La integridad electoral implica un conjunto de normas basadas en principios democráticos y un sistema jurídico e institucional que proteja y promueva elecciones justas y equitativas. Estos sistemas deben ser adaptados al contexto político y social de cada país, pero los objetivos básicos son los mismos y se desprenden de la necesidad de asegurar la práctica de elecciones libres y transparentes. Los principios guía esenciales para mantener la integridad electoral son:

• respeto por los principios de la democracia electoral;
• conducta ética;
• precisión;
• protecciones institucionales (un sistema de pesos y contrapesos);
• vigilancia y cumplimiento; y
• transparencia.

Respeto por los principios de la democracia electoral

De conformidad con los principios de la democracia electoral, todos los ciudadanos tienen igual derecho a participar como electores y/o candidatos; todos los ciudadanos deben tener igual poder de voto; se debe asegurar la secrecía del voto; los electores deben tener acceso a información política; la legislación debe establecer las disposiciones necesarias para una administración de elecciones justa y apartidista; y las elecciones deben efectuarse con periodicidad y ser decididas por el voto libre de la mayoría.

Estos principios garantizan las elecciones libres y transparentes como una condición esencial de la integridad electoral. Una elección libre depende de la libertad de expresión, de asociación, de reunión y de tránsito y de un entorno igualmente libre de miedo. Una elección justa depende de un proceso electoral transparente y de una legislación y sistemas equitativos, así como de la igualdad de oportunidades para todos los participantes, una comisión electoral independiente e imparcial, la ausencia de intimidación, procedimientos adecuados y aceptación de los resultados electorales[1].

La integridad electoral depende del compromiso de conducirse conforme a un sistema de gobierno democrático y el estado de derecho; de canales de participación e impugnación; de apertura para cambiar donde sea necesario y de la aceptación de los resultados oficiales de una elección libre y justa.  El sistema protege los principios de la democracia electoral y de las elecciones libres y justas a través de su marco jurídico e institucional.

Conducta ética

La integridad electoral depende de la conducta ética de administradores electorales, funcionarios electorales, candidatos, partidos y todos los participantes en el proceso electoral. Implica que todos los participantes exhiban un comportamiento que promueva un proceso libre y justo y que desaliente conductas que pongan en peligro la integridad del proceso. Para lograr lo anterior, todos los participantes deben llevar a cabo sus funciones o responsabilidades de manera profesional, transparente e imparcial.  Esto significa que los funcionarios públicos (incluyendo los administradores electorales) no deben hacer uso de sus cargos para beneficio personal o de un partido; que los candidatos y partidos no hagan mal uso de aportaciones a la campaña; que cabilderos no empleen recursos monetarios u otros incentivos para influir indebidamente en administradores electorales o funcionarios públicos y que se deben revelar las fuentes de financiamiento y gastos de acuerdo con lo establecido por la ley.

La conducta ética también depende del respeto por los derechos políticos y las actividades de otros; del reconocimiento de los ciudadanos y organismos electorales que todas las personas tienen derecho a debatir libremente sobre cuestiones políticas y de promover distintas posturas políticas y del entendimiento que nadie tiene derecho a interferir con los esfuerzos de los partidos políticos para diseminar su mensaje o con las actividades políticas de otros ciudadanos.

Muchos sistemas cuentan con un código de conducta que describe la conducta que deben asumir todos los participantes en una elección.

Precisión

Usualmente se considera que los problemas de integridad son resultado de prácticas fraudulentas o por falta de honradez, pero también pueden ser resultado de errores humanos o equivocaciones no malintencionadas. Es fundamental que el organismo electoral sea profesional y preciso. Un trabajo descuidado o imprecisiones en el conteo de los votos pueden dar lugar a graves cuestionamientos a la integridad y comprometer la validez de una elección. Los mismos pesos y contrapesos diseñados para limitar el poder y asegurar la rendición de cuentas pueden ayudar a detectar errores. Aunque un intento deliberado de descarrilar el proceso o manipular los resultados de la elección debe ser tratado como un delito penal, los problemas que resultan de errores e imprecisiones se quedan en el ámbito de lo civil o administrativo.

También pueden surgir problemas de integridad por debilidades en la expresión de las leyes o el diseño de los sistemas: por ejemplo, las leyes y los reglamentos delegan a funcionarios electorales ciertas responsabilidades en la administración de elecciones. En ese sentido, disposiciones mal redactadas que dejen demasiado a la discreción de alguien en un cargo individual darían lugar a oportunidades de abuso de poder. De igual manera, un sistema de registro de electores mal diseñado, permitiría el registro múltiple de personas deshonestas o impondría barreras al registro de amplios segmentos de población elegible. Asimismo, leyes anticuadas también podrían causar problemas al no tomar en cuenta la tecnología moderna y no contemplar el fraude cibernético.

Las imprecisiones en la definición de los marcos jurídico e institucional, así como en su instrumentación y cumplimiento, pueden crear inadvertidamente muchos problemas y alentar al fraude deliberado.

Protecciones institucionales: pesos y contrapesos

Hoy en día, protecciones institucionales basadas en frenos y contrapesos para proteger la integridad y mantener las elecciones libres y justas, son ampliamente utilizadas.  Para que sean efectivas deben ser parte de los marcos jurídico e institucional. Aseguran que las distintas autoridades inherentes al proceso electoral se dividan en diferentes organismos, dando un contrapeso a la administración electoral. La división de poderes da a los partidos políticos, a la sociedad civil y a los medios de comunicación un papel en la vigilancia de las elecciones y la presentación de informes públicos.

En general, el marco jurídico especifica la separación y limitación de poderes. Por ejemplo, puede haber disposiciones legales que separen la administración de la vigilancia del cumplimiento de una ley. También separan los poderes de las autoridades judiciales y los tribunales que emiten regulaciones. Los poderes asociados con las responsabilidades de vigilancia pueden ser delegados a una división de la procuraduría de justicia de la nación o a un tribunal electoral. Estas protecciones también pueden delegar la autoridad de velar por el cumplimiento de la ley electoral al sistema judicial. Las regulaciones administrativas deben especificar con claridad la delegación y limitación de la autoridad para cada división y cargo de responsabilidad dentro del sistema electoral. Esto asegurará que los organismos electorales estén al tanto del alcance de su autoridad y sepan que existe un sistema para evitar que funcionarios electorales excedan sus responsabilidades.

Cuando existe una división de poderes electorales entre varios organismos, es importante instrumentar una coordinación adecuada a fin de que las organizaciones colaboren sin duplicidad de esfuerzos o visiones en conflicto. También es importante asegurar que el público, los políticos y los partidos estén informados de las funciones y responsabilidades de cada entidad para evitar confusiones y malos entendidos.

En Nueva Zelanda, por ejemplo, diferentes instituciones son responsables de tareas electorales específicas. El Alto Comisionado Electoral, un funcionario del Ministerio de Justicia, es responsable de la realización de las elecciones. El Centro de Registro Electoral (parte de la Oficina de Correos de Nueva Zelanda) maneja la inscripción de electores y el mantenimiento del padrón electoral. La Comisión Electoral es un órgano independiente que tiene el mandato de registrar partidos políticos y sus emblemas, informar al público de asuntos electorales, asignar recursos públicos para la transmisión de campañas en medios electrónicos y recibir informes del financiamiento de campañas. La policía es responsable de investigar violaciones a la ley electoral y procesar a los ofensores. La Comisión de Representación es un órgano estatutario independiente que determina los límites de los distritos electorales. Un comité parlamentario supervisa la administración de la elección y recomienda enmiendas a la legislación electoral[2].

En países en transición o en los que no existe un sistema judicial confiable, la única manera de imponer un contrapeso a la influencia de las instituciones existentes puede ser la de establecer una comisión electoral con amplias facultades similar a la Comisión Electoral australiana[3].

El sistema electoral mexicano que atravesó por una serie de reformas entre 1990 y 1996, es un buen ejemplo de una reforma electoral efectiva mediante la separación de poderes y un sistema de pesos y contrapesos. Para limitar las facultades de los organismos electorales, los reformadores establecieron un esquema de restricciones institucionales entrelazadas. Entre otras cosas, diseñaron la nueva legislación electoral, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE). Quitaron la administración de las elecciones de manos de la Secretaría de Gobernación y establecieron un organismo electoral permanente, autónomo y apartidista, el Instituto Federal Electoral (IFE). Establecieron un tribunal judicial específicamente para juzgar disputas electorales. Definieron una lista de delitos electorales sujetos a fuertes sanciones; un procurador especial es responsable por hacer que se cumpla la ley. Renovaron el registro de electores y emitieron tarjetas de identificación para votar de alta seguridad y tecnología. Asimismo, establecieron un régimen de vigilancia de partidos, permitiendo a los partidos políticos monitorear cada paso del proceso[4].

Vigilancia y cumplimiento

Para asegurar un proceso libre y justo y la rendición de cuentas tanto de organismos electorales como de participantes, los marcos jurídico e institucional deben establecer las disposiciones necesarias para la vigilancia y el cumplimiento de las leyes electorales.

Con una vigilancia continua del proceso a través de mecanismos internos y externos, pueden detectarse problemas en el sistema e identificarse los grupos o individuos responsables.

Vigilar el cumplimiento de la ley con medidas legales y regulatorias es esencial para monitorear los actos de interés personal o especial y para crear las condiciones que permitan una elección libre y justa. El cumplimiento de la ley es una fuerza disuasoria para aquéllos que pretendan conductas ilícitas o faltas de éticas y castiga a quienes han violado la ley. La impunidad y la falta de vigilancia del cumplimiento de la ley promueven un clima de corrupción y un desempeño mediocre. En un entorno así, hay pocos incentivos para que candidatos, organismos y funcionarios electorales se apeguen a las reglas o al juego limpio. La vigilancia constante del cumplimiento de la ley es una prioridad para extirpar la corrupción del proceso electoral, a fin de llevar a los responsables ante una justicia segura y expedita y mantener un sentido de confianza en el sistema.

Transparencia

Por último, un sistema con integridad es transparente. La transparencia hace ampliamente accesibles los sistemas institucionales y plenamente comprensibles sus acciones y decisiones. Es difícil mantener o justificar públicamente un sistema que permite el abuso y la corrupción. Todos los involucrados deben rendir cuentas, los organismos y funcionarios electorales de las decisiones que tomen en su tarea de administrar las elecciones; los legisladores por el contenido de las leyes que aprueban y por el monto del financiamiento que se asigna a las elecciones; y los candidatos y partidos políticos, por su comportamiento y el de sus simpatizantes durante la campaña.

Los participantes en un proceso electoral deben tener acceso a toda la información sobre el mismo para que puedan entender cómo funciona. La transparencia, junto con el escrutinio del público que le sigue, requiere que organismos y funcionarios electorales cumplan con las reglas y asuman la responsabilidad de sus actos.

Las consultas periódicas entre los órganos legislativos, el organismo electoral y los actores políticos ayudarán a construir una gestión electoral transparente y un marco de trabajo aceptable para los participantes. Las consultas son especialmente útiles en países en transición, en donde los procedimientos todavía se encuentran en desarrollo y los candidatos dudan de la capacidad del organismo electoral y las entidades políticas para organizar y llevar a cabo elecciones libres y justas.

La transparencia promueve el entendimiento del proceso, de las dificultades que se pudieran encontrar y de por qué el organismo y los funcionarios electorales toman ciertas decisiones. La transparencia incrementa la credibilidad del proceso y la legitimidad de los resultados. Si el proceso electoral es libre, justo, preciso, transparente y vigilado, y se observa el cumplimiento de reglas y de leyes, resulta difícil que los participantes y los votantes rechacen los resultados de la elección o la legitimidad de los representantes electos.

NOTAS

[1] Para mayor información sobre elecciones libres, justas y democráticas, ver Elklit, Jorgen and Palle Svensson, “What Makes Elections Free and Fair?” Journal of Democracy, 8(3), 1997; Beetham, David, “Freedom as the Foundation,” Journal of Democracy, 15(4), 2004, p. 61-67; Unión Interparlamentaria, Declaration on Criteria for Free and Fair Elections, 1994; Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho (Comisión de Venecia), Code of Good Practice in Electoral Matters: Guidelines and Explanatory Report, 2002.

[2] Comisión Electoral de Nueva Zelanda, Everything You Need to Know About Voting Under MMP, Wellington: GP Publications, 1996.

[3] Maley, Michael, Comisión Electoral de Australia, comunicación con Sue Nelson.

[4] Schedler, Andreas, Distrust Breeds Bureaucracy: The Formal Regulation of Electoral Governance in Mexico, ciudad de México: FLACSO, 1999.