Criterios para el diseño

Cuando se diseña un sistema electoral es mejor empezar con una lista de criterios que comprendan lo que se quiera lograr, lo que se quiera evitar y, en un sentido amplio, el tipo de ejecutivo y de legislativo que se desea. Los criterios que se refieren a continuación cubren muchas áreas, pero la lista no es exhaustiva y el lector puede agregar otros igualmente válidos. También es cierto que algunos de los criterios esbozados se traslapan y pueden parecer contradictorios; esto ocurre porque a menudo lo son: es consustancial al diseño institucional que se tengan que buscar puntos de conciliación entre distintos deseos y objetivos. El proceso de diseño se trata con mayor profundidad en las secciones Proceso de cambio y Consejos para los diseñadores de sistemas electorales.

Por ejemplo, se puede querer dar la oportunidad a candidatos independientes de ser elegidos y, al mismo tiempo, fomentar un sistema sólido de partidos políticos. O bien, el diseñador de sistemas electorales puede pensar que es conveniente modelar un sistema que le ofrezca al elector un amplio rango de opciones para señalar sus preferencias entre partidos y candidatos, pero esto puede propiciar que se utilice una papeleta de votación muy complicada que le cause dificultades a los electores con menor escolaridad. La clave para seleccionar (o reformar) un sistema electoral es darle prioridad a los criterios que son más importantes y luego evaluar cuál sistema electoral facilita el alcance de esos objetivos.

Brindar representación

La representación puede tomar al menos cuatro formas.

• La primera es la representación geográfica, la cual implica que cada región, sea un distrito electoral, una provincia o una ciudad, cuente con miembros en la legislatura que esa misma región elija y que en última instancia sean responsables de rendirle cuentas a sus electores.
• Segunda, las divisiones ideológicas dentro de la sociedad pueden estar representadas en la legislatura, ya sea a través de representantes de partidos políticos, de representantes independientes, o de una combinación de ambos.
• Tercera, una legislatura puede ser representativa de la situación político-partidista que existe dentro del país, incluso si los partidos políticos no cuentan con una base ideológica. Si la mitad de los electores votan por un partido pero este sólo obtiene unos cuantos escaños en la legislatura, entonces no se puede decir que ese sistema represente adecuadamente la voluntad de la gente.
• Cuarta, el concepto de representación descriptiva implica que la legislatura debe ser en alguna medida un “espejo de la nación” que debe parecer, sentir y actuar de una forma que refleje a la población en su conjunto. En este sentido, una legislatura descriptiva apropiada sería aquella que incluya a hombres y mujeres, a jóvenes y a viejos, a ricos y a pobres, y que refleje las distintas filiaciones religiosas, comunidades lingüísticas y grupos étnicos de la sociedad.

Hacer que las elecciones sean accesibles y significativas

Las elecciones son buenas y para bien, pero pueden significar poco para la gente si es difícil votar o si al final del día su voto no hace ninguna diferencia en la forma en que el país es gobernado. La “facilidad para votar” está determinada por factores como el grado de complejidad de la papeleta, qué tan sencillo es para el elector acceder al recinto de votación, qué tan actualizado está el registro electoral y qué tantas garantías y confianza tiene el elector de que su voto será secreto.

También se cree que la participación electoral –al menos en lo que concierne a una elección libre- se incrementa cuando se percibe que el resultado de las elecciones, ya sea a nivel nacional o de cada distrito, va a marcar una diferencia significativa en la futura orientación del gobierno. Si el elector sabe que su candidato preferido no tiene oportunidad de resultar elegido o de ganar un escaño en su distrito, ¿cuál es su incentivo para votar? En algunos sistemas electorales los “votos no útiles” (es decir, los votos válidos que no se traducen en la elección de ningún candidato, en oposición a aquellos votos nulos o papeletas estropeadas que no son incluidas en el conteo) pueden representar un porcentaje significativo del total de los votos emitidos.

Finalmente, las atribuciones reales del órgano elegido contribuyen a determinar si las elecciones tienen algún significado. Las elecciones carentes de contenido, bajo regímenes autoritarios que no ofrecen ninguna opción genuina, donde las legislaturas tienen muy poca influencia real en la formación de los gobiernos o en sus políticas, son mucho menos importantes que las elecciones para legislaturas que tienen efectivamente la capacidad de determinar elementos importantes para la vida cotidiana de las personas.

Incluso dentro de los sistemas democráticos, la selección de un sistema electoral puede influir en la legitimidad de las instituciones. Por ejemplo, entre 1919 y 1946 el Senado de Australia fue elegido mediante un sistema poco proporcional (el sistema de voto alternativo en distritos plurinominales) que produjo resultados sesgados y poco representativos. Esto socavó la legitimidad del Senado, tanto entre el electorado como entre los políticos y, como algunos analistas sostuvieron, también minó el apoyo público a las instituciones del gobierno federal en su conjunto. Después de que en 1948 el sistema fue sustituido por uno más proporcional (voto único transferible) el Senado empezó a tener mayor credibilidad, representatividad y respeto, además de que se incrementó su importancia en los procesos de toma de decisiones.

Ofrecer incentivos para la conciliación

Los sistemas electorales pueden ser vistos no sólo como medios para integrar órganos de gobierno, sino además como instrumentos para el manejo de conflictos dentro de una sociedad. Algunos sistemas, bajo ciertas circunstancias, alentarán a los partidos a buscar apoyo electoral fuera de sus bases tradicionales; por ejemplo, sí un partido tiene su base de apoyo fundamental entre electores de color, un determinado sistema electoral puede brindarle incentivos para buscar respaldo entre las comunidades blancas o entre otros tipos de electores. Por lo tanto, la plataforma política del partido se tornará menos divisiva y excluyente y más unificadora e incluyente. Algunos incentivos de los sistemas electorales pueden hacer a los partidos políticos menos exclusivos o excluyentes en términos étnicos, regionales, lingüísticos o ideológicos. A lo largo de esta área temática se ofrecen varios ejemplos de cómo los distintos sistemas electorales han funcionado como herramientas para el manejo de conflictos.

Por otra parte, los sistemas electorales pueden alentar a los votantes a ver fuera de su propio grupo y contemplar la posibilidad de votar por partidos que tradicionalmente han representado a otros grupos. Ese comportamiento electoral promueve la búsqueda de acuerdos y la formación de comunidades de interés. Los sistemas que le ofrecen al elector más de un voto o le permiten ordenar a los distintos candidatos según sus preferencias les abren la oportunidad de cruzar fronteras sociales preconcebidas. Por ejemplo, los llamados acuerdos electorales del “buen viernes” que se celebraron en Irlanda del Norte en 1998 permitieron que las transferencias de votos bajo el sistema de voto único transferible (VUT) favorecieran a los partidos “pro pacifistas” al mismo tiempo que siguieron generando resultados altamente proporcionales. Empero, en las elecciones de 2003, un desplazamiento de las primeras preferencias hacia los partidos de línea dura contrarrestaron esos efectos.

Facilitar un gobierno estable y eficiente

Las perspectivas para un gobierno estable y eficiente no son determinadas por el sistema electoral, pero los resultados que genera el sistema electoral pueden contribuir de distintas maneras a la estabilidad. Las cuestiones clave son:

• Si el electorado percibe o no como justo al sistema,
• Si el gobierno puede aprobar leyes y gobernar de manera eficiente y;
• Si el sistema no discrimina contra determinados partidos o grupos de interés.

La percepción de que los resultados son o no justos varía sensiblemente de un país a otro. En dos ocasiones en el Reino Unido (en 1951 y en 1974) el partido que recibió el mayor número de votos a nivel nacional consiguió menos escaños que sus oponentes, pero esto fue considerado más una peculiaridad de un sistema básicamente sólido que una evidente injusticia que debía ser corregida. Por el contrario, se reconoce que la existencia de resultados análogos en Nueva Zelandia en 1978 y 1981, en los cuales el Partido Nacional mantuvo el poder a pesar de obtener menos votos que la oposición laborista, marcaron el punto de partida para un movimiento de reforma que desembocó en la sustitución del sistema electoral (ver el estudio de caso sobre Nueva Zelandia).

La cuestión de si el gobierno en funciones puede promulgar leyes de manera eficiente está parcialmente ligada a la posibilidad de que pueda formar una mayoría en la legislatura y esto a su vez está vinculado con el sistema electoral. Como regla general, es más probable que los sistemas electorales de pluralidad/mayoría den origen a gobiernos de coalición. Sin embargo se tiene que recordar que los sistemas de representación proporcional también pueden producir mayorías de un solo partido y que los sistemas de pluralidad/mayoría pueden provocar que ningún partido tenga la mayoría. Mucho depende de la estructura del sistema de partidos y de la naturaleza de la sociedad misma.

Por último, es importante que el sistema opere, hasta donde sea posible, de una manera electoralmente neutral hacia todos los partidos y candidatos, no debe discriminar abiertamente a ninguna agrupación política. La percepción de que las contiendas electorales en una democracia se desenvuelven en un terreno inequitativo es señal de que el orden político es débil y de que la inestabilidad no está muy lejana. Un ejemplo dramático de esto lo representa la elección de 1998 en Lesotho, en la cual el Congreso de Lesotho para la Democracia ganó todos los escaños de la legislatura con sólo 60% de los votos bajo un sistema de mayoría simple. El descontento popular que siguió a esto y que culminó en una solicitud de la Comunidad para el Desarrollo del Sur de África de intervención militar en el país, demostró que ese resultado electoral no sólo había sido injusto sino también peligroso y motivó que el sistema electoral fuera en consecuencia, cambiado para las siguientes elecciones.

Asegurar que el gobierno rinda cuentas

La rendición de cuentas es uno de los fundamentos del gobierno democrático. Su ausencia puede desembocar en condiciones de inestabilidad de largo aliento. Un sistema político en el que se rinden cuentas es aquel en que el gobierno es responsable ante los electores en el mayor grado posible. Los electores deben ser capaces de influir en la composición del gobierno, ya sea alterando la coalición de partidos en el poder o retirándole su apoyo a un partido que no cumplió con los compromisos contraídos. El diseño apropiado de algunos sistemas electorales puede facilitar el logro de este objetivo.

El conocimiento convencional en esta área puede ser resumido de manera muy simple. Tradicionalmente, se ha creído que los sistemas de pluralidad/mayoría permiten la formación de gobiernos de un solo partido, mientras que los sistemas de representación proporcional han sido asociados con coaliciones multipartidistas. Si bien la lógica fundamental de esta asociación sigue siendo válida hay numerosos ejemplos en los años recientes de elecciones por mayoría simple que han desembocado en gabinetes multipartidistas (como en la India) o de elecciones de representación proporcional que culminan en la elección de gobiernos fuertes de un solo partido (como en Sudáfrica), como para poner en duda la presunción automática de que un determinado tipo de sistema electoral va a generar ciertos resultados en términos de gobernabilidad. En todo caso es claro que los sistemas electorales tienen un efecto importante en los asuntos de gobernabilidad, tanto de los sistemas presidenciales como de los parlamentarios.

Asegurar que los representantes rindan cuentas

La rendición de cuentas a nivel individual reside en la capacidad del electorado de verificar efectivamente quienes, una vez elegidos, traicionan las promesas que hicieron durante la campaña o demuestran incompetencia en el cargo. Algunos sistemas enfatizan más el papel de candidatos populares a nivel local que el de aquellos nominados por un partido fuerte a nivel central.

Tradicionalmente se ha considerado que los sistemas de pluralidad/mayoría maximizan la capacidad de los electores para deshacerse de representantes que no satisfacen sus expectativas. Una vez más, este argumento sigue siendo válido. Sin embargo, la conexión se vuelve tenue cuando los electores se identifican más con los partidos que con los candidatos en lo individual, como ocurre en Gran Bretaña. Al mismo tiempo, las listas abiertas y libres y el sistema de voto único transferible han sido diseñados para permitirle a los electores indicar sus preferencias entre los candidatos en el marco de un sistema proporcional.

Fortalecer a los partidos políticos

La evidencia disponible, tanto en las democracias establecidas como en las emergentes, sugiere que la consolidación democrática a largo plazo –es decir, el grado en que un régimen democrático resguarda frente a desafíos domésticos la estabilidad del orden político- requiere el crecimiento y mantenimiento de un sistema de partidos fuerte y efectivo y, por lo tanto, que es importante que el sistema electoral aliente esto en lugar de promover la fragmentación partidista.

Se pueden modelar sistemas electorales para excluir específicamente a partidos con un reducido o mínimo nivel de apoyo. El desarrollo del papel de los partidos como un vehículo para la promoción de líderes políticos individuales es otra tendencia que puede ser facilitada u obstaculizada por las decisiones relacionadas con un sistema electoral. La mayoría de los expertos también concuerdan en que es importante que un sistema electoral estimule el desarrollo de un sistema de partidos basado en valores e ideologías políticas amplias y en programas políticos específicos y no en estrechas inquietudes de carácter étnico, racial o religioso. Al mismo tiempo que disminuyen las amenazas de conflictos sociales, es más probable que los partidos que cuentan con amplia base social que comprende a distintos grupos y sectores sociales reflejen la opinión nacional que aquellos que se basan predominantemente en asuntos sectarios o regionales.

Promover la oposición y supervisión legislativa

La gobernabilidad efectiva descansa no sólo en las personas en el poder, sino también, casi siempre, en sus opositores o quien los vigila. El sistema electoral debe ayudar a garantizar la presencia de grupos de oposición viables que de manera crítica puedan valorar la legislación, cuestionar el desempeño del ejecutivo, salvaguardar los derechos de las minorías, y representar a sus seguidores de manera efectiva.

Es importante que los grupos opositores cuenten con suficientes representantes para ser efectivos (en el entendido de que su desempeño en las urnas lo avala) y en un sistema parlamentario deben ser capaces de ofrecer una alternativa realista al gobierno en funciones. Evidentemente, la fuerza de la oposición depende de muchos otros factores además del relativo a la selección del sistema electoral, pero si el sistema mismo vuelve impotente a la oposición, la gobernabilidad democrática quedará intrínsecamente debilitada.

Una de las principales razones para adoptar un sistema de representación proporcional en Nueva Zelandia fue, por ejemplo, la sistemática subrepresentación de los pequeños partidos de oposición bajo el sistema de mayoría simple. Al mismo tiempo es importante que el sistema electoral dificulte el desarrollo de una actitud del tipo “el ganador se lleva todo” que vuelve insensibles a los gobernantes a otras opiniones y a las necesidades y deseos de los votantes de los partidos opositores y que concibe tanto a las elecciones como al gobierno mismo como juegos de suma cero.

En un sistema presidencial, es necesario que el presidente cuente con el apoyo confiable de un grupo sustancial de legisladores: sin embargo, es igualmente importante el papel de aquellos que se identifican con la oposición y vigilan las propuestas legislativas del gobierno. La separación de poderes entre el ejecutivo y el legislativo le brinda efectivamente a todos los legisladores la posibilidad de supervisar al ejecutivo, no sólo a los miembros de la oposición. Esto conlleva a concederle particular atención a los elementos del sistema electoral que tienen que ver con la importancia relativa de los partidos políticos y los candidatos, junto con la relación entre los partidos políticos y sus representantes que resultan elegidos.

Hacer de las elecciones un proceso sustentable

Las elecciones no se llevan a cabo en las páginas de los libros, en la academia, sino en el mundo real. Por esta razón, la selección de un sistema electoral depende, en cierta medida, de las capacidades presupuestales y administrativas del país. Si bien algunos  países donantes proveen a menudo un apoyo financiero sustancial para las primeras, o incluso las segundas elecciones que celebran algunos países en transición democrática, es poco probable que esta tendencia se mantenga a largo plazo, aunque así se quiera.

Un marco político sustentable toma en cuenta tanto los recursos del país en términos de la existencia de personal con capacidad para realizar tareas de administración electoral, como en términos de la capacidad financiera del presupuesto nacional.

Un país con bajo nivel de desarrollo puede no estar, por ejemplo, en condiciones de hacer frente a los preparativos y gastos que exige un sistema electoral de doble ronda o de administrar con facilidad el complicado procedimiento de conteo de un sistema de voto preferencial.

Sin embargo, un imperativo de simplicidad a corto plazo puede ser incompatible con un principio de costo-efectividad a largo plazo. Un sistema electoral puede resultar económico y fácil de administrar pero no por ello dar respuesta a las necesidades urgentes de un país, y cuando un sistema electoral no es congruente con las necesidades del país, los resultados pueden ser desastrosos. Por el contrario, un sistema que en un principio parezca un poco más costoso y más difícil de entender puede a la larga ayudar a garantizar la estabilidad del país y su consolidación democrática.

Tomar en cuenta las “normas internacionales”

Finalmente, en la actualidad el diseño de un sistema electoral tiene lugar en el marco de un gran número de convenios internacionales, tratados y otras clases de instrumentos legales relacionados con asuntos políticos.

Si bien no existe un conjunto completo de normas internacionalmente reconocidas para realizar elecciones, sí es base de consenso que esas normas deben incluir los principios de:

• Elecciones libres, justas y periódicas que garanticen el sufragio universal de los adultos,
• La secrecía del voto, la libertad de emitirlo sin coerción alguna y;
• El compromiso con el principio un hombre un voto.

Más aún, si bien no existe ningún mandato legal que prescriba que un determinado sistema electoral es mejor que otro, cada vez se reconoce más la importancia de los asuntos que se ven afectados por los sistemas electorales, como la representación equitativa de todos los ciudadanos, la igualdad entre hombres y mujeres, los derechos de las minorías, una atención especial a las personas con capacidades diferentes, entre otros.

Estos asuntos están consagrados en instrumentos legales internacionales como la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 y el Convenio Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos de 1966, así como en varios convenios y declaraciones relativas a elecciones democráticas suscritas por organizaciones regionales como la Unión Europea (UE), la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE), la Organización de los Estados Americanos (OEA), el Consejo de Europa (CE) y la mancomunidad de naciones.

Criterios para el diseño: conclusiones

Los diez criterios delineados en ocasiones entran en conflicto entre sí e incluso llegan a ser mutuamente excluyentes. Por lo tanto, es importante que el diseñador de un sistema electoral lleve a cabo un cuidadoso proceso para determinar cuales son los criterios prioritarios o más relevantes a un determinado contexto antes de evaluar qué sistema puede funcionar mejor.

Una forma útil de proceder puede ser la de enlistar primero todas las cosas que deben evitarse por todos los medios, como una catástrofe política que pueden desembocar en el colapso de la democracia. Por ejemplo, un país étnicamente dividido puede querer por encima de todo no excluir a las minorías étnicas de la representación a fin de promover la legitimidad del proceso electoral y evitar la percepción de que el sistema electoral fue injusto.

En contraste, si bien para una democracia emergente estos asuntos también pueden ser importantes, es probable que tenga prioridades distintas: quizá garantizar que un gobierno pueda promulgar leyes de manera eficiente sin temor a que los acuerdos se paralicen o que los electores puedan deshacerse de dirigentes desacreditados si así lo desean.

Establecer las prioridades entre criterios que pueden entrar en conflicto es una tarea que sólo puede ser llevada a cabo por los actores locales involucrados en el diseño del proceso de cambio institucional.