Ante la llegada del nuevo milenio, los organismos encargados de brindar asistencia técnica empezaron a comprometerse de manera más consistente con las instancias que les financiaban, a fin de analizar, con mayor profundidad, el impacto de su ayuda en los países que salían de conflictos, con democracias emergentes y en transición, en términos de su desarrollo democrático y económico a largo plazo. El PNUD, en particular, llevó a cabo una revisión sobre una década de su experiencia en asistencia electoral[*] (1990-2000), misma que puede ser considerada como la primera evaluación exhaustiva hecha en el campo de la asistencia electoral. El resultado de este estudio señala que las elecciones fueron con demasiada frecuencia apoyadas como eventos aislados, pues la asistencia electoral no estaba ligada a otros aspectos de la gobernabilidad democrática, tales como el establecimiento de una constitución, así como el diseño de sistemas políticos y electorales. Lo anterior, a pesar de que la asistencia electoral ofrecía un punto de entrada ideal para otros esfuerzos de gobernabilidad democrática en los países que recibieron la ayuda. El estudio del PNUD presenta como clara conclusión que la relación entre sistemas electorales y sistemas de partidos políticos, y la necesidad de involucrar a los grupos de interés a través del diálogo, no era suficientemente entendida o no era considerada plenamente durante la planeación de la estrategia para brindar la asistencia electoral, señalando entonces, por primera ocasión, las responsabilidades de la comunidad internacional. A la evaluación de esos diez años, siguieron estudios más específicos del PNUD, mientras que otras agencias de cooperación para el desarrollo como el Departamento para el Desarrollo Internacional [“Elections and the electoral process a guide to assistance”] (DFID) del Reino Unido y la Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional [“Democratisation and Armed Conflicts”] (Sida) llevaron a cabo análisis críticos similares sobre el apoyo adecuado a los procesos electorales y la necesidad de ubicar la asistencia electoral de manera más clara en el contexto de esfuerzos a largo plazo para la democracia y la gobernabilidad.

A pesar del gradual reconocimiento de la necesidad de modificar las estrategias de acercamiento para ofrecer apoyo, la dura realidad fue que se hizo evidente que la política exterior era un gran obstáculo a vencer para la elaboración de proyectos de asistencia electoral a largo plazo. En ocasiones, el apoyo a elecciones o a consultas populares organizadas de manera repentina, realizadas tras un cambio de régimen inesperado o bien tras un importante avance en un conflicto interminable, no era necesariamente compatible con planes eficientes y efectivos ni con la ejecución de un proceso electoral transparente e incluyente, a menos que se hubiera desplegado una presencia internacional masiva. En muchos otros casos persistió una dicotomía en el enfoque realizado por muchas agencias de cooperación para el desarrollo (y por consecuencia en la elaboración de programas de asistencia) entre la conveniencia de invertir en el desarrollo de capacidades y los imperativos de índole política para alcanzar los mejores resultados en el menor tiempo posible.

La mayoría de las agencias de cooperación para el desarrollo asumieron que “la democratización tiende a desplegar una serie de etapas en secuencia”[1], de manera que el diseño institucional que era establecido y puesto en marcha mediante la asistencia técnica internacional, eventualmente podía ser identificado por los nuevos dirigentes del país que recibió el apoyo como un esquema que no respondería a sus necesidades. Durante los periodos entre elecciones, muchos países en desarrollo se alejaban de la trayectoria inicialmente establecida para su democracia al reformar sus sistemas políticos y electorales. En muchas ocasiones, estos cambios fueron resultado de un proceso genuino de desarrollo democrático al interior de esas naciones. En otros casos, los cambios fueron impuestos por los nuevos gobernantes en un intento por mantenerse en el poder. En ambos casos, las consecuencias se reflejaron en una mala estimación de las implicaciones técnicas y financieras que dichas reformas generaron en la organización de nuevas elecciones y, en consecuencia, en solicitudes tardías de apoyo a la comunidad internacional, que tenía que cumplir con las expectativas políticas del país que recibía el apoyo, a fin de mantenerlo en el “camino democrático”. En ese tipo de situaciones, el papel de la política internacional pudo significar que la ayuda electoral sirvió involuntariamente a agendas políticas nacionales, por encima de apoyar al país receptor de la ayuda en mejorar sus sistemas y procesos electorales en el marco de una gobernabilidad democrática avanzada.

De cara a la creciente concientización de su limitada efectividad, esta clase de asistencia fue repetida en diversas ocasiones, y a menudo frustraron los esfuerzos realizados por los funcionarios de los organismos interesados en brindar asistencia técnica, que habían estado defendiendo otro tipo de estrategias. Por tanto, las reformas electorales se convirtieron en un arma de doble filo: por una parte fueron defendidas e impulsadas para permitir que los países receptores de apoyo siguieran su propia ruta de desarrollo democrático; por otra parte, también se generó amplio temor hacia las propias reformas, pues no se podía prever la dimensión de la asistencia técnica y financiera necesaria, además de las preocupaciones sobre la sustentabilidad de los procesos electorales.

Las misiones internacionales de observación electoral independientes jugaron un papel importante en el cambio de perspectiva de las instancias que brindan asistencia electoral en cuanto a sustituir el apoyo a cada elección por uno de características cíclicas. Las evaluaciones y reportes elaborados por las misiones de observación representaron una valiosa herramienta para determinar de mejor forma las fortalezas y debilidades de los procesos electorales en un país determinado, así como de sus procesos de reforma. La observación electoral en el nuevo milenio tuvo un factor de desarrollo considerable, pues de las misiones conducidas a principio de la década de los noventas que se caracterizaron por no tener un papel activo ni analítico, se avanzó hacia ejercicios sofisticados y complejos, especialmente por la iniciativa de la Unión Europea, la Oficina para Instituciones Democráticas y Derechos Humanos de la Organización para la Cooperación y Seguridad en Europa (OSCE-ODIHR), y fundaciones independientes, como el Centro Carter.

Actualmente las misiones de observación organizadas por las instituciones arriba mencionadas son desplegadas tras la realización oportuna de valoraciones y la aplicación de metodologías precisas[*] y probadas, así como la aprobación interna de un código de conducta, basado en la Declaración de Principios para la Observación Internacional de Elecciones. La observación electoral apartidista realizada por grupos nacionales e internacionales puede contribuir ampliamente a elevar la integridad de los procesos electorales mediante la disuasión de irregularidades y fraudes, la promoción de confianza hacia el proceso electoral, el debilitamiento de potenciales conflictos relacionados con las elecciones durante el periodo previo a estas, y de manera más importante, proporcionando recomendaciones sustentadas a fin de reformar y mejorar el sistema democrático. Hoy en día existe una tendencia creciente para que las organizaciones nacionales e internacionales de observación den seguimiento a las elecciones legislativas y presidenciales subsecuentes. Además, las misiones son desplegadas para observar elecciones locales y referenda, con el ánimo de promover elecciones genuinas, transparentes y eficaces. Todo lo cual implica el fortalecimiento de las instituciones democráticas y el respeto a los derechos humanos, así como la aplicación de las leyes; aspectos que también se benefician de los programas de cooperación para el desarrollo. Sin embargo, aunque las misiones de observación emiten informes detallados en los que se destacan las fortalezas y debilidades de los procesos electorales, rara vez han sido utilizados para establecer y estructurar programas futuros de asistencia electoral. Generalmente, esto se debe al limitado conocimiento que tienen las misiones de observación electoral de los mecanismos de cooperación para el desarrollo y sus implicaciones respecto de las complejidades de las estructuras de la administración electoral en los países que reciben apoyo.

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[1] Thomas Carothers, “The End of the Transition Paradigm”, Journal of Democracy, Volume 13, N.1, January 2002.

[*] en inglés