El Artículo 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas provee justificaciones legales y morales para la asistencia electoral. Desde la adopción y proclamación de esta Declaración, en 1948, la noción de asistencia electoral internacional ha sido objeto de varias transformaciones y ha sido interpretada de diferentes formas. Sin embargo, siempre ha estado firmemente arraigada al interior del amplio espectro de los esfuerzos de “asistencia democrática”.

Para la década de los sesenta, casi todas las democracias establecidas habían incluido a la asistencia electoral en el marco de sus iniciativas de asistencia democrática dirigidas a países en desarrollo. Como tal, este tipo de asistencia ha sido identificada como un importante factor de estabilización, un facilitador para el desarrollo económico y un útil instrumento de política exterior. Al mismo tiempo, la asistencia electoral ha sido utilizada para justificar intervenciones e interferencias en países de interés estratégico específico. Una forma de asistencia electoral, en los inicios de la aplicación de esta práctica, fue la prestada en las décadas de los sesenta y setenta a los partidos políticos de Europa del Sur y Latinoamérica por parte del gobierno de Estados Unidos  y otras agencias de cooperación como las fundaciones de partidos políticos de Alemania y Gran Bretaña (para más información al respecto se puede consultar “Ayudando a las democracias del exterior: la curva de aprendizaje” [“Aiding Democracy Abroad, the Learning Curve”] Carothers, 1999). Subsecuentemente, las democracias establecidas empezaron a dar a poro sobre referenda constitucionales y elecciones de transición a través sus respectivas agencias de cooperación para el desarrollo o más frecuentemente mediante contribuciones específicas a instituciones multilaterales. Con excepción del “Paréntesis de los Balcanes”, donde por una serie de circunstancias específicas la Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa [Organisation for Security and Cooperation in Europe] (OSCE) estuvo a cargo de la organización de las elecciones en Bosnia, según lo establecido en los Acuerdos de Paz de Dayton [Dayton Peace Agreement] y en Kosovo por los Acuerdos de Rambouillet [Rambouillet Accords], es posible distinguir claramente tres actores que han dado forma a los métodos en que la asistencia electoral ha sido justificada y otorgada desde la década de los sesenta: las Naciones Unidas, Estados Unidos y, desde mediados de la década de los noventa, la Comisión Europea.

La participación de Naciones Unidas en actividades relacionadas con asuntos electorales inició formalmente en las décadas de los sesenta y setenta, [1]  cuando su Consejo de Administración Fiduciaria asistió mediante observación o supervisión a cerca de 30 plebiscitos, referenda o elecciones en varias regiones del mundo. Para finales de la década de los ochenta, el PNUD había financiado diversos proyectos pequeños mediante los cuales se proporcionó alguna forma de asistencia en aspectos técnicos específicos de los procesos electorales y para el establecimiento de la infraestructura necesaria para conducir elecciones. También a finales de los ochenta y principios de la década de los noventa, la ONU empezó a comprometerse en misiones electorales de mayor envergadura y con base en tres perfiles: la organización y conducción de elecciones (como lo realizado a través de la Autoridad de Transición de las Naciones Unidas en Camboya  -UNTAC- en 1993); la supervisión y control de las elecciones (como en Namibia, a través del Grupo de Asistencia de las Naciones Unidas para la Transición –UNTAG- en 1989), y de verificación de los procesos electorales (como en El Salvador en 1994, a través de la  Misión de Observadores de las Naciones Unidas en El Salvador –ONUSAL-).

Estas actividades, junto con el incremento en la demanda a las Naciones Unidas de asistencia técnica por parte de los Estados miembros, llevó a la presentación ante la Asamblea General (AG), en diciembre de 1991, de la Resolución 46/137  “Fortalecimiento de la eficacia del principio de la celebración de elecciones auténticas y periódicas”. Desde entonces, el Secretario General ha reportado de manera bianual a la AG [reportes en inglés] lo relativo a “formas y medios apropiados para el fortalecimiento de la efectividad del principio de elecciones periódicas y auténticas, en el contexto de pleno respeto a la soberanía de los Estados miembros. La misma resolución establecía la necesidad de que se designara a un funcionario que actuara como responsable de las actividades de asistencia electoral, para asegurar, entre otras cosas, la consistencia en la tramitación sistemática de las solicitudes de los Estados miembros que organizan elecciones; para ayudar al Secretario General a coordinar y considerar las solicitudes de verificación electoral; y para canalizar las solicitudes de asistencia electoral a la oficina o programas correspondientes.

La resolución de la AG también recomendó la creación de una oficina para apoyar las tareas del funcionario que actuara como responsable de la asistencia electoral, siendo la División de Asistencia Electoral la instancia que ha desarrollado estas actividades, desde 1992. Toda la asistencia electoral que brinda la ONU debe ser consecuencia de una solicitud hecha por una autoridad nacional reconocida. Mucha de la asistencia brindada en situaciones de estabilidad, y en cooperación con actores nacionales,  ha sido ampliamente confiada a los recursos humanos y financieros del PNUD. No obstante, también es importante las principales actividades realizadas a través del Departamento de las Naciones Unidas para el Mantenimiento de la Paz (DPKO) en el contexto de las misiones de mantenimiento de la paz y, de manera creciente, en una “sola ONU” integrada que recurre a los mandatos y experiencia en un determinado país de las diferentes agencias que conforman las Naciones Unidas.

La presencia de campo del PNUD y la encomienda tradicional del Coordinador Residente del Sistema de Naciones Unidas resultaron importantes factores para facilitar la instrumentación de la asistencia electoral brindada por la ONU. Los funcionarios residentes del PNUD aportaron las relaciones que habían establecido con el gobierno, agencias bilaterales para el desarrollo, organizaciones no gubernamentales (ONGs) y partidos políticos, así como infraestructura logística, conocimiento del país y recursos financieros para la movilización de la asistencia. El apoyo, otorgado desde finales de los ochenta hasta finales de los noventa, no tuvo el beneficio de una planeación a largo plazo, sino que frecuentemente se buscó obtener los mejores resultados en periodos cortos de tiempo.

De manera similar, hacia finales de la década de los ochenta Estados Unidos empezó a ofrecer asistencia electoral a través de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), el Departamento de Estado y la Fundación Nacional para la Democracia (NED). Este desarrollo ocurrió después que los presidentes Carter y Reagan ubicaran a la promoción de la democracia como estrategia central de la política exterior estadounidense. Inicialmente, la asistencia electoral estuvo centrada en misiones de observación y apoyo a los partidos políticos —a través de fundaciones privadas como el Centro Carter [Carter Center], especializado en observación electoral, e instituciones como el Instituto Nacional Demócrata [National Democratic Institute] (NDI) y el Instituto Internacional Republicano [International Republican Institute] (IRI), más activas en el desarrollo de los partidos políticos. En 1987 fue cuando la USAID empezó también a considerar el establecimiento de una ONG de corte técnico y profesional, que se dedicara exclusivamente a otorgar asistencia para la organización de aspectos técnicos del proceso electoral en países en desarrollo. Fue en esa época que se creó la Fundación Internacional para Sistemas Electorales [International Foundation for Electoral Systems] (IFES) (para conocer detalles consulte “Cada voto cuenta” [“Every Vote Counts”]). Desde entonces, USAID ha mantenido una cierta división entre el trabajo desarrollado con los partidos políticos y las organizaciones de la sociedad civil (generalmente confiado a instituciones especializadas como el NDI y el IRI) y las actividades de asistencia técnica dirigidas a apoyar los procesos electorales (usualmente encargadas a IFES). Es gracias a su enfoque técnico razonable de la asistencia electoral que, al paso de veinte años IFES es la ONG más respetada en esta área, desarrollando alrededor del mundo una amplia gama de actividades relativas a los procesos eleccionarios y siempre dedicando recursos a la profesionalización e independencia de los organismos electorales.

La Comisión Europea (CE) ha estado activa en el campo de la asistencia electoral durante una década y media, y sus actividades siempre se han apegado de manera firme a la promoción de la democracia, tal y como se asienta en el Artículo 6 del Tratado de la Unión Europea. Durante el periodo señalado, las formas por las que se ha brindado esta asistencia han evolucionado considerablemente, llegando a ser más sustantivas que meras contribuciones financieras a proyectos diseñados y administrados por otras instituciones y agencias internacionales. El financiamiento para misiones de apoyo electoral por parte de la CE inició con la observación de la primera elección multipartidista en Rusia, de 1993, y de la primera elección multirracial de Sudáfrica en 1994. En ese mismo año, y siendo un evento de relevancia específica para su política exterior, la CE también entregó gran cantidad de apoyos financieros y técnicos a las elecciones generales en Mozambique, los primeros comicios en ese país tras la finalización de una guerra civil y la firma de los acuerdos de paz respectivos. Desde entonces, el apoyo en materia electoral brindado por la CE ha crecido considerablemente, tanto en número como en alcance. Como ejemplo tenemos la elección presidencial de la Autoridad Palestina en 1996, la cual fue apoyada tanto técnicamente, como con misión de observación. A partir de entonces, los proyectos de asistencia electoral fueron, principalmente, a través de fondos de cooperación para el desarrollo, pero continuaron siendo programados, por varios años, de acuerdo a cada circunstancia y sin acercamientos estandarizados o estratégicos. En este contexto, la norma 976 de 1999 y la Comunicación 191/2000 de la CE sobre las misiones de apoyo y observación electoral, marcaron un avance importante hacia la conceptualización de la asistencia y observación electoral, como actividades complementarias dirigidas a la armonización de sus intervenciones.

Tras un periodo en que las actividades de asistencia electoral carecían de coordinación y no eran visibles a nivel mundial, la CE es hoy un actor principal como proveedor de apoyo electoral, en términos tanto de asistencia como de observación electorales. La creación de una unidad de apoyo de calidad en el seno del brazo ejecutor de la CE, Europe Aid, impulsó el ya de por sí marcado aumento en los fondos asignados a las operaciones de asistencia electoral (alrededor de 320 millones de euros de 2004 a 2006), con un marcado interés de altos funcionarios respecto de los retos específicos en escenarios de países donde recientemente se habían suscitado conflictos bélicos. Paralelamente, el Programa de observación electoral de la Unión Europea ha logrado con sus primeros logros construir una metodología confiable que puede ser aplicada en cualquier parte del mundo. Desde 2000, la Unión Europea ha realizado unas 50 misiones de observación en 35 diferentes países, lo cual ha contribuido de manera amplia en la disminución de conflictos y en la disuasión del fraude electoral.

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