Contexto general: promoción de elecciones libres y justas

La globalización y los avances en la tecnología de la información han facilitado la observación de elecciones. El crecimiento de los medios de comunicación ha puesto en evidencia ante el mundo entero casos de elecciones cuestionables y ha generado un entendimiento universal del significado de un proceso electoral libre y justo. Las nuevas herramientas de comunicación (como son Internet y las cadenas internacionales de televisión), el comercio y el turismo han permitido que habitantes de países no democráticos tengan conocimiento de otros sistemas políticos. La democracia se ha vuelto una norma universal y los principios de libertad y justicia en el proceso electoral, un objetivo internacional.

Con la tendencia hacia la democratización, las elecciones constituyen hoy un medio esencial de participación política para los ciudadanos. La desventaja es que la creciente importancia de las elecciones ha dado lugar a modos cada vez más sofisticados y diversificados de fraude electoral. Algunos países combaten el fraude electoral con eficacia; otros, no tienen tanto éxito. Por ello, la comunidad internacional ayuda a promover la práctica de elecciones libres y justas en todo el mundo.

Diversas organizaciones internacionales ofrecen distintas formas de asistencia electoral, como: coordinación y apoyo a observadores internacionales, organización y asesoría técnica, exhibición de comicios, supervisión y verificación del proceso electoral. Los organismos más importantes incluyen a la Organización de Naciones Unidas (ONU), la Mancomunidad Británica (Commonwealth), la Organización de Estados Americanos (OEA), la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE), la Fundación Internacional para Sistemas Electorales (IFES), y el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA).

Los esfuerzos internacionales de asistencia técnica y observación de elecciones han desempeñado un papel fundamental en llamar la atención de la comunidad internacional sobre la importancia de la integridad electoral. También han contribuido a incrementar la transparencia y fortalecer las normas de la democracia.

Contexto local: características sociales y políticas

Aunque el concepto de elecciones libres y justas es hoy una norma internacional, las medidas que se adopten para mantener la integridad electoral deben adaptarse a las condiciones locales. Lo que podría ser un grave problema que demande medidas de protección en un país, puede ser insignificante en otro y por lo tanto no requerir el mismo grado de atención o protección. En particular, el tipo de gobierno y la cultura política afectarán la naturaleza y el alcance de los asuntos de integridad electoral, junto con la eficacia de las distintas medidas establecidas para asegurar la integridad.

• Tipo de gobierno

Cada país tiene su propia manera de gobernarse, delimitado por su historia política, económica y cultural. En un país con un tipo de gobierno basado en el estado de derecho, en donde los funcionarios públicos rinden cuentas de sus actos y los procedimientos son transparentes, el entorno general conduce a la celebración de elecciones libres y justas. Las violaciones a la ley electoral se detectan fácilmente y se rectifican, en tanto que los delitos son perseguidos por un sistema jurídico funcional.

En un país que enfrenta problemas de gobernabilidad y del estado de derecho, resulta mucho más difícil mantener la integridad electoral. El organismo electoral y el sistema político necesitarán probar su credibilidad institucional y administrativa. Mantener la neutralidad, el profesionalismo y la transparencia de la política y la administración electorales puede resultar difícil y requerir de mecanismos adicionales, como serían la asistencia técnica internacional o la presencia a largo plazo de observadores internacionales. Ante la ausencia de sistemas judiciales y legales fiables, podría ser necesario facultar al propio organismo electoral para decidir en instancias relativas a conductas de funcionarios electorales, partidos, candidatos y otros.

• Cultura política  

La cultura política de un país puede afectar la percepción del público del proceso electoral y de lo que constituye un problema de integridad. Existen normas universales para definir una elección libre y justa, pero la cultura política puede afectar la interpretación de estas normas. Por ejemplo, la conducta ética es parte de la integridad, pero la percepción acerca de qué es ético puede variar. En países con profundas diferencias políticas y sociales, puede ser difícil para los distintos actores ponerse de acuerdo para definir una norma nacional de integridad. Por eso, en la definición de un sistema electoral es importante adoptar una política electoral adecuada a la cultura política del país. Asegurar la integridad electoral es mucho más fácil cuando existe un consenso nacional o general sobre las reglas del juego y el valor de la integridad.

La  cultura política también afecta la naturaleza y la intensidad de la participación ciudadana. Algunos países tienen una historia de acción masiva, como las manifestaciones, que requieren de medidas físicas de seguridad para conservar la integridad durante actos de campaña o el día de la jornada electoral. En otros países, la participación ciudadana es pacífica, pero el número de ciudadanos que ejercen su derecho al voto es tan bajo que incluso se puede dudar de la integridad de la elección. En cada caso, las medidas para animar y salvaguardar la participación ciudadana saludable deben ajustarse para responder a las circunstancias culturales.

Consideraciones especiales en países en transición

Es necesario enunciar aquí algunas consideraciones especiales para países en desarrollo o países en transición de un régimen autoritario a un sistema democrático. Además de los problemas de seguridad y la falta de confianza asociada con la transición, estos países con frecuencia carecen de fondos y requieren de asistencia internacional. Las elecciones celebradas bajo un acuerdo de paz implican problemas particulares en el mantenimiento de la integridad. Asegurar un proceso electoral honesto y transparente en dichas circunstancias puede ser más difícil que en países que tienen profundas raíces democráticas. No obstante, en la década de 1990 varios países lograron con éxito transiciones democráticas. Una ola de democratización en África llevó a la celebración de elecciones en Benin, Ghana, Malí, Mauricio y Senegal que los observadores declararon libres y democráticas. En Asia, Indonesia constituye un ejemplo notable de una transición con éxito. En América Latina, México instauró una reforma profunda que sentó las bases para la integridad electoral. Los países de Europa del Este adoptaron prácticas democráticas en su transición del comunismo.

• Falta de fondos y dependencia de la ayuda del exterior  

Algunos países no cuentan con suficientes recursos para administrar una elección sin ayuda del exterior y el resultado es que pueden volverse dependientes de esta asistencia. El porcentaje de las aportaciones de un donante para las elecciones variará de acuerdo con las necesidades del país y el grado de interés del donante. Un alto porcentaje de financiamiento del exterior para elecciones, aunado a condiciones impuestas por el donante para el uso de los fondos, puede acarrear dudas respecto a la integridad del proceso electoral en un país.

El financiamiento del exterior puede generar incertidumbre, que a su vez, puede dañar la integridad del proceso. Aun cuando los donantes se comprometan a cubrir el costo estimado, los gastos inesperados pueden dar lugar a faltantes. Los donativos al financiamiento también dependen de los ciclos y reglamentaciones que para ello existen en los países donantes. Los fondos podrían llegar tarde y forzar al organismo electoral a bregar para cubrir gastos de inicio y de registro del padrón electoral. Por otra parte, si no se cumplen ciertas condiciones, se puede dar el caso de que el financiamiento del exterior nunca llegue.

• Posibilidad de conflicto entre grupos de interés

La comunidad internacional proporciona asistencia técnica a los organismos electorales de países en desarrollo y en transición. Esta asistencia técnica desempeña una función importante al ayudar a que funcionarios electorales sin experiencia entiendan qué se requiere para mantener la integridad y la transparencia de una elección y asegurar sistemas electorales viables. Pero si los distintos grupos asistenciales difieren sobre las opciones o procedimientos a elegir, la asistencia técnica puede crear problemas a los organismos electorales de reciente creación, dando paso a conflictos y generando dudas sobre la integridad de la elección.

• Seguridad

La seguridad del entorno constituye un factor más que puede minar la integridad electoral. En países en desarrollo y sociedades que atraviesan conflictos posteriores a una transición, la seguridad física puede convertirse en una seria preocupación. Observadores nacionales que pretendan llevar a cabo monitoreos independientes pueden recibir amenazas, y en casos extremos, resultar heridos o muertos. En estos casos, la presencia de observadores internacionales puede ser un elemento de mayor seguridad para los observadores nacionales.

• Falta de confianza

La falta de confianza es un factor importante en países en los que los ciudadanos desconfían de las instituciones del gobierno o de que los partidos políticos actúen conforme a las reglas. Se debe tomar en cuenta el grado de desconfianza para determinar las estructuras administrativas e institucionales que se requerirán para las elecciones y las salvaguardas adicionales que se necesitarán para proteger la integridad del proceso.

• Problemas para mantener la paz

Las elecciones celebradas bajo un acuerdo de paz, casi siempre siguen a una guerra y forman parte del proceso de paz y reconciliación. La ayuda internacional para los procesos de paz usualmente es generosa [1]. Si se requiere de la intervención de fuerzas pacificadoras para mantener la integridad de las elecciones podrían surgir otros problemas. Por ejemplo:

• Por lo general, el calendario electoral, o al menos la fecha de la elección, se establece en el acuerdo de paz después de prolongadas negociaciones políticas. Sin  embargo, lo anterior responde a demandas políticas más que a cuestiones técnicas y casi siempre especifica tiempos poco realistas para la preparación de las elecciones.
• En sociedades polarizadas, las cuestiones técnicas pueden tornarse en enfrentamientos políticos y en algunos casos incluso llegar a estancar por meses el proceso.
• La inseguridad, que incluye intimidación y violaciones de los derechos humanos, desalienta la participación de electores y candidatos. También socava la administración electoral.
• Las poblaciones desplazadas podrían no tener tiempo para regresar a sus lugares de origen para inscribirse en el padrón electoral y votar.
• La segunda elección después de una transición puede presentar retos: las fuerzas de paz pueden haberse retirado o su presencia haberse reducido, mientras que la inseguridad y la intimidación persisten.

NOTAS

[1] Para mayor información, ver Postconflict Elections, Democratization, and International Assistance, Kumar, Krishna, ed., Boulder, Colorado: Lynne Rienner Publishers, 1998.