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Sistemas electorales

 

 

Índice de Sistemas electorales

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El área temática sobre Sistemas electorales se concentra en el diseño, mecanismos y efectos de los diferentes sistemas electorales a nivel nacional, local y supranacional. Se identifican, clasifican y describen 12 sistemas electorales distintos, y se examinan tanto su relación con el marco institucional como su impacto en cuestiones administrativas. Se le dedica especial atención al tema de la reforma de los sistemas electorales. Además, se abordan asuntos relacionados con las regulaciones y prácticas sobre instrumentos de democracia directa.

Para mayor información en la materia, diríjase a Panorama general.

 

Panorama general de Sistemas electorales

¿Qué son los sistemas electorales?

En su acepción más elemental, los sistemas electorales convierten los votos emitidos en la elección general en escaños o cargos ganados por partidos y candidatos. Sus variables claves son la fórmula electoral utilizada (por ejemplo si se utiliza un sistema de pluralidad/mayoría, uno proporcional, uno mixto o algún otro y qué fórmula matemática es utilizada para calcular la distribución de escaños), la estructura de la papeleta de votación (por ejemplo si el elector vota por un candidato o un partido y si sólo puede hacer una selección o puede manifestar distintas preferencias) y la magnitud del distrito (no cuántos electores viven en un distrito, sino cuántos representantes a la legislatura se eligen en ese distrito).

También se debe subrayar que, aunque esta área temática  no se enfoca en el tratamiento de los aspectos administrativos de las elecciones (como la distribución de los sitios de votación, la postulación de candidatos, el registro de electores, etc.), estos aspectos son de gran importancia y las posibles ventajas derivadas de la selección de un determinado sistema electoral pueden socavarse a menos que se les ponga la debida atención. El diseño de un sistema electoral también afecta otros componentes de la legislación electoral: la forma en que se delimitan las demarcaciones electorales, en que se registran los electores, en que se diseñan las papeletas de votación, en que se cuentan los votos y muchos otros aspectos del proceso electoral.

La selección de un sistema electoral es una de las decisiones institucionales más importantes para cualquier democracia. Casi en todos los casos, la selección de un determinado sistema electoral tiene efectos profundos para el futuro de la vida política del país y, una vez adoptado, suele mantenerse estable por largo tiempo en la medida en que se cristalizan a su alrededor intereses políticos y el propio sistema responde a los estímulos que se le presentan. Si bien en los últimos tiempos se ha vuelto común el diseño consciente de los sistemas electorales, tradicionalmente que esto ocurriera, es decir, que se seleccionara de manera consciente y deliberada, era muy poco usual. Con frecuencia la selección de un sistema electoral ocurría de manera accidental, era el resultado de una excepcional combinación de circunstancias, de una tendencia pasajera o de un capricho de la historia, en el que generalmente gravitaron de manera decisiva los efectos del colonialismo o de un país vecino influyente.

Cualquier democracia emergente selecciona (o hereda) un sistema electoral para integrar su legislatura. De igual forma, una crisis política en una democracia establecida puede convertirse en una oportunidad para modificar el sistema electoral y cuando no existe crisis, los promotores de una reforma política pueden tratar de incorporar en la agenda política un cambio del sistema electoral. La decisión de modificar o conservar un sistema electoral suele verse influenciada por alguna de las siguientes circunstancias:

• Los actores políticos carecen del conocimiento e información básica para reconocer plenamente las variantes y consecuencias de los distintos sistemas electorales.
• Los actores políticos, por el contrario, utilizan su conocimiento sobre sistemas electorales para promover un diseño que piensan que va a operar en su propio beneficio.

Las decisiones tomadas pueden tener consecuencias que no se previeron en el momento de adoptarlas, como también efectos que si lo fueron. Puede ocurrir que las decisiones no sean las mejores para la salud política del país a largo plazo e incluso, en ocasiones, pueden tener efectos desastrosos para sus perspectivas democráticas.

Por lo tanto, el contexto dentro del cual se selecciona un sistema electoral puede ser tan importante como la selección misma. La selección de un sistema electoral es más un proceso político que una cuestión en la que un grupo de especialistas técnicos independientes pueda dar una respuesta única correcta. De hecho, la consideración relacionada de las ventajas políticas es casi siempre un factor que influye en la selección del sistema electoral – a veces el único – mientras que el repertorio de alternativas disponibles es con frecuencia restringido. De igual forma, los cálculos de interés político a corto plazo pueden ocultar las consecuencias a largo plazo de un determinado sistema electoral así como los intereses del sistema político en su conjunto. En consecuencia, este texto  reconoce tales condicionamientos prácticos, pero también trata de enfocarse en los asuntos relacionados con la selección de un sistema electoral de la manera más amplia e integral posible.

Como la construcción de instituciones políticas no sólo es una tarea clave para las nuevas democracias sino también para las establecidas que están buscando modificar sus sistemas para reflejar de mejor forma las nuevas realidades políticas, esta área temática también aborda las probables inquietudes de aquellas personas que, en las democracias establecidas, pueden estar diseñando o rediseñando sistemas electorales. En virtud de la audiencia a la que se dirige, esta sección aborda algunos de los temas más complejos, al mismo tiempo que simplifica buena parte de la literatura académica en la materia. Si en algunas ocasiones este texto parece simplificar algunas cuestiones y tornar complejas otras, la explicación usualmente reside en los intentos de equilibrar los principios de claridad e integración.

Si bien los contextos en los que las democracias emergentes y las establecidas llevan a cabo sus selecciones institucionales pueden diferir significativamente, sus objetivos a largo plazo son generalmente los mismos: adoptar instituciones que sean lo suficientemente fuertes para promover una democracia estable, pero también lo suficientemente flexibles para ajustarse a circunstancias cambiantes. Cada democracia tiene mucho que aprender de otras. El diseño institucional es un proceso constante y esta área temática trata de extraer las lecciones aprendidas de los múltiples ejemplos de diseño institucional que existen en el mundo.

Gran parte del diseño constitucional se ha realizado de manera relativamente reciente: la tendencia global hacia la gobernabilidad democrática que se desarrolló durante las décadas de 1980 y 1990, despertó un nuevo interés tanto en la búsqueda de modelos duraderos de instituciones representativas como en la reevaluación de los sistemas electorales. Este proceso fue alentado por la percepción de que la selección de las instituciones políticas puede tener un impacto significativo en el sistema político en su conjunto. Por ejemplo, se reconoce cada vez más que un sistema electoral puede ser diseñado tanto para brindar representación geográfica local como para promover la proporcionalidad; puede promover el desarrollo de un sistema fuerte y viable de partidos políticos a nivel nacional y asegurar la representación de mujeres y minorías regionales y, puede ayudar a “manufacturar” la cooperación y el arreglo en sociedades divididas mediante el uso creativo de determinados incentivos y restricciones. Hoy en día los sistemas electorales son percibidos como una de las instituciones políticas más influyentes y de una importancia crucial para temas más amplios de gobernabilidad.

Principios guía de los sistemas electorales

Cuando se selecciona un sistema electoral hay algunas cosas que se le pueden pedir que cumpla, o al menos que facilite: un gobierno estable y eficiente, partidos políticos vigorosos y coaliciones coherentes son algunas de ellas. Es probable que estos objetivos, y su orden de prioridad, difieran entre los distintos actores implicados en las elecciones.

Hay algunos principios generales que pueden emplearse para guiar tanto el proceso de selección como el de diseño de un sistema electoral, Algunos de los más significativos son los siguientes:

Representación

La función básica de un sistema electoral es convertir votos en  escaños; transformar la voluntad expresada por los electores en las urnas en personas que los representen. Existen muchas ideas sobre lo que significa una representación justa, pero independientemente de la que prevalezca o se adopte en un determinado país, la representación es un principio clave para guiar el diseño del sistema electoral más apropiado.

Transparencia

Es importante que los mecanismos que integran el sistema electoral sean tan transparentes como sea posible y que sean conocidos oportunamente tanto por los partidos y los candidatos como por los electores, a fin de evitar confusiones y desconfianza en los resultados de la elección. Por las mismas razones, la aplicación del principio de transparencia al proceso a través del cual se selecciona un determinado sistema también puede resultar muy benéfico. Si durante el proceso de adopción, revisión o reforma de un sistema electoral se expresan de manera abierta las posiciones y opiniones de las distintas fuerzas o grupos interesados en las elecciones, es más probable que el resultado o acuerdo que se logre sea percibido como legítimo.

Inclusividad

El sistema electoral tendrá una mayor oportunidad de ser reconocido como justo y legítimo si se considera que funciona de una manera incluyente. Esto no solo significa que la legislación electoral permita que vote el mayor número de ciudadanos posible (lo que comprende un sufragio incluyente, que asegure que el sistema es fácil de entender y que todos los electores tengan garantía de acceso a los sitios de votación), sino además que los mecanismos del sistema electoral no propicien ningún tipo de discriminación contra alguno grupo o minoría social. Asimismo, si el proceso a través del cual se seleccionó el sistema es lo más inclusivo posible, tanto el proceso como el sistema mismo se pueden beneficiar en la medida en que se incrementan los sentidos de pertenencia y legitimidad, y en la medida en que un mayor número de interesados pueden aportar sus ideas y participar en el proceso de selección del sistema más apropiado para la sociedad en su conjunto.

Contexto de los sistemas electorales

La importancia de los sistemas electorales

Las instituciones políticas moldean las reglas del juego bajo las que se practica la democracia y con frecuencia se argumenta que, para bien o para mal, el sistema electoral es la institución política más fácil de manipular. En una elección, al transformar los votos emitidos en escaños para integrar la legislatura, la selección de un sistema electoral puede efectivamente determinar quién resulta elegido y qué partido accede al poder. Mientras que con frecuencia algunos de los componentes del marco político de un país están plasmados en la Constitución y, por lo tanto, son difíciles de reformar, los cambios al sistema electoral generalmente sólo requieren de una nueva legislación.

Incluso en el caso de que cada elector emita el mismo tipo voto y que cada partido obtenga exactamente el mismo número de votos, un sistema electoral puede propiciar la formación de un gobierno de coalición o de un gobierno de minoría, mientras que otro le puede permitir a un partido lograr una mayoría.

Sistemas electorales y sistemas de partidos

Los sistemas electorales generan otras consecuencias que van más allá de este efecto primario. Algunos sistemas alientan, o incluso refuerzan, la formación de partidos políticos; otros sólo reconocen la figura de candidaturas individuales. El tipo de sistema de partidos que se va desarrollando, en especial el número y tamaño relativo de los partidos con representación parlamentaria, es algo en lo que influye de manera decisiva el sistema electoral. También influye en la cohesión y disciplina interna de los partidos: algunos sistemas pueden alentar la formación de facciones, donde distintas corrientes de un partido están constantemente en desacuerdo entre ellas, mientras que otros sistemas pueden fomentar partidos que hablen con una sola voz y supriman el disenso interno. Los sistemas electorales también pueden influir en la forma en que los partidos realizan campañas electorales y en la forma en que se conducen las elites, contribuyendo así a determinar el contexto político general; pueden estimular o inhibir la formación de alianzas interpartidistas y pueden ofrecer incentivos para que los partidos busquen contar con una amplia base de soporte entre el electorado, o para que se concentren en bases de apoyo más restringidas de carácter étnico o de parentesco.

Sistemas electorales y manejo de conflictos

Esos distintos impactos subrayan el papel tan importante que los sistemas electores con frecuencia tienen en el manejo de conflictos. Es claro que los distintos sistemas electorales pueden acentuar o moderar las tensiones y conflictos de una sociedad. Por un lado, existen claras diferencias entre los sistemas que privilegian la representación de grupos minoritarios y los que alientan la formación de gobiernos fuertes basados en un solo partido. Por otro lado, si un sistema electoral no es considerado justo y el marco político no permite que la oposición crea que puede ganar la elección una próxima vez, los perdedores se pueden sentir inclinados a operar fuera del sistema, utilizando tácticas no democráticas, de confrontación e incluso violentas. Y finalmente, debido a que la selección del sistema electoral determina la facilidad o complejidad del acto de votar, inevitablemente impacta en los grupos minoritarios y menos privilegiados. Esto siempre es importante, pero lo es aún más en sociedades donde existe un gran número de electores sin experiencia o baja escolaridad.

Efectos psicológicos y mecánicos

Usualmente se considera que los sistemas electorales tienen tanto efectos “mecánicos” como “psicológicos”. El impacto mecánico es más evidente en la forma en que los sistemas electorales tienden a alentar distintos tipos de sistemas de partidos. Los sistemas de pluralidad/mayoría tienen a menudo un efecto restrictivo en el número de partidos, en tanto que los sistemas proporcionales tienden a ser más “permisivos” y, por consiguiente, se traducen en un mayor número de partidos. El impacto psicológico de los sistemas electorales refuerza el efecto mecánico: bajo las reglas del sistema de mayoría simple, los electores que desean apoyar a un partido minoritario se enfrentan con frecuencia al dilema de cómo evitar que su voto se “desperdicie”, ya que sólo se puede elegir a un candidato en cada distrito electoral. El resultado de este dilema es que muchos electores terminan por no expresar su preferencia más profunda sino por votar por un candidato que creen que tiene más oportunidad de ganar el cargo en disputa (el cual usualmente representa a uno de los grandes partidos). El efecto general de esto es el de fortalecer a los partidos más grandes a expensas de los pequeños. En contraste, es más probable que los sistemas proporcionales o los que le permiten al elector señalar preferencias múltiples faciliten la elección de partidos pequeños y, por lo tanto, que se reduzcan las presiones por votar de manera estratégica.

La importancia del contexto

Es importante advertir que un determinado sistema electoral no va a funcionar necesariamente de la misma forma en todos los países. Si bien existen experiencias comunes en diferentes regiones del mundo, los efectos de un determinado tipo de sistema electoral dependen en gran medida del contexto socio político en el cual opera. Por ejemplo, si bien existe el acuerdo más o menos generalizado de que los sistemas de pluralidad/mayoría tienden a restringir el espectro de la representación parlamentaria y los de representación proporcional tienden a fomentarlo, la idea convencional de que las reglas de mayoría producirán un sistema bipartidista y las de representación proporcional uno multipartidista parece cada vez más obsoleta.

En años recientes, el sistema de mayoría simple no ha facilitado la cohesión del sistema de partidos en democracias establecidas como las de Canadá o la India, ni tampoco ha conducido a la formación de partidos fuertes y duraderos en Papua Nueva Guinea. Han sido sistemas de representación proporcional los que han acompañado la formación de regímenes de partido dominante en países como Namibia y Sudáfrica, entre otros. En términos más generales, las consecuencias asociadas a la selección de un sistema electoral dependen de factores como la forma en que se encuentra estructurada la sociedad en función de divisiones ideológicas, religiosas, étnicas, raciales, lingüísticas o sociales; de si existen sistemas de partidos bien establecidos o en gestación y de cuántos partidos “serios” haya; y de qué tan concentrados o dispersos geográficamente se encuentren los simpatizantes de un determinado partido.

El andamiaje democrático en su conjunto

Es importante que no se considere a los sistemas electorales de manera aislada. Su diseño y efectos también dependen en muy buena medida de otras estructuras dentro y fuera de la Constitución. Los sistemas electorales sólo son un componente del complejo mosaico de relaciones que se establece entre los sistemas de gobierno y las reglas y vías de acceso al poder. El diseño exitoso de un sistema electoral tiene que ver con una apreciación integral del esquema de instituciones políticas: es probable que el cambio de una de las partes que integran este esquema provoque ajustes en la forma en que funcionan otras instituciones dentro de él.

Por ejemplo ¿cómo puede el sistema electoral seleccionado facilitar o fomentar la resolución de conflictos entre las dirigencias partidistas y sus activistas de base?, ¿qué tanto control tienen los dirigentes partidistas sobre los representantes populares elegidos de su partido?, ¿existen disposiciones constitucionales para celebrar referendos, promover iniciativas ciudadanas o aplicar instrumentos de “democracia directa” que pueden complementar a las instituciones de la democracia representativa?, ¿están especificadas en la Constitución las particularidades del sistema electoral o lo están en una legislación ordinaria? Estos factores determinarán qué tan afianzado está el sistema o qué tan abierto puede estar para ser objeto de modificaciones por parte de las mayorías parlamentarias.

Hay dos asuntos de este tipo que vale la pena considerar con mayor detalle. El primero es el grado de centralización. ¿El país es federal o unitario? y, si es federal, ¿las entidades que lo conforman tienen las mismas atribuciones? La segunda es la elección entre un sistema parlamentario y otro presidencial. Los dos sistemas tienen sus defensores y las tradiciones de cada país pueden influir en la selección de uno de ellos o incluso decidir el debate entre las opciones; aunque las distintas relaciones que se pueden establecer entre las instituciones legislativas y ejecutivas tienen importantes implicaciones para el diseño de los sistemas electorales que se han de aplicar en ambas. Los constantes debates sobre la elección directa de los alcaldes y los jefes de gobierno a nivel local combinan esas dos cuestiones.

En la mayoría de las legislaturas bicamerales de los sistemas federales de gobierno, las cámaras son elegidas por métodos diferentes (o incongruentes). Esto se explica por dos razones fundamentales que tienen que ver con las teorías que apuntalan al federalismo. Primera, la Cámara alta de una legislatura federal sirve para representar a las regiones o estados del país, y cada una de ellas recibe a menudo la misma representación independientemente del tamaño de su población o de su territorio (por ejemplo, el Senado de los Estados Unidos o el Consejo Nacional de las Provincias de Sudáfrica).

Segunda, no tiene mucho sentido crear una legislatura con dos Cámaras a menos que exista cierta diferencia en las funciones y quizá también en las atribuciones que tiene cada una de ellas y es más probable que de utilizarse el mismo sistema electoral para ambas se repita y refuerce el poder de la mayoría que controle la Cámara baja, sobre todo si las elecciones para ambas Cámaras se realizan de manera simultánea. Las Cámaras altas brindan la oportunidad de que se incorporen ciertas innovaciones de carácter electoral para garantizar la inclusión de comunidades de interés que no pueden estar plenamente representadas en las elecciones nacionales de la Cámara baja. Pero cuando se llevan a cabo elecciones en tres o más niveles distintos, por ejemplo, para la Cámara alta, para la Cámara baja y para las instituciones de gobierno a nivel regional o provincial, es clave que los sistemas utilizados se consideren de manera conjunta. Puede ser posible, por ejemplo, promover la representación de minorías a nivel regional al mismo tiempo que se cancela o incluso se prohíbe a nivel nacional. El que esto sea deseable o no, es un asunto de debate y decisión política.

Hasta hace algunos años había pocos ejemplos de democracias duraderas que utilizaran sistemas presidenciales, sin embargo, la adhesión al presidencialismo en América Latina y en algunas partes del sureste de Asia sugiere que la interrogante que ahora se tiene que responder es: ¿qué aspectos del diseño institucional contribuyen a que el sistema presidencial funcione? Algunas experiencias de América Latina ofrecen evidencia de que la estabilidad puede ser problemática en países con constituciones presidenciales y sistemas de partidos altamente fragmentados y de que existen tensiones entre el ejecutivo y el legislativo cuando el sistema para la elección presidencial es de doble ronda, el sistema para las elecciones legislativas se basa en listas de representación proporcional y las elecciones no se celebran de manera concurrente. Sin embargo, parece que puede ser útil adoptar un sistema electoral que haga más probable que el partido o coalición que respalde al presidente tenga una porción significativa, aunque no necesariamente la mayoría absoluta de los escaños de la legislatura.

Las elecciones por mayoría simple para la presidencia y su celebración de manera simultánea con elecciones para la legislatura son frecuentemente percibidas como medidas que pueden ayudar a concentrar el sistema de partidos en un número más reducido y más viable de contendientes por el poder. Sin embargo, pueden crearse serios riesgos si se combina el gran poder que suele depositarse en manos de un presidente que es elegido directamente como jefe de gobierno, con el empleo de un sistema de pluralidad en un país dividido étnicamente donde ningún grupo cuenta con la mayoría absoluta. Los resultados pueden ser demoledores para la legitimidad o para el éxito de un proceso de paz. Un sistema electoral presidencial puede complementar a un sistema federal si se exige que el candidato ganador obtenga la mayoría de los votos no sólo a nivel nacional sino también en un número mínimo de los estados de la federación.

Colaboradores

Esta área temática se desarrolló en gran medida sobre la base del texto Diseño de Sistemas Electorales: El Nuevo Manual de IDEA Internacional (2005 y cuya versión en español fue publicada conjuntamente con el Instituto Federal Electoral y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación de México en 2006), escrito por Andrew Reynolds, Ben Reilly y Andrew Ellis, con la colaboración de José Antonio Cheibub, Karen Cox, Dong Lisheng, Jørgen Elklit, Michael Gallagher, Allen Hicken, Carlos Huneeus, Eugene Huskey, Stina Larserud, Vijay Patidar, Nigel S. Roberts, Richard Vengroff y Jeffrey A. Weldon. También se basó en los textos preparados para esta área temática en la versión original del Proyecto sobre Administración y Costo de Elecciones.

Stina Larserud, del Programa de Procesos Electorales de IDEA Internacional, fue la escritora principal de la versión actualizada de esta área temática. Stina Larserud se unió a IDEA Internacional en julio de 2003. Realizó estudios en Suecia y Australia y cuenta con un grado de maestría en política comparada y diseño institucional por la Universidad de Uppsala, Suecia.

Marie Hohwu-Christensen, Linda Ederberg, Therese Pearce Laanela, Antonio Spinelli y Sara Staino ofrecieron un valioso apoyo a la escritora principal para el desarrollo de esta área temática.

Criterios para el diseño

Cuando se diseña un sistema electoral es mejor empezar con una lista de criterios que comprendan lo que se quiera lograr, lo que se quiera evitar y, en un sentido amplio, el tipo de ejecutivo y de legislativo que se desea. Los criterios que se refieren a continuación cubren muchas áreas, pero la lista no es exhaustiva y el lector puede agregar otros igualmente válidos. También es cierto que algunos de los criterios esbozados se traslapan y pueden parecer contradictorios; esto ocurre porque a menudo lo son: es consustancial al diseño institucional que se tengan que buscar puntos de conciliación entre distintos deseos y objetivos. El proceso de diseño se trata con mayor profundidad en las secciones Proceso de cambio y Consejos para los diseñadores de sistemas electorales.

Por ejemplo, se puede querer dar la oportunidad a candidatos independientes de ser elegidos y, al mismo tiempo, fomentar un sistema sólido de partidos políticos. O bien, el diseñador de sistemas electorales puede pensar que es conveniente modelar un sistema que le ofrezca al elector un amplio rango de opciones para señalar sus preferencias entre partidos y candidatos, pero esto puede propiciar que se utilice una papeleta de votación muy complicada que le cause dificultades a los electores con menor escolaridad. La clave para seleccionar (o reformar) un sistema electoral es darle prioridad a los criterios que son más importantes y luego evaluar cuál sistema electoral facilita el alcance de esos objetivos.

Brindar representación

La representación puede tomar al menos cuatro formas.

• La primera es la representación geográfica, la cual implica que cada región, sea un distrito electoral, una provincia o una ciudad, cuente con miembros en la legislatura que esa misma región elija y que en última instancia sean responsables de rendirle cuentas a sus electores.
• Segunda, las divisiones ideológicas dentro de la sociedad pueden estar representadas en la legislatura, ya sea a través de representantes de partidos políticos, de representantes independientes, o de una combinación de ambos.
• Tercera, una legislatura puede ser representativa de la situación político-partidista que existe dentro del país, incluso si los partidos políticos no cuentan con una base ideológica. Si la mitad de los electores votan por un partido pero este sólo obtiene unos cuantos escaños en la legislatura, entonces no se puede decir que ese sistema represente adecuadamente la voluntad de la gente.
• Cuarta, el concepto de representación descriptiva implica que la legislatura debe ser en alguna medida un “espejo de la nación” que debe parecer, sentir y actuar de una forma que refleje a la población en su conjunto. En este sentido, una legislatura descriptiva apropiada sería aquella que incluya a hombres y mujeres, a jóvenes y a viejos, a ricos y a pobres, y que refleje las distintas filiaciones religiosas, comunidades lingüísticas y grupos étnicos de la sociedad.

Hacer que las elecciones sean accesibles y significativas

Las elecciones son buenas y para bien, pero pueden significar poco para la gente si es difícil votar o si al final del día su voto no hace ninguna diferencia en la forma en que el país es gobernado. La “facilidad para votar” está determinada por factores como el grado de complejidad de la papeleta, qué tan sencillo es para el elector acceder al recinto de votación, qué tan actualizado está el registro electoral y qué tantas garantías y confianza tiene el elector de que su voto será secreto.

También se cree que la participación electoral –al menos en lo que concierne a una elección libre- se incrementa cuando se percibe que el resultado de las elecciones, ya sea a nivel nacional o de cada distrito, va a marcar una diferencia significativa en la futura orientación del gobierno. Si el elector sabe que su candidato preferido no tiene oportunidad de resultar elegido o de ganar un escaño en su distrito, ¿cuál es su incentivo para votar? En algunos sistemas electorales los “votos no útiles” (es decir, los votos válidos que no se traducen en la elección de ningún candidato, en oposición a aquellos votos nulos o papeletas estropeadas que no son incluidas en el conteo) pueden representar un porcentaje significativo del total de los votos emitidos.

Finalmente, las atribuciones reales del órgano elegido contribuyen a determinar si las elecciones tienen algún significado. Las elecciones carentes de contenido, bajo regímenes autoritarios que no ofrecen ninguna opción genuina, donde las legislaturas tienen muy poca influencia real en la formación de los gobiernos o en sus políticas, son mucho menos importantes que las elecciones para legislaturas que tienen efectivamente la capacidad de determinar elementos importantes para la vida cotidiana de las personas.

Incluso dentro de los sistemas democráticos, la selección de un sistema electoral puede influir en la legitimidad de las instituciones. Por ejemplo, entre 1919 y 1946 el Senado de Australia fue elegido mediante un sistema poco proporcional (el sistema de voto alternativo en distritos plurinominales) que produjo resultados sesgados y poco representativos. Esto socavó la legitimidad del Senado, tanto entre el electorado como entre los políticos y, como algunos analistas sostuvieron, también minó el apoyo público a las instituciones del gobierno federal en su conjunto. Después de que en 1948 el sistema fue sustituido por uno más proporcional (voto único transferible) el Senado empezó a tener mayor credibilidad, representatividad y respeto, además de que se incrementó su importancia en los procesos de toma de decisiones.

Ofrecer incentivos para la conciliación

Los sistemas electorales pueden ser vistos no sólo como medios para integrar órganos de gobierno, sino además como instrumentos para el manejo de conflictos dentro de una sociedad. Algunos sistemas, bajo ciertas circunstancias, alentarán a los partidos a buscar apoyo electoral fuera de sus bases tradicionales; por ejemplo, sí un partido tiene su base de apoyo fundamental entre electores de color, un determinado sistema electoral puede brindarle incentivos para buscar respaldo entre las comunidades blancas o entre otros tipos de electores. Por lo tanto, la plataforma política del partido se tornará menos divisiva y excluyente y más unificadora e incluyente. Algunos incentivos de los sistemas electorales pueden hacer a los partidos políticos menos exclusivos o excluyentes en términos étnicos, regionales, lingüísticos o ideológicos. A lo largo de esta área temática se ofrecen varios ejemplos de cómo los distintos sistemas electorales han funcionado como herramientas para el manejo de conflictos.

Por otra parte, los sistemas electorales pueden alentar a los votantes a ver fuera de su propio grupo y contemplar la posibilidad de votar por partidos que tradicionalmente han representado a otros grupos. Ese comportamiento electoral promueve la búsqueda de acuerdos y la formación de comunidades de interés. Los sistemas que le ofrecen al elector más de un voto o le permiten ordenar a los distintos candidatos según sus preferencias les abren la oportunidad de cruzar fronteras sociales preconcebidas. Por ejemplo, los llamados acuerdos electorales del “buen viernes” que se celebraron en Irlanda del Norte en 1998 permitieron que las transferencias de votos bajo el sistema de voto único transferible (VUT) favorecieran a los partidos “pro pacifistas” al mismo tiempo que siguieron generando resultados altamente proporcionales. Empero, en las elecciones de 2003, un desplazamiento de las primeras preferencias hacia los partidos de línea dura contrarrestaron esos efectos.

Facilitar un gobierno estable y eficiente

Las perspectivas para un gobierno estable y eficiente no son determinadas por el sistema electoral, pero los resultados que genera el sistema electoral pueden contribuir de distintas maneras a la estabilidad. Las cuestiones clave son:

• Si el electorado percibe o no como justo al sistema,
• Si el gobierno puede aprobar leyes y gobernar de manera eficiente y;
• Si el sistema no discrimina contra determinados partidos o grupos de interés.

La percepción de que los resultados son o no justos varía sensiblemente de un país a otro. En dos ocasiones en el Reino Unido (en 1951 y en 1974) el partido que recibió el mayor número de votos a nivel nacional consiguió menos escaños que sus oponentes, pero esto fue considerado más una peculiaridad de un sistema básicamente sólido que una evidente injusticia que debía ser corregida. Por el contrario, se reconoce que la existencia de resultados análogos en Nueva Zelandia en 1978 y 1981, en los cuales el Partido Nacional mantuvo el poder a pesar de obtener menos votos que la oposición laborista, marcaron el punto de partida para un movimiento de reforma que desembocó en la sustitución del sistema electoral (ver el estudio de caso sobre Nueva Zelandia).

La cuestión de si el gobierno en funciones puede promulgar leyes de manera eficiente está parcialmente ligada a la posibilidad de que pueda formar una mayoría en la legislatura y esto a su vez está vinculado con el sistema electoral. Como regla general, es más probable que los sistemas electorales de pluralidad/mayoría den origen a gobiernos de coalición. Sin embargo se tiene que recordar que los sistemas de representación proporcional también pueden producir mayorías de un solo partido y que los sistemas de pluralidad/mayoría pueden provocar que ningún partido tenga la mayoría. Mucho depende de la estructura del sistema de partidos y de la naturaleza de la sociedad misma.

Por último, es importante que el sistema opere, hasta donde sea posible, de una manera electoralmente neutral hacia todos los partidos y candidatos, no debe discriminar abiertamente a ninguna agrupación política. La percepción de que las contiendas electorales en una democracia se desenvuelven en un terreno inequitativo es señal de que el orden político es débil y de que la inestabilidad no está muy lejana. Un ejemplo dramático de esto lo representa la elección de 1998 en Lesotho, en la cual el Congreso de Lesotho para la Democracia ganó todos los escaños de la legislatura con sólo 60% de los votos bajo un sistema de mayoría simple. El descontento popular que siguió a esto y que culminó en una solicitud de la Comunidad para el Desarrollo del Sur de África de intervención militar en el país, demostró que ese resultado electoral no sólo había sido injusto sino también peligroso y motivó que el sistema electoral fuera en consecuencia, cambiado para las siguientes elecciones.

Asegurar que el gobierno rinda cuentas

La rendición de cuentas es uno de los fundamentos del gobierno democrático. Su ausencia puede desembocar en condiciones de inestabilidad de largo aliento. Un sistema político en el que se rinden cuentas es aquel en que el gobierno es responsable ante los electores en el mayor grado posible. Los electores deben ser capaces de influir en la composición del gobierno, ya sea alterando la coalición de partidos en el poder o retirándole su apoyo a un partido que no cumplió con los compromisos contraídos. El diseño apropiado de algunos sistemas electorales puede facilitar el logro de este objetivo.

El conocimiento convencional en esta área puede ser resumido de manera muy simple. Tradicionalmente, se ha creído que los sistemas de pluralidad/mayoría permiten la formación de gobiernos de un solo partido, mientras que los sistemas de representación proporcional han sido asociados con coaliciones multipartidistas. Si bien la lógica fundamental de esta asociación sigue siendo válida hay numerosos ejemplos en los años recientes de elecciones por mayoría simple que han desembocado en gabinetes multipartidistas (como en la India) o de elecciones de representación proporcional que culminan en la elección de gobiernos fuertes de un solo partido (como en Sudáfrica), como para poner en duda la presunción automática de que un determinado tipo de sistema electoral va a generar ciertos resultados en términos de gobernabilidad. En todo caso es claro que los sistemas electorales tienen un efecto importante en los asuntos de gobernabilidad, tanto de los sistemas presidenciales como de los parlamentarios.

Asegurar que los representantes rindan cuentas

La rendición de cuentas a nivel individual reside en la capacidad del electorado de verificar efectivamente quienes, una vez elegidos, traicionan las promesas que hicieron durante la campaña o demuestran incompetencia en el cargo. Algunos sistemas enfatizan más el papel de candidatos populares a nivel local que el de aquellos nominados por un partido fuerte a nivel central.

Tradicionalmente se ha considerado que los sistemas de pluralidad/mayoría maximizan la capacidad de los electores para deshacerse de representantes que no satisfacen sus expectativas. Una vez más, este argumento sigue siendo válido. Sin embargo, la conexión se vuelve tenue cuando los electores se identifican más con los partidos que con los candidatos en lo individual, como ocurre en Gran Bretaña. Al mismo tiempo, las listas abiertas y libres y el sistema de voto único transferible han sido diseñados para permitirle a los electores indicar sus preferencias entre los candidatos en el marco de un sistema proporcional.

Fortalecer a los partidos políticos

La evidencia disponible, tanto en las democracias establecidas como en las emergentes, sugiere que la consolidación democrática a largo plazo –es decir, el grado en que un régimen democrático resguarda frente a desafíos domésticos la estabilidad del orden político- requiere el crecimiento y mantenimiento de un sistema de partidos fuerte y efectivo y, por lo tanto, que es importante que el sistema electoral aliente esto en lugar de promover la fragmentación partidista.

Se pueden modelar sistemas electorales para excluir específicamente a partidos con un reducido o mínimo nivel de apoyo. El desarrollo del papel de los partidos como un vehículo para la promoción de líderes políticos individuales es otra tendencia que puede ser facilitada u obstaculizada por las decisiones relacionadas con un sistema electoral. La mayoría de los expertos también concuerdan en que es importante que un sistema electoral estimule el desarrollo de un sistema de partidos basado en valores e ideologías políticas amplias y en programas políticos específicos y no en estrechas inquietudes de carácter étnico, racial o religioso. Al mismo tiempo que disminuyen las amenazas de conflictos sociales, es más probable que los partidos que cuentan con amplia base social que comprende a distintos grupos y sectores sociales reflejen la opinión nacional que aquellos que se basan predominantemente en asuntos sectarios o regionales.

Promover la oposición y supervisión legislativa

La gobernabilidad efectiva descansa no sólo en las personas en el poder, sino también, casi siempre, en sus opositores o quien los vigila. El sistema electoral debe ayudar a garantizar la presencia de grupos de oposición viables que de manera crítica puedan valorar la legislación, cuestionar el desempeño del ejecutivo, salvaguardar los derechos de las minorías, y representar a sus seguidores de manera efectiva.

Es importante que los grupos opositores cuenten con suficientes representantes para ser efectivos (en el entendido de que su desempeño en las urnas lo avala) y en un sistema parlamentario deben ser capaces de ofrecer una alternativa realista al gobierno en funciones. Evidentemente, la fuerza de la oposición depende de muchos otros factores además del relativo a la selección del sistema electoral, pero si el sistema mismo vuelve impotente a la oposición, la gobernabilidad democrática quedará intrínsecamente debilitada.

Una de las principales razones para adoptar un sistema de representación proporcional en Nueva Zelandia fue, por ejemplo, la sistemática subrepresentación de los pequeños partidos de oposición bajo el sistema de mayoría simple. Al mismo tiempo es importante que el sistema electoral dificulte el desarrollo de una actitud del tipo “el ganador se lleva todo” que vuelve insensibles a los gobernantes a otras opiniones y a las necesidades y deseos de los votantes de los partidos opositores y que concibe tanto a las elecciones como al gobierno mismo como juegos de suma cero.

En un sistema presidencial, es necesario que el presidente cuente con el apoyo confiable de un grupo sustancial de legisladores: sin embargo, es igualmente importante el papel de aquellos que se identifican con la oposición y vigilan las propuestas legislativas del gobierno. La separación de poderes entre el ejecutivo y el legislativo le brinda efectivamente a todos los legisladores la posibilidad de supervisar al ejecutivo, no sólo a los miembros de la oposición. Esto conlleva a concederle particular atención a los elementos del sistema electoral que tienen que ver con la importancia relativa de los partidos políticos y los candidatos, junto con la relación entre los partidos políticos y sus representantes que resultan elegidos.

Hacer de las elecciones un proceso sustentable

Las elecciones no se llevan a cabo en las páginas de los libros, en la academia, sino en el mundo real. Por esta razón, la selección de un sistema electoral depende, en cierta medida, de las capacidades presupuestales y administrativas del país. Si bien algunos  países donantes proveen a menudo un apoyo financiero sustancial para las primeras, o incluso las segundas elecciones que celebran algunos países en transición democrática, es poco probable que esta tendencia se mantenga a largo plazo, aunque así se quiera.

Un marco político sustentable toma en cuenta tanto los recursos del país en términos de la existencia de personal con capacidad para realizar tareas de administración electoral, como en términos de la capacidad financiera del presupuesto nacional.

Un país con bajo nivel de desarrollo puede no estar, por ejemplo, en condiciones de hacer frente a los preparativos y gastos que exige un sistema electoral de doble ronda o de administrar con facilidad el complicado procedimiento de conteo de un sistema de voto preferencial.

Sin embargo, un imperativo de simplicidad a corto plazo puede ser incompatible con un principio de costo-efectividad a largo plazo. Un sistema electoral puede resultar económico y fácil de administrar pero no por ello dar respuesta a las necesidades urgentes de un país, y cuando un sistema electoral no es congruente con las necesidades del país, los resultados pueden ser desastrosos. Por el contrario, un sistema que en un principio parezca un poco más costoso y más difícil de entender puede a la larga ayudar a garantizar la estabilidad del país y su consolidación democrática.

Tomar en cuenta las “normas internacionales”

Finalmente, en la actualidad el diseño de un sistema electoral tiene lugar en el marco de un gran número de convenios internacionales, tratados y otras clases de instrumentos legales relacionados con asuntos políticos.

Si bien no existe un conjunto completo de normas internacionalmente reconocidas para realizar elecciones, sí es base de consenso que esas normas deben incluir los principios de:

• Elecciones libres, justas y periódicas que garanticen el sufragio universal de los adultos,
• La secrecía del voto, la libertad de emitirlo sin coerción alguna y;
• El compromiso con el principio un hombre un voto.

Más aún, si bien no existe ningún mandato legal que prescriba que un determinado sistema electoral es mejor que otro, cada vez se reconoce más la importancia de los asuntos que se ven afectados por los sistemas electorales, como la representación equitativa de todos los ciudadanos, la igualdad entre hombres y mujeres, los derechos de las minorías, una atención especial a las personas con capacidades diferentes, entre otros.

Estos asuntos están consagrados en instrumentos legales internacionales como la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 y el Convenio Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos de 1966, así como en varios convenios y declaraciones relativas a elecciones democráticas suscritas por organizaciones regionales como la Unión Europea (UE), la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE), la Organización de los Estados Americanos (OEA), el Consejo de Europa (CE) y la mancomunidad de naciones.

Criterios para el diseño: conclusiones

Los diez criterios delineados en ocasiones entran en conflicto entre sí e incluso llegan a ser mutuamente excluyentes. Por lo tanto, es importante que el diseñador de un sistema electoral lleve a cabo un cuidadoso proceso para determinar cuales son los criterios prioritarios o más relevantes a un determinado contexto antes de evaluar qué sistema puede funcionar mejor.

Una forma útil de proceder puede ser la de enlistar primero todas las cosas que deben evitarse por todos los medios, como una catástrofe política que pueden desembocar en el colapso de la democracia. Por ejemplo, un país étnicamente dividido puede querer por encima de todo no excluir a las minorías étnicas de la representación a fin de promover la legitimidad del proceso electoral y evitar la percepción de que el sistema electoral fue injusto.

En contraste, si bien para una democracia emergente estos asuntos también pueden ser importantes, es probable que tenga prioridades distintas: quizá garantizar que un gobierno pueda promulgar leyes de manera eficiente sin temor a que los acuerdos se paralicen o que los electores puedan deshacerse de dirigentes desacreditados si así lo desean.

Establecer las prioridades entre criterios que pueden entrar en conflicto es una tarea que sólo puede ser llevada a cabo por los actores locales involucrados en el diseño del proceso de cambio institucional.

El proceso de cambio

El proceso a través del cual se moldea o modifica un sistema electoral tiene un gran impacto en el tipo de sistema que finalmente resulta, en su adecuación a la situación política y en el grado de legitimidad y apoyo popular del que finalmente disfrutará.

No es usual que los sistemas electorales sean diseñados en un tablero en blanco donde no existen precedentes, incluso los esfuerzos para diseñar un sistema en Afganistán e Iraq cuentan con precedentes históricos de competencia multipartidista en los cuales basarse (aunque distantes en el tiempo y poco susceptibles de indicar lo que puede funcionar en el futuro).

Algunas de las cuestiones clave en el diseño de un sistema electoral son:

• ¿Quién lo diseña? es decir, ¿quién pone en la agenda política la idea de cambiar el sistema electoral y quién tiene la responsabilidad de delinear la propuesta para modificar o cambiar el sistema y mediante qué procedimiento?,
• ¿Cuáles son los mecanismos establecidos dentro del marco político y legal para llevar a cabo las reformas?,
• ¿Qué procesos de análisis y diálogo son necesarios para garantizar que el nuevo sistema o los cambios propuestos sean aceptados como legítimos? Una vez que los cambios han sido decididos ¿cómo se van a poner en práctica?

¿Quién diseña?

Hay distintas formas para adoptar un sistema electoral.

• Primera, puede ser heredado de una administración colonial o de ocupación sin alteraciones sustanciales (Malawi, Malí, Islas Salomón y Palau, son algunos ejemplos).

• Segunda, puede ser el resultado de las negociaciones de un proceso de paz entre grupos internos que buscan ponerle fin a una guerra o a sus divisiones (por ejemplo, Lesotho, Líbano y Sudáfrica). Bajo estas circunstancias, la selección de un sistema electoral puede no haber estado abierta a un debate pleno o al escrutinio público.

• Tercera, el sistema puede haber resultado de la imposición de los grupos responsables de la reconstrucción política posterior a un conflicto (por ejemplo, las autoridades de la coalición en Iraq o el Consejo para la Transición Nacional que se designó en Afganistán).
• Cuarta, los elementos de un régimen autoritario previo pueden desempeñar un papel clave en el diseño de un nuevo sistema electoral durante el periodo en el que se va negociando su relevo del poder (como en Chile).
• Quinta, se puede crear una comisión de expertos con el único propósito de adoptar un sistema electoral (como en Reino Unido o Mauricio) o hacerlo como parte de un diseño constitucional más amplio (como en Fiji). Esto puede llevar a que las recomendaciones de la comisión sean sometidas a un referéndum nacional (como fue el caso de Nueva Zelandia) o a un voto del legislativo sobre las recomendacionse de la Comisión (como en Fiji).
• Sexta, los ciudadanos se pueden involucrar más ampliamente en el proceso de diseño a través del establecimiento de una asamblea ciudadana sobre el sistema electoral. Este fue el enfoque adoptado por la provincia canadiense de Columbia Británica que derivó en la recomendación para sustituir el sistema de mayoría simple por uno de voto único transferible que sería sometido a referéndum en toda la provincia.

¿Cuáles son los mecanismos de reforma?

Si bien los sistemas electorales son una institución extremadamente importante que influye en la forma en que funciona el sistema de gobierno de un país, tradicionalmente no se encuentran consagrados en los textos constitucionales, la principal fuente del orden jurídico. Sin embargo, en los años recientes esta tendencia ha empezado a cambiar.

Hoy en día, un buen número de países ha incorporado detalles sobre su sistema electoral en su Constitución o en alguno de sus anexos. Este cambio es significativo para los reformadores electorales porque las normas consagradas en la Constitución son usualmente mucho más difíciles de modificar que las leyes ordinarias, ya que con frecuencia requieren una mayoría calificada en la legislatura, un referéndum nacional o algún otro tipo de mecanismo de ratificación que impide que los sistemas electorales sean fáciles de alterar.

Por ejemplo, la Constitución de Sudáfrica establece que el sistema para las elecciones de la Asamblea Nacional debe traducirse en resultados proporcionales, por lo que las opciones de reforma están limitadas a sistemas de representación proporcional, a menos que se realice una reforma constitucional.

Sin embargo, lo más común es que los detalles sobre el sistema electoral se encuentren en la legislación ordinaria y, por consiguiente, que puedan ser modificados por una mayoría simple de la legislatura. Esto puede tener la ventaja de que el sistema sea más sensible a los cambios en la opinión pública y en las necesidades políticas, pero también plantea el riesgo de que las mayorías en la legislatura modifiquen unilateralmente el sistema para obtener ventajas políticas.

Las oportunidades de reforma guardan relación tanto con los mecanismos legales como con el contexto político dentro del cual se producen las iniciativas. No todos los intentos para modificar un sistema electoral son exitosos. Casi todos los ejemplos recientes de cambios importantes han ocurrido bajo dos escenarios.

El primero es en el curso de un proceso de transición a la democracia, cuando el marco político en su conjunto está abierto a cualquier posibilidad.

El segundo es cuando existe una crisis de gobernabilidad en una democracia establecida. Ejemplos de ello son las percepciones de falta de legitimidad de dos gobiernos elegidos sucesivamente en Nueva Zelandia en los que un partido obtuvo la mayoría habiendo obtenido un menor número de votos que sus oponentes, así como la percepción de que los altos niveles de corrupción en Italia y Japón eran intrínsecos al sistema político y no el resultado de las acciones de individuos en lo particular.

Aún cuando existe un alto nivel de desconfianza e insatisfacción popular con el sistema político, los cambios requieren ser acordados por las fuerzas en el poder. Es probable que las elites políticas actúen sólo si consideran que se pueden beneficiar del cambio o si temen las consecuencias electorales que pueden padecer si no introducen ninguna reforma. Incluso cuando están convencidos de la necesidad de cambio tratarán de buscar, de manera casi inevitable y poco sorpresiva, un sistema que maximice sus beneficios. Si no están seguros de cómo se puede lograr un cambio con estas características o si distintos intereses proponen diferentes soluciones, puede ser probable que surjan compromisos negociados, que quizá impliquen la adopción de sistemas mixtos.

Sin embargo, es posible que los acuerdos o cambios no produzcan los efectos deseados por sus promotores o que produzcan efectos imprevistos. Las reformas diseñadas por el partido gobernante en México en 1994 para hacer concesiones a la oposición produjeron los resultados más desproporcionados en los años recientes.

Los casos de Sudáfrica y Chile ilustran el hecho de que la realidad política y el deseo de los partidos gobernantes por mantener su poder e influencia pueden ser tan importantes para obstruir un proceso de reforma al sistema electoral como para el establecimiento de obstáculos legales. En Sudáfrica ha habido numerosos llamados para incluir algún elemento de rendición de cuentas a nivel local en el sistema de representación proporcional mediante listas cerradas que se utiliza en distritos electorales de gran magnitud y bajo el cual se estima que los representantes elegidos están muy alejados de sus electores.

Esta percepción fue reforzada por los principales resultados de una comisión presidencial que preparó un reporte en enero de 2003, pero el gobierno se rehusó a promover cambios que hubieran reducido su control en el proceso de selección de candidatos y en los procedimientos de votación de las asambleas partidistas y declinó hacer cualquier reforma. En Chile, el legado del General Pinochet fue arreglar el sistema electoral para favorecer a sus aliados. Más de una década después de su exclusión del poder, ese sistema electoral se mantiene intacto.

En Nueva Zelandia, el empleo de la figura del referéndum durante el proceso de reforma derivó inicialmente de una maniobra política –el intento del líder de uno de los principales partidos por tomar desprevenido al dirigente de otro de los principales partidos durante una campaña electoral-. En el primer referéndum, se le preguntó al electorado si quería hacer algún cambio y, en su caso, que indicara el sistema de su preferencia entre cuatro opciones. En el segundo, el nuevo sistema seleccionado fue puesto a competir contra la opción de preservar el anterior sistema. Como resultado, el nuevo sistema de representación proporcional personalizada fue adoptado con un alto grado de legitimidad pública.

De manera inevitable es necesario que los sistemas electorales se ajusten con el tiempo para responder adecuadamente a las nuevas tendencias y exigencias políticas, demográficas y legislativas. Sin embargo, una vez que se ha establecido el sistema, es natural que quienes se benefician de él, se opongan a cualquier cambio. Sin una transición o una crisis política que opere como catalizador, parece que lo más probable son reformas marginales en lugar de algunas de carácter sustantivo. En las transiciones post-conflictos, se puede crear una tensión entre los límites prácticos que pueden influir en la instrumentación de elecciones guiadas, por ejemplo, por los imperativos políticos de un acuerdo de paz y el deseo de establecer un determinado sistema desde el primer momento.

Para tratar de introducir mejoras en los sistemas existentes, los reformadores pueden considerar la posibilidad de cambiar la magnitud de los distritos, los umbrales de votación o la fórmula para la distribución de escaños. Muchas de las reformas más significativas propuestas en los últimos años han implicado la incorporación de un componente de listas de representación proporcional a sistemas existentes de mayoría simple, para crear un sistema mixto más proporcional.

Consejos para el debate y el diálogo

Es responsabilidad de los reformadores no sólo comprender el procedimiento legal, los argumentos técnicos y las potenciales implicaciones de una reforma, sino además comprender y ser capaces de explicar los argumentos políticos y las implicaciones para el andamiaje político del país. Voces procedentes de la sociedad civil, de la academia y de los medios de comunicación pueden contribuir a desarrollar entre la opinión pública la percepción de que el cambio es necesario. Pero un número importante de las personas que están en el poder también requieren ser convencidas de los beneficios que la reforma traerá consigo, incluso para ellos mismos.

A pesar del creciente interés en los sistemas electorales, el número de personas, tanto en los círculos de poder como en la sociedad en general, que entienden el potencial impacto de los cambios, puede ser muy limitado. Esta situación se complica aún más por el hecho de que la operación de los sistemas electorales puede depender de manera considerable de cuestiones aparentemente insignificantes. Puede ser necesario que los reformadores no sólo trabajen arduamente y tengan que explicar los aspectos legales que serán necesarios para instrumentar un cambio, sino también que tengan que hacer proyecciones y simulaciones técnicas (con frecuencia utilizando datos de elecciones previas) para mostrar, por ejemplo, las implicaciones de las reformas propuestas en la delimitación de los distritos electorales o  el potencial impacto en la representación de los partidos políticos. Los ejercicios de simulación técnica también pueden ser utilizados para asegurar que todas las eventuales contingencias estén previstas, así como para evaluar resultados imprevistos: es mejor dar respuesta a las interrogantes que surgen mientras se está promoviendo el cambio que en medio de una crisis posterior.

Desde luego, no se pueden conocer por anticipado todos los efectos de un  nuevo sistema electoral. Inclusive, el diseño de un sistema electoral del que no se sabe cuáles serán los  resultados de su aplicación  en términos de votos emitidos y de distribución de escaños puede ser útil cuando se trata de encontrar alguno que se considere como el más justo o equitativo para todos los contendientes.

Sin embargo, siempre es conveniente que se conozca y entienda por anticipado el mayor número de detalles sobre los aspectos técnicos y los efectos mecánicos de un sistema antes de cualquier cambio. El diseño de programas que promuevan la participación de los electores, por ejemplo, invitar a miembros del público a tomar parte en simulacros electorales en los que se utilice el nuevo sistema, pueden despertar la atención de los medios de comunicación e incrementar el conocimiento sobre las propuestas de cambio. Esto también puede ayudar a identificar los problemas que puede generar un nuevo sistema –por ejemplo, las dificultades del elector para manejar las papeletas de votación.

Consejos para la instrumentación

Los electores, los administradores electorales, los políticos y los analistas, tienden a sentirse cómodos con lo que les resulta familiar. Es posible que el correr de los años haya limado las aristas filosas de los sistemas establecidos. Por consiguiente, un nuevo sistema puede verse como un salto a lo desconocido y de la falta de familiaridad pueden derivarse problemas de instrumentación. Esto no se puede evitar por completo y quienes promueven el cambio no pueden cruzarse de brazos cuando se ponen en marcha los cambios legislativos. Un proceso de cambio sólo está completo con programas intensivos de información al elector que expliquen cómo funciona el nuevo sistema y con el diseño de disposiciones que faciliten su instrumentación.

Los programas más efectivos de información al elector –y a los administradores electorales- toman tiempo., por lo que resulta importante iniciarlos con la debida anticipación Sin embargo, el tiempo a menudo es limitado  para el organismo electoral que prepara una elección con un nuevo sistema. Todos los buenos negociadores utilizan el factor tiempo como un elemento de presión antes de llegar a un acuerdo final, y esto es particularmente cierto cuando el nuevo sistema es resultado de un complicado proceso de negociación entre distintos actores políticos. Por ello, un organismo electoral eficiente preparará con la debida anticipación tanto como le sea posible.

Evaluación del impacto del cambio

Después de analizar con algún detalle el proceso de cambio, resultan necesarias algunas palabras de advertencia. En virtud de que los sistemas electorales comportan tanto efectos psicológicos como mecánicos, puede ser que los efectos de mayor alcance provocados por los cambios tomen algún tiempo para materializarse. Puede ocurrir que a los partidos, a los candidatos y a los electores les tome o dos tres elecciones percatarse y responder plenamente a los defectos e incentivos de determinados cambios. La tendencia a modelar sistemas mixtos puede acentuar este proceso, en la medida en que los efectos de incentivos combinados pueden parecer menos claros para los candidatos y los electores.

Puede tornarse necesario un juicio fundado para determinar si los problemas mostrados por un sistema electoral nuevo o recién modificado son simplemente pasajeros o en realidad exhiben fallas fundamentales que requieren de ajuste o reemplazo inmediato. Justo es el tipo de debate que se produjo en Fiji después del golpe de Estado de George Speight en 2000: ¿se asentará el sistema de voto alternativo de tal forma que los partidos y los electores respondan a los incentivos de moderación interétnica? o ¿el curso de los acontecimientos desde su adopción en 1997 indican que resulta inapropiado para el contexto del país?

Tendencias en la reforma de los sistemas electorales

El referéndum italiano de 1993, que desembocó en la adopción de un sistema de representación proporcional personalizada para las elecciones del año siguiente, marcó el inicio de una serie de cambios importantes en los sistemas electorales en todo el mundo. Hasta entonces, en casi todos los casos los cambios que se habían introducido eran marginales, relacionados con una nueva fórmula para distribuir los escaños, un nuevo número de distritos electorales o algunos escaños más en la legislatura, pero desde el referéndum italiano, otros 26 países han seguido su ejemplo y han desarrollado procesos de reforma que han modificado drásticamente sus sistemas electorales (ver cuadro 1).

Como lo indica el cuadro 1, la tendencia es muy clara. La mayoría de los países que han cambiado su sistema electoral lo han hecho en dirección de una mayor proporcionalidad, ya sea agregando algún componente de representación proporcional a un sistema de pluralidad (convirtiendo su sistema en paralelo o en uno de RPP) o sustituyendo por completo su viejo sistema por uno de listas de RP. Los cambios más comunes han sido de un sistema de pluralidad/mayoría a uno mixto y no existe ningún ejemplo de un cambio en sentido contrario. Todos los nuevos sistemas de pluralidad/mayoría proceden de la misma familia, excepto en el caso de Madagascar, que no pasó de un sistema de RP por listas a uno de pluralidad/mayoría, sino a un híbrido donde la porción de mayoría simple es mayor que la de RP por listas.

Componentes del diseño

Una vez que se ha tomado una decisión sobre los objetivos importantes que se busca alcanzar –y los problemas que se quieren evitar- hay una serie de herramientas para el diseño de sistemas electorales que se pueden usar para lograr esos objetivos. Entre esas herramientas se encuentran las familias y tipos de sistemas electorales, la magnitud de los distritos, el papel que se les quiere conceder a los partidos y a los candidatos, el formato de la papeleta de votación, el procedimiento para delimitar los distritos electorales, los mecanismos para el registro de los electores, la sincronización de las elecciones, y las cuotas o los umbrales.

Estas herramientas funcionarán de manera distinta dependiendo de sus combinaciones. Su uso puede depender del nivel de información que se encuentre disponible dentro de una sociedad, por ejemplo, la magnitud, diversidad y distribución de la población. Sus efectos también dependerán de otros componentes del marco institucional, como la existencia de un sistema presidencial o uno parlamentario, los requisitos para el registro y funcionamiento de los partidos políticos y el papel de los instrumentos de democracia directa: referéndum, iniciativa ciudadana y revocación de mandato. Vale la pena insistir una vez más que nunca existe una sola solución “correcta” que pueda ser aplicada en el vacío.

Los sistemas electorales y sus consecuencias

Existen incontables variaciones dentro de los sistemas electorales, pero esencialmente pueden clasificarse en 12 tipos fundamentales, la mayoría de los cuales se ubica en tres grandes familias. La forma más común de estudiar los sistemas electorales es agruparlos en función del grado de precisión con el que traducen los votos obtenidos a nivel nacional en escaños legislativos, esto es, de acuerdo con su nivel de proporcionalidad. Para lograrlo, es necesario observar tanto la relación votos-escaños como el nivel de votos “no útiles”.

Por ejemplo, Sudáfrica utilizó un típico sistema proporcional para sus elecciones de 2004, y con 69.69% del voto popular el Congreso Nacional Africano (ANC), obtuvo 69.75% de los escaños a nivel nacional. El sistema electoral fue altamente proporcional y el número de votos “no útiles” (v.gr. aquellos que fueron emitidos por partidos que no obtuvieron escaños en la Asamblea) fue sólo de 0.74% del total. En contraste directo, en Mongolia en 2000, un sistema de doble ronda que sólo requería de una mayoría simple de 25 % de los votos para que un candidato resultara elegido dio como resultado que el Partido Revolucionario del Pueblo de Mongolia (MPRP) obtuviera 72 de los 76 escaños del Parlamento con alrededor de 52% del voto popular. Este resultado se repitió en la elección por medio del sistema de voto en bloque por partido de Djibouti de 2003, cuando la Unión Popular para el Progreso (Rassemblement Populaire pour le Progrès) consiguió la totalidad de los 65 escaños legislativos con tan sólo 62.7% de la votación.

Sin embargo, bajo ciertas circunstancias los sistemas electorales no proporcionales (como el sistema de mayoría simple) pueden dar lugar a resultados globales relativamente proporcionales, por ejemplo, cuando el apoyo de un partido está concentrado en bastiones regionales. Esto fue lo que ocurrió en otro país sudafricano, Malawi, en 2004. En esa elección, el Partido del Congreso de Malawi obtuvo 30% de los escaños con 25% de la votación, el Frente Democrático Unido se adjudicó 27% de los escaños con 25% de los votos y la Alianza por la Democracia obtuvo poco más de 3% de los escaños con poco menos de 4% de los votos. El nivel global de proporcionalidad fue elevado, pero la clave que indica que este no es un sistema intrínsecamente proporcional y, por lo tanto, que no puede ser clasificado como tal, reside en que el volumen de votos no útiles representó casi la mitad de los votos emitidos.

De igual forma, algunos factores del diseño acentúan la desproporcionalidad. Los sistemas en los que existe una distribución desigual de electores entre los distritos electorales producen con frecuencia resultados desproporcionados, al igual que lo hacen los sistemas proporcionales con umbrales elevados –que pueden provocar altos niveles de votos no útiles, como en el caso de Turquía en 2002, donde un umbral de 10% provocó que casi 46% de los votos tuvieran esa característica-.

Sistemas de pluralidad/mayoría

El principio de los sistemas de pluralidad/mayoría es muy simple. Después de que los votos han sido emitidos y contados en su totalidad, los candidatos o partidos que obtuvieron la mayor cantidad de votos son declarados ganadores (aunque puede haber algunas condiciones adicionales).

Sin embargo, la forma en que esto se concreta en la práctica difiere ampliamente. Se pueden identificar cinco variantes de sistemas de pluralidad/mayoría:

• Mayoría simple (MS),
• Voto en bloque (VB),
• Voto en bloque por partido (VBP),
• Voto alternativo (VA) y
• Doble ronda (DR)

El rasgo distintivo de los sistemas de pluralidad/mayoría es que normalmente utilizan distritos unipersonales o uninominales. En un sistema de mayoría simple (en ocasiones conocido como sistema de mayoría relativa en distritos uninominales) el ganador es el candidato que haya obtenido la mayor cantidad de votos, aunque esto no necesariamente signifique que obtenga la mayoría absoluta de los votos.

Cuando este sistema se utiliza en distritos pluripersonales o plurinonominales se convierte en un sistema de voto en bloque. Los electores tienen tantos votos como escaños a elegir y estos les corresponden a aquellos candidatos que obtienen los más altos índices de votación independientemente del porcentaje que representen Cuando los electores votan por listas partidistas y no por candidatos individuales, este sistema se convierte en uno de voto en bloque partidista (VBP).

Los sistemas mayoritarios, como el voto alternativo en Australia y la doble ronda, tratan de asegurar que el candidato ganador obtenga una mayoría absoluta (más de 50%). En esencia, estos sistemas hacen uso de las segundas preferencias de los electores para producir un ganador por mayoría absoluta si ninguno de ellos obtiene esa mayoría en la votación inicial, es decir, en la de primeras preferencias.

Mayoría simple (MS)

El sistema mayoría simple o relativa, en el que se utilizan distritos uninominales y la votación se enfoca en los candidatos, es el más sencillo de los sistemas de pluralidad/mayoría. Al elector se le presentan los nombres de los candidatos postulados y vota seleccionando solamente uno de ellos. El candidato ganador es simplemente el que obtuvo la mayor cantidad de votos; en teoría, un candidato puede ganar con sólo dos votos, si cada uno de los otros candidatos únicamente logra un voto.

Además del prototípico del Reino Unido, los casos más analizados que se ubican dentro de esta categoría son los de Canadá, India y Estados Unidos.

Ventajas y desventajas del sistema de mayoría simple

Ventajas

El sistema de mayoría simple, al igual que otros de pluralidad/mayoría, es defendido fundamentalmente por su simplicidad y por su tendencia a propiciar ganadores que sean responsables de un área geográficamente bien delimitada. Las ventajas citadas con mayor frecuencia son:

• Brinda una opción claramente definida a los electores entre dos partidos u opciones principales. En muchos casos, las desventajas intrínsecas que enfrentan los otros partidos y minorías fragmentadas bajo el sistema de mayoría simple provocan que el sistema de partidos gravite hacia una alternancia en el poder entre un partido de “izquierda” y otro de “derecha”. Los terceros partidos a menudo se debilitan y casi nunca alcanzan el apoyo popular necesario a nivel nacional para obtener un porcentaje análogo de escaños en la legislatura.
• Permite la formación de gobiernos de un solo partido. Los “escaños adicionales” que es común que obtenga el partido más grande bajo un sistema de mayoría simple (por ejemplo, que con 45% de los votos obtenga 55% de los escaños) implican que los gobiernos de coalición sean más una excepción que una regla. Esta situación es objeto de elogios por permitir la formación de gabinetes que no están maniatados por las restricciones que impone la necesidad de negociar con el socio minoritario de una coalición.
• Da lugar a una oposición coherente en la legislatura. En teoría, la otra cara de la moneda de un gobierno fuerte de un solo partido es que la oposición obtiene los escaños suficientes para cumplir con su función de vigilancia crítica y presentarse como una alternativa real de gobierno.
• Favorece a los partidos de base amplia. En sociedades étnica o regionalmente muy divididas, se recomienda el sistema de mayoría simple para alentar a los partidos a “predicar para todos los credos”, a ser instancias muy abiertas e incluyentes que abarquen distintos segmentos de la sociedad, particularmente cuando sólo hay dos partidos mayoritarios y muchos y muy diversos grupos sociales. Estos partidos pueden postular a un amplio espectro de candidatos. En Malasia, por ejemplo, el gobierno “Barisan Nasional” está conformado por un movimiento “sombrilla” de muy amplia base que postula candidatos malayos, chinos e indios en áreas de gran diversidad étnica.
• Excluye a los partidos extremistas de alguna representación en la legislatura. A menos que el apoyo electoral de un partido minoritario extremista se encuentre geográficamente concentrado, es poco probable que obtenga escaños bajo un sistema de mayoría simple. (En contraste, bajo un sistema de listas de representación proporcional con un solo distrito nacional, una fracción de 1% de la votación nacional les puede asegurar representación en la legislatura).
• Promueve la formación de vínculos entre los electores y sus representantes, en tanto da lugar a una legislatura conformada por representantes de áreas geográficas definidas. Es decir, los miembros elegidos representan áreas definidas de ciudades, poblaciones o regiones, en lugar de sólo etiquetas partidistas. Algunos analistas han argumentado que esta “responsabilidad geográfica” es particularmente importante en sociedades agrarias y en países en desarrollo.
• Permite a los electores elegir entre candidatos y no sólo entre partidos. Los electores pueden evaluar el desempeño de candidatos individuales en lugar de únicamente tener que aceptar una lista de candidatos presentada por un partido, como sucede bajo algunos sistemas de listas de representación proporcional.
• Brinda la oportunidad de elegir a candidatos independientes. Esto puede ser particularmente importante para el desarrollo de sistemas de partidos, cuando la política sigue girando alrededor de vínculos familiares, de grupo o parentesco y no sobre la base de fuertes organizaciones partidistas.
• Finalmente, los sistemas de mayoría simple son particularmente elogiados por ser de fácil aplicación y entendimiento. Un voto válido sólo requiere de una marca sobre o junto al nombre o símbolo de algún candidato. Incluso si el número de candidatos en la papeleta es muy extenso, es fácil para los oficiales electorales realizar el conteo.

Desventajas

A su vez, los sistemas de mayoría simple son a menudo objeto de crítica por razones como las siguientes:

• Priva a los partidos minoritarios de una representación “justa”, en el sentido de que aquel partido que obtiene, por ejemplo, alrededor de 10% de la votación debería ganar aproximadamente 10% de los escaños legislativos. En las elecciones federales de Canadá en 1993 el Partido Progresista Conservador obtuvo 16% de la votación, pero sólo 0.7 % de los escaños, y en las elecciones generales de 1998 en Lesotho el Partido Nacional Basotho obtuvo 24% de la votación, pero sólo 1% de los escaños. Este es un patrón que se repite una y otra vez en los sistemas de mayoría simple.
• Excluye a las minorías de una representación justa. Como regla general, bajo los sistemas de mayoría simple los partidos presentan al candidato de mayor aceptación en un distrito específico para evitar alejarse de una buena parte de los electores. Por lo tanto, es muy raro que se postule a un candidato de color en un distrito donde la población se compone predominantemente de gente blanca y existe fuerte evidencia de que es menos probable que las minorías étnicas y raciales alrededor del mundo obtengan representación en legislaturas elegidas bajo sistemas de mayoría simple, como pasa en Reino Unido o en Estados Unidos de América. En consecuencia, si el comportamiento electoral no coincide con las divisiones étnicas, el hecho de que los miembros de grupos étnicos minoritarios no tengan posibilidad de representación puede tener efectos desestabilizadores sobre el sistema político en su conjunto.
• Excluye a las mujeres de la legislatura. El síndrome del “candidato más ampliamente aceptado” también afecta las posibilidades de las mujeres a ser elegidas para cargos legislativos debido a que con frecuencia son menos susceptibles de ser seleccionadas como candidatas por estructuras de partido dominadas por hombres. La evidencia disponible por todo el mundo sugiere que es menos probable la elección de mujeres a la legislatura bajo sistemas de pluralidad/mayoría que bajo sistemas de representación proporcional. Un estudio internacional comparado de la Unión Interparlamentaria encontró que hacia junio de 2004, las mujeres tenían una representación equivalente a 15.6% de los escaños en las cámaras bajas de los diferentes parlamentos. Una comparación efectuada en 2004 en las democracias establecidas mostró que en los países con sistemas de mayoría simple el promedio de mujeres en la legislatura era de 14.4%, pero esa cifra casi se duplicaba, llegaba a 27.6%, en los países que aplican algún sistema de representación proporcional. Este patrón se ha visto reflejado en las nuevas democracias, especialmente en África.
• Puede fomentar el desarrollo de partidos políticos estructurados sobre una base étnica, regional o de clan, susceptibles de sustentar sus campañas y plataformas políticas en concepciones que pueden ser atractivas para la mayoría de la población de su distrito o región, pero resultar hostiles o excluyentes para otras comunidades. Este ha sido un problema continuo en países de África como Malawi y Kenia, donde grandes grupos comunitarios tienden a estar regionalmente concentrados. Por lo tanto, el país está dividido en bastiones partidistas geográficamente aislados y existen pocos incentivos para que los partidos puedan buscar apoyo fuera de su región o base político-cultural.
• Exagera el fenómeno de los “bastiones regionales”, donde un solo partido obtiene la totalidad de los escaños de una provincia o área específica. Si un partido tiene una gran base de apoyo en una determinada área del país, el hecho de obtener una mayoría simple de los votos le permitiría obtener todos, o casi todos, los escaños con que cuente esa área en la legislatura. Esto no sólo provoca que las minorías queden sin representación en esa área, sino que además refuerza la percepción de que la política es un campo de batalla que se define en función de quién se es y en dónde se vive, y no en qué se cree. Por mucho tiempo esta cuestión ha sido esgrimida como un argumento en contra del sistema de mayoría simple en Canadá.

• Se vuelven no útiles un gran número de votos que no influyen en la elección de ningún candidato. Esta situación puede ser especialmente arriesgada si se combina con bastiones o feudos de votación regionales, debido a que los ciudadanos que apoyan a partidos minoritarios en ciertas regiones pueden llegar a sentir que no tienen posibilidades reales de elegir alguna vez a un candidato de su simpatía. Asimismo, puede representar un peligro cuando la sensación de distanciamiento respecto al sistema político puede incrementar la posibilidad de que grupos extremistas sean capaces de organizar movimientos en contra del sistema.
• Puede provocar una votación dividida. Cuando dos partidos o candidatos similares compiten bajo un sistema de mayoría simple, el voto de sus eventuales seguidores suele dividirse con frecuencia entre ambos, creando la posibilidad de que pueda ganar un partido o candidato con menor respaldo popular. Papua Nueva Guinea nos brinda un claro ejemplo de esto (ver el estudio de caso).
• Puede ser insensible a cambios en la opinión pública. Un patrón de apoyo electoral geográficamente concentrado en un país significa que un partido puede mantener el control ejecutivo a pesar de una disminución significativa en los índices de apoyo popular. En ciertas democracias que emplean el sistema de mayoría simple, una caída de 60 a 40% en el apoyo popular a nivel nacional puede significar una caída de 80 a 60% en el número de escaños obtenidos por un partido, sin que ello afecte su posición general de predominio. A menos que haya suficientes escaños altamente competitivos, el sistema puede mostrarse insensible a los cambios en la opinión pública.
• Finalmente, los sistemas de mayoría simple dependen de la revisión y ajuste periódicos de las demarcaciones electorales. Todas las demarcaciones electorales tienen consecuencias políticas; no existe un proceso técnico capaz de producir una sola “respuesta correcta” independientemente de consideraciones políticas o de otra índole. La delimitación de distritos electorales puede demandar mucho tiempo y recursos sustanciales si se desea que los resultados sean aceptados como legítimos. Puede haber presiones para alterar o sesgar el proceso de demarcación electoral a través de una manipulación deliberada de los límites (gerrymandering) o de una distribución desigual de los electores (malapportionment). Esto fue particularmente visible en las elecciones de Kenia de 1993 cuando hubo enormes disparidades en la magnitud de los distritos electorales –el más grande era 23 veces mayor que el más pequeño- lo que contribuyó a que el partido gobernante, la Unión Nacional Africana, obtuviera una amplia mayoría en la legislatura con sólo 30% del voto popular.

Voto en bloque (VB)

El voto en bloque consiste sencillamente en la aplicación del principio de mayoría simple en distritos plurinominales. Los electores disponen de un número de votos equivalentes al de los escaños con que cuenta el distrito respectivo y, generalmente, tienen la libertad de usarlos para votar por candidatos en lo individual, independientemente de los partidos a los que representen. En la mayoría de los sistemas de VB los electores pueden hacer uso sólo de los votos que deseen, es decir, no tienen que emplear todos los votos con los que cuentan.

Jordania lo aplicó en 1989, Mongolia en 1992 y  Filipinas y Tailandia  hasta 1997 pero en todos estos países fue reemplazado como resultado del descontento que provocaron sus resultados.

 

Ventajas y desventajas del voto en bloque

Ventajas

Al sistema de voto en bloque se le reconoce con frecuencia su capacidad para preservar la facultad de los electores de votar por candidatos en lo individual y para permitir la formación de distritos de una extensión geográfica razonable, al mismo tiempo que incrementa, en comparación con los sistemas de mayoría, el papel de los partidos políticos y fortalece a aquellos que muestran una mayor coherencia y capacidad organizacional.

Desventajas

Sin embargo, el voto en bloque puede tener efectos impredecibles y a menudo indeseables sobre los resultados de la elección. Por ejemplo, cuando los electores destinan todos sus votos a los candidatos de un sólo partido, el sistema tiende a exagerar la mayoría de las desventajas del sistema de mayoría simple, particularmente su desproporcionalidad. Esto es particularmente probable cuando los partidos nominan candidatos para todos los escaños en disputa y alientan a los electores a votar por todos los candidatos de su lista. En Islas Mauricio en 1982 y 1995, por ejemplo, el partido de oposición antes de la elección ganó todos los escaños de la legislatura con sólo 64% y 65% de la votación, respectivamente. Esto creó graves dificultades para el efectivo funcionamiento de un sistema parlamentario basado en los conceptos de gobierno y oposición. El uso de escaños para “el mejor perdedor” en Mauricio sólo compensa parcialmente esta debilidad.

En Tailandia, se considera que el sistema de voto en bloque fomentó la fragmentación del sistema de partidos. En virtud de que le permite a los electores votar por candidatos de distintos partidos políticos en un mismo distrito, los miembros de un mismo partido pueden ser orillados a competir entre sí para obtener el apoyo popular. Por consiguiente, este sistema es visto como un factor que contribuye a la corrupción y a la formación de facciones al interior de los partidos políticos.

En años recientes, distintos países han abandonado el sistema de voto en bloque a favor de otros. A finales de la década de 1990, tanto Tailandia como Filipinas lo sustituyeron por un sistema mixto. En ambos casos, la principal justificación del cambio fue la necesidad de combatir la compra de votos y fortalecer el desarrollo de los partidos políticos.

Voto en bloque por partido (VPB)

En el sistema de voto en bloque por partido, a diferencia de lo que sucede en el sistema de mayoría simple, se utilizan distritos plurinominales. Los electores cuentan con un solo voto y eligen entre listas de candidatos partidistas y no entre candidaturas individuales. El partido que logra la mayor cantidad de votos obtiene todos los escaños en el distrito y, por lo tanto, su lista de candidatos resulta vencedora por completo. Al igual que en el sistema de mayoría simple, al ganador no se le exige obtener la mayoría absoluta de la votación. Hacia 2004, el VBP era utilizado como el único sistema o bien como el principal componente de un sistema mixto en cuatro países: Camerún, Chad, Djibouti y Singapur.

Ventajas y desventajas del voto en bloque por partido

Ventajas

El sistema de VBP es fácil de usar, alienta la formación de partidos fuertes y les permite presentar listas combinadas de candidatos a fin de facilitar la representación de las minorías. Puede contribuir a asegurar una representación étnica equilibrada, ya que le permite a los partidos presentar listas de candidatos étnicamente variadas y de hecho puede ser diseñado para cumplir con ese objetivo.

Desventajas

El sistema de VBP padece la mayoría de las desventajas del sistema de mayoría simple y puede realmente producir resultados muy poco proporcionales, en los que un solo partido gana casi todos los escaños con una mayoría simple de votos. En las elecciones de Djibouti de 1997 la coalición en el poder, la Unión para la Mayoría Presidencial, ganó todos los escaños y dejó a los dos principales partidos de oposición sin representación en la legislatura.

Voto alternativo (VA)

Las elecciones bajo el sistema de voto alternativo generalmente se verifican en distritos uninominales, al igual que las celebradas bajo sistema de mayoría simple. Sin embargo, el sistema de voto alternativo le brinda a los electores una mayor variedad de opciones al momento de marcar su papeleta. Más que simplemente indicar a su candidato favorito, los electores los ordenan de acuerdo a su preferencia, marcando con el número 1 a su favorito, con el 2 a su segunda opción, con el 3 a la tercera y así sucesivamente. De esta manera, el sistema le permite a los electores expresar sus preferencias entre los diferentes candidatos en lugar de sólo hacerlo por su favorito. Por esta razón, en los países que lo utilizan suelen denominarle “voto preferencial” (los sistemas de Borda, voto único transferible y voto complementario también son sistemas preferenciales).

El sistema de voto alternativo también difiere del sistema de mayoría simple en la forma en la que se cuentan los votos. Al igual que los sistemas de mayoría simple y de doble ronda, si un candidato obtiene la mayoría absoluta de los votos (50% más uno) automáticamente es elegido. Sin embargo, si ningún candidato obtiene esa mayoría, bajo el sistema de voto alternativo el candidato que obtiene el menor número de primeras preferencias es “eliminado” del conteo y se toman en cuenta las segundas preferencias indicadas en sus papeletas. La segunda preferencia indicada en cada una de estas papeletas se convierte entonces en un voto adicional para los candidatos indicados. Este proceso se repite hasta que un candidato obtiene la mayoría absoluta y es declarado debidamente electo. Por lo tanto, al de VA se le considera un sistema mayoritario.

Es posible, aunque no indispensable, que bajo los sistemas preferenciales como el sistema de voto alternativo, se les pida a los electores que enumeren a todos o a la mayoría de los candidatos incluidos en la papeleta. Esto cancela la posibilidad de que los votos terminen siendo “no útiles” en una etapa posterior del conteo debido a que no indiquen una preferencia válida. Sin embargo, también pueden provocar un incremento en el número de votos no válidos y, en ocasiones, le pueden conferir una importancia sustancial a las preferencias entre candidatos a los que el elector es indiferente o que no son de su agrado.

Ventajas y desventajas del voto alternativo

Ventajas

Una de las ventajas de la transferencia de votos es que permite que se acumulen entre distintos candidatos, por lo que existe la posibilidad de que pueden combinarse intereses diversos pero relacionados para obtener representación. El sistema de VA también le permite a los seguidores de candidatos con pocas expectativas de éxito influir, a través de su segunda preferencia o de las subsecuentes, en la elección de un candidato más fuerte. Por esta razón, algunas veces se ha argumentado que el sistema de VA es el mejor para promover una política centrista, ya que no sólo obliga a los candidatos a buscar los votos de sus propios seguidores, sino también las “segundas preferencias” de otros electores. Para atraer estas preferencias, los candidatos deben hacer una convocatoria de amplio espectro y no enfocarse en intereses muy específicos.

La experiencia del voto alternativo en Australia puede sustentar estos argumentos: los partidos más grandes tienden generalmente a buscar acuerdos con los partidos minoritarios para efectos de la definición de las segundas preferencias de sus militantes antes de una elección –un proceso conocido como “intercambio de preferencias”. Además, debido a que este sistema exige una mayoría absoluta de los votos para obtener escaños incrementa el consentimiento que el electorado le otorga a los candidatos elegidos y, por consiguiente, realza sus percepciones de legitimidad.

La experiencia de VA en Papua Nueva Guinea y en Australia sugiere que puede brindar importantes incentivos para una política de negociación y cooperación. En años recientes, el sistema de VA o su variante de voto suplementario, han sido adoptados para elecciones presidenciales y municipales en Bosnia, Londres y San Francisco.

Desventajas

Sin embargo, el VA también tiene algunas desventajas. Primero, requiere de un grado razonable de alfabetización y un conocimiento básico de nociones matemáticas del electorado para ser utilizado de manera efectiva y, en virtud de que opera en distritos uninominales, a menudo puede producir resultados poco proporcionales en comparación con los sistemas de representación proporcional –e incluso, en ciertos casos, con los sistemas de mayoría simple-. Asimismo, la capacidad potencial del VA para producir resultados centristas está subordinada a la existencia de ciertas condiciones sociales y demográficas: si bien es cierto que durante las décadas de 1960 y 1970 propició un acomodo interétnico exitoso y ha vuelto a ser recientemente reintroducido en Papua Nueva Guinea (ver el estudio de caso), también lo es que ha sido criticado en otro país del Pacífico, en Fiji, desde su adopción en 1997. Más aún, como se destacó en el examen previo sobre su uso para las elecciones del Senado en Australia de 1919 a 1946, el VA no funciona adecuadamente en distritos plurinominales de gran magnitud.

Doble ronda (DR)

La característica fundamental del sistema de doble ronda es la que su nombre mismo sugiere: se trata de una sola elección pero que se efectúa en dos rondas de votación, la segunda de las cuales se celebra una o varias semanas después. La primera ronda se conduce de la misma manera que en una elección de pluralidad/mayoría. La modalidad más conocida del sistema de DR es aquella que se lleva a cabo utilizando el principio de mayoría simple. Sin embargo, también es posible aplicar el sistema de doble ronda en distritos plurinominales utilizando el voto en bloque (como en Kiribati) o el voto en bloque por partido (como en Malí). El candidato o partido que recibe un determinado porcentaje de la votación es electo directamente, sin necesidad de una segunda votación. Normalmente el porcentaje que se exige es el de una mayoría absoluta de los votos válidos emitidos, aunque algunos países utilizan porcentajes distintos al aplicar el sistema de doble ronda para elegir presidente. Si ningún candidato o partido obtiene la mayoría absoluta, entonces se lleva a cabo una segunda ronda en donde el ganador es declarado electo.

Los detalles sobre la forma en que se lleva a cabo la segunda ronda varían de un caso a otro. El método más común es el de una contienda directa entre los dos candidatos que hayan obtenido la mayor cantidad de votos en la primera ronda; de esta forma se asegura que, al haber sólo dos contendientes, el ganador obtenga una mayoría absoluta de los votos válidos emitidos en la segunda vuelta. Un método alterno, el de pluralidad/mayoría de doble ronda, se utiliza para las elecciones legislativas en Francia, país comúnmente asociado con el sistema de doble ronda. En estas elecciones, cualquier candidato que haya recibido en la primera ronda un porcentaje superior a 12.5% de los votos puede contender en la segunda ronda. Luego, el candidato que obtiene el mayor número de votos en la segunda vuelta es declarado electo, sin importar si obtuvo o no una mayoría absoluta. A diferencia de la doble ronda directa entre los dos candidatos más votados, esta variante del sistema no es realmente mayoritaria, porque puede haber más de dos candidatos contendiendo en la segunda ronda y no necesariamente el ganador obtendrá la mayoría absoluta.

Ventajas y desventajas del sistema de doble ronda

Ventajas

• Primera y muy importante, el sistema de doble ronda le brinda a los electores una segunda oportunidad para votar por el candidato de su preferencia, e incluso de cambiar de opinión entre una ronda y otra. Comparte, por lo tanto, algunas de las características de los sistemas preferenciales, como el sistema de voto alternativo, en los que se les pide a los electores ordenar a los candidatos de acuerdo a su preferencia, al mismo tiempo que les permite hacer una selección totalmente distinta en la segunda ronda, si así lo desean.
• Alienta la integración de intereses diversos en torno a una candidatura exitosa en la primera ronda de cara a la segunda, por lo que fomenta la realización de negociaciones y acuerdos entre partidos y candidatos. También le permite a los partidos, y al mismo electorado, reaccionar a los cambios que ocurren en la arena política entre la primera y segunda rondas de votación.
• Atenúa el problema del “voto dividido”, situación común en varios sistemas de pluralidad/mayoría donde dos partidos o candidatos similares se dividen el voto de su electorado común, lo que abre la posibilidad de que triunfe un candidato menos popular. Asimismo, debido a que los electores no tienen que ordenar a los candidatos para expresar su segunda selección, este sistema se adapta mejor a países en donde el analfabetismo es más generalizado que los sistemas que aplican numeración preferencial como los de voto alternativo o voto único transferible.

Desventajas

• Ejerce una considerable presión sobre el organismo electoral al exigirle organizar una segunda ronda electoral muy poco tiempo después de la primera, aumentando significativamente tanto el costo global del proceso electoral como el tiempo que transcurre entre la celebración de la elección y la declaración de los resultados. Esto puede provocar inestabilidad e incertidumbre. Asimismo, el sistema de DR le impone una carga adicional al elector y, en ocasiones, se registra un marcado descenso de la participación electoral entre la primera y la segunda vuelta.
• El sistema de DR comparte muchas de las desventajas de los sistemas de mayoría simple. Diversos estudios han mostrado que en Francia se producen los resultados menos proporcionales de las democracias occidentales y que el sistema tiende a fragmentar los sistemas de partidos en las nuevas democracias.
• Uno de los problemas más serios que comporta la aplicación de un sistema de doble ronda son sus implicaciones en sociedades profundamente divididas. En Angola en 1992, en la que se suponía que era una elección pacífica, el líder rebelde Jonas Savimbi se ubicó en segundo lugar en la primera ronda de la elección presidencial con 40% de los votos, atrás de José Dos Santos quien había obtenido 49%; como quedaba claro que perdería en la segunda ronda, Savimbi tenía pocos incentivos para estar en el juego de la oposición democrática e inmediatamente reinició la guerra civil en ese país, que duró 10 años más. En Congo (Brazaville) en 1993, las perspectivas de que el gobierno arrasara en la segunda vuelta provocaron que la oposición la boicoteara y tomara las armas. En ambos casos, una señal clara de que una de las partes perdería muy probablemente las elecciones fue el detonante para la violencia. En Argelia en 1992, el candidato del Frente Islámico para la Salvación (FIS) llevaba la ventaja en la primera ronda, pero los militares intervinieron para cancelar la celebración de la segunda.

Sistemas de representación proporcional

El sustento lógico de todos los sistemas de representación proporcional es reducir deliberadamente la disparidad que pueda existir entre el porcentaje de la votación nacional que le corresponde a un partido político y su porcentaje de escaños en el parlamento: si un partido grande obtiene 40% de los votos, debe obtener alrededor de 40% de los escaños, y si un partido pequeño obtiene 10% de la votación, debe obtener 10% de los escaños legislativos. La interrelación y congruencia entre el porcentaje de votos obtenidos por un partido y los escaños que obtiene le brinda un incentivo a todos los partidos para apoyar y participar en el sistema.

La RP requiere el uso de distritos electorales en los que se elija más de un representante: es imposible dividir un solo escaño de manera proporcional. Hay dos tipos principales de sistemas de RP –por listas y el voto único transferible (VUT). Con frecuencia se considera que la mejor forma de lograr la proporcionalidad es mediante el empleo de listas de partido, donde los partidos políticos presentan a los electores listas de candidatos sobre una base nacional o regional, aunque el voto preferencial puede funcionar igualmente bien: el sistema de voto único transferible (VUT), en donde los electores ordenan a los candidatos en distritos plurinominales, es otro sistema proporcional bien establecido.

Hay otros elementos importantes que pueden tener un impacto significativo sobre la forma en que un sistema de RP funciona en la práctica. Entre mayor sea el número de representantes que se elijan en un distrito será más proporcional el sistema electoral. Los sistemas de RP también difieren en el rango de alternativas de votación que se le ofrecen al elector: puede elegir entre partidos políticos, entre candidatos o entre ambos.

Ventajas de los sistemas de RP

Ventajas

En varios sentidos, la argumentación más fuerte en favor de los sistemas de RP deriva de la forma en que evitan los resultados anómalos de los sistemas de pluralidad/mayoría y de que están en mejores condiciones de producir una legislatura representativa. Para muchas democracias emergentes, particularmente aquellas que enfrentan profundas divisiones sociales, la inclusión de todos los grupos significativos en la legislatura puede ser una condición casi esencial para la consolidación de la democracia. El que no se logre asegurar que tanto grupos minoritarios como mayoritarios estén comprometidos con el desarrollo del sistema político puede generar consecuencias catastróficas, como la búsqueda del poder por medios ilegales.

En general, a los sistemas de RP se les reconocen las siguientes virtudes:

• Convertir fielmente los votos obtenidos en escaños ganados y, por lo tanto, evitar algunos de los resultados más desestabilizadores e “injustos” que propician los sistemas de pluralidad/mayoría. Minimizan el número de los “escaños adicionales” que les corresponden a los partidos más grandes y les ofrecen a los partidos pequeños más posibilidades de acceder a la legislatura aún y cuando obtengan un número reducido de votos.
• Fomentar o exigir la formación de partidos o grupos políticos de candidatos con propósitos comunes para la formación de listas. Esto puede clarificar las diferencias políticas, ideológicas y de liderazgo dentro de la sociedad, especialmente cuando no existe un sistema de partidos establecido, como era el caso de Timor-Leste durante su proceso de independencia.
• Impedir que haya un número elevado de votos “no útiles”. Cuando los umbrales para acceder a la distribución de escaños son bajos, casi todos los votos emitidos terminan en la elección de los candidatos seleccionados. Esto incrementa la percepción del electorado de que vale la pena ir a votar, de que su voto puede hacer la diferencia en el resultado de la elección.
• Facilitar la representación de los partidos minoritarios. A menos que el umbral sea excesivamente elevado, o que la magnitud del distrito sea inusualmente baja, cualquier partido político puede alcanzar la representación en la legislatura, aun con un porcentaje reducido de votos. Esto satisface el principio de inclusión, que puede ser crucial para la estabilidad en sociedades divididas y puede reportar beneficios en los procesos de toma de decisiones en las democracias establecidas.
• Alentar a los partidos a desplegar sus campañas de búsqueda del voto más allá de los distritos en los que tienen fuerza electoral o se espera una lucha cerrada. El incentivo bajo los sistemas de RP es maximizar la votación global sin importar de qué lugar procedan los votos. Cada voto, incluso de áreas donde un partido es electoralmente débil, puede ser útil para obtener otro escaño.
• Restringir el crecimiento de “bastiones regionales”. En virtud de que los sistemas de RP compensan a los partidos minoritarios con una pequeña porción de los escaños, son menos susceptibles de propiciar situaciones en las que un solo partido obtenga todos los escaños de una provincia o distrito específico. Esto puede ser particularmente importante para minorías de una provincia en la que no cuenten con concentraciones significativas o con vías alternativas de acceso al poder.
• Propiciar una mayor continuidad y estabilidad de las políticas. La experiencia de Europa Occidental sugiere que los sistemas parlamentarios de RP tienen un mejor desempeño en términos de duración de los gobiernos, participación ciudadana y desempeño económico. La lógica de este argumento es que la alternancia continua en el gobierno entre dos partidos ideológicamente polarizados, como sucede en los sistemas de mayoría simple, dificulta la planeación económica a largo plazo, mientras que los gobiernos de coalición de RP ayudan a generar una estabilidad y coherencia en la toma de decisiones que permite el desarrollo nacional.
• Hacer más visible el ejercicio compartido del poder entre partidos y grupos de interés. En muchas democracias emergentes, el poder compartido entre la mayoría numérica de la población que mantiene el poder político y la pequeña minoría que detenta el poder económico, es una realidad inevitable. Cuando la mayoría numérica domina la legislatura y la minoría ve expresados sus intereses en el control de la esfera económica, las negociaciones entre los diferentes bloques de poder son menos visibles, menos transparentes y menos confiables (por ejemplo, en Zimbabwe durante sus primeros 20 años de independencia). Se ha argumentado que los sistemas de RP, al incluir a todos los intereses en la legislatura, ofrece una mejor expectativa de que las decisiones serán tomadas a la luz pública y por una muestra más representativa e inclusiva de la sociedad.

Desventajas de los sistemas de RP

La mayoría de las críticas que se le hacen a los sistemas de RP se basan en su tendencia a crear gobiernos de coalición y sistemas de partidos fragmentados. Los argumentos citados con mayor frecuencia en contra de los sistemas de RP apuntan en el sentido de que conducen a:

• Gobiernos de coalición, los cuales a su vez generan parálisis legislativas y la consecuente incapacidad de instrumentar políticas coherentes. Existen riesgos especialmente altos durante el periodo inmediato que sucede a una situación de conflicto, cuando las expectativas populares en un nuevo gobierno son muy elevadas. Los gabinetes de coalición y los gobiernos de unidad nacional que están divididos en facciones pueden obstruir un proceso de toma de decisiones rápido y coherente.
• Una fragmentación desestabilizadora del sistema de partidos. Los sistemas de RP pueden reflejar y facilitar la fragmentación del sistema de partidos. Es posible que un pluralismo extremo permita a los partidos minoritarios chantajear o maniatar a los grandes partidos en los procesos de negociación dentro de una coalición. En este sentido, el grado de inclusión de los sistemas de RP es citado como una desventaja. En Israel, por ejemplo, los partidos religiosos extremistas son con frecuencia indispensables para la formación de un gobierno, mientras que Italia soportó muchos años de cambios inestables de coaliciones gubernamentales. Los países en proceso de democratización temen a menudo que los sistemas de RP permitan la proliferación de fuerzas políticas basadas en liderazgos personales o en divisiones étnicas dentro de sus muy incipientes sistemas de partidos.
• Una plataforma para los partidos extremistas. A los sistemas de RP con frecuencia se les crítica por brindarle a los partidos extremistas de derecha o de izquierda un foro en la legislatura. Se ha argumentado que el colapso de la República de Wiemar en Alemania se debió en parte a la forma en que el sistema electoral de RP le abrió las puertas a los grupos extremistas radicales de la derecha y de la izquierda.
• Gobiernos de coalición con insuficientes bases de acuerdo a sus políticas o de sus bases de apoyo. En ocasiones se compara a estas coaliciones de conveniencia con las de compromisos que son producidas por otros sistemas (v.gr. mediante la aplicación de sistemas de voto alternativo), en donde los partidos tienden a ser recíprocamente dependientes de los votos de los militantes de otros partidos para la elección y la coalición puede ser, por lo tanto, más fuerte.
• Los partidos pequeños consiguen un poder desproporcionado. Los partidos más grandes son forzados a formar coaliciones con los partidos más pequeños, dando a un partido que sólo cuenta con un limitado apoyo en la votación, el poder de vetar cualquier propuesta que provenga de los partidos grandes.
• La incapacidad del elector para hacerle frente a su responsabilidad al quitar del poder a un partido político. Bajo los sistemas de RP remover a un partido de razonable magnitud puede resultar un tanto complicado. Generalmente, cuando los gobiernos son coaliciones, algunos partidos políticos mantienen una presencia en el gobierno, a pesar de su débil desempeño electoral de tiempo en tiempo. A excepción de ocho años, el Partido Libre Democrático en Alemania fue miembro del gobierno de coalición por 50 años, de 1949 a 1998, aunque nunca obtuvo más del 12 % de la votación.
• En algunas ocasiones, dificultad de los electores para entender y del administrador electoral para instrumentar las complejas reglas del sistema. Ciertos sistema de RP son considerados más difíciles de entender que otras modalidades y pueden necesitar de una mayor capacitación y entrenamiento a los funcionarios electorales para trabajar exitosamente.

Representación proporcional por listas (RPL)

En su acepción más simple, la RP por listas implica que cada partido político presenta una lista de candidatos en cada uno de los distritos electorales pluripersonales o plurinominales. Los electores votan por los partidos y éstos reciben un número de escaños proporcional a su volumen de votación en el distrito electoral. Los candidatos ganadores son tomados de las listas de acuerdo con el orden en el que aparecen anotados.

La selección de la RPL no determina completamente por sí misma el sistema electoral: se deben especificar más detalles. La fórmula utilizada para calcular la adjudicación de escaños después de que se han contado todos los votos puede ser la del divisor o cifra mayor o la de la cuota o cifra repartidora. La fórmula seleccionada suele tener un efecto marginal, aunque en ocasiones crítico, sobre los resultados de las elecciones bajo un sistema de RP. En Camboya en 1998, el cambio efectuado en la fórmula pocas semanas antes de la jornada electoral provocó que al partido con más fuerza electoral se le otorgaran 64 escaños, en lugar de 59, de los 121 que integraban la Asamblea Nacional. El cambio no fue suficientemente publicitado y fue muy difícil que la oposición aceptara los resultados. Este ejemplo muestra claramente la importancia que tienen los detalles supuestamente menores para los diseñadores de sistemas electorales.

Cuando se trate de definir de manera más precisa cómo va a funcionar un sistema de RP mediante listas hay que considerar otros elementos importantes. Se puede exigir un umbral de votación para poder tener representación en la legislatura: es probable que un umbral muy elevado (como el 10% que se usa en Turquía) excluya a los partidos pequeños, mientras que uno bajo (como el 1.5% que se aplica en Israel) promueva su representación. En Sudáfrica no se exige ningún umbral para efectos de representación, por lo que en 2004 el Partido Demócrata Cristiano Africano obtuvo seis de los 400 escaños con sólo 1.6% de la votación nacional. Los sistemas de RP también difieren en cuanto a las alternativas de que disponen los electores para optar entre candidatos y/o partidos, esto es, si las listas son abiertas, cerradas o libres (panachage). La selección determina el nivel de complejidad de la papeleta de votación.

Otras decisiones importantes bajo un sistema de RP mediante listas incluyen las posibilidades que se les pueden ofrecer a los partidos políticos para formar alianzas o coaliciones electorales y la determinación de la magnitud de los distritos electorales.

Ventajas y desventajas de la RP por listas

Ventajas

• Además de las ventajas que se le imputan generalmente a los sistemas de RP, los basados en listas hacen más probable la elección de representantes de grupos o culturas minoritarias. Cuando el comportamiento electoral se da conforme a las divisiones sociales y culturales de la sociedad, como con frecuencia es el caso, los sistemas de listas pueden ayudar a asegurar que la legislatura incluya tanto a miembros de los grupos mayoritarios como de los minoritarios. Esto se debe a que los partidos pueden ser incentivados por el sistema a integrar listas balanceadas de candidatos capaces de atraer el interés del más amplio espectro de electores. La experiencia en cierto número de democracias emergentes (Sudáfrica, Indonesia y Sierra Leona) sugiere que la RP por listas provee el espacio político que les permite a los partidos presentar listas multirraciales y multiétnicas de candidatos. La Asamblea Nacional de Sudáfrica elegida en 1994 estuvo conformada por 52% de gente de raza negra (11% de extracción Zulu y el resto de extracción Xhosa, Sotho, Venda, Tswana, Pedi, Swazi, Shangaan y Ndebele); 32% de raza blanca (un tercio de habla inglesa y dos tercios del habla Afrikaan), siete por ciento de mestizos y ocho por ciento de indios. El Parlamento en Namibia está compuesto en forma parecida, con representantes de las comunidades Ovambo, Damara, Herero, Nama, Baster y de raza blanca (de habla inglesa y alemana).
• La RP por listas hace más probable la elección de mujeres. Los sistemas de RP son casi siempre más accesibles que los de pluralidad/mayoría para la elección de mujeres. En esencia, los partidos están en condiciones de utilizar las listas para promover el ascenso de las mujeres en el plano político y proporcionar a los electores la posibilidad de elegirlas como representantes, al mismo tiempo que pueden seguir basando su selección sobre asuntos políticos distintos al de género. Como se apuntó líneas arriba, en los distritos uninominales la mayoría de los partidos políticos son alentados a presentar candidatos con el “más amplio nivel de aceptación” y ese candidato muy pocas veces es una mujer. En todas las regiones del mundo los sistemas de RP reportan mejores cifras que los sistemas de mayoría cuando se trata de elegir mujeres y 14 de las 20 naciones que tienen un mayor número de representantes del sexo femenino aplican un sistema de RP por listas. En 2004, el número de mujeres elegidas como representantes en legislaturas integradas mediante el sistema de RP por listas fue 4.3% más alto que el promedio de 15.2%, mientras que el promedio para legislaturas integradas por el sistema de mayoría simple fue 4.1% menor al promedio general.

Desventajas

Además de las cuestiones generales ya señaladas para los sistemas de RP en su conjunto, se pueden considerar las siguientes desventajas con relación a los sistemas de RP por listas:

• Una débil vinculación entre los legisladores elegidos y su base electoral. Cuando se aplica el sistema de RP por listas y los escaños son adjudicados en un solo distrito a nivel nacional, como en Namibia o Israel, el sistema es objeto de críticas por destruir los vínculos entre los electores y sus representantes. Cuando las listas son cerradas, los electores no tiene la oportunidad de determinar la identidad de las personas que los van a representar, no existe un representante claramente identificado con su distrito, ciudad o localidad y, por lo tanto, tampoco tienen la posibilidad de rechazarlo cuando consideran que no está ejerciendo su cargo de manera adecuada. Más aún, en algunos países en desarrollo donde la sociedad está compuesta principalmente por población rural, la identificación de los electores con su región o zona de residencia es en ocasiones considerablemente más fuerte que su identificación con cualquier grupo o partido político. Estas críticas, sin embargo, pueden estar más relacionadas con las distinciones que se pueden establecer entre sistemas en que los electores votan por partidos y los sistemas en que votan por candidatos.
• Excesiva concentración del poder en manos de los dirigentes nacionales del partido, especialmente en sistemas de listas cerradas. La posición de un candidato en las listas de partido y, por lo tanto, sus expectativas de éxito, dependen de los términos de su relación con los jefes de partido, no con el electorado, que pasa a ocupar un lugar de segunda importancia. En un inusual giro de los sistemas de RP, en Guyana los partidos publican sus listas de candidatos tan sólo ordenados alfabéticamente, es decir, sin orden de preferencia. Esto les brinda a los líderes partidistas un mayor margen de maniobra para compensar lealtades y castigar posturas independientes, ya que los escaños sólo se distribuyen entre los candidatos que decide la dirigencia una vez que se conocen los resultados de la votación.
• La necesidad de que existan ciertos partidos o grupos políticos. Esto hace particularmente difícil aplicar un sistema de RP por listas en sociedades que no cuentan con partidos o éstos cuentan con estructuras muy débiles o embrionarias, como ocurre en mucho de los pequeños países del Pacífico. Si bien técnicamente es posible que se puedan postular candidatos independientes bajo distintas formas de RP, está posibilidad es problemática e incorpora dificultades adicionales, sobre todo en lo relativo a los votos desperdiciados.

Voto único transferible (VUT)

Por mucho tiempo el sistema de VUT ha sido considerado por expertos en ciencia política como uno de los sistemas electorales más atractivos, aunque su uso para efectos de elecciones legislativas se ha limitado a unos pocos casos –República de Irlanda desde 1921, Malta desde 1947 y Estonia por única vez en 1990-. También se le aplica en Australia para las elecciones de las asambleas legislativas de Tasmania, de la Capital del Territorio y del Senado Federal; en Irlanda del Norte para elecciones locales y fue el sistema adoptado para la Asamblea Ciudadana de Columbia Británica (ver el estudio de caso sobre Columbia Británica).

Los principios fundamentales de este sistema fueron inventados de manera independiente en el siglo XIX por Thomas Hare en Reino Unido y por Carl Andræ en Dinamarca. El VUT se utiliza en distritos plurinominales y los electores marcan sus papeletas de acuerdo con el orden de preferencia de sus candidatos, de la misma forma que se hace en el sistema de voto alternativo. En la mayoría de los casos la marcación preferencial es opcional y los electores no están obligados a marcar en orden a todos los candidatos; si así lo desean, sólo pueden marcar a uno.

Después de que se ha sumado el número total de votos de primera preferencia, se procede a determinar la cuota de votos requeridos para la elección de un candidato. En algunos contextos a esta cuota también se le denomina cociente o cifra repartidora. La cuota o cifra repartidora que generalmente se aplica es la basada en la llamada fórmula de Droop, que se calcula de la siguiente forma:

Cuota o cifra repartidora = (votos / (escaños + 1)) + 1

El resultado se determina a través de una serie sucesiva de conteos. En el primero, se establece el número total de votos de primera preferencia para cada candidato. El candidato que obtiene un número de votos de primera preferencia superior a la cuota establecida es elegido en forma inmediata.

En el segundo conteo y los subsecuentes, los votos excedentes de los candidatos que han resultado elegidos (es decir, los votos que obtuvieron por arriba de la cuota o cifra repartidora) se distribuyen entre los otros candidatos en función de las segundas preferencias que se hayan marcado en la papeleta. Por razones de equidad, todas las papeletas de los candidatos elegidos son redistribuidas, pero a cada papeleta se le otorga un valor equivalente a una fracción de voto de tal forma que el total de papeletas redistribuidas sea igual al de los votos excedentes del candidato que ha resultado elegido (excepto en la República de Irlanda, donde se les asigna un peso ponderado). Así, por ejemplo, si un candidato obtiene 100 votos, y su excedente al cubrir la cuota y resultar elegido es de cinco votos, entonces todas sus papeletas (votos de segunda preferencia o subsecuentes) son redistribuidas con un valor de 1/20 de voto (el valor de sus 100 papeletas sumaría cinco votos).

Sí después de cualquier conteo ningún candidato tiene votos excedentes respecto a la cuota establecida, se elimina al candidato con el menor número de votos. En el siguiente conteo sus votos se redistribuyen entre los candidatos que siguen en la competencia de acuerdo con el orden de preferencias indicadas en las papeletas. El proceso de conteos sucesivos -después de cada uno de los cuales se redistribuyen los votos excedentes o se elimina un candidato- continúa hasta que todos los escaños que le corresponden a un distrito electoral son distribuidos entre los candidatos que hayan alcanzado la cuota establecida o sólo queda en el conteo un número de candidatos que excede en uno al número de escaños por asignar, en cuyo caso todos los candidatos que quedan, salvo el último, son elegidos aunque no hayan obtenido la cuota requerida.

Ventajas y desventajas del VUT

Ventajas

Las ventajas que se le imputan a los sistemas de RP también son generalmente aplicables a los sistemas de VUT. Adicionalmente, como mecanismo para elegir representantes, el sistema de VUT es quizá el más sofisticado de todos los sistemas electorales, al permitir optar entre partidos y entre candidatos al interior de los partidos. El resultado final conserva un alto grado de proporcionalidad y el hecho de que en la mayoría de los ejemplos actuales de VUT los distritos plurinominales sean relativamente pequeños significa que se mantiene un vínculo geográfico entre el elector y su representante.

Además, los electores pueden influir en la composición de las coaliciones postelectorales, tal y como se ha observado en el caso de la República de Irlanda, y el sistema brinda incentivos para la búsqueda de acuerdos interpartidistas mediante el intercambio recíproco de preferencias. El sistema de VUT también ofrece una mayor oportunidad, en comparación con los sistemas de RP por listas, para elegir a candidatos independientes ya que los electores pueden optar más entre candidatos que entre partidos (si bien a un sistema de VUT se le pueden agregar como opción listas de partido: como ocurre en el caso del Senado australiano).

Desventajas

Las desventajas que en general se le imputan a los sistemas de RP también se hacen extensivas a los sistemas de VUT. Además, suelen agregarse los siguientes:

• A veces se les critica porque el voto preferencial es poco conocido en muchas sociedades y demanda, como mínimo, cierto grado de alfabetización y de conocimientos matemáticos.
• Las operaciones requeridas para realizar el conteo son muy complejas, lo que a veces es percibido como un inconveniente. Esta ha sido citada como una de las razones por las que Estonia decidió abandonar este sistema después de su primera elección. El VUT requiere de un recálculo continuo de los valores excedentes que han de ser transferidos. En virtud de lo anterior, los votos tienen que ser contados en centros de escrutinio y no directamente en el sitio de la votación. Cuando la integridad de la elección es un aspecto relevante del proceso electoral, el conteo de los votos en los sitios de votación puede convertirse en una exigencia para asegurar la legitimidad de la votación y, por lo tanto, puede ser necesario seleccionar el sistema electoral de manera consecuente.
• A diferencia del sistema de RP por listas, el sistema de VUT puede generar tendencias hacia la fragmentación al interior de los partidos políticos, ya que sus miembros no sólo compiten por el voto con sus adversarios sino también entre ellos. Esto puede promover un “clientelismo” político, donde los políticos ofrecen sobornos a algunos grupos de electores.
• El VUT puede propiciar que un partido que haya obtenido la mayoría simple de los votos emitidos obtenga menos escaños que sus rivales. Malta reformó su sistema a mediados de la década de 1980 para introducir cierto número de escaños adicionales para compensar a un partido en caso de que se encontrara en esta situación.

Sin embargo, muchas de estas críticas han mostrado ser poco problemáticas en la práctica. Las elecciones bajo un sistema VUT en la República de Irlanda, Malta y Tasmania han tendido a producir gobiernos legítimos y relativamente estables, conformados por uno o dos grandes partidos.

Temas relacionados con los sistemas de RP

Los sistemas de RP requieren, en mayor medida que otros sistemas, que el diseñador considere varios elementos además de la selección del tipo de sistema electoral. Estos elementos influirán en los resultados de las elecciones tanto en términos mecánicos como psicológicos, modificando los incentives tanto de los contendientes como de los electores. Con frecuencia, estos efectos se consideran menores, y puede que así sea en la práctica.

Sin embargo, una pequeña diferencia en los resultados puede tener en ocasiones serias implicaciones en la integración de la legislatura y en la formación de un gobierno y quizá, y esto es lo más importante, en la percepción de la legitimidad de las elecciones y de sus resultados. Además, aún y cuando es probable que la selección de estos elementos solo afecte ligeramente los resultados de la elección, algunos de ellos –como la magnitud  de los distritos-, puede tener serias implicaciones en el proceso de conversión de votos en escaños y, por consiguiente, es probable que se convierta en un tema político muy sensible.

Magnitud de los distritos

Existe un consenso casi universal entre los especialistas electorales de que el determinante crucial de la capacidad de un sistema electoral para convertir los votos en escaños de manera proporcional es la magnitud de los distritos, es decir, el número de miembros que se eligen en cada distrito electoral. Bajo sistemas como los de mayoría simple, voto alternativo o de doble ronda, la magnitud del distrito es uno, porque son distritos uninominales, es decir los electores eligen a un solo representante. Por el contrario, todos los sistemas de RP, algunos de pluralidad/mayoría como el voto en bloque o el  voto en bloque partidista y otros sistemas como el voto limitado y el voto único no transferible, requieren de distritos electorales en los que se elija más de un miembro. Bajo cualquier sistema proporcional, el número de miembros que han de ser elegidos en cada distrito determina, en buena medida, que tan proporcionales serán los resultados de la elección.

Los sistemas que alcanzan el más alto grado de proporcionalidad son los que utilizan distritos muy grandes, porque estos distritos son capaces de asegurar que hasta los partidos más pequeños estén representados en la legislatura. En distritos más pequeños, el umbral efectivo es más alto. Por ejemplo, en un distrito donde sólo se eligen tres representantes, un partido debe obtener al menos 25% más 1 de la votación para asegurar un escaño. Es poco probable que un partido que sólo tenga el apoyo de 10% del electorado consiga un asiento, por lo que se puede decir que los votos emitidos por este partido han sido “no útiles”. Por el contrario, en un distrito de nueve escaños, 10% más 1 de los votos garantiza que un partido obtenga al menos un escaño en la legislatura.

El problema es que entre más grandes son los distritos - tanto en términos de su número de escaños como de sus dimensiones geográficas –más débiles son los vínculos entre los miembros elegidos y el electorado. Esto puede tener graves consecuencias en aquellas sociedades donde los factores locales juegan un papel clave en la política o donde los electores esperan mantener un fuerte vínculo con sus representantes y que éstos actúen como sus “delegados” en la legislatura.

Debido a lo anterior, ha existido un animado debate acerca de cuál es la mejor magnitud de un distrito. La mayoría de los especialistas concuerdan en que, como principio general, un distrito de entre tres y siete escaños funciona muy bien y han sugerido que un número non de escaños como tres, cinco o siete opera mejor en la práctica que un distrito con una magnitud de número par, sobre todo en sistemas bipartidistas. No obstante, esto es en términos generales, ya que existen muchas situaciones en las cuales un número elevado de escaños puede ser tan deseable como necesario para asegurar una representación y una proporcionalidad satisfactorias. En muchos países, los distritos electorales se ajustan a las divisiones administrativas preexistentes, que pueden ser estatales o provinciales, lo que implica que puede haber variaciones significativas en su magnitud. Sin embargo, este enfoque no sólo elimina la necesidad de trazar y ajustar nuevas demarcaciones para fines electorales, sino que además permite vincular a los distritos electorales con comunidades existentes claramente identificadas y aceptadas.

Los distritos cuya magnitud se ubica en los extremos superior e inferior del espectro tienden a arrojar resultados extremos. En un extremo del espectro, un país entero puede formar un solo distrito electoral, lo que generalmente significa que el número de votos requeridos para obtener un escaño es extremadamente bajo y que aún los partidos más pequeños pueden tener representación. En Israel, por ejemplo, el país forma un solo distrito de 120 miembros, lo que significa que los resultados de la elección son altamente proporcionales, pero también que los partidos con una reducida votación puede obtener representación y que el vínculo entre los representes elegidos y el electorado es extremadamente débil. En el otro extremo del espectro, los sistemas de RP pueden aplicarse a situaciones en donde la magnitud del distrito es de sólo dos escaños. Por ejemplo, en Chile se utiliza un sistema de RP por listas en distritos de dos miembros o binominales. Tal como el estudio de caso sobre ese país lo muestra, este sistema arroja resultados altamente desproporcionados, porque sólo dos partidos pueden obtener representación en cada distrito. Casos como este han tendido a debilitar los beneficios de los sistemas de RP en términos de representación y legitimidad.

Estos ejemplos, de los extremos opuestos del espectro, sirven para subrayar la crucial importancia de la magnitud de los distritos en cualquier sistema electoral de RP. Se puede sostener que la magnitud de los distritos es la selección institucional más importante cuando se diseña un sistema de RP, aunque también es un factor de crucial importancia para otros tipos de sistemas electorales. El sistema de voto único no transferible, por ejemplo, tiende a arrojar resultados proporcionales moderados a pesar de que, en esencia, no es un sistema proporcional, justo porque se utiliza en distritos plurinominales. De igual manera, cuando el sistema de voto único transferible se aplica en distritos uninominales se convierte en voto alternativo, conservando algunas de las ventajas del VUT, pero no su proporcionalidad. En los sistemas de voto en bloque y voto en bloque por partido, parece que a medida que se incrementa la magnitud del distrito decrece su nivel de proporcionalidad. Resumiendo, cuando se diseña un sistema electoral, la magnitud del distrito es en muchos sentidos el factor clave para determinar cómo va a operar el sistema en la práctica, la fortaleza del vínculo entre los electores y los representantes elegidos y la proporcionalidad global de los resultados de la elección.

En un tema relacionado, la magnitud del partido (el número promedio de candidatos ganadores de un partido en el mismo distrito electoral) es un factor importante para determinar quién será elegido. Si sólo un candidato de un partido es elegido en un distrito, bien puede ser que se trate de un varón y pertenezca al grupo social o étnicamente mayoritario en el distrito. Si resultan elegidos dos o más miembros de un mismo partido, quizá una lista balanceada tenga más importancia, haciendo probable que más mujeres y más candidatos provenientes de grupos minoritarios resulten ganadores. Los distritos de mayor magnitud (siete o más escaños) y un número relativamente reducido de partidos incrementan la magnitud del partido.

Umbrales

Todos los sistemas electorales tienen umbrales de representación: esto es, un nivel mínimo de apoyo que el partido necesita para obtener representación. Los umbrales pueden imponerse por la vía legal (umbrales formales) o existir como una propiedad matemática del sistema electoral (umbrales efectivos o naturales).

Los umbrales formales están incluidos dentro de las disposiciones constitucionales o legales que definen el sistema de RP. En los sistemas mixtos de Alemania, Nueva Zelandia y Rusia, por ejemplo, hay un umbral de 5% para la sección correspondiente al sistema de RP: los partidos que no obtienen este 5% de la votación a nivel nacional no tienen derecho a obtener escaños de las listas de RP. Este dispositivo tuvo su origen en el deseo de limitar la elección a grupos extremistas en Alemania y está diseñado para frenar las ambiciones de los partidos pequeños por hacerse de una representación. Sin embargo, tanto en Alemania como en Nueva Zelandia existen “puertas traseras” mediante las cuales los partidos pueden acceder a escaños de las listas: en el caso de Nueva Zelandia un partido debe ganar al menos un escaño en un distrito uninominal y, en el caso de Alemania, tres escaños para sortear el umbral requerido. En Rusia en 1995, no hubo “puertas traseras” y casi la mitad de los votos emitidos por listas de partido terminaron siendo no útiles.

En otras partes, el rango del umbral legal va de 0.67% en Países Bajos a 10% en Turquía. Los partidos que obtienen menos de este porcentaje de la votación son excluidos del escrutinio. Un ejemplo sorprendente de esta situación se dio en las elecciones de Turquía en 2002, en la que fueron tantos los partidos que no alcanzaron el umbral de 10% que cerca de 46% de los votos terminaron siendo no útiles, es decir, no tuvieron ningún efecto en los resultados. En todos estos casos, la existencia de un umbral formal tiende a incrementar el nivel global de desproporcionalidad, en virtud de que los votos emitidos a favor de los partidos que no alcanzan representación terminan siendo no útiles. En 1993 en Polonia, aun con un umbral comparativamente bajo de 5% para partidos y de 8% para coaliciones, poco más de 34% de los votos fueron para partidos y coaliciones que no lo alcanzaron.

Un umbral efectivo o natural, se crea como un subproducto matemático de las características de los sistemas electorales, de las cuales, la magnitud del distrito es la más importante. Por ejemplo, en un distrito con cuatro escaños bajo un sistema de RP, prácticamente cualquier candidato con más de 20% de la votación resultará elegido, mientras que es poco probable que lo sea un candidato que obtenga menos de 10% de los votos (la cifra exacta variará dependiendo de la configuración de los partidos, los candidatos y los votos).

Listas abiertas, cerradas y libres

Si bien los sistemas de RP por listas se basan en el principio de que los partidos o grupos políticos presentan candidatos, es posible que se les de a los electores cierto margen para efectuar su selección entre los candidatos de las listas o entre los partidos. Esencialmente, existen tres opciones que pueden elegirse: listas abiertas, cerradas y libres.

La mayoría de los sistemas de RP por listas son cerradas, lo que significa que los candidatos resultan elegidos en el orden en que aparecen en las listas, el cual es determinado por el propio partido político y los electores no tienen la posibilidad de expresar su preferencia por uno en particular. El sistema RP por listas usado en Sudáfrica es un buen ejemplo de listas cerradas. La papeleta contiene los nombres y símbolos de los partidos, así como una fotografía de su líder, pero no los nombres de los candidatos que integran la lista. Los electores simplemente eligen al partido de su preferencia; los candidatos individuales que resultan elegidos son determinados por los propios partidos. Esto significa que los partidos pueden incluir algunos candidatos (quizá miembros de una minoría étnica o lingüísticos, o mujeres) para quienes podría resultar muy difícil ser elegidos de otra forma.

El lado negativo de las listas cerradas es que los electores no tienen posibilidad de determinar quién será el representante de su partido. Las listas cerradas también son insensibles a cambios repentinos. En las elecciones de 1990 para la preunificación, en Alemania Oriental el candidato colocado en primer lugar de uno de los partidos fue denunciado como informante de la policía secreta sólo cuatro días antes de la jornada electoral e inmediatamente expulsado por el partido; sin embargo, como las listas eran cerradas, los electores no tuvieron otra opción que votar por él si querían apoyar a su partido.

Muchos sistemas de RP por listas de Europa Occidental utilizan las listas abiertas, en las que los electores no sólo pueden indicar el partido de su preferencia, sino también a su candidato favorito dentro de la lista de ese partido. En la mayoría de estos sistemas el voto por un candidato, así como por un partido, es opcional, pero como la mayoría de los electores orientan su voto más en función de los partidos que de los candidatos, la opción de votar por un determinado candidato tiene con frecuencia un efecto limitado. Sin embargo, en Suecia cerca de 25% de los electores regularmente votan por un determinado candidato, por lo que resultan elegidos algunos individuos que no lo lograrían si las listas fueran cerradas.

En Brasil y Finlandia los electores deben votar por candidatos: el número de escaños que recibe cada partido depende del número total de votos que hayan obtenido sus candidatos y resultan elegidos aquellos que hayan recibido el mayor número de votos en forma individual. Al mismo tiempo que le brinda a los electores una mayor libertad para elegir al candidato de su preferencia, también provoca una serie de efectos colaterales menos deseables. En virtud de que los candidatos de un mismo partido están compitiendo por los votos, el sistema de listas abiertas puede provocar conflictos internos y fragmentación del partido. También significa que los potenciales beneficios que le puede representar a un partido presentar listas balanceadas se pueden revertir.

En las elecciones por listas abiertas en Sri Lanka, por ejemplo, los intentos de los principales partidos de filiación sinhalese por incluir candidatos de minorías tamiles en posiciones ganadoras de sus listas fueron poco efectivos ya que muchos electores deliberadamente votaron por candidatos sinhaleses ubicados en posiciones menos ventajosas en las listas. En Kosovo, el cambio de listas cerradas por abiertas alentó de hecho la presencia de más candidatos extremistas. En el mismo orden de ideas, en ocasiones las listas abiertas han mostrado ser menos ventajosas para la representación de mujeres en sociedades altamente patriarcales, aunque en Polonia los electores han demostrado estar dispuestos a usar las listas abiertas para elegir a un mayor número de mujeres del que se hubiera registrado si las nominaciones hubieran sido hechas por los partidos bajo el sistema de listas cerradas.

En un reducido número de países se han utilizado otros dispositivos para hacer más flexibles los sistemas de listas abiertas. En Luxemburgo y Suiza los electores tienen un número de votos idéntico al de los escaños que se van a elegir y pueden distribuirlos entre los distintos candidatos de una sola lista o entre los candidatos de varias listas. La posibilidad de votar por más de un candidato de las diferentes listas de partidos (conocida como panachage) o la de emitir más de un voto por un solo candidato (conocida como acumulación) le ofrecen al elector una medida adicional de control y son clasificadas para efectos de este texto  como sistemas de listas libres.

Coaliciones electorales

Un umbral elevado puede efectivamente servir para discriminar a los partidos pequeños - por cierto, en algunos casos ese es su propósito expreso. Empero, en muchos casos se considera indeseable cualquier dispositivo intrínseco de discriminación en contra de los partidos pequeños, particularmente cuando existen varios con una base de apoyo similar que se “dividen” los votos de ese electorado y, consecuentemente, quedan por debajo del umbral requerido, cuando si actuaran como un frente común podrían tener suficientes votos combinados para obtener algunos escaños en la legislatura.

Para sortear este problema, algunos países que usan sistemas de RP por listas permiten que los partidos pequeños se alíen para efectos electorales, es decir, formen una coalición o cartel - apparentement o stembusaccoord en otros contextos– para contender en las elecciones. Esto significa que los partidos subsisten como entidades independientes y aparecen por separado en la papeleta, pero que los votos obtenidos por cada uno son contabilizados como si pertenecieran a la coalición o cartel y, por consiguiente, aumentan sus posibilidades de que la votación combinada les permita rebasar el umbral y obtener una mayor representación. Este dispositivo es característico de algunos sistemas de RP por listas en Europa Continental, en América Latina (como en Uruguay donde los partidos coaligados son llamados lema) y en Israel. Sin embargo, es una rareza dentro de los sistemas de RP en África y en Asia, y fue suprimido en Indonesia en 1999 después de que algunos partidos pequeños descubrieron que, aunque su coalición obtuvo representación, ellos como partidos en lo individual perdieron escaños.

Candidaturas independientes y sistemas de RP

Un equívoco frecuente es considerar que los candidatos independientes no pueden contender en sistemas de RP. En rigor, esto no es cierto, aunque sí lo es el que la mayoría de las elecciones que se realizan conforme a sistemas de RP solo compiten candidatos postulados por partidos políticos. Sin embargo, el sistema de VUT está centrado en candidatos en lo individual y es usual que compitan candidatos independientes, como ocurre en la República de Irlanda.

En ocasiones, a lo candidatos individuales se les trata como si fueran un partido unipersonal, por lo que presentan una lista que solo contiene su nombre y obtiene en escaño si logra el umbral de votación requerido para ello.

Sistemas mixtos

Los sistemas electorales mixtos tratan de combinar los atributos positivos de los sistemas de pluralidad/mayoría (o de “otros”) y de los de RP. En un sistema mixto coexisten dos sistemas electorales que utilizan fórmulas diferentes. Los electores votan y contribuyen a la elección de los representantes bajo ambos sistemas. Uno de ellos es el sistema de pluralidad/mayoría, generalmente un sistema de distrito uninominal, y el otro es uno de RP por listas.

Existen dos modalidades de sistemas mixtos. Cuando los resultados de los dos tipos de elección están vinculados, la asignación de escaños a nivel de RP depende de lo que suceda con los escaños de los distritos de pluralidad/mayoría (o de otro tipo) y sirve para compensar cualquier desproporción que ocurra con estos, al sistema se le conoce como representación proporcional personalizada (RPP). Cuando los dos componentes se aplican por separado y no guardan ninguna relación para efectos de la adjudicación de escaños, estamos en presencia de un sistema paralelo (SP). Mientras que un sistema de RPP generalmente produce resultados proporcionales, es probable que uno paralelo produzca resultados en los que el grado de proporcionalidad se ubique en algún punto entre un sistema pluralidad/mayoría y uno de RP.

Los sistemas de RPP y los paralelos han sido adoptados  ampliamente por democracias emergentes de África y la antigua Unión Soviética.

Representación proporcional personalizada (RPP)

Bajo los sistemas de representación proporcional personalizada, los escaños de RP sirven para compensar cualquier desproporcionalidad producida por los resultados en distritos uninominales. Por ejemplo, si un partido obtiene 10% de la votación nacional pero ningún escaño de mayoría, entonces recibirá un número de escaños de RP que le permita tener una representación de hasta 10% en la legislatura. Los electores pueden disponer de una papeleta para cada tipo de elección, como sucede en Alemania y Nueva Zelandia. O bien, los electores sólo pueden marcar una papeleta, en cuyo caso la votación total de cada partido resulta de la suma de todos los votos que obtuvieron sus candidatos en los diferentes distritos uninominales.

La proporción de escaños asignados conforme a los dos componentes del sistema varían de un país a otro. El sistema electoral adoptado por Lesoto después de su conflicto contiene 80 escaños de mayoría simple y 40 compensatorios de RP, en tanto que en el alemán se asignan 299 por igual bajo cada modalidad.

Aunque los sistemas de RPP están diseñados para producir resultados proporcionales, es posible que la desproporción en los distritos uninominales sea tan alta que los escaños de RP no la puedan compensar totalmente. Es más probable que esto suceda cuando los distritos se conforman a nivel regional o provincial y no a nivel nacional. En estos casos, un partido puede obtener en una región o provincia más escaños de pluralidad/mayoría que los corresponderían de acuerdo con su votación agregada. Para enfrentar esta situación, se puede lograr una mayor proporcionalidad si se incrementa ligeramente el tamaño de la legislatura: a los escaños adicionales que se crean para estos efectos se les denomina mandatos “excedentes” o Überhangsmandaten. Esto ha sucedido en casi todas las elecciones alemanas y también es factible en Nueva Zelandia. En Lesotho, por el contrario, el tamaño de la legislatura es fijo y los resultados de las primeras elecciones con el sistema de RPP en 2002 no fueron totalmente proporcionales.

Ventajas y desventajas de los sistemas de RPP

Al mismo tiempo que conserva los beneficios de proporcionalidad característicos de los sistemas de RP, un sistema de RPP también asegura que los representantes elegidos estén vinculados con determinados distritos geográficos. Sin embargo, cuando los electores disponen de dos votos –uno para la lista de partido y otro para su representante local –no siempre comprenden que el voto para el representante local es menos importante que el otro para determinar la distribución global de escaños en la legislatura. Además, el sistema de RPP puede crear dos clases de legisladores –uno responsable y comprometido ante el electorado de una determinada demarcación y otro, sin nexos geográficos específicos, comprometido con la dirigencia partidista. Esto puede tener implicaciones para la cohesión de los diferentes grupos de representantes elegidos por un partido.

Al convertir votos en escaños, un sistema de RPP puede ser tan proporcional como uno de RP por listas y, por consiguiente, comparte muchas de las ventajas y desventajas que se han comentado a propósito de éste último. Sin embargo, una de las razones por las que a veces se considera que el sistema de RPP es menos preferible que el sistema de listas es que puede provocar lo que se denomina anomalías de una “votación estratégica”. En Nueva Zelandia en 1996, en el distrito de Wellington Central, algunos estrategas del Partido Nacional llamaron a sus electores a no votar por el candidato de su partido porque habían calculado que, bajo el sistema de RPP, esto no le significaría un escaño adicional en la legislatura sino el simple reemplazo de uno de los representantes que serían elegidos de su lista de partido. Por lo tanto, para el Partido Nacional era preferible la elección de un candidato de otro partido, que hubiera manifestado simpatía con sus ideas e ideología, que el hecho que los votos se hubieran “desperdiciado” en apoyo de su propio candidato.

Sistemas paralelos (SP)

Los sistemas paralelos también utilizan tanto componentes de PR como de pluralidad/mayoría aunque, a diferencia de los sistemas de RPP, el componente de RP no compensa ninguna desproporcionalidad de los distritos de pluralidad/mayoría. (Asimismo, es posible que los componentes que no sean de RP en un sistema paralelo, provengan de la familia de “otros” sistemas, como en Taiwán.)

En un sistema paralelo, al igual que en uno de RPP, cada elector puede recibir una sola papeleta, en la que puede emitir su voto tanto para un candidato como para su partido, tal y como ocurre en Corea del Sur, o dos papeletas distintas, una para votar por el escaño de mayoría y otra para los escaños de RP, como sucede por ejemplo en Japón, Lituania y Tailandia (ver los estudios de caso sobre Japón y Tailandia). Los sistemas paralelos son producto de la ingeniería de los sistemas electorales a lo largo de los últimos tres lustros, debido en gran medida a su tentativa de combinar los beneficios de la RP por listas y de otros tipos lde representación, como los de pluralidad/mayoría.

Ventajas y desventajas de los sistemas paralelos

Ventajas

En términos del grado de proporcionalidad, los sistemas paralelos usualmente arrojan resultados que se ubican en un punto medio entre los sistemas puros de pluralidad/mayoría y los de RP. Una ventaja es que, cuando hay suficientes escaños de RP, los partidos pequeños que no han tenido mucho éxito en las elecciones por pluralidad/mayoría pueden verse compensados en la distribución de escaños de RP. Además, en teoría, un sistema paralelo debe fragmentar menos un sistema de partidos que un sistema puro de RP.

Desventajas

Como ocurre con los sistemas de RPP, es probable que se creen dos clases de representantes. Además, los sistemas paralelos no aseguran ningún tipo de proporcionalidad global y algunos partidos pueden verse privados de representación a pesar de haber captado un buen número de votos. Los sistemas paralelos también pueden ser un tanto complejos y crear confusión entre los electores acerca de su naturaleza y operación.

Otros sistemas electorales

Existen tres sistemas que no se ajustan claramente a ninguna de esas categorías. Los de voto único no transferible (VUNT), son  sistemas centrados en los candidatos en que los votantes sólo disponen de un voto. Los de voto limitado (VL), se parecen mucho a los de VUNT, pero les ofrecen a los electores más de un voto (pero, a diferencia de los de voto en bloque, no un número igual al de los escaños a elegir). Y los de conteo de Borda (CB), que son sistemas preferenciales susceptibles de aplicarse tanto en distritos unipersonales como pluripersonales.

Estos sistemas tienden a convertir los votos en escaños de una forma que se ubica entre la proporcionalidad de los sistemas de RP y los resultados que puede arrojar un sistema de pluralidad/mayoría.

Voto único no transferible (VUNT)

Bajo un sistema de VUNT cada elector emite un voto por un candidato pero, a diferencia de un sistema de mayoría simple en distritos uninominales, en cada distrito se disputa más de un escaño. Obtienen los escaños los candidatos que obtienen el mayor número de votos. El sistema de VUNT puede plantearle a los partidos políticos varios desafíos. Por ejemplo, en un distrito donde se disputan cuatro escaños, el candidato que obtenga 20% de la votación habrá asegurado un escaño. Sí un partido obtiene 50% de los votos, puede tener la expectativa de ganar dos de los cuatro escaños en disputa. Si cada uno de sus candidatos obtiene alrededor de 25% de los votos totales, es seguro que eso ocurrirá, Sin embargo, si un candidato consigue 40% y el otro sólo 10%, puede ocurrir que el segundo candidato no resulte elegido. Si el partido postula tres candidatos, los riesgos de un “voto dividido” hacen aún menos probable la elección de dos de ellos.

Hoy en día, el VUNT se utiliza para las elecciones legislativas en Afganistán, Jordania, Islas Pitcairn y Vanuatu, para las del Senado en Indonesia y Tailandia y para 176 de los 225 escaños que se emplean bajo el sistema paralelo en Taiwán. No obstante, su aplicación más conocida fue para la integración de la cámara baja de Japón entre 1948 y 1993.

Ventajas y desventajas del sistema de VUNT

Ventajas

• La diferencia más importante respecto a los sistemas de pluralidad/mayoría que se describieron anteriormente estriba en que los sistemas de VUNT ofrecen mayores facilidades para la representación de partidos minoritarios y candidatos independientes. Entre mayor sea la magnitud de los distritos que se empleen, más proporcionales pueden ser sus resultados. En Jordania, el sistema de VUNT ha permitido que resulten elegidos un buen número de candidatos no partidistas pro- monárquicos, lo que es considerado como una ventaja dentro de su embrionario sistema de partidos.

• Un sistema de VUNT puede fomentar que los partidos se organicen de mejor forma e instruyan a sus electores para que distribuyan sus votos entre los distintos candidatos de forma que se maximicen sus posibilidades de obtener un mayor número de escaños. Si bien el sistema de VUNT les brinda a los electores la posibilidad de optar entre los distintos candidatos que integran la lista de un partido, también se esgrime que tiende a fragmentar menos un sistema de partidos de lo que lo haría un sistema puro de RP. Con 45 años de experiencia con un sistema de VUNT, Japón exhibió un muy sólido sistema de “partido dominante”.

• Permiten que se postulen y compitan candidatos independientes.

• Finalmente, se admite que es un sistema fácil de entender y de utilizar.

Desventajas

• Puede suceder que los partidos pequeños con votación muy dispersa no obtengan ningún escaño y que los partidos más grandes obtengan un número sustancial de escaños adicionales que conviertan una mayoría simple de la votación a nivel nacional en una mayoría absoluta de escaños en la legislatura. Aunque la proporcionalidad del sistema se puede incrementar, aumentando el número de escaños que conforman cada distrito, esto puede debilitar la relación del representante con el electorado que es tan preciada por aquellos que defienden la idea de distritos bien delimitados geográficamente. Los distritos plurinominales de hasta 18 escaños, como los que existen en Tailandia, se ubican en el extremo superior de lo que resulta manejable.
• Como con cualquier otro sistema donde varios candidatos de un mismo partido están compitiendo por el mismo voto, se pueden acentuar la discordia y la fragmentación internas. Esto puede promover políticas de corte clientelista en las que los políticos ofrezcan sobornos a los electores.
• Los partidos requieren considerar cuestiones estratégicas complejas tanto para la postulación de candidatos como para el manejo del voto, postular muchos candidatos puede ser tan contraproducente como postular muy pocos y la tarea de orientar a sus electores sobre la forma de distribuir sus votos de manera óptima entre sus distintos candidatos puede ser descomunal.
• Ya que el sistema de VUNT les confiere a los electores un solo voto, no incentiva mucho a los partidos a buscar respaldo más allá de sus bases convencionales de apoyo. Mientras cuenten con porcentaje razonable de “voto duro”, pueden ganar escaños sin necesidad de buscar el respaldo de votantes “externos”. Sin embargo, pueden ganar más escaños captando votos de otros partidos si postulan candidatos que les resulten atractivos.
• Un sistema de VUNT usualmente provoca que se tornen no útiles muchos votos, especialmente si los requisitos de postulación son incluyentes y le permiten contender a muchos candidatos.

Voto limitado (VL)

Como el sistema de VUNT, el sistema de voto limitado es un sistema de pluralidad/mayoría que se aplica en distritos plurinominales. Pero a diferencia de aquel, los electores disponen de más de un voto, aunque el número de votos es invariablemente menor al de escaños en disputa. El conteo es análogo al del VUNT, los escaños los ganan los candidatos con el mayor número de votos. Este sistema se utiliza para distintas elecciones a nivel local, aunque su aplicación a nivel nacional se reduce a Gibraltar y al Senado español, en donde se utiliza desde 1977. En este caso los electores disponen de un voto menos que el número de escaños que se pelean en cada uno de los grandes distritos plurinominales.

Ventajas y desventajas del sistema de voto limitado

Como el sistema de VUNT, el sistema de voto limitado es fácil de comprender para los electores y sencillo de manejar para el conteo. Sin embargo, tiende a producir resultados menos proporcionales que aquel. Muchos de los argumentos relativos a la competencia interna partidista, al manejo de asuntos internos del partido y a la política clientelista que se le imputan al VUNT son aplicables al sistema de voto limitado.

Conteo de Borda (CB)

Un ejemplo final y único en el diseño de sistemas electorales es el denominado conteo de Borda modificado que se utiliza en Nauru, una pequeña nación de las islas del Pacífico. El sistema de conteo de Borda es un sistema electoral preferencial en el que los electores ordenan a los candidatos según sus preferencias, como en el sistema de voto alternativo. Se puede aplicar tanto en distritos uninominales como plurinominales. Sólo se realiza un conteo, no se elimina a ningún candidato y las preferencias simplemente son contabilizadas como “fracciones de voto”: en el conteo de Borda concebido por Nauru, una primera preferencia vale un voto, una segunda preferencia una mitad, una tercera un tercio y así sucesivamente. Toda las fracciones se van sumando y al final resulta elegido el o los candidatos con el mayor número de votos.

Ventajas y desventajas de los sistemas de conteo de Borda

Las ventajas y desventajas de este sistema son análogas a las de los otros sistemas de tipo preferencial. Los votantes pueden expresar sus preferencias con gran detalle, pero su operación requiere cierta familiaridad con los números y puede ser difícil de comprender para algunos electores. El nivel de proporcionalidad y de votos desperdiciados depende de la magnitud de los distritos electorales.

Niveles de aplicación de los sistemas electorales y sistemas híbridos

Muchos sistemas electorales, tanto de pluralidad/mayoría como proporcionales, se aplican en un solo nivel o a un solo tipo de representación: los electores del país votan una sola vez y existe una sola serie de representantes elegidos. En los sistemas de RP por listas de un solo nivel, las listas pueden ser de carácter nacional, como en Namibia o en Países Bajos, o regionales, como en Finlandia y Suiza.

En los sistemas mixtos, existen normalmente dos niveles o tipos de representantes, los elegidos bajo el sistema de pluralidad/mayoría y los elegidos bajo el sistema proporcional. Sin embargo, en Hungría hay tres niveles: representantes de pluralidad/mayoría elegidos mediante el sistema de doble ronda en distritos uninominales y los representantes elegidos a nivel regional y a nivel nacional utilizando la RP por listas.

También es posible que un sistema electoral cuente con dos niveles sin combinar principios distintos de elección. Los sistemas proporcionales en dos niveles pueden operar tanto con listas nacionales y regionales (caso de Sudáfrica) como con listas regionales únicamente (caso de Dinamarca). En el sistema de dos niveles de pluralidad/mayoría que prevalece en las Islas Vírgenes Británicas, existen representantes elegidos en distritos uninominales por mayoría simple y representantes elegidos por la Isla en su conjunto utilizando el sistema de voto en bloque.

Es necesario diferenciar a los sistemas electorales que cuentan con dos o más niveles de los sistemas híbridos, en los cuales una parte del país elige a sus representantes utilizando un sistema electoral y otra parte utilizando un sistema diferente. En Panamá, cerca de dos tercios de los representantes son elegidos en distritos plurinominales utilizando listas de RP, mientras que el tercio restante es elegido en distritos uninominales por mayoría simple, sin que existan traslapes entre ambos tipos de distritos.

Es importante tener en mente que las ventajas y desventajas planteadas pueden variar de un caso a otro y dependen de múltiples factores. Por ejemplo, el nivel de participación puede en efecto ser mayor bajo un sistema de mayoría simple y un sistema de RP por listas puede provocar un amplio apoyo legislativo para un presidente. Además, lo que es visto como una ventaja en un contexto o por un determinado partido puede ser visto como algo negativo en otro contexto o por otro partido.

Consideraciones sobre la representación

Las disposiciones electorales pueden influir en distintas áreas relacionadas con la representación ciudadana. Muchos de esos efectos son resultado de la selección del sistema electoral mismo, en tanto que otros derivan elementos más explícitos del diseño o de otras disposiciones constitucionales o legales.

Representación de las mujeres

Hay muchas formas de mejorar la representación de las mujeres. Los sistemas proporcionales tienden a provocar la elección de un mayor número de mujeres. Los sistemas electorales que utilizan distritos de mayor magnitud alientan a los partidos a postular mujeres, sobre la base de que una lista equilibrada incrementará sus posibilidades electorales. Algunos países que utilizan RP por listas exigen que las mujeres conformen un determinado porcentaje de los candidatos postulados por cada partido.

Además de la selección de un determinado sistema electoral, hay otras estrategias que se pueden utilizar para incrementar el número de mujeres representantes.

• Primera, se pueden reservar escaños para mujeres en la legislatura. Estos escaños se pueden ocupar por representantes de las regiones o de los partidos políticos en proporción directa a su porcentaje de votación a nivel nacional. Este tipo de escaños son más comunes en los sistemas electorales de pluralidad/mayoría y a menudo están consagrados en la Constitución. Esto ocurre en grupo de países entre los que se encuentran Afganistán (dos mujeres por cada una de las 32 provincias o alrededor de 25% de los escaños), Uganda (una mujer por cada uno de los 56 distritos o cerca de 18% de los escaños) y Ruanda (donde 24 mujeres son elegidas a través de una papeleta exclusiva y representan 30% de los escaños). En algunos estados de la India, los escaños a nivel local se dividen en tres grupos para cada elección, para uno de esos grupos sólo se pueden postular mujeres, lo que garantiza que por lo menos ese tercio sea ocupado por mujeres, lo que además se combina con la imposición de un límite para una sola reelección de los hombres.

• Segunda, la legislación electoral puede exigir que los partidos políticos postule  un determinado número de mujeres. Esta estrategia generalmente se aplica en sistemas de RP, como en Namibia (30% de las candidaturas a nivel local) y en Perú (30% de las candidaturas a nivel nacional). También se aplica en el componente de RP mediante listas del sistema de RPP de Bolivia (30% de las candidaturas). Sin embargo, este tipo de leyes no siempre asegura que se cumpla con el objetivo a menos que se establezca un mandato para ubicarlas en lugares donde tienen posibilidades de resultar elegidas y mecanismos para garantizar su cumplimiento. Este es el caso de Argentina (30% de las candidaturas en posiciones preferenciales), Bélgica (los dos primeros candidatos deben de ser de distinto género) y Costa Rica (40% en posiciones que permitan su elección).

• Tercera, los partidos políticos pueden fijar internamente sus propias cuotas para mujeres a cargos legislativos. Este es el mecanismo más común para promover la participación de las mujeres en la vida política y ha sido utilizado con distintos grados de éxito por todo el mundo: por el CNA en Sudáfrica, el Partido Peronista y el Partido Radical en Argentina, Conciencia de Patria (CONDEPA) en Bolivia, el Partido de la Revolución Democrática (PRD) en México y los partidos laboristas en Australia, Reino Unido y los países escandinavos. El uso de listas pequeñas conformadas únicamente por mujeres por parte del Partido Laborista Británico en las elecciones de 1997 casi duplicó el número de mujeres que resultaron elegidas, al pasar de 60 a 119.

En 2004, 14 países habían establecido cuotas en su Constitución (incluyendo muy recientemente a Afganistán), en 32 las cuotas estaban previstas en la legislación electoral y al menos 125 partidos de 65 países habían adoptado sus propias cuotas de manera voluntaria. En términos de los distintos tipos de sistema electoral, existen cuotas en 17 sistemas de pluralidad/mayoría, en 45 de RP y en 15 mixtos. Dos de los sistemas electorales de otro tipo cuentan con cuotas: Afganistán y Jordania.

En términos de su grado de éxito e implicaciones, hay variaciones entre los distintos sistemas que garantizan la representación de las mujeres en la legislatura. Por ejemplo, los escaños reservados pueden asegurar que las mujeres ocupen cargos de elección popular, pero algunas mujeres han denunciado que las cuotas han terminado siendo una forma de tranquilizar y, en última instancia, de hacer a un lado a las mujeres o de privilegiar a las mujeres que son familiares o amigas de políticos tradicionales en lugar de alentar a las mujeres a desarrollar una carrera política, lo que puede tomar muchos años. Toda vez que,  incluso en el caso de los hombres,  la entrada en la política normalmente se realiza a nivel local, puede tener más sentido instituir las cuotas, al menos inicialmente, a nivel local que al nacional.

El hecho de que resulten elegidas para un cargo legislativo no necesariamente significa que tengan injerencia en los procesos de toma de decisiones y, en algunos países, las mujeres legisladoras son marginadas de las responsabilidades de dichos procesos, sobre todo aquellas elegidas en escaños especiales o reservados. No obstante hay algunos países en que las mujeres han podido utilizar las posiciones a las que tienen acceso a través de las cuotas, para hacer contribuciones decisivas en los procesos de toma de decisiones.

Representación de las minorías

También hay muchas formas de fortalecer la representación de minorías y grupos comunitarios. Una vez más, los sistemas electorales que utilizan distritos de mayor magnitud alientan a los partidos a postular candidatos de minorías sobre la base de que una lista combinada incrementa sus expectativas electorales. Un umbral muy bajo o la completa eliminación de un umbral formal en sistemas de RP puede también facilitar la representación de grupos subrepresentados o sin representación. En los sistemas de pluralidad/mayoría, en ocasiones se reservan escaños para minorías y grupos comunitarios.

Los escaños reservados pueden ser utilizados para asegurar la representación de grupos minoritarios específicos en la legislatura. Existen escaños reservados para minorías étnicas o religiosas claramente identificadas en países tan diversos como Colombia (comunidades negras), Croacia (minorías húngaras, italianas, checas, eslovacas, rutenias, ucranianas, alemanas y austriacas), la India (tribus y castas), Jordania (cristianos y circasianos), Níger (tuareg), Nueva Zelandia (maori), Pakistán (minorías no musulmanas), Palestina (cristianos y samaritanos), Samoa (minorías no indígenas), Eslovenia (húngaros e italianos) y Taiwán (comunidad aborigen).

Los representantes para ocupar estos escaños reservados son usualmente elegidos de la misma forma que otros representantes, pero en ocasiones los eligen únicamente los miembros de las comunidades minoritarias especificadas en la ley. Esto requiere la existencia de una lista comunitaria. Si bien a menudo se considera que constituye una buena norma darle representación a pequeñas comunidades de interés, también se ha argumentado que constituye una mejor estrategia diseñar estructuras que den origen a una legislatura representativa sin manipular la legislación electoral o establecer obligaciones legales y que los escaños reservados pueden generar resentimiento entre las poblaciones mayoritarias y desconfianza entre los distintos grupos culturales.

En lugar de reservar formalmente ciertos escaños, se le puede conceder una mayor representación a ciertas regiones para facilitar una mayor presencia de grupos geográficamente concentrados. En Reino Unido, Escocia y Gales cuentan con un mayor número de representantes en la Cámara de los Comunes de los que les corresponderían sólo en función de su volumen de población. Lo mismo ocurre en las regiones montañosas de Nepal. Otra posibilidad es el sistema de “mejor perdedor” actualmente en uso en Mauricio, en la que algunos de los candidatos derrotados de algún grupo étnico que hayan alcanzado el mayor número de votos son compensados con escaños en la legislatura para equilibrar la representación étnica general.

Los límites electorales también se pueden manipular para promover la representación de grupos específicos. En Estados Unidos, una ley de derechos políticos permitió que en el pasado el gobierno trazara distritos con formas totalmente arbitrarias pero con el único propósito de formar distritos de mayoría negra, latina o asiático-americana, algo a la que podría denominarse “manipulación afirmativa de los distritos electorales”. Sin embargo la manipulación de cualquier sistema electoral para promover o proteger la representación de minorías por lo general resulta controversial.

Representación comunitaria

Algunas sociedades étnicamente heterogéneas han llevado el concepto de escaños reservados a su extensión lógica. Los escaños no sólo son divididos sobre una base comunitaria, sino que el sistema de representación en la legislatura en su conjunto se basa de igual forma en consideraciones comunitarias. Existe un registro electoral por separado para cada comunidad específica, la cual sólo elige a miembros de su “propio grupo” a la legislatura.

En Líbano existen distritos plurinominales en cada uno de los cuales se predetermina una distribución de escaños entre distintos grupos confesionales. Los representantes son elegidos por un sistema de voto en bloque a partir de listas comunitarias separadas para ocupar los escaños que le corresponden a cada grupo confesional. En Fiji, los electores pueden votar tanto por los candidatos de su propia comunidad, como por candidatos en distritos “abiertos”.

La mayoría de los arreglos adoptados para integrar listas comunitarias separadas se abandonaron una vez que se hizo evidente que si bien los electorados comunitarios garantizaban su representación, con frecuencia generaban el efecto de socavar los esfuerzos para integrar a los distintos grupos sociales, ya que eliminaban todo incentivo para su interrelación política. Las tareas para determinar la pertenencia a un determinado grupo y distribuir los escaños de manera justa entre ellos también estaban plagadas de errores.

En la India, por ejemplo, los distritos separados que habían existido bajo el dominio colonial para representar a los musulmanes, cristianos, sikhs y otros fueron abolidos en la independencia, aunque siguen existiendo algunos escaños reservados para representar a ciertas tribus y castas (ver el estudio de caso). Algunos sistemas de listas comunitarias similares que se llegaron a utilizar en Pakistán, Chipre y Zimbabwe, también han sido abandonados. A pesar de que su uso siempre ha resultado controversial, Fiji continúa eligiendo una parte de su legislatura sobre la base de listas comunales separadas para electores indígenas, indios, rotumanos y electores “en general”.

Si bien algunos registros electorales comunitarios le confieren la responsabilidad de determinar quien cae dentro de cada categoría a algún tipo de autoridad, otros le confieren esta posibilidad al propio individuo. Un ejemplo destacado de un sistema de lista comunitaria que todavía opera entre las democracias contemporáneas es el registro opcional separado que existe para los electores maoris en Nueva Zelandia. Los electores maoris pueden elegir su inclusión en la lista nacional o en una lista maorí específica, que hoy en día elige siete representantes a la legislatura. Sin embargo, se puede afirmar que los resultados de las primeras elecciones bajo un sistema de RP que se llevaron a cabo en Nueva Zelandia desde 1996, debilitaron los fundamentos del sistema comunitario: se han elegido más del doble de representantes maoris a la legislatura de las listas generales que de las listas particulares.

Fecha de las elecciones

Las elecciones, sean para cargos nacionales, ejecutivos, legislativos, estatales o locales, no tienen necesariamente que celebrarse un mismo día (o ciertos días en particular), ya que puede realizarse de manera escalonada. Las razones para separar las elecciones a lo largo de un periodo significativo pueden ser tanto prácticas como políticas. Las elecciones normalmente se programan de manera escalonada cuando se requieren enormes preparativos logísticos (por ejemplo, las elecciones de la cámara baja en la India) o cuando así lo exigen preocupaciones relacionadas con su seguridad.

Las consideraciones administrativas y de seguridad implican que es mucho más fácil para la Comisión Electoral de la India escalonar la celebración de las elecciones tanto en el tiempo como en las distintas regiones geográficas. Pueden mediar varias semanas entre la realización de las elecciones legislativas en un estado y en otro. Las dificultades que enfrenta el escalonamiento de elecciones comprenden la seguridad de las papeletas. Para que las áreas en las que se vota después no se vean influenciadas por las áreas en que se vota antes, es necesario que las papeletas de votación sean almacenadas de forma segura en un sitio centralizado hasta que se haya efectuado toda la votación, cuando todos los votos se pueden contar al mismo tiempo.

Es más común que se escalone en el tiempo las elecciones presidenciales, legislativas y estatales. Existe evidencia para sugerir que la celebración de elecciones presidenciales y legislativas simultáneas puede beneficiar al partido que gane la presidencia y hacer menos probable una fragmentación en las relaciones ejecutivo-legislativo, lo que puede propiciar un gobierno más coherente, especialmente en democracias embrionarias. Sin embargo, si se desea acentuar la separación de poderes o se tienen que ponderar las capacidades logísticas, entonces puede ser necesario separar las elecciones presidenciales y legislativas.

Voto a distancia

El voto a distancia se utiliza en muchos países del mundo, tanto en democracias añejas como emergentes, para alentar la participación. El voto a distancia puede realizarse de manera personal en un lugar o en un momento distinto al de la votación ordinaria, enviado por correo emitido por medio de un representante o apoderado facultado para ello. Cuando los requisitos para calificar como un elector a distancia son mínimos, este tipo de votación puede representar un porcentaje significativo del total emitido. En Finlandia ha llegado a representar 37% de los votos emitidos y en Islas Marshall fue de 58%. En Suecia, donde es usualmente de 30%, los electores pueden incluso modificar el voto que ha hayan emitido si se trasladan a la mesa de votación que les corresponde el día de la jornada electoral. Sin embargo, su utilización puede tener implicaciones para el diseño de un sistema electoral, entre las que ocupan un lugar relevante las cuestiones relacionadas con la integridad de la elección.

La votación a distancia es más fácil de administrar bajo un sistema de RP por listas a nivel nacional en la que cada partido presenta una sola lista, y presentar mayores complicaciones bajo un sistema basado en distritos uninominales. Si se va a aplicar un dispositivo de voto en el extranjero, es sobre todo necesario considerar con cuidado los retos que plantea hacerle llegar a cada elector la papeleta de votación apropiada. Un sistema que implique que las embajadas sean encargadas de distribuir las papeletas de votación puede plantear complejidades en un sistema basado en un gran número de distritos electorales, debido al reto logístico que implica asegurar que cada embajada reciba el tipo y número apropiado de papeletas y le provea la correcta a cada elector. Por otra parte, el que se prevea que las papeletas sean distribuidas por vía postal tiene un impacto en el cronograma electoral ya que tienen que estar listas con antelación.

Los votos emitidos en el extranjero pueden incluirse en el distrito donde haya residido el elector (como en Nueva Zelandia); contados dentro de un distrito único (o múltiple) para electores en el extranjero (como en Croacia); asignados a uno o más distritos específicos (como en Indonesia) o simplemente agregados al total de votos nacionales cuando los escaños son distribuidos bajo un sistema de listas de RP a nivel nacional (como en Países Bajos).

Cuestiones relacionadas con la participación electoral

Existe una relación bien establecida entre el nivel de participación en las elecciones y el sistema electoral seleccionado. En términos generales los sistemas de RP están asociados con un mayor volumen de participación. En los sistemas de pluralidad/mayoría, la participación tiende a ser mayor cuando se espera que los resultados sean muy cerrados que cuando parece claro que un partido va a ganar, y también es mayor en los distritos individuales en donde se espera una contienda más cerrada.

Como un mecanismo para fortalecer la legitimidad electoral, algunos países, sobre todo las ex repúblicas soviéticas, han introducido niveles mínimos obligatorios de participación electoral: por ejemplo, si la participación en un distrito electoral no supera el 50%, la elección no es válida. Sin embargo, el uso de niveles de participación obligatorios puede provocar pesadillas administrativas si las elecciones no satisfacen ese requisito en reiteradas ocasiones, dejando a los distritos electorales en el limbo. Ucrania, por ejemplo, suprimió los niveles mínimos de participación obligatorios para las elecciones de 1998 después de que en distintas elecciones extraordinarias no se alcanzaron los niveles exigidos en 1994.

Algunos países enfrentan el asunto de la participación utilizando el voto obligatorio, como Australia, Bélgica, Grecia y muchos países en América Latina. Sin embargo, muchos otros países rechazan de manera categórica el voto obligatorio. Si bien este mecanismo es probablemente compatible con cualquier sistema electoral, su uso puede ser considerado de manera conjunta con otros dispositivos relacionados con la participación electoral.

Temas relevantes adicionales para elecciones en contextos de transición o posteriores a conflictos

En contextos de transición o posteriores a conflictos, con frecuencia hay poco tiempo para el debate y la reflexión. El momento político generado por un acuerdo de paz o la caída de un régimen autoritario puede crear presiones para que se realicen elecciones a la mayor brevedad posible. Si bien el examen general sobre los alcances y límites políticos que rodean a una elección de transición se ubica más allá de los límites de este texto, hay algunas cuestiones específicas que se relacionan con el diseño de un sistema electoral.

El tiempo necesario para instalar la infraestructura de los diferentes sistemas electorales varía. Por ejemplo, la delimitación de distritos electorales y el registro de votantes son actividades que requieren de tanto tiempo que pueden crear problemas de legitimidad. En un extremo, si todos los electores tienen que votar de manera personal y ser identificados en la mesa de votación, un sistema de RP por listas en un solo distrito nacional puede ser factible sin necesidad de la delimitación de distritos y del registro electoral. En el otro extremo, un sistema de pluralidad/mayoría con distritos uninominales puede requerir ambas actividades, si no existe ningún otro marco aceptable. En todo caso, el sistema adoptado para una primera elección en un contexto de transición puede que no sea el más apropiado a largo plazo –como tampoco lo sería un proceso continuo de cambio en el que ni los partidos ni los electores son capaces de adaptarse a los efectos del sistema.

Las personas que negocian un nuevo marco institucional o una nueva ley electoral pueden querer ser tan incluyentes como sea posible y, por lo tanto, estar dispuestos a facilitar cuanto sea posible el acceso a la contienda estableciendo tanto criterios mínimos para la postulación de candidatos, así como un sistema electoral en el que cualquier umbral –formal o efectivo- sea bajo. Por el contrario, con frecuencia hay inquietudes relacionadas con la fragmentación del sistema de partidos por cuestiones étnicas o de liderazgo y por ello los negociadores o diseñadores de sistema querrán elevar el umbral para tener representación. Sin embargo, la emergencia de una gran diversidad de partidos parece un rasgo característico de las elecciones en países que transitan de un régimen autoritario y los partidos con arraigo tienden a desaparecer.

En ocasiones se propone que cuando se trata de construir una democracia en una sociedad frágil o políticamente dividida puede ser deseable, desde un punto de vista político, empezar con elecciones a nivel local y acceder gradualmente a elecciones provinciales y nacionales a medida que la infraestructura y la situación política lo permitan, como se llegó a plantear en Sudán. Si se elige una estrategia de ese tipo, es importante que el sistema no sólo sea diseñado para atender las necesidades políticas de las elecciones locales sino que además resulte factible organizarlo dentro de los plazos establecidos.

Las disposiciones para permitir el voto de refugiados y personas desplazadas puede ser particularmente importantes en elecciones post-conflicto. La influencia y relevancia del voto en el extranjero está bien ilustrada por el caso de Bosnia y Herzegovina, donde se registraron en 1998 alrededor de 314 mil electores en el extranjero sobre un universo de 2 millones aproximadamente, de los cuales la mitad se registró en Croacia y la ex República Federal de Yugoslavia (hoy Serbia y Montenegro), y la otra mitad en otros 51 países. De los electores registrados 66% votó en las elecciones.

Sistemas electorales, marcos institucionales y gobernabilidad

Durante mucho tiempo se ha considerado que los sistemas electorales tienen efectos específicos sobre asuntos relativos a la gobernabilidad, la formulación de políticas y la estabilidad política. Los distintos sistemas electorales tienen evidentes implicaciones en la gobernabilidad de los sistemas parlamentarios. En especial, hay una tensión intrínseca entre los sistemas electorales que maximizan el potencial de formar gobiernos de un solo partido (por ejemplo los sistemas de pluralidad/mayoría) y aquellos que hacen más probable la formación de coaliciones multipartidistas (por ejemplo los sistemas proporcionales).

Ambas constelaciones tienen un claro impacto político: los gobiernos de un solo partido hacen mucho más fáciles los procesos de toma de decisiones política y de claridad de responsabilidades, mientras que es más probable que los de coalición produzcan políticas más representativas y procesos de toma de decisiones más incluyentes. De igual forma, es más fácil lograr cambios en las políticas gubernamentales bajo gobiernos monocolores, en tanto que en los de coalición es más probable que esos cambios se tengan que analizar y debatir ampliamente antes de ser adoptados.

Casi todos los países que cuentan con una constitución presidencial o semipresidencial eligen a su presidente de manera directa. Además, algunas repúblicas que tienen constituciones parlamentarias también eligen a sus jefes de Estado de manera directa.

En los sistemas presidenciales, el grado en que un presidente elegido puede reclamar que cuenta con un mandato y legitimidad popular depende significativamente de la forma en que haya sido elegido. Es probable que los presidentes que cuentan con un claro apoyo mayoritario tengan un mayor grado de legitimidad y estén en una posición más cómoda para promover su propia agenda política que aquellos que resultaron elegidos con una pequeña mayoría de los votos. Esto tiene un impacto importante en las relaciones entre el presidente y la legislatura. Un presidente elegido por una clara mayoría absoluta de la población puede contar con una mayor legitimidad en cualquier conflicto con la legislatura. En contraste, la elección de Salvador Allende como presidente de Chile en 1970 con sólo 36% de los votos y la oposición de un congreso controlado por la derecha ayudaron a crear las condiciones para el golpe militar de 1973.

La relación entre la legislatura y el ejecutivo varía entre los sistemas parlamentarios, semipresidenciales y presidenciales. En un sistema presidencial o semipresidencial, la posición del presidente no depende de la confianza de la legislatura: no puede ser removido del cargo sólo por razones políticas. Sin embargo, las experiencias de América Latina en particular indican que un presidente elegido directamente que no cuente con un apoyo sustancial de la legislatura tendrá muchas dificultades para gobernar.

Elección presidencial

En principio, cualquiera de los sistemas basados en distritos uninominales se pueden utilizar para elección directa del presidente. Cuando se va a elegir un presidente como jefe del ejecutivo de un Estado, a menudo hay una fuerte preferencia normativa y práctica por un sistema que asegure su victoria por mayoría absoluta. La mayoría de los países que celebran elecciones presidenciales directas utilizan un sistema de doble ronda.

La separación de las dos rondas de votación permite que los candidatos punteros desarrollen esfuerzos para obtener el respaldo de aquellos candidatos que quedaron eliminados en la primera vuelta. Ese tipo de esfuerzos están en ocasiones orientados por el afán de triunfo. Por ello, es poco probable que reflejen una compatibilidad de políticas y programas que sí están presentes en aquellos acuerdos que se llevan a cabo antes de la votación en los sistemas preferenciales. Asimismo, las elecciones celebradas bajo el sistema de doble ronda incrementan el costo de las elecciones y los recursos requeridos para organizarlas, además de que la disminución en los niveles de participación entre la primera y segunda ronda suele ser a menudo severa y dañina. Por esta razón, cada vez se discuten con mayor frecuencia opciones como la del voto alternativo y la del voto suplementario.

Elección presidencial por mayoría simple

La forma más directa de elegir a un presidente consiste en simplemente concederle el cargo al candidato que obtenga la mayoría de los votos, incluso si ésta no constituye la mayoría absoluta. Este es el caso de las elecciones presidenciales en Bosnia-Herzegovina, Camerún, Corea del Sur, Filipinas, Guinea Ecuatorial, Guyana, Honduras, Islandia, Kiribati, Malawi, México, Palestina, Panamá, Paraguay, Ruanda, Singapur, Taiwán, Túnez, Venezuela y Zambia.

Evidentemente, se trata de un sistema simple, económico y eficiente, pero en una contienda muy competida entre varios candidatos deja abierta la posibilidad de que el presidente sea elegido con tan pocos votos que no se le perciba como la opción preferida de una mayoría sustancial del electorado, y en verdad pueda contar con la oposición de esa mayoría que no votó por el. Entre los ejemplos de esto se puede incluir el de Venezuela en 1993, cuando Rafael Caldera ganó la presidencia con tan sólo 30.5% de los votos y el de Filipinas en 1992, cuando Fidel Ramos resultó elegido entre siete contendientes con sólo 24% de los votos. Taiwán experimentó un fuerte cambio político en 2000 cuando el opositor Chen Shuibian obtuvo la presidencia con 39% de los votos y apenas 3% más que el siguiente candidato más votado.

Estados Unidos constituye un caso único en la conducción de su elección presidencial mediante el sistema de mayoría simple a nivel de los estados que lo integran. El ganador por mayoría simple en cada estado federal obtiene todos los votos que le corresponden al estado en el colegio electoral, con sólo dos excepciones, Maine y Nebraska, donde al ganador por mayoría simple en todo el estado se le asignan dos votos, en tanto que al ganador en cada distrito en específico se le asigna un voto. A su vez, el colegio electoral elige al presidente por mayoría absoluta. Esto puede provocar una situación en la que el candidato ganador obtenga menos votos que su contrincante, como ocurrió en 2000 cuando el candidato republicano George W. Bush triunfó a pesar de que obtuvo casi un millón de votos menos que el candidato demócrata Al Gore.

Elección presidencial por doble ronda

Como en el caso de las elecciones legislativas, una forma de evitar que los candidatos resulten elegidos con sólo una pequeña porción del voto popular es celebrar una segunda elección si ningún candidato obtiene la mayoría absoluta en la primera vuelta. Esta segunda ronda puede ser entre los dos candidatos con mayor votación (donde queda asegurada la elección por mayoría absoluta) o entre más de dos candidatos (donde la mayoría absoluta es una opción pero no queda garantizada), como se ha descrito anteriormente. Francia, la mayoría de los países de América Latina, las cinco repúblicas postsoviéticas de Asia Central y muchos países francófonos de África utilizan el sistema de doble ronda para elegir a sus presidentes. En África este sistema también se utiliza en Angola, Cabo Verde, Gambia, Ghana, Guinea Bissau, Kenia, Mozambique, Namibia, Nigeria, Sao Tomé y Príncipe, Seychelles, Sierra Leona, Sudán, Tanzania, Uganda y Zimbabwe. En Europa, además de Francia, se utiliza en Armenia, Azerbaiyán, Austria, Belarus, Bulgaria, Croacia, Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Finlandia, Georgia, Lituania, Macedonia, Polonia, Portugal, Rumania, Rusia y Ucrania; y también se le encuentra en Afganistán, Haití, Idonesia, Irán, Timor-Leste y Yemén.

Existen algunas variantes de las reglas clásicas de segunda ronda entre dos o más candidatos. En Costa Rica un candidato puede ganar en la primera vuelta con 40% de los votos; por el contrario, en Sierra Leona sólo se evita la segunda vuelta si un candidato obtiene 55% en la primera. En Argentina, un candidato gana con 45% de los votos o bien con 40% pero siempre y cuando exista una ventaja de más de 10 puntos sobre su más cercano perseguidor. En Ecuador también existe una regla similar de 40% con un margen de ventaja de 10 puntos.

Algunos países también exigen un mínimo de participación para que resulten válidas las elecciones presidenciales, normalmente 50%, como ocurre en Rusia y algunas de las repúblicas exsoviéticas. Este es un mecanismo adicional para asegurar la legitimidad del resultado, pero comporta importantes implicaciones presupuestales y logísticas si no se alcanza el umbral de votación requerido y se tiene que celebrar una nueva elección.

Aparte de aquellos países donde los partidos pueden crear alianzas ganadoras antes de la elección para que sus candidatos resulten elegidos en la primera ronda (como en Brasil en 1994 y en Chile en 1989 y 1994), la aplicación del sistema de doble ronda ha resultado problemática en América Latina. Por ejemplo, en las elecciones de 1990 en Perú, Alberto Fujimori obtuvo 56% de los votos en la segunda ronda, pero su partido sólo obtuvo 14 de los 60 escaños del Senado y 33 de los 180 en la Cámara de Diputados. En Brasil en 1999, Fernando Collor de Mello fue elegido en la segunda ronda con poco menos de la mitad de los votos pero su partido sólo ganó, en las elecciones legislativas no concurrentes, tres de los 75 escaños del Senado y 40 de los 503 de la Cámara de Diputados. Ningún presidente en Ecuador ha contado con mayoría en la legislatura desde que se introdujo el sistema de doble ronda para las elecciones presidenciales en 1978.

Los problemas de gobernabilidad que se han derivado de todo esto demuestran la importancia de considerar de manera conjunta las disposiciones de instituciones que están interrelacionadas. Si bien, los sistemas de doble ronda producen presidentes que obtienen la mayoría de los votos del electorado en la segunda vuelta, coexisten junto con sistemas para las elecciones legislativas que no les garantizan esos presidentes un apoyo parlamentario significativo. Esta combinación ha provocado en Brasil en particular una fragmentación partidista. Si bien los candidatos triunfadores lograron conseguir el apoyo de otros partidos entre la primera y segunda ronda, no existía casi nada que les permitiera mantener ese apoyo después de las elecciones.

Elección presidencial por voto preferencial

Una forma de darle la vuelta a las desventajas del sistema de doble ronda es fundir la primera y la segunda ronda en una sola elección. Hay varias maneras de hacerlo. El voto alternativo es una solución obvia, se le utiliza para elegir al presidente de la República en Irlanda. Un candidato mal ubicado pero que obtiene un alto número de votos de segunda preferencia puede vencer a candidatos mejor colocados. El ejemplo más reciente de un presidente que resultó elegido mediante la transferencia de preferencias en este sentido fue Mary Robinson en la elección de 1990.

Una segunda opción es la del sistema preferencial utilizado para las elecciones presidenciales en Sri Lanka y para las elecciones de alcaldes en Londres, al que se le conoce como voto complementario. A los electores no sólo se les piden que marquen a su candidato favorito sino también una segunda preferencia (e incluso en Sri Lanka una tercera preferencia). La forma de hacerlo no es la misma: en Sri Lanka, a los electores se les pide que coloquen los números “1”, “2” y “3” junto a los nombres de los candidatos, de la misma forma que se hace en los sistemas de voto alternativo y de voto único transferible. En Londres no se requieren números: las papeletas contienen dos columnas, una para marcar el voto por la primera preferencia y otra para la segunda. A los electores se les pide que se limiten a marcar sus dos preferencias, por lo que no tienen que escribir algún número.

El conteo se realiza de la misma forma en ambos casos: si un candidato obtiene la mayoría absoluta de los votos de la primera preferencia, inmediatamente se le declara electo. Sin embargo, si ninguno obtiene esa mayoría, se elimina a todos los candidatos excepto a los dos punteros y las segundas preferencias (terceras incluso en el caso de Sri Lanka) de los candidatos eliminados se distribuyen entre los dos candidatos que permanecen en la contienda. Aquel que alcance el mayor número de votos al final de este proceso es declarado electo.

Entre las desventajas del sistema de voto complementario se pueden mencionar sus complejidades adicionales así como el hecho de que los electores se ven prácticamente forzados a adivinar quienes serán los dos candidatos punteros a fin de utilizar plenamente sus votos preferenciales. A pesar de estas diferencias, tanto los sistemas de voto alternativo como los de voto complementario apuntan al logro del mismo objetivo: asegurarse de que quien gane la elección cuente con el apoyo de una mayoría absoluta del electorado. El uso del voto preferencial para expresar una segunda opción implica que no es necesaria una segunda ronda de elecciones y esto se traduce en ahorros significativos así como en beneficios en términos administrativos, logísticos y de seguridad.

Elección presidencial: requisitos de distribución geográfica del voto

Algunos países combinan sus elecciones presidenciales con el llamado “requisito de distribución”, el cual exige que los candidatos obtengan un determinado porcentaje de votos regionales, además de la mayoría absoluta del total nacional, para que puedan ser declarados formalmente electos. En Indonesia, que celebró su primera elección presidencial directa en 2004, la fórmula de presidente-vicepresidente ganadora requiere conseguir la mayoría absoluta de la votación nacional y al menos 20% de la emitida en la mitad de las provincias para evitar una segunda ronda. Este requisito se basó en la experiencia de Nigeria, otro país extenso y regionalmente diverso, donde los candidatos presidenciales no sólo requieren la mayoría absoluta de la votación nacional sino al menos un tercio de la emitida en dos terceras partes de las provincias.

Los requisitos de distribución tienen la ventaja de alentar a los candidatos presidenciales a buscar respaldo fuera de su base étnica o regional y, si lo hacen de manera apropiada, puede funcionar muy bien. Sin embargo, la exigencia de un doble requisito para obtener la victoria siempre plantea la posibilidad de que ningún candidato la satisfaga. Es importante que los diseñadores de sistemas tomen nota de esta posibilidad y adopten previsiones para resolverla, porque un sistema que no genera un ganador y no cuenta con un método para lograrlo puede crear un vacío de poder con los consecuentes riesgos de inestabilidad.

La segunda ronda en Indonesia sólo requiere una mayoría simple para que el ganador sea declarado electo, pero en Nigeria el requisito de distribución se conserva en la segunda vuelta, lo que abre la posibilidad de una tercera ronda de votación. Si esto ocurriera, podría tener implicaciones tanto para la duración del periodo electoral como para los recursos financieros y administrativos requeridos. Los requisitos de distribución introducen imperativos estratégicos para los candidatos. En Kenia, para ser elegido presidente un candidato tiene que recibir la mayoría simple de la votación nacional pero al menos 25% de la emitida en cinco de las ocho provincias. Aún así, a lo largo de la década de 1990 una oposición dividida le permitió a Daniel Arap Moi seguir en la Presidencia con menos de la mayoría absoluta de la votación emitida. Los requisitos de distribución geográfica del voto también se pueden incorporar en la legislación electoral.

Elección de la cámara alta

No todas las legislaturas son unicamerales. Sobre todo en los países grandes, pueden tener dos cámaras legislativas. En el mundo, cerca de dos tercios de los países tienen congresos bicamerales, mientras que en el tercio restante tienen dos cámaras.

La mayoría de las segundas cámaras (a menudo llamadas cámara alta o senado) existen por dos razones principales. La primera, es ofrecer un tipo distinto de representación o representar diferentes intereses, frecuentemente de las regiones o provincias de un país. La segunda, es la de actuar como “cámara revisora”, para actuar como freno o contención contra decisiones apresuradas de la cámara baja. Las atribuciones de la cámara alta son por lo regular menores que las de la cámara baja, especialmente cuando operan como cámaras revisoras. Alrededor de dos tercios de los países de todo el mundo cuentan con legislaturas unicamerales, mientras que el tercio restante cuenta con alguna forma de segunda cámara.

Las estructuras de estas cámaras difieren significativamente, pero en general su uso más frecuente se da en sistemas federales para representar a las unidades constitutivas de la federación. Por ejemplo, los estados en Australia y en Estados Unidos, los Länder en Alemania y las provincias en Sudáfrica están representadas por separado en una cámara alta. Generalmente, esta representación implica una compensación a favor de las provincias o estados más pequeños, ya que tiende a asumirse la igualdad de representación entre todos ellos. Además, muchas cámaras altas se renuevan de manera escalonada: la mitad de la cámara se renueva cada tres años en Australia y Japón y un tercio de la cámara se renueva cada dos años en Estados Unidos y en la India, entre otros casos.

Algunos países cuya cámara alta opera como “cámara revisora” suelen imponerles algunas restricciones. En Tailandia, por ejemplo, el Senado se integra por voto popular, pero a los senadores se les prohíbe pertenecer a algún partido político o realizar campañas electorales. Un modelo alternativo menos común de representación es el del uso deliberado de la cámara alta para representar grupos étnicos, lingüísticos, religiosos o culturales particulares.

Una cámara alta puede también integrar de manera deliberada a representantes de la sociedad civil. En Malawi por ejemplo, la Constitución dispone que 32 de los 80 senadores sean escogidos por aquellos senadores que han sido elegidos popularmente a partir de una lista de candidatos postulados por grupos sociales de interés. Entre estos grupos se encuentran organizaciones de mujeres, de personas con discapacidades, asociaciones educativas y de salud, los sectores empresarial y agropecuario, uniones sindicales, miembros distinguidos de la sociedad y líderes religiosos. La muy cuestionada Cámara de los Lores en Gran Bretaña con frecuencia defendida con el argumento de que está conformada por personas, con experiencia en políticas específicas, que pueden revisar la legislación preparada por políticos con conocimientos generales. De igual forma, las cámaras altas en países como Botswana y Fiji son utilizadas para representar a líderes tribales tradicionales, aunque estos son primero designados y sólo después elegidos popularmente.

 

Debido a estas variaciones, muchas cámaras altas se integran sólo de manera parcial por miembros elegidos popularmente, son elegidas de manera indirecta o incluso son integradas sólo por miembros designados. De aquellas que son integradas por voto popular, la mayoría han decidido reflejar las distintas funciones que cumple cada cámara utilizando un sistema electoral distinto para elegir cada cámara.

En Australia, por ejemplo, la cámara baja es elegida mediante un sistema mayoritario (VA), mientras que la cámara alta, que representa a los distintos estados, se elige mediante un sistema proporcional (VUT). Esto ha significado que los intereses minoritarios que normalmente no están en condiciones de ganar una elección para la cámara baja tienen oportunidad de obtener un triunfo, en el contexto de la representación de los estados, en la cámara alta. En Indonesia, la cámara baja es elegida mediante el sistema de RP por listas, mientras que la cámara alta utiliza el sistema de VUNT para elegir cuatro representantes por provincia. En Colombia, si bien ambas cámaras son elegidas por un sistema de RP, el Senado es elegido sobre la base de un solo distrito nacional por lo que es más probable que los partidos pequeños y los intereses minoritarios estén representados en esa cámara.

Diferentes niveles de gobierno

Como se ha indicado, los requisitos para diseñar un sistema electoral varían dependiendo del tipo de órgano que ha de ser elegido, así como de sus funciones y atribuciones. Cuando un órgano ha sido diseñado para atender intereses supranacionales, provinciales o locales, las consideraciones implicadas en la elección del sistema son diferentes a aquellas que se tienen que considerar cuando se diseña un órgano legislativo nacional.

Elección de órganos supranacionales

Los organismos supranacionales con importantes atribuciones en toma de decisiones que comprenden a distintos países, como es el caso del Parlamento Europeo, son todavía excepcionales pero pueden volverse más comunes con la globalización de la política y la agregación de intereses a nivel regional. La Unión Europea ha adoptado y ha hecho efectivo un requisito para que todos los estados miembros adopten un sistema de representación proporcional para las elecciones del Parlamento Europeo: 23 estados utilizan el sistema de RP por listas y dos (República de Irlanda y Malta) el sistema de VUT. Los escaños son distribuidos entre los estados miembros no sólo en función de su población, sino también sobre la base de un sistema compensatorio que les concede un igual número de representantes a los países con más o menos el mismo volumen de población, pero que también sobre representa a los países más pequeños.

Los diseñadores de esos sistemas le conceden prioridad a la selección de un sistema que produzca balances regionales y partidistas, sobre uno que se enfoque en la representación geográfica. El Parlamento Europeo cuenta con 732 diputados que representan a más de 500 millones de personas, lo que torna imposible tratar de establecer una conexión entre electores y representantes a nivel de pequeños distritos.

Elección de congresos federales/estatales y de jurisdicciones autónomas

Las legislaturas de los estados o de las regiones de una federación pueden utilizar el mismo sistema electoral que la legislatura nacional (sistemas simétricos), como sucede en Sudáfrica donde se emplea el sistema RP por listas cerradas, o uno diferente (asimétricos), como ocurre en Reino Unido, donde el Parlamento de Escocia y la Asamblea Nacional de Gales son elegidas por un sistema de RPP y la legislatura nacional por uno de mayoría simple. El sistema electoral de una legislatura estatal puede darle prioridad a la inclusión de grupos minoritarios o tratar de equilibrar la representación entre intereses urbanos y rurales. Entre mayor autonomía tenga una región, será menor la presión para que adopte arreglos electorales que reflejen los de otros estados o provincias. El simple hecho de ser una jurisdicción autónoma implica que sus atributos y necesidades son muy distintos de los de otras áreas.

Elección de autoridades locales

Cualquiera de los sistemas electorales bosquejados en esta área temática puede ser utilizado a nivel local o municipal, pero el papel específico que cumplen los gobiernos locales plantea a menudo una serie de consideraciones especiales. Debido al hecho de que el gobierno local tiene que ver más con las cuestiones de la vida cotidiana, suele dársele prioridad a la representación geográfica.

Los distritos uninominales pueden usarse para darle voz a cada uno de los vecindarios en los asuntos locales, especialmente cuando los partidos políticos son débiles o inexistentes. Cuando estos distritos son pequeños, suelen ser mucho más homogéneos. Esto a menudo se percibe como algo bueno, pero si se requiere que haya cierta diversidad dentro de un distrito de gobierno local, se puede aplicar el principio de “rayos de bicicleta” en la delimitación de los distritos. En este caso, los límites de los distritos no son círculos trazados alrededor de vecindarios claramente delimitados, sino porciones de un círculo que parten del centro de la ciudad y terminan en los suburbios. Esto significa que un distrito incluye electores tanto de las áreas urbanas como de las suburbanas y combina distintos estratos económicos y étnicos.

En contraste, las municipalidades de algunos países que emplean sistemas de RP para elegir a los gobiernos locales cuentan con un solo distrito de RP por listas que puede reflejar proporcionalmente las distintas opiniones políticas de la municipalidad. Sin embargo, para lograr esto puede ser necesario que las asociaciones locales que no están identificadas con ideologías político partidistas tengan la oportunidad de presentar sus listas de candidatos y quizá también que se permita la postulación de listas de candidatos independientes.

También es cierto que la selección del sistema electoral para el nivel local puede ser parte de un acuerdo relacionado con la selección del sistema para la legislatura nacional. Por ejemplo, en países de democratización reciente como Congo (Brazaville) y Malí, las tradiciones y la influencia francesa resultaron en la adopción de un sistema de doble ronda para la legislatura nacional, mientras que el deseo de lograr una mayor inclusión y reflejar de manera más plena los intereses regionales y étnicos derivaron en la selección de un sistema de RP para las elecciones municipales.

El debate entre parlamentarismo y presidencialismo a nivel de las constituciones nacionales tiene su contraparte en las discusiones sobre la estructura de los gobiernos locales. Los gobernadores y alcaldes elegidos directamente, que encabezan autoridades ejecutivas separadas de los órganos legislativos elegidos a nivel local, se están volviendo cada vez más populares en el mundo a costa de autoridades elegidas con estructuras colegiadas responsables de la provisión de servicios. El repertorio de sistemas que se pueden utilizar para elegir gobernadores y alcaldes es básicamente el mismo que para elegir presidentes y también se puede establecer una analogía cuando se consideran las cuestiones relacionadas con la relación entre el sistema electoral y la relación ejecutivo-legislativo a nivel local.

Sistemas electorales y partidos políticos

Lo usual es que los distintos tipos de sistemas electorales fomenten distintos tipos de organizaciones partidistas y de sistemas de partidos. Si bien es importante que los sistemas de partidos tengan el mayor grado de representatividad posible, la mayoría de los especialistas se inclinan por sistemas que alienten el desarrollo de partidos basados en valores e ideologías políticas muy amplias y en propuestas programáticas muy específicas, en lugar de partidos enfocados en intereses muy reducidos de carácter étnico, racial o regional. Al mismo tiempo que reducen la amenaza de conflictos sociales, es probable que los partidos que están basados en este tipo de “divisiones transversales” reflejen de manera más apropiada la opinión nacional que aquellos que se basan predominantemente en intereses sectarios o regionales.

Es probable que los sistemas políticos altamente centralizados que utilizan RP por listas cerradas estimulen organizaciones partidistas fuertes; por el contrario, los sistemas más descentralizados y basados en distritos uninominales, como el sistema de mayoría simple, pueden generar el efecto opuesto. Pero existe un gran abanico de variables electorales que pueden ser utilizadas para influir en el desarrollo de un sistema de partidos. Por ejemplo, nuevas democracias como las de Rusia e Indonesia han tratado de moldear el desarrollo de sus incipientes sistemas de partidos ofreciendo incentivos institucionales para la formación de partidos nacionales, en lugar de partidos regionales (ver el estudio de caso sobre Indonesia). Otros países como Ecuador y Nueva Guinea han utilizado los requisitos para el registro y el financiamiento de los partidos para alcanzar los mismos objetivos. El acceso a financiamiento público y/o privado es un asunto clave para el diseño de un sistema electoral y también es a menudo el principal obstáculo para la emergencia de nuevos partidos que resulten viables.

En la misma medida en que la selección del sistema electoral afecta la forma en que se desarrolla el sistema de partidos, el sistema de partidos establecido afecta la selección del sistema electoral. Es poco probable que los partidos existentes respalden cambios que los coloquen en una posición de desventaja o que abran la posibilidad de que entren nuevos partidos en la contienda que rivalicen con ellos, a menos que exista un fuerte imperativo político. Por consiguiente, el rango de opciones para modificar un sistema electoral puede enfrentar limitaciones prácticas.

Los diferentes tipos de sistemas electorales también afectan la forma en que se relacionan los candidatos con sus simpatizantes. En general, se considera que los sistemas que utilizan distritos uninominales, como los de pluralidad/mayoría, permiten que los candidatos se perciban a si mismos como delegados de una zona geográfica en particular y vinculados a los intereses de su electorado local. En contraste, es probable que los sistemas que utilizan grandes distritos plurinominales, como es el caso de la mayoría de los de RP, produzcan representantes cuya lealtad primaria tenga que ver con su partido o con asuntos nacionales. Ambas opciones tienen sus ventajas, lo que explica el crecimiento en la popularidad de los sistemas mixtos que combinan representantes a nivel local y nacional.

La cuestión de la rendición de cuentas se plantea a menudo en las discusiones sobre partidos políticos y sistemas electorales, especialmente en relación con la elección de representantes en lo individual. Las relaciones entre los electores, los representantes elegidos y los partidos políticos no sólo se ven afectadas por el sistema electoral sino también por disposiciones establecidas en el marco legal como la duración de los mandatos, las normas que regulan las relaciones entre los partidos y sus miembros que resultan elegidos o aquellas que prohíben que los representantes elegidos cambien de partido si no renuncian antes a la legislatura.

La libertad de los electores para elegir entre candidatos y no entre partidos es otro aspecto de la rendición de cuentas. En años recientes muchos países han incorporado un mayor número de elementos centrados en los candidatos en lo individual dentro de sus sistemas electorales, por ejemplo, introduciendo listas abiertas para elecciones por RP.

Opciones de democracia directa

Democracia directa es el término utilizado para describir determinadas formas de votar dentro de un sistema democrático. Se le utiliza para referirse a tres tipos distintos de votación:

• El referendo, que consiste en  el pronunciamiento del electorado mediante su voto sobre un asunto de interés público como lo puede ser una reforma constitucional o una iniciativa de ley, ya sea porque así lo dispone una norma legal o por solicitud expresa de poder ejecutivo o del legislativo.
• La iniciativa ciudadana, que le permite a un determinado número de ciudadanos  convocar a una votación del electorado sobre una propuesta delineada por ese mismo grupo de ciudadanos para, por ejemplo, reformar la constitución o bien modificar o derogar una ley existente.
• La revocatoria de mandato, que le permite a un determinado número de ciudadanos pedir que el electorado decida mediante su voto si el ocupante de un cargo de elección popular  debe ser separado o no del mismo antes de que concluya el período para el que fue elegido.

La característica común de estos instrumentos es que les confieren a los ciudadanos el derecho de intervenir directamente en el proceso de toma de decisiones políticas. Es por ello que, en ocasiones, se considera que la democracia directa entra en conflicto con la democracia representativa, toda vez que en esta los electores eligen a quienes han de tomar las decisiones en su representación. Desde otra perspectiva, se puede concebir a la democracia directa como un medio necesario para que los electores corrijan o limiten los excesos de los representantes o de los gobiernos que han elegido. Se pueden encontrar argumentos tanto a favor como en contra de la democracia directa.

Los que están a favor sostienen que la democracia directa puede ayudar a reducir el “déficit democrático”, esto es, la pérdida de confianza e interés de los electores en los modelos tradicionales de la democracia representativa. Señalan que al volver a poner el poder en manos de la gente, esta tendrá un mayor interés y jugará un papel más activo en temas de gobierno y, por consiguiente, se incrementará la legitimidad de los sistemas democráticos.

En contraste, los críticos argumentan que vulnera y debilita al gobierno representativo y que al poner el poder en manos de la gente se amenazan los derechos de las minorías. También plantean que muchos electores no tienen el conocimiento necesario para tomar decisiones informadas sobre los asuntos que suelen someterse a referendo, especialmente en el caso de complicados temas constitucionales. Por ello, las campañas de información y de orientación al votante suelen ser asuntos de la mayor importancia en los casos de democracia directa.

En los apartados subsecuentes se analizan con mayor detalle  los tres instrumentos de democracia directa, destacando la forma en que se diseñan y operan y delineando las principales ventajas y desventajas que comporta el uso de cada uno de ellos.  

Referendo

“Referendo” es el término que se le da a la convocatoria efectuada por mandato de ley o solicitada por el poder ejecutivo o el legislativo para que el electorado emita su voto directamente  sobre un asunto de interés público, en oposición al voto que emite en una elección para indicar su preferencia por un determinado partido o candidato para  ocupar un puesto de elección popular. Los referendos se pueden realizar a propósito de hechos concretos (por ejemplo, para reformar la constitución) o respecto a temas políticos específicos (por ejemplo,  la adhesión o no un organismo internacional), pero en general se relacionan con acontecimientos de gran importancia política. El término utilizado para caracterizar a un referendo puede diferir de un país a otro.

Tipos convencionales de referendo

Los siguientes son algunos de los tipos de referendo más comunes que se celebran por todo el mundo.

Referendos obligatorios

Un referendo obligatorio es aquel que se debe celebrar automáticamente cuando se dan determinadas circunstancias claramente establecidas en la constitución o en la ley. Sus consecuencias suelen ser vinculantes. Por consiguiente, si una propuesta es aprobada por el electorado, el gobierno o la autoridad competente está obligada a darle cumplimiento. Los referendos suelen ser obligatorios cuando tienen que ver con ciertos asuntos. Usualmente, esos asuntos son de gran importancia nacional, por ejemplo, la adopción de tratados internacionales, la transferencia de autoridad a organismos internacionales o supranacionales o compromisos que impliquen una carga fiscal o una afectación del gasto público. Además, en muchos países, las propuestas de reforma a la constitución deben ser aprobadas mediante referendo.

También puede ocurrir que los referendos sean obligatorios en situaciones predeterminadas. Por ejemplo, en algunos sistemas presidenciales puede  ser necesario un referendo para resolver un desacuerdo entre el Presidente y el Congreso.

Referendo opcional o facultativo

La segunda categoría es la del referendo opcional o facultativo. La convocatoria al electorado puede derivar de una solicitud formal planteada por el ejecutivo, el legislativo, un determinado número de electores o algún otro agente facultado al efecto. Las consecuencias de la votación pueden o no ser vinculantes. Un gobierno puede decidir someter a referendo un tema político importante, bien sea por presión de la opinión pública o porque se encuentra dividido sobre un tema objeto de controversia. En Europa han sido frecuentes los referendos iniciados por el gobierno a propósito de la integración europea (aunque en algunos casos han sido obligatorios porque implican reformas a la constitución del país). Aunque puede ocurrir que estos referendos no sean vinculantes, puede ser políticamente muy difícil para un gobierno ignorar sus resultados.

Otro tipo de referendo opcional es el de carácter derogativo, es decir, aquel en que el electorado se pronuncia sobre la conservación o anulación de una ley o decreto que ha sido acordado y promulgado por la legislatura y ya se encuentra vigente. Usualmente, los ciudadanos fuerzan su celebración al reunir un determinado número de firmas de apoyo a su moción de abrogación (ver iniciativa ciudadana).

Diseño y temas políticos asociados a los referendos

Ubicación del referendo dentro del marco institucional

Existen algunos componentes clave del diseño que ayudan a definir los distintos tipos de referendos. El primero y quizá el más importante es el de la forma en que la figura del referendo se inserta dentro del marco legal de un país; ¿los referendos son obligatorios de acuerdo con la constitución o alguna ley? ¿Pueden ser convocados por el gobierno, por la legislatura o por los ciudadanos?

Temas

Un segundo elemento clave es el relativo a los temas o asuntos en relación a los cuales se puede celebrar un referendo. Si en el marco legal se especifica claramente bajo qué circunstancias se celebra un referendo, entonces también se conocerá sobre qué temas versará. Usualmente, los temas tienen que ver con asuntos de gran significado constitucional o político, como la soberanía o las relaciones internacionales. Una gran parte de los referendos celebrados en Europa tienen que ver, por ejemplo, con el proceso de integración. Sin embargo, cuando los referendos son opcionales, la material con la que tienen que ver puede variar. Sin excepción, los referendos de carácter abrogativo se pueden relacionar con cualquier tema que sea objeto de legislación.

Algunos países que contemplan la realización de referendos opcionales o abrogativos imponen restricciones sobre los temas que se pueden someter a decisión del electorado. En Uruguay, por ejemplo, no se pueden realizar referendos relacionados con políticas fiscales o con asuntos del ejecutivo, mientras que en Colombia el tema de amnistía política no se puede someter a referendo (ver los respectivos estudios de caso).

Votaciones combinadas

Cuando se lleva a cabo un referendo, se debe decidir si se realiza en combinación con otro tipo de votación (por ejemplo, una elección ordinaria), o por separado. Algunas opiniones sostienen que las votaciones combinadas pueden incrementar el riesgo de que los electores confundan los asuntos sobre los que tienen que decidir (por ejemplo, la posición sobre el desempeño del gobierno en funciones puede ser confundido con el tema sujeto a referendo). Sin embargo, desde un punto de vista administrativo y de costo-efectividad, puede ser más conveniente celebrar un referendo al mismo tiempo que una elección ordinaria.

La pregunta del referendo o el texto en la papeleta de votación

Otro elemento importante se refiere al fraseo de la pregunta del tema sometido a referendo o al texto que se plasma en la papeleta de votación. Los estudios en la materia indican que el fraseo de la pregunta puede tener un efecto importante en el resultado de la consulta. Por tanto, es relevante quién decide los términos de la pregunta concreta que aparece en la papeleta. ¿Es el gobierno quien decide, aún en aquellos casos en que el propio gobierno el que convoca al referendo y tiene, por tanto, un interés en frasear la pregunta de tal forma que se incrementan las posibilidades de que logre el resultado deseado? ¿Está el organismo electoral encargado de supervisar la pregunta? Independientemente de quien decida sobre el fraseo de la pregunta, es importante que ésta sea clara y directa. Los estudios muestran que cuando el electorado tiene duda sobre el asunto puesto a su consideración en un referendo, tienden a asumir una posición conservadora y a votar a favor de mantener el estado de cosas existente.

Regulaciones sobre la campaña

En relación a la campaña para un referendo, es clave asegurarse que los electores tengan la oportunidad de conocer los argumentos en favor y en contra del tema que será puesto a su consideración. De ahí la conveniencia de que las regulaciones sobre la campaña se apliquen de tal forma que garanticen que existan condiciones de igualdad entre las organizaciones o grupos que apoyan y rechazan la moción del referendo. Las regulaciones pueden comprender límites a los gastos de campaña (aunque hay países en que esto es inconstitucional), controles para la recepción de contribuciones y para el uso de los medios de comunicación. En Quebec, todas las organizaciones interesadas en el tema de un referendo deben agruparse alrededor de dos organizaciones “sombrilla”, mientras que en otros lugares todas las organizaciones interesadas pueden realizar campañas a favor o en contra de manera independiente.

El papel del gobierno y el suministro de información. El papel del gobierno en un referendo también puede ser importante. ¿Se permite que el gobierno haga campaña a favor de la posición que defiende? ¿Distribuye su propio material informativo o conduce transmisiones oficiales en los medios en los que plantea su posición? De igual forma, ¿existe una fuente neutral de información, independiente del gobierno y de quienes hacen campaña en el referendo?. O bien, ¿existen exigencias para la difusión de información no partidista entre el electorado? ¿Cumple alguna función el organismo electoral en la provisión de información al electorado? Si la información se provee a través de un medio neutral, ¿quién puede difundir información por ese medio? Los electores pueden ser más proclives a confiar en la información difundida por fuentes distintas a las de los involucrados en el referendo y una fuente de información percibida como neutral puede ser más confiable e importante para muchos electores.

Participación y requisitos de mayoría

Finalmente, un asunto crítico es el de determinar cuándo ha sido aprobada una propuesta. En algunos países, se requiere un determinado quórum de votación para que la propuesta sea aprobada, es decir, que un determinado porcentaje del electorado la respalde. En otros, la votación emitida sólo es vinculante si se logra un determinado umbral de votación. Por último, en algunos países se exige una doble mayoría (por ejemplo, una mayoría absoluta del total de votos emitidos, para además una mayoría absoluta en un determinado número de regiones o distritos electorales). Evidentemente, los requisitos que se imponen para la aprobación de un referendo influyen sobre sus probabilidades de éxito.

Consecuencias legales

El resultado de un referendo puede ser vinculante o no. Es legalmente vinculante si el gobierno o la autoridad involucrada está obligada a acatar sus resultados y no lo es si su resultado sólo sirve como pauta o referente para la toma de decisión. Las consecuencias legales de la votación tienen que estar claramente especificadas en la Constitución o en la convocatoria legal para celebrar el referendo. En este contexto, es importante distinguir entre las consecuencias legales y las políticas. Aún y cuando un referendo solo tenga carácter consultivo desde un punto de vista legal, puede ser difícil para un gobierno o una autoridad evadir sus resultados por razones políticas.

Ventajas y desventajas del referendo

Existen varios argumentos tanto a favor como en contra de los referendos.

Sus promotores sostienen que el uso de los referendos puede ayudar, en un contexto de creciente apatía y desencanto de los electores con las formas tradicionales de democracia, a volver a involucrarlos en la política y la democracia. Otro argumento en su favor es que puede usarse para resolver problemas políticos, sobre todo de los gobiernos en funciones, en los que un partido en el gobierno tiene opiniones divididas sobre un tema y en los que la celebración del referendo puede contribuir a lograr una solución sin provocar rupturas en el partido (un ejemplo de esto ocurrió en 1975 en el Reino Unido, cuando se sometió a referendo si el país debía permanecer o no en la Comunidad Económica, tema sobre el cual estaba profundamente dividido el Partido Laborista, entonces en el poder). También se argumenta que los gobiernos requieren un mandato popular específico para llevar a cabo cambios trascendentales que no formaban parte de su programa o plataforma de campaña.

También hay varios argumentos en contra. Uno de ellos es que debilita la democracia representativa al minar el papel e importancia de los representantes elegidos popularmente. En este sentido, se agrega que los referendos son a veces vistos como un medio para que los representantes populares eviten tomar una posición impopular sobre un tema controvertido. Otro argumento es que los electores no siempre tienen los elementos necesarios para tomar una decisión informada y que, por ello, a veces toman decisiones basadas en un conocimiento parcial o en factores que nada tienen que ver con el tema del referendo, como la situación económica del país. Sus críticos también sostienen que esta tendencia se puede acentuar en el caso de referendos que versan sobre temas complejos como cambios constitucionales o acuerdos internacionales, con los que es poco probable que el elector promedio esté familiarizado.

Los críticos de los referendos también sostienen que, si el Ejecutivo tiene la capacidad de determinar cuando se realiza un referendo, lo pueden utilizar como un arma política para satisfacer los intereses del partido en el poder y no los de la democracia. También argumentan que, como en muchos países la participación en los referendos es menor que en las elecciones ordinarias, la tesis de que los referendos incrementan legitimidad de las decisiones políticas no tiene fundamento. Sin embargo, los especialistas de Suiza (país en que un gran número de instrumentos de democracia directa se llevan a cabo cada año), creen que aunque los índices de participación en los referendos rondan el 45%, en realidad el número de electores que participa en ellos es mayor, ya que son distintos los electores que participan en cada uno de ellos en función de sus intereses.

Iniciativa ciudadana

Este tipo de instrumentos le permiten a un determinado número de ciudadanos convocar al electorado para que se manifieste sobre una propuesta determinada formulada por esos mismos ciudadanos. La propuesta puede, por ejemplo encaminarse a reformar la constitución, a abolir e enmendar una ley existente o exigir que la legislatura adopte una nueva legislación. El número de firmas requeridas para poner en marcha una iniciativa de este tipo puede variar, pero usualmente representa un determinado porcentaje de los electores que tomaron parte en la última elección o un porcentaje fijo de los electores registrados. Dependiendo de las características del proceso, si la propuesta es aprobada por los electores, se puede convertir en parte de la legislación nacional. El proceso de iniciativa le brinda a los ciudadanos la oportunidad de influir en el diseño de la constitución o de las leyes que los rigen. El uso de estos instrumentos varía sustancialmente entre los distintos países.

Diferentes tipos de iniciativa ciudadana

Los siguientes son algunos de los ejemplos más comunes:

Constitucional

Las iniciativas de carácter constitucional pueden ser utilizadas para proponer reformas al texto constitucional de un estado o país. El número de firmas requerido para su celebración es usualmente mayor que el que se requiere para otro tipo de iniciativas.

Estatutario

Por esta vía los ciudadanos pueden proponer que se sometan a consideración del electorado medidas de carácter estatutario o legal. Generalmente requieren un menor número de firmas para su celebración.

Directa

Una iniciativa es directa si al ser aprobada por los electores automáticamente se convierte en ley, sin que se requiera alguna intervención de la legislatura.

Indirecta

En contraste, las iniciativas indirectas contemplan la intervención de la legislatura en la elaboración de las leyes que surgen de un proceso de iniciativa ciudadana. La intervención de la legislatura puede adoptar varias formas. En algunos estados o países, cuando una solicitud ha logrado el umbral de firmas requeridas para su celebración, le legislatura también tiene la posibilidad de preparar su propia propuesta e incluirla en la papeleta de votación, de tal forma que los electores puedan optar por la iniciativa ciudadana o la respuesta de la legislatura. En otros casos, la legislatura puede participar una vez que la medida ha sido aprobada por los electores, por ejemplo, teniendo la capacidad de modificar la medida aprobada o de elaborar una iniciativa de ley que resulte consecuente con la propuesta aprobada.

Iniciativas de agenda y referendos de carácter abrogativo

Existen otros dos tipos de instrumentos de democracia directa a los que, al menos en su acepción en inglés, suele denominárseles iniciativas, porque se celebran cuando se reúne un determinado número de firmas ciudadanas que los apoyen. Una iniciativa de agenda es un instrumento (especial) de democracia directa porque le permite a un determinad número de ciudadanos una propuesta que debe ser considerada por la legislatura aunque no es sometida a la votación del electorado. Los detalles sobre el referendo abrogativo se pueden encontrar en la acepción sobre referendos.

Diseño y asuntos políticos

El proceso de preparación, celebración y aprobación de una iniciativa ciudadana plantea varios asuntos importantes. Sin embargo, el significado de cada uno de estos asuntos varía de acuerdo con el contexto constitucional y político de referencia.

Iniciación del proceso

A fin de poner en movimiento una iniciativa, es necesario que sus promotores reúnan las firmas de un determinado número de adherentes y presenten la solicitud formal ante la autoridad correspondiente. El texto que se ha de colocar en la papeleta usualmente es propuesto por los promotores de la iniciativa y aprobado por el organismo electoral o por la oficina legal de mayor jerarquía en la jurisdicción correspondiente, por ejemplo, la fiscalía general.

Texto de la papeleta

Una vez que se cumple con las formalidades para llevar a cabo la consulta, el primer asunto clave es el de determinar el fraseo del texto que va a aparecer en la papeleta. Usualmente, el texto consiste en un breve resumen de la iniciativa propuesta, que normalmente es preparada por el grupo que la promueve o un conjunto de asesores legales integrados al efecto, en tanto que el título texto final que aparece en la papeleta normalmente es responsabilidad de la autoridad responsable de conducir de conducir o supervisar el proceso. Llegar a un acuerdo sobre el texto que ha de aparecer en la papeleta puede ser un proceso complicado, ya que mientras la autoridad busca que refleje de manera clara y precisa la medida propuesta, los promotores buscan que el texto maximice las posibilidades de aprobación.

Recolección y verificación de firmas

Una vez que se ha convenido el texto de la iniciativa, los promotores deben iniciar el proceso de recolección de las firmas requeridas para que se lleve cabo la consulta del electorado. Tanto las firmas como los datos de identificación de los electores que se requieren, como su número de registro electoral o su dirección, generalmente se recaban en formatos elaborados por el organismo electoral que incluyen el texto completo o un resumen de la propuesta.

El número de firmas requerido puede ser expresado como un porcentaje o como una cifra fija de los electores registrados; estos porcentajes pueden variar entre uno o dos por ciento o hasta un diez o 20%. Además, en algunos casos puede ser necesario que el número de firmas requerido cumpla con requisitos de distribución geográfica. La verificación de las firmas suele realizarla la autoridad encargada de conducir o supervisar la consulta y generalmente se basa en una muestra representativa. A los opositores de la iniciativa algunas veces se les da la oportunidad de verificar las solicitudes y de formular objeciones por presunto incumplimiento de los requisitos legales previstos. Es usual que un cierto porcentaje de las firmas recolectadas sea invalidado, por lo que los promotores generalmente deben de reunir una cifra mayor de la requerida para sortear estos problemas.

Campañas y suministro de información

Durante la fase de difusión de la iniciativa y, en particular, una vez que se han cumplido con todos los requisitos para que se convoque al electorado, los promotores y los opositores de la iniciativa llevan a cabo sus campañas a favor y en contra. Como en el caso de las campañas relacionadas con referendos, en algunos casos las actividades de campañas están reguladas y las aportaciones o los gastos pueden tener límites. En otros, sin embargo, puede haber complicaciones para poner en práctica controles debido a disposiciones constitucionales. En muchos de los estados de la Unión Americana, por ejemplo, los tribunales han resuelto que es inconstitucional imponer límites a los gastos, ya que estos han sido equiparados con la libertad de expresión, la cual no puede ser restringida. Este tema se ha vuelto muy controversial debido a las inquietudes que hay en los Estados Unidos (y en otros lugares) acerca del papel del dinero y lo que ya eufemísticamente se puede denominar “industria de las iniciativas” (ver supra).

Además de las campañas conducidas por las organizaciones que están a favor o en contra de la iniciativa, es usual que la autoridad encargada de conducir o supervisar el proceso ofrezca información al electorado. Usualmente, esta información comprenderá tanto los argumentos o planteamientos centrales de los promotores y los opositores, como un análisis no partidista sobre la medida.

Número de iniciativas en una papeleta de votación

Como es normal que no existan límites respecto al número de iniciativas que puedan ser incluidas en una papeleta de votación, puede ocurrir que su número sea considerable. El número final suele depender simplemente del total que hayan cumplido con los requisitos necesarios al efecto en el periodo previo a la votación (los promotores de algunas iniciativas deliberadamente las activan a fin de asegurar que se ponga a consideración del electorado en una elección en particular). En el estado de Oregon en los Estados Unidos, para la elección presidencial de 2000 figuraron 26 iniciativas distintas en la papeleta de votación.

La “industria de las iniciativas”

En varios de los estados de la Unión Americana en particular, se han expresado inquietudes relacionadas con el hecho de que el uso de la iniciativa ciudadana se ha vuelto un asunto de profesionales y que es la industria creada alrededor de ello la que determina las propuestas que han de aparecer en la papeleta y ya no los ciudadanos. Hay firmas profesionales que pueden hacerse cargo prácticamente de todos los aspectos relacionados con una iniciativa como su bosquejo inicial, el levantamiento de encuestas e investigaciones a grupos focalizados; las negociaciones para la definición del texto; conseguir los apoyos que han de hacerse públicos en las campañas; proponer contra iniciativas y diseñar las campañas una vez que la iniciativa ha calificado para figurar en la papeleta.

Un área de especial preocupación para algunos observadores ha sido el uso de personas remuneradas para reunir las firmas requeridas. Esta preocupación se debe seguramente al hecho de que el uso de compañías que buscan un lucro para reunir las firmas requeridas entra en clara contradicción con el concepto de iniciativas promovidas y respaldadas por ciudadanos que creen en las bondades de una iniciativa. En algunos países prácticamente se acepta que, sin el concurso de personas remuneradas para recolectar las firmas, sería prácticamente imposible cumplir con los requisitos para que aparezca en la papeleta, lo que implicaría que sólo los promotores de una iniciativa que cuenten con el financiamiento suficiente puede lograr su objetivo. Algunos de los mismos estados de la Unión Americana han tratado de legislar contra esta práctica prohibiendo el uso de personas pagadas para recaudar firmas, o exigiendo que las firmas profesionales les paguen por hora y no por el número de firmas conseguidas. Sin embargo, estas medidas se han declarado inconstitucionales en algunas jurisdicciones. También han sido foco de controversias las medidas destinadas a garantizar que las personas a quienes se les pague para recaudar firmas sean electores registrados dentro de la demarcación en la que llevan a cabo su trabajo.

Contra iniciativas

En algunos lugares donde se proponen iniciativas ciudadanas con singular frecuencia, una tendencia entre los opositores es la de proponer contra iniciativas a la medida original. Esta táctica puede tener éxito en la medida en que la presencia de dos iniciativas relacionadas pero opuestas incremente la incertidumbre y confusión del elector sobre un tema, aumentando la probabilidad de que simplemente se oponga a ambas medidas. El uso de esta táctica puede ser efectivo para los opositores de algunas medidas específicas, pero también incrementa el número de iniciativas activadas y que potencialmente puedan aparecer en la papeleta.

El papel de las legislaturas, los gobiernos y los tribunales en relación a las iniciativas ciudadanas puede estar estrictamente circunscrito y ser muy limitado. Como se indicó previamente. La legislatura puede jugar algún papel en relación a las iniciativas indirectas, en las que puede tener la posibilidad de modificar las medidas propuestas o de plantear sus propias iniciativas. Sin embargo, en aquellos casos en que el proceso no contempla ninguna participación de la legislatura, la única intervención que se le permite a las autoridades en relación a las iniciativas propuestas es la de determinar si cumplen o no con los requisitos impuestos para su realización.

Una tarea administrativa adicional puede ser la de convenir el título o el texto de la iniciativa que debe aparecer en la papeleta. En algunos lugares, donde existen estrictos controles sobre el alcance de las iniciativas, las autoridades también pueden ser responsables de verificar que la iniciativa se circunscriba a un solo tema o sólo aborde aquellos que están estrechamente relacionados. En los lugares en que las iniciativas tienen que ser traducidas a otros idiomas o lenguas, las autoridades también son responsables de certificar la corrección y precisión de la traducción en los distintos idiomas o lenguas. Sin embargo, más allá de estas actividades administrativas estrictamente delimitadas, generalmente los oficiales del gobierno o los tribunales no desempeñan ningún papel relevante en el proceso de elaboración de una propuesta de iniciativa salvo su constitucionalidad, de ser el caso.

Ventajas y desventajas de la iniciativa ciudadana

Ventajas

Se suele argumentar que la simple existencia de este instrumento actúa como un contrapeso a las funciones de la legislatura. Esto debido a que es más probable que los legisladores introduzcan ciertas reformas o medidas en caso de que existan estos mecanismos, porque de no hacerlo, es probable que se active una iniciativa sobre el tema en cuestión. Un ejemplo que han mostrado las investigaciones en los Estados Unidos es que, es más probable que los estados que cuentan con este tipo de mecanismos promuevan reformas a las políticas públicas (por ejemplo, límites a la duración de los cargos o controles sobre el financiamiento de campañas) que aquellos que no los contemplan. Otro indicador de ello es el número de iniciativas que se proponen y luego se retiran en Suiza, porque la simple presentación de una iniciativa ha provocado que la legislatura lo atienda. Por ello, se afirma que el proceso de iniciativa ciudadana hace que las legislaturas sean más responsables y sensibles las demandas de la ciudadanía.

Desventajas

Una de las desventajas que más a menudo se le imputan a las iniciativas ciudadanas es que se traducen en leyes más elaboradas, toda vez que (salvo en el caso de las iniciativas indirectas) el texto inicial de la medida propuesta termina siendo definitivo si la medida se aprueba. Se argumenta que el hecho de no utilizar el conocimiento y experiencia de que disponen los abogados del gobierno que están familiarizados con el procedimiento para la elaboración de leyes provoca que las medidas aprobadas resulten poco efectivas o tengan que ser reformuladas debido a que las personas que intervinieron en su formulación no cuentan con la experiencia necesaria para ello. Además, se ha encontrado que en algunos casos las legislaciones derivadas de los procesos de iniciativa son inconstitucionales.

Una desventaja adicional tiene que ver con el gran número y complejidad de los asuntos sobre los que se espera que el electorado se manifieste. Se sostiene que es imposible para los electores tomar una decisión informada cuando hay demasiadas iniciativas en la papeleta. Un argumento conexo es que no se puede esperar que los ciudadanos tomen decisiones sobre temas complejos sobre los que, a diferencia de los representantes popularmente elegidos, no tienen tiempo de conocer a profundidad. Otra crítica frecuente es que las iniciativas ciudadanas sólo son realmente accesibles para organizaciones e intereses que cuentan con un buen financiamiento, por lo que el proceso termina siendo rehén de grupos de interés que promueven sus propias agendas.

La evidencia empírica respecto al existencia de grupos de interés bien financiado es mixta: algunas investigaciones han encontrado que el dinero en realidad no tiene un efecto importante en el resultado de las iniciativas ciudadanas, mientras que otros han destacado la influencia que tiene el dinero, en especial para derrotar a algunas propuestas. Sin embargo, es difícil poner en duda la importancia que pueden tener compañías profesionales en la etapa inicial de un proceso, sobre todo para la reunión de firmas de adhesión.

Una crítica común a las iniciativas ciudadanas (y a otras formas de democracia directa) es que permiten la “tiranía de la mayoría”. Este término hace referencia al hecho de que el poder electoral de los grupos mayoritarios de la sociedad se puede utilizar para restringir o anular los derechos de los grupos minoritarios. Los críticos argumentan que sin la influencia moderadora de la legislatura se podrían aprobar leyes capaces de afectar los derechos de los grupos minoritarios de la sociedad. Sin embargo, las investigaciones realizadas en Estados Unidos han generado distintas conclusiones relacionadas con la capacidad que tienen las iniciativas de restringir los derechos de las minorías.

Revocatoria de mandato

Es el término que se le da al instrumento a través del cual un determinado número de ciudadanos puede solicitar que se convoque al electorado para que decida si un representante elegido popularmente debe ser removido de su cargo antes de que concluya el periodo para el cual fue elegido. Al combinar elementos de la iniciativa y de la elección ordinaria de un candidato, una revocatoria se puede poner en marcha cuando se realiza una solicitud formal ante la autoridad competente.

Presentada la solicitud, es necesario que los promotores reúnan un determinado número de firmas o manifestaciones de adhesión a su propuesta. Lo usual es que el número de firmas requerido represente un determinado porcentaje de los votos que fueron emitidos para el oficial o representante objeto de la iniciativa de revocatoria durante la última elección en la que fue electo. Cuando la solicitud reúne los requisitos para celebrarse, los electores tienen que determinar, en primer lugar, si el representante en cuestión debe ser revocado o no y, en ocasiones y de ser el caso, quien debe sustituirlo si la revocatoria fue aceptada.

La revocatoria es el menos común de los tres mecanismos de democracia directa. Aunque muchos de los estados de la Unión Americana incluyen disposiciones relacionadas con la revocatoria en sus constituciones, no se aplica a nivel nacional. Las disposiciones legales para su aplicación fuera de los Estados Unidos y a nivel nacional no son frecuentes, incluso en países donde los instrumentos de democracia directa se utilizan ampliamente (por ejemplo), en Suiza. Venezuela fue el primer país en aplicar, en 2004, una revocatoria para el mandato del presidente. En ocasiones se imponen límites sobre el momento en que se puede llevar a cabo una revocatoria (usualmente no se permite en el primero o en el último año de un mandato), así como sobre las personas que pueden emitir sus votos para estos fines. En Colombia, por ejemplo, solo las personas que votaron en la elección original pueden votar en un acto de revocatoria de mandato.

Diseño y asuntos políticos de las revocatorias de mandato

Restricciones sobre los cargos para los que se puede aplicar

Cuando la constitución de un estado o país prevé el uso de este mecanismo es necesario que las disposiciones legales procedentes especifiquen a que representantes elegidos popularmente los puede resultar aplicable. Sólo en Venezuela se le puede aplicar al presidente de la República, en su calidad de jefe de estado y de gobierno. En la mayoría de los estados de la Unión Americana se le puede aplicar al grueso de los representantes elegidos a nivel estatal, desde los representantes a nivel local o de condado, o hasta el gobernador. Incluso los jueces pueden ser sujetos de una iniciativa de revocatoria.

Restricciones para la aplicación del mecanismo de revocatoria

En algunos lugares que han adoptado el mecanismo de revocatoria, los representantes u oficiales sólo pueden ser sujetos de él si se puede probar que han actuado de manera indebida (en el estado de Minnesota, por ejemplo, la revocatoria sólo procede en casos de serio mal ejercicio de la función y, en Colombia donde se debe comprobar que el oficial o representante no ha cumplido con sus compromisos de campaña). En otros lugares no se imponen requisitos de procedencia relacionados con incompetencia o actuación indebida y el simple hecho de reunir las firmas requeridas es suficiente para llevar a cabo un acto de revocatoria.

Número de firmas requerido para celebrar la votación

El número de firmas requerido para celebrar una revocatoria tiene un efecto significativo en las posibilidades de que se verifique. Entre menor sea el número de firmas requerido, mayor será la probabilidad de que el acto se lleve a cabo. En la revocatoria para el mandato del gobernador en California en 2003, se exigió a los promotores reunir un número de firmas equivalente al 12% de los que habían votado en la elección correspondiente en un periodo de 160 días. El umbral requerido en California es el menor en los Estados Unidos, ya que las mayoría de los estados exige que un 25% de los electores respalden la iniciativa.

Verificación de firmas

Al igual que en el caso de las iniciativas ciudadanas, la exigencia de reunir un determinado número de firmas para celebrar la revocatoria crea la necesidad de verificarlas. Normalmente las firmas sólo son válidas si corresponden a personas registradas para votar dentro de la jurisdicción en la que fue elegido el representante al que se dirige la iniciativa. La verificación de las firmas la lleva a cabo la autoridad encargada de conducir o supervisar la revocatoria. La importancia del proceso de recolección y verificación de firmas quedó demostrada por el alto perfil que adquirió la iniciativa de revocatoria del mandato del presidente Chávez en Venezuela, en la que el organismo electoral, el Consejo Nacional Electoral, resolvió que a un gran número de las firmas recabadas era inelegible.

Combinación de la votación para la revocatoria y la elección del sucesor

Un elemento del mecanismo de revocatoria que difiere de un lugar a otro es el de determinar si al mismo tiempo que se realiza la votación para decidir la revocatoria se vota para elegir al sucesor, lo que evidentemente solo tiene efecto si la revocatoria es aceptada. En algunos lugares, las dos votaciones ocurren de manera simultánea, por lo que el elector tiene que decidir sobre los dos asuntos. En esos casos, si la revocatoria no es aprobada, la votación para designar al sucesor es irrelevante y simplemente se ignora. Sin embargo, si la revocatoria es aceptada, el candidato que obtiene el mayor número de votos para sucederlo es el que pasará a ocupar su lugar. En otros casos, en la votación para la revocatoria sólo se decide la permanencia o no del representante implicado, y sólo si es aprobada, con posterioridad se realiza una nueva votación para elegir a su sucesor.

Existen argumentos a favor y en contra de esas dos opciones. Un argumento en contra de combinar la votación es que puede confundir a los electores sobre el procedimiento y evita que se concentren exclusivamente en el tema de la permanencia o no en el cargo del representante involucrado. Por otra parte, se argumenta que combinar las dos votaciones reduce costos e incrementa la eficiencia administrativa. Un asunto controversial es que la combinación de la revocatoria y la elección de un sucesor puede generar un problema de legitimidad, si, por ejemplo, la votación que originalmente obtuvo el representante que pierde la revocatoria es mayor que el que pueda obtener su sucesor. Este escenario se puede evitar utilizando sistemas electorales como el de voto alternativo o suplementario. Sin embargo no se puede perder de vista que tanto el voto combinado como el uso de otros sistemas electorales puede hacer el asunto muy complejo para los electores.

La revocatoria es un sistema electoral basado en partidos. En términos más generales, hay una cuestión de compatibilidad entre la revocatoria y el sistema electoral. Si el sistema electoral está basado en candidatos, no hay problema. Sin embargo, si se basa en partidos, se plantea la siguiente interrogante: ¿deben tener los electores el derecho de revocar a un representante en lo particular postulado por un partido? ¿Habría alguna diferencia entre representantes elegidos en una lista abierta? Más en general, en un sistema de listas ¿quién decide sobre la ocupación del escaño vacante provocada por una revocatoria exitosa, el partido o los electores?

Ventajas y desventajas de la revocatoria

Los promotores de la revocatoria sostienen que actúa como una medida disciplinaria sobre los representantes popularmente elegidos, en la medida que es menos probable que tomen decisiones impopulares si eso puede provocar que sean sometidos a un acto de revocatoria. Empero, el mismo argumento se utiliza en contra: los opositores argumentan que la revocatoria erosiona complemente el gobierno representativo al inhibir a los representantes elegidos de tomar medidas necesarias, aunque no sean populares.

Un argumento adicional a favor de la democracia directa es que le ofrece a los electores la oportunidad recurrente de tomar una decisión democrática sobre quien los gobierna, ya que no solo tendrán oportunidad de elegir a quien los represente una cada vez cada tres o cinco años, ya que conservan cierto grado de control sobre esa decisión a lo largo de todo el tiempo que dura un mandato.

Sin embargo, sus opositores esgrimen que la revocatoria puede ser usada de manera irresponsable y como un arma política contra los contendientes. El reclamo de que la revocatoria fue usada como un arma política fue planteada como muchos demócratas en contra de activistas republicanos en ocasión de la revocatoria del gobernador de California que se realizó en 2003.

Implicaciones presupuestales y administrativas de los sistemas electorales

En cualquier país, la capacidad logística y la disponibilidad de recursos humanos calificados, así como de recursos financieros, pueden limitar el rango de opciones asequibles para la selección de un sistema electoral. Incluso cuando existe la posibilidad de financiamiento externo, son muy importantes las cuestiones relativas a la sustentabilidad a largo plazo para la selección de un sistema. Sin embargo, esto no significa que el sistema más sencillo y menos costoso constituye siempre la mejor opción. Se puede tratar de una falsa economía, ya que un sistema electoral disfuncional puede tener un impacto negativo en el sistema político de un país y en su estabilidad democrática. La selección de cualquier sistema electoral comporta un gran número de consecuencias administrativas, como las que se ilustran en los siguientes apartados.

Sistemas electorales y delimitación de distritos

Cualquier sistema de distritos uninominales demanda la realización de procesos generalmente costosos y prolongados de revisión y ajuste de los límites electorales en demarcaciones relativamente pequeñas. La forma en que se demarcan estos límites dependerá de asuntos como el tamaño de la población, el grado de cohesión, las “comunidades de interés” y la contigüidad geográfica. Más aún, muy pocas veces esta es una actividad que se realice de una vez y para siempre, ya que los límites tienen que ajustarse regularmente para hacer frente a los cambios demográficos. En este sentido, los sistemas de mayoría simple, VA y DR, producen los mayores dolores de cabeza. Los sistemas de VB, VBP, VUNT, VL y VUT también requieren que se delimiten distritos electorales, pero son más fáciles de manejar porque son menos, de carácter plurinominal y de mayor tamaño. La delimitación de distritos en sistemas mixtos plantea desafíos similares.

Cuando se utilizan distritos plurinominales, se puede evitar la necesidad de ajustar periódicamente los límites de los distritos si, a cambio, se modifica el número de representantes que han de ser elegidos en cada uno de ellos –un método particularmente valioso cuando alguna unidad administrativa, las provincias por ejemplo, se utiliza como distrito electoral-. Los sistemas de RP por listas son a menudo los más económicos y fáciles de administrar ya sea porque utilizan un solo distrito nacional, lo que implica que no se tienen que demarcar distritos en absoluto, o bien distritos plurinominales de gran tamaño que coinciden con límites estatales o provinciales preexistentes. Las elecciones llevadas a cabo con asistencia de la ONU en Sierra Leona en 1996, en Liberia en 1997 y en Kosovo en 2000, fueron organizadas de acuerdo a un sistema nacional de RP por listas debido, al menos en parte, a que el desplazamiento de personas y la falta de datos censales precisos implicaron que las autoridades electorales no contaron con la información demográfica necesaria para delimitar distritos más pequeños.

Sistemas electorales y registro de electores

El registro de electores es la parte de la administración electoral más compleja, controversial y, en ocasiones, menos exitosa. Por su naturaleza, implica recabar en un formato estandarizado información específica de un gran número de electores y, después, ordenarla y distribuirla de tal forma que se pueda utilizar durante el periodo electoral, además garantizar que sólo los electores debidamente registrados tomen parte en el proceso electoral y evitar que ocurran irregularidades como el voto múltiple o la suplantación de identidad de un elector. La sensibilidad política de estas materias y la naturaleza tan laboriosa de las actividades que comprende, generalmente implican que el registro electoral sea una de las partes más costosas y prolongadas del proceso electoral en su conjunto.

Los requisitos para el registro electoral se ven influenciados por el diseño del sistema electoral. Un sistema que utiliza distritos uninominales generalmente requiere que cada elector sea registrado dentro de los límites de un distrito específico. Esto significa que los sistemas de mayoría simple, VA, DR y CB (cuando emplea distritos uninominales) sean los más costosos y laboriosos desde un punto de vista administrativo, junto con los sistemas paralelos y de RPP que comprenden distritos uninominales. Los sistemas que requieren un menor número de distritos plurinominales, como los de VB, VBP, VUNT y VUT facilitan más este proceso, mientras que los sistemas de RP por listas basados en distritos de gran magnitud son los menos complicados.

Los arreglos para llevar a cabo el registro bajo un dispositivo de voto en el extranjero pueden ser especialmente difíciles. La simpleza del sistema de RP por listas ha sido un factor que sin duda ha contribuido a su adopción en algunas de las más importantes elecciones transicionales, como la primera elección democrática de Sudáfrica en 1994. Sin embargo, se debe enfatizar que las variaciones en los sistemas electorales sólo tienen un impacto menor en los costos -con frecuencia extremadamente elevados- del registro electoral.

Sistemas electorales y diseño y producción de las papeletas

A fin de maximizar la participación de los electores y reducir el número de votos “no válidos”, las papeletas deben ser lo más fáciles de usar. Esto frecuentemente implica el uso de símbolos para los distintos partidos y candidatos, de fotografías y de colores. Las papeletas que se emplean en los sistemas de mayoría simple y VA son a menudo más fáciles de imprimir y, en la mayoría de los casos, contienen un número relativamente reducido de nombres. Las papeletas para los sistemas de DR son igualmente simples, pero en muchos casos se tiene que realizar una nueva impresión para la segunda vuelta electoral, duplicándose así los costos de producción, además que se tiene que considerar también el tiempo requerido para su impresión.

Los sistemas paralelos y de RPP con frecuencia requieren la impresión de al menos dos papeletas para una sola jornada electoral y el uso de dos (o más) sistemas electorales muy distintos entre sí, lo que comporta importantes implicaciones tanto para la capacitación de los oficiales de votación como para la forma en que los electores determinan sus preferencias. Las papeletas que se utilizan en los sistemas de VUNT, VB, CB y VUT son más complicadas que las de los sistemas de mayoría simple porque suelen contener un mayor número de candidatos y, por consiguiente, de fotografías y símbolos (si es que estos se utilizan). Finalmente, las papeletas en los sistemas de RP por listas pueden alinearse en los distintos polos del espectro. Pueden ser muy simples, como en un sistema de listas cerradas, o muy complejas, como en un sistema de listas abiertas al estilo del que se emplea en Suiza.

Sistemas electorales y orientación al elector

Evidentemente la naturaleza y la necesidad de desarrollar campañas de educación electoral variarán de manera significativa de una sociedad a otra, pero cuando se trata de informarles a los electores sobre la forma de marcar sus papeletas, existen claras diferencias entre los sistemas electorales. Los principios que guían la votación bajo sistemas preferenciales como los sistema de voto alternativo, VUT o conteo de Borda son muy complicados y, cuando se les utiliza por primera vez, la información al votante tiene que considerar con toda seriedad esta complejidad, sobre todo si el elector está obligado a numerar a todos los candidatos según su orden de preferencia, como en el caso de Australia. El creciente uso de sistemas mixtos, muchos de los cuales implican que el elector marque dos papeletas, también plantean un nivel adicional de complejidad. En contraste, los principios que nutren los sistemas de voto único, como los sistemas de mayoría simple, voto en bloque por partido o VUT, son muy fáciles de comprender. El resto de los sistemas se ubican en algún punto entre estos dos extremos.

Sistemas electorales y duración de la votación

Los sistemas de mayoría simple, de voto alternativo, de voto en bloque, de VUT, de RP por listas y de conteo de Borda, generalmente requieren que la elección se celebre un solo día, como también ocurre con los sistemas paralelos y de RPP. Los sistemas de doble ronda son más costosos y difíciles de administrar porque a menudo requiere que todo el proceso electoral vuelva a ser operado unas semanas después de la primera ronda.

Sistemas electorales y elecciones extraordinarias

Si un escaño o cargo queda vacante entre elecciones, los sistemas de RP por listas generalmente lo cubren con el siguiente candidato de la lista del partido por el que se eligió el anterior representante, con lo que se elimina la necesidad de celebrar una nueva elección. Sin embargo, los sistemas de pluralidad/mayoría a menudo requieren que se realicen una elección extraordinaria para cubrir los escaños o cargos vacantes. Cuando se utiliza algún otro sistema, se puede aplicar cualquiera de estos enfoques: la República de Irlanda celebra elecciones extraordinarias para cubrir escaños vacantes en la legislatura, pero en Australia no se utilizan para cubrir vacantes en el senado. También es posible evitar elecciones extraordinarias si se eligen representantes sustitutos o alternos al mismo tiempo que a los titulares, como se hace por ejemplo en Bolivia.

Las elecciones extraordinarias son más pequeñas y, por consiguiente, menos costosas que las elecciones ordinarias, sin embargo en algunos países pueden imponer una carga significativa sobre el presupuesto y en ocasiones los cargos o escaños quedan vacantes por mucho tiempo debido a la dificultad de realizar los arreglos necesarios para la elección extraordinaria. Este es un problema especialmente relevante en algunos países del su de África donde la epidemia de VIH/SIDA a menudo provoca un gran número de vacantes entre elecciones. En algunas circunstancias, las elecciones extraordinarias pueden tener un impacto político mayor que el del simple reemplazo de personas, ya que pueden ser consideradas como una prueba intermedia sobre el desempeño del gobierno. Además si el número de escaños vacantes durante un periodo parlamentario es grande, esto puede propiciar cambios en la composición de la legislatura y alterar la base de respaldo del gobierno.

Sistemas electorales y conteo de votos

Los sistemas de mayoría simple, VUT y RP mediante listas cerradas facilitan el conteo, ya que sólo se requiere una cifra total de votos en favor de cada partido o candidato para producir los resultados. Los sistemas de voto en bloque y de voto limitado requieren que los oficiales cuenten distintos votos de una sola papeleta y los sistemas paralelos y de RPP con frecuencia requieren que se cuenten dos papeletas. Los sistemas preferenciales, como los sistemas de voto alternativo, conteo de Borda o VUT, que requieren que se marquen u ordenen distintas opciones en la papeleta, hacen más complejas las operaciones de conteo.

Implicaciones presupuestales y administrativas de los sistemas electorales: conclusiones

Las presiones que cualquier sistema electoral imponga en la capacidad administrativa de un país estarán determinadas fundamentalmente por su historia, contexto, experiencia y recursos, pero una mirada rápida a las distintas variables presupuestales y administrativas puede ofrecer algunas pistas sobre los costos potenciales de distintos sistemas, Los sistemas de RP por listas, especialmente de listas cerradas a nivel nacional, tienen buenos registros cuando se trata de economizar recursos para operarlos. Lo mismo ocurre con el sistema de voto en bloque por partidos. Le siguen en ese orden los sistemas de voto único no transferible y de voto limitado, los de voto en bloque y de mayoría simple y, un poco más abajo, los de voto alternativo, VUT, sistemas paralelos, conteo de Borda y RPP. Los sistemas que probablemente impongan una mayor presión sobre la capacidad administrativa de un país son los de doble ronda.

Consejos para diseñadores de sistemas electorales

Una de las conclusiones más claras que se puede extraer del estudio comparado de los sistemas electorales se refiere sencillamente al rango y utilidad de las opciones disponibles. A menudo, los diseñadores y redactores de marcos constitucionales, políticos y electorales simplemente eligen el sistema electoral que conocen mejor –a veces, en las democracias emergentes, el sistema de la antigua potencia colonial- en lugar de examinar integralmente todas las alternativas. En algunos casos, los elementos de un acuerdo de paz o ciertas presiones externas restringen las opciones disponibles.

El principal propósito de esta área temática es ofrecer algunos conocimientos que permitan tomar una decisión informada. No se aboga necesariamente por cambios radicales a los sistemas electorales existentes; de hecho la experiencia comparada de los procesos de reforma electoral que se han llevado a cabo hasta la fecha sugiere que una reforma moderada, construida a partir de aquellos elementos del sistema vigente que funcionan bien, constituye con frecuencia una mejor opción que cambiar súbitamente a un sistema totalmente nuevo y desconocido.

Hay mucho que aprender de la experiencia de otros. Por ejemplo, un país con un sistema de mayoría simple que desee pasar a un sistema más proporcional pero manteniendo un vínculo geográfico con los electores podría considerar la experiencia de Nueva Zelandia, que adoptó un sistema de RPP en 1993, o de Lesotho que lo hizo en 2002. De igual forma, un país que quisiera mantener sus distritos uninominales pero alentar el acomodo y compromiso entre distintos grupos podría evaluar la experiencia del voto alternativo en algunos países de Oceanía (Fiji o Nueva Guinea en particular). A un país profundamente dividido que desee emprender un proceso de transición democrática se le podría sugerir que considere tanto la experiencia multiétnica de un gobierno compartido bajo un sistema de RP por listas, como el de Sudáfrica, como la historia más conflictiva de la Asamblea de Irlanda del Norte elegida bajo un sistema de voto único transferible. Finalmente, un país que simplemente desee reducir los costos y la inestabilidad provocada por un sistema de doble ronda para la elección de su presidente podría examinar la opción del voto alternativo utilizada por la República de Irlanda. En todos estos casos, la selección del sistema electoral ha tenido un claro impacto en la política del país.

Las siguientes directrices sintetizan las sugerencias contenidas en esta área temática.

Mantenerlo simple y claro

Es más probable que un diseño efectivo y sustentable del sistema electoral resulte más fácil de comprender para el elector y el político. Una excesiva complejidad puede provocar malos entendidos, consecuencias no deseadas y desconfianza de los electores en los resultados.

No tener miedo de innovar

Muchos de los sistemas electorales más exitosos que se aplican hoy en día en el mundo han resultado de enfoques innovadores para resolver problemas específicos que han probado funcionar de manera adecuada. Hay mucho que aprender de la experiencia de otros, tanto de los países vecinos como de casos que parecen ser muy distintos.

Poner atención a factores contextuales y temporales

Los sistemas electorales no operan en el vacío. Su éxito depende de la comunión entre instituciones políticas y tradiciones culturales. El primer punto de partida de cualquier diseñador potencial de un sistema electoral reside en preguntarse: ¿cuál es el contexto político y social al que se tiene que hacer frente? El segundo podría ser ¿se trata de diseñar un sistema permanente o sólo uno que permita avanzar en un periodo de transición?

No subestimar al electorado

Si bien la simplicidad es importante, es igualmente riesgoso subestimar la capacidad de los electores para entender y utilizar de manera apropiada diferentes sistemas electorales. Por ejemplo, los complejos sistemas preferenciales se han utilizado de manera exitosa en países en desarrollo de la región de Asia-Pacífico, al mismo tiempo que la experiencia de varias elecciones recientes en democracias emergentes ha subrayado la importancia de distinguir entre alfabetismo “funcional” y alfabestismo “político”. Incluso en países muy pobres, los electores a menudo desean y tienen la posibilidad de expresar preferencias relativamente sofisticadas en términos de opciones políticas.

Errar del lado de la inclusión

Siempre que sea posible, ya sea en sociedades divididas o relativamente homogéneas, es conveniente que el sistema electoral “falle” en el sentido de incluir a todos los intereses representativos en la legislatura. Independientemente de que las minorías estén basadas en identidades ideológicas, étnicas, raciales, lingüísticas, regionales o religiosas, la exclusión de franjas importantes de opinión de la legislatura, sobre todo en países en desarrollo, a menudo ha mostrado ser contraproducente de manera catastrófica.

El proceso es un factor clave de la selección

La forma en que un sistema electoral en específico es seleccionado también reviste gran importancia para garantizar su legitimidad. Es probable que un proceso en el que todos o la mayoría de los grupos estén comprendidos, incluyendo al electorado en su conjunto, se traduzca en un mayor nivel de aceptación de los resultados finales que una decisión que se percibe como motivada sólo por intereses particulares o partidistas. Si bien las consideraciones de carácter partidista resultan inevitables cuando se discute la selección de un sistema electoral, un amplio apoyo público y de las distintas fuerzas partidistas, es crucial para que se acepte y respete la decisión adoptada. Por ejemplo, el proceso de reforma que llevó a la sustitución del sistema de mayoría simple por uno de RPP en Nueva Zelandia, comprendió dos referendos que sirvieron para legitimar el resultado final. En contraste, la decisión del gobierno socialista francés de sustituir el sistema de doble ronda por uno de RP en 1986 fue claramente percibida como una maniobra que respondía a consideraciones partidistas y fue revertida tan pronto como el gobierno perdió el poder en 1988.

Crear confianza y legitimidad entre todos los actores clave

Es importante que todas las fuerzas y grupos que deseen tomar parte en el proceso democrático considere que el sistema electoral que se va a aplicar es justo y les brinda a todos la misma oportunidad de triunfo. El cometido fundamental debe ser que quienes “pierden” la elección no conviertan su decepción en un rechazo al régimen o utilicen el sistema electoral para desviar la ruta de consolidación democrática. En Nicaragua en 1990, los sandinistas fueron separados del gobierno por la vía electoral, pero aceptaron su derrota porque al menos en parte aceptaron la equidad del sistema electoral. Camboya, Mozambique y Sudáfrica fueron capaces de poner fin a sus sangrientas guerras civiles mediante arreglos institucionales que fueron ampliamente aceptados por todas las partes.

Tratar de maximizar la influencia de los electores

Es importante que los electores sientan que las elecciones les brindan una posibilidad de influir en la formación del gobierno y en sus políticas. Su selección puede ser optimizada de distintas formas. Los electores pueden tener la opción de elegir entre distintos partidos, entre candidatos de diferentes partidos o de un mismo partido. También pueden tener la posibilidad de expresar sus preferencias utilizando distintos sistemas electorales cuando se trate de comicios presidenciales, legislativos, regionales o locales. Es igualmente importante que tengan confianza de que su voto tiene un impacto genuino en la formación del gobierno y no sólo en la composición de la legislatura.

Pero equilibrar esa influencia con la necesidad de fomentar partidos políticos coherentes

Es recomendable que el deseo de optimizar la influencia del elector se concilie con la necesidad de fomentar partidos políticos viables y coherentes. El hecho de que se les ofrezca a los electores el rango más amplio de opciones al emitir su voto puede provocar la formación de una legislatura tan fragmentada que nadie termina teniendo el resultado esperado. Existe un amplio consenso entre los politólogos de que la formación de partidos políticos coherentes y de amplia base es uno de los factores más importantes para promover una democracia realmente sustentable.

La estabilidad a largo plazo y las ventajas a corto plazo no son siempre compatibles

Cuando los actores políticos están negociando un nuevo sistema electoral, con frecuencia platean propuestas que creen que van a beneficiar a sus partidos en las próximas elecciones. Sin embargo, ésta es una estrategia muy poco aconsejable, sobre todo en los países en desarrollo, ya que el éxito o predominio de un partido político a corto plazo puede en ocasiones desembocar en inconformidad social o colapsos políticos a largo plazo. Por ejemplo, en las negociaciones previas a las elecciones de transición de 1994 en Sudáfrica, el partido del Congreso Nacional pudo haber reivindicado razonablemente la preservación del sistema electoral de mayoría simple, que probablemente le pudo haber reportado, en su calidad de partido mayoritario, un porcentaje de escaños mucho mayor a su nivel de votación. El hecho de que al final se haya manifestado en favor de la adopción de un sistema de RP y de que haya obtenido un menor número de escaños de los que hubiera alcanzado bajo el sistema de mayoría simple, fue una muestra clara de que consideraba más importante la estabilidad política a largo plazo que una ventaja electoral a corto plazo.

De igual forma, los sistemas electorales requieren ser sensibles a la necesidad de reaccionar y ajustarse a cambios en las condiciones políticas y al surgimiento de nuevos movimientos políticos. Incluso en democracias establecidas, el apoyo a favor de los grandes partidos rara vez es estable, mientras que la política en las nuevas democracias casi siempre es muy dinámica y un partido que se beneficie de los arreglos electorales en una elección puede no necesariamente beneficiarse de ellos en la siguiente.

No concebir al sistema electoral como una panacea de todos los males

Si bien es cierto que si se quiere cambiar la naturaleza de la competencia política el sistema electoral puede ser el instrumento más efectivo, también es cierto que los sistemas electorales nunca pueden ser la panacea para todos los males de un país. Los efectos globales de otras variables, en especial la cultura política de un país, a menudo tienen un impacto mucho mayor en sus perspectivas democráticas que factores institucionales, como puede ser el sistema electoral. Más aún, los efectos positivos de un sistema electoral bien concebido y diseñado pueden ser fácilmente anulados por un marco constitucional inapropiado, el predominio de fuerzas internas discordantes o el peso de amenazas externas a la soberanía de país.

Pero tampoco subestimar su influencia

En todo el mundo, los condicionamientos sociales a la democracia son considerables, pero aún así crean espacios para estrategias políticas intencionadas que pueden fomentar o subvertir un proceso exitoso de democratización. Los sistemas electorales no son una panacea, pero son claves para crear las condiciones de estabilidad de cualquier política. Una ingeniería electoral hábil puede ser insuficiente para prevenir o erradicar enemistades profundas, pero la existencia de instituciones apropiadas puede orientar el sistema político en el sentido de reducir los conflictos sociales e incrementar la responsabilidad gubernamental. En otros palabras, si bien la mayoría de los cambios que se pueden lograr mediante el diseño o modificación de los sistemas electorales se ubican necesariamente en los márgenes, con mucha frecuencia son estos impactos marginales los que hacen la diferencia entre el hecho de que una democracia se consolide o se socave.

Ser receptivo a la disposición del electorado de aceptar cambios

Una reforma del sistema electoral puede parecerle una buena idea a los políticos experimentados que conocen las fallas del sistema existente, pero a menos que las propuestas de reforma se presenten de manera apropiada la opinión pública, ésta puede rechazar la idea por considerarla una simple tentativa de los políticos de modificar las reglas para su propio beneficio. Las situaciones más nocivas son aquellas en que el cambio es percibido como una flagrante maniobra para obtener ventajas políticas (como ocurrió en Chile en 1989, en Jordania en 1993 y en Kirguistán en varias ocasiones desde 1995) o cuando el sistema se modifica tan frecuentemente que los electores no tienen idea de donde se encuentran (como algunos observadores han comentado sobre el caso de Bolivia).

No asumir que los defectos pueden arreglarse fácilmente después

Todos los sistemas electorales determinan ganadores y perdedores y, por lo tanto, enfrentan intereses creados. Cuando un sistema se ha establecido, pasa a formar parte del régimen político. Sin embargo, en épocas de cambio puede no ser nada acertado asumir que será fácil contar después con la aceptación requerida para solucionar problemas que puedan surgir. Si se pretende someter a revisión el sistema, puede ser recomendable incorporar una disposición en este sentido en el instrumento legal en que se establezcan los cambios.

Evitar ser un esclavo de los sistemas del pasado

Con mucha frecuencia, los sistemas electorales que resultan inapropiados para las necesidades de una nueva democracia han sido heredados del tiempo colonial sin haber pensado como van a funcionar en la nueva realidad política. Por ejemplo, casi todas las antiguas colonias británicas en Asia, África y el Pacífico adoptaron sistemas de mayoría simple en distritos uninominales. En muchas de estas nuevas democracias, particularmente aquellas que padecen divisiones étnicas, ese sistema ha mostrado ser muy inapropiado para atender sus necesidades. De igual forma, se ha argumentado que muchas de las antiguas colonias francesas de África Occidental que conservaron el sistema de doble ronda (como Malí) experimentaron como resultado una grave polarización y muchos regímenes post-comunistas conservaron los principios de mayoría absoluta o los requisitos de un mínimo de participación como condición de validez de las elecciones como legado de la era soviética.

Evaluar el potencial impacto de cualquier nuevo sistema en el conflicto social

Como se indicó justo al inicio de este tema, los sistemas electorales pueden ser vistos no solamente como mecanismos para elegir legislaturas o presidentes, sino también como herramientas para manejar conflictos dentro de las sociedades. Algunos sistemas, bajo ciertas circunstancias, van a alentar a los partidos a buscar votos fuera de sus tradicionales bases de apoyo. Desafortunadamente, cada vez es más frecuente en el mundo de hoy en día que la existencia de sistemas electorales inapropiados sirva de hecho para acentuar tendencias negativas preexistentes, por ejemplo, la de inducir a los partidos a ver las elecciones como juegos de “suma cero” y, por consiguiente, a actuar de manera hostil y excluyente fuera de sus bases de apoyo. Cuando se diseña cualquier institución política, la premisa es que incluso si no contribuye a reducir las tensiones dentro de la sociedad, por lo menos no debe empeorarlas.

Tratar de imaginar contingencias inusuales o poco probables

Con mucha frecuencia, se diseñan sistemas electorales para evitar errores del pasado, especialmente en el pasado inmediato. Es importante que al hacerlo no se sobre reaccione y se cree un sistema que vaya demasiado lejos al tratar de corregir los problemas precedentes. Más aún, es conveniente que los diseñadores del sistema se planteen algunas interrogantes poco comunes para evitarse problemas en el largo plazo: ¿qué hacer si nadie gana bajo el sistema propuesto?, ¿es posible que un solo partido obtenga todos los escaños?, ¿qué tal que se tenga que distribuir más escaños de los que existen en la legislatura?, ¿qué hacer en caso de empate?, ¿puede el sistema funcionar de tal manera que, en algunos distritos, sea preferible para los simpatizantes de un partido no votar por el partido o candidato de su preferencia?

Una lista de control para el diseño

• ¿Es el sistema claro y comprensible?
• ¿Se ha tomado en cuenta el contexto?
• ¿Es el sistema apropiado para los tiempos que se viven?
• ¿Son claros los mecanismos para sus reformas a futuro?
• ¿Evita el sistema subestimar al electorado?
• ¿Es el sistema lo más incluyente posible?
• ¿Se percibirá como legítimo el proceso de diseño del nuevo sistema?
• ¿Serán considerados legítimos los resultados electorales?
• ¿Se han tomado en cuenta contingencias inusuales?
• ¿Es el sistema sustentable en términos financieros y administrativos?
• ¿Se está alentando un sistema competitivo de partidos?
• ¿Se ajusta el sistema a un marco constitucional integral?
• ¿Contribuirá el sistema a reducir los conflictos y no a exacerbarlos?

 

 

 

Estudios de caso

Alemania: el sistema original de
representación proporcional personalizada

Argentina: cambios y dilemas de un
sistema presidencial bipartidista

Australia: el sistema de voto alternativo

Bolivia: reforma electoral en América Latina

Brasil: representación proporcional centrada
en los candidatos en un sistema presidencial

Canadá: el sistema de mayoría simple
en un extenso país federal

Canadá, Columbia Británica:
participación reforzada de los ciudadanos

Chile: un sistema congelado de intereses de elite

China: la elección de comités aldeanos,
¿los primeros pasos de un largo camino?

Ecuador: la búsqueda de una gobernabilidad democrática

Finlandia: selección de candidatos y
proporcionalidad partidista

India: sistema de mayoría simple a gran escala

Indonesia: continuidad, acuerdos y consenso

Irlanda: el voto único transferible en acción

Israel: reforma electoral y formación de coaliciones

Japón: adaptación a un nuevo sistema electoral

Kirguistán: manipulación electoral en Asia Central

Lesotho: primer sistema electoral africano de
representación proporcional personalizada (RPP)

México: democratización a través de
reformas electorales

Nueva Zelandia: aprendiendo a vivir con el
sistema de representación proporcional

Palestina: la realidad política moldea el sistema

Papúa Nueva Guinea: incentivos electorales
para los acuerdos interétnicos

Parlamento Europeo: elección de
una instancia supranacional

Reino Unido: la experimentación con sistemas electorales
en la cuna del sistema de mayoría simple (MS)

Senegal: un sistema paralelo en África

Sudáfrica: sistemas electorales,
manejo de conflictos e inclusión

Tailandia: combate de la corrupción
a través de la reforma electoral

 

Alemania: el sistema original de representación proporcional personalizada

Después de utilizar un  sistema de mayoría absoluta a dos rondas (SDR) durante el imperio alemán y de uno de representación proporcional pura bajo la República de Weimar, el Consejo Parlamentario adoptó en 1949 un novedoso sistema electoral: el de la representación proporcional personalizada (RPP). El sistema fue creado por la Ley Básica de la República Federal de Alemania – la Constitución de Alemania Occidental. Fue el resultado de negociaciones inter partidistas entre las fuerzas democráticas de Alemania Occidental y, al igual que la Ley Básica, originalmente se consideró que el sistema sería provisional, pero se ha mantenido sin cambios esenciales desde entonces.

El sistema electoral alemán está clasificado como un sistema proporcional personalizado. Su esencia es la forma en que combina un voto personal en distritos uninominales con el principio de representación proporcional.

Actualmente, el parlamento alemán (Bundestag) tiene 656 escaños, sin incluir los posibles escaños complementarios que se pueden utilizar para garantizar el principio de proporcionalidad. Cada votante tiene dos votos. El primero (Erststimme) es un voto personal mediante el cual el elector elige al candidato de su preferencia en uno de los 328 distritos unipersonales en que se divide el país para fines electorales. El segundo (Zweitstimme) es un voto de partido, que el elector le da a una lista de partido al nivel federal (Landesliste). A los candidatos se les permite competir simultáneamente en un distrito uninominal y en una lista del partido. En cada distrito unipersonal gana el candidato que obtiene la mayoría simple de los votos (Direktmandate). Empero, es el segundo voto el que determina cuantos representantes de cada partido serán enviados al Bundestag.

Todos los segundos votos para los partidos su suman a nivel nacional pero únicamente los partidos que obtienen más del 5% de los votos al emitidos al nivel nacional o los que lograron tres escaños de mayoría son considerados en la distribución de los escaños de RP por lista. El número total de representantes que le corresponde a cada partido que ha superado el umbral legal se calcula de acuerdo con la fórmula Hare.

Al total de escaños que le corresponden a cada partido de acuerdo con el cálculo proporcional se le restan los que haya ganado en los distritos uninominales y, al final, se le asignan los  escaños proporcionales necesarios conforme al orden de las listas presentadas en cada uno de los 16 estados federados que integran el país. Si un partido gana en alguno de los estados federados un número de escaños de mayoría superior al que le corresponde de acuerdo con la fórmula proporcional, los conserva pero esto activa automáticamente el mecanismo de asignación de escaños compensatorios (berhangmandate). En tal caso, el número total de escaños en el Bundestag se incrementa temporalmente.

El sistema alemán no es, como en ocasiones se supone, un sistema mixto, sino uno de RP. Sólo difiere de la representación proporcional pura en que el umbral del 5% de votos requeridos para obtener escaños proporcionales excluye a los partidos muy pequeños de obtener representación parlamentaria y, gracias a la representación proporcional, un amplio espectro de fuerzas sociales y políticas tiene representación en el parlamento. Además, el sistema electoral está, hasta cierto grado, abierto a cambios sociales y políticos. A pesar del umbral, los nuevos partidos políticos apoyados por una parte sustancial del electorado tienen acceso al parlamento. Además de la Unión Democrática Cristiana/Unión Social Cristiana (UDC/USC), del Partido Socialdemócrata (PSd) y del Partido Liberal Democrático (PLD), que han contado con representación en el Bundestag desde 1949, un nuevo Partido Verde ganó escaños en 1983 y 1987. En 1990, después de caer debajo del umbral, los Verdes en coalición con Alianza 90 regresaron al parlamento en 1994.

Después de la unificación alemana, incluso algunos partidos pequeños de Alemania Oriental lograron escaños parlamentarios. En las elecciones de 1990, la Alianza 90 de Alemania Oriental/Verdes y el Partido del Socialismo Democrático (PSD) superaron el umbral del 5% el cual fue aplicado, para esa elección en particular, por separado en los territorios de la ex - Alemania Oriental y la ex - Alemania Occidental. Cuatro años después, el PSD tomó ventaja de la "cláusula alternativa" para beneficiarse de escaños de representación al ganar uno más de los tres escaños de mayoría requeridos para ello.

El voto personal para los candidatos en los distritos uninominales busca asegurar una relación estrecha entre los votantes y sus representantes. En la práctica, sin embargo, la presunta ventaja de estos distritos no debe ser sobrestimada. Las elecciones en los distritos uninominales se basan en preferencias por los partidos y no en la personalidad de los candidatos. La expectativa inicial de que la RPP garantizara una estrecha relación entre los votantes y sus representantes sólo se ha materializado parcialmente, a pesar de los esfuerzos de los representantes por establecer fuertes vínculos con sus distritos. Sin embargo, la incorporación del componente uninominal dentro de un sistema RP ayuda por lo menos a tender un puente entre la distancia que separa a los votantes y los representantes, distancia que suele ampliarse en los sistemas de RP por lista cerrada.

Además, el sistema de doble voto le permite a los electores dividir sus votos estratégicamente entre socios reales o potenciales de una coalición. De hecho, la división del voto es común entre los seguidores de partidos pequeños. Ya que los candidatos de estos partidos tienen pocas probabilidades de ganar en distritos uninominales, sus seguidores frecuentemente dan su primer voto a un candidato del distrito perteneciente al partido más grande de la coalición. De igual forma, los seguidores de partidos grandes pueden "prestar" sus segundos votos a un partido minoritario dentro de la coalición, a fin de asegurar que supere el umbral legal del 5%. Así, los electores utilizan la división de votos  de manera estratégica para apoyar al socio de la coalición de "su" partido o, por lo menos, para indicar su preferencia dentro de la coalición.

Al producir resultados altamente proporcionales, es muy poco probable que este sistema electoral cree mayorías prefabricadas, en las que un partido gana una mayoría absoluta de los escaños parlamentarios con una minoría de los votos populares. De hecho, durante las últimas cinco décadas nunca se han dado mayorías prefabricadas en Alemania. Los gobiernos de mayoría han sido usualmente gobiernos de coalición y cualquier cambio de gobierno ha resultado de cambios en la configuración de la coalición. Los gobiernos de coalición alemanes son generalmente estables y considerados legítimos por el electorado y, en virtud de los incentivos de cooperación inherentes a la coalición, muchos alemanes prefieren un gobierno de coalición a un gobierno de partido único. La importante función de vigilancia y contrapeso, es ejecutada por una oposición justamente representada. Es importante hacer notar que la relación entre el gobierno y la oposición en la política alemana es más consensual y cooperativa que hostil o conflictiva. Sin embargo, esto es más el resultado de la historia y la cultura política que del sistema electoral mismo.

Hasta la fecha, el sistema de RPP no ha mostrado ningún retroceso fundamental en Alemania. Ha durado lo suficiente como para tener un alto nivel de legitimidad institucionalizada. Los principios básicos de los distritos uninominales y de la RP por listas, no han sido alterados desde 1949. No obstante, han ocurrido algunos pequeños cambios en el sistema electoral. El principal ha sido el cambio a dos votos separados en 1953, con anterioridad el votante tenía un sólo voto tanto para el distrito como para la distribución de RP a nivel nacional.

Sin embargo, desde 1949 se han realizado varios intentos para reformar sustancialmente el sistema y, con mayor intensidad, en los años sesenta, cuando opositores al sistema RP demandaron la introducción de un sistema de mayoría simple. Esto se debió, en buena medida, a maniobras políticas para fortalecer la posición de los partidos grandes y a la influencia de una escuela teórica de pensamiento que favorecía el modelo británico. Pero todos los intentos de cambio fueron fallidos. Más recientemente, el sistema electoral ha sido criticado por producir demasiados escaños adicionales sin compensar a los partidos en desventaja en el parlamento.

Argentina: cambios y dilemas de un sistema presidencial bipartidista

El 10 de diciembre de 1983, Argentina retornó a la democracia después de casi ocho años de gobiernos autoritarios y, desde entonces, ha tenido elecciones libres y transparentes. Cuando Raúl Alfonsín transfirió la banda presidencial a Carlos Saúl Menem en 1989, fue la primera vez en la historia argentina en que el presidente electo de un partido le transfería la presidencia a un  presidente electo de otro partido.

En abril de 1994 hubo elecciones para formar una Asamblea Constituyente. Dentro de las reformas que se hicieron a la constitución de 1853, estaban las relativas a la reelección presidencial, a la reducción del período presidencial, a la abolición del sistema electoral colegiado y a la adopción de una segunda ronda de votación, bajo determinadas circunstancias. El período presidencial fue reducido de seis a cuatro años y se contemplo una segunda ronda de votación en caso de que ningún candidato recibiera el 45% de los votos emitidos en la primera ronda o al menos el 40% siempre y cuando la diferencia, en este caso, respecto al candidato más cercano fuera mayor al 10%. Sin embargo, la reforma dejó intactas algunas de las características prominentes del sistema electoral argentino: un fuerte federalismo, la representación proporcional, las papeletas de lista cerrada, y un umbral del 3% para participar en la asignación de escaños en cada distrito.

Bajo la nueva constitución, el presidente, quien es al mismo tiempo jefe de estado y del gobierno, es elegido directamente por un término de cuatro años por sufragio universal. El Congreso Nacional tiene dos cámaras. La Cámara de Diputados con 257 miembros electos para un período de cuatro años por medio de un sistema de RP por listas, los cuales se renuevan por mitad cada dos años y pueden ser reelegidos. En cuanto a los senadores, antes eran electos indirectamente por un período de 9 años por las legislaturas provinciales. Como resultado de la reforma ahora se les elige en 25 distritos electorales (24 provincias y la ciudad de Buenos Aires) de tres escaños cada uno, por un término de seis años, los cuales se renuevan por tercios cada dos años. En cada uno de los 25 distritos se eligen tres senadores directamente: dos escaños le corresponden al partido con el mayor número votos y el otro al partido que le sigue. Los gobernadores, alcaldes municipales y autoridades locales son electos de acuerdo a las constituciones provinciales o municipales.

Los diputados son elegidos por medio de listas cerradas, lo cual significa que los ciudadanos no pueden cambiar el orden de los candidatos o eliminar nombres de la lista. Además, la mayoría de los partidos realizan elecciones primarias cerradas para seleccionar y ordenar sus listas. Por ello, las élites partidarias que definen los puestos y el orden en las listas, influyen de manera importante en la conducta del legislador.

Cada una de las provincias que conforman los 25 distritos electorales tiene sus propias leyes electorales. Sin embargo, es de destacar que 11 provincias practican un “doble voto simultáneo " como en Uruguay. Este procedimiento permite al mismo tiempo la competencia intra e inter-partidista. Los partidos políticos presentan varios candidatos quienes compiten entre ellos y cuyos votos se suman para definir qué partido obtuvo el número mayor de votos. El ganador es el candidato que obtuvo más votos del partido que, a su vez, obtuvo más votos.

Dos características institucionales y partidarias contribuyeron al éxito de la democracia Argentina desde 1983 hasta la reforma constitucional de 1994. Primera, un sistema bipartidista que aseguró que el presidente tuviera un considerable bloque de legisladores en el congreso. Segunda, el hecho de que entre los legisladores imperara un buen nivel de disciplina partidista, lo que permitía aprobar con relativa facilidad las iniciativas de ley presentada por los presidentes.

Sin embargo, cuatro elementos que se iniciaron con la reforma de 1994 pareen estar socavando la marcha del sistema democrático. Primero, el gobierno federal controlaba el flujo de recursos a las provincias. Segundo, la capacidad del presidente de interferir en el Poder Judicial, deterioró el sistema de pesos y contrapesos. Tercero, las listas cerradas de partido para las elecciones legislativas provocaron un alto grado de inconformidad entre los ciudadanos, quienes les reclamaban a los legisladores que tuvieran más lealtad con los líderes de los partidos que con sus representados. Finalmente, el abuso de decretos presidenciales de urgencia y necesidad debilitó la capacidad del congreso de controlar al ejecutivo.

La reforma a la constitución de abril de 1994, fue el resultado de un acuerdo extra-parlamentario, conocido como "Pacto de los Olivos", firmado por el ex -presidente Raúl Alfonsín y el entonces presidente en funciones, Carlos Menem. Por un lado, el principal objetivo de Menem era su reelección, y lo logró. Por el otro, los objetivos de Alfonsín eran más difusos y difíciles de comprender. Esencialmente, quería darle un estilo parlamentario más pronunciado a la política Argentina. Esta es la razón por la que se creó el cargo de "jefe del gabinete": un funcionario que podría ser removido por el congreso. Sin embargo, la creación de este puesto no redujo la alta concentración de poder en la presidencia.

En mayo de 1995, el presidente Menem logró su reelección con el 49.8% del voto, pero ocurrió una importante transformación en el sistema de partidos: una tercera fuerza. el denominado Frente por un País Solidario (FREPASO), llegó al segundo lugar con el 29.3% del voto, relegando al tradicional Partido Radical a un histórico tercer lugar con 17% de los votos.

En las elecciones legislativas de Octubre de 1997, el opositor Partido Radical y el FREPASO formaron en muchas provincias una coalición llamada "Alianza" para vencer al gobernante partido peronista. Como resultado de estas elecciones, los peronistas no sólo fueron vencidos en las grandes provincias, sino que también perdieron el control de la provincia de Buenos Aires, donde se concentra casi el 40% de los votantes argentinos. La líder del FREPASO, Graciela Fernández Mejide, una activista de los derechos humanos, se convirtió en la más fuerte contendiente del candidato del partido peronista en la contienda electoral de 1999.

Las elecciones legislativas de Octubre de 1997 levantaron una importante pregunta acerca del futuro político argentino. El gobernante partido peronista perdió casi 10% de su apoyo y su mayoría en la cámara baja, por lo que se vería obligado a negociar con la oposición si quería que se aprobaran sus iniciativas legislativas. La pregunta que se abrió es si Argentina se convertirá en un sistema de tres partidos o mantendrá su formato bipartidista. Después de la elección de 1997, el FREPASO y los radicales tenían los mismos incentivos tanto para mantener su alianza, como para competir por separado. Por un lado, ambos partidos tienen suficientes razones para permanecer juntos. Mientras los radicales carecen de líderes tan populares como los del FREPASO, éste no posee el fuerte aparato de partido del que disfrutan los radicales. Por otro lado, si estos dos partidos de oposición deciden mantener su alianza, tendrán que competir en elecciones abiertas antes de 1999 para decidir la fórmula presidencial, lo cual podría provocar una división entre ellos.

Australia: el sistema de voto alternativo

Australia es, sin duda, el ejemplo más conocido y mejor establecido de un sistema de voto alternativo (VA). El sistema fue introducido en 1918 por el gobierno nacionalista para reemplazar el entonces existente sistema de mayoría simple MR, tan pronto comprendió que el alineamiento de varios candidatos conservadores bajo el sistema mayoría simple, entonces vigente, podía dividir sus votos y facilitar la victoria del Partido Laborista, que era menos popular pero más disciplinado. Al final, la adopción del sistema de VA estuvo íntimamente relacionada con la necesidad de oponerse a las posibilidades de división su voto, así como de estimular y generar ventajas para la colaboración entre los partidos. Esta capacidad para sumar intereses, en lugar de dividirlos, ha sido por largo tiempo una característica (hasta hace poco no muy reconocida) de la política electoral australiana; y cada vez se ha hecho más evidente todo su potencial para la distribución de preferencias, así como su capacidad para influir en decisiones políticas.

Existe una diferencia sustancial entre las versiones del voto alternativo “completo" y el "opcional". Es opcional si la decisión de marcar el orden de preferencias más allá de la primera se deja a criterio del votante, en vez de ser obligatoria. Bajo esta fórmula, el candidato ganador debe obtener, en el recuento, la mayoría absoluta de los votos, pero no necesariamente la mayoría de los emitidos como primera preferencia. Se dice que una papeleta está “agotada” cuando las preferencias no han sido o no pueden ser asignadas a otros candidatos. En Australia, por el contrario, es un requisito legislativo que todas las preferencias sean marcadas para que el voto sea válido. Una consecuencia de ello es que los partidos distribuyen entre sus seguidores tarjetas que les indican "como votar" el día de las elecciones, precisándoles el orden de las preferencias del partido para todos los candidatos, el cual es simplemente copiado por muchos electores en su papeleta al momento de votar.

Históricamente, los analistas de la política australiana han considerado el sistema de voto alternativo como una variación del sistema de mayoría simple, ya que en muchos casos genera consecuencias casi idénticas a ese sistema, en términos de resultados electorales y de estructura del sistema de partidos. Douglas Rae, por ejemplo, en su trabajo pionero acerca de las consecuencias de las leyes electorales, sostuvo sin reparos que: "el sistema australiano se comporta en todos sus aspectos como si fuera una fórmula de mayoría simple en distritos uninominales". Otros observadores han argumentado que el voto preferencial no hace mucha diferencia en los resultados electorales australianos y que no ha sido determinante en la forma en que integran los gobiernos.

El elemento común de todos estos análisis reside en  el hecho de que estaban basados fundamentalmente en las elecciones federales australianas de los años cincuenta y sesenta, donde, con la notable excepción del papel del Partido Democrático del Trabajo (PDT), la distribución de preferencias tuvo un efecto marginal en los resultados electorales. Hoy en día, la distribución de preferencias juega un papel mucho más importante en la determinación de los resultados electorales que el que jugó en el pasado. A la vista de los resultados de las elecciones de 1961, 1969, y 1990, no  se podría asumir que las primeras opciones de los votantes serían replicadas bajo un sistema de mayoría simple, pues lo que se advierte es precisamente lo contrario: los resultados se hubieran revertido.

La declinación de lo que fue un sistema bipartidista estable, el ascenso de partidos minoritarios y la creciente influencia de los candidatos independientes, han provocado que  el impacto del voto preferencial sea  mayor en los años noventa que en cualquier época anterior. La tabla 1 fija la proporción de los escaños en los que la distribución de preferencias ha sido necesaria para determinar el resultado. La segunda columna muestra el porcentaje de escaños en los que el triunfador no fue el candidato que obtuvo el mayor número de primeras preferencias y, de esta manera, el sistema produjo resultados diferentes de los que se habrían obtenido bajo uno de mayoría simple.

Tabla 1: Proporción de escaños en los que la distribución de preferencias modificó los resultados: 1963-1996

 

Año de elección	Preferencias distribuidas (%)	Variación de resultados (%)
1963	19.2	6.6
1966	25.0	4.0
1969	32.0	9.6
1972	39.2	11.2
1974	26.0	7.9
1975	18.9	5.5
1977	36.2	3.1
1980	32.0	4.8
1983	24.8	1.6
1984	29.7	8.8
1987	36.5	2.7
1990	60.1	6.1
1993	42.2	8.2
1996	39.2	4.7

 

 

 

Tal como lo muestra la Tabla, casi la mitad de los escaños en las elecciones recientes fueron decididos por la distribución de preferencias, aunque en la mayoría de los casos el número de ganadores que "vinieron de atrás" para ganar un escaño fue pequeño, promediando alrededor del 6% en los años noventa. Sin embargo, aún esta pequeña cantidad habría sido suficiente para cambiar al gobierno en varias elecciones.

El ejemplo más gráfico de cómo el voto preferencial afectó directamente la elección de un gobierno ocurrió en la elección federal de 1990, cuando el gobernante Partido Laborista Australiano (PLA) estaba obteniendo malos resultados y parecía dirigirse hacia una derrota electoral y el apoyo de los votantes para los partidos de centro izquierda, como el Demócrata Australiano y el Verde, parecía llegar a su clímax. El PLA, bajo la conducción del senador y gran estratega Graham Richardson, cortejó asiduamente el voto de los verdes, tanto indirectamente a través de los grandes grupos de cabildeo ambientalista como directamente a través de exhortos  a los potenciales votantes verdes en los medios de comunicación. A cambio de una segunda o tercera preferencia les ofreció concesiones en políticas sobre asuntos claves, argumentando que el PLA estaba más cercano a sus verdaderos intereses que la otra alternativa, la coalición Liberal/Nacional. Esta estrategia fue notablemente exitosa: con niveles de apoyo bastante altos de los partidos minoritarios (alrededor de un 17%), el PLA fue el beneficiario de alrededor de dos tercios de las preferencias de los votantes demócratas y verdes, lo cual probablemente determinó la diferencia entre el triunfo y la derrota. Esa fue una situación de "ganar-ganar" para ambos grupos: el PLA logró el gobierno con menos del 40% de los votos de primeras preferencias, mientras que los partidos minoritarios, que no consiguieron escaños en la cámara baja, lograron que el principal partido de su preferencia alcanzará el gobierno y se comprometiera a impulsar políticas favorables en sus áreas de interés.

Para ver como este tipo de intercambio de preferencias funciona en la práctica, basta examinar la victoria de Neville Newell del PLA por el escaño de Richmond en la elección federal de 1990. Newell sólo consiguió el 27% de las primeras preferencias. El candidato de la coalición y entonces líder del Partido Nacional (PN), Charles Blunt, obtuvo más del 41% de las primeras preferencias y parecía encaminarse a una victoria segura. Sin embargo, el conteo produjo una combinación de preferencias de partidos minoritarios e independientes, especialmente los de la activista antinuclear Helen Caldicott, favorables a Newell que le permitieron ganar el escaño con el 50.5% del total de votos preferenciales.

Candidato	Primer Conteo	Segundo Conteo	Tercer Conteo	Cuarto Conteo	Quinto Conteo	Sexto Conteo	Conteo Final
Gibbs (demócratas australianos)	4346	4380	4420	4504	4683	Excluido	Excluido
Newell (Partido Laboral Australiano)	18423	18467	18484	18544	18683	20238	34664 (Electo)
Baillie (independiente)	187	Excluido	Excluido	Excluido	Excluido	Excluido	Excluido
Sims (Partido del Llamado a Australia)	1032	1053	1059	1116	Excluido	Excluido	Excluido
Paterson (independiente)	445	480	530	Excluido	Excluido	Excluido	Excluido
Leggett (independiente)	279	294	Excluido	Excluido	Excluido	Excluido	Excluido
Blunt (Partido Nacional)	28257	28274	28303	28416	28978	29778	33980
Caldicott (independiente)	16072	16091	16237	16438	16658	18903	Excluido

 

 

 

Newell logró el escaño porque fue capaz de asegurar más del 77% de las preferencias de Caldicott cuando ella fue excluida en el séptimo conteo. La misma Caldicott había recibido la mayoría de las preferencias de los otros candidatos independientes. En Richmond, como en otros escaños, el PLA fue así el beneficiario de una estrategia dirigida hacia la maximización no sólo de su propio voto, sino de las preferencias de otros: la estrategia de las “segundas preferencias”. En la misma medida en que el apoyo por los demócratas y los verdes alcanzó su pináculo en 1990, de igual forma la asidua campaña de “segundas preferencias” del PLA logró reportarle alrededor de dos tercios de las segundas preferencias de estos partidos, lo cual resulto decisivo para su victoria electoral.

El éxito de la estrategia del PLA en 1990  fue no menos notable porque históricamente el proceso de transferencias de preferencias había tendido a beneficiar a los partidos no-laboristas y no al PLA. El voto alternativo ha tenido dos efectos positivos en los partidos no-laboristas: facilitó el acuerdo de coalición entre los partidos Liberal y del País (ahora Nacional) al permitirles postular candidatos a ciertos escaños sin temor a dividir el voto y  permitió que las preferencias de un pequeño partido político, el PLD, fluyeran predominantemente en contra del PLA, ayudando enormemente a la coalición a mantenerse en el poder en los años sesenta. Durante los años setenta, el PLA promovió un regreso al sistema de mayoría simple,  pero cuando volvió al poder,  en 1983, su política fue la de conservar el VA, pero estableciendo que la selección de preferencias fuera opcional en vez de obligatoria.

VA con preferencia opcional

El VA opcional es idéntico al completo, excepto que no se requiere que los votantes expresen una preferencia por cada candidato; si lo desean, sólo pueden expresar una preferencia. En las palabras del primer ministro Gough Whitlam, el voto con preferencia opcional es tal vez "el único procedimiento electoral en el mundo que le permite a los electores expresar su indiferencia a los candidatos". Una encuesta nacional realizada en 1979 mostró que la mayoría de los electores australianos favorecían la versión opcional, el 72% apoyó la versión opcional y sólo el 26% la versión de preferencia obligatoria. Una clara ventaja de la versión opcional es que elimina la mayoría de los problemas ocasionados por las papeletas desperdiciadas debido a errores de numeración asociados con el sistema preferencial completo. Por esta razón, el marcado de la preferencia opcional es probablemente la única forma de VA apropiada para condiciones de bajo alfabetismo y conocimiento de matemáticas.

El VA con preferencia opcional es actualmente utilizado para las elecciones estatales en Nuevo Galés del Sur (NGS), donde fue introducido en 1981 por el gobierno Laborista de Wran; y en Queensland donde fue introducido en 1992, por recomendación de la Comisión Electoral y de Revisión Administrativa, la cual consideró que el VA con preferencia completa obligaba a los votantes a expresar sus preferencias por candidatos de quienes sabían poco o nada. El porcentaje de "inflación" para un solo candidato, cuando no se marcan preferencias posteriores, se ha incrementado significativamente en ambos casos. La decisión de expresar preferencias también parece estar bastante relacionada con las recomendaciones que hacen los partidos en las tarjetas de "cómo votar". En una encuesta conducida en dos elecciones extraordinarias celebradas en 1992, el 75% de los electores siguieron las directrices de votación de los partidos,  lo que se tradujo en porcentajes "inflados" del 43% en un distrito (Gordon) y del 63% en otro (Kuring-gai). En este último caso, menos del 33% de los votantes llenó todos los espacios de la papeleta. En Queensland, los porcentajes "inflados" alcanzaron un 23% en la primera elección con voto preferencial opcional (VOP) en 1992, pero fueron más altos en aquellos casos en que las tarjetas sobre "como-votar" distribuidas por los partidos mayoritarios no sugerían preferencias. También existe un claro elemento partidista en la explicación de porcentajes "inflados", el cual refleja los viejos acuerdos de coalición entre los partidos Liberal y Nacional: tanto en NGS como en Queensland, es más probable que los votantes laboristas "inflen" su primera y única preferencia que los seguidores de los partidos de la coalición.

Los efectos del VA

En Australia, el interés en el VA preferencial tiende a incrementarse a la par de supuesto efecto partidista. La influencia de las preferencias en los resultados electorales se ha incrementado en años recientes y jugó un papel clave en la victoria laborista de 1990. El colapso del voto demócrata en 1993 y la debacle de la coalición en la elección federal de 1996 han provocado que los efectos de la distribución de preferencias haya recibido menos atención desde entonces, aunque ha facilitado la elección de un creciente número de candidatos independientes (dos en 1993 y cinco en 1996), la mayoría de los cuales ganaron sus escaños al vencer por preferencias a los candidatos de partidos mayoritarios.

Los análisis realizados sobre los efectos del VA en Australia se han concentrado casi exclusivamente en sus impactos partidarios. Algunos analistas han observado el sistema como un instrumento para mantener el dominio de los dos partidos mayoritarios, el PLA y la coalición Liberal/Nacional,  y para reducir el papel de los partidos minoritarios en la cámara baja al de simplemente influir en las políticas  de los partidos mayoritarios en vez de pelear para ganar las elecciones. Otros argumentan que el VA preferencial puede aumentar el poder y mejorar la posición de los partidos pequeños, especialmente si tienen el potencial necesario para mantener el balance de poder entre los dos partidos mayoritarios.

Existe un amplio consenso en que el VA ha facilitado acuerdos de coalición, como los que se han dado entre los partidos Liberal y Nacional, y que ha operado a favor de los partidos y candidatos del centro, estimulando posiciones políticas moderadas y la búsqueda de un "camino intermedio". La retórica de la política australiana, a veces fiera y agresiva, con frecuencia ha desviado la atención de los observadores que no alcanzan a reconocer que tanta cooperación existe entre los partidos – a través, por ejemplo, de acuerdos de intercambio de preferencias - y que tan cercanos se encuentran los partidos mayoritarios, sobretodo en asuntos de trascendencia política. Hay pocas dudas que el sistema de VA genera un estímulo institucional significativo para las tendencias centristas.

Bolivia: reforma electoral en América Latina

La experiencia democrática boliviana se ha caracterizado por la búsqueda de fórmulas para resolver el problema básico de los regímenes presidencialistas latinoamericanos, los cuales han caído frecuentemente en un estancamiento entre el ejecutivo y el legislativo bajo gobiernos de minoría. La mayoría de los sistemas presidenciales en América Latina plantean el problema fundamental de encontrarse sumergidos en sistemas multipartidistas con representación proporcional; al cual se le ha definido como la "difícil ecuación del presidencialismo" y ha sido una fuente permanente de conflicto político que ha afectado negativamente las posibilidades de una consolidación democrática.

En Bolivia, el problema ha sido parcialmente resuelto por medio de un giro institucional básico del "presidencialismo" de gobiernos minoritarios a una especie de "presidencialismo parlamentario" basado en gobiernos mayoritarios. Este sistema de gobierno es un "producto mestizo", con características parlamentarias y presidenciales. Es presidencialista porque el presidente sirve por un período fijo y, aunque es escogido por el Congreso, no depende de su confianza permanente. Pero es "parlamentario" porque el presidente es elegido por la legislatura sobre la base de negociaciones post-electorales, de tal forma que se asegura el apoyo legislativo mayoritario y la compatibilidad de los poderes ejecutivo y legislativo. La columna vertebral del sistema es una dinámica común en todos los regímenes parlamentarios: las políticas de coalición.

Como todos los partidos, los bolivianos buscan maximizar su porcentaje de votos, pero no esperan que el voto popular sea el que diga la última palabra. Van más allá, concentran su interés en negociaciones post-electorales que son las que realmente determinan quién obtiene la mayoría en el congreso y el poder ejecutivo. El patrón dominante ha sido el de coaliciones gubernamentales y congresionales, lo cual ha garantizado tanto la estabilidad del ejecutivo como la compatibilidad de funciones ejecutivas y legislativas.

Desde el restablecimiento de elecciones "libres y justas" en 1979, el sistema de partidos boliviano ha evolucionado de uno altamente fragmentado a uno multipartidista moderado conformado por seis partidos efectivos; ha probado ser incapaz de producir un partido único dominante e incluso mayorías alternativas. El artículo 90 de la Constitución ha establecido la principal directriz para estructurar el sistema electoral al definir el método normal para elegir al presidente. No contiene disposiciones explícitas para la celebración de pactos políticos, pero fija como requisito que el presidente sean elegido por el congreso cuando ningún candidato consigue la mayoría absoluta del voto popular, lo cual genera un amplio espacio para la negociación y la formación de coaliciones entre los partidos políticos.

Una dimensión clave del "presidencialismo parlamentarizado" boliviano es el sistema electoral de RP por listas. De hecho, a lo largo de los años ochentas y noventas, el sistema electoral ayudó a reforzar los patrones de competencia inter-partidista y la creación de coaliciones, pero también tenía muchas carencias y se prestaba al fraude y a la manipulación. Uno de los asuntos cruciales de la estabilidad y la legitimidad democráticas ha sido el establecimiento de reglas de juego coherentes.

Las reformas electorales bolivianas de 1986, 1991 y 1994, estuvieron caracterizadas por cálculos de corto plazo y reacciones contingentes a presiones políticas, en vez de ser el resultado de investigaciones serias o estrategias de ingeniería política. Además, los líderes de los partidos carecían de experiencia y fueron incapaces de desarrollar una estrategia de reforma coherente. El resultado fue que las elecciones de 1985, 1989 y 1993 se realizaron bajo diferentes fórmulas de RP. La fórmula d'Hondt, introducida en 1956, fue sustituida en 1986 por una llamada de doble cociente  de votación y distribución de escaños, la cual obstruyó el acceso de los partidos pequeños al Congreso. En 1989, un nuevo cambio introdujo la fórmula Saint-Lagüe para las elecciones parlamentarias y presidenciales de 1993, que vino a estimular la representación de los partidos pequeños.

Paradójicamente, la primera ola de cambios sustanciales tuvo que ver menos con el cambio del sistema de RP vigente, que con el establecimiento de una Corte Electoral autónoma, la validación de las papeletas en los sitios de votación y la abolición de los mecanismos que hacían posible que las cortes electorales regionales distorsionaran los resultados. Sin embargo, una reforma constitucional de agosto de 1994 introdujo una segunda ola de cambios y trajo consigo el mayor cambio introducido en el sistema de RP hasta entonces, al establecer un sistema electoral de RPP como el de Alemania y Nueva Zelanda, pero con algunas modificaciones. Al principio esta reforma trajo consigo la "contradictoria" adopción de un sistema paralelo que combinaba un componente de mayoría simple y otro de RP, el cual podría concebirse como un sistema mixto de RP en términos de criterios de votación, pero no de resultados.

Así, en agosto de 1996 el Congreso tuvo que aprobar una nueva ley relacionada con la aplicación del artículo 60 de la Constitución para eliminar algunos defectos evidentes. Restableció la formula d'Hondt y creó un umbral del 3% para la asignación de escaños de RP en la Cámara de Diputados. De ahí en adelante, 68 de los 130 diputados serían elegidos por mayoría simple en distritos uninominales, y los 62 restantes por medio de listas de partido en nueve distritos regionales pluripersonales. A diferencia de Alemania y Venezuela, no existe una previsión para asignar escaños adicionales. Los escaños se le asignan directamente a los candidatos que ganen en los distritos uninominales, aunque su partido solo gane un escaño por esta vía y no obtenga ningún escaño de RP. Sin embargo, como en Alemania, la distribución general de escaños se decide aplicando la fórmula de RP en forma compensatoria con un umbral del 3% para representación a nivel nacional. Si un partido gana 10 escaños a través del voto general de RP por listas y cinco escaños en distritos uninominales, en última instancia solo tiene derecho a diez escaños parlamentarios.

El fenómeno más sobresaliente en la experiencia boliviana de reforma electoral ha sido el uso de procedimientos y mecanismos democráticos. Las reformas fueron discutidas en comisiones multipartidistas y alcanzar el consenso fue una condición sine qua non para su aprobación en el Congreso. No se sometieron a referendo porque la Constitución boliviana no prevé este mecanismo de legitimación. De 1989 a 1992, el debate inter-partidista &se desarrolló alrededor de dos propuestas clave que fueron rechazadas. El partido Acción Democrática Nacionalista (ADN) y el Movimiento de Izquierda Revolucionaria (MIR) propugnaron por la mayoría simple para las elecciones presidenciales, con lo que el Congreso sólo tendría que confirmar al candidato que obtuviera la mayoría de los votos, en tanto que el Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR) propuso el sistema francés de doble ronda para que el presidente fuera elegido por mayoría absoluta. Ambas propuestas partían de la premisa de que la elección del presidente por parte del Congreso a través de las negociaciones partidistas no respetaba la voluntad del pueblo y las decisiones eran tomadas a puerta cerrada; el pueblo votaba, pero no elegía al presidente.

Finalmente se logró un consenso basado en la propuesta del MNR: adoptar un sistema de RPP para la legislatura, reducir de tres a dos el número de candidatos entre los que podía elegir el parlamento al futuro presiente y establecer un mandato de cinco años para el presidente, el vicepresidente y los miembros del parlamento. El verdadero motor del cambio para adoptar el sistema de RPP fue el descontento generado por la manipulación del voto en la elección general de 1989, pero las causas específicas de las reformas eran tres: la inquietud por un proceso de deslegitimación de la representación partidista debido a que las listas cerradas del anterior sistema de RP debilitaban los vínculos entre los representantes y los votantes; la desilusión de los ciudadanos por la falta de responsabilidad y rendición de cuentas de los partidos gobernantes y; finalmente, el deseo de reducir la creciente alienación entre los partidos y la sociedad, mediante el fortalecimiento de la representación de los electores.

En las elecciones presidenciales y parlamentarias de junio de 1997, estas reformas electorales no tuvieron los efectos esperados y el sistema de partidos se volvió más fragmentado y polarizado que el de 1993. Por ejemplo, en 1993 el partido más grande obtuvo 35.6% del voto, mientras que en 1997 el partido más grande – que fue uno diferente –consiguió sólo el 22.3%. Sólo siete partidos lograron escaños en 1997, en comparación con los nueve que lo hicieron en 1993, pero las delegaciones eran similares en tamaño, propiciando un congreso más fragmentado.

Tres razones permiten explicar  este inesperado resultado. Primera, el MNR del presidente Gonzalo Sánchez de Lozada perdió casi la mitad de su porcentaje de votación, privándolo así de una posición de dominio temporal con respecto a sus competidores. Segunda, los dos principales rivales del MNR en 1993, ADN y MIR, conformaron una alianza llamada el Acuerdo Patriótico, que se rompió antes de 1997, por lo que tanto ADN como MIR presentaron candidatos presidenciales y listas al congreso separadas. Es tentador argumentar que habría habido menos partidos si estos dos acontecimientos no hubieran ocurrido, sin embargo, parece que  la aplicación del sistema de RPP agudizó esta fragmentación. Tercera, debido al inusual alto grado de concentración regional en el apoyo partidario, fue mayor el número de partidos que gano escaños en los nuevos distritos uninominales (siete) que en los pluripersonales (cinco). En general, los nuevos partidos parecen más personalistas que los de antes, pero es difícil atribuir este resultado al sistema electoral mixto, ya que muchos de los diputados caracterizados por su liderazgo personal fueron elegidos por medio de las listas de RP.

Brasil: representación proporcional centrada en los candidatos en un sistema presidencial

En 2002 el electorado brasileño asistió a las urnas para elegir un nuevo presidente, a los miembros de la legislatura nacional integrada por dos cámaras, a los gobernadores de los estados miembros de la federación (26 estados más el Distrito Federal de Brasilia) y a los miembros para las asambleas legislativas unicamerales locales. Esa fue la cuarta elección directa de presidente y de todos los demás cargos legislativos y ejecutivos desde el fin del régimen militar en 1985.

Las elecciones presidenciales en Brasil se celebran bajo un sistema de mayoría absoluta de doble ronda (DR), donde los candidatos compiten por los votos en un país con un área de 8, 511, 968 km². Como resultado de una reforma constitucional aprobada en junio de 1997, a los presidentes se les permite ahora reelegirse una vez al cargo. Fernando Henrique Cardoso, presidente en funciones en el momento en que se aprobó la reforma, se reeligió en la primera ronda de 1998 con 53.1% de la votación. A su vez, Luis Inácio Lula da Silva obtuvo 46% en la primera ronda en las elecciones de 2002 y fue elegido como presidente en la segunda ronda.

Las disposiciones legales que regulan las elecciones legislativas se han mantenido sin cambios esenciales desde que fueron establecidas en 1946. En el Senado están representadas las distintas regiones del país: cada uno de los 26 estados que componen la federación y el Distrito Federal de Brasilia están representados por tres senadores elegidos por mayoría simple para servir un periodo de ocho años. Los escaños del Senado se renuevan parcialmente cada cuatro años, en razón de un tercio y dos tercios alternadamente: cuando se eligen dos senadores en un estado, los electores disponen de dos votos bajo el sistema de voto en bloque (VB).

La Cámara de Diputados se integra por 513 miembros que compiten en 27 distritos plurinominales, correspondientes a los 26 estados y a Brasilia. El número de escaños (magnitud) que le corresponde a cada estado se determina en función de su volumen de población, pero ninguno puede tener menos de ocho y más de 70 representantes. Las elecciones se llevan a cabo bajo el sistema de representación proporcional (RP) por listas abiertas. Cada elector dispone de un solo voto, que puede emitir a favor de un partido político o de un candidato en lo individual. Los votos que recibe cada candidato de un partido se suman para formar un gran total partidista, el cual es utilizado para determinar el número de escaños que le serán asignados al partido. Los candidatos con el mayor número de votos de la lista de cada partido obtienen los escaños. Desde 1950, la distribución de escaños se hace mediante la fórmula D’Hondt. Sin embargo, los partidos que no alcanzan a cubrir una cuota de votos requerida en cada distrito quedan excluidos de la distribución de escaños. Hasta 1998 el cálculo de esta cuota estuvo basado en el número total de votos emitidos, incluyendo tanto los votos válidos como los votos en blanco, lo que tornaba más elevado el umbral para obtener representación.

Desproporción deliberada de la magnitud de los distritos

Las reglas para las elecciones de la Cámara de Diputados son probablemente el elemento más controvertido del sistema electoral brasileño. Los límites que se fijan para determinar la magnitud de los distritos implican que la representación poblacional de los estados en la Cámara sea desigual, lo que viola flagrantemente el principio de “una persona-un voto-un valor”, ya que el número de votos necesarios para elegir a un representante en Sao Paulo, estado que cuenta con más de 25 millones de electores y 70 escaños, es 10 veces más grande que el que se requiere en Amapá, que cuenta con 290 mil electores y ocho escaños. La desproporción beneficia a los estados con menos población, que suelen ser los más pobres y más dependientes de la agricultura, pero resulta desfavorable para los estados más grandes, que son más ricos e industrializados. Por esta razón, las reglas para la distribución de los escaños han sido criticadas como uno de los principales mecanismos para el reforzamiento del tradicionalismo en la política y, por lo tanto, del debilitamiento de los partidos políticos.

Sin embargo, este argumento requiere ser matizado. El único perdedor ostensible de esta mala distribución de los escaños es el estado de Sao Paulo, en donde podrían elegirse otros 40 representantes, si la magnitud del distrito electoral reflejara estrictamente el tamaño de la población. Algunos otros estados están marginalmente subrepresentados, correspondiendo a Minas Gerais la segunda perdida más significativa (cerca de cuatro representantes). Por consiguiente, las pérdidas originadas por la mala distribución están básicamente concentradas. Asimismo, reflejan los objetivos de los forjadores de la Constitución de 1946, quienes se preocuparon por encontrar una fórmula que previniera a Sao Paulo (y en menor medida a Minas Gerais) de dominar la federación, como lo habían hecho durante el periodo conocido como la Primera República (1899-1930).

En la medida en que esta mala distribución favorece políticamente a los estados relativamente pobres, puede ayudar a promover una redistribución regional de la riqueza, lo que no es un beneficio menor para un país con los grandes niveles de desigualdad regional que muestra Brasil.

Además, la frecuente creencia de que los estados sobre-representados son capaces de bloquear sistemáticamente la legislación a nivel nacional aún está por probarse. No se ha dado el caso de que el patrón de la forma de hacer política que caracteriza a los estados sobre representados sea diferente de aquel que prevalece en los estados sub representados. Las prácticas clientelistas existen en todos los estados y las elecciones son un fenómeno masivo que genera un alto grado de competitividad. Si es cierto que el clientelismo caracteriza a la política brasileña, es poco probable que la mala distribución de los escaños en la Cámara de Diputados sea una causa fundamental.

Competencia entre partidos y dentro de los mismos

Una de las características distintivas del sistema de listas abiertas de representación proporcional que se utiliza para la Cámara de Diputados es que induce la competencia inter e intrapartidista. Estas elecciones son altamente competitivas; por ejemplo, en 2002 un total de 4091 candidatos contendieron por los 513 escaños en la Cámara, en sólo nueve de los 27 distritos se postularon menos de 100 candidatos siendo la cifra más baja la de Tocantes donde contendieron 66 candidatos por los ocho escaños disponibles. En Sao Paulo contendieron 793 candidatos por 70 escaños, en Río 602 candidatos por 46 escaños y en Minas Gerais 544 candidatos por 53 escaños. Los partidos compiten entre sí y los candidatos de un mismo partido también lo hacen para ganar los escaños que les corresponden a sus partidos. Se considera que esto propicia una política personalista a la que se considera como la raíz de las debilidades de los partidos políticos en Brasil, vínculos clientelares entre los electores y sus representantes y una legislatura nacional que está más preocupada por temas locales que por temas nacionales y también más preocupada por cuestiones clientelares que programáticas.

De nueva cuenta, estos puntos de vista tienen que ser matizados. Primero, la percepción de que la personalidad de los candidatos es la fuerza motora de las preferencias del electorado en las elecciones legislativas no ha sido demostrada. Aunque la proporción de votos preferenciales (que se dan cuando el elector elige a un candidato específico y no sólo a un partido) es mayor que la de votos estrictamente partidistas, estas cifras no dicen mucho sobre la forma en que los electores deciden el sentido de su voto. Si los electores le concedieran mayor importancia a los candidatos que a los partidos, muchos electores que hubieran votado por un determinado candidato posiblemente lo hubieran hecho de la misma forma si ese candidato hubiera cambiado de partido. Si bien no hay estudios que hayan tratado de examinar este asunto de manera directa, la escasa evidencia disponible sugiere que es poco probable que los representantes que cambian de partido a la mitad de una legislatura sean reelegidos, lo que indicaría que no son capaces de llevarse con ellos los votos que les permitieron ser elegidos la primera vez.

Los electores y sus representantes

Es poco lo que se sabe sobre los vínculos entre los electores y sus representantes. Se han hecho grandes esfuerzos por tratar de descubrir los patrones de clientelismo y concesión de favores que podrían servir de base para una campaña electoral y una carrera legislativa exitosas. Se dice que los candidatos exitosos son aquellos capaces de dar favores y regalos a sus electores; sin embargo, en el sistema de distritos plurinominales que prevalece en Brasil, parece difícil que un representante en lo individual, que sólo es uno de al menos ocho que representan a un distrito, pueda establecer vínculos personales a partir de un nuevo proyecto de gasto o inversión. Aun cuando algunos candidatos pueden y de hecho intentan “delimitar” de facto ciertas zonas geográficas de un distrito electoral para su beneficio, esta no es la única forma, y quizá tampoco la más efectiva de obtener un lugar en la Cámara de Diputados.

Un estudio sobre la distribución geográfica de los votos de los candidatos ganadores demostró que en 1994 y en 1998 sólo cerca de 17% de los representantes adoptaron esa estrategia, esto es, fueron capaces de captar la parte más significativa de sus votos de una serie de localidades geográficamente concentradas, los demás adoptaron estrategias diferentes, tales como compartir con sus contendientes áreas geográficas relativamente definidas, dominar localidades distantes entre sí u obtener porciones pequeñas de su votación total en áreas geográficamente dispersas. Dado el nivel de competencia de las elecciones y la carencia de distritos legalmente protegidos, es poco probable que un representante se sienta seguro acerca de su área de “dominio”. Por cierto, las tasas de reelección no son muy elevadas: las estimaciones las colocan alrededor de 60 % entre quienes buscan la reelección. De este modo, el clientelismo no caracteriza, al menos en exclusiva, los vínculos entre representantes y electores.

¿Contribuye el sistema electoral a la fragmentación de los partidos políticos?

Todavía es mucho lo que se necesita saber con relación a la forma en que opera el sistema de RP por listas abiertas en grandes distritos plurinominales, como los de Brasil. Sabemos, sin embargo, que las elecciones son extremadamente competitivas, que las ventajas de estar en el cargo son relativamente débiles y que las relaciones de los diputados con su distrito electoral difieren, por lo que no hay una estrategia dominante para que una candidatura sea exitosa.

Al menos es cuestionable la medida en la que el sistema electoral induce al clientelismo y al individualismo dentro de la Cámara de Diputados. Aunque está fuera del alcance de esta colaboración examinar los mecanismos que el presidente y los líderes partidistas pueden utilizar para determinar el comportamiento de los diputados en lo individual, es claro que los diputados enfrentan otro tipo de presiones, además de las demandas planteadas por grupos de electores muy localizados y particulares. Estas presiones son un contrapeso a una creciente fragmentación partidista.

Se ha responsabilizado a la fragmentación partidista en la legislatura brasileña de algunos de los males que ha experimentado el país a lo largo de los últimos 15 años. Generalmente se atribuye el elevado nivel de fragmentación del sistema de partidos a una combinación de factores, que incluyen al sistema electoral y sus tendencias hacia la individualización, las características de los sistemas presidenciales y al federalismo acentuado adoptado por la Constitución de 1988; sin embargo, el grado de fragmentación en la Cámara de Diputados se ha mantenido constante, en alrededor de ocho partidos efectivos, desde las elecciones de 1990. Ciertos aspectos de la ley electoral tienden a favorecer a los partidos más grandes y a operar en contra de la fragmentación. Entre ellos se pueden mencionar la inclusión de los votos en blanco a la base sobre la que se calcula la cuota electoral (lo que contribuye a incrementarla y, por lo tanto lo hace más difícil de alcanzar) y la exclusión de todos los partidos que no alcanzan dicha cuota de la posibilidad de participar en la distribución de escaños en el distrito correspondiente.

Los vínculos entre el presidencialismo y los sistemas de partidos aún no son bien comprendidos. Esto abre la posibilidad de que el federalismo sea una posible causa de la fragmentación del sistema de partidos. Algunos de los partidos nacionales en Brasil son coaliciones de facto de partidos regionales. Los partidos más pequeños surgen de estas coaliciones simple y llanamente por razones locales, lo que conduce a la multiplicación de partidos a nivel nacional. Ya sea que esta sea la principal o la única razón por la que emergen nuevos partidos, sigue siendo poco claro si el federalismo es una causa de la fragmentación o simplemente un reflejo de la variedad de intereses regionales que en un país tan grande como Brasil deben acomodarse para operar democráticamente.

Canadá: el sistema de mayoría simple en un extenso país federal

Cuando tres de las restantes colonias británicas de Norte América se unieron a la Federación en 1867 - el mismo año que Inglaterra hizo extensivo el sufragio al 10% del electorado - el nuevo Dominio de Canadá adoptó de manera natural las instituciones británicas de la democracia electoral. Los próceres canadienses, a diferencia de lo que hicieron sus contrapartes australianos dos generaciones más tarde, no se preguntaron si el sistema de mayoría simple (MS) era apropiado para un país federal disperso en áreas lejanas. Aunque después de que las provincias del Oeste se unieran a la federación a principios del siglo XX, se realizaron algunos experimentos a nivel local y provincial con diferentes sistemas electorales, al final no duraron mucho. Hoy en día tanto los 301 miembros del parlamento como los de las diez legislaturas provinciales y las de los dos territorios se eligen  por medio de un sistema de MS. De hecho, con el paso de los años, el sistema electoral federal se ha movido cada vez más hacia un modelo puro de MS, a medida que se fueron eliminando gradualmente los distritos binominales que existían.

En Canadá se ha dado por descontado que el sistema de mayoría simple resulta apropiado, en buena medida debido a que la familiaridad de los canadienses con experiencias electorales más allá de sus fronteras se reducen, por lo general, a los Estados Unidos y Gran Bretaña. Sin embargo, esto no explica a plenitud como un país tan preocupado con su reforma constitucional no se haya mostrado dispuesto a modificar sus instituciones electorales, especialmente cuando han producido varias anomalías, como veremos más adelante. Esto no quiere decir que no se hayan intentado reformas para introducir un sistema más proporcional; lo que sucede es que no han sido incorporadas en la agenda política. En su reporte de 1979, el denominado "Grupo de Trabajo sobre la Unidad Canadiense" (la Comisión Pepin-Robarts), recomendaba que al menos un 20% de los escaños en la Cámara de los Comunes fueran distribuidos proporcionalmente entre los partidos de acuerdo con su votación y que así ocurriera también en aquellas provincias en que había sub-representación. El Nuevo Partido Democrático (NDP), una fuerza de izquierda que era la que padecía el mayor grado de sub-representación bajo el sistema de MS, formulo una propuesta un poco diferente. Sin embargo, el gobierno de Trudeau rechazó tajantemente el reporte de la Comisión Pepin- Robarts y la reforma electoral para la Cámara de los Comunes fue archivada.

El hecho que el tema había sido suprimido de la agenda política se volvió claro diez años más tarde cuando Pierre Lortie, presidente de la Comisión Real sobre Reforma Electoral y Financiamiento de Partidos, creada por el gobierno de Mulroney en 1990, dejó fuera de toda duda que la modificación del sistema electoral estaba fuera de su mandato. La discusión sobre la reforma electoral de las instituciones federales legislativas se concentró en una propuesta apoyada por las provincias del Oeste para que los integrantes de la cámara alta (Senado) fueron elegidos popularmente en lugar de simplemente designados. Pero cuando la propuesta de reforma del Senado fue rechazada junto con la iniciativa de enmienda constitucional en el referendo en 1992, se cerró la posibilidad de explorar otros regímenes electorales al margen del sistema de MS.

Irónicamente, los efectos distorsionantes del sistema de mayoría simple en la representación de la Cámara de los Comunes, combinados con la tendencia de los canadienses a identificarse políticamente con sus intereses regionales, probablemente nunca fueron más grandes que en dos de las elecciones federales más recientes. En 1993, los votantes repudiaron al gobernante Partido Progresista Conservador (PPC), pero el sistema electoral casi aniquilo al partido canadiense más antiguo. En lugar de tener 46 de los 295 escaños que les hubiera reportado un sistema de RP, el PPC se tuvo que conformar con los dos que le retribuyo el sistema vigente. Por el contrario, dos partidos de fuerte base regional, el Bloque Quebequense (BQ) y el de la Reforma, obtuvieron 54 y 52 representantes con el 13.5 % y el 19% del voto popular, respectivamente.

En 1997, de los 301 escaños en el parlamento, los liberales ganaron 155, los reformistas 60, el BQ 44, el NDP 21 y los conservadores 20. Si los escaños se hubieran distribuido de acuerdo al apoyo popular de los partidos, los conservadores hubieran quedado en tercer lugar con 58 escaños, sólo uno debajo de los reformistas que habrían obtenido 59, en tanto que el NDP y el BQ habrían bajado a 33 escaños, dejando a los liberales con 118. Dos tercios de los escaños de los liberales venían de Ontario, mientras que los reformistas dominaba en las provincias del Oeste y el BQ en Quebec -"partiendo a Canadá en cuatro", tal como caracterizó a esta situación el semanario inglés The Economist-, y produciendo lo que algunos canadienses llamaban un "parlamento arcoíris".

Si los escaños se hubieran distribuido de acuerdo con el apoyo popular recibido por los partidos, los liberales, los conservadores y el NDP habrían ganado escaños en todas las provincias o regiones y los reformistas también en todas, menos en Quebec. Esto, por supuesto, dejaba al margen el hecho que bajo un sistema de RP, los partidos habrían tenido un incentivo para expandir sus esfuerzos y recursos más allá de las regiones donde siempre salían bien: los conservadores habrían hecho un esfuerzo más grande en el Oeste, el NDP y los reformistas habrían trabajado más duro por obtener apoyo en Quebec. De hecho, hay buenas razones para suponer que la baja votación (sólo dos tercios de los electores registrados), está relacionada con el hecho que en la mayoría de distritos sólo uno o dos de los partidos eran verdaderos contendientes y que los seguidores de los otros partidos quedaban efectivamente excluidos de la competencia.

Las propuestas de reforma para avanzar hacia un sistema más proporcional fueron planteadas por numerosos columnistas y editorialistas en la víspera de esas dos elecciones y asumidas por los líderes del Partido Progresista Conservador, pero sin un compromiso genuino. En noviembre de 1997, una iniciativa de ley formulada por un parlamentario en lo individual fue asumida por un líder del NDP, en ella se proponía que el parlamento adoptara un sistema de RP y nombrara un comité multipartidista para que realizará una consulta popular y luego presentara una propuesta concreta que sería sometida a un nuevo referendo nacional para su aprobación. Sin embargo, como otras iniciativas de ley presentadas por congresistas en lo individual, quedará en letra muerta. Por mucho, los políticos no ven la reforma electoral como un platillo apetitoso en el que estén dispuestos a invertir su precioso capital político.

Si bien esto es comprensible, no deja de ser lamentable. Sí bien el sistema de MS ha producido algunos gobiernos de mayoría, su tendencia a polarizar en lugar de promover la cooperación no le hace precisamente un bien a Canadá. Como un ejercicio mental, uno se puede imaginar el resultado que hubiera tenido uno de los más serios intentos de reforma a nivel provincial, si hubiera sido exitoso. Este ocurrió en Quebec a principios de los años ochenta, cuando una comisión de investigación abogo por la adopción de un sistema RP por lista regional. Su propuesta fue respaldada por el gabinete de Quebec, pero debido a la falta de apoyo de la oposición, e incluso de un consejo del partido gobernante, nunca fue presentada al Congreso. Si hubiera sido adoptada, el equilibrio de poder estaría hoy en manos del 25% de los quebequenses que desean cambios pero prefieren un compromiso distinto al de la soberanía que favorece el BQ.

Los únicos esfuerzos de reforma electoral que llegaron a la agenda política fueron las normas adoptadas en ciertas provincias del Oeste para permitir la revocatoria del mandato de los legisladores. En lo que concierne a la reforma del sistema electoral, el único prospecto real para Canadá podría ser el seguir una vez más el ejemplo británico. Si Gran Bretaña está seriamente preparada para considerar cambios en el sistema electoral que legó a Canadá, bien podrían ser que los canadienses los siguieran pronto.

Canadá, Columbia Británica: participación reforzada de los ciudadanos

El gobierno de la provincia canadiense de Columbia Británica, contando con la plena aprobación de la Asamblea Legislativa Provincial, realizó un proceso histórico único y sin precedentes de reforma electoral a través del establecimiento de una Asamblea Ciudadana sobre Reforma Electoral. Esta es la primera ocasión en que un gobierno le ha otorgado a un grupo de ciudadanos seleccionado de manera aleatoria, la oportunidad y responsabilidad de revisar de forma totalmente independiente el sistema electoral y de someter sus recomendaciones al veredicto público mediante un referendo.

En la elección de la legislatura provincial de Columbia Británica celebrada en 1996 bajo un sistema de mayoría simple en distritos uninominales, el Nuevo Partido Democrático (NDP) obtuvo 39 escaños con 39% de los votos, superando los 33 escaños conseguidos por el Liberal, que sin embargo había recibido 42% de los votos. De esta forma, con un menor apoyo popular que el Partido Liberal, el NDP fue el que constituyó el gobierno para los siguientes cinco años. Este resultado motivó que el Partido Liberal planteara una reforma electoral como la primera prioridad de su campaña política para los siguientes comicios. En 2001, después de una victoria electoral que le otorgó 97% de los escaños en la legislatura con 58% de los votos, el Partido Liberal prometió llevar a cabo una reforma electoral a través de una Asamblea Ciudadana, pues era claro que había recibido un mandato para alcanzar esos objetivos.

El método tradicionalmente utilizado por el gobierno en Canadá para tratar de introducir cambios en las políticas públicas consiste en establecer una comisión o junta de consulta pública, normalmente dirigido por jueces, expertos o líderes políticos. Después de invitar al público a presentar propuestas y de un amplio periodo de consulta, el gobierno toma una decisión sobre las acciones a seguir, considerando el informe elaborado por la Comisión.

El proyecto sobre la Asamblea Ciudadana y la elaboración de sus términos de referencia fueron preparados de manera conjunta por el Sr. Gordon Gibson –un especialista en temas de democracia, ex líder de un partido político y activo en el mundo de los negocios y asuntos públicos- y el nuevo gobierno, en consulta con expertos en reforma electoral. En ellos se fijaron dos rasgos sin precedente para la Columbia Británica: las personas designadas para integrar la Asamblea no serían expertos o especialistas en materia de reforma electoral, sino ciudadanos de la provincia seleccionados al azar y, si se terminaba por proponer alguna modificación al sistema, el asunto sería sometido a consulta directa de la ciudadanía de la provincia a través de un referendo y no sería filtrado a través del gobierno.

La Asamblea Ciudadana que se integró fue formada por un grupo apartidista e independiente de 160 hombres y mujeres de todas las edades, provenientes de toda la provincia de la Columbia Británica, elegidos al azar del registro de electores. La fase de selección fue diseñada para integrar una muestra representativa de toda la provincia, que comprendiera una distribución equilibrada de hombres y mujeres, que reflejara la distribución por edades de la población conforme a los resultados del censo de 2001 y que incluyera a dos miembros de la comunidad aborigen. Luego se desarrollo una intensa fase de aprendizaje para la Asamblea durante la cual distintos expertos en sistemas electorales produjeron materiales didácticos (también disponibles para el público en general) y sostuvieron sesiones con los integrantes de la Comisión para informarles sobre los distintos sistemas disponibles y examinar las ventajas y desventajas de cada uno de ellos.

Al término de la fase de aprendizaje, se preparó y envió un informe, denominado Declaración Preliminar al Pueblo de la Columbia Británica, a distintos grupos de la sociedad, incluidos los miembros de la Asamblea Legislativa, bibliotecas, oficinas municipales, escuelas y universidades, en el que se daba cuenta de las conclusiones preliminares de la Asamblea Ciudadana. Después de la distribución de este informe se llevó a cabo una fase que comprendió cerca de 50 audiencias públicas en todas las áreas de la provincia, en las que participaron cerca de tres mil personas. Durante la fase subsecuente de deliberación, se realizaron sesiones plenarias y grupos de discusión en las cuales la Asamblea limitó a dos el número de opciones para seleccionar un sistema electoral y, de manera conjunta, esbozó los detalles de cada uno de ellos. En el primer día de esta fase se repitieron algunas de las mejores exposiciones presentadas durante las audiencias públicas en las que se proponían y detallaban diferentes sistemas electorales.

Los objetivos de estas fases fueron identificar los elementos esenciales para un sistema electoral de la Columbia Británica, revisar exhaustivamente todas las opciones disponibles a la luz de esos elementos y, lo más importante, incrementar los niveles de conciencia, inclusión y participación pública. Los tres elementos esenciales que se definieron al final de esta revisión fueron la capacidad de elegir del votante, la representación local y la proporcionalidad. Por último, a finales de octubre de 2004, la Asamblea presentó sus recomendaciones, en las cuales apoyaba (por 146 votos a favor y siete en contra) la idea de sustituir el sistema de mayoría simple por uno de voto único transferible (VUT). La conclusión del proceso de la Asamblea Ciudadana requería la publicación del informe final y someter su propuesta a un referendo.

Este modelo de participación despertó un gran interés entre distintos grupos de todo el país. El concepto fue recomendado a otros gobiernos de Canadá como una buena estrategia para involucrar a los ciudadanos en aspectos que deben ser de su dominio. Sobre esta base, el gobierno de Ontario puso en marcha un proceso análogo al de la Columbia Británica.

Otras elecciones en Canadá también han contribuido al creciente apoyo para que se revisen los procesos electorales. Los gobiernos federales de mayoría a menudo han sido elegidos con menos de 50% de la votación popular. Como resultado, han surgido muchas iniciativas para cambiar el sistema electoral a nivel federal, incluyendo la denominada “Voto Justo Canadá”, así como muchos promotores de propuestas en lo individual.

Hay razones para creer que la experiencia con la Asamblea Ciudadana de la Columbia Británica tendrá un importante impacto en el futuro del debate sobre el cambio de sistema electoral y, en particular, sobre el proceso de revisión y cambio a nivel federal en Canadá. Como resultado de las presiones ejercidas tanto por el NPD como por el Partido Conservador, en octubre de 2004 el Parlamento aceptó de manera unánime la siguiente enmienda al discurso de la Corona: “una Orden de Referencia al Comité Permanente sobre Procedimientos y Asuntos Locales, que lo instruye para recomendar un proceso que comprometa a los ciudadanos y parlamentarios en una evaluación de nuestro sistema electoral con la revisión de todas las opciones”.

Está por verse el impacto de la Asamblea Ciudadana de la Columbia Británica sobre el proceso de evaluación y cambio de sistema electoral a escala internacional, sin embargo, es posible sostener que su establecimiento y funcionamiento han despertado interés y agregado conocimiento empírico a los procesos de participación en todo el mundo.

Chile: un sistema congelado de intereses de elite

El sistema electoral chileno sólo puede ser entendido en el contexto del largo periodo de gobierno autoritario del general Augusto Pinochet (1973-1990), cuyo objetivo fue establecer un régimen autoritario de democracia protegida, del cual formó parte el sistema electoral. La dictadura abolió el sistema de representación proporcional (RP), que había estado vigente hasta el golpe militar del 11 de septiembre de 1973. El sistema de RP fue la respuesta a las divisiones de la estructura social chilena desde el siglo XIX y produjo un sistema multipartidista. Para la década de los sesenta se había consolidado un sistema de seis partidos –dos de izquierda (el Socialista y el Comunista), dos de centro (el Demócrata Cristiano y el Radical) y dos de derecha (el Liberal y el Conservador, que se fusionaron en 1966 para formar el Partido Nacional).

El sistema binominal: un legado del autoritarismo

Dentro del sistema constitucional bicameral de Chile, la Cámara de Diputados está integrada por 120 miembros elegidos en 60 distritos binominales (dos por distrito) para servir por un periodo de cuatro años. El Senado se integra de 38 miembros elegidos popularmente, dos en cada uno de los 19 distritos en que se divide el país para estas elecciones, para servir un periodo de ocho años. La mitad de los 38 escaños se renueva cada cuatro años en forma simultánea con la elección de los diputados. Existen además nueve senadores que no se eligen popularmente, los denominados senadores “institucionales” o “designados”, de los cuales, cuatro son nombrados por el Consejo Nacional de Seguridad, tres por la Suprema Corte de Justicia y dos por el presidente de la República, así como escaños senatoriales vitalicios para los expresidentes que hayan culminado su periodo de gobierno, el único de los cuales lo ocupa actualmente Eduardo Frei Ruiz-Tagle. En 1989 se elevó de 13 a 19 el número de distritos senatoriales establecidos originalmente en la Constitución de 1980, con el propósito de reducir el poder de los senadores no elegidos; estas reformas fueron negociadas por Pinochet y sus seguidores mientras se retiraban del poder durante el periodo de transición democrática.

Los partidos políticos, las coaliciones y los grupos independientes presentan listas de candidatos que normalmente contienen el máximo de dos candidatos por distrito, tanto para las elecciones de la Cámara de Diputados, como para la de senadores. Los electores votan por el candidato de su preferencia. El primer escaño le corresponde a la lista que haya recibido el mayor número de votos del total emitido: resulta elegido el candidato de esa lista que haya recibido más votos. Una lista puede ganar ambos escaños si obtiene más del doble de los votos que haya conseguido la segunda lista más votada. El sistema fuerza a los partidos políticos a formar coaliciones electorales, ya que el umbral efectivo es muy alto: se requiere 33.4% del total de la votación para ganar un escaño. Sin embargo, una lista necesita recibir 66.7% del total de votos para obtener ambos escaños.

Existen dos grandes coaliciones electorales en Chile, que en 2001 ganaron casi todos los escaños en la Cámara de Diputados, excepto uno. Una coalición de centro-izquierda, la Concertación por la Democracia, formada por cuatro partidos políticos que se oponían al régimen de Pinochet (el Socialista, el Demócrata, el Cristiano Demócrata y el Radical), que ha gobernado el país desde el retorno a la democracia en marzo de 1990. Y una coalición opositora de derecha, la Alianza por Chile (conformada por la Unión Demócrata Independiente -UDI y Renovación Nacional –RN), que apoyó al régimen de Pinochet. En la práctica, la lista de la “Concertación” contiene un candidato de cada uno de los dos grandes agrupamientos que la conforman, es decir, un candidato de la Democracia Cristiana y otro en representación de los socialistas, los demócratas y los radicales. No hay ningún distrito en el que compitan entre sí la DC y los socialistas. En la lista opositora, la UDI y Renovación Nacional normalmente presentan un candidato, cada uno, en las listas para todos los distritos.

El resultado de este sistema electoral es que en casi todos los distritos se elige un representante de cada coalición, uno de la Concertación y otro de la Alianza por Chile. Este sistema podría provocar competencia entre los dos candidatos de cada lista para obtener el escaño que les corresponde, pero en la práctica esta posibilidad queda neutralizada por los arreglos que llevan a cabo las elites dentro de ambas coaliciones. Este sistema electoral es único porque en la práctica favorece a la principal minoría, no a la mayoría. Por lo tanto, no es un sistema mayoritario. Es más bien un sistema que utiliza un mecanismo proporcional, pero que produce resultados no proporcionales, toda vez que permite que una lista electoral obtenga uno de los dos escaños con tan sólo 34% de los votos. La única razón por la cual esta distorsión no ha ocurrido en la práctica reside en los límites que se imponen en la competencia electoral.

El sistema electoral fue establecido por el régimen militar después del plebiscito del 5 de octubre de 1988, el cual tenía dos objetivos: aprobar la Constitución de 1980 y lograr la elección de Pinochet como presidente por otros ocho años. En esa consulta, la cual no fue competitiva (pues no había otros candidatos), Pinochet fue derrotado por la Concertación. Este resultado detonó la transición a la democracia, mediante la celebración de elecciones presidenciales y legislativas en 1989, en las que triunfó como presidente el candidato de la oposición Patricio Aylwin (demócrata cristiano). El sistema electoral fue diseñado para favorecer a los dos partidos de derecha, que habían respaldado la candidatura de Pinochet, frente a una previsible victoria electoral de sus opositores.

En las tres elecciones presidenciales y las cuatro elecciones legislativas celebradas desde 1990, la Concertación ha recibido un mayor número de votos, pero nunca ha controlado el Senado porque la mayoría de los senadores institucionales o designados han apoyado a la coalición opositora.

Las desventajas del sistema binominal para los partidos y para la democracia

Se han esgrimido varias objeciones al sistema electoral. Primera, que fuerza a los partidos a formar coaliciones electorales, debido al alto umbral de votación requerido para ganar un escaño. Segunda, que genera un impacto negativo sobre la representación debido a que ha mantenido al Partido Comunista fuera del Congreso, a pesar de la relevancia que tuvo hasta 1973 y al nivel de entre 5% y 7% de la votación nacional que ha mantenido en la nueva democracia. Tercera, ya que cada coalición gana normalmente un escaño, la verdadera competencia tiene lugar entre los partidos que las integran y no entre las coaliciones y los partidos rivales. Estas disputas ponen en riesgo la estabilidad de las coaliciones: en las elecciones para senadores de 2001, la UDI y RN evitaron coaligarse y nombraron un solo candidato de consenso en siete de los nueve distritos senatoriales en disputa o se limitaron a presentar un débil competidor que no representaba mayor riesgo para el candidato postulado por la dirigencia. Cuarta, el sistema les confiere un enorme poder a los líderes de los partidos, que virtualmente eligen a los ganadores cuando integran las listas de candidatos comunes. Sin una competencia real en varios distritos, las elecciones revisten poco interés para los electores, que es menor aún cuando no hay candidatos de su propio partido por los cuales votar.

Estas deficiencias han llevado al gobierno a proponer reformas electorales y a sugerir que, en lugar de distritos binominales, resultarían más apropiados distritos de mayor magnitud que propicien resultados más proporcionales.

Elecciones presidenciales

La Constitución de 1980 establece un sistema de doble ronda (DR) para la elección del presidente. Se requiere una mayoría absoluta para triunfar en la primera ronda, pero si esto no sucede se lleva a cabo una segunda vuelta (balotaje) entre los dos candidatos más votados. El establecimiento del balotaje tiende a fortalecer las coaliciones políticas. Los ganadores de las elecciones presidenciales de 1989 y 1993 -los demócrata cristianos Patricio Aylwin y Eduardo Frei, respectivamente- fueron elegidos por mayoría absoluta, pero en las elecciones de 1999 la diferencia entre Ricardo Lagos y su oponente de derecha, Joaquín Lavín, fue de menos de 30 mil votos. En este caso, Lagos ganó las elecciones con 50.27% de la votación en la segunda vuelta. Bajo la Constitución precedente de 1925, el Congreso decidía quien sería el presidente en caso de que ningún candidato obtuviera la mayoría absoluta de los votos, tal como ocurrió en las elecciones de 1946, 1958 y 1970. En todos estos casos el Congreso eligió al candidato que había obtenido el mayor número de votos.

Registro y votación: ¿obligatorios o voluntarios?

Otro problema manifiesto con el sistema electoral vigente es que el registro electoral es voluntario, pero el voto es obligatorio. En febrero de 1987, cuando el régimen militar estaba preparando el plebiscito de octubre de 1988, se crearon registros electorales totalmente nuevos, ya que los anteriores habían sido quemados por los militares en 1973. La oposición democrática se movilizó intensamente para lograr que se registraran los electores: su estrategia consistía en derrotar a Pinochet en las urnas para acceder a la democracia y lo logró al propiciar que se registrara 92% de los electores calificados. Sin embargo, desde entonces el número de votantes registrados no se ha incrementado al mismo ritmo que ha crecido el volumen de población en edad de votar, ya que los jóvenes muestran muy poco interés por participar en las elecciones. En las elecciones legislativas de 2001, se encontraba registrado 80% de los 10 millones de potenciales electores, pero para las elecciones municipales de 2004 el número se había reducido a 77%.

El bajo nivel de registro entre los electores jóvenes ha llevado al gobierno a proponer que el registro sea automático y el voto voluntario. Los partidos de la Concertación apoyan el registro automático, pero no existe consenso sobre el voto voluntario. Se teme que baje la participación general y que los costos asociados al financiamiento de las campañas, para movilizar a los electores, se incrementen sistemáticamente y favorezcan a los partidos de derecha. La oposición, particularmente la UDI, rechaza el registro automático pero apoya el voto voluntario.

Los que apoyan el sistema binominal aseguran que ha contribuido a la gobernabilidad porque existen dos grandes coaliciones, una en el gobierno y otra en la oposición, empero esta visión es errónea: la Concertación fue creada antes de que se estableciera el sistema binominal como una alianza para trabajar en contra del gobierno autoritario y para promover el regreso a la democracia, por políticos que habían aprendido de sus conflictos del pasado (que condujeron a la crisis y al colapso de la democracia en 1973) y que habían acordado una estrategia de cooperación entre las elites dentro de un sistema político en cierta medida equiparable al de una democracia consocional. El país es gobernable a pesar del sistema binominal, no gracias a él.

Este sistema no puede durar para siempre ya que daña a los partidos políticos y le impone límites a la democracia, pero será difícil abolirlo porque el cambio puede crear incertidumbre sobre su impacto en las bases de apoyo a los partidos políticos. Además requerirá de reformas constitucionales, ya que el carácter binominal del Senado esta consagrado en la Constitución. Existe consenso en el Congreso entre la Concertación y la Alianza por Chile para eliminar a los senadores no elegidos y el carácter vitalicio de los expresidentes.

 

 

Nota del traductor: En agosto de 2005 culminó un proceso de reforma constitucional que suprimió la figura de los senadores designados y vitalicios, por lo que en lo sucesivo todos los senadores serán elegidos popularmente. La reforma también redujo de seis a cuatro años la duración del período presidencial.

China: la elección de comités aldeanos, ¿los primeros pasos de un largo camino?

Con el denominado Sistema de Responsabilidad Familiar por Contrato, introducido a finales de la década de los setenta, los agricultores chinos empezaron a producir para sus familias. En la medida en la que la producción se fue descentralizando, la estructura colectiva que caracterizaba a las comunas del pueblo se volvió obsoleta.

Los primeros Comités Aldeanos (CA) surgieron en la región autónoma de Guangxi entre 1980 y 1981. Sin el conocimiento de las autoridades locales, estas organizaciones fueron creadas por los aldeanos más viejos con vocación comunitaria o por antiguos cuadros. El propósito era remediar el deterioro del orden social y la extensa crisis política en un entorno en el que las brigadas y equipos de producción habían dejado de funcionar en los cimientos de la sociedad china. Al cabo de algunos meses, los políticos locales habían reportado este fenómeno al gobierno central y los líderes de la Asamblea Popular Nacional (APN) empezaron a alentar experimentos con esta nueva forma de organización.

En 1982 se consagró en la Constitución la figura de los Comités Aldeanos (CA) como organizaciones populares de autogobierno elegidas de manera popular (artículo 111). A diferencia de los términos de la relación entre la comuna y las brigadas o los equipos de producción, el recién restaurado ayuntamiento (el nivel básico de gobierno) no dirige a los CA, sólo los guía. Otra diferencia reside en la introducción de la elección directa de estos comités por todos los electores calificados. En 1987 se aprobó la Ley Orgánica Provisional de los Comités Aldeanos, que estableció los principios generales para la elección directa de los CA y definió sus tareas y responsabilidades. La instrumentación de esta ley, incluyendo la promulgación de regulaciones detalladas, fue encomendada a las autoridades provinciales y a otras de menor rango. La calidad de las elecciones, así como su total aplicación, varió considerablemente de una jurisdicción a otra y 10 años después de su introducción, quizá 25% de las más de 658 mil aldeas en China (cifras disponibles a finales de 2002), habían celebrado elecciones directas en pleno cumplimiento con la ley.

En 1998, la APN convirtió en permanente a la Ley Orgánica, aclarando y mejorando algunos aspectos de los procedimientos prescritos para las elecciones, y fortaleciendo las reglas de transparencia y de control popular sobre los CA. Esta ley es considerada por muchos como una consolidación política y legal de los procesos electorales en las aldeas, pero su plena aplicación continúa siendo un desafío, más aún después de la introducción de medidas más rigurosas, por ejemplo, cabinas para proteger el secreto del voto y la nominación directa de candidatos. La calidad de las elecciones a lo largo del país todavía varía considerablemente.

Los miembros de los CA son elegidos para un periodo de tres años y pueden ser reelegidos de manera indefinida. Los CA están compuestos por entre tres y siete miembros, entre los cuales hay un presidente y uno o dos vicepresidentes. Aunque hay variaciones entre una provincia y otra, los CA generalmente supervisan todos los asuntos administrativos de la aldea, incluyendo finanzas, empresas públicas, resolución de conflictos, seguridad pública, orden social y seguridad, asuntos de salud y administración de los negocios locales. Las villas o aldeas de mayor tamaño comprenden a más de 10,000 personas, mientras que las más pequeñas sólo tienen unos cuantos cientos. La “aldea promedio” tiene entre mil y dos mil habitantes.

Los CA rinden cuentas a la Asamblea de la Aldea o a la Asamblea de Representantes de la misma; debido a que la primera sólo se reúne una o dos veces al año, en tanto que la segunda, compuesta por entre 25 y 50 personas seleccionadas por pequeños grupos de aldeanos, juega un papel más importante en el proceso de toma de decisiones y en la supervisión de los CA. Un comité electoral de aldea administra las elecciones.

Ya se han celebrado elecciones aldeanas en las 31 provincias, regiones autónomas y municipalidades. Para 2003, las provincias de Fujian y Lianoning, dos provincias que van a la vanguardia en este aspecto, ya habían celebrado ocho y siete elecciones, respectivamente y en 19 provincias se habían realizado entre cuatro y seis elecciones. Hacia 2000 no había una sola provincia que no hubiera efectuado por lo menos una primera ronda de elecciones en las aldeas de su jurisdicción. Las elecciones de los CA no son concurrentes en todo el país. Durante el año electoral fijado para cada provincia, los cantones y ayuntamientos que la integran deciden de manera conjunta los días en que se realizarán las elecciones para las aldeas dentro de su jurisdicción.

Cada proceso electoral sigue el mismo esquema básico. El primer paso es el registro de electores, que es manejado por el Comité Electoral de la Aldea. La lista de electores tiene que ser integrada y exhibida públicamente 20 días antes de la elección. Los electores pueden impugnar las listas del registro. A excepción de aquellas personas a quienes se les han suspendido sus derechos políticos, todas las que tengan 18 años cumplidos disfrutan del derecho de votar y de poder ser elegidos independientemente de su etnia, raza, sexo, profesión, grupo familiar, creencias religiosas, nivel de educación, propiedad o tiempo de residencia en la comunidad. Un desafío importante tiene que ver con el gran número de electores que están registrados en su “aldea natal”, pero que viven y trabajan a una gran distancia, a menudo en una de las grandes concentraciones urbanas, lo que torna difícil, cuando no imposible, que muchas de ellos regresen a su aldea el día de la elección. Además, no pueden sufragar en las ciudades en las que trabajan y residen. Por consiguiente, no pueden ejercer su derecho al voto.

Después del registro de electores, los aldeanos nominan de manera directa a los candidatos. En la mayoría de las provincias, es requisito que solo se postule un número de candidatos que exceda por uno al número de cargos disponibles como presidente, vicepresidente y miembros ordinarios. En los últimos años, las nominaciones en algunas provincias se han llevado a cabo a través de la participación de los aldeanos en reuniones de la Asamblea de la Aldea o del Grupo Pequeño de Aldeanos, mientras que en otras provincias no se lleva a cabo este proceso de prenominación. En donde sí se llevan a cabo esas reuniones, los electores reciben ya sea una hoja de papel o una papeleta de votación en blanco que únicamente indica las diferentes posiciones arriba de las columnas pertinentes. Si la elección no produce un nuevo comité o no se cubren todos los cargos, se convierte de facto en una primera ronda electoral a la que debe seguir una segunda ronda entre los candidatos más votados.

La elección final debe ser directa. El uso del voto secreto y de cabinas (o cuartos) para poder hacerlo es obligatorio en la mayoría de las provincias. Existen tres modalidades de votación: a) voto en masa, donde todos los electores van a un centro de votación por la mañana, votan y permanecen allí hasta que termina el conteo de votos; b) votación individual durante todo el día de la elección; y c) votación en ausencia o por representante, o bien “voto itinerante”. La mayoría de las provincias usan el voto en masa. Las papeletas contienen los nombres de los candidatos listados debajo del puesto por el que están compitiendo y el elector debe marcar los nombres de los candidatos que desea elegir.

La elección se considera válida si una mayoría absoluta de los electores registrados acude a sufragar y los candidatos triunfadores también se definen por mayoría absoluta: deben obtener al menos 50 % más uno de los votos emitidos. Si ningún candidato consigue la mayoría absoluta, se lleva a cabo una segunda vuelta tres días después. En la segunda vuelta, los candidatos sólo necesitan recibir 33% de los votos emitidos para ganar. Los ganadores asumen sus cargos inmediatamente.

Lo que hace importantes a las elecciones en las aldeas es que la ley electoral ordena el cumplimiento de principios característicos de todo proceso democrático: voto secreto, elecciones directas y candidatos múltiples (aunque su número es restringido). Las elecciones en el país a otros niveles todavía tienen que incorporar estas normas. El progreso mostrado en los procesos de elección de los CA ha despertado expectativas sobre la posibilidad de que las elecciones directas se lleven a cabo en los ayuntamientos, cantones e incluso en niveles superiores de gobierno. Cada ronda de elecciones de los CA refuerza la capacidad local para administrar los procesos electorales.

Una evaluación del significado de las elecciones en las aldeas puede ayudar a responder la pregunta de si ese tipo de “democracia limitada” puede conducir a una democracia genuina. En este sentido, hay diferentes maneras de evaluar qué tan democráticos son los procesos electorales. Los criterios universales de elecciones libres, justas y significativas pueden servir de referencia. China no satisface ninguno de los estándares reconocidos de elecciones libres y justas para la elección de su parlamento nacional y de sus consejos locales, y en muchos casos los líderes elegidos en las aldeas no ejercen tanta autoridad como los secretarios del Partido Comunista Chino (PCC). Sin embargo, por el solo hecho de que las elecciones en las aldeas no son completamente libres o justas de que algunos de los CA no tienen plena autoridad, no se puede concluir que no tienen nada de libres y justas o que carecen de importancia. Las elecciones no deben evaluarse a la luz de algunos estándares absolutos, sino situarse dentro de un espectro o continuo democrático.

Las elecciones para integrar los CA han tenido efectos expansivos, ya que en algunos casos las instancias electorales del PCC en las aldeas han invitado a los aldeanos ordinarios a emitir un voto de confianza y se han realizado algunos experimentos para la elección de las autoridades de los ayuntamientos. Parece que el siguiente paso en el proceso de democratización de China consiste en que las decisiones políticas de los principales líderes encuentren eco en las bases. Después de dos décadas de continuo mejoramiento de las elecciones directas en el ámbito aldeano, parece ser técnicamente posible que se realicen elecciones para niveles superiores de gobierno. La pregunta es si se darán más pasos y cómo en dirección de la democratización.

Ecuador: la búsqueda de una gobernabilidad democrática

Ecuador fue uno de los primeros países de América del Sur que se insertó en la tercera ola democratizadora. A finales de la década de 1970 el gobierno militar alentó una transición pacífica a la democracia a convocar a diferentes fuerzas políticas y grupos sociales a elaborar una nueva constitución, la cual fue ratificada por medio de un referéndum en 1978. Sobre esta base se eligió a un gobierno democrático, encabezado por el presidente León Roldós, que tomó posesión en 1979. El nuevo sistema electoral fue diseñado para cumplir ciertas finalidades específicas: reducir el número de partidos, promover la disciplina y la lealtad en la actividad política y estimular la participación popular. La legislación electoral incluyó el voto de los analfabetos, normas para crear partidos nacionales (que convocaran a distintos sectores a lo largo de todo el país) y un umbral para eliminar a aquellos partidos que no obtuvieran por lo menos el 5% de los votos válidos en dos elecciones consecutivas.

Como se podrá apreciar, las diferentes reformas electorales adoptadas desde entonces han tenido un impacto marginal en el intento por articular a un electorado altamente volátil o por reducir al sistema altamente fragmentado de partidos políticos que ha caracterizado a la política ecuatoriana en las últimas décadas. Los presidentes en Ecuador son elegidos para servir un período de cuatro años y no se pueden reelegir para un período inmediato. Tradicionalmente, Ecuador había usado un sistema de mayoría simple para elegir al presidente, pero el estrecho resultado de  la última elección democrática que se tuvo antes del golpe militar de 1968, en donde la diferencia entre los tres candidatos punteros fue de menos de 2% de los votos, alentó a que los diseñadores de la nueva Constitución adoptarán un sistema de mayoría absoluta a dos vueltas.

Se esperaba que con el cambio de sistema para la elección presidencial se cumpliera un doble propósito: reducir el número de partidos e investir el mandato presidencial con un mayor grado de legitimidad electoral. Sin embargo, el nuevo sistema debilito la estructura de partidos de tres formas significativas. Primera, desalentó la formación de coaliciones electorales en la primera vuelta, pues todos los partidos y movimientos políticos jugaban sus cartas a pasar a la segunda ronda (después de todo, un candidato sólo necesitaba un promedio del 26% de los votos válidos para pasar a la segunda ronda). En segundo lugar, el sistema permitía la participación de políticos “externos” (al sistema de partidos) que hacían campaña sobre la base de su carisma o atributos personales y no de una ideología o programa partidista. Tercera, como los legisladores eran electos en la primera ronda de la elección presidencial, el partido que obtenía el mayor número de escaños no era necesariamente el mismo del que procedía el presidente finalmente elegido. Este elemento, entre otros, dificulto la formación de mayorías o coaliciones en el Congreso encabezadas por el presidente.

Durante la mayor parte de su era democrática, la elección de los integrantes del congreso unicameral ecuatoriano se eligió a través de un sistema de RP en dos niveles. Por un lado, un número fijo de los llamados diputados “nacionales” (que de 1979 a 1996 fue de 12 y en 1998 se elevo a 20) se elegían en un distrito nacional único. Por el otro, los llamados diputados “provinciales”, cuyo número era variable y paso de 57 en 1979 a 103 en 1998, se elegían en cada una de las 22 provincias. Mientras los diputados "nacionales" eran elegidos para un período de cuatro años, los diputados "provinciales" se renovaban cada dos años, por medio de elecciones intermedias.

La reelección legislativa inmediata fue prohibida por la nueva Constitución para evitar la “fosilización" de la élite política. Esa prohibición, que se mantuvo vigente hasta 1994, desalentó la formación de una carrera legislativa. Sólo un 10% de los congresistas regresaron a servir por lo menos por un período más cuando la Constitución permitió otra vez la reelección. La frecuente renovación de los diputados sin la posibilidad de reelección inmediata propicio que el congreso se convirtiera en un cuerpo legislativo inexperto, altamente volátil, sin responsabilidad frente al electorado y miope en su capacidad de formulación de políticas.

La distribución de escaños se realizaba a través de un método combinado de cociente y resto mayor (métodos Hare y d´Hondt) basado en listas cerradas. Este método se utilizó por vez primera en 1945 y se mantuvo vigente hasta 1996, a pesar de su ligera tendencia a beneficiar a partidos más grandes a costa de los pequeños. El problema de este sistema no residía en la proporcionalidad de la representación, sino en la calidad de sus representantes. En el sistema de lista cerrada se les asignan los escaños a las primeras personas en una lista de partido, por lo que los candidatos que deseaban mejorar sus probabilidades de obtener un escaño tenían que cultivar lazos personales con líderes del partido en lugar de estar orientados hacia el electorado. Sin embargo, una vez elegidos, los representantes mostraban poca disciplina partidista. Más aún, sin la posibilidad de reelección inmediata, los legisladores cambiaban de partido con frecuencia a fin de satisfacer sus intereses personales y mejorar las perspectivas de su carrerea política fuera del Congreso.

En años recientes, varios grupos sociales y étnicos empezaron a exigir que se adoptara un sistema electoral más representativo y participativo que les permitiera influir en los procesos de toma de decisiones. El creciente descontento popular provocó el derrocamiento civil del presidente Abdalá Bucaram en febrero de 1997, por escándalos de corrupción. Con esta crisis política se inició, al año siguiente, un gran proceso de reforma constitucional mediante la integración de una Asamblea Constituyente. La Asamblea produjo cambios importantes. A fin de alentar la formación de alianzas preelectorales, la Asamblea aprobó una modificación al sistema de elección presidencial: el ganador tendría que obtener el 40% del total de la votación emitida, de no ser así el resultado se dirimiría en segunda ronda por mayoría absoluta entre los dos candidatos más votados. Se suprimieron las elecciones legislativas intermedias, con lo que –junto con la eliminación de la no reelección en 1996- se buscaba promover la continuidad y estabilidad en la carrera legislativa y partidista.

También se adoptó una forma peculiar de RP por listas abiertas para la distribución de los escaños legislativos. De acuerdo con un nuevo sistema de voto “ilimitado”, el elector tiene la posibilidad de emitir un número de votos equivalente al de los escaños a asignar en el distrito respectivo, pero puede dar sus votos a los candidatos de una sola lista de partido o distribuirlos entre candidatos de varias listas. Aunque el sistema es proporcional en teoría, su aplicación en las elecciones de 1998 beneficio a los candidatos más votados en cada distrito como lo hubiera hecho un sistema de mayoría simple. El sistema difiere de los convencionales de RP porque los dirigentes del partido no controlan la asignación de escaños de su lista. Además, el criterio para la distribución de escaños es más personal que partidista. Incluso si el elector vota por todos los candidatos de una sola lista, los votos se cuentan por los candidatos en lo individual, no por partido. El sistema electoral debilito aún más el sistema de partidos ecuatoriano al hacerlos más dependientes de los cacicazgos locales y de candidatos interesados en cultivar clientelas personales.

Consciente de las inconsistencias constitucionales y metodológicas de la legislación electoral precedente, el Congreso aprobó una nueva reforma en marzo de 2000 para introducir un mecanismo de acumulación de votos partidistas. De esta forma, para determinar el número de escaños que le corresponde a cada partido, se suman todos los votos obtenidos por los candidatos de su lista en lo individual y los dirigentes del partido determinan, a su vez, a que candidatos se les asignan. Esta nueva fórmula electoral se aplicó por primera vez en las elecciones generales de 2002. También se suprimió la figura de los diputados nacionales, por lo que ahora todos se eligen, igual por RP, pero sólo a nivel provincial.

A pesar de los frecuentes y a veces extremos ensayos con su marco electoral, Ecuador no ha sido capaz de lograr una adecuada combinación entre la representatividad de sus políticos y un gobierno efectivo. A lo largo del tiempo, ha habido un intento permanente del gobierno de manipular el sistema electoral para reducir la fragmentación del sistema de partidos y alentar la formación de alianzas pre-electorales que puedan brindarle el apoyo requerido a las iniciativas presidenciales en el congreso.

El espíritu de la actual reforma política en Ecuador, ha tratado de resolver los problemas principales de fragmentación y falta de atención a los partidos políticos, al mismo tiempo, de proporcionar más espacios para la participación de nuevos grupos políticos (en particular indígenas). Sin embargo, no existen señales claras que muestren que la actual reforma promoverá la inclusión de las minorías en la política de los partidos, ni que el sistema de partidos sea más disciplinado o moderado. Con la adopción de un sistema mayoría específica para la elección presidencial con opción de doble ronda y con la posibilidad de sobre representación de los partidos más grandes a través de una fórmula de RP modificada, se ha tratado de conferirles a los candidatos presidenciales tanto una mayor legitimidad como un amplio respaldo partidista al momento de ocupar el poder.

Opuestos a la lógica de “formación de mayorías”, distintos grupos étnicos y sociales, al igual que políticos que representan al sector empresarial, han cuestionado que el sistema electoral privilegia los intereses partidistas por encima de las demandas de la ciudadanía y exigido que se relajen las restricciones para la participación política y promovido las candidaturas de políticos “independientes”. A su vez, la proliferación de candidatos independientes desde mediados de la década de los noventa provocó que la formación de coaliciones en el Congreso se volviera aún más imprevisible.

La batalla constitucional sobre los requisitos para que los partidos políticos conserven su registro electoral ilustra muy bien la tensión entre los principios de representatividad y gobernabilidad. La ley electoral de partidos políticos de 1979 establecía que los que no obtuvieran el 5% de los votos válidos en dos elecciones consecutivas perderían su registro. Esta disposición fue declarada inconstitucional en 1983, reincorporada en 1994 pero con el umbral en 4%, suprimida otra vez en 1996 y adoptada de nuevo en 1998 con el 5%. Mientras que los defensores de la gobernabilidad sostenían que los partidos minoritarios contribuían a la fragmentación legislativa y dificultaban la formación de coaliciones en el Congreso, los defensores de la representación argumentaban que las minorías ecuatorianas merecían estar representadas por esos partidos. Entre tanto, varios partidos pequeños y usualmente personalistas fueron capaces de sobrevivir por años.

Ecuador no ha encontrado una fórmula de distribución del poder que permita la gobernabilidad democrática. Un tema abierto a debate es la adopción de un sistema de RP personalizada para la integración de la legislatura. En principio, esta alternativa podría conciliar la necesidad de representación proporcional directa de la heterogénea población de las provincias con la elección de políticos con proyección nacional. Otro tema pendiente es la introducción algunos rasgos parlamentarios, como la del gabinete compartido, para lograr que los socios (partidos) de las coaliciones de gobierno rindan mejores cuentas ante el electorado y sean más responsables en las funciones de gobierno. En todo caso, cualquier sistema electoral efectivo tiene que contar con tiempo para madurar (sin experimentar cambios repentinos) y tomar en cuenta otras instituciones políticas y tradiciones históricas del país.

Finlandia: selección de candidatos y proporcionalidad partidista

El sistema electoral finlandés fue introducido en 1906. Al año siguiente se realizaron las primeras elecciones proporcionales para hombres y mujeres. En 1917, Finlandia se volvió independiente de Rusia y dos años después entró en vigor la Constitución de la nueva república. Posteriormente se desarrolló una variante del parlamentarismo conocido como semi-presidencialismo. Desde 1906, los hombres y las mujeres han sido elegibles para votar y para ser nominados como candidatos en las elecciones. La edad de elegibilidad se ha ido reduciendo sucesivamente: 24 en 1906, 21 en 1944, 20 en 1969 y 18 en 1972. Una característica distintiva de las elecciones finlandesas son el alto nivel de votación por ausencia vía postal. En la elección de 1995, el 43.4% de los votos válidos fueron emitidos por esa vía.

El Parlamento finlandés se integra por 200 representantes elegidos en 15 distritos. En todos los distritos, excepto en las islas Aland, de lengua sueca, la distribución de escaños entre los partidos (incluyendo alianzas electorales) es proporcional a los votos sobre la base de una fórmula d'Hondt de RP por lista. Antes de 1954, los votantes tenían que elegir entre listas de candidatos (una lista incluía un máximo de dos candidatos y un suplente). Con los cambios introducidos posteriormente, fue posible votar por candidatos en lo individual. Estos cambios transformaron al sistema electoral finlandés en un raro sistema de listas, que obliga a votar por candidatos en lo individual.

El orden de elección de los candidatos de una lista de partido no está predeterminado, depende completamente del número de votos que recibe cada candidato en lo individual. Cada votante elige el número de su candidato (dentro de la lista de partido, a cada candidato se le asigna un número, visible para el votante), y lo anota en la papeleta. Como resultado de este sistema, la elección no es exclusivamente una competencia entre partidos, es también una competencia entre candidatos individuales de las lista de partido. El elector no tiene la opción de votar por un partido en sí, únicamente puede hacerlo por los candidatos nominados en lo individual, sea a través de listas partidistas o no partidistas.

Mientras que en las Islas Aland se eligen representantes por mayoría en distritos unipersonales, en los otros 14 distritos se eligen en distritos pluripersonales. La magnitud de distrito pluripersonal está determinada por el tamaño de la población, lo cual favorece a los distritos rurales del norte rural y del este. En los resultados generales, la proporcionalidad sigue siendo alta, aunque la variación entre los distritos es grande. En general, los distritos urbanos son más proporcionales y las áreas rurales producen resultados más desproporcionales. Como la formula d'Hondt para distribuir escaños favorece a los partidos grandes, los partidos pequeños usualmente se unen en alianzas electorales. Las alianzas electorales se hacen a nivel de distrito, lo cual significa que un partido puede unirse en diferentes alianzas en los 14 distritos, por lo que las alianzas pueden tener distintos grados de éxito. Adicionalmente, de acuerdo a la ley electoral de 1969, un candidato sólo puede ser nominado en un distrito. Anteriormente un candidato podía ser nominado en todos los distritos, lo que representaba una óptima estrategia electoral para un líder carismático de un partido pequeño. La mayoría de los partidos pequeños participan en alianzas electorales y, sin esta opción, la proporcionalidad entre votos y escaños podría, hasta cierto grado, ser debilitada.

India: sistema de mayoría simple a gran escala

La India sigue siendo, por mucho, la democracia más grande del mundo, como lo indica el hecho de que hubiera más de 670 millones de electores registrados para las elecciones parlamentarias de 2004. Su gobierno de corte parlamentario y su sistema electoral de mayoría simple en distritos unipersonales son una herencia del colonialismo británico, que terminó en 1947. El gobierno británico introdujo el autogobierno en la India de manera escalonada, aunque no fue sino hasta el fin del gobierno colonial y la adopción de una Constitución propia, en noviembre de 1949 a través de una Asamblea Constituyente, que se estableció el sufragio universal. Esta Asamblea Constituyente, que estuvo conformada por eminentes juristas, expertos constitucionales y pensadores políticos que trabajaron por casi tres años, discutió a fondo que sistema electoral sería el más apropiado, antes de decidir finalmente conservar el sistema electoral de mayoría simple.

Debido a la extrema diversidad y al carácter multiétnico de la sociedad hindú, se consideraron distintos sistemas de representación proporcional, sin embargo, se eligió el sistema de mayoría simple a fin de evitar la fragmentación de la legislatura y coadyuvar a la formación de un gobierno estable, siendo precisamente la estabilidad del gobierno la mayor prioridad para un país que recién emergía de un sangriento periodo postcolonial y con una pobreza y analfabetismo generalizados.

De acuerdo a la Constitución, los electores eligen a los 543 miembros de la Cámara baja en distritos uninominales. Por el contrario, la Cámara alta del Parlamento, denominada Rajya Sabha o Consejo de los Estados, y las correspondientes Cámaras altas de algunos estados, son elegidos indirectamente por los integrantes de las asambleas legislativas estatales. Existen también un presidente y un vicepresidente que son elegidos de manera indirecta por los miembros del Parlamento y de las asambleas legislativas estatales.

Las elecciones generales se celebran cada cinco años, pero el presidente está facultado para disolver la Lok Sabha, previa consulta con el primer ministro, antes de que concluya ese período, como ocurrió en 2004, o si está plenamente convencido de que no es posible formar un gobierno estable, como aconteció en 1991. El primer ministro se conserva en su cargo mientras sea capaz de mantener el apoyo de la mayoría en la Cámara baja. Todos los gobiernos del Partido del Congreso, que gobernaron la India en forma continua hasta 1977, duraron en el poder casi todo el periodo de cinco años, máximo permitido por la Constitución. De 1977 a 1997, los gobiernos fueron menos estables, por lo que varios primeros ministros tuvieron que renunciar como resultado de divisiones partidistas o por un voto de no confianza del Parlamento antes de que concluyera su mandato. A partir de 1977, parece haber surgido un nuevo periodo de estabilidad, ahora bajo la figura de gobiernos de coalición. Todos estos vaivenes políticos se han dado bajo el imperio del mismo sistema electoral de mayoría simple.

El principal efecto del sistema electoral hasta 1997 fue garantizar gobiernos de mayoría basados en un reducido apoyo electoral. Inicialmente el sistema de mayoría simple dio como resultado que el gobernante Partido del Congreso asegurara una mayoría estable en la Lok Sabha, generalmente en contra de una oposición fragmentada, que se caracterizó por un aumento de la popularidad de partidos regionales y estatales en algunas áreas. En cuanto a los partidos de oposición combinaron sus esfuerzos para formar coaliciones y presentaron candidatos comunes en contra de los candidatos del Partido del Congreso (como fue el caso en las elecciones generales de 1977 y 1989), las mayorías en el Congreso desaparecieron. Más aún, la naturaleza del sistema implicaba que incluso pequeños cambios en la distribución del voto tenían con frecuencia un impacto dramático en el número de escaños ganados en el Parlamento, como se muestra en la siguiente tabla en relación con el porcentaje de votos y escaños obtenidos por el Partido del Congreso en distintas elecciones.

Desempeño del Partido del Congreso en las elecciones generales de la India: Los dramáticos efectos del sistema electoral de mayoría simple en el número de escaños como resultado de ligeras variaciones en las tendencias de votación

Año de la elección general	Porcentaje de votos obtenidos por el Partido del Congreso	Variación en el porcentaje de votos	Número de escaños	Variación en el porcentaje de sus escaños
1971 (ganó)	43.7%		352 (64.8%)
1977 (perdió)	34.5%	-21.0%	154 (28.4%)	-56.2%
1980 (ganó)	42.7%		353 (65.0%)
1984 (ganó)	48.1%		405 (74.6%)
1989 (perdió)	39.5%	-17.8%	197 (36.3%)	-51.4%
1991 (ganó)	36.5%		232 (42.7%)
1996 (perdió)	28.8%	-21.1%	140 (25.8%)	-39.7%
1998 (perdió)	25.8%	-10.3%	141 (26.0%)	+0.7%
1999 (perdió)	28.3%	+9.6%	114 (21.0%)	-19.1%
2004 (ganó)	26.7%	-5.7%	145 (26.7%)	+27.2%

La misma desproporción entre el porcentaje de votos y escaños bajo el sistema hindú de mayoría simple se puede ver en el caso de otro de los principales partidos políticos, el Bharatiya Janata (PBJ), que encabezó un gobierno de coalición hasta el 2004:

 

Actuación del PBJ en elecciones generales de la India

Año de la elección general	Porcentaje de votos obtenidos por el PBJ	Número de escaños obtenidos por el PBJ
1984	07.7%	02 (0.4%)
1989	11.5%	86 (15.8%)
1991	20.0%	121 (22.3%)
1996	20.3%	161 (29.7%)
1998	25.6%	182 (33.5%)
1999	23.6%	182 (33.5%)
2004	22.2%	138 (25.4%)

 

Por lo tanto, los resultados globales de las elecciones para la Lok Sabha han distado mucho de ser proporcionales. Con frecuencia el apoyo popular se puede dividir confrontando candidatos de una misma casta, religión o región. En este contexto, el sistema de mayoría simple brinda un incentivo para que los contendientes opositores postulen candidatos múltiples y su efecto puede ser el de arrojar un ganador que no obtenga la mayoría absoluta de los votos. Sin embargo, a pesar de la naturaleza fragmentada de la democracia multiétnica de la India, el sistema electoral ha mantenido un considerable grado de apoyo debido, al menos en parte, a la práctica de reservar escaños para los grupos socialmente menos privilegiados e históricamente más desfavorecidos, las denominadas castas y tribus estratificadas. Estas castas y tribus están distribuidas de manera muy dispersa en la India, por lo que la operación clásica del sistema de mayoría simple hubiera provocado que tuvieran muy poca representación en el Parlamento.

Sin embargo, la Constitución les reserva a estos grupos un número de distritos de acuerdo al volumen de su población, por lo que las castas estratificadas, que representan 15% de la población, disponen de 79 escaños y las tribus que son 8% de la población, cuentan con 41 escaños. Si bien en estos distritos todos los electores tienen derecho al voto, sólo los miembros de las castas o tribus pueden postularse como candidatos. Esto ha asegurado que su representación parlamentaria sea consecuente con su porcentaje poblacional.

Durante mucho tiempo se ha debatido, aún sin éxito, una reforma constitucional que le reservaría a las mujeres 33% de los escaños en la legislatura nacional y en las de los estados, aunque se puede destacar que desde 1993 se le reservan a las mujeres 33% de los escaños en el nivel distrital (Panchayat), que es el tercer nivel de gobierno en la India.

La intensidad del apoyo popular a la integridad del sistema electoral se hizo evidente en 1977 cuando la elección de la entonces primer ministro, Indira Gandhi, fue hecha a un lado por un tribunal después de que el Partido del Congreso hubiera ganado una mayoría de dos tercios de la legislatura en 1971. Indira Gandhi respondió con una suspensión de los derechos constitucionales fundamentales por un lapso de dos años (1975-1977), un interludio autoritario en el hasta entonces impecable historial de democracia competitiva del país. En las elecciones de 1977, el gobierno de Indira Gandhi perdió el poder en una elección justa, lo que mostró la poca disposición de los electores indios para aceptar prácticas no democráticas.

Por un periodo de 20 años, de 1977 a 1997, el sistema electoral de mayoría simple pareció haberse adaptado a un periodo de inestabilidad debido principalmente a la formación de gobiernos de coalición carentes de principios comunes y orientados por la búsqueda por satisfacer tan sólo los intereses de los distintos partidos políticos que la conformaban. Los partidos opositores (exceptuando los comunistas) tomaron el gobierno en 1977, uniéndose en una sola formación, el Partido Janat, que se escindió dos años después. En diciembre de 1989, un partido sucedáneo, el Partido Janata Dal, llegó al poder, apoyado por los partidos comunistas y el partido renacentista hindú Bharatiya Janata (PBJ). Su gobierno sólo duró 10 meses. En las elecciones generales de 1996, ningún partido fue capaz de formar un gobierno estable. El PBJ ganó 161 escaños y el Congreso 140. Sin embargo, la fortaleza del sistema electoral resurgió en 1999 cuando una sólida alianza de partidos, bajo el liderazgo del PBJ, fue capaz de formar un gobierno y casi completar el término de su mandato. De igual manera, después de las elecciones generales de mayo de 2004, el Partido del Congreso Nacional de la India formó un gobierno de coalición a nivel nacional, que incluyó a los partidos de izquierda.

En 2000, el gobierno de la India estableció la Comisión Nacional para Revisar el Funcionamiento de la Constitución, que evaluó si las disposiciones constitucionales relacionadas con el proceso debían ser enmendadas o expandidas. En su informe, presentado al gobierno en 2002, la Comisión Nacional se pronunció en contra cualquier reforma constitucional en materia electoral, enfatizando que los cambios necesarios podían efectuarse a nivel de la legislación electoral ordinaria, e incluso de regulaciones secundarias.

Sin embargo, la Comisión Nacional observó que, al menos en las últimas tres elecciones generales a nivel nacional, un promedio de dos tercios de los parlamentarios habían sido elegidos sin haber conseguido la mayoría absoluta de los votos y esto planteaba dudas sobre la legitimidad de su representación. Como consecuencia y en el contexto de la introducción del voto electrónico a nivel nacional que tuvo lugar en 2004, la Comisión Nacional recomendó que el gobierno y la Comisión Electoral de la India condujeran un cuidadoso y exhaustivo análisis para valorar la adopción de un sistema electoral de doble ronda que asegurará la elección de los representantes por mayoría absoluta. Para ello planteaba que la segunda ronda se celebrará entre los dos candidatos más votados pero al día siguiente de la elección general.

El informe que presentó la Comisión Electoral de la India después de las elecciones generales de 2004 no le dio seguimiento a esta propuesta, aunque sí recomendó que en la papeleta se introdujera la opción de votar “por ninguno” de los candidatos postulados y se suprimiera la disposición que permite que una persona pueda postularse como candidato en dos distritos uninominales.

Con frecuencia se dice que el sistema electoral de mayoría simple funciona mejor en países donde existen dos grandes partidos. En la India, por el contrario, el Partido del Congreso gobernó el país de manera continua de 1952 a 1977 sin una oposición viable. Su monopolio terminó en 1977. De un sistema de partido dominante, el escenario político cambio, primero, a uno de competencia entre un partido en lo individual y una coalición de partidos y, después, a uno de competencia entre dos grandes coaliciones de partidos –tendencia que continuó hasta la elección general de 2004-. El PBJ inició su carrera ascendente en el Parlamento con una marcada agenda hindú, pero después del período en el gobierno los imperativos de la política electoral lo obligaron a atemperar su acentuada postura militante ultraderechista. Tuvo que adoptar una agenda incluyente, capaz de atraer electores musulmanes, tribales y de otros sectores sociales que alguna vez se consideró que formaban parte de los dominios exclusivos del Partido del Congreso.

Indonesia: continuidad, acuerdos y consenso

El desarrollo de instituciones políticas capaces de generar gobiernos estables y efectivos ha sido un reto descomunal en Indonesia, un país enorme y con una gran diversidad étnica, conformado por casi 20 mil islas cuya unidad estaba basada en la resistencia común al colonialismo. La identidad política en Indonesia es un tema complejo que en el pasado a menudo se basaba en los vínculos con diferentes corrientes del Islam, en un nacionalismo más secular y, en algunas áreas, en el cristianismo –elementos a los cuales parece haberse agregado hacia 2004 la valoración de las cualidades de liderazgo y el impacto de la corrupción-. Nunca ha sido fácil concebir sistemas electorales que sean inclusivos y efectivos en el contexto del Estado unitario de Indonesia.

Después de la proclamación de su independencia en 1945, la primera elección general en Indonesia tuvo lugar en 1955. Sin objeción alguna, se adoptó un sistema de representación proporcional considerando 15 regiones. Los escaños se distribuyeron en proporción a la población, con una pequeña adjudicación de escaños adicionales a las regiones isleñas exteriores. Para la asignación de los escaños se adoptó el método de cuotas bajo la fórmula simple de Hare. Los partidos y organizaciones podían presentar listas de candidatos, pero también se podían postular candidatos en lo individual. Los electores podían votar por una lista o anotar el nombre del candidato de su preferencia.

La primera legislatura incluía representantes de 27 partidos y listas, así como un miembro independiente. Los cuatro partidos más grandes recibieron entre 16 y 23% de la votación. Ni siquiera los dos partidos más grandes contaban con los escaños suficientes para, juntos, lograr la mayoría absoluta. Era difícil formar gobiernos y, en todo caso, su capacidad para mantener la confianza de la legislatura era limitada. La Asamblea Constituyente, elegida poco después para preparar una constitución permanente, tenía un equilibrio político similar y no pudo lograr acuerdos.

La pérdida generalizada de la confianza en las instituciones políticas y las rebeliones contra el Estado unitario llevaron al presidente Sukarno, a imponer un régimen autoritario en 1956. Este régimen duró hasta la instauración de un nuevo orden por el Presidente Soeharto a mediados de la década de los sesenta, quien asumió virtualmente el dominio pleno de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial. Se realizaban elecciones, pero las campañas electorales eran muy restringidas, muchos candidatos eran descalificados y las reglas se aplicaban en forma desmesurada contra los opositores al gobierno. El deseo de ejercer un control central total sobre la selección de los candidatos contribuyó a la adopción del sistema de listas cerradas de RP. Soeharto buscó aplacar los temores sobre un eventual dominio político de la población de Java, por lo que le asignó menos de la mitad del total de escaños, a pesar de que representaba más de 70% de los electores registrados. Aunque esta cifra ha disminuido, todavía es de 61% en el 2004.

La transición a la democracia: las elecciones de 1990

A finales de enero de 1999, después de la caída del régimen de Soeharto -1998-, se aprobó una nueva legislación electoral. Se adoptó un sistema electoral único –descrito como “un sistema proporcional con características de distrito”. Fue resultado de una intensa negociación política en contra de plazos fatales. El acuerdo se pacto en la legislatura por los partidos de la era de Soeharto, quienes al velar por sus propios intereses no sólo estuvieron sometidos a la presión de los nuevos partidos y de otros excluidos de las negociaciones, sino además de sus propias bases de poder. Dadas estas presiones, es poco probable que el resultado final de la negociación haya podido ser distinto.

En la elección de junio de 1999, cada elector emitió un solo voto por un partido político. Cada una de las 27 provincias conformó un distrito electoral, variando su magnitud entre cuatro y 82 escaños. El número de escaños obtenidos por cada partido político en cada una de las provincias se determinó aplicando los principios de representación proporcional (RP) y cada partido vinculó a los candidatos incluidos en su lista a uno de los niveles distritales inferiores de cada provincia (kota para autoridades urbanas, y kabupaten para autoridades en áreas no urbanas). Debido a la profunda preocupación por mantener la unidad del Estado, hubo disposiciones que hicieron prácticamente imposible registrar partidos al nivel regional. La ley de partidos políticos exigía que todos los partidos que quisieran contender en las elecciones se organizaran en, por lo menos, nueve provincias.

La legislación no era clara en aspectos fundamentales. No se incluyó un método específico para convertir los votos en escaños. Ni se establecieron reglas para determinar cuales serían los candidatos de un partido que ocuparían los escaños ganados. Las regulaciones para la adjudicación final de los escaños mantuvieron el método de cuotas basado en la fórmula Hare. La determinación de los candidatos que ocuparían los escaños ganados fue más compleja. En la práctica, fueron pocas las dirigencias centrales partidistas que cumplieron con las regulaciones establecidas, por lo que al final virtualmente asumieron atribuciones de facto para determinar e informarle a la Comisión Electoral que candidatos ocuparían los escaños.

No obstante, se consideró que las elecciones de 1999 fueron las primeras desde 1955 que se habían desarrollado de manera aceptable, a pesar de ciertos problemas específicos. Cinco partidos obtuvieron más de 2% de la votación, aunque su fortaleza relativa varió sensiblemente de una región a otra del país. Otros 16 partidos obtuvieron alguna representación.

Los resultados de las elecciones de 1999 pronto dieron paso a una revisión integral de la Constitución de 1945, que concluyó en 2002 con una serie de cambios fundamentales, entre los que se incluyeron el principio de separación y equilibrio de poderes, la elección directa de presidente y de vicepresidente y el establecimiento de una segunda Cámara legislativa con poderes muy limitados e integrada sobre una base regional. Se aprobaron cuatro reformas a la Constitución que modificaron por completo la forma en que las instituciones funcionarían en el futuro y se aprobaron cinco nuevas leyes: la de elecciones, la de elecciones presidenciales, la de partidos políticos, la relativa a la estructura de los órganos elegidos popularmente y la que estableció el Tribunal Constitucional. Con ellas, Indonesia quedó adscrita a la familia de las democracias presidenciales.

El sistema de mayoría simple en distritos uninominales no responde a las expectativas para las elecciones de la legislatura

Después de 1999, el sistema de mayoría simple en distritos uninominales encontró un fuerte respaldo entre los medios de comunicación y el mundo académico en particular, en la medida que se percibía que los miembros de la legislatura elegidos en 1999 no estaban sujetos a ningún mecanismo de responsabilidad y rendición de cuentas frente al electorado. Aún cuando el sistema electoral de 1999 fue visto, no como un acuerdo político sino más bien como un valeroso intento para empatar los principios de listas de representación proporcional (RP) y la responsabilidad de los miembros electos con su distrito electoral, en la práctica no se creó ningún vínculo de esta naturaleza.

No obstante, simulaciones practicadas después de las elecciones de 1999 sugirieron que el sistema de mayoría en distritos uninominales podría dar tales resultados en Indonesia que fueran más desproporcionados que en cualquier otra parte del mundo. El continuo empeoramiento de las relaciones entre la legislatura electa en 1999 y el mundo académico, medios de comunicación y actores de la sociedad civil, derivó en que el apoyo al sistema de mayoría en distritos uninominales más tarde llegó a ser menos persuasivo. Fue evidente que el sistema de pluralidad podría fallar al reflejar la diversidad de Indonesia, que la introducción de proceso aceptable de distritación para las elecciones de 2004 podría tomar algún tiempo e involucrar una considerable dificultad y que era probable que los sistemas de pluralidad no favorecieran la elección de mujeres.

El sistema electoral de 2004

Los nuevos requisitos constitucionales acordados en 2002 establecen que los participantes en las elecciones a la Cámara baja de la legislatura (la Asamblea Nacional) son los partidos políticos, limitando en consecuencia las opciones disponibles para el sistema electoral en la nueva ley electoral. El diseño del gobierno para una ley electoral bajo un sistema de RP en distritos plurinominales, responde a la presión de una mayor responsabilidad a través de la propuesta de listas abiertas y la división en provincias de mayor magnitud. Este formato finalmente fue adoptado con distritos plurinominales de una magnitud comprendida entre 3 y 12 escaños a consideración de la Comisión Electoral. El subsecuente debate llevó a distritos plurinominales cuya magnitud apuntaba a ser de las más elevadas en este rango. El sistema restringido de listas abiertas, finalmente acordó pedir a los electores votar por un partido, y de ser su deseo, por un candidato de ese mismo partido.

Sin embargo, esto sólo dará resultado en la elección de un candidato específico fuera del orden en que los nombres aparecen en la lista partidista si el candidato obtiene algo más de la cuota Hare para votos individuales -lo que hace mínimo su posible efecto , como se probó en la práctica en las elecciones legislativas de 2004. Como resultado de la creación de la Cámara Regional, algunos partidos argumentaron “una persona, un voto, un valor” para la legislatura, con la misma población para cada escaño, mientras otros apoyaron la retención de una parcial representación a favor de las islas foráneas. El compromiso final es una compleja fórmula que basa el número de escaños para cada provincia sobre una cantidad mínima de 325 mil personas por escaño en pequeñas provincias y un máximo de 425 mil personas por escaño en las más grandes, con un mínimo de tres escaños por provincia.

Los líderes de los partidos centrales mostraron una ligera inclinación para relajar su control sobre sus partidos. Los partidos más grandes hicieron más estrictos los requisitos para que los partidos pudieran participar tanto en las elecciones de 2004 como en las subsecuentes.

Se ha fortalecido la efectiva prohibición de partidos regionales. Las cuestiones relacionadas con la opción entre listas abiertas o cerradas, el principio de “una persona, un voto”, el equilibrio entre la Isla de Java y las islas circundantes, y la participación partidista fueron negociadas entre los partidos cuando se discutió el texto final; sin embargo, una campaña de base amplia llevó a la adopción de una “suerte de cuota” para representación de género: se pidió a los partidos “llevar en sus corazones” el deseo de incluir al menos 30 % de candidatos del sexo femenino en sus listas. Aunque no existió ninguna provisión obligatoria, esto vino a probarse como una importante herramienta para alentar la participación de más candidatos mujeres, y el 12% de los miembros de la legislatura en 2004 son mujeres, un importante avance en 1999.

Los resultados de las elecciones legislativas de 2004 reflejaron cambio y continuidad. Los mismos cinco partidos que recibieron más de 3% de la votación en 1999, lo hicieron de nuevo, y esta vez se les unieron dos partidos más. Estuvieron 17 partidos totalmente representados.

Elecciones a la Cámara Regional: VUNT arroja una sorpresa

La Constitución establece que los candidatos para la nueva Cámara regional (el Consejo Regional de Representantes), deben ser independientes, no partidos. Cuatro miembros son electos por provincia. El nuevo diseño propuso el sistema de Voto en Bloque, claramente diseñado para favorecer a los partidos con apoyo fuera de la Isla de Java, en donde las provincias son más pequeñas. VUNT se propuso como una alternativa por el partido más fuerte en Java, y fue acordado como parte del trato final.

La primera elección a la Cámara regional tuvo lugar en 2004 y demostró una conocida debilidad del sistema VUNT: con un promedio de 30 candidatos que contendieron por cuatro escaños en cada provincia, muchos candidatos fueron electos con menos de 10% de la votación. No obstante, las poderosas campañas de candidatos mujeres arrojaron un inesperado 21% mujeres miembros de la nueva Cámara –un nivel sin precedentes en un órgano de libre elección en Indonesia-.

Elecciones presidenciales directas

El presidente y vicepresidente ahora son electos directamente, con candidatos en pareja para formar listas. Se utiliza un sistema de mayoría en doble ronda, con el propósito de asegurar que los candidatos ganadores cuenten con el apoyo suficiente a lo largo de un país tan grande y diverso. Para que una lista sea electa en la primera ronda, no sólo debe obtener una mayoría absoluta de votos emitidos sino que también cumplir con el requisito de distribución de 20% de la votación en al menos la mitad de las provincias. Ya que es casi seguro que una mayoría ganadora logre lo anterior. Este requisito previene que una lista cuyo apoyo sea sólido en Java y mínimo en cualquier otra parte obtenga el triunfo en la primera ronda. En la primera elección presidencial directa en 2004, cinco listas contendieron en la primera vuelta en julio, sin que ninguna obtuviera más de 35%; durante la segunda ronda celebrada en septiembre, Susilo Bambang Yudhoyono obtuvo la victoria con 61% de la votación.

La realidad política: negociar un acuerdo

El acuerdo sobre el sistema electoral de 1999 tuvo que ser aceptado tanto por los partidos del nuevo orden (continúan manteniendo las palancas del poder), como por los nuevos partidos en las calles. La revisión constitucional que siguió a la elección de 1999 también requirió de acuerdos a lo largo del espectro político. La legislación electoral de 2004 es aún un acuerdo más, en principio muy parecido al de 1999, aunque con diferencias significativas en el detalle. En cada ocasión hubo un número limitado de soluciones prácticas dadas las tradiciones heredadas, el contexto político y las posturas de los actores; sin embargo, hay signos positivos para la democracia en el nuevo marco institucional: es una fortuna que exista una especie de visión de largo plazo, junto con las inevitables percepciones de ventajas de corto plazo entre los partidos e individuos que decidieron los cambios.

Irlanda: el voto único transferible en acción

La Cámara baja del Parlamento irlandés (Dáil Éireann) se constituye mediante un sistema de representación proporcional basado en el voto único transferible (VUT). Este poco usual sistema tiene su origen en las circunstancias que enmarcaron la independencia de Irlanda en 1922. Los gobernantes británicos, que iban a abandonar el poder, deseaban alguna forma de representación proporcional (RP) que protegiera a las minorías protestantes; del mismo modo la elite política del nuevo Estado se inclinaba, en principio, por ese sistema. Sin que ambas partes tuvieran mayor conocimiento de los sistemas de RP por listas, convinieron adoptar un sistema de VUT, que ha permanecido inalterado desde entonces.

La Cámara baja es de vital importancia en el sistema político irlandés. Es la instancia que elige al gobierno, el cual necesita conservar el apoyo de la mayoría parlamentaria para sobrevivir. Aunque la presidencia es menos importante, de manera inusual en un sistema parlamentario, su titular es elegido de forma directa mediante un sistema de voto alternativo (VA).

Los 166 miembros de la Cámara baja son elegidos en cerca de 40 distritos de entre tres y cinco escaños cada uno. La selección es directa: los electores indican al candidato de su preferencia (escribiendo un número “1” a un lado de su nombre en la papeleta), pero pueden continuar marcando al resto de los candidatos siguiendo un orden consecutivo. Aunque la mayoría de los electores suele votar por candidatos de un solo partido, tienen la opción de votar por candidatos de distintos partidos. Algunos electores deciden sus preferencias sobre la base de criterios geográficos, esto es, marcan en las posiciones preferentes a los candidatos de su propia demarcación sin importar el partido al que pertenecen.

El proceso de escrutinio, específicamente la distribución de votos “excedentes”, parece un tanto complicado para quienes no conocen el sistema, pero vale la pena destacar que los electores no tienen que estar familiarizados con todos los detalles, sólo tienen que saber la forma en que deben emitir su voto y estar satisfechos con la forma en que se lleva a cabo el proceso de escrutinio para que sea “justo” y transparente.

El sistema electoral está contemplado en la Constitución y no puede ser modificado sin un referendo. En dos ocasiones (1959 y 1968) el partido mayoritario, Fianna Fáil, promovió un referendo para reemplazar el sistema de VUT por uno de mayoría simple como el que se utiliza en Gran Bretaña, argumentando que con cualquier modalidad de RP es probable que se generen problemas para la formación de gobiernos de coalición estables. En ambas ocasiones, los cambios propuestos fueron rechazados por los electores con un margen de 52 a 48% en 1959 y de 61 a 39% en 1968.

Si se toma como base el criterio relacionado con la formación de gobiernos estables, cualquier persona que analice el historial del sistema de VUT en la República de Irlanda no tendría elementos para considerarlo como un problema. Desde mediados de los años 40, los gobiernos (tanto los de coalición como los de partido único) han durado entre tres y cinco años, con la única excepción de un breve periodo de inestabilidad a principios de los 80. Los electores tienen la posibilidad de expresar sus preferencias con relación a la formación de potenciales coaliciones, a través de la emisión de su voto por candidatos de distintos partidos.

En términos generales, el sistema de VUT ha arrojado resultados altamente proporcionales, en los que el partido mayoritario, el Fianna Fáil, sólo se ha beneficiado de modestos “bonos” adicionales (alrededor de 48% de los escaños con 45% de los votos en las elecciones celebradas durante el periodo comprendido entre 1945 y 1992). Sin embargo, el reducido tamaño de los distritos electorales (cuatro escaños por distrito en promedio) crea las condiciones para que el partido mayoritario se pueda beneficiar, siempre y cuando pueda atraer los votos de segundas y terceras preferencias de los seguidores de otros partidos. Esto es justamente lo que sucedió en las dos elecciones más recientes, sobre todo en las de 2002 en las que se registraron los resultados menos proporcionales en la historia: el partido Fianna Fáil obtuvo 49% de los escaños con 41% de los votos.

El sistema de VUT permite la representación de los partidos pequeños y de los candidatos independientes, de los cuales se eligieron 13 en 2002. Si bien muchos sistemas de RP permiten que los partidos pequeños obtengan escaños en el Parlamento, lo cierto es que el sistema de VUT parece ofrecerles también una inusual posibilidad de éxito a los candidatos independientes debido a que la votación se enfoca mucho más en los candidatos que en los partidos.

Muchas de las virtudes y de las críticas que se le imputan al sistema de VUT en la República de Irlanda tienen que ver con el mismo factor: la capacidad que se le brinda a los electores de optar entre los candidatos de un mismo partido. Esto genera una intensa competencia interpartidista, especialmente entre candidatos del Fianna Fáil, que suele postular entre dos y cuatro candidatos en cada distrito. Las estadísticas muestran que muchos de los parlamentarios del Fianna Fáil pierden sus escaños más ante compañeros de su mismo partido que ante candidatos de otros partidos.

Los críticos argumentan que, como resultado, los parlamentarios en funciones se vuelven hiperactivos en sus distritos de procedencia para congraciarse con sus electores y no invierten mucho tiempo en la política a nivel nacional, como por ejemplo, vigilar las acciones del gobierno o discutir la legislación en los comités parlamentarios. También argumentan que esta situación ha tenido un efecto adverso en el calibre de los parlamentarios irlandeses (ya que los individuos que podrían hacer importantes contribuciones a nivel nacional se ven desalentados por la probable sobrecarga de trabajo que tendrían que realizar a nivel de sus distritos si resultan elegidos) y que ha conducido a visiones de corto plazo y a una excesiva consideración de los intereses locales en el quehacer gubernamental. Sus críticos opinan que la competencia en el interior de los partidos por la conquista de votos puede dar lugar a partidos poco cohesionados y divididos.

Los defensores del sistema, por el contrario, ven como una virtud la oportunidad que tienen los electores de elegir entre candidatos de un mismo partido. Argumentan que esto les permite a los electores reemplazar a los parlamentarios en funciones por individuos más activos y capaces y que, en tiempos en que se advierte un menor interés por la política convencional, esto les brinda a los parlamentarios un fuerte incentivo para mantenerse en estrecho contacto con los electores y, por tanto, cumplir con el papel de canal de comunicación entre ciudadanos y el sistema político. Sostienen que no hay evidencia de que los parlamentarios irlandeses sean de menor calibre que los de cualquier otro lugar y que el impresionante crecimiento económico que ha experimentado el país en tiempos recientes muestra que el desempeño del gobierno no ha sido tan malo. Asimismo, apuntan que los partidos políticos irlandeses son extremadamente cohesivos y disciplinados en su comportamiento en el Parlamento, sin que existan facciones o subgrupos reconocidos.

En 2002 un comité parlamentario multipartidista analizó los argumentos en pro y en contra del cambio de sistema electoral. Concluyó que el electorado estaba tan fuertemente ligado al sistema de VUT, que un cambio a cualquier otro sistema podría reducir el poder del elector individual y que algunos de los supuestos fallos que sus críticos le imputaban al VUT eran en realidad provocados por otros factores. Como esta conclusión sugiere, no hay elementos suficientes como para reformar o reemplazar el sistema electoral existente.

Cualquier evaluación del sistema de VUT requiere tomar en cuenta las características del país. Irlanda es un país tan pequeño en términos geográficos y de población, que la relación parlamentario–habitante (alrededor de un parlamentario por 20 mil habitantes) es relativamente alta en comparación con los estándares internacionales. Esto puede alentar vínculos más estrechos entre los parlamentarios y sus electores, independientemente del sistema electoral, de los que son posibles en un país más grande. Además, la República de Irlanda está compuesta por una sociedad próspera y altamente educada donde el sistema político en su conjunto está bien establecido y es universalmente reconocido como legítimo. La sociedad irlandesa no tiene ninguna división étnica, lingüística, o religiosa significativa.

Por todas estas razones se tiene que tener mucho cuidado al extraer conclusiones firmes acerca de la forma en que podría operar el VUT en otros contextos. No obstante, se puede decir que no hay ninguna señal de que el electorado de la República de Irlanda esté dispuesto a reemplazarlo por algún otro sistema.

Israel: reforma electoral y formación de coaliciones

El 8 de Marzo de 1992, un día antes de que se disolviera el Parlamento israelí (el Knesset), se reformó la ley electoral. Este trascendental cambio institucional fue aplicado en la décimo cuarta elección general celebrada en mayo de 1996.

La iniciativa para reformar la ley electoral emanó de la gran insatisfacción con desempeño gubernamental. Un movimiento de organizaciones de base, encabezado por prominentes profesores de derecho y miembros del Knesset, atribuyó a la política de coaliciones el estancamiento de la política durante los años ochenta. Los partidos pequeños, particularmente los religiosos, obtenían una influencia desproporcionada en la formación de coaliciones, debilitando la autoridad discrecional del primer ministro en la formulación de políticas públicas nacionales y mayores beneficios de los que merecían en términos de recursos públicos y compromisos simbólicos. Se suponía que el cambio institucional remediaría esta situación.

En un artículo posterior, Nachmias y Sened (1998), demuestran que la reforma de la legislación electoral disminuyó significativamente la fuerza de los grandes partidos e incremento inevitablemente el poder de negociación de los partidos pequeños o religiosos. Desde la perspectiva de los reformadores, el resultado del cambio electoral fue contraproducente. No obstante, desde una dimensión teórica, tales consecuencias eran previsibles. En la primera sección de esta colaboración se examinan la regla electoral usada en Israel entre 1951-92 y se analizan las razones políticas de la amplia insatisfacción con este acuerdo institucional. En la segunda sección, se describen los principales atributos de la nueva ley, junto con las infundadas expectativas de que constituiría un avance significativo en relación con la ley precedente. En la tercera sección se discuten los problemas inherentes a la nueva ley desde una perspectiva conceptual. En la última sección se abordan las implicaciones generales de la reforma en el contexto de la búsqueda por diseños pluralistas democráticos e institucionales.

El sistema electoral en Israel antes de 1996

La ley electoral vigente en Israel de 1951 a 1992 consagraba una de las formas más puras de la regla proporcional. El país formaba un único distrito. El número de escaños que cada partido obtenía en el Knesset era casi exactamente igual al número de votos obtenidos en las elecciones generales. El número mínimo de votos necesarios para tener representación en el Parlamento era del uno por ciento (de 1.5 por ciento desde 1992), un umbral de acceso muy bajo comparado con sistemas electorales similares.

Un efecto notable de esta forma pura de proporcionalidad fue que el Knesset israelí estuvo siempre compuesto de una multitud de partidos. En las trece elecciones celebradas entre 1949-92, ningún partido obtuvo la mayoría de los escaños en el Knesset. Esto exigía que el partido más grande realizara un proceso de negociación para formar coaliciones después de cada campaña electoral para poder formar un nuevo gobierno.

La formación de coaliciones en sistemas multi-partidistas implica un tedioso proceso de negociaciones sobre dos tipos de compensaciones o retribuciones: las relacionadas con cargos en el gobierno y las relativas a acuerdos políticos (Laver y Schofield 1990, Sened 1996). En sistemas multi-partidistas, el partido que articula la coalición debe lograr un balance entre los cargos que entrega y los apoyos que recibe en términos de formulación y ejecución de políticas. Es muy difícil que un gobierno pueda instrumentar una sola política que satisfaga a todos los socios de una coalición. El partido que articula la coalición debe conseguir el apoyo de sus socios más pequeños. Las retribuciones se les reparten para compensarlos por su insatisfacción con las políticas que el gobierno decide instrumentar. La insatisfacción a menudo lleva al colapso de los gobiernos de coalición, cuando las retribuciones en términos de cargos dentro del gobierno no son suficientes para compensar los compromisos con las políticas de los diferentes socios de la coalición (Mershon 1996, Sened 1996).

La nueva ley electoral

Hacia el final de los años ochenta, se formó un movimiento de organizaciones de base, el Comité Público por una Constitución para Israel, para abogar por reformas políticas y electorales. El liderazgo del grupo presentó una propuesta detallada de reformas, incluyendo recomendaciones específicas relacionadas con asuntos de derechos individuales, una estructura formal de pesos y contrapesos entre las ramas ejecutiva y legislativa del gobierno, y una nueva ley electoral. A pesar de las objeciones públicas de la mayoría de los politólogos y de un considerable número de legisladores de diferentes partidos, y después de innumerables maniobras políticas y tácticas dilatorias, el Knesset modificó la propuesta original del movimiento y cambió la ley electoral. Se atribuyó el éxito de ese movimiento de reforma a su prominente campaña política en términos de alcance, recursos y presencia, la cual fue reforzada por el endoso de líderes de los dos partidos mayoritarios.

La nueva ley electoral incluye dos normas importantes que supuestamente reforzarán los poderes del primer ministro (PM) en el proceso de formación de coaliciones después de una elección general. En primer lugar, el PM es elegido directamente por los votantes, quienes depositan dos papeletas en la urna de votación; en la primera votan por el partido de su elección y, en la segunda, por el candidato de su preferencia para PM. Bajo la antigua ley electoral, después de una elección el presidente de Israel convocaba a los nuevos integrantes del Knesset y les consultaba antes de pedirle a uno de ellos que tratara de formar un gobierno de coalición. En la práctica, salvo en una ocasión, el presidente le hacía esa petición al líder del partido mayoritario. Con la nueva ley, el candidato a PM que reciba más del 50% de los votos es elegido directamente. Si ningún candidato recibe más de 50% de los votos, se celebra una segunda ronda. Los votos en blanco o inválidos no cuentan.

En consecuencia, el nuevo sistema asegura que uno de los dos contendientes obtenga más del 50% de los votos. Bajo este procedimiento, puede ocurrir que el PM no sea el líder del partido más grande del Knesset. De hecho, en la elección de 1996, Netanyahu ganó la elección para PM, mientras su partido Likud sólo obtuvo 32 escaños en el Knesset, dos menos que el partido Laborista, que ganó 34 escaños. Sin embargo, su líder Shimon Peres, perdió la elección de PM.

Para reforzar el poder del PM y asegurar la estabilidad de los gobiernos de coalición, la nueva ley disminuyó considerablemente el poder de la vieja institución parlamentaria llamada voto de “pérdida de la confianza”. Con la nueva ley, se necesita una mayoría absoluta de 61 miembros del Knesset para aprobar un voto de “pérdida de la confianza”, en comparación con en que era suficiente una mayoría simple de los miembros presentes en el plenario para aprobar tal voto. No obstante, de forma más significativa, bajo la nueva ley, si una mayoría absoluta apoya el voto de “pérdida de la confianza”, no sólo termina con el gobierno sino que también se disuelve el Knesset. Este cambio constituye un fuerte desincentivo para que los legisladores apoyen un voto de “pérdida de la confianza”. Para derrocar un gobierno de coalición sin disolver el Knesset, el voto de “pérdida de la confianza” debe ser apoyado por al menos 80 de sus miembros.

Las normas legales no cumplirán con su objetivo

Existen tres razones para esperar que el cambio institucional no cumpla con el principal propósito para el cual fue diseñado. El primero es muy conocido y fue advertido por académicos y algunos funcionarios antes de que se aprobara. La nueva ley electoral le permite a los partidos pequeños presionar a los grandes para acomodar sus preferencias políticas en tres rondas: a) antes de la primera ronda electoral, b) de nuevo antes de la segunda ronda (si se realizaba) y, c) una vez más durante el proceso de negociación para la formar el gobierno de coalición.

Con la vieja ley, los partidos pequeños sólo podían presionar a los grandes durante el proceso de formación de coalición y únicamente si eran claves para la construcción de la coalición. Bajo la nueva norma, los partidos pequeños en general y los religiosos en particular, tienen virtualmente garantizado un papel clave en la segunda ronda. La preclusión de la segunda ronda los hace claves en la primera ronda. El cambio institucional incrementa considerablemente la probabilidad de que los partidos pequeños, en particular los religiosos, se vuelvan genuinamente claves y, de esta forma, se incrementa su poder de negociación.

La segunda razón para esperar que la nueva ley falle en su propósito está directamente relacionada con otro resultado bastante previsible: los partidos grandes están destinados a perder escaños en el Knesset en favor de los pequeños. Desde que el Partido Laborista perdió su estatus dominante, el sistema de partidos israelí se ha vuelto bipolar: los dos partidos mayoritarios compiten, con el apoyo de los partidos satélites, por el control del Parlamento y, como consecuencia, del gobierno de coalición. Típicamente, al líder del partido mayoritario se le da primero la oportunidad para formar una coalición gobernante. Los votantes, completamente conscientes de esta práctica institucional, a menudo votan estratégicamente para incrementar las posibilidades del líder del partido en el Knesset, con el que a ellos les gustaría que se formara una coalición. Los votantes podrían estar más cerca ideológicamente, o por preferencia política, de uno de los partidos pequeños en el Knesset y aún así votar por el partido más grande del bloque para incrementar sus posibilidades de poder formar una coalición gobernante.

La nueva ley electoral eliminó el incentivo para votar por el partido más grande del bloque. Con la nueva ley, los electores pueden votar por el líder del partido que encabeza el bloque parlamentario que ellos prefieren y luego votar sinceramente por el partido de su elección. Esto conduce inevitablemente a una fragmentación adicional en el Parlamento, ya que condiciona a los electores a votar por los partidos pequeños en vez de por uno de los partidos grandes. Esta fragmentación agregada intensifica los problemas de gobernabilidad inherentes en los gobiernos de coalición en varias formas:

Primera, como lo demuestra Schoefield (1995), para efectos prácticos, una condición necesaria para no crear un vacío en el centro entre dos espacios políticos, como son los espacios políticos en Israel, es importante que el partido dominante tenga una ventaja considerable en tamaño y ocupe una posición determinante en el Parlamento.

La reducción del tamaño electoral de los partidos grandes, resultado del cambio en la ley electoral, así como el inevitable incremento de poder en los partidos pequeños y medianos, virtualmente elimina la posibilidad de un centro estable en el espacio político del Knesset. Un partido central dominante puede retribuirles menos cargos en el gobierno a sus socios de coalición, que un conjunto de partidos pequeños tratando de conformar una coalición. La ventaja que el partido central dominante tiene en el proceso de formación de una coalición le permite promover políticas relativamente consistentes y de largo plazo y recompensar a los socios de la coalición con ministerios y cargos secundarios a cambio de su apoyo. La escasa probabilidad de con la nueva ley electoral surja un partido dominante, dificulta la capacidad del gobierno para mantener políticas consistentes. Al mismo tiempo, incrementa el precio que los partidos que encabezan la coalición le tienen que pagar a sus socios para asegurar su apoyo.

La segunda razón por la que es probable que la pérdida de escaños en el Knesset de los líderes de bloques en favor de los partidos más pequeños reduzca su capacidad de distribuir ministerios y cargos en el gobierno entre sus socios tiene que ver con simple aritmética. El partido que forma la coalición debe obtener el apoyo de por lo menos 61 miembros del Knesset para poder someter a la coalición al voto de investidura, una institución fundamental en los sistemas parlamentarios multipartidistas y una formalidad indispensable para que la coalición se convierta en un gobierno formal.

La unidad de negociación en sistemas parlamentarios multipartidistas es el partido. Cada partido que forma parte de una coalición presenta, durante el proceso de negociación, sus demandas políticas y sus preferencias relativas al gabinete. Dado que el gobierno sólo puede buscar una posición política, el partido que forma la coalición debe recompensar a los socios de la coalición con ministerios y cargos al grado que comprometan sus preferencias políticas. Esto implica que el número de socios de la coalición debe estar correlacionado directamente con el número de carteras o cargos que se les pueden distribuir a los socios. La reducción en el número de escaños del Knesset que se espera que tengan los potenciales partidos que formen una coalición debido a la nueva ley, requiere de un incremento en el número de socios para poder formar una coalición que tenga condiciones mínimas para obtener el voto de investidura. En consecuencia, se espera que la nueva normativa incremente el número de ministerios o cargos que tengan que ser distribuidos entre los socios de una coalición.

La tercera razón para esperar que la nueva ley no cumpla su objetivo tiene que ver con la notable erosión que introduce en la fuerza de la institución parlamentaria de voto de “pérdida de la confianza”. Desde la perspectiva de una gobernabilidad efectiva, la importancia del voto de “pérdida de la confianza” como práctica parlamentaria ha sido bien explicada por Huber (1996: 279): "Al permitir al primer ministro hacer la propuesta política definitiva, los procedimientos de voto de confianza le dan una influencia sustancial sobre los resultados finales, aún cuando estos procedimientos no sean invocados." En otras palabras, al invocar el procedimiento de voto de “pérdida de la confianza” el PM puede obligar a los socios de la coalición a votar al lado del gobierno, aún y cuando no están de acuerdo con una política en particular.

Ya que bajo la nueva ley los miembros del Knesset carecen de incentivos para aprobar cualquier voto de “pérdida de la confianza”, el PM ha perdido un importante recurso de gobierno. Además, este tipo de voto dejó de ser una amenaza creíble de que excesivas demandas presupuestarias por parte de los pequeños socios de coalición podría llevar al colapso de la coalición gobernante. Esto, a su vez, provoca que los partidos más pequeños incrementen sus demandas de recompensas a cambio de apoyar las políticas de la coalición.

En suma, hay tres razones teóricamente fundamentadas para esperar que el cambio institucional tenga un efecto contrario al esperado. En vez de reducir la fragmentación en el gobierno y disminuir el poder de negociación de partidos pequeños, se espera que la nueva ley electoral incremente la fragmentación y el poder de los partidos pequeños, particularmente de los religiosos. Primero, la nueva ley institucionaliza más oportunidades para que los partidos pequeños negocien con los candidatos a PM y luego con el PM electo. Para incrementar sus oportunidades de ganar la elección, los candidatos prometerán una variedad de recompensas a los partidos pequeños a cambio de su apoyo tanto en la primera y segunda ronda, como durante el proceso de formación de una coalición. Segundo, la nueva regla invierte el incentivo para que los electores voten estratégicamente por el partido grande de un bloque en el Knesset. Inevitablemente los partidos grandes perderán escaños, reduciéndose considerablemente la probabilidad que un partido grande capture el centro parlamentario e instrumente políticas relativamente consistentes. Además, los partidos integrantes de una coalición tendrían que depender de más socios para formar y mantener gobiernos de coalición. Esto incrementaría tanto la fragmentación en el gobierno como las recompensas para los partidos pequeños en una coalición. Finalmente, al amenazar el rol preponderante del procedimiento del voto de confianza, la nueva ley impediría tanto la capacidad de gobernar de las coaliciones como la efectividad de la oposición parlamentaria.

Japón: adaptación a un nuevo sistema electoral

En 1993, el Partido Liberal Democrático (PLD), que había dominado por décadas el escenario político de Japón, se dividió y perdió el control de la principal Cámara del Parlamento japonés en las elecciones generales de ese año. Uno de los principales logros de la nueva coalición que se formó en su lugar fue el de reformar el sistema electoral, que era considerado una fuente de corrupción y la base del prolongado predominio del PLD.

Bajo el viejo sistema electoral (el de voto único no transferible o VUNT) los 511 miembros de la Cámara de representantes eran elegidos en 129 distritos, a los que les correspondían entre uno y seis escaños. Este sistema, usado desde 1947, produjo una dinámica singular de competencia electoral entre los principales partidos, particularmente en el PLD. Con este sistema, todo partido que aspirara a conseguir suficientes escaños para convertirse en mayoría o, por lo menos, a obtener una porción significativa de ellos, necesitaba postular varios candidatos en la mayoría de los distritos.

A fin de maximizar su representación, los partidos tenían que encontrar métodos que aseguraran que cada candidato en lo individual obtuviera tan sólo el mínimo de votos requeridos para conseguir un escaño, en lugar de permitir que cada candidato siguiera su instinto natural por conseguir el mayor número de votos. El candidato que obtuviera más votos de los necesarios para cubrir su “cuota” de elección podía terminar por dañar a sus colegas que recibieran menos votos: los votos “no necesarios” del candidato A podrían ser suficientes para impedir que el candidato B, del mismo partido, consiguiera un escaño.

El PLD lidió con este problema a través de políticas muy selectivas dirigidas a grupos específicos de votantes a quienes suministraba bienes de primera necesidad y otros beneficios. En tanto principal beneficiario del sistema de VUNT, el PLD controlaba las prebendas del gobierno, lo que dificultaba las posibilidades de los distintos partidos de oposición de disputarle realmente el poder. No es de sorprender que este sistema haya generado corrupción. Más aún, bajo un sistema tan personalista y particularista, es difícil que se le concediera la debida importancia al debate y a la selección de políticas sobre temas relevantes.

A principios de 1990, el disgusto de los ciudadanos con el sistema electoral generó una gran presión para realizar una reforma electoral. La incapacidad del PLD para aceptar esta demanda y aprobar una reforma legislativa provocó una escisión interna que culminó con el acceso de la oposición al poder en 1993, oposición que incluía a algunos de los detractores del PLD. La idea de un sistema bipartidista al estilo americano con alternancia frecuente en el poder adquirió creciente popularidad entre los políticos, los académicos y los medios de comunicación y llegó a ser considerada como la “fórmula mágica” que resolvería los problemas del sistema político japonés. Por ello, muchos abogaron por el establecimiento de un sistema electoral basado en distritos uninominales. Sin embargo, los partidos más pequeños del nuevo gobierno temieron que esto terminara excluyéndolos del sistema y, por lo tanto, se opusieron a ella. Del compromiso al que se llegó al final emergió el sistema paralelo (SP) que se utiliza actualmente.

El nuevo sistema es paralelo porque utiliza dos modalidades de elección: listas de representación proporcional (RP) y distritos uninominales de mayoría simple. Cada elector dispone de un voto para cada modalidad. En 1996, para la primera elección con este sistema electoral, se asignaron 200 escaños por el principio de RP en 13 distritos regionales plurinominales de magnitud variable, que osciló entre siete y 33 escaños por distrito, y 300 escaños por el principio de mayoría simple en distritos uninominales. Los esfuerzos de racionalización realizados antes de las elecciones de 2000 permitieron reducir el número de escaños de RP a 180. Ahora a cada uno de los 11 distritos regionales se les asignan entre seis y 29 escaños.

En un sistema paralelo no opera ningún mecanismo de compensación para asegurar que el número total de escaños obtenidos por cada partido se ajuste a la proporción de votos que haya recibido. La superioridad numérica de los escaños uninominales sobre los de representación proporcional le otorga ventajas a los partidos más grandes, que pueden obtener más fácilmente escaños de mayoría simple. Sin embargo, los dos principios de elección del sistema japonés están relacionados en una manera inusual. Las leyes electorales de Japón les permiten a los contendientes presentar “candidaturas duales”, es decir, presentar candidatos que figuran tanto en una lista de RP como en un distrito uninominal.

Si bien técnicamente se trata de un sistema de RP por listas cerradas, hay una disposición legal que les confiere a los electores cierto grado de influencia sobre el orden final de los candidatos en las listas. A los partidos se les permite colocar en el mismo lugar de preferencia (o ranking) de una lista de RP a algunos o a todos los candidatos a los que también haya postulado en distritos uninominales. Para determinar el orden final de los candidatos en las listas a efectos de la asignación de los escaños de RP, primero se elimina de la lista a aquellos que resultaron ganadores en los distritos uninominales y luego se ordena a los candidatos que perdieron en los distritos uninominales de acuerdo con la votación que obtuvieron en comparación con el ganador en su distrito.

Esta disposición legal tiene varios beneficios para los partidos. En primer lugar, les permite eludir la difícil tarea de determinar el orden de los candidatos en la listas. En segundo lugar, alienta a los candidatos situados en el mismo lugar en las listas de RP a desarrollar campañas más vigorosas para conseguir más votos en sus distritos. Aunque los partidos recurren a menudo a la fórmula que les permite ordenar a sus candidatos en condiciones de igualdad, también suelen hacer uso de la opción que les permite ubicar a algunos en posiciones preferentes. Esta opción es útil, pues colocar a un candidato en un lugar prioritario o “seguro” en las listas de RP puede ayudar a convencerlo de que compita en un distrito uninominal en el cual tiene poca oportunidad de ganar.

El nuevo sistema electoral enfrentó su primera prueba en 1996 y los resultados fueron considerados decepcionantes. En los años posteriores a la aprobación de las nuevas leyes electorales, el LDP se reinstaló en el poder y los partidos de oposición experimentaron varios realineamientos. Esta inestabilidad contribuyó a la persistencia de viejos esquemas: el triunfo general para el LDP y pocas señales de que el sistema se dirigiera hacia el anhelado modelo bipartidista. La complicada naturaleza del nuevo sistema también produjo insatisfacción entre el electorado, particularmente por el hecho de que algunos candidatos que perdían en los distritos uninominales eran “resucitados” en los escaños que se repartían por RP. Los resultados fueron especialmente contra intuitivos en aquellos casos en que los candidatos que quedaban en tercer lugar –o, inclusive, en cuarto- en la votación en distritos uninominales obtenían un escaño de RP; pero el candidato que quedaba en segundo lugar (usualmente el candidato del partido de oposición más fuerte en el distrito) no obtenía nada. Además, no era nada claro que la corrupción y el manejo de recursos financieros con fines electorales hubieran declinado significativamente.

Para 2000, año en que se realizó la segunda contienda electoral bajo el nuevo sistema, se registró una reducción en el número de candidatos que disputaron los escaños de mayoría simple. Sin embargo, apenas se insinuó un ligero avance hacia la configuración de un esquema bipartidista, ya que la oposición no comunista siguió estando dividida y el centrista Partido del Gobierno Limpio (Komeito) cambió de bando y se unió a la coalición liderada por el PLD.

La tercera prueba para el nuevo sistema electoral se verificó en noviembre de 2003. En septiembre, el pequeño Partido Liberal se fusionó con el principal partido de oposición, el Partido Democrático de Japón (PDJ). El partido fusionado (el cual conservó el nombre de PDJ) tuvo un desempeño impresionante al alcanzar 40 escaños en una elección en la que se emplearon por vez primera plataformas partidistas. Los restantes partidos de oposición con cierta fuerza perdieron casi todos sus escaños. En cuanto al gobierno, el PLD y el más pequeño de sus dos aliados en la coalición también perdieron escaños, lo que llevó a que este último fuera absorbido por el primero. Toda vez que la mayoría de los escaños quedó en manos de los dos partidos más grandes, únicamente el Komeito se conservó como un partido pequeño con cierta fuerza. El PLD mantuvo su coalición con el Komeito, en parte porque necesitaba su apoyo en la Cámara alta, pero también porque era clave en las victorias de muchos de sus candidatos en distritos uninominales.

Los resultados de las elecciones legislativas de 2003 apoyan la idea de que los efectos de la reforma del sistema electoral no se sienten de inmediato y que los hábitos y procesos más arraigados requieren tiempo para cambiar. Los resultados también sugieren que es poco probable que el sistema mixto provoque la plena consolidación de un sistema bipartidista al estilo americano, ya que la existencia de un segmento de RP permite la supervivencia de otros partidos.

Kirguistán: manipulación electoral en Asia Central

En Asia Central, las elecciones son al mismo tiempo un teatro político y una competencia por los cargos públicos. Después del derrumbe de la Unión Soviética a finales de 1991, la mayoría de los países de la región cayeron bajo el gobierno de un solo hombre o en la guerra civil. Las elecciones semi-competitivas realizadas en los meses finales del orden soviético dieron paso a elecciones por aclamación en los primeros años de independencia, durante los cuales el poder político se concentró crecientemente en manos de los presidentes fundadores de las repúblicas. Por un tiempo, pareció que Kirguistán podría resistir la tentación del autoritarismo, sin embargo, a mediados de los noventa su presidente empezó a limitar la capacidad de la sociedad para lograr que el Estado y sus representantes rindieran cuentas.

La elección que llevó al poder al primer y hasta ahora único presidente, Askar Akaev, ilustra el papel del cambio de las reglas en los resultados electorales. A finales de la era soviética, los Parlamentos seleccionaban al jefe de Estado y del Soviet Supremo, en cada república. En Kirguistán, la ley electoral estipulaba que si el Parlamento no lograba declarar un ganador después de dos rondas de votación, todos los candidatos quedarían descalificados. En octubre de 1990, esta sutileza en las reglas electorales permitió a Akaev -un simpatizante de Gorbachev que se había opuesto al dominio de las fuerzas conservadores dentro del Partido Comunista en Kirguiz- ganar la siguiente ronda de la elección parlamentaria para ocupar la jefatura del Estado de la República Kirguiz.

El año siguiente, Kirguistán, como la mayoría de las otras repúblicas soviéticas, introdujo elecciones populares directas para ocupar la nueva oficina de la recién creada presidencia, cuyos poderes suplantaron a aquellos del Partido Comunista que se colapsaba. En octubre de 1991, justo semanas antes de que Kirguistán se volviera un Estado independiente, Akaev ganó la elección para la presidencia sin oposición. También ganó las dos elecciones presidenciales subsecuentes –en diciembre de 1995 y en octubre de 2000- por amplios márgenes en la primera ronda, aunque se reportaron extendidas violaciones durante las dos elecciones.

Las reglas que rigen las elecciones presidenciales en Kirguistán son una mezcla de elementos tradicionales y poco convencionales. Las elecciones se llevan a cabo cada cinco años y se dirimen por un sistema de mayoría absoluta de doble ronda: si ningún candidato obtiene la mayoría absoluta en la primera ronda, los dos candidatos más votados pasan a una segunda ronda, en la cual gana el candidato que obtenga un mayor número de votos. Sin embargo, si en la primera o la segunda ronda no participa más de la mitad del electorado, se debe convocar a nuevas elecciones. Los presidentes no pueden reelegirse por más de dos periodos, pero la Corte Constitucional de Kirguistán, a diferencia de su homóloga en la Federación Rusa, hizo una excepción para el presidente en turno, al dictaminar que su primer periodo no contaba porque empezó antes de que introdujera el límite de dos periodos en la Constitución de 1993.

Para postularse como candidato a la presidencia, se debe tener al menos 35 y no más de 65 años de edad. Los candidatos también deben cumplir otros requisitos. Primero, deben pasar un examen de la Comisión de la Lengua para asegurarse de que tienen fluidez en el lenguaje del Estado, el kirguiz. Este requisito -incorporado para desanimar a rusos y a kirguiz con tendencia rusa de contender por la presidencia- se utilizó en la elección de 2000 para descalificar al competidor más prominente de Akaev, Feliks Kulov. Segundo, deben cubrir con sus fondos personales un depósito igual a 1,000 veces el salario mínimo mensual –básicamente el ingreso de toda la vida de una persona pobre-, para que este depósito sea devuelto, es necesario que el candidato reciba 10% de la votación y el Parlamento ya debate propuestas para incrementar este umbral de reembolso a 15%. El requisito de que un candidato reúna 50 mil firmas constituye una barrera adicional de acceso a la contienda, de esas firmas al menos 3% debe provenir de cada uno de los ocho territorios del Estado. Esta disposición fue diseñada para asegurar que un presidente cuente con un mínimo de apoyo tanto en el norte como en el sur, cuyas elites han estado confrontadas en años recientes.

La relativa estabilidad de las reglas que gobiernan las elecciones presidenciales contrasta con los frecuentes cambios que se han hecho al sistema electoral para integrar el Parlamento. Quizás los más dramáticos han sido los relativos a su tamaño y estructura. Cuando Kirguistán se independizó heredó de la era soviética un Parlamento unicameral de 350 diputados que habían sido elegidos en febrero de 1990 utilizando un sistema de doble ronda (DR) en distritos unipersonales.

Conforme a los cambios constitucionales efectuados en 1994 por referendo –medio preferido del presidente para aumentar su poder y reducir el del Parlamento- la asamblea unicameral fue remplazada por una legislatura bicameral, integrada por una Asamblea Legislativa de 60 miembros y una Asamblea de Representantes Populares de 45. En las elecciones parlamentarias de febrero de 1995 y de febrero de 2000, los 45 miembros de la Asamblea de Representantes Populares y 45 de los 60 de la Asamblea Legislativa fueron elegidos en 45 distritos unipersonales usando el sistema de doble ronda. Los 15 miembros restantes de la Asamblea Legislativa fueron elegidos por listas cerradas de representación proporcional en un solo distrito nacional y con un umbral formal de 5%, esto es, los partidos debían obtener al menos 5% de la votación nacional para tener representación en el Parlamento. Para los 15 escaños de RP, cada partido tenía derecho a presentar una lista de 30 candidatos y, en los casos en que los candidatos de la lista también se postularan en distritos unipersonales y ganaran, sus nombres eran removidos de las listas del partido.

La reducción del número total de legisladores de 350 a 105, aparentemente diseñada como una medida para ahorrar costos, facilitó el control presidencial del Parlamento al triplicar el tamaño de los distritos unipersonales y, por tanto, reducir la capacidad de los partidos pequeños de ganar escaños. La existencia de un puñado de escaños de RP en el nuevo Parlamento hizo poco para compensar las desventajas que un Parlamento diminuto le impuso a los partidos pequeños.

Más aún, las elecciones poscomunistas han dado lugar a Parlamentos cuya composición difiere dramáticamente de aquellos acuñados bajo el signo distintivo oficial de las legislaturas soviéticas. A pesar del control del Partido Comunista sobre la nominación de candidatos había pluralidad en la representación política. En contraste, las asambleas poscomunistas en Kirguistán están integradas casi de manera exclusiva por hombres y tienen un número desproporcionado de oficiales ejecutivos y de nuevos ricos.

Recientemente Kirguistán ha cambiado una vez más las reglas para las elecciones parlamentarias. Las reformas a la Constitución aprobadas por referéndum en febrero de 2003, plantean que la asamblea bicameral de 105 miembros sea reemplazada en las siguientes elecciones parlamentarias por una legislatura unicameral de 75 miembros. La nueva legislación electoral promulgada en enero de 2004, que ha sido muy criticada dentro y fuera de Kirguistán, dispone que los 75 diputados sean elegidos en distritos unipersonales utilizando un sistema de mayoría absoluta por doble ronda. Es probable que la reducción adicional del tamaño de la Asamblea y el abandono de las listas de partidos disminuyan aún más la representación de las minorías, incrementen la influencia de la rama ejecutiva sobre la legislatura y mutilen un ya débil sistema de partidos. También pueden fortalecer la relevancia política de las regiones, al darle a los líderes del partido a nivel central menos influencia sobre la selección de candidatos.

Debido a que el menor número de escaños en las recientes elecciones parlamentarias produjo distritos de mayor tamaño, ha sido más fácil obtener escaños para los miembros de la etnia kirguiz que para los miembros de otras minorías étnicas. Mientras que la etnia mayoritaria kirguiz está sobre representada, las sólidas minorías uzbek, rusas y alemanas están todas significativamente sub-representadas. En particular, los uzbeks tienen un porcentaje de escaños que representa menos de la mitad de su porcentaje de población.

En años recientes, para la oposición política en Kirguistán ha sido cada vez más difícil contender en las elecciones presidenciales y parlamentarias. La sumisión de la Judicatura, de la Comisión Electoral y de la Comisión de la Lengua a la autoridad presidencial, ha desembocado en un acoso judicial y en una descalificación selectiva de candidatos electorales. Más aún, la influencia presidencial sobre los medios de comunicación han impedido que la oposición despliegue campañas efectivas. En las elecciones de 2000, por ejemplo, el presidente Akaev recibió casi diez horas de cobertura en el canal nacional de televisión, KTR, mientras que su principal oponente recibió menos de cinco minutos. Uno de las pocas fuentes de cobertura independiente de las campañas electorales, la prensa extranjera, suele ser amenazada con sanciones legales si critica a los candidatos oficiales. Las irregularidades en la votación también están muy extendidas. La conducción de las elecciones así como el cambio de las reglas para su celebración han impedido el desarrollo de la competencia política en Kirguistán.

Durante casi toda la primera década desde su independencia, las elecciones para asambleas representativas a nivel subnacional se llevaron a cabo en distritos unipersonales, utilizando un sistema de voto de doble ronda; sin embargo, desde 1999, se han realizado en distritos pluripersonales, utilizando un sistema de voto único no transferible. A pesar de que los gobernadores de las siete regiones del país todavía son nombrados por el presidente, los jefes ejecutivos de las ciudades, distritos y pueblos ya son elegidos por miembros de las asambleas locales.

Ha habido muchos cambios en el sistema electoral desde que Kirguistán consiguió su independencia, pero lo que en los primeros días se vio como un ‘oasis democrático’ hoy en día no es muy distinto de sus vecinos autoritarios. Los continuos cambios al sistema electoral y al marco institucional han sido herramientas importantes para que esto suceda.

Lesotho: primer sistema electoral africano de representación proporcional personalizada (RPP)

El resultado de las elecciones de la Asamblea Nacional de Lesotho, en mayo de 1998, fue muy claro. El partido gobernante, Congreso por la Democracia de Lesotho (CDL), obtuvo una victoria electoral rotunda al alzarse con 79 de los 80 escaños que integran la Asamblea.

El único problema fue que el CDL sólo recibió un poco más de 60% de los votos emitidos. Este resultado es otro de los ejemplos de cómo un sistema electoral de mayoría simple puede generar diferencias significativas entre el número de votos y el número de escaños ganados por un partido político. Una divergencia de esta magnitud no debe verse como una sorpresa, ya ha ocurrido antes, pero fue seguida con reproches de “injusticia” por parte de los partidos perdedores, especialmente por el partido de oposición más importante, el Partido Nacional de Basotho (PNB). Esto tampoco era nada nuevo, pero si fue una triste sorpresa que las acusaciones sobre la precisión de los resultados de las elecciones de 1998 (que nunca fueron impugnados seriamente), expresadas poco después de su publicación, enervaron tanto a la gente que crearon disturbios en las calles de la capital, Maseru, prendiéndole fuego a edificios públicos y privados.

El gobierno hizo un llamado para que interviniera la Comunidad de Desarrollo Sudafricana (CDSA), que lo hizo apoyándose fundamentalmente en las fuerzas armadas de Sudáfrica. El 2 de octubre de 1998, después de haberse restaurado el orden, se alcanzó un acuerdo (respaldado más adelante por la CDSA) que llamaba al establecimiento de una Autoridad Política Interina (API) en la cual se le asignaron dos lugares a cada uno de los 12 partidos políticos que habían presentado candidatos en las elecciones precedentes, sin importar su desempeño electoral. El propósito de la API era desarrollar un nuevo sistema electoral y sugerir otras medidas políticas y administrativas para fortalecer el desarrollo democrático y pacífico de Lesotho. De cualquier forma, todas las recomendaciones debían ser presentadas al gobierno, quien las pondría a consideración del Parlamento para ser promulgadas de manera ordinaria.

La idea detrás del establecimiento de la API estuvo claramente inspirada en las instituciones que enmarcaron el esquema de negociación de Sudáfrica durante las primeras etapas del proceso de transición, pero no se tomó en cuenta que los dos procesos eran tan diferentes que las soluciones institucionales también tendrían que ser diferentes. El subsecuente proceso político en Lesotho no fue fácil y no debe sorprender que la abrumadora mayoría con la que contaba la oposición en la API, 22 de sus integrantes – por sólo dos del gobierno en funciones- no permitiera crear un clima de negociación.

Los representantes de la API -ninguno de los cuales ha sido capaz de conseguir un escaño en la Asamblea Nacional- estaban ansiosos por proponer un sistema electoral que conservara los distritos electorales uninominales y ofreciera al mismo tiempo un resultado mucho más proporcional en las próximas elecciones respecto a los resultados obtenidos en las de 1998. La solución más obvia era un sistema de representación proporcional personalizada (RPP) o uno paralelo. Un experto alemán en sistemas electorales fue invitado a dar una conferencia, después de la cual la mayor parte de la API optó por el sistema de RPP, con algunos escaños asignados en distritos uninominales y otros mediante listas de partidos sobre una base compensatoria. Con el control pleno de la legislatura, el partido gobernante decidió optar por el otro sistema, el paralelo, el cual podría ofrecerle, además de un previsible alto número de escaños de mayoría, un número adicional de escaños por las listas de representación proporcional (RP).

Pronto fue evidente que la API no estaba consciente de todos los detalles prácticos que debía considerar cuando tomo la decisión de apoyar la adopción de un sistema de RPP, como por ejemplo la formula para la distribución de los escaños, el establecimiento de un umbral legal de votación y si el elector dispondría de una o dos papeletas. También era una cuestión a resolver el número de escaños que correspondería a cada componente del sistema, aunque la mayoría de los miembros de la API parecían estar de acuerdo en que era buena idea mantener los 80 distritos uninominales y solo contar con 50 escaños compensatorios. La razón para proponer que sólo hubiera 50 escaños compensatorios era untando rudimentaria: anteriormente Lesotho había tenido 65 distritos uninominales. Si con el nuevo sistema se regresaba a ese número y se agregaban un número idéntico de escaños compensatorios (como en Alemania), la Asamblea Nacional tendría 130 escaños en total. Sin embargo, si el tamaño de la Asamblea iba a ser de 130 escaños y el número de distritos uninominales para ese entonces era de 80, sería difícil imaginar que ese número podría cambiar en un futuro inmediato, el número de escaños compensatorios tendría que ser 50. El gobierno objetó este número, entre otras razones porque Lesotho es un país pobre y pequeño que sólo debería tener un número razonable de escaños parlamentarios.

El conflicto político era fácil de entender. La API, que tenía la tarea de sugerir soluciones institucionales a la parálisis política, estaba fuertemente a favor del sistema de RPP con 80 distritos uninominales y 50 escaños compensatorios; mientras que el gobierno –que tenía el pleno control del legislativo, a quien le correspondería aprobar todas las propuestas de la API- argumentaba que la mejor solución era el sistema paralelo, con los mismos 80 distritos uninominales y probablemente otros 40 para ser distribuidos por separado y preferentemente sobre la base de la misma papeleta que fuera utilizada en los distritos uninominales, aunque no se descartaba la opción de incorporar una segunda papeleta.

Tomó algún tiempo alcanzar un compromiso político respecto al sistema electoral, debido principalmente al nivel de desconfianza entre las dos partes y a algunas dudas sobre la idea misma de lograr un compromiso. Finalmente se acordó que el sistema electoral fuera el de RPP (que era el principal objetivo de la oposición), aunque la parte gubernamental insistió en que el total de escaños fuera de 120 (80 de mayoría y 40 de RP). De esta forma, si bien el gobierno mantenía el control del proceso de toma de decisión apoyado en su mayoría parlamentaria, era claro que tenía que hacer alguna concesión para asegurar una aceptación más amplia y, en consecuencia, la legitimidad del proceso de reforma. La consecuente reforma constitucional requirió gran apoyo, no sólo de la Asamblea Nacional, sino también del Senado (constituido en su mayoría por jefes tribales), lo que era otro motivo de la necesidad de un compromiso. Si las dos Cámaras del Parlamento no podían ponerse de acuerdo sobre la reforma constitucional, tendría que ser sometida a referéndum popular, lo cual no era realmente posible debido al desacuerdo existente sobre el registro electoral. Finalmente, la reforma constitucional fue formalmente adoptada en mayo de 2001. Sólo entonces se pudieron considerar los cambios necesarios a la legislación electoral.

El acuerdo de 1998, garantizado internacionalmente, dispuso la celebración de elecciones anticipadas en mayo de 2000. Esto era completamente inviable no sólo porque el gobierno y la oposición (API) no se encontraban realmente en condiciones de dialogar, sino además porque la nueva Comisión Electoral Independiente se acababa de crear en abril. Se acordó entonces posponer las elecciones un año, pero los retrasos para lograr un acuerdo sobre el sistema electoral y atender las preocupaciones relacionadas con la integración de un sistema adecuado de registro electoral propiciaron que fuera posible realizar las nuevas elecciones generales hasta mayo de 2002.

La elección se desarrolló razonablemente bien. Como era un tanto previsible, el gobernante ECDL obtuvo 55% de los votos, esto es, 65% del total de los escaños; debido a que ganó 77 de los 78 distritos uninominales que estuvieron en disputa (las elecciones para los otros dos escaños de mayoría fueron pospuestas debido a la muerte de los candidatos, aunque finalmente el CDL también los ganó). El sistema no cuenta con escaños compensatorios adicionales, así que la oposición sólo obtuvo los 40 de RP.

Siete de los ocho partidos de oposición que consiguieron escaños terminaron sub-representados en términos de la relación entre votos y escaños obtenidos; sin embargo, esta sub-representación fue mucho menor a la que tuvieron en 1998 y la Asamblea Nacional de Lesotho es hoy en día un órgano más o menos con representación política. Por tanto, los principales objetivos de los esfuerzos desplegados después de los conflictos de 1998 han sido alcanzados.

Es claro que la combinación de a) un partido político que gana casi todos los distritos uninominales, b) el hecho de que sólo 33% de los escaños sean de RP, y c) la ausencia de escaños compensatorios adicionales puede continuar provocando cierto grado de desproporcionalidad en futuras elecciones; sin embargo, parece ser un pequeño precio a pagar por las mejoras que se han incorporado en el sistema durante el prolongado proceso de búsqueda de compromisos políticos que se desarrollo entre 1999 y 2001, cuando también era una preocupación no tener demasiados miembros en el Parlamento en un país pobre y pequeño.

Nueva Zelandia: Aprendiendo a vivir con el sistema de representación proporcional

El sistema electoral de Nueva Zelandia solía ser considerado como un ejemplo clásico de mayoría simple (MS); sin embargo, después de dos referéndums celebrados a principios de la década de los 90 adoptó un sistema de representación proporcional personalizada (RPP) para elegir su Parlamento unicameral conformado por 120 miembros. Hasta  finales de 2004, se habían celebrado tres elecciones generales bajo este nuevo sistema.

¿Por qué cambió Nueva Zelandia su sistema electoral?, ¿qué motivó al país a efectuar cambios tan marcadamente inusuales para una democracia establecida, particularmente para una de herencia anglosajona?

Para empezar, el sistema de mayoría simple produjo resultados muy distorsionados en 1978 y 1981. En ambas ocasiones el Partido Nacional conservó el poder al obtener la mayoría absoluta de los escaños en la Cámara de Representantes a pesar de haber recibido una menor cantidad de votos a nivel nacional que el opositor Partido Laborista.  Además, en ambas elecciones ocurrió que la tercera fuerza partidista del país, Crédito Social, obtuvo un buen porcentaje de votos que no se vio compensado con escaños (en 1978 sólo consiguió un escaño con 16% de los votos y en 1981 dos escaños con 21% de la votación, sobre un total de 92 escaños que en ese entonces integraban el Parlamento). El descontento provocado por estos resultados orilló al gobierno laborista, elegido a mediados de 1984, a establecer una Comisión Real sobre el Sistema Electoral. En su informe de 1986, “Hacia una Mejor Democracia”, la Comisión recomendó la adopción de un sistema de votación similar al utilizado en Alemania. La Comisión argumentó enfáticamente que sobre la base de un conjunto de 10 criterios que había establecido para juzgar los distintos sistemas de votación, el de RPP era preferible a todos los demás.

 

 

Ninguno de los grandes partidos de Nueva Zelandia estuvieron a favor de la propuesta y el asunto hubiera quedado olvidado de no ser por un manifiesto planteado por el Partido Nacional para la elección de 1990 en el que prometió la celebración de un referéndum en la materia. En un referéndum inicial, celebrado en 1992, cerca de 85% de los electores optaron por “un cambio en el sistema electoral”; 14 meses más tarde se adoptó el nuevo sistema después de la celebración de un segundo referéndum en donde 54% de los votos favorecieron la implantación del sistema de RPP (mientras que 46% votó por mantener el sistema de mayoría simple).

Igual que en Alemania, para las elecciones parlamentarias los electores cuentan con dos votos: uno para votar por un partido político (llamado voto por partido) en un solo distrito pluripersonal a nivel nacional, y otro para votar por un candidato en un distrito uninominal. Tomando en cuenta que los representantes para los distritos uninominales (llamados electorados) son elegidos por un sistema de mayoría simple, el porcentaje global de escaños que le corresponde a cada partido político se determina en función de los votos que haya recibido sobre el total nacional. Si un partido obtiene 25% de los votos por partido, tendrá derecho a recibir aproximadamente una cuarta parte de los 120 escaños que integran el Parlamento, esto es, alrededor de 30 escaños. Si un partido tiene derecho a 30 escaños y ha obtenido 23 en distritos uninominales, los otros siete se les adjudicarán a los candidatos de su lista nacional que no hayan sido elegidos en distritos uninominales y de acuerdo al orden en que aparezcan en la lista. De igual forma, si un partido tiene derecho a 30 escaños pero sólo obtiene 11 en distritos uninominales, recibirá otros 19 escaños de su lista nacional.

El sistema neozelandés de RPP cuenta con dos umbrales. Para obtener escaños sobre la base del voto partidista, un partido debe alcanzar por lo menos 5% del total de los votos emitidos en una elección general o bien ganar al menos un escaño de mayoría simple. En la elección general de 1996, cinco partidos superaron el umbral de 5% y otro ganó un distrito uninominal, pero sin alcanzar el umbral de 5%. Tres años más tarde, nuevamente fueron cinco los partidos que superaron el umbral de 5% de la votación total. Otros dos partidos no alcanzaron el umbral, pero sí ganaron distritos uninominales, lo que permitió que uno de ellos obtuviera otros cuatro escaños en el parlamento (había obtenido 4.3% de la votación emitida). En la elección general de 2002, seis partidos lograron vencer la valla de 5% y un séptimo partido obtuvo un escaño uninominal que le permitió conseguir un escaño adicional en el Parlamento mediante su lista de partido.

Estas cifras indican un cambio significativo provocado por la introducción del sistema de RPP. Establecido, al menos en parte, para asegurar la “equidad entre los partidos políticos”, el nuevo sistema de votación ha visto disminuir drásticamente el índice de desproporcionalidad de un promedio de 11% en las 17 elecciones por mayoría simple efectuadas entre 1946 y 1993, a uno de 3% en las primeras tres elecciones celebradas bajo el sistema de RPP. Cada una de las elecciones celebradas por el principio de mayoría simple desde 1935 hasta 1993 originó que uno de los dos grandes partidos nacionales, el Laborista o el Nacional, obtuviera la mayoría absoluta en la Cámara de Representantes. Una de las consecuencias del sistema de RPP ha sido que, en las tres elecciones realizadas a la fecha, ningún partido en lo individual haya obtenido más de la mitad de los escaños en el Parlamento. En 1996, el partido con más fuerza obtuvo 44 de los 120 escaños; en 1999, 49 escaños y en 2002, 52 escaños.

Por lo tanto, no es de sorprender que Nueva Zelandia haya pasado de ser un país acostumbrado a gobiernos de mayoría, a uno gobernado por coaliciones. Después de la primera elección con el sistema de RPP, dos partidos formaron una coalición de gobierno que alcanzó una apretada mayoría (61 de los 120 escaños) en el Parlamento. Desde que se desintegró esa coalición en agosto de 1998, Nueva Zelandia ha tenido gobiernos de coalición minoritarios que han tenido que apoyarse en acuerdos formales o informales (negociados con otros partidos, o incluso, con parlamentarios independientes) para asegurarse que sus proyectos legislativos cuenten con el respaldo necesario para su aprobación.

Otro de los criterios utilizados por la Comisión Real sobre el Sistema Electoral fue el de un “gobierno efectivo”. La Comisión apuntó que el sistema electoral debería “permitir a los  gobiernos (...) cumplir sus responsabilidades. Los gobiernos deben tener la capacidad de actuar decididamente cuando es necesario.” En este sentido, vale la pena enfatizar que los gobiernos de RPP en Nueva Zelandia han tenido pocos problemas para gobernar: se han aprobado los presupuestos de todos ellos sin mayor dificultad y ninguno ha enfrentado la posibilidad de perder una votación donde esté en juego la confianza del Parlamento. Al mismo tiempo, el Parlamento ha cumplido con otro de los criterios establecidos por la Comisión Real: ha incrementado su efectividad. Los gobiernos ya no pueden contar con mayorías en los comités parlamentarios (y, por cierto, pocas veces lo tienen) por lo que existe un proceso de consulta y negociación mucho más amplio e intenso entre los representantes del gobierno y de los partidos de oposición en el Parlamento.

La Comisión Real sobre el Sistema Electoral también previó que bajo el sistema de RPP el Parlamento podría representar de manera más efectiva a los maoríes (minoría indígena de la Polinesia en Nueva Zelandia) y a otros grupos de especial interés como las mujeres, las comunidades asiáticas y los isleños, lo que efectivamente ha ocurrido. En el último Parlamento elegido por el sistema de mayoría simple, los parlamentarios maoríes representaron 7% del total. En la actualidad, constituyen 16%. La proporción de mujeres ha crecido de 21% en 1991 a un promedio de 29% en las tres primeras elecciones con el sistema de RPP. Durante el periodo comprendido entre 1993 y 2002, la proporción de parlamentarios de las islas del Pacífico pasó de 1% a 3% y la de asiáticos de 0% a 2%.

Desde un punto de vista político, nunca es fácil deshacerse de un sistema de votación que ha perdurado por mucho tiempo, ni convencer del cambio a quienes manejan intereses profundamente arraigados o a los políticos en el poder. Los principales especialistas en la materia han advertido que no es nada recomendable emprender reformas sustanciales al sistema electoral con ligereza. Sin embargo, existe una creciente evidencia de que los parlamentarios neozelandeses, y el público en general, están aprendiendo a vivir con la representación proporcional, aunque no necesariamente a quererla. Parece factible que las reformas adoptadas en Nueva Zelandia a principios de la década de los noventa e instrumentadas a partir de 1996 van a perdurar por un buen tiempo.

México: democratización a través de reformas electorales

México tiene un sistema presidencial con órganos legislativo, ejecutivo y judicial fuertes e independientes. La doctrina sobre la separación de poderes, que entre 1929 y 1997 no funcionó en la práctica porque el partido oficial, el Partido Revolucionario Institucional (PRI), controlaba tanto el ejecutivo como el legislativo, ha resucitado y es ahora la característica dominante de la política a nivel federal.

El Presidente es elegido por mayoría simple. En las elecciones de 1988 y 1994, el candidato ganador obtuvo cerca de la mitad de la votación emitida; sin embargo, en las elecciones de 2000, el ganador, Vicente Fox, consiguió únicamente 42.5% de los votos. Existen propuestas para reformar la Constitución e introducir una elección en segunda ronda entre los dos candidatos más votados en caso de que ninguno de ellos obtenga la mayoría absoluta en la primera ronda. El éxito de esta iniciativa dependerá fundamentalmente de las perspectivas electorales de los partidos mayoritarios, pero también de ciertas consideraciones relacionadas con sus costos.

El Presidente es elegido para un periodo de seis años y no puede ser reelegido o, de ser el caso designado, para ocupar el cargo en más de una ocasión. Esto evita que los presidentes se perpetúen en el poder, pero también disminuye su responsabilidad ya que no tienen que hacer frente nuevamente al veredicto del electorado. Considerando las raíces ideológicas y simbólicas que subyacen bajo la prohibición de la reelección presidencial (elemento central de la revolución mexicana), es poco probable que la disposición sea suprimida en el corto plazo.

El Congreso mexicano es bicameral. La Cámara de Diputados es elegida para un periodo de tres años y el Senado para uno de seis (sincronizado con el periodo presidencial). Ambas cámaras son elegidas mediante un sistema mixto que combina los principios de mayoría simple y de representación proporcional mediante listas.

La Cámara de Diputados está compuesta por 500 miembros, 300 de los cuales son elegidos por mayoría simple (MS) en distritos uninominales y los otros 200 a través de representación proporcional (RP) por listas en cinco distritos regionales plurinominales de 40 miembros cada uno.

Los 300 escaños de mayoría son distribuidos entre las 32 entidades federativas de acuerdo con su volumen de población, con la salvedad de que ninguna entidad puede tener menos de dos escaños. El Instituto Federal Electoral (IFE), la autoridad electoral independiente, es responsable de distribuir los 300 escaños de mayoría entre las entidades federativas. El propio IFE traza los distritos uninominales dentro de las entidades tratando de que todos ellos contengan el mismo volumen de población y de respetar los límites municipales. Asimismo, divide el país en cinco distritos plurinominales para efectos de la elección de los escaños de representación proporcional.

Cada partido postula un candidato en cada distrito uninominal y presenta una lista ordenada de 40 candidatos para cada una de los cinco distritos regionales plurinominales. Los partidos pueden formar coaliciones totales o parciales para efectos electorales, con lo cual pueden postular candidatos comunes en varios distritos o compartir las listas de representación proporcional. Si dos o más partidos se coaligan, deben formalizar un acuerdo ante el IFE especificando la forma en que los votos que obtenga la coalición deben ser distribuidos para efectos de la asignación de escaños de RP. Si los partidos forman una coalición para elección del Presidente de la República, también deben formar una coalición para contender por todos los escaños en las Cámaras de Diputados y de Senadores. En las elecciones de 2000, dos de los tres principales candidatos presidenciales fueron postulados por coaliciones. En las elecciones legislativas de 2003, hubo una coalición parcial entre el PRI y el Partido Verde Ecologista de México (PVEM) que les permitió contender conjuntamente en 97 distritos uninominales, pero por separado tanto en los otros 203 distritos uninominales como en los cinco distritos de representación proporcional (los partidos acordaron previamente cómo dividirse los votos de los 97 distritos en que postularon candidatos comunes para efectos de asignación de los escaños entre las listas de representación proporcional).

Los electores emiten su voto para diputados en una sola papeleta. La suma de los votos emitidos en cada uno de los distritos para la elección de diputados de mayoría se utiliza después para calcular el número de escaños de RP que le corresponde a cada partido, los cuales se asignan utilizando la fórmula de Hare y, como complemento en caso de escaños remanentes, la fórmula de resto mayor; sin embargo, sólo tienen derecho a participar en la distribución de escaños de RP los partidos que superen el umbral requerido por la ley, que es 2% del total de la votación emitida a nivel nacional. El número de escaños de RP que se le asignan a cada partido es independiente del número de diputados de mayoría que haya obtenido, con dos importantes excepciones: primera, bajo ninguna circunstancia un partido puede obtener más de 300 escaños en total; segunda, como regla general, el número de escaños que obtenga un partido no puede ser mayor en ocho puntos porcentuales respecto al total de votos que haya obtenido. Por consiguiente, un partido debe obtener al menos 42.1% de la votación válida y al menos 167 distritos de mayoría para contar con 251 escaños (mayoría absoluta) en la Cámara de Diputados. En 1997 y 2003, el número de escaños que le correspondieron al PRI se vio limitado por la regla del 8%. En 2000, esta regla no afectó ni al Partido Revolucionario Institucional (PRI) ni al Partido Acción Nacional (PAN).

Los 40 escaños de cada uno de los cinco distritos regionales plurionominales también se distribuyen utilizando la fórmula de Hare y, como complemento, la de resto mayor. Las listas son cerradas y bloqueadas, por lo que los escaños son asignados a los diputados conforme a su orden de presentación en la lista, el cual no puede ser alterado por los electores.

La transición hacia el pluralismo y la política multipartidista en México se ha basado en un proceso evolutivo lento. Desde 1979 ha habido importantes reformas a las fórmulas utilizadas para elegir a los integrantes de la Cámara de Diputados. La fórmula usada en las elecciones de 1979, 1982 y 1985 comprendía 300 distritos uninominales y 100 escaños de RP por listas, los cuales se reservaban únicamente a los partidos que no obtuvieran más de 60 escaños de mayoría. La fórmula utilizada en 1988 incrementó a 200 el número de escaños por listas de partido, pero previendo que el partido que obtuviera el mayor número de distritos de mayoría tendría garantizada la mayoría absoluta de los escaños, independientemente de la votación que obtuviera. También se fijó en 350 el máximo de escaños que podría obtener un partido.

Las reformas de 1991 mantuvieron el límite máximo de escaños y la cláusula de mayoría garantizada (denominada cláusula de gobernabilidad), pero exigiendo que para su aplicación se obtuviera al menos 30% del total de la votación emitida. Con esas reformas también se crearon escaños adicionales para el partido ganador, de tal forma que no tuviera que operar con una mayoría muy estrecha en la Cámara. A cambio, el gobierno cedió parte del control sobre el proceso electoral a un organismo parcialmente autónomo (el IFE) y a un tribunal federal electoral. La reforma de 1994 eliminó la cláusula de mayoría garantizada y creó un sistema paralelo, en donde la distribución de los escaños de representación proporcional fuera completamente independiente de los resultados de las elecciones en los distritos uninominales. Como regla general, ningún partido podía ganar más de 60% de los escaños (300 de los 500). Empero, este cambio provocó los resultados más desproporcionados que México ha experimentado con el sistema mixto, el PRI obtuvo 60% de los escaños con cerca de 50% de la votación.

En 1996 la ley electoral fue reformada otra vez para establecer el límite de escaños que un partido podría ganar en 300 y fijar en ocho puntos porcentuales el nivel máximo de sobrerepresentación, tal como se describió anteriormente. Esta regla electoral ha sido la más estable desde que se implantó la representación multipartidista en 1964, pues se ha aplicado en las elecciones de 1997, 2000 y 2003. Ningún partido ha obtenido una mayoría absoluta de escaños bajo esta regla. La reforma de 1996 también le otorgó al IFE plena autonomía y fortaleció las atribuciones del Tribunal Federal Electoral. Actualmente hay algunas propuestas para modificar la proporcionalidad en la Cámara de Diputados, ya sea disminuyendo o aumentando el porcentaje de listas de diputados, o bien reduciendo o eliminando el margen de sobrerepresentación; sin embargo, como no hay dos partidos que compartan los mismos objetivos, es poco probable que estas reformas tengan éxito.

Antes de 1994, el Senado contaba con 64 miembros, dos por cada uno de los 31 estados y dos más por el Distrito Federal. Los senadores eran elegidos bajo distintas reglas de mayoría simple. El resultado fue que hasta 1988 todos los senadores eran miembros del PRI. El monopolio de este partido en el Senado le permitió al gobierno hacer ciertas concesiones a la oposición, como la de incorporar una mejor proporcionalidad en la Cámara de Diputados. En 1994, hubo reclamos para que el Senado también fuera más representativo. En consecuencia, se amplió de 64 a 128 escaños, garantizando que al menos una cuarta parte de ellos fueran para la oposición. Para las elecciones de 1997 se estableció un sistema mixto. En cada estado se eligen tres senadores y los otros 32 se asignan por el principio de representación proporcional en una sola lista a nivel nacional. Para elegir a los tres senadores por estado, cada partido político presenta una lista bloqueada con dos candidatos. Los dos candidatos del partido que obtiene el mayor número de votos resultan elegidos y el primer candidato de la lista del partido que queda ubicado en segundo lugar obtiene el tercer escaño. Los electores no pueden modificar el orden de los candidatos.

Cada partido presenta también una lista cerrada de 32 candidatos para los escaños senatoriales de RP. Los votos de todos los estados para el Senado son sumados a nivel nacional. En este caso también se exige a los partidos un umbral de 2% del total de la votación emitida y los escaños se distribuyen utilizando el método de Hare y, como complemento, el de resto mayor. A diferencia de la Cámara de Diputados, no existe vínculo alguno entre los escaños de mayoría y los de representación proporcional; en lugar de eso, los dos sistemas operan de forma paralela y los escaños de RP no compensan ninguna desproporcionalidad. Esta fórmula electoral puede concederle la mayoría absoluta al partido con más fuerza electoral si obtiene alrededor de 40% de la votación nacional distribuida de manera favorable y logra una ventaja de tres o cuatro puntos sobre su más cercano rival. Para obtener dos tercios de los escaños en el Senado (quórum necesario para aprobar reformas constitucionales, elegir a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y aplicar determinados procedimientos internos) se necesita obtener dos tercios de la votación nacional. Ningún partido obtuvo la mayoría absoluta de escaños en el Senado en las elecciones de 2000.

Con el argumento de que una lista nacional no es la más apropiada para una Cámara que representa a los estados, se han enviado al Congreso distintas propuestas para eliminar las listas de partido en la elección de senadores. Sin embargo, la simple eliminación de las listas de representación proporcional podría beneficiar al PRI quien, salvo en una entidad, suele ubicarse en el primer o en el segundo lugar de la votación, lo que probablemente propicie que los demás partidos se opongan a esta medida. Hay alternativas como la de elegir tres o cuatro senadores en cada entidad federativa, todos por el principio de representación proporcional y utilizando la fórmula D’Hondt.

La reelección para periodos consecutivos está prohibida para diputados y senadores a nivel federal (y también para gobernadores, legisladores estatales, alcaldes y regidores municipales). Los legisladores federales de una Cámara pueden ser elegidos para la otra Cámara al término de su gestión y pueden reelegirse a la misma Cámara en periodos no consecutivos. Las reformas que impiden la reelección se introdujeron en 1932 a efecto de resolver problemas internos del PRI incrementando la lealtad a la dirigencia nacional y reduciendo el poder de los líderes a nivel local. En su momento, la reforma fue presentada como una conclusión natural de la ideología de la “no reelección” originada en la revolución mexicana. No obstante, ha servido para reducir la autonomía de los legisladores, pues las perspectivas de continuar una carrera política al término de su gestión dependían de la maquinaria partidista, lo que por muchos años aumentó el poder del presidente por su capacidad de controlar esta maquinaria. Como consecuencia, la disciplina partidista ha sido tradicionalmente muy elevada, aproximándose a 100% para los legisladores federales del PRI hasta el año 2000. Esto ha tenido profundos efectos en términos de representación y rendición de cuentas. Los electores no pueden ni premiar un buen desempeño ni castigar una mala representación.

Todos los partidos utilizan procedimientos relativamente cerrados para designar a sus candidatos –designación por la cúpula, convenciones cerradas o elecciones primarias muy controladas. En términos generales, los procedimientos para la postulación de candidatos se han ido abriendo en los últimos años, sin embargo los candidatos todavía son muy dependientes de los partidos. Además, los partidos controlan la mayoría de los gastos de campaña, aún en elecciones locales, y el hecho de que las listas sean cerradas reducen el incentivo de que los candidatos que las integran realicen actividades de campaña.

La lenta democratización de México ha requerido de constantes cambios en el sistema electoral como parte de una serie de concesiones del partido dominante para desactivar el disenso, lo que finalmente ha dado como resultado un sistema presidencial multipartidista con vigorosos partidos políticos. Hoy parece poco probable que haya más cambios significativos, ya que los partidos tienen distintos intereses y cualquier cambio es visto como un juego de suma cero.

Palestina: la realidad política moldea el sistema

La declaración de principios del Acuerdo de Oslo, suscrito a finales de 1993 entre Israel y la Organización para la Liberación de Palestina (OLP), contenía una disposición para que se eligiera un Consejo Palestino; su concreción requirió la negociación de un acuerdo más detallado, el Acuerdo Interino, que fue completado en Taba en septiembre de 1995, el cual incluyó disposiciones específicas para llevar a cabo elecciones para integrar el Consejo Legislativo Palestino y para elegir, por separado, al jefe de su autoridad ejecutiva. El presidente (Raees) de la Autoridad Palestina y el Consejo Legislativo Palestino fueron elegidos el 20 de enero de 1996.

Los preparativos para las elecciones comenzaron en 1994 de manera paralela a las negociaciones del Acuerdo Interino. La ley electoral y la conducción de las elecciones fueron responsabilidad exclusiva de los palestinos, aunque algunos detalles de los arreglos electorales se ajustaron a las disposiciones del Acuerdo Interino. La versión final de la ley y las principales regulaciones entraron en vigor a finales de 1995.

El contexto político de la elección influyó significativamente en las opciones disponibles para el diseño del sistema electoral. Estaba fuera de duda que Yasser Arafat sería elegido presidente, por lo que se aceptó sin mayor trámite utilizar un sistema de mayoría simple para la elección presidencial. Esa creencia se materializó cuando Arafat recibió más de 80% de la votación emitida.

La selección del sistema para las elecciones del Consejo Legislativo fue menos fácil. Primero, porque el consenso dentro de la comunidad Palestina para aceptar y participar en el proceso del Acuerdo Interino no fue unánime. La Autoridad Palestina emergente mantuvo intensas negociaciones tras bambalinas con miembros de Hamas y de otros movimientos islámicos en las que se discutió su participación en las elecciones. Segundo, porque el sistema de partidos políticos era embrionario: Fatah tenía el carácter de un movimiento de liberación nacional, forma política que se estimaba necesaria para hacer frente a las a las negociaciones finales con Israel de manera unificada (negociaciones que no fueron exitosas). Se habían formado otros partidos políticos pequeños, pero muchos candidatos potenciales estaban considerando la posibilidad de postularse de manera independiente. Tercero, porque existían algunos precedentes que tenían que considerarse: en la década de los 40 se habían celebrado elecciones locales en Gaza utilizando procedimientos egipcios y durante la década de los 70 en las ciudades y poblados de la franja occidental utilizando procedimientos jordanos heredados de las tradiciones británicas. Existían presiones para continuar con las prácticas jordanas.

La selección de un sistema electoral basado en los candidatos surgió entonces como resultado de tres exigencias: 1) el deseo de ofrecer un medio para presentar candidaturas informales de personas relacionadas con movimientos que formalmente rechazaban el proceso; 2) la aspiración de un cierto número de figuras prominentes de postularse como candidatos independientes, y 3) la memoria de elecciones históricas. La importancia que se le concedió a la facilidad, a la transparencia y a la velocidad para contar los votos, así como a la confianza en los resultados también derivo en la decisión de realizar el conteo en los sitios de votación, eliminando así la posibilidad de utilizar sistemas preferenciales tales como el de voto alternativo o el de voto único transferible. La percepción sobre la existencia de límites naturales permitió que se seleccionara un sistema de voto en bloque con distritos cuya magnitud variaba entre los 12 escaños de la ciudad de Gaza hasta uno solo en los pequeños pueblos de Jericó, Salfit y Tubas.

Una discusión adicional tuvo que ver con la representación de las minorías, en particular de la comunidad cristiana (que representaba aproximadamente 10% del electorado) y los samaritanos (una comunidad de pocos cientos de personas concentradas cerca de Nablus). Dentro del sistema de voto en bloque (VB) se crearon seis escaños reservados para los cristianos dentro de los cuatro distritos donde tenían una mayor concentración (dos por igual en Bethlehem y en Jerusalén, uno en Ramallah y otro en Gaza), así como uno para los samaritanos en Nablus. Los candidatos cristianos tenían la opción de declarse a sí mismos como cristianos. Si el conteo del VB demostraba que no había suficientes candidatos cristianos declarados entre aquellos que resultaran elegidos, entonces el último de los candidatos elegido debía ceder su escaño al candidato cristiano con el mayor número de votos, procedimiento que al final se aplicó en los cuatro distritos con escaños reservados para los cristianos. Esto significó que hubo representantes en el Consejo Legislativo que resultaron elegidos con menos votos que los que recibieron otros candidatos que no fueron elegidos. Si bien esta situación provocó cierto debate, al final se aceptó como legítimo en el contexto de una amplia representación y como consecuencia de una elección exitosa.

En la práctica, el sistema de voto por bloque logró más de lo que se esperaba. En la ciudad de Gaza se postularon 87 candidatos, pero los electores pudieron manejar bien una papeleta de casi un metro de largo. Si bien se postularon pocos candidatos relacionados con quienes rechazaban el proceso de paz, al menos uno de ellos, que podría considerarse como un puente con esos movimientos, resultó elegido. Los candidatos de la lista de Fatah tuvieron ventaja, pero los electores hicieron una clara distinción entre los individuos más o menos populares. También fueron elegidos líderes independientes, así como representantes de las minorías. Las pequeñas comunidades  con una fuerte identidad independiente también obtuvieron propia representación. El presidente y el Consejo Legislativo tomaron posesión en 1996 con un amplio grado de legitimidad dentro de la comunidad palestina.

A medida que se realizaban los preparativos para las elecciones de 2006, era evidente que los partidos y organizaciones políticas tendrían un papel más significativo que en 1996. Por consiguiente, se revisó y modificó el sistema electoral, adoptando ahora uno de tipo mixto: al componente de voto en bloque se agregó otro de representación proporcional por listas que les permitiera a los partidos obtener escaños en todo Palestina.

Sin embargo, el nuevo componente de RPL no se vinculó al de voto en bloque, por lo que el nuevo sistema electoral de Palestina es un claro ejemplo de sistema paralelo.

Papúa Nueva Guinea: incentivos electorales para los acuerdos interétnicos

Papúa Nueva Guinea (PNG), país ubicado en el Pacífico Sur, ha utilizado dos sistemas electorales: el de voto alternativo (VA) de 1964 a 1975, cuando era territorio australiano, y el de mayoría simple (MS) de 1975 a 2002. Desde entonces ha optado de nueva cuenta por el voto alternativo.

Su experiencia es interesante por varias razones: primera, porque Papúa es uno de los pocos países en desarrollo con un registro ininterrumpido de elecciones competitivas y cambios pacíficos de gobierno; segunda, porque el cambio de un sistema electoral a otro ha provocado una serie de consecuencias inesperadas que ilustran los distintos efectos que pueden generar dos sistemas electorales aparentemente similares y ; tercera, porque es uno de los pocos países que han adoptado, abandonado y de nueva cuenta recuperado un sistema electoral en particular.

Papúa Nueva Guinea heredó el sistema de VA de Australia y lo utilizó en las elecciones de 1964, 1968 y 1972; sin embargo, a diferencia de la sociedad australiana, la de Papúa está muy fragmentada étnicamente, ya que comprende miles de clanes y tribus que hablan más de 850 lenguas distintas.

Su experiencia avala la tesis de que el sistema de VA puede promover la búsqueda de acuerdos y el comportamiento moderado de las distintas etnias en sociedades profundamente divididas porque no sólo le permite a los electores votar por su candidato preferido, sino además expresar otras preferencias. Debido a la naturaleza de la sociedad de PNG, bajo el sistema de VA la mayoría de los electores daban su primera preferencia a un candidato de su propio clan o “de casa”; sin embargo, en muchos distritos esto no era suficiente para que un candidato obtuviera la mayoría absoluta de los votos; por lo que también requerían de la segunda preferencia de otros grupos. A fin de obtener la mayoría absoluta, los candidatos tenían que “venderse” entre otros clanes como una mejor “segunda opción”, lo que en general implicaba candidatos atentos a los intereses de otros grupos y no sólo a los de su propio grupo. También implicaba que aquellos candidatos que formaban alianzas o unían sus esfuerzos tuvieran mayores posibilidades de éxito que aquellos que intentaban ganar un escaño apoyándose tan sólo en su propia base electoral.

Esto les brindó a muchos candidatos un incentivo para buscar arreglos y acomodos con otros clanes. La lógica del sistema también aseguraba que los candidatos ganadores contarían con el apoyo de una mayoría absoluta de los electores. En un buen número de casos, el candidato ganador no era aquel que contaba con el “bloque” más numeroso de simpatizantes, sino aquel que podía construir acuerdos entre diversos grupos.

Pensando que podría haber un sistema más sencillo que tuviera efectos similares a los de VA, PNG cambió con su independencia, en 1975, a un sistema electoral de mayoría simple en distritos uninominales; sin embargo, los muy distintos incentivos brindados por el nuevo sistema propiciaron resultados totalmente diferentes a los esperados. En virtud de que los candidatos ya no necesitaban una mayoría absoluta de los votos emitidos para ganar, sino sólo un mayor número de votos que los demás, el triunfo generalmente le correspondía de manera directa al candidato del clan más numeroso. No había incentivos para cooperar con los demás. La violencia electoral se incrementó debido a que al grueso de los candidatos le convenía más impedir el voto de los simpatizantes de sus contrincantes que hacer campaña para conseguir sus segundas preferencias, tal como lo hacían bajo el sistema de VA. Además, como había muchos clanes tratando de ganar el escaño en disputa, los candidatos aprendieron que podían ganar con un apoyo muy limitado.

En las elecciones de 2002, más de la mitad de los miembros del Parlamento fueron elegidos con menos de 20% de los votos emitidos. Algunos candidatos ganaron incluso con 5% de los votos. En un ciclo electoral cada vez más dominado por preocupaciones relacionadas con la corrupción, el poder y el dinero en la política, se motivó el uso de un amplio espectro de tácticas de campaña “negativas”, como la de alentar la postulación de candidatos rivales de un mismo clan para “dividir” su base electoral. Esto intensificó las presiones para volver al sistema de VA. En 2003, el Parlamento reintrodujo lo que se ha llamado ahora voto preferencial “limitado” para las elecciones subsecuentes, con el que a los electores se les exige marcar un mínimo de tres preferencias.

El caso de Papúa Nueva Guinea ilustra claramente qué tan dependiente es de la estructura social el conocimiento convencionalmente aceptado sobre un sistema electoral. A pesar de contar con un sistema electoral de mayoría simple, PNG tenía un sistema de partidos muy fluido, basado más en individuos que en ideologías. Bajo el sistema de mayoría simple, todos los gobiernos se basaron en coaliciones débiles, que algunas veces se modificaban tanto al interior del Parlamento como en las elecciones.  El sistema de distritos uninominales propició altos niveles de rotación de los políticos de una elección a otra, ya que los miembros del Parlamento no podían estar al mismo tiempo en la capital del país para asistir a las sesiones parlamentarias y en sus distritos para tener una visibilidad continua.

En consecuencia, se desarrolló un fuerte sentido de rendición de cuentas por parte de muchos parlamentarios frente a su electorado, ya que sin esa relación sus posibilidades de reelección se diluían fácilmente. Esto se combinaba con una fuerte percepción entre los electores de que la función de sus representantes en el Parlamento es la de repartir beneficios directos a la comunidad, basando esta percepción en una tradición local según la cual un “gran hombre” es aquel que se asegura de compartir su riqueza y su buena fortuna con la comunidad. Tal y como un parlamentario memorablemente lo expresó: “Cuando la gente me elige para el Parlamento, piensan que soy el dueño del Banco de Papúa Nueva Guinea”.

Bajo el sistema de VA, este sentido de responsabilidad tiende a difundirse entre distintos grupos, contribuyendo así a atemperar conflictos interétnicos. Sin embargo, esto es en sí mismo un reflejo de la extrema fragmentación de la sociedad del país.

Parlamento Europeo: elección de una instancia supranacional

En junio de 2004 los ciudadanos de 25 países europeos acudieron a las urnas para elegir a sus representantes en el Parlamento Europeo. Si bien muchos lo hacían por primera vez, otros ya tenían la experiencia de hasta cinco elecciones previas de este tipo. En 2004, todos los países realizaron sus elecciones bajo un sistema de representación proporcional (RP).

La primera legislación referente a la elección del Parlamento Europeo data de 1976, cuando se aprobó la denominada Acta concerniente a la Elección de Representantes a la Asamblea mediante Sufragio Universal Directo. Como su nombre lo indica, esta ley determina los principios para la elección directa de los representantes de cada Estado miembro. En los primeros tiempos de la Unión Europea (UE), los miembros del Parlamento eran nombrados por la legislatura de cada Estado miembro, sin participación directa del electorado. La aprobación de la ley de 1976 significó que a partir de ese momento los miembros del Parlamento serían elegidos por sufragio universal directo en cada uno de los estados miembros, por lo que en 1979 se realizaron las primeras elecciones del Parlamento Europeo en sus entonces nueve estados miembros: Bélgica, Dinamarca, Francia, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, República Federal de Alemania, República de Irlanda y Reino Unido, en las que se eligió a un total de 410 miembros.

La ley de 1976 precisó muchas cuestiones relativas a las elecciones, por ejemplo la duración del periodo parlamentario y requisitos que deben reunir los candidatos, pero no determinó el sistema electoral que se usaría; aunque le confirió al Parlamento Europeo la responsabilidad de preparar una iniciativa para uniformar el procedimiento electoral. Hasta que ese procedimiento común entrara en vigor, la ley dejó en manos de las leyes nacionales de los estados miembros las definiciones sobre los procedimientos electorales aplicables.

Como la mayoría de los estados miembros ya utilizaba algún tipo de sistema de RP para elegir a sus parlamentos, sea de manera exclusiva o como uno de los componentes de su sistema electoral, la decisión sobre cuál sistema utilizar para las elecciones del Parlamento Europeo fue muy simple. Bélgica, Dinamarca, Italia, Luxemburgo, Países Bajos y República Federal de Alemania ya estaban familiarizados de alguna forma u otra con el sistema de RP por listas y, por consiguiente, todos sus representantes al Parlamento fueron elegidos bajo este sistema (excepto un representante de Groenlandia, incluido dentro de la representación de Dinamarca, quien fue elegido mediante un sistema de mayoría simple, hasta que Groenlandia dejó la Comunidad Europea en 1985). La República de Irlanda decidió elegir a sus representantes a través de su sistema preferencial de voto único transferible (VUT). Sólo hubo dos excepciones: Reino Unido que optó por su tradicional sistema de mayoría simple y Francia que lo hizo con su sistema de doble ronda.

Reino Unido simplemente copió el sistema electoral que utiliza para las elecciones de la Casa de los Comunes y lo aplicó a las elecciones del Parlamento Europeo. Este sistema resultaba apropiado para los dos grandes partidos (los laboristas y los conservadores) y dificultaba que cualquier otro partido entrara a la competencia. Las reticencias a contar con representantes que tuvieran un doble mandato también contribuyeron a que se adoptará el sistema de mayoría simple para las elecciones del Parlamento Europeo. Se argumentaba que si se iba a prohibir que un mismo representante fuera elegido simultáneamente para el Parlamento británico y para el europeo, como lo querían algunos políticos, y que se iba a adoptar alguna forma de RP, entonces sería probable que las listas partidistas se integrarán por candidatos poco conocidos que no hubieran sido elegidos para ningún otro cuerpo nacional o local, lo que generaría el riesgo de minar la importancia que se le quería conceder a las elecciones. Se pensaba que sería una mejor solución optar por un sistema electoral centrado en los candidatos, como el de mayoría en distritos unipersonales, donde los representantes estarían más cerca del electorado.

Ninguna de estas ideas se aplicó en Irlanda del Norte. La preocupación por asegurar la representación de las comunidades mayoritarias y las minoritarias, combinada con el hecho de que los partidos de Inglaterra, Escocia y Gales no suelen contender en las elecciones irlandesas, provocó que se utilizara el sistema VUT para los tres escaños que le correspondían a Irlanda del Norte. Se intentó, sin éxito, desafiar ante los tribunales el uso del sistema de mayoría simple para las elecciones del Parlamento Europeo en Inglaterra, Escocia y Gales, argumentando que contravenía las disposiciones de la legislación que contemplaba la unificación de los procedimientos electorales entre todos los estados miembros. El sistema utilizado en Inglaterra, Escocia y Gales solamente cambió en 1999 cuando se aprobó la Ley de Elecciones del Parlamento Europeo y Reino Unido anticipó los cambios que se volverían obligatorios a medida que se desarrollaba el proceso que culminó con la decisión del Consejo en 2002 (ver infra). A partir de 1999, Reino Unido se unió a otros estados miembros en el uso de un sistema de RP, eligiendo la modalidad de listas cerradas en distritos electorales regionales.

Francia se decidió desde 1977 —dos años antes de las primeras elecciones al Parlamento Europeo de 1979— por un sistema de RP por listas cerradas en un solo distrito nacional, a pesar de que en las elecciones a su legislatura nacional utilizaba un sistema de doble rondas. Varias razones explican este cambio. Una de las principales ventajas de un sistema de pluralidad/mayoría, la formación de gobiernos de mayoría estables, no era evidentemente relevante para las elecciones del Parlamento Europeo y la representación proporcional de todos los partidos políticos era considerado un criterio más importante para el diseño del sistema electoral. Se pensó que el uso de un solo distrito nacional con un umbral de 5% permitiría lograr un balance entre un alto nivel de proporcionalidad y el deseo de excluir a los partidos políticos que contaran con poco apoyo de la población.

La capacidad de cubrir escaños vacantes entre elecciones con el siguiente candidato de la lista, con la consecuente supresión de la necesidad de celebrar elecciones extraordinarias, fue otra de las ventajas que gravitó en la decisión de adoptar un sistema de RP por listas. Después de cinco elecciones, el deseo de estrechar la relación entre los electores y sus representantes, así como el de contar con una mayor representación geográfica (un número desproporcionado de los representantes elegidos al Parlamento habían sido residentes de Paris), motivó que se abandonara el distrito nacional único antes de las elecciones del 2004. El distrito nacional fue remplazado por ocho distritos pluripersonales para la elección de los 78 representantes franceses al Parlamento Europeo.

La siguiente legislación importante relativa al Parlamento Europeo fue concluida en 2002 con la Decisión 8964/02 del Consejo que reformó la Ley de 1976. Con esta se estableció —veintiséis años después del establecimiento de disposiciones legales para celebrar elecciones directas— un sistema electoral común a todos los estados miembros. El artículo 1o. dice: “En cada Estado miembro, se elegirán miembros del Parlamento Europeo sobre la base de la representación proporcional, usando el sistema de listas o el de voto único transferible”. Así, para las elecciones de 2004, los 25 estados miembros utilizaron un sistema de RP.

Si bien todos estos sistemas pertenecen a la misma familia, difieren en algunos aspectos. Veintitrés países (Alemania, Austria, Bélgica, Chipre, Dinamarca, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Italia, Latvia, Lituania, Luxemburgo, Países Bajos, Polonia, Portugal, República Checa, Reino Unido y Suecia) usan el sistema de RP por listas, mientras que Malta y la República de Irlanda utilizan el sistema de voto único transferible. Esta diferencia era previsible, ya que el sistema de RP por listas constituye al menos una parte del sistema electoral utilizado para las elecciones de la legislatura nacional de 21 de esos 23 países (con excepción de Francia y Reino Unido), mientras que tanto Malta como la República de Irlanda utilizan un sistema de voto único transferible para sus elecciones nacionales.

Entre los 23 países que utilizan el sistema de RP por listas, algunos emplean listas cerradas, mientras que otros han optado por listas abiertas —una diferencia que refleja el dispositivo que aplican para sus elecciones nacionales—, aunque Grecia es una excepción. De la misma manera, algunos estados miembros, especialmente los más pequeños, eligen a sus representantes en un distrito único a nivel nacional, mientras que otros han optado por varios distritos a nivel regional.

El umbral para obtener representación también varía entre los distintos estados miembros. La decisión del Consejo de 2002 permite a los países determinar su propio umbral, pero fija un límite máximo de 5%. Algunos países, por ejemplo Chipre, Hungría y Suecia, utilizan umbrales formales, que nuevamente reflejan su uso a nivel nacional (aunque Bélgica, que usa un umbral formal para sus elecciones nacionales, no lo aplica a las elecciones del Parlamento Europeo). No sólo los umbrales formales, sino también los niveles efectivos de apoyo electoral que son necesarios para obtener representación (umbrales naturales) varían significativamente entre los estados miembros.

La razón de las variaciones en los umbrales radica en la combinación entre el número de representantes que se eligen en cada país y el nivel en el cual se definen los distritos electorales (particularmente, el número de representantes elegidos en cada distrito). Italia, con un distrito nacional único y 78 representantes a elegir, tiene un umbral efectivo muy bajo de menos de 1%. A su vez, en la República de Irlanda, que con cuatro distritos electorales, 13 representantes y aplica un sistema de voto único transferible, es necesario que un candidato obtenga una porción mucho mayor de la votación para poder ganar un escaño. En 2004, los candidatos ganadores en Irlanda recibieron entre 12.9% y 25.9% de los votos de primera preferencia en sus distritos.

Si bien, hoy en día se exige un sistema electoral perteneciente a una familia común para las elecciones del Parlamento Europeo, no existe ningún indicio de que pronto vaya a haber condiciones para una mayor integración. Aunque dentro del Parlamento Europeo se forman grupos partidistas, no hay ninguna señal de que los partidos nacionales tengan la intención de concederle un papel significativo a partidos de corte paneuropeo. Por tanto, es muy probable que las decisiones relativas a las características específicas de los sistemas electorales sigan en manos de los políticos nacionales, influidos por sus propios intereses y tradiciones nacionales.

Parece más probable que el debate se centre en la baja participación en las elecciones del Parlamento Europeo, que sigue siendo una gran preocupación de todos los estados miembros de la UE. A pesar del uso de algún sistema de RP en todos los países —una familia de sistemas electorales a la que usualmente se relaciona con niveles de votación más elevados que en otros sistemas— el nivel de participación es impresionantemente bajo. En las elecciones de 2004, los 15 países que eran miembros de la UE antes de la ampliación, tuvieron un promedio de votación de 52.9%, mientras que el promedio de votación en los 10 nuevos estados miembros fue menor al ubicarse en 40.2%. Parece que mientras el electorado siga percibiendo a las elecciones del Parlamento Europeo como algo secundario y sea poco claro qué es lo que cambia cuando se renueva a sus integrantes, el interés y la participación seguirán siendo bajos. El sistema electoral utilizado no es visto como un factor de controversia y su eventual reforma no es un tema de gran debate. Es probable que el sistema electoral se mantenga sin cambios significativos en el futuro inmediato.

Reino Unido: la experimentación con sistemas electorales en la cuna del sistema de mayoría simple (MS)

El sistema electoral clásico de mayoría simple (MS) con distritos uninominales, que tan fuertemente se asocia con Gran Bretaña no fue, de hecho, empleado para las elecciones de Westminster sino hasta 1884-1885, es decir 50 años después de la Primera Acta de Reforma de 1832, la cual marcó los comienzos de la democracia representativa en el Reino Unido. Hasta 1867, la mayoría de los miembros de la Cámara de los Comunes eran elegidos por distritos binominales mediante el voto en bloque, el cual sirvió para otorgar escaños adicionales a los partidos mayoritarios. La Segunda Acta de Reforma de 1867 introdujo el voto limitado (sistema en el cual los electores tenían un número de votos menor al número de escaños a ser ocupados) para la elección de los 43 integrantes de la Cámara de los Comunes, donde de los 14 distritos, 13 distritos elegían tres miembros y uno cuatro miembros.

La Tercer Acta de Reforma de 1884-1885 eliminó estos escaños de voto limitado y estableció a la MS como el sistema dominante. Incluso hoy, y a pesar de la reputación de Westminster de ser la cuna de la MS, el sistema no es utilizado en todo el Reino Unido. El voto único transferible (VUT) fue reintroducido en Irlanda del Norte para las elecciones de gobiernos locales en 1973, después de una ausencia de 50 años, con la idea de fomentar una conducta cordial entre los representantes políticos de las comunidades Unionista y Nacionalista, fortalecer el centro moderado y no sectario, y garantizar la representación adecuada de la minoritaria comunidad católica. En el mismo año se utilizó el VUT para elegir a la Asamblea de Stormont - la cual había sido creada para proporcionarle a la gente de Ulster la capacidad para auto gobernarse. Casi un cuarto de siglo después, en mayo de 1996, un nuevo organismo, el Foro para la Paz de Irlanda del Norte, al que se encomendó encontrar soluciones a los problemas de las provincias, fue electo por RP con el fin de fuera lo más representativo posible. Se utilizó el sistema de representación proporcional por listas en 18 distritos de cinco miembros cada uno para elegir a noventa miembros del Foro, y a los 10 partidos políticos con más votos ganados a lo largo de Ulster se les concedieron dos escaños adicionales en la asamblea. Desde 1979, los tres miembros de Irlanda del Norte en el Parlamento Europeo han sido elegidos por VUT, y los 84 de Inglaterra, Escocia y Gales, por MS.

La proliferación de diferentes sistemas electorales utilizados en el Reino Unido ha significado que la reforma electoral, para todos los niveles del gobierno británico, sea un tema cada vez más debatido. En julio de 1997, el recién electo gobierno Laborista, encabezado por el Primer Ministro Tony Blair, anunció que presentaría una propuesta para utilizar un sistema regional de representación proporcional por listas en Inglaterra, Escocia y Gales, dejando intacto el sistema de VUT en Irlanda del Norte, para escoger a los representantes británicos ante el Parlamento Europeo. De igual manera, se propuso que a las asambleas propuestas para Escocia y Gales les fuera transferido un cierto grado de autonomía legislativa transferido del parlamento de Westminster, por lo que serían elegidas por métodos de RP en caso de que sus respectivos pueblos así lo aprobaran en los referendos de septiembre de 1997. Ambas asambleas tendrían sistemas de representación proporcional personalizada los cuales conservarían los escaños de MS basados en los distritos uninominales actuales de Westminster, pero incluirán listas de RP basadas en distritos que compensarían, hasta cierto grado, cualquier desproporcionalidad general. La Asamblea Galesa propuesta tendría 40 escaños uninominales de MS y 20 por RPL, mientras que la Asamblea Escocesa tendría 73 por MS y 56 por RPL. Aunque no se ha acordado ningún umbral de representación, para que un partido gane un escaño de la lista en la Asamblea Galesa tendría que obtener al menos el 5% de los votos efectivos, mientras que los partidos escoceses necesitarían muchos menos votos para obtener representación - probablemente algo cercano al 1.5%. (Nota del traductor: en ambos referendos se aprobó que se concediera la autonomía legislativa) Por último, el VUT ha sido propuesto por los Fabianos (un influyente movimiento afiliado a la política Laborista) para las elecciones de los gobiernos locales. Pero es poco probable que tal reforma al sistema electoral sea considerada de manera seria para el gobierno local durante este periodo del parlamento, pues la agenda del gobierno para la reforma constitucional está ya sobresaturada.

Sin embargo, el enfoque abrumador sigue estando en una reforma electoral para la Cámara de los Comunes, por lo que al momento en que se escribió este estudio de caso, el cambio hacia el sistema de MS está más cerca de Gran Bretaña que nunca desde 1917. En ese año, una propuesta para introducir el voto alternativo (VA) para dos tercios de los escaños parlamentarios y el voto único transferible (VUT) para el tercio de escaños restante fue rechazada tras el estancamiento al respecto entre la Cámara de los Lores y la Cámara de los Comunes. El parlamento rechazó una segunda propuesta para adoptar el VA en 1931, y no fue sino hasta los años setenta cuando se forzó el regreso de la reforma electoral a la agenda política británica. En 1976, la Comisión Hansard sobre la Reforma Electoral, dirigida por el ex ministro conservador Lord Blake, recomendó que se utilizara un sistema de representación proporcional personalizada (RPP) para las elecciones parlamentarias, ya que tres cuartos de los miembros serían elegidos por MS y un cuarto por listas regionales de RP. El cálculo para la asignación de escaños por lista se llevaría a cabo a nivel nacional y éstos compensarían cualquier desproporcionalidad en los resultados generales de los escaños de distritos uninominales.

Después que el partido Laborista sufriera cuatro derrotas consecutivas (1979, 1983, 1987 y 1992), el sólido apoyo que solía brindar a la MS comenzó a quebrantarse, y en 1990 los dirigentes del partido formaron una comisión presidida por el Profesor Raymond Plant para investigar las opciones de reforma al sistema electoral. El Reporte Plant (1993) recomendó cambiar a un sistema derivado del voto alternativo al que llamaron el voto suplementario – el mismo sistema empleado para elegir al presidente en Sri Lanka. Si bien esta propuesta nunca fue adoptada oficialmente por el partido Laborista mientras fueron oposición, decidieron que una vez que regresaran al poder celebrarían un referendo nacional sobre el cambio del sistema electoral. Fue en la víspera de la elección general británica de 1997, cuando se anunció un acuerdo entre los Laboristas y los Demócratas Liberales (quienes insistentemente habían abogado por un cambio a RP) sobre la reforma constitucional, que la propuesta realmente cobró fuerza.

El debate que se da en torno a reformar la manera en la que son elegidos los miembros de la Cámara de los Comunes refleja el debate existente entre la MS contra la RP, que ha acaparado gran parte de la discusión de la práctica constitucional británica a lo largo del siglo. Las críticas al actual sistema electoral de MS han sido retomadas varias veces. En primer término, la MS en el Reino Unido ha conducido a resultados muy desproporcionados, en donde los partidos minoritarios recibieron muchos menos escaños de lo que su porcentaje de votación podría haber indicado y, en consecuencia, ha llevado a situaciones en donde el partido "perdedor", en términos de votos obtenidos, se convirtió en el partido ganador de acuerdo al número de escaños ganados, lo que le permitió formar el gobierno.

El Partido Liberal, después Alianza Democrática Liberal-Social y posteriormente Demócratas Liberales, ha sido el más victimizado en los primeros escrutinios – aunque en las últimas cuatro elecciones la desigualdad entre el voto del tercer partido y la distribución de escaños disminuyó. En 1983, la Alianza DLS ganó el 25.4% de los votos pero sólo el 3.5 % de los escaños. En 1987, ganó el 22.6% y el 3.4% de los escaños. En 1992, los recientemente formados Demócratas Liberales obtuvieron el 17.8% de los votos y el 3.1% de los escaños, pero en 1997, utilizando técnicas más sofisticadas y beneficiándose del sentimiento anti-conservador, los Demócratas Liberales pudieron lograr el 6.5% de los escaños con sólo el 16.7% del voto popular. La difícil lucha que enfrentan los nuevos partidos bajo el sistema de MS fue ilustrada dramáticamente en las elecciones europeas en Gran Bretaña de 1989 cuando el Partido Verde británico ganó el 15% de los votos pero ningún escaño. La segunda singularidad, en la que un partido gana más votos pero termina formando parte de la oposición, ha ocurrido dos veces en el período de la postguerra: en 1951, el Partido Laborista ganó más votos, pero los Conservadores ganaron más escaños y formaron el gobierno; mientras que en febrero de 1974 la humillación se revirtió cuando los Laboristas formaron el gobierno después que los Conservadores habían obtenido más votos.

Una segunda crítica al sistema británico de MS se refiere a su incapacidad para representar de manera adecuada a la nación, en cuanto al género y etnicidad. Hasta 1997, menos del 10% de los miembros del parlamento británico eran mujeres, sin embargo, la vigorosa promoción de las mujeres candidatas al parlamento y su posterior elección por parte de los Laboristas, casi duplicó el número de éstas a 18.1% en el parlamento de 1997. De manera similar, las minorías étnicas en Inglaterra han estado sub-representadas. La mayoría de los parlamentos anteriores a la elección de 1987 fueron casi todos blancos, y los cuatro miembros negros e hindúes-ingleses elegidos ese año, representaron menos del 0.5% del total. Si bien la representación negra y asiática se incrementó en las siguientes tres elecciones, sus números en el parlamento permanecieron muy por debajo de su proporción respecto de la población británica en general.

Los opositores al sistema de MS también han señalado cambios desestabilizadores en la política económica que surgieron a partir de la alternancia de los gobiernos Conservadores y Laboristas entre 1945 y 1979, pero los dieciocho años continuos de los Conservadores en el poder (1979-1997) y el cambio de los Laboristas hacia un centro más moderado, tienden a debilitar este argumento. Finalmente, algunos defensores de la RP han cuestionado el hecho que la MS crea un fuerte vínculo geográfico entre el elector y su representantes en el Reino Unido, argumentando que muchos escaños seguros para los Conservadores y Laboristas están, de hecho, conformados por muy pocos electores (rotten boroughs), por lo que los miembros al parlamento tienen poco incentivo para hacerse accesibles, y que los centros urbanos del Reino Unido están ahora tan dominados por los miembros Laboristas que el voto de los seguidores de otros partidos no tiene valor.

En contraste la MS es justificada en Inglaterra se le considera única debido a sus distritos uninominales y al incentivo de un "sistema de dos partidos dominantes". Los partidarios del status quo consideran que el distrito uninominal es sagrado y argumentan que esta relación de responsabilidad entre un elector y su representante es la piedra angular de la democracia británica. Los opositores al sistema de RP, también señalan el hecho que todos los gobiernos británicos del período de la postguerra, excepto uno, han sido de un solo partido y predicen que los gobiernos de coalición, los cuales podrían probablemente resultar de un sistema RP, serían desestabilizantes para todo el país. Con relación al punto previo, está el argumento de que la MS es una barrera en contra de la fragmentación del sistema de partidos, el cual podría implicar la escisión de los principales partidos (por ejemplo, una división entre las alas “pro” y “anti” europeas del partido Conservador). Por último, la MS es elogiada por negar el acceso a la tribuna pública a los partidos extremistas como el Frente Nacional o el Partido Nacional Británico.

La reforma del sistema británico de mayoría simple para las elecciones parlamentarias es cada vez más probable gracias a la formación de un gobierno de coalición Conservador-Liberal-Demócrata en mayo de 2010. El 5 de mayo de 2011 se realizará un referendo para pedir al electorado británico que decida entre el sistema de MS y un nuevo sistema de voto alternativo (VA, también conocido como de doble vuelta instantánea).

 

Nota del traductor: el resultado del referéndum de 2011 fue la no aprobación al cambio de sistema electoral.

Senegal: un sistema paralelo en África

Senegal es uno de los muy pocos países africanos que ha experimentado una genuina transferencia democrática de poder como resultado de la derrota del presidente en turno. Para la elección presidencial se utiliza un sistema de mayoría absoluta a dos rondas muy similar al utilizado en Francia. Los partidos políticos cuentan con incentivos para postular candidatos en la primera vuelta y los electores pueden votar libremente por el candidato de su preferencia al tiempo que guardan su voto estratégico para la segunda ronda. En 2000 los partidos de oposición le negaron al presidente Abdou Diouf la victoria en la primera vuelta y, mediante un acuerdo previo, se unieron tras la figura del principal candidato opositor, Abdoulaye Wade, para derrotar al líder del largamente dominante Partido Socialista (PS) en la segunda vuelta.

Para las elecciones legislativas, el sistema electoral de RP pura por listas nacionales adoptado en 1978 fue sustituido en 1983 por un sistema mixto paralelo. Desde entonces el sistema electoral ha sido modificado varias veces. La mayoría de los cambios han sido diseñados para brindar legitimidad democrática asegurando que al mismo tiempo el sistema esté abierto a la representación de la oposición y que el partido gobernante conserve la mayoría de los escaños. Como muchos sistemas mixtos, el de Senegal utiliza una lista nacional para distribuir parte de los escaños. Pero a diferencia de casi todos los otros sistemas paralelos, en lugar de que los escaños de mayoría simple sean disputados en distritos unipersonales, lo son sobre la base de un sistema de voto en bloque por partido (VBP) en distritos electorales predominantemente plurinominales.

Los escaños de RP (casi la mitad del total) son asignados de acuerdo con los votos obtenidos por la lista nacional de cada partido, utilizando el método de cociente mayor bajo una fórmula de Hare. Los otros escaños son asignados por mayoría simple en los distritos electorales que conforman los 30 departamentos del país, en los que se disputan entre uno y cinco escaños. Los partidos más pequeños y la oposición siempre han exigido que se incremente el número de escaños distribuido mediante la lista nacional, mientras que el partido en el poder siempre ha favorecido un balance que le permita conservarlo. En las elecciones de 1998 el gobernante Partido Socialista alteró, una vez más, la distribución de los escaños, agregando 20 nuevos de mayoría simple, de los cuales ganó 18, lo que le permitió mantener fácilmente el control de la legislatura, a pesar de que apenas logró 50.3% de la votación nacional.

Cuando el presidente Wade era líder de la oposición, exigía una mayor proporcionalidad en el sistema y una menor preponderancia de los escaños asignados mediante el sistema de VBP, el cual favorecía claramente al partido en el poder. Para las elecciones de 2001, Wade, quien había criticado duramente las maquinaciones del Partido Socialista, se encontraba en condiciones de cambiar esta fórmula inequitativa. Una vez a cargo de la presidencia y con la capacidad de modificar el sistema electoral, Wade podía incorporar un sistema diseñado para representar de mejor forma los deseos del electorado o para maximizar las oportunidades de éxito de su coalición (la Coalición SOPI, liderada por el Partido Democrático de Senegal, PDS). Sin embargo, los grandes recursos de que disponía su partido, incluyendo todo el peso de la presidencia, hicieron que de pronto el sistema que antes había atacado por injusto, pareciera atractivo.

Los otros dos partidos grandes, el PS y la Alianza de Fuerzas para el Progreso (AFP), sintieron que también podían obtener ventajas de un mayor énfasis en la distribución de escaños a través del componente de VBP en la medida que les permitiría ganar por mayoría simple algunos distritos. También favorecían un incremento en el número de escaños de mayoría. Los partidos más pequeños presionaron por un sistema de proporcionalidad pura basado en listas nacionales o por algún tipo de arreglo que permitiera una mejor distribución de escaños por voto. El gobernante Partido Demócrata de Senegal optó por reducir el tamaño de la Asamblea Nacional de 140 a 120 escaños y por tanto, pasar de una proporción de 70 a 70 entre los escaños de mayoría simple y los de RP a una de 65 de mayoría y 55 de RP. El PDS calculó que como nuevo partido en el poder podía ganar por mayoría simple en varios departamentos, incrementado así su porción de escaños respecto a los votos obtenidos.

Los cálculos fueron correctos. Aunque en las elecciones de 2001 la coalición SOPI recibió poco menos de la mitad de los votos (49.6%), ganó 89 de los 120 escaños (74.2%). El antiguo partido gobernante, el PS, finalizó segundo en la votación, con 17.4%, pero sólo obtuvo 10 escaños, todos mediante la lista nacional de RP. El tercer lugar de la votación lo ocupó la Alianza de Fuerzas para el Progreso de Moustapha Niasse (con 16.1% de los votos), que superó al Partido Socialista en número de escaños al obtener 11, dos de los cuales los ganó por mayoría al ocupar el primer lugar en uno de los departamentos. Con 3.7% de los votos, la Unión por la Renovación Democrática consiguió tres escaños, uno de los cuales fue de mayoría en un distrito uninominal en el pequeño departamento de donde es originario su líder. Con casi 4% de los votos, el Partido Africano para la Democracia y el Socialismo (AJ/PADS) apenas alcanzó dos escaños de la lista nacional. A otros cinco partidos les correspondió un escaño a cada uno de la lista nacional en virtud de contar con los restos mayores de la votación, aunque no alcanzaron un cociente completo. Los restantes 15 partidos que presentaron listas fueron excluidos de la asignación de escaños.

La gran desproporcionalidad que se registró en las elecciones de 2001 excedió con creces los altos porcentajes que Senegal había experimentado bajo el dominio del Partido Socialista. En las elecciones de 1993, 70 escaños se asignaron por formula proporcional de lista nacional y 50 en distritos a nivel departamental bajo el sistema de voto en bloque por partido; en 1998, la distribución de escaños por ambas fórmulas fue pareja 70 y 70, pero el nivel de desproporción aumentó ligeramente. La desproporción se incrementó significativamente en las elecciones de 2001, cuyos resultados fueron mucho menos proporcionales que los obtenidos con la mayoría de las elecciones bajo el sistema de mayoría simple. Como consecuencia, la legitimidad de la legislatura se vio comprometida. La coalición SOPI, que llegó al poder en 2001 sobre la base de sus demandas de una reforma democrática, ha significado un fuerte retroceso al manipular el sistema electoral en su beneficio.

En Senegal, el objetivo del entonces hegemónico partido gobernante al optar por un sistema paralelo era asegurar la fragmentación de la oposición, desalentando la coordinación entre partidos, minimizando la votación estratégica y, consecuentemente, ofreciéndole ventajas al partido más grande. El partido promovió este objetivo utilizando una papeleta de votación que sólo permitía emitir un voto que comprendía tanto la elección por el principio de mayoría como la proporcional. Como la distribución de escaños proporcionales depende del número total de votos que reciba un partido o coalición, los partidos de oposición de Senegal cuentan con el incentivo para presentar candidatos en todos los distritos de mayoría que puedan. El hecho de que todos los votos emitidos al nivel de distrito sean sumados para la asignación de los escaños proporcionales reduce cualquier ventaja que se pueda derivar de la coordinación de esfuerzos entre partidos en los diferentes distritos y brinda mayores incentivos para que el elector vote de manera sincera y no estratégica. De esta forma, el partido gobernante fue capaz de asegurar su victoria en casi todos los distritos de mayoría.

También se emplea un sistema mixto paralelo en los niveles local (consejo rural) y municipal. Para asegurar una abrumadora mayoría al partido ganador en cada consejo, la mitad de los escaños son asignados en un solo bloque para todo el municipio usando el sistema de voto en bloque por partido. La otra mitad de los escaños se distribuye mediante RP por listas utilizando a toda la comunidad rural o municipal como un solo distrito.

Senegal muestra la forma en que una ventaja política de corto plazo puede ser el factor determinante en los debates sobre cambios al sistema electoral. Una oposición que clamaba cambios se convirtió en un gobierno defensor del status quo del que súbitamente se volvió beneficiaria. La desventaja potencial de esto reside en que si el péndulo electoral gira ahora en del Partido Socialista, es casi seguro que el fuerte énfasis que se le ha concedido al segmento del VBP del sistema paralelo se vea reflejado en una ganancia más que proporcional de escaños para la oposición, haciendo retroceder a las fuerzas que integran a la coalición SOPI al lugar en que se encontraban antes de 2001; por otro lado, este enfoque puede evolucionar hacia un sistema de dos grandes partidos, en el cual los dos beneficiarios aseguren que cualquier otra fuerza partidista tenga que desplegar un enorme esfuerzo si quiere abrirse paso y convertirse en una opción de poder.

Sudáfrica: sistemas electorales, manejo de conflictos e inclusión

Las elecciones parlamentarias y provinciales celebradas en Sudáfrica en 1994 marcaron el clímax de un tumultuoso periodo de cambio de un régimen autoritario a uno de democracia multipartidista. En la medianoche del 27 de abril de 1994 se removió la última y quizá la más odiada bandera colonial en África, conmemorando así el fin de 300 años de colonialismo y cuatro décadas de apartheid en el país. Estas primeras elecciones democráticas multi-partidarias abrieron el escenario a aquellos movimientos políticos que habían sido forzados a la clandestinidad por la política de gobierno y división racial del régimen de Pretoria. El Congreso Nacional Africano (CNA) de Nelson Mandela se balanceaba en el umbral del poder mientras que el Congreso Panafricano de Azania (CPA) lo desafiaba dentro de la misma comunidad y el Partido de Libertad Inkatha (PLI) de Mangosotho Buthelezi esperaba construir su hegemonía en el norte de la provincia KwaZulu/Natal. Estos nuevos partidos se sumaron al Partido Nacional (PN) de De Klerk, al Partido Liberal Democrático (PLD) y al nuevo Frente de Libertad (FL) —el cual descendía de los partidos de la “derecha blanca” del viejo orden constitucional— en la batalla por el voto de millones de personas recién registradas como electores.

Las elecciones para integrar la Asamblea Nacional se realizaron bajo un sistema de RP por listas, en el que la mitad de sus integrantes (200) se elegían a partir de nueve listas provinciales y la otra mitad a través de una lista única nacional. En efecto, el país usó un distrito nacional (con 400 miembros) para la conversión de votos en escaños y no se impuso ningún umbral formal de representación.

El grueso de los escaños se distribuyó mediante la fórmula de Droop y los remanentes mediante una adaptación del método de resto mayor. En las primeras versiones de la ley electoral, se imponía un umbral de representación de 5% de la votación nacional, pero como una concesión a los partidos políticos más pequeños, el Congreso Nacional Africano y el Partido Nacional acordaron a principios de 1994 eliminar cualquier umbral “obligatorio”. Sin embargo, sólo se les garantizaron posiciones en el gabinete del primer gobierno de unidad nacional a los partidos que obtuvieron más de 20 escaños en el Parlamento (5% del total).

El hecho de que el “gigantesco movimiento de liberación de Mandela” hubiera ganado las elecciones a la Asamblea Nacional casi con cualquier sistema electoral, no niega la importancia del hecho que Sudáfrica haya elegido un sistema de representación proporcional por listas (RPL) para sus primeras elecciones. El sistema de representación proporcional, como parte integral del mecanismo de división de poderes en la nueva Constitución, fue crucial para la creación de una atmósfera de inclusión y reconciliación social que desactivó la violencia política e hizo de la Sudáfrica post apartheid un faro de esperanza y estabilidad para el resto del convulsionado continente. En 1990, a la salida de prisión de Nelson Mándela, no existía una razón particular para creer que Sudáfrica optaría por un sistema de RP. El Parlamento “sólo para gente blanca” siempre había sido elegido mediante un sistema de mayoría simple, por lo que se esperaba que el CNA, ahora en una fuerte posición para negociar, se beneficiara del sistema de mayoría simple. Como sólo cinco de los casi 700 distritos electorales en que se dividía el país contaban con una mayoría blanca, se esperaba que, en virtud de los atributos del voto por mayoría simple, el CNA ganara fácilmente entre 70 y 80% de los escaños parlamentarios con poco más de 50% de la votación nacional. Pero el CNA no optó por esta alternativa porque se percató de que las desigualdades de un sistema electoral donde “el ganador se lleva todo” serían, a la larga, un factor desestabilizador tanto para los intereses de los grupos mayoritarios como de los minoritarios. La opción de un sistema de RPL también evitaba el asunto políticamente cargado y controversial de tener que trazar límites distritales y, además, se ajustaba al espíritu de compartir el poder ejecutivo que tanto el CNA como los nacionalistas consideraban como un principio clave de la Constitución Interina.

Es probable que, incluso con sus bastiones geográficos de apoyo electoral, el Frente de la Libertad (que ganó nueve escaños en la nueva Asamblea Nacional), el Partido Democrático (con siete escaños), el Congreso Pan Africanista (con cinco escaños) y el Partido Demócrata Cristiano Africano (con dos escaños), no hubieran ganado ni un sólo escaño parlamentario si las elecciones se hubieran celebrado bajo un sistema de mayoría simple en distritos unipersonales. Si bien el voto conjunto de estos partidos sólo representó 6% del total nacional, era claro que su importancia dentro de las estructuras de gobierno excedía por mucho su fuerza numérica.

Una lectura detallada de los resultados reveló un dato algo sorprendente, en 1994 el sistema de RPL podría no haberle representado ninguna ventaja a los partidos de fuerza media, como el Partido Nacional (PN) y el de la Libertad de Inkatha (PLI), más allá del número de escaños que hubieran podido ganar bajo un sistema de mayoría simple. Esto se debió primordialmente a la naturaleza del tipo “referéndum nacional” de la campaña, que provocó una batalla bipartidista entre lo viejo y lo nuevo; entre el CNA y el PLI en la provincia de KwaZulu-Natal, y el CNA y el PN en el resto del país. Además, la naturaleza étnicamente homogénea de los distritos y las fuertes concentraciones de apoyo en el país significaban que el PN y el PLI podrían haber ganado solamente unos pocos escaños bajo un sistema de distritos unipersonales. Sin embargo, en todo caso el sistema de mayoría simple le hubiera dado al CNA un pequeño bono de escaños adicionales, incrementando así su número dentro de la Asamblea Nacional más allá de su nivel de votación (el cual fue de 62%) y por encima de los dos tercios necesarios para redactar la nueva Constitución sin la participación de otros partidos políticos.

La práctica de tener una papeleta para la Asamblea Nacional y otra para los parlamentos provinciales también fue una importante innovación en el diseño del sistema electoral. Pocos meses antes de la elección el CNA todavía insistía en el uso de una sola papeleta que contara para ambas elecciones. Esta era una clara maniobra para favorecer a los partidos más grandes con cobertura nacional, y sólo se modificó como resultado de la presión ejercida por una alianza de líderes empresariales del Partido Democrático y algunos asesores internacionales. Los resultados finales mostraron que un gran número de electores había dividido su voto para las elecciones provinciales y nacionales entre dos partidos y al parecer los principales beneficiados fueron el pequeño Partido Democrático y el Frente de Libertad. Ambos partidos lograron más de 200 mil votos en las elecciones provinciales con relación en los que obtuvieron a nivel nacional, lo que explica en buena medida la diferencia de casi 490 mil votos del Partido Nacional en sus totales a nivel nacional y provincial.

La selección del sistema electoral también tuvo un impacto sobre la composición del Parlamento en términos étnicos y de género. La Asamblea Nacional Sudafricana que se instaló en mayo de 1994 contaba con más de 80 ex miembros del Parlamento de sóloblancos, pero hasta ahí llegaban las similitudes entre el nuevo y el viejo parlamento. En contraste con la conflictiva historia de Sudáfrica, los negros se sentaron con los blancos, los comunistas con los conservadores, los zulús con los xhosas y los musulmanes con los cristianos. En buena medida, la diversidad de de la nueva Asamblea Nacional fue resultado de utilizar el sistema de RPL. El carácter nacional e inalterable (cerrado) de las listas le permitió a los partidos presentar grupos de candidatos étnicamente heterogéneos, con lo cual se esperaba captar el voto de amplios y diversos sectores sociales. La Asamblea Nacional quedó conformada por 52% de negros en los que había gente de habla xhosa, zulú, sotho, venda, tswana, pedi, swazi, shangaan y ndebele); un 32% de blancos (de habla inglesa y afrikaans), 8% indios, y 7% de color. Datos que contrastaron con un electorado conformado por 73% de negros, 15% de blancos, 9% de color y 3% de indios. Las mujeres lograron 27% de los escaños.

En 1999 la proporción de parlamentarios negros aumentó a 58% y la de los de color a 10%, mientras que la de los blancos fue de 26 % y la de los indios de 5%. En 2004 la proporción de representantes negros en el Parlamento (65%), se acercó más a su porcentaje poblacional, mientras que los blancos lograron 22%. El número de parlamentarios indios y de color se ha mantenido básicamente estable. La proporción de mujeres parlamentarias alcanzó 30% en 1999 y 33% en 2004. Existe la creencia generalizada en Sudáfrica de que si hubiera introducido el sistema de mayoría simple, habría habido muchas menos mujeres, indios y blancos, frente a una clara mayoría de parlamentarios varones y negros.

 

Finalmente, bajo un sistema de mayoría simple se hubieran previsto formas más polarizadas de representación parlamentaria, con blancos de diferentes partidos representando distritos de mayoría blanca, xhosas representando xhosas, zulús representando zulús, etcétera. Si bien es perceptible la persistencia de problemas de responsabilidad y rendición de cuentas, así como de distanciamiento de los representantes con el sistema de RPL, no hay duda que con este sistema los ciudadanos tienen una gran variedad de representantes parlamentarios a los cuales acercarse en caso de necesidad.

Aun así existe un continuo debate en el país sobre cómo incrementar la responsabilidad y la rendición de cuentas de los representantes parlamentarios. Se aceptó de manera generalizada que la primera elección no racista fue más que nada, un referéndum sobre qué partidos políticos debían redactar la nueva Constitución. Pero las elecciones posteriores han tenido que ver con la conformación de un parlamento representativo por lo que diversos actores políticos y electores comparten la idea que el sistema electoral requiere ser modificado para tomar esto en cuenta.

Actualmente, la mayoría de los principales partidos políticos todavía apoyan el sistema de RPL; sin incrementar significativamente la complejidad de la papeleta de votación, a los electores se les podría permitir optar entre los candidatos y los partidos, sin afectar el carácter de representación proporcional del Parlamento. Una opción es elegir parlamentarios en distritos plurinominales más pequeños con la idea de desarrollar una conexión geográfica más fuerte entre los electores y sus representantes. Por el momento, las listas regionales representan áreas tan grandes que se pierde cualquier posibilidad de repromover intereses locales. Una segunda opción es adoptar un sistema de representación proporcional personalizada, en que la mitad de los miembros sean elegidos en distritos uninominales y la otra mitad mediante RP por listas compensatorias. Ambas opciones fueron consideradas por una comisión integrada por 12 miembros, encabezada por Frederick van Zyl Slabbert, el ex líder del Partido Demócrata, encargado de considerar alternativas de reforma en 2002. Esta comisión contaba con una mayoría intrínseca de representes del Congreso Nacional Africano y de la Comisión Electoral Independiente, y fue designada por el presidente para revisar el sistema electoral a la luz de las inconformidades generadas porque el sistema de representación proporcional por listas no comprende una adecuada representación geográfica. La recomendación final de la comisión fue que Sudáfrica debía mantener su sistema de RPL, pero cambiándolo a un sistema de dos niveles, dividiendo al país en 69 distritos en que se eligieran entre tres y siete parlamentarios y conservando 100 escaños a nivel nacional para efectos “compensatorios”. Sin embargo, el gobierno del Congreso Nacional Africano rechazó esta reforma para las elecciones generales de 2004 y parece poco dispuesto a introducir un nuevo sistema para las elecciones de 2009.

Tailandia: combate de la corrupción a través de la reforma electoral

En 1997 Tailandia adoptó una nueva Constitución que trajo consigo dramáticos cambios en su panorama político y electoral. Las reformas comprendieron la creación de una comisión electoral autónoma para administrar y supervisar las elecciones, nuevas normas para regular la relación entre los miembros del Parlamento y el gabinete, y la integración del primer Senado por elección popular en la historia del país. La Constitución también reemplazó el sistema electoral de voto en bloque (VB), que se había usado durante casi toda la historia electoral de Tailandia, por un sistema paralelo conformado por un componente de mayoría simple en distritos unipersonales y otro de listas de representación proporcional.

Antes de las reformas de 1997 Tailandia utilizaba el sistema de VB para elegir a los miembros de la Cámara de Representantes. Todos los miembros del Senado eran designados, no elegidos popularmente. Los distritos electorales se dividían entre las provincias de acuerdo con su volumen de población y su magnitud era muy reducida: se disputaban entre uno y tres escaños por distrito. Los electores votaban más por candidatos que por partidos y disponían de un número de votos equivalente al de los escaños en disputa en su respectivo distrito. No podían emitir todos sus votos por un solo candidato, pero sí podían dividirlos entre los candidatos de distintos partidos. Podían, incluso, abstenerse de emitir la totalidad de los votos con que contaban. A los partidos se les exigía presentar una lista completa de candidatos para cada distrito en el que desearan contender (por ejemplo, tres candidatos en un distrito con tres escaños en disputa). Los escaños se otorgaban a los candidatos que obtuvieran el mayor número de votos, bajo el principio de mayoría simple.

El sistema de VB en Tailandia tuvo al menos dos implicaciones importantes para el sistema de partidos. Primera, la existencia de distritos pluripersonales había tendido a la proliferación de múltiples partidos en cada distrito, lo que a su vez contribuyó a la presencia de un gran número de partidos en la Cámara. Entre 1975 y 1996, el promedio efectivo de partidos nacionales fue de más de seis. Sobre esta base, no es de sorprender que ningún partido haya obtenido jamás la mayoría absoluta de los escaños, tornando necesaria la creación de grandes coaliciones para formar un gobierno. Como regla general, los gobiernos de coalición fueron poco efectivos y de poca duración. Los reformadores esperaban que cambiando el sistema electoral se produjera una reducción tanto del número de partidos como de la inactividad e inestabilidad de los gobiernos.

Segunda, el sistema propiciaba que se enfrentaran candidatos del mismo partido en un solo distrito. Aunque cada partido postulaba un grupo de candidatos, éstos a menudo se enfrentaban entre sí en las campañas en lugar de tratar de conseguir que los electores apoyaran con sus votos a todo su grupo. Esta competencia intrapartidista minó la adhesión y lealtad partidista de candidatos y electores y contribuyó a la división y falta de cohesión al interior de los partidos. Un reflejo de ello fueron los desenfrenados cambios de un partido a otro que se registraban antes de cada elección, con las consecuentes acusaciones de que había dinero implicado en esos cambios. La competencia intrapartidista, la debilidad de las siglas partidistas y el tamaño relativamente reducido de la magnitud de los distritos electorales fueron factores que alentaron a los políticos a cultivar y responder a los intereses de pequeños grupos de electores. Durante el periodo de campaña, la compra de votos ayudó a los candidatos a construir plataformas de apoyo personales. Una vez que accedían al cargo, los políticos se preocupaban por proveer bienes y servicios a sus electores sobre una base personalista, descuidando con frecuencia aspectos relacionados con programas o políticas más amplias y, por consiguiente, la coherencia y consistencia de la política de gobierno. Los diseñadores de la Constitución de 1997 esperaban que a través de la reforma electoral se pudiera fomentar la cohesión y lealtad a las siglas partidistas, así como reforzar los incentivos para que los candidatos y los políticos respondieran a las demandas de un electorado mucho más amplio.

En respuesta a las reiteradas demandas de la sociedad civil en el sentido de realizar una reforma política, la Cámara de Representantes creó en 1996 una Asamblea Constituyente (AC). Un año más tarde, después de una amplia consulta popular y en medio de una severa crisis económica que rápidamente se convirtió en una crisis política, la Asamblea Constituyente presentó y la Cámara aprobó una nueva Constitución. Las piedras angulares de esta nueva Constitución fueron un Senado elegido popularmente y un renovado sistema para elegir a los integrantes de la Cámara de Representantes. El sistema de Voto en bloque para integrar la Cámara fue suprimido. Siguiendo una tendencia creciente, los diseñadores de la Constitución introdujeron un sistema paralelo. Los distritos pluripersonales fueron sustituidos por 400 distritos unipersonales. La Constitución de 1997 también estableció un segundo nivel de representación conformado por 100 escaños elegidos por RP en un solo distrito nacional. Un partido debe alcanzar al menos un umbral de 5% de los votos emitidos por las listas a nivel nacional para poder acceder a la distribución de estos 100 escaños de RP. A cada partido se le pide presentar una lista de candidatos y los electores disponen de dos votos, uno para votar por su representante de distrito y otro para votar por una lista partidista nacional. Los candidatos tienen que optar entre contender en un distrito uninominal o formar parte de la lista nacional de su partido. No están vinculados los dos niveles de representación: los escaños de RP que le corresponden a un partido no dependen de ninguna forma de los escaños de mayoría que haya obtenido.

La Constitución de 1997 también consagró la elección de los miembros del Senado, por vez primera en la historia del país. Se eligen 200 senadores mediante el sistema de voto único no transferible (VUNT). Los distritos electorales comprenden desde uno hasta 18 escaños, es decir, son de distinta magnitud. El sistema de VUNT que se adoptó contiene una variante importante. La Asamblea Constituyente quiso crear un Senado que estuviera por encima de las caóticas disputas partidistas. Como resultado, la Constitución prohibe que los senadores pertenezcan a un partido político y no les permite llevar a cabo actividades de campaña para ser elegidos.

¿Cuáles fueron los resultados de esa reforma constitucional? Como se mencionó anteriormente, uno de los objetivos primordiales fue reducir el número de partidos —lo que explica el cambio a distritos uninominales y el umbral de 5% para la lista partidista a nivel nacional. Parece ser que este objetivo ha sido alcanzado en buena medida. En la elección para la Cámara de Representantes de 2001, el número efectivo de partidos en la legislatura disminuyó dramáticamente de un promedio de 6.2 antes de 1997 a uno de 3.1, lo que reflejó tanto la disminución del número de partidos que contendió en cada distrito uninominal como una mayor coordinación de los partidos entre los distritos. Por primera vez desde 1957 un solo partido, el recién formado Thai Rak Thai, casi logró la mayoría absoluta de los escaños. Poco después la consiguió cuando un pequeño partido se desmembró y sus representantes se adhirieron a sus filas.

Los diseñadores de la nueva Constitución también esperaban que con la adición de una lista de partido a nivel nacional y la eliminación de las causas para la competencia intra partidista se pudiera alentar tanto a los candidatos como a los electores a concentrarse más en las políticas partidistas que tuvieran que ver con asuntos de interés nacional. En efecto, esto empezó a ocurrir en las elecciones de 2001. Por primera vez en la historia electoral contemporánea de Tailandia, los partidos políticos, dirigidos por el Partido Thai Rak Thai, desplegaron un esfuerzo significativo para desarrollar estrategias electorales centradas en los programas partidistas. Los partidos empezaron a diferenciarse entre sí en términos de sus plataformas políticas y, en algunos casos, presentaron estas diferencias como elementos fundamentales de sus campañas políticas.

Sin embargo, existen algunas razones para evaluar con cautela los cambios que han surgido en el sistema de partidos de Tailandia. En primer lugar, el cambio hacia estrategias centradas en los partidos se ha circunscrito a las campañas para los escaños de listas de partido a nivel nacional, ya que las contiendas en los 400 distritos uninominales siguen concentradas en asuntos relacionados con los candidatos. Por supuesto, esto no constituye ninguna sorpresa dado el sistema electoral utilizado: los distritos uninominales continúan generando incentivos para cultivar redes de apoyo personal (aunque parecen ser menor que bajo el sistema de voto en bloque); segundo, el nuevo sistema electoral ha provocado una dramática reducción en el promedio de votos necesarios para obtener un escaño. Esto es resultado del efecto combinado que se produce cuando se agregan más escaños a la legislatura y se cambia el sistema de voto en bloque por uno basado en distritos uninominales. Todo esto debilita los incentivos para abandonar las estrategias personales: entre más pequeño sea el número de votos necesario para resultar elegido, más probable es la utilización de estrategias personales por parte de los candidatos. Finalmente, la presencia de un Senado apartidista, elegido bajo un sistema de VUNT, mina en cierta forma el intento por crear un electorado más enfocado en las alternativas partidistas.

Obviamente, cualquier análisis de las consecuencias de las reformas de 1997 debe tomarse aún con reservas hasta que no se haya realizado un mayor número de elecciones bajo las nuevas reglas. Con la limitada información disponible hasta ahora, no es posible determinar si los resultados de las elecciones de 2001 y 2005 representan una nueva tendencia o sólo son un reflejo de la “excepcional” personalidad del Primer Ministro Thaksin Shinawatra, líder de Thai Rak Thai; sin embargo, las elecciones de los integrantes de la Cámara de 2001 y de 2005 ya caracterizan a Tailandia como un estudio de caso muy interesante por las consecuencias (algunas veces no intencionadas) de la reforma del sistema electoral.

Jordania – Diseño del Sistema Electoral en el Mundo Árabe

La cuestión del sistema electoral se ha convertido en el centro de uno de los debates más candentes y controversiales en Jordania desde que el Rey Hussein reintrodujo la política multipartidista. La elección general de noviembre de 1989 se celebró en un ambiente en donde se prohibieron los partidos políticos, como ha venido sucediendo desde principios de la década de los años 60, aunque la Hermandad Musulmana y los grupos independientes pro-monárquicos fueron fácilmente identificados. Para estas elecciones, las primeras competitivas en casi treinta años, Jordania utilizó el sistema de Voto en Bloque, utilizado por los británicos en el territorio en el periodo inmediato posterior a la guerra para elegir a su legislatura de 80 miembros. De estos asientos, ocho estuvieron reservados para los cristianos y otros tres para los Circasianos, ver Representación de Minorías.

El país fue dividido en 20 distritos, concediendo de 2 a 9 representantes del parlamento a cada uno, pero la disparidad en el tamaño hizo que se considerara el mismo número de representantes al parlamento. Por ejemplo, al Quinto Distrito de Al-Assima y al distrito de Maan correspondieron a cada uno cinco miembros para la Cámara de Diputados, sin embargo, el distrito de Al-Assima tenía cerca de dos veces más de electores registrados.

Con el sistema de Voto en Bloque, los electores contaban con tantos votos como asientos a ocupar dentro del distrito, pero no todos los electores hicieron uso de sus votos. Había una creencia generalizada que en las elecciones de 1989, los electores emitirían uno o dos votos para los candidatos con quienes tenían lazos familiares o sanguíneos, y después emitirían sus votos subsecuentes para los miembros de la Hermandad Musulmana, el preeminente movimiento político islámico. Aunque la naturaleza política no partidista de estas elecciones hacía más especulativo el análisis político, la Universidad de Jordania había estimado que los candidatos de la Hermandad Musulmana obtuvieran aproximadamente el 30 por ciento de los asientos con menos del 20 por ciento de los votos, que los musulmanes independientes ganaron el 16 por ciento de los asientos, una vez más con muchos menos votos, mientras que los candidatos pro-monárquicos obtuvieron cerca del 60 por ciento del total de los votos, pero únicamente ocuparon el 40 por ciento de los escaños. Estos resultados llevaron al Rey Hussein a creer que el Voto en Bloque otorgaba ventajas a la Hermandad Musulmana, al movimiento político más organizado y coherente del embrionario sistema de partidos, sobre los partidos independientes pro-monárquicos. 

Fue por esta razón que mediante decreto real se introdujo un nuevo sistema electoral para las elecciones generales de 1993; pero al mismo tiempo Hussein levantó la prohibición sobre partidos políticos, y esto condujo a la aparición del partido Frente de Acción Islámica. Creyendo (probablemente de manera correcta) que la mayoría de los electores jordanos eran leales primero a la familia y a los consanguíneos, y segundo a su ideología política, Hussein decidió mantener los distritos plurinominales pero cambió la ley a una a través de la cual los electores pudieran elegir solamente un candidato en su distrito. Así, de una manera un tanto accidental, Jordania adoptó el sistema de Voto Único No Transferible (VUNT). En el contexto jordano al VUNT se le denomina “un hombre, un voto”, aunque esta terminología se utiliza en otros países primordialmente para indicar el principio fundamental de igualdad entre los electores, no para un sistema electoral en particular.

En 1993, la participación aumentó ligeramente en relación a elecciones anteriores, pero permaneció debajo del 50% de la población en edad de votar. La disminución en el número de votos otorgados a los electores, obligó a estos a considerar qué tipo de lealtad era más importante, la política u otra. Sin embargo, algo notable en la Cámara de Representantes jordana, elegida en 1993, fue que contenía una mezcla mucho más equilibrada y representativa de representantes de los partidos e independientes, que la que había tenido anteriormente. El Frente de Acción Islámica (FAI) obtuvo el 20% de los asientos con alrededor el 17% de los votos, los Independientes pro-monárquicos ganaron el 60% de los escaños con 58% de los votos, y las agrupaciones pequeñas de candidatos como los Islamistas independientes, Izquierdistas, Nacionalistas, y los candidatos del Movimiento Fateh obtuvieron varios escaños con varios votos. Estos resultados concordaron muy bien con la expectativa general de que el VUNT debería ser mucho mejor que el Voto en Bloque, al generar un parlamento relativamente proporcional a la distribución del voto general – una situación vista en otros países que utilizan o han utilizado el VUNT, tal como Japón -Reforma Electoral- de 1948 a 1995, y Taiwán.

No obstante, la reducción de opciones para los electores, combinada con la participación de un número considerable de candidatos del FAI, produjo frustración en varias áreas, con relación a cambios a la ley electoral. Durante el periodo previo a las elecciones de 1997 ha habido un llamado a regresar al sistema de Voto en Bloque de 1989 o bien,  a adoptar un nuevo sistema electoral proporcional o mixto. Sin embargo, es probable que Jordania siga siendo uno de los  ejemplos actuales del sistema de VUNT.

España: el Sistema Electoral Español - un accidente histórico

Antecedentes históricos

El sistema electoral en España tiene una larga historia que comienza a principios del siglo XIX, en circunstancias extraordinarias provocadas por la invasión del ejército de Napoleón al país. El vacío de poder creado abrió el camino para convocar a una asamblea nacional (las Cortes) a través de una Junta Central – líderes de la resistencia – en la ciudad-puerto andaluza de Cádiz. Los diputados, quienes llegaron de todas las regiones de la metrópoli y del exterior, fueron elegidos por voto popular (de acuerdo con las "Instrucciones para la elección de diputados" de 1810, las cuales se adjuntaron a la convocatoria y constituyeron el primer embrión de ley electoral). Esta asamblea en su primera sesión, se declaró a sí misma como un órgano soberano y constitutivo, y se convirtió en el primer parlamento moderno de la historia española, que concluyó con la promulgación de la Constitución de 1812. El texto de la Constitución se inspiró claramente en el pensamiento liberal (el término liberal, aplicado a la política, tiene su origen internacionalmente en el nombre que se le dio al grupo de diputados progresistas en el parlamento de Cádiz) y para los españoles siempre ha sido el símbolo de la libertad política. El anteproyecto de esta primera Constitución en idioma español, que incorporó muchas ideas de la revolución francesa y de la Constitución de los Estados Unidos, también encontró inspiración en las antiguas tradiciones democráticas de los municipios españoles. En el texto constitucional de 1812, los municipios recuperaron su antigua condición de instituciones electivas (los municipios en la historia política y democrática de España han jugado un papel importante en la defensa de la libertad).

Las Cortes de Cádiz (el parlamento de Cádiz) han sido el punto de partida de las ideas democráticas y del derecho a votar, no sólo en España sino también en todo el  mundo hispánico. Esto debido a que los diputados de la metrópoli junto con los de las entonces provincias españolas de América (uno de los tres grupos de representantes que se reunieron en Cádiz, se autonombró el partido de los “americanos”) participaron en el bosquejo del texto. Algunos de ellos llegarían a ser posteriormente los líderes de los movimientos de independencia en América Latina. La Constitución de Cádiz inspiraría no sólo a las constituciones españolas posteriores, sino que serviría también de base para la redacción de las primeras constituciones de los nuevos estados independientes latinoamericanos. (Puede decirse que casi en todos los países latinoamericanos el proceso de independencia comenzó con las luchas por la democratización del poder en los ayuntamientos). Es interesante que, por esta razón, varias de las primeras leyes electorales redactadas en el siglo XIX, en los países de lengua española a ambos lados del Atlántico, tuvieran como punto común de referencia el mismo texto constitucional.

Dicho lo anterior como preámbulo obligado, las leyes electorales destinadas a regular el derecho al voto formalmente datan de 1837 en España, estableciendo el sufragio universal a partir de 1869, y siendo consolidadas por la ley de 1907. Sin embargo, la tormentosa historia que vivió España a lo largo del siglo XIX y parte del siglo XX significó avances y retroceso en el proceso hacia el ejercicio de las libertades democráticas y por lo tanto en el funcionamiento del sistema electoral.

La Segunda República, proclamada en 1931 después de los resultados de las elecciones municipales que hicieron abdicar al rey, también introdujo el sufragio femenino. Las mujeres españolas, quienes votaron a partir de las Elecciones Generales de 1931, lo hicieron mucho antes que en otros países de Europa occidental (antes que Francia por ejemplo). El triunfo del Frente Popular en las elecciones de 1936, cuyos resultados nadie puso en duda, desencadenó a los pocos meses una reacción antidemocrática y el estallido de la guerra civil de 1936-39, que culminó con la victoria para el General Franco debido a las luchas internas dentro de las fuerzas republicanas y al fuerte apoyo militar externo de los regímenes fascista.

El hecho fue que, incluso antes de la muerte de Franco y dentro de España, en los círculos intelectuales y entre los miembros de los partidos democráticos de oposición que empezaban a salir de la clandestinidad política, la cuestión del sistema electoral más apropiado para el país ya se comenzaba a discutir y estudiar. Inmediatamente después de la muerte de Franco, en noviembre de 1975, este asunto saltó a los medios de comunicación y comenzó un amplio debate sobre las ventajas y desventajas tanto del sistema electoral vigente durante la Segunda República como de los diferentes sistemas utilizados en otros países.

Evolución dentro de la Transición Política

Tras la muerte del dictador, en poco tiempo se llegó a un consenso casi general sobre la necesidad de llegar a un acuerdo entre todas las fuerzas políticas, incluido el sector reformista del antiguo régimen. Se tenía que realizar una transición pacífica a través de elecciones justas, transparentes y confiables mediante un sistema electoral que brindara las oportunidades debidas a todo el espectro político, incluyendo los partidos nacionalistas, para competir por la representación en el parlamento siguiente.

Un año después del fallecimiento del general Franco, en diciembre de 1976, los españoles fueron convocados por referendo a aprobar la ley para la Reforma Política del Estado. Evitar cualquier ruptura con las antiguas instituciones, significó un primer reconocimiento del principio de la soberanía popular, lo que posibilitó que los ciudadanos pudieran pronunciarse libremente y elegir un sistema político basado en la democracia, o seguir con la dictadura. Con la primera alternativa, al votar "Sí", se daría legitimidad y mandato libre para convocar a un parlamento democrático constituyente, que tendría que ser elegido seis meses después. Éste se basaría en un sistema electoral que tendría que ser aprobado si el resultado del referendo terminara siendo “Si” a la democracia. Los resultados fueron abrumadores para el "Sí", y sólo 2 % de los electores españoles votó "No" a la democracia.

Aprobada en referéndum, la reforma política estableció un parlamento bicameral, conformado por un Congreso de 350 diputados (basado en el cálculo de 1 diputado por cada 100.000 habitantes) y un Senado integrado por 297 senadores (éste número ha variado posteriormente). El debate para establecer el sistema electoral que configuraría estas cámaras giró en torno a los dos aspectos principales que fundamentan a todos los sistemas electorales: ¿sobre qué base territorial se deberían establecer los distritos? y ¿qué fórmula electoral sería conveniente adoptar en función del contexto histórico-político del país?

La fuerte influencia histórica sobre las distintas regiones españolas significó que el sistema electoral adoptado a partir de 1977 tuviera que equilibrar el elemento “poblacional” (es decir, tenía que asignar a cada demarcación territorial un número de diputados a elegir en función del número de habitantes con derecho a votar) con una fórmula que permitiese a la población de cada territorio tener un mínimo de representación de acuerdo con la variable del tamaño territorial. Hay que señalar que España es un país que se caracteriza por tener grandes desequilibrios demográficos en su territorio. Así el sistema electoral adoptado respecto a la asignación de escaños por circunscripción se basó en un sistema mixto de representación proporcional de “dos niveles”, el cual combinaba las elecciones a nivel provincial con las listas nacionales de partidos.

La demarcación territorial de cada circunscripción fue vinculada a la división de España en provincias (existen 50 provincias), a las que se añadieron dos circunscripciones correspondientes a dos ciudades españolas situadas fuera de la península. La distribución de los 350 escaños del Congreso se hizo de tal forma que cada circunscripción tuviese asignados 2 escaños de manera permanente sobre la base territorial, el resto de los escaños serían asignados a cada circunscripción en función de la variable “poblacional”. Esta última variable posibilitaría que en algunos casos el número de diputados, elegidos en cada demarcación, pudiera variar ligeramente de una elección a otra; posteriormente la Constitución estableció en 300-400 el número de escaños que podría tener el Congreso de Diputados. Aunque en la práctica, se han mantenido hasta la fecha los 350 escaños parlamentarios distribuidos entre las 52 circunscripciones electorales.

Para compensar los efectos de la asignación de escaños a las circunscripciones sobre la base de este sistema “territorial/poblacional” (el cual favorecía a unas candidaturas más que a otras), el sistema electoral buscó un elemento correctivo en la fórmula para convertir los votos en escaños. Los sistemas de mayoría como el de Mayoría Simple y Doble Ronda, que habrían acentuado los efectos desproporcionados del sistema mixto de “dos niveles”, fueron desechados, y se eligió el sistema de representación proporcional por listas cerradas, utilizando la fórmula D´Hondt para distribuir los escaños. Se instituyeron las papeletas de votación múltiples con listas cerradas y bloqueadas y la ley de D´Hondt para la asignación de escaños por provincia, lo cual podría en este caso favorecer a otros candidatos. Al mismo tiempo, se estableció un mínimo de 3% de los votos en cada circunscripción para poder obtener escaños.

El sistema para el Senado, que es una cámara de representación territorial y actualmente está conformado por 264 senadores (éste número puede variar uno más o uno menos), se rige de forma distinta, ya que sólo 208 escaños son elegidos por elección directa. Estos son distribuidos a través de la asignación de cuatro escaños a cada una de las demarcaciones provinciales, independientemente de su población,  pudiendo votar el elector por tres de los candidatos que figuran en una papeleta (en la cual cada formación política presenta tres candidatos para la elección). Por ejemplo, bajo ese sistema de Representación Proporcional de "lista abierta", es posible votar por un solo candidato o por tres candidatos de tres partidos distintos. El resto de los senadores (56 en la legislatura actual) son elegidos a través de voto indirecto por los parlamentos de las 17 regiones (comunidades) autónomas.

Con respecto a los derechos de voto activo (poder elegir) y los de voto pasivo (poder ser elegible), el sistema electoral español los extendió ambos prácticamente sin restricciones a todos los ciudadanos mayores de edad (18 años), excluyendo únicamente a los condenados por sentencia ejecutoria de los tribunales o, en el caso de los candidatos a la elección a aquellos que ejercen activamente determinadas funciones públicas (jueces, militares, altos cargos de la administración, etc.). Por otra parte, los candidatos no estarían obligados a realizar ninguna clase de depósito financiero para contender en las elecciones. Se consideró que era preferible eliminar cualquier tipo de discriminación en la presentación de candidaturas por motivos financieros aún a riesgo de posibles abusos, aunque tendrían que ser presentados por un partido legalmente registrado (registrar un partido político es muy fácil) o por un grupo de electores. Finalmente, en lo relativo a la participación en una elección, el elector era libre de decidir ejercer su derecho al voto – la imposición del voto obligatorio, en el contexto de transición de una dictadura a una democracia, hubiera sido una contradicción ideológica. 

De acuerdo a lo previsto, tres meses después del referendo constitucional, se aprobaron provisionalmente las primeras normas electorales (descritas anteriormente), y tres meses después tuvieron lugar las elecciones generales para designar el parlamento. La capacidad integradora del sistema electoral descrito – fundamental para que una transición política sea realmente viable – a pesar de tener imperfecciones como cualquier sistema electoral, quedó plasmada en el hecho de que tanto la derecha, el centro, los socialistas, los comunistas, y los nacionalistas vascos y catalanes obtuvieran una representación parlamentaria bastante ajustada a sus expectativas.  Esta pluralidad parlamentaria, que se logró sin caer en una excesiva fragmentación y que reflejó las grandes corrientes ideológicas del país, fue fundamental para lograr una redacción consensuada de la Constitución, cuya compleja elaboración exigió más de un año y sin duda desde el punto de vista del derecho comparado, puede considerarse en muchos aspectos una de las más avanzadas del mundo.

Entre las disposiciones contenidas en la Constitución (Art.8) quizás una de las más importantes por su trascendencia fue la de otorgar al Parlamento el poder exclusivo de elaborar las normas electorales, y además establecer que la ley electoral debería poseer rango de ley orgánica. Cualquier enmienda, por pequeña que fuese, debía ser sometida al dictamen de la Comisión Constitucional del Parlamento y seguir los procedimientos reservados para las leyes orgánicas.

Después aprobar la nueva Constitución española a través de un referendo en 1978, el Parlamento, que había cumplido su función de redactar la ley básica del Estado, fue disuelto. Se convocó a nuevas elecciones generales que darían paso a la primera legislatura ordinaria, y también a las primeras elecciones municipales de la democracia, finalizando así la fase inicial de la transición política española.

Enfoque Jurídico y Funcional del Sistema Electoral

El sistema electoral español, como un instrumento esencial para garantizar la igualdad del voto y para convertir los votos en términos de representación política, ha sido un modelo muy eficaz, tanto así que ha permanecido consolidado y sin cambios por veinte años después de que sus rasgos principales fueron aprobados por consenso en la fase inicial de la transición. (Ha permitido las mayorías y los gobiernos relativamente estables, así como la alternancia en 1982 y 1996). La primera Ley Orgánica Electoral aprobada en 1985 ratificó las bases del sistema diseñado en 1977 y amplió el desarrollo de la normativa aplicada durante el periodo de transición política.

Es muy cierto que ha iniciado un debate acerca de la oportunidad de introducir algunas modificaciones al sistema electoral y adoptar el sistema de listas abiertas en vez del de listas cerradas, y ha habido algunas propuestas que favorecen el establecimiento de distritos y candidaturas uninominales. Sin embargo, parece poco probable que dado el complejo contexto político-electoral español, las ventajas de otros sistemas compensen las dificultades que podría haber, sobre todo en lo que respecta a los distritos uninominales, de los cuales todos los círculos políticos tienen consciencia.  

Dicho esto, la validez del sistema electoral español recae en ser políticamente funcional (dentro del marco de la sociedad española) y en la legitimidad que ha adquirido gradualmente a través de los numerosos procesos electorales organizados en los treinta años del sistema. Ninguna fuerza política ha presentado una acusación sobre fraude electoral. Todos los candidatos aceptan los resultados electorales provisionales anunciados por la el Ministerio del Interior la noche de la votación, por los medios de comunicación y por el electorado, como fiables.

Esto se debe a la profunda convicción arraigada en los autores de la legislación electoral española, de que cualquier sistema electoral, que teóricamente se considerara el mejor en el mundo, pudiera ser inútil en la práctica. Si los procedimientos dejaran algún margen para la manipulación en áreas tan esenciales como la recopilación de las listas electorales, el registro de candidaturas, el escrutinio de votos y muchos otros, tanto técnicas como administrativas, afectarían directamente la validez democrática del proceso electoral.

Para evitar riesgos de este tipo, tanto en la Constitución como en el primer borrador de la Ley Electoral (L.O.R.E.G.), se consideró a la Ley Electoral como una rama de la ley constitucional. Se estableció un enfoque legalista, que impusiera garantías máximas y restringiera las interpretaciones subjetivas provistas por el silencio o las ambigüedades en las normas,  y previniera que el poder Ejecutivo dictara normas “ad hoc” que pudieran dar lugar a posibles manipulaciones en cualquier fase del proceso electoral.  

Por lo tanto en España, en virtud de esta filosofía, el Gobierno o la administración en su sentido más amplio no tienen poder legal para regular o establecer disposiciones que afecten a las regulaciones electorales. El ejecutivo no podrá aprobar un decreto para convocar a una elección o decretos técnicos para aplicar a la ley. Desde que se redactó la Constitución, el ejecutivo y el gobierno únicamente han desempeñado un papel instrumental, y solamente son los organizadores del proceso electoral.  Esta premisa ahora está integrada a la cultura electoral española, y aunque el sistema electoral no ha cambiado fundamentalmente, el aspecto  que se está desarrollando a través del debate parlamentario es el del funcionamiento real de las normas electorales en relación a la organización del proceso electoral, su control, y modernización técnica.

Hay que señalar también que el concepto de Ley Electoral española, debido a su adopción como ley constitucional/orgánica, es como de una unidad y, como se establece en el preámbulo, responde a “la necesidad de tratar de una manera unificada y global” todos los aspectos del proceso electoral. No faltan los ejemplos en la Europa occidental acerca de los modelos de las legislaciones estilo “rompecabezas”, en donde la Ley o Código Electoral es una marco regulatorio general el cual necesita ser acompañado o completado por otras leyes o por un cuerpo de leyes, o por decretos, reglamentos, circulares, etc., que emanen del poder ejecutivo. (En vez de facilitar la transparencia esto termina creando un laberinto legal). Sin embargo, el parlamento español de ese momento descartó el uso de cualquier modelo obsoleto de legislación electoral fragmentada como una referencia y decidió incorporar todas las disposiciones en el mismo texto, para que fuera funcional y coherente, y estuviera redactado de manera clara y concisa.  En este sentido, la Ley Electoral constituye un verdadero manual de procedimiento, que abarca en forma ordenada no sólo los rectores constitucionales del sistema electoral, sino también las disposiciones precisas y sus tiempos que deben regular el control, el financiamiento, la gestión y la administración de cualquier proceso electoral, tomando en cuenta también su diversa clasificación (elecciones parlamentarias, locales, etc.). 

Descripción de los Elementos Funcionales del Sistema

Funciones de Supervisión y Control del Proceso Electoral: El órgano encargado de estas funciones ha sido creado con el nombre de Junta Electoral, a la cual en algunos países de América Latina se le denomina “poder electoral”. La Junta Electoral tiene su propia jerarquía y territorialidad: la Junta Electoral Central, Juntas Electorales Provinciales y de Zona y Juntas Electorales de las Comunidades Autónomas (en España existe un sistema de descentralización prácticamente federal con 17 regiones autónomas). La estructura de este órgano es mixta, una parte de sus miembros es designada por el Consejo del Poder Judicial y la otra por el Parlamento.

La Junta Electoral Central es permanente; tiene 13 miembros de los cuales 8 son magistrados del Tribunal Supremo, elegidos por sorteo, y los otros 5 miembros designados por el Parlamento, son catedráticos de la Universidad en las ramas de Derecho, de Ciencias Políticas o de Sociología. El Presidente es elegido de entre los magistrados, y el Secretario (sin voto) es el Secretario general del Congreso de los Diputados. La Junta Electoral Central se renueva 90 días después de la constitución del nuevo Parlamento, tras las elecciones. Su sede se encuentra dentro de los edificios del Parlamento. Las Juntas Electorales, dentro de su ámbito territorial respectivo, tienen potestad absoluta sobre todas las cuestiones relacionadas con las elecciones y con la organización del proceso, aunque por razones de eficacia no asumen las tareas concretas de organizar físicamente las elecciones, pero dedican por completo su servicio a la validación de las operaciones y al control y supervisión de la legalidad.

Funciones de Elaboración y Revisión del Censo Electoral: los ciudadanos españoles obtienen su condición de elector y su derecho de elegibilidad al cumplir los 18 años, y automáticamente son incluidos en las listas electorales. Los españoles residentes regularmente en el extranjero también son incluidos en listas electorales especiales. Los extranjeros de los países miembros de la Unión Europea y de Noruega residentes regularmente en España también son inscritos en las listas electorales, y pueden votar y ser elegidos en las elecciones municipales. A aquellos que han cumplido 17 años se les inscribe en una lista anexa, para que en el caso de haber cumplido los 18 años para el día de la elección puedan votar. No se expide documento de elector pues la identidad se comprueba a través de la tarjeta de identidad o del pasaporte en las mesas electorales. Los electores (actualmente alrededor de 30 millones) reciben en su domicilio una tarjeta, que no tiene validez para votar, pero prueba que están registrados en el Censo, y les indica la mesa electoral a la que pertenecen. La gestión del Censo Electoral está a cargo de la Oficina del Censo Electoral, organismo que está bajo supervisión directa de las Juntas Electorales y depende económicamente del Instituto Nacional de Estadística (adscrito al Ministerio de Economía y Hacienda). La información básica para el censo es suministrada por los Ayuntamientos (existen alrededor de 8.000 municipios que tienen la obligación de declarar periódicamente los cambios poblacionales, los cambios de domicilio y los cambios en la cartografía), por los Consulados y por los Registros Civiles en el caso de las defunciones.

Con la reforma a la Ley Electoral de 1995, se ha dado un paso importante en la modernización de la gestión del Censo Electoral; en vez de actualizar las listas electorales de años previos, se ha impuesto una actualización mensual. La considerable inversión en la informatización propuesta por el ejecutivo en la actual reforma a la Ley significa que en poco tiempo el margen de error será mínimo. Actualmente, cada elección toma como base el censo electoral del mes anterior a la convocatoria, y las listas electorales de cada mes se hacen públicas en los centros de votación una semana después de que se ha hecho la convocatoria. Los electores pueden oponerse de inmediato en los casos de error o no registro.

Funciones de las Organizaciones relacionadas con el Proceso Electoral: el Ministerio del Interior es responsable de la logística y la administración financiera de los gastos que conlleva la organización de las elecciones. Además es responsable, por supuesto, de velar por la seguridad, el desarrollo pacífico de la campaña electoral y el libre ejercicio del derecho a votar. Todos los cuerpos de policía y la Guardia Civil reciben formación sobre estas cuestiones en las academias y el día de la elección llevan consigo una tarjeta de bolsillo que les recuerda las disposiciones pertinentes en la Constitución y la Ley Electoral. En lo referente a la logística y a la administración financiera existe una Subdirección General encargada de organizar las elecciones y de planificar el calendario electoral de conformidad con lo dispuesto en los diferentes artículos de la Ley Electoral que son muy precisos y fijan todos los plazos, incluidas las horas de apertura y de cierre de los colegios electorales.

En las áreas de gestión electoral de su competencia, el Ministerio del Interior tiene una relación de dependencia vis-a-vis con la Junta Electoral Central, y siempre la consulta sobre cualquier problema que pueda surgir en las distintas fases del proceso electoral. Las instrucciones de la Junta Electoral – aunque en ocasiones los trabajadores técnicos de la elección tengan opiniones diversas cuando su aplicación práctica plantea problemas – se atienden sin demoras.

A nivel territorial, sobre las instrucciones del Ministerio del Interior, los servicios administrativos del Estado en cada provincia se hacen cargo de las tareas específicas de almacenamiento y de la distribución del material electoral, así como de la impresión de las papeletas electorales y de los sobres. El Ministerio del Interior también tiene contratos con agencias de publicidad sobre las campañas audiovisuales que se emiten durante el proceso para informar o recordar a los electores sobre ciertas cuestiones (el despliegue de listas, el procedimiento del voto por correo, los documentos de identidad necesarios para votar, etc.).

Una función muy importante del Ministerio del Interior es la de proporcionar al público los resultados provisionales del recuento de votos, tarea a la que se dedican enormes recursos humanos. Una vez que el conteo ha terminado, los miles de agentes electorales que representan a la administración toman una copia de los resultados de cada una de las aproximadas 50,000 mesas electorales distribuidas en todo el país, y las envían por teléfono a los centros informáticos regionales, los cuales procesan la información y la envían a la computadora central. En España la velocidad de transmisión de los resultados provisionales se ve facilitada por el hecho de que todos los colegios electorales tienen un teléfono en el edificio/local o en sus cercanías. También se dedican fondos considerables para esta operación (podría decirse que una cantidad de más o menos $5, 000,000usd).

El resultado de todo este gran esfuerzo, en la noche de la elección, ha sido la de acortar el tiempo necesario para informar al país los resultados  detallados de las elecciones, para que cuatro horas después del cierre de las operaciones de votación en las 50,000 mesas electorales, se informatice la cuenta detallada y se de a conocer prácticamente el cien por ciento. Las agrupaciones políticas que contienden y los medios de comunicación tienen líneas directas conectadas a la computadora central del Ministerio del Interior, que les da acceso en tiempo real y desde el principio para el desarrollo del conteo de votos. A partir de 1996 el proceso de conteo se ha conocido en todo el mundo a través de internet. Actualmente, la viabilidad de introducir el voto electrónico está siendo estudiado, aunque todavía no es muy claro si la inversión para esta nueva tecnología – ya se han hecho algunas pruebas – vale la pena, pues sólo reduciría en unas tres horas el record de velocidad que España ha logrado con el actual sistema de procesamiento del conteo provisional de votos. Otro aspecto incierto es el del mantenimiento e inspección de los cientos de instrumentos de votación electrónica que tendrían que ser monitoreados antes de una nueva elección. El voto por “internet” también está siendo estudiado.

Funciones de Control de los Electores y los Candidatos en el Proceso Electoral: En España la presencia de observadores internacionales no fue formalmente solicitada por ningún partido político durante las primeras elecciones de la transición hace treinta años. Esto se debió a que, por un lado, los principales partidos políticos ahora legalizados ya tenían una infraestructura y organización suficiente para garantizar, con militantes y simpatizantes, el desarrollo de la campaña. Ellos también podrían garantizar un comportamiento adecuado del voto, por la presencia de sus delegados legalmente acreditados en casi todos los centros de votación en las respectivas circunscripciones. Por otro lado, el sistema electoral español introdujo desde un inicio el principio referente a que la soberanía de la gente debería traducirse en el control activo del acto soberano de votar por los mismos electores, siendo ellos los que deberían presidir y organizar el proceso de votación y de escrutinio. La Ley Electoral, como fue desarrollada posteriormente, ha definido estos dos aspectos con mayor detalle.

Con respecto a la habilidad de controlar a los candidatos en el proceso electoral, la legislación española no ofrece nada nuevo. Las candidaturas se presentan a las Juntas Electorales en cada distrito, las cuales utilizan criterios objetivos para evaluar su validez; también es obligatorio que cada grupo político contendiente en las elecciones designe a un Representante para la Junta Electoral en un plazo de nueve días después que se haya convocado a la elección,  para que actúe como vocero legal de las candidaturas. Esto no significa que estos Representantes participen en las deliberaciones de la organización.

En cuanto al control de los votos por el propio electorado, para algunas personas podría ser nuevo el hecho de que sea obligatorio que los tres miembros de las mesas electorales (un Presidente y dos Vocales) sean electores registrados en la lista electoral de las mesas. El procedimiento de su designación, para evitar cualquier manipulación, se realiza por sorteo público en una reunión plenaria celebrada en cada Ayuntamiento entre los 25 y los 29 días después de la convocatoria de las elecciones. En esta reunión se designan tres miembros titulares y seis miembros suplentes, que deben estar presentes en la mesa el día de la elección en caso de que los miembros titulares estén ausentes. Los Presidentes son los que posean mayor nivel educativo. Los electores designados por sorteo tienen una obligación legal de asumir estas tareas, y los designios se les notifican a través de una carta oficial de la Junta Electoral, entregada en su domicilio. Junto con esta notificación, recibirán un manual de instrucciones supervisado por la Junta Electoral Central. Estos manuales, como el resto de los documentos electorales, son publicados por el Ministerio del Interior en ediciones bilingües para aquellas circunscripciones que tengan al catalán, vasco o gallego como lengua oficial, así como en castellano, idioma oficial en todo el Estado. En España la lengua española no existe oficialmente en la Constitución, la cual refiere sólo a la que históricamente fue llamada lengua castellana; en el extranjero se le conoce como idioma español, pues en el artículo tres de la Constitución, a los otros idiomas citados se les considera lenguas españolas.              

El nombramiento de los miembros de las mesas por sorteo de entre los electores y las garantías dadas para que puedan ejercer su mandato de manera soberana, el cual generalmente se hace con un gran sentido de responsabilidad, también ha sido un factor clave en garantizar la dificultad de un fraude en la etapa de votación, de escrutinio (un conteo público en las mismas instalaciones que las de la votación), y en la entrega de la original y copia en un sobre sellado al tribunal más cercano, por parte del Presidente y de otro miembro de la mesa. Los representantes de las candidaturas (quienes tienen, cada uno, una copia de la lista lectoral de la mesa y deben firmar las actas de procedimientos, de las cuales ellos reciban una copia) también tienen un rol. Los resultados se hacen públicos en el centro de votación, mientras el tercer miembro de la mesa transfiere otra copia, en sobre cerrado, al trabajador postal quien los recoge en cada mesa electoral para su posterior transmisión a la Junta Electoral Provincial o de Área que realizará el conteo final.

En vista de la función clave de las mesas electorales, la Ley Electoral ha introducido requisitos específicos sobre el número de electores en las mesas, y ha establecido secciones o áreas que comprenden un mínimo de 500 electores y un máximo de 2.000 divididos entre las mesas (en la práctica el límite máximo de electores por mesa se ha fijado en 1.000 electores). También se ha impuesto un criterio territorial, en el que se establezca por lo menos una mesa aunque el número de electores sea menor a 500. La lista electoral de cada  mesa está en orden alfabético, por apellidos. La Ley Electoral también determina que la duración de la votación sea de 11 horas (tiempo suficiente debido a que las formalidades de la votación se realizan muy rápido) y los centros de votación no se pueden cerrar entre las 9:00 y 20:00 horas, incluso si ya han votado todos los electores de la lista.

Funciones de la Administración Financiera del Proceso Electoral: esta es un área importante de la administración a lo largo de las fases de proceso electoral. De acuerdo con la Ley Electoral española, el Estado debe subsidiar no sólo los gastos de organización y de logística en cualquier elección, sino también en cumplimiento con la Ley Orgánica de Financiamiento a los Partidos Políticos, debe subsidiar los gastos electorales de las agrupaciones políticas que contenderán en las elecciones de los Parlamentos central, local y europeo. Los gastos de la elección para los Parlamentos regionales autónomos deben ser absorbidos por cada Comunidad Autónoma bajo los mismos principios. El departamento del Ministerio del Interior encargado de conducir las elecciones es responsable tanto de la preparación del presupuesto como de la administración de los fondos públicos electorales de acuerdo con las disposiciones precisas de la Ley Electoral. De hecho, el Ministerio del Interior actúa como el órgano administrativo con la facultad de contratar los materiales y los servicios externos necesarios para organizar las elecciones; también actúa simplemente como intermediario entre la Tesorería y los contendientes en las elecciones. 

La Ley Electoral permite – dentro del límite financiero aprobado por el Parlamento – que después de los 29 días de la publicación del decreto para convocar a elecciones, los partidos o agrupaciones políticas que han obtenido la representación previa, puedan obtener un anticipo de los fondos equivalente al 30 por ciento de los subsidios totales que obtuvieron en la última elección. El subsidio total que reciben al final del nuevo proceso electoral, siempre que obtengan la representación, dependerá del número de votos. El dinero es pagado por el Estado después del plazo de reclamaciones y después de la presentación (100 días después de la votación) de la documentación detallada sobre los ingresos y egresos en las cuentas abiertas por las candidaturas para este propósito, la cual puede ser inspeccionada por las Juntas Electorales y la Oficina Nacional de Auditoria durante el proceso electoral. La ley prohíbe las donaciones privadas o de empresas a la campaña electoral de un partido político o agrupación de electores que no sea una cantidad individual muy pequeña (aproximadamente $7.000usd). En caso de no obtener representación o de obtener menos votos que los utilizados para el cálculo inicial, las candidaturas deben regresar los subsidios adelantados en su totalidad o en parte.

Los gastos subsidiados por el Estado que están relacionados con la actividad electoral de las candidaturas son de carácter general: las papeletas y los sobres; los gastos de publicidad y propaganda para obtener votos; el alquiler de locales y oficinas para la campaña; las compensaciones financieras pagadas al personal no permanente de los partidos contratado durante la campaña; los gastos de transporte y viaje de los candidatos, líderes y personal de apoyo en la campaña; y los gastos de correspondencia y correo. Además, de los intereses bancarios de los préstamos financieros legalmente hechos a la organización de la campaña hasta la fecha en la cual el Estado paga el total del subsidio correspondiente a cada candidato de acuerdo a sus resultados electorales.

Es pertinente mencionar que actualmente se está debatiendo una posible modificación de la legislación electoral actual, en relación con el subsidio de los partidos políticos y las campañas electorales, debido a los problemas de corrupción. España, como muchos otros países de Europa occidental, ha sufrido de esto en los últimos años, generado principalmente por el financiamiento secreto e ilegal de algunas campañas electorales, en donde los costos son muy elevados y en donde normalmente no se les presta atención a los límites legales de los gastos máximos establecidos por fondos públicos. El debate tiende hacia una posibilidad más amplia de financiamiento por parte de personas o compañías privadas, de manera sustancial al aumento del nivel máximo de tales contribuciones contempladas actualmente en la ley. Sin embargo, si la legislación electoral se modificara, las contribuciones financieras privadas siempre estarían sujetas, por consenso parlamentario, a la publicación y al control obligatorio.    

La Transición del modelo Territorial de Estado

No sería posible concluir una descripción del régimen político y del sistema electoral español sin mencionar brevemente algo que ha sido tan importante históricamente como la transición del modelo de Estado autoritario a uno democrático. Nos referimos a la transición llevada a cabo en paralelo a la anterior, de un modelo de Estado súper-centralizado a uno fuertemente descentralizado – una transición que en el terreno político y sociológico ha sido sin duda más difícil y compleja que la transición de la dictadura a la democracia. Tal vez ese haya sido el problema más grande que tuvo que enfrentar la Constitución de 1978.

En efecto, para muchos españoles que se denominan a sí mismos ultraconservadores, así como para muchos que tienen una ideología política progresiva, ha sido y aún es difícil aceptar el reconocimiento de los nacionalismos, de la diversidad lingüística y de la creación de instituciones de autogobierno en las distintas regiones españolas dotadas de competencias cada vez mayores. Por otra parte la apertura democrática facilitó la explosión de fuertes reivindicaciones nacionalistas, que en gran parte han sido asimiladas al sistema político a través de los mecanismos electorales sobre los que se ha sustentado el proceso de descentralización. Es conveniente señalar, que el sistema incluso permite a  la coalición política Herri Batasuma (Unidad Popular), vinculada al grupo terrorista ETA, concurrir legalmente a todas las elecciones (legislativas, municipales, autonómicas del país Vasco, y europeas). Todos han aceptados siempre los resultados, aunque por algunos años han mostrado un fuerte declive en el voto hacía HB.

En el marco de todas estas tensiones, el modelo de descentralización español fue original, pues tomó en cuenta la existencia de diferentes exigencias de autonomía frente al poder central. Estas fueron muy fuertes en Cataluña y el País Vasco, moderadas en otras zonas, y casi nulas en varias regiones, y fue posible diseñar una estrategia a largo plazo para facilitar la armonización progresiva de las capacidades de autogobierno de cada territorio.

A partir de estos criterios, España se dividió en 17 Comunidades Autónomas, dotadas cada una de un parlamento elegido por sufragio universal. La instauración de dichos parlamentos se hizo progresivamente, iniciando la transición con las elecciones autónomas del país Vasco y de Cataluña celebradas a principios de 1980. Posteriormente se eligieron los parlamentos de Galicia y de Andalucía, en 1981 y 1982 respectivamente. Estas cuatro regiones son a las que se conocen como “nacionalidades históricas”. Los otros 13 parlamentos autónomos fueron establecidos de elecciones autónomas celebradas simultáneamente con las elecciones locales de 1983.

Uno de los elementos básicos de la armonización, en el proceso de descentralización político del Estado, fue precisamente la adopción de un sistema electoral similar en todo el territorio: la elección de los parlamentos autónomos (aunque varíen en cuanto al número de diputados) se rige bajo las mismas fórmulas de distribución de escaños que rigen la elección de los diputados para el Parlamento central (las Cortes). Cada Comunidad Autónoma dispone de su propia Ley Electoral, que debe adecuarse en sus procedimientos básicos con la Ley Electoral General.

A partir de la instauración de estas asambleas parlamentarias autónomas elegidas por sufragio universal, se ha generado un fenómeno de desarrollo moderado del regionalismo en muchos lugares en donde esta conciencia no existía. No obstante, también hay un fenómeno de integración de los nacionalismos en un marco institucional dinámico y organizado, que permite negociar a los poderes central y autonómico sobre las bases de la legitimidad que ambos obtienen en las urnas. Estas negociaciones son las que han permitido una mayor descentralización (mucho mayor que la existente en muchos estados formalmente federales) y que hoy en día es aceptada por la mayoría.

Estados Unidos - Minorías Étnicas y Distritos Uninominales

Los Distritos Uninominales (DUNs) están profundamente arraigados en la política estadounidense tradicional. Desde la fundación de los Estados Unidos en el siglo XVIII hasta el día de hoy, la representación electoral se ha basado en el concepto de unidades y sub-unidades territoriales. Los estadounidenses siempre han pensado la soberanía popular en términos espaciales, empezando con la concepción original de la Constitución de los Estados Unidos como un pacto entre estados soberanos, y continuando dentro de los estados con la valorización de la autonomía o "home rule" de los gobiernos municipales o del condado. La Constitución no especifica la forma en la que deben estructurarse las elecciones populares, y los estados han experimentado con una variedad de distritos uninominales, distritos plurinominales y formas en general. Pero los DUNs con frecuencia han sido el método escogido para las elecciones a todos los niveles: federal, estatal y local, porque les permiten a las comunidades más pequeñas, geográficamente situadas, enviar sus propios representantes a las asambleas legislativas más grandes. Por el contrario, los distritos plurinominales han sido utilizados cuando las mayorías gobernantes quieren enfatizar la identidad colectiva de algunas jurisdicciones en particular y suprimir el "faccionalismo" partidista o étnico. Las normas de votación en general tales como los requisitos de mayoría y los lugares enumerados fueron utilizadas para maximizar el poder de las mayorías étnicas y controlar todos los escaños en sus órganos legislativos.

Históricamente, la población negra han sido el objeto principal de los mecanismos sub-emergentes de votación en los EEUU. Estados Unidos es la única democracia moderna fundada en la institución de la esclavitud, y los negros están incluidos en su Constitución e instituciones políticas como un "otro" nacional interno. A los esclavos se les consideraban "no-personas" y a los negros libres como "no-ciudadanos". Después de la Guerra Civil y la Reconstrucción, los negros en el sur fueron constantemente aterrorizados durante las elecciones y con el cambio de siglo, se les mantuvo sin derecho al voto. La elección primaria “completamente blanca” del Partido Demócrata, se convirtió en la única elección que importó, y convirtió al "sólido sur" en una región de estados unipartidistas. Las presiones internacionales de la Guerra Fría y las campañas litigantes de la Asociación Nacional para el Progreso de las Personas de Color, NAACP, en contra de la segregación racial lograron derribar a la larga las leyes que negaban a los negros el derecho al voto y los excluía de las elecciones primarias. A partir de entonces, muchas jurisdicciones de mayoría blanca, dentro y fuera del sur, recurrieron a regímenes electorales plurinominales para minimizar la influencia electoral negra.

Después de la Segunda Guerra Mundial, la Corte Suprema de los EEUU respondió a la reexaminación de la nacionalidad estadounidense, elevando la importancia constitucional del individuo. En 1963 y 1964, la Corte revirtió su antigua negativa a involucrarse en controversias sobre redistritación, y  a su vez esto le dio un respiro a las quejas de los electores blancos urbanos acerca de la negativa de las legislaturas estatales, dominadas por distritos rurales sub-poblados, para redistritar. La Corte Suprema se basó en la cláusula sobre Protección Igualitaria de la Décimo Cuarta Enmienda para anunciar la regla de una persona, un voto, que definía al ciudadano como la unidad básica de las políticas electorales. Sin embargo, al justificar la ponderación del voto de una persona, la Corte le abrió la puerta a demandas referentes a que la fuerza del voto podría verse disminuida por medios no matemáticos, en particular por estructuras electorales las cuales permitían que la mayoría del voto blanco en bloque negara a un ciudadano negro cualquier oportunidad de elegir un representante en la legislatura estatal y local. La Corte Suprema dio instrucciones a las cortes inferiores para optar los DUNs al momento de ordenar la redistritación de los cuerpos legislativos mal divididos, y en 1973 declaró inconstitucional el uso de distritos legislativos plurinominales en Texas, particularmente porque negaron la igualdad de oportunidades a los electores negros y latinos al momento de elegir a sus candidatos.

Todas estas reformas electorales fueron elaboradas a partir de la reinterpretación judicial de la Constitución. Mientras tanto en 1965 el Congreso, incitado por las confrontaciones políticas del Movimiento del Movimiento de Derechos Civiles, aprobó,  y el Presidente Lyndon Johnson firmó, la Ley del Derecho al Voto, la cual  permitió a la mayoría de los negros del sur votar por primera vez. Las condiciones que proporcionarían alivio judicial debido a la disminución del voto minoritario, se volvieron el centro de una intensa y complicada disputa, ambas respecto a las elecciones en distritos plurinominales y a los DUNs supuestamente manipulados. En 1980, la Corte Suprema sostuvo que las minorías raciales debían probar que una estructura electoral impugnada había sido diseñada o era conservada de manera intencional para minimizar la fuerza de su voto. El Congreso respondió con La Ley del Derecho al Voto de 1982, la cual creó un estatuto de auxilio judicial para las estructuras electorales que tenían el efecto o el "objetivo " de disminuir la fuerza de voto de las minorías protegidas, definidos como grupos raciales y “personas indoamericanos, asiático-americanos, nativos de Alaska, o de herencia española”. La Ley del Derecho al Voto de 1982, apoyada por una decisión de la Corte Suprema en 1986 que facilitó las pruebas necesarias, provocó cambios en general en las elecciones de los DUNs, a través de la representación y la legislación.

Para cuando se realizó el censo de 1990, casi todos los estados y las autoridades locales encargadas de la redistritación estaban preocupados por la encomienda de trazar los DUNs de "minoría-mayoría" obedeciendo tanto el mandato constitucional de la igualdad poblacional, como el de anti-dilución del voto de la Ley del Derecho al Voto. Los nuevos DUNs promovieron notables beneficios para los afroamericanos y los latinos. El número de funcionarios negros que resultaron electos en todo el país, aumentó de 300 en 1964 a aproximadamente 8,000 en 1993, aunque esta figura todavía constituye menos del 2% de todos los funcionarios elegidos, en un país en donde los negros suman el doce por ciento de la población. Desde la aprobación de la Ley del Derecho al Voto de 1965, el número de miembros afroamericanos del Congreso se incrementó de 9 a 38; y los DUNs mayoritariamente negros fueron los que provocaron que diecisiete afroamericanos resultaran electos al Congreso, de los 11 estados sureños de la antigua Confederación. Después de la elecciones de 1994, bajo un plan de redistritación negociado por líderes políticos negros, Alabama se convirtió en el primer y único estado sureño en lograr representación proporcional negra en ambas cámaras de la Legislatura.

El contragolpe nacionalista provocado por esta oleada de DUNs de mayoría negra e hispana fue inevitable. La forma en la que son trazados los DUNs necesariamente define las circunscripciones que se considerarán relevantes para fines de representación en las asambleas legislativas, y lo hace estrictamente en términos geográficos. Son raras las alternativas de redistritación que resultan políticamente irrelevantes, o simples instrumentos administrativos para acumular las preferencias electorales individuales. Por el contrario, estos expresan quien estará en la contienda y la cantidad de poder que se les otorgará en el proceso de toma de decisiones. En Estados Unidos, los condados, municipios y vecindarios reconocidos han sido los parámetros tradicionales para la redistritación, excepto cuando era conveniente ignorar sus límites con la finalidad de disminuir  la influencia electoral de los afroamericanos y otras minorías étnicas. Ahora se ha vuelto necesario dividir las subdivisiones tradicionales para crear distritos con mayorías afroamericanas o latinas, debido a que la gente de color en los Estados Unidos no tiene claro o no puede discernir sobre el concepto "patria". Aunque con frecuencia se agrupan en barrios étnicamente identificables, estos enclaves residenciales están dispersos entre los vecindarios predominantemente blancos. En algunos casos han originado formas de distritos muy irregulares, no compactos de mayoría latina o negra, los cuales aunque no son más raros que algunos distritos de mayoría blanca, inevitablemente muestran diseños raciales o étnicos.

Los distritos latinos o negros más representativos fueron llevados inmediatamente a la Corte por los electores blancos, quienes argumentaron que estos infringían en una interpretación  “daltónica” de la Constitución. En 1993, la Corte Suprema formuló la primera de una serie de decisiones que establecía una causa de acción constitucional "analíticamente distinta" que podría ser utilizada por los ciudadanos, de manera individual, que desearan demandar a los DUNs "racialmente mal trazados". Los demandantes no tendrían la complicada tarea de probar que debido a los distritos demandados, sus votos eran denegados o diluidos o que la fuerza de su voto era menor. Por el contrario la Corte reconoció un daño supuestamente estigmatizado como consecuencia de los distritos que fueron trazados por motivos "predominantemente" raciales y los cuales no podrían ser justificados como un esfuerzo "minuciosamente realizado" para servir a un "apremiante interés de estado". La Corte indicó que tales distritos son inconstitucionales porque ellos suponen que todos los miembros de la minoría étnica piensan y votan de la misma manera y comparten los mismos intereses políticos, un mensaje que la Corte teme que promoverá la "balcanización" racial del electorado. Esta nueva jurisprudencia que pretende hacer frente a los daños a la unidad nacional en vez de enfocar el interés individual del demandante, ha dado origen a disposiciones de la Corte para desarticular varios DUNs con mayoría negra y latina al nivel local, estatal y congresional. Las nuevas reglas constitucionales sobre redistritación han sido creadas y reafirmadas, por una mayoría de cinco magistrados sobre la pujante oposición de los otros cuatro, los cuales sostuvieron que ofendían tanto a la justicia sustantiva como a los límites del debido recurso de inconstitucionalidad.

El juez Felix Frankfurter advirtió acerca de los peligros de que las cortes entrarán en un “conflicto político”, cuando emitió su voto en contra en el caso de "una persona, un voto" en 1963. A él se le puede exculpar por la incoherencia de los principios de redistritación de la Corte Suprema. Seguramente nada podría ser menos apropiado para la resolución de los jueces, que los cuestionamientos acerca de la forma en la que un pueblo soberano debería definirse a sí mismo en una república democrática multiétnica. En su prisa por prevenir que las legislaturas estatales asumieran que todos los afroamericanos piensan de la misma manera, la Corte tuvo que hacer frente a una propuesta contraria: ¿Qué pasaría si los ciudadanos afroamericanos o los mexicano-americanos, los asiático-americanos o nativo-americanos de un estado o localidad en particular compartieran los mismos intereses políticos y se asociaran libremente para afirmarse a sí mismos a través de sus representantes electos, a través de sus instituciones comunitarias o a través de organizaciones políticas, quizás partidos políticos? Sugerir que a los ciudadanos de color se les está prohibido negociar constitucionalmente sus propios DUNs infringiría las nociones históricas y constitucionalmente protegidas de libertad política en Estados Unidos. Esta es una pregunta completamente diferente de si los miembros de una minoría étnica pueden exigir que tales distritos sean creados por el derecho legal o constitucional.

Pero éstas son cuestiones serias, a las cuales los mismos defensores de los DUNs de "mayoría-minoría" están ahora siendo forzados a prestar atención. Nunca hubo un consenso entre ellos acerca de los límites políticos o un punto final normativo de los derechos electorales que ellos pusieron en servicio. Hoy en día, la mayoría de los partidarios de los DUNs diseñados para originar mayorías de votantes de un grupo étnico en particular los defienden como respuestas necesarias para la "desafortunada" realidad de las divisiones étnicas en la estructura nacional. Ellos comparten con los opositores de los distritos de mayoría-minoría una devoción sustentada sobre la visión de los Estados Unidos como una nación de inmigrantes, en la cual los recién llegados y sus descendientes, se asimilan de manera voluntaria a las instituciones ya establecidas de la vida pública, social y política, al mismo tiempo que retienen el derecho de preservar sus identidades étnicas en formas institucionales estrictamente privadas. Incluso las asociaciones étnicas (blancas) privadas estuvieron bajo presión de desaparecer durante la era de “crisol de razas” ("melting pot") de predominio inglés, el cual se extendió por lo menos durante la Primera Guerra Mundial. Sin embargo, la Segunda Guerra Mundial forjó un cambio en la identidad estadounidense, cuando los descendientes de otras nacionalidades europeas colocaron su sello de propiedad en la nación norteamericana y las tradiciones políticas angloamericanas, que ellos habían adoptado. Todas las implicaciones de esta redefinición electoral fueron profundamente sumergidas, como lo han sido en todo el mundo, en los imperios creados por ideologías competitivas, estatistas durante la Guerra Fría. Todo eso ha cambiado ahora, y los Estados Unidos no son inmunes a los vientos de nacionalismo étnico que se extienden en el mundo.

Hoy en día, los norteamericanos con ascendencia  alemana o irlandesa son más numerosos que los de ascendencia Inglesa. Ahora ellos, junto con los europeos del este y los americano-europeos del este, incluyendo los judío-americanos seculares, se han convertido en los defensores más fervientes de la adopción del idioma Inglés y de la Constitución angloamericana. Los DUNs étnicamente identificables son una humillación para estos americanos y una amenaza para su visión nacional. El ala derecha de esta nación de inmigrantes apoya al régimen actual en su intento por suprimir y deslegitimizar los DUNs que tienen diseños raciales o étnicos muy obvios, mientras que el ala izquierda defiende los distritos de mayoría-minoría como instrumentos temporales de integración, o exhorta a que sean reemplazados por distritos plurinominales que utilicen las reglas del  voto semi-proporcional o único transferible. El creciente número de partidarios de la RP también critica a los DUNs, debido a que estos facilitan que los funcionarios influyentes se reelijan, instaurando una falta de responsabilidad que daña a las mayorías y minorías étnicas por igual. Pero los sistemas de RP no son invulnerables a las mismas acusaciones que competen a los DUNs de mayoría-minoría, en el sentido de que estimulan la polarización étnica y amenazan la desestabilización.

Sin embargo, fuera del debate de inmigrantes y de sus objetivos comunes sobre uniformidad nacional, están los norteamericanos de color, especialmente los descendientes de los esclavos africanos. Hoy en día algunos académicos admiten que la supremacía blanca siempre ha sido una característica poderosa de la ciudadanía norteamericana, más que cualquiera de las abiertamente debatidas versiones de pluralismo liberal o republicanismo cívico. Muchos estadounidenses blancos son perturbados fácilmente e incluso temen al control negro de las unidades políticas en las cuales ellos residen. Para los afroamericanos, una nación inmigrante más inclusiva no debería de aceptar los siglos de exclusión de castas. Ellos favorecerían las renegociaciones de la nación americana en términos de reconocer su carácter distintivo, y su dignidad.  La delimitación periódica de los DUNs podría ser una de las mejores maneras de poner sus demandas nacionales sobre la mesa, lo cual explicaría la razón por la que una mayoría hostil de la Corte Suprema ha constitucionalizado el asunto, con la esperanza de calmar el debate. Los sistemas de representación proporcional podrían permitir a los afroamericanos su participación equitativa en los cuerpos legislativos, pero eludirían el diálogo interétnico al volver a trazar impediría la búsqueda histórica de los descendientes de los esclavos de su libertad total. Los sistemas de representación proporcional aportarían a los afroamericano una participación equitativa en los órganos legislativos, sin embargo, al eludir el dialogo interétnico y volver a trazar los DUNs requiere impedirían la búsqueda histórica de los descendientes de esclavos por conseguir la libertad. Las propuestas sobre RP de algunos miembros del Congressional Black Caucus no han tenido mucho apoyo de la comunidad negra. Por otro lado, es fácil imaginar que los descendientes de los conquistados pueblos indígenas y de inmigrantes no blancos tengan diferentes puntos de vista sobre las estructuras electorales que mejor satisfagan sus agendas personales o colectivas, en un país con creciente diversidad.  

Una resolución justa de estas conflictivas y a menudo inconmensurables posiciones étnicas y sus visiones nacionales, puede alcanzarse únicamente a través del consentimiento y los compromisos mutuos,  los cuales deben ser de carácter provisional, por lo menos mientras se valore el ideal liberal de libertad individual para darle forma y moldear la propia identidad cultural y política. Las negociaciones requeridas para alcanzar un acuerdo en tales cuestiones normativas son particularmente difíciles de emprender y mantener en los EEUU, debido a que para muchos norteamericanos su identidad nacional está envestida en una constitución escrita, consagrada, la cual para fines prácticos sólo puede ser reinterpretada, no renegociada. No es sorprendente que el progreso más grande hacia el consenso nacional generalmente haya sido logrado a través de compromisos democráticamente negociados fuera del contexto constitucional, por ejemplo la Ley del Derecho al Voto. Actualmente, con el considerable apoyo de los conservadores, algunos miembros de la Corte Suprema están sugiriendo que lo que ellos consideran ser una implementación entusiasta por parte de las fracciones democráticas del gobierno federal y estatal, podría poner en duda la validez constitucional de la propia ley. Y el motivo de esta confrontación será la batalla por la redistritación legislativa. De esta forma, si la experiencia estadounidense con los DUNs, como un instrumento de reforzamiento político para las minorías étnicas, deja algunas lecciones para otras democracias, éstas incluirían la importancia del contexto nacional particular, del respeto por sus tradiciones políticas y por las situaciones particulares de los grupos subnacionales dentro de ellos, de las oportunidades para lograr un consenso lo más ampliamente posible en la toma de decisiones acerca de las estructuras de las elecciones y, sobretodo, de la humildad sobre las expectativas de soluciones duraderas.

 

Mali: Un sistema de doble ronda en África

Malí, ex-colonia francesa en África Occidental, tuvo una transición exitosa hacia la política multi-partidista en 1991, después de tres décadas de régimen autoritario. La Asamblea Nacional, conformada por 129 escaños, sobresalió de entre las nuevas instituciones democráticas establecidas entonces; con 116 escaños elegidos por el electorado nacional y 13 por Malíes que residen en el exterior. Los 116 escaños nacionales son distribuidos de acuerdo a la población (un escaño por cada 60,000 personas) entre los 55 distritos (circunscripciones) correspondientes a las 49 divisiones administrativas del país (cercles, unidad administrativa utilizada en Malí) y a las seis comunas en Bamako, la capital. Debido a las disparidades, las magnitudes del distrito varían de uno a seis escaños por distrito.

Mientras se permite la participación de candidatos independientes, a los partidos políticos se les exige presentar listas cerradas con el mismo número de candidatos como de escaños disponibles, (ver representación proporcional por listas) los votantes ejercen su derecho a través de papeletas categorizadas, para que puedan votar solamente por una lista de candidatos independientes o de partido. Se utiliza un sistema de Doble Ronda (DR) de acuerdo al cual, en ausencia de un candidato independiente o una lista de partido ganador por mayoría absoluta en la primera ronda, solamente los dos líderes finalistas de la primera ronda compiten en la segunda y el ganador se decide por mayoría absoluta, ver  Sistema de Doble Ronda. En el caso de distritos plurinominales, las dos listas de partido con más votos de la primera ronda compiten en la segunda y la lista ganadora obtiene todos los escaños del distrito. Se utiliza un sistema similar de mayoría de Doble Ronda para la elección presidencial. En las elecciones municipales se utiliza una fórmula de representación proporcional basada en el mayor residuo (cuota Hare).

Como en la mayoría de los países del África francófona, las nuevas instituciones democráticas en Malí fueron debatidas y seleccionadas en una Conferencia Nacional de amplio consenso, la cual incluía tres representantes de cada uno de los partidos políticos oficialmente registrados. El sistema electoral que surgió de este proceso, fue un compromiso para preservar el poder político de los cinco partidos mayoritarios y también para crear oportunidades electorales para varios partidos pequeños, así como equilibrar los mecanismos contradictorios para asegurar una amplia representación política y producir gobiernos de mayorías estables. En consecuencia, fue rechazada una propuesta para la aplicación del sistema de doble ronda en distritos uninominales, a efecto de disminuir la influencia de personalidades locales y fortalecer el control de los partidos sobre los candidatos. Asimismo, se rechazó una propuesta de parte de los partidos pequeños sobre el sistema de RP, debido a  su anticipado potencial de inestabilidad política. Sin embargo, la adopción de la fórmula de RP para las elecciones municipales, se ajustaba a las necesidades de los partidos más pequeños, la mayoría de los cuales carecían de apoyo nacional y estaban basados local o regionalmente. De manera contraria, se pensaba que un sistema de DR para las elecciones legislativas promovería las coaliciones entre los partidos pequeños y grandes en la segunda ronda. La adopción del sistema de DR para elecciones presidenciales, refleja el consenso en la mayoría de los países africanos sobre que el Jefe de Estado debe ser apoyado por una mayoría del electorado.  

El nuevo sistema electoral de Mali dio lugar a  un proceso electoral relativamente justo y competitivo en 1992. En la primera ronda participaron 23 partidos registrados de manera oficial, incluyendo tres con bases políticas a nivel nacional: Alianza por la Democracia en Malí (ADEMA), Congreso Nacional de Iniciativa Democrática (CNID) y la Unión Sudanesa-Coalición Democrática Africana (USCDA) y; dos con una base nacional limitada pero con el potencial de convertirse en partidos nacionales, la Coalición para la Democracia y el Progreso (RDP) y el partido Progresista Sudanés (PSP). El resto tenía bases locales o regionales y no tenían posibilidades de incorporarse al gobierno nacional sin formar coalición con los otros cinco. La competitividad del sistema se ilustraba en el hecho que sólo 11 de 44 distritos fueron decididos en la primera ronda, y cinco partidos ganaron 15 escaños. De los diez partidos contendientes en la segunda ronda, seis lideraban por lo menos en un distrito, pero la lista del partido líder fue vencida en 7 de 44 distritos. De hecho, los cinco partidos grandes perdieron las elecciones distritales en la segunda ronda después de liderar en la primera.

El nuevo sistema de Malí – combinado con la entrada de un gran número de partidos pequeños con apoyo electoral limitado, un fenómeno que es típico de las nuevas democracias establecidas después de un largo período de régimen autoritario – causó el impacto político esperado sobre la desproporcionalidad votos-escaños y sobre el multipartidismo. De esta manera, el sistema de DR produjo un alto nivel de desproporcionalidad (entre escaños-votos), un nivel moderado de multipartidismo electoral (3.3 partidos electorales efectivos) y un multipartidismo legislativo moderadamente bajo (2.2 partidos legislativos efectivos).

El sistema electoral de Malí ha equilibrado positivamente la representación y la gobernabilidad, pero al mismo tiempo ha promovido una oposición parlamentaria factible. Además, el uso de listas cerradas de partido en distritos plurinominales ha estimulado alianzas étnicas y regionales entre otros grupos políticos débiles y socialmente fragmentados. No obstante, aún persisten muchos problemas. Primero, el uso de las listas de partido debilita los vínculos con los representantes elegidos. Confrontados también con fuertes presiones por el trabajo  en el distrito, muchos miembros del parlamento han dividido de manera informal sus distritos en cotos individuales para esa finalidad. Segundo, la Asamblea Nacional posee únicamente una capacidad limitada para confrontar la autoridad ejecutiva, debido a que institucionalmente sus poderes son relativamente más débiles que los de la presidencia ejecutiva. Y finalmente, a este problema se le añade el desproporcionado porcentaje (66%) de escaños ganados por ADEMA, el partido gobernante, en parte debido al sistema electoral y en parte por las desigualdades de población entre los distritos, y especialmente en los distritos rurales.

Estos problemas incitaron a demandas por parte de la oposición por la reforma electoral. Esto conllevó a negociaciones políticas entre los partidos de oposición y ADEMA las cuales originaron acuerdos sobre tres temas antes de las elecciones de Abril de 1997: el uso del sistema de RP para asignar algunos escaños de la Asamblea Nacional, lo cual posteriormente fue declarado inconstitucional por la Corte; un incremento del 27% en el tamaño de la Asamblea Nacional de 116 a 147, con una reducción en los distritos uninominales y el aumento correspondiente en los distritos plurinominales, dándoles potencialmente a los partidos de oposición un grado de ventaja electoral; y la creación de una Comisión Electoral ampliamente representativa. No obstante, la Comisión no estaba preparada para llevar a cabo la compleja tarea de administrar una elección. Los problemas logísticos y administrativos resultantes, provocaron demandas de la oposición para anular las elecciones legislativas de 1997, con lo cual ADEMA estuvo de acuerdo, aún cuando algunos resultados preliminares confirmaron las predicciones sobre su victoria.

El hecho que estos cambios en el sistema electoral fueron negociados, legitima el éxito de la nueva democracia de Malí en el manejo pacífico de conflictos políticos. Esto también indica que la elección y reforma de las nuevas instituciones democráticas no es predeterminada, sino que se negocian los resultados cuyas futuras consecuencias políticas son a menudo oscuras. Todavía está por verse en qué medida las recientes reformas al sistema electoral de Malí tendrán el efecto deseado una vez que se implementen.

Malta: el Sistema de Voto Único Transferible con algunos cambios

Desde 1921, Malta ha utilizado el sistema de Voto Único Transferible (VUT) en las elecciones, mucho antes de que esta pequeña nación mediterránea lograra su independencia de Inglaterra en 1964. Aunque posteriormente Malta se convirtió en una República y sustituyó el cargo del Gobernador-General (representante de la Reina) con un Presidente, mantuvo el modelo de democracia parlamentaria al estilo Westminster. Malta tiene parlamento unicameral y su constitución demanda la elección de los miembros de la Cámara de Representantes "bajo el principio de representación proporcional por medio del voto único transferible". El período de duración parlamentario máximo es de cinco años, sin embargo, la legislatura se puede disolver antes. No hay otros cargos a elección excepto los concejos locales instituidos por el Acta de Concejos Locales de 1993, cuyos miembros también son elegidos por VUT.

Para fines de la elección parlamentaria el país está dividido en 13 divisiones, las cuales tienen aproximadamente el mismo tamaño de población. A diferencia de Irlanda, cada distrito elige el mismo número de miembros al parlamento (cinco), MPs, para un total de 65 escaños parlamentarios (a excepción de los escaños extras). A cada escaño corresponden aproximadamente 4,200 electores registrados. En 1996 la cuota necesaria para garantizar un escaño oscilaba entre los 3,245 y los 3,219 votos. Los candidatos podrían simultáneamente postularse en dos divisiones. En el caso de ganar en las dos, debían renunciar a una, lugar que después sería ocupado por medio de una "elección casual". Esto no es una elección parcial en el sentido convencional, sino que el ganador se determina al aplicar procedimientos del VUT a las papeletas acreditadas para la candidatura vacante en la elección general.

En la papeleta, los candidatos son ordenados alfabéticamente en bloques partidistas. Los votantes expresan sus preferencias al colocar números secuenciales a los nombres de los candidatos. No existe ninguna obligación para ordenarlos todos o para poner candidatos de un solo partido. De hecho, solamente se requiere de una preferencia (indicada por el número 1) para que un voto sea válido. A diferencia de sus contrapartes australianos, los electores malteses no tienen opción de escoger de toda una lista de candidatos. Los partidos tampoco pueden preparar listas ordenadas de candidatos para recomendar.

Existen tres características notables de la experiencia de Malta con el VUT:

• La primera es que aunque el VUT puede funcionar como un método de elección no partidista, el partidismo es un rasgo característico de las contiendas electorales en Malta. Los electores disfrutan, pero hacen poco uso, de la oportunidad de cruzar las líneas de partido al momento de ordenar a los candidatos en sus papeletas. Por esta razón sólo un pequeño porcentaje de los votos (1%) se transfiere a los candidatos de otros partidos.
• Una segunda particularidad es la costumbre que tienen los dos partidos políticos mayoritarios de nominar a muchos más candidatos de los que posiblemente podrían ganar en un distrito. Esto puede ser explicado en parte, por el patrón de lealtad al voto preferencial. Aparentemente, los partidos no temen la pérdida de votos por motivos de “sobre nominación”, porque los votos preferenciales dados a sus candidatos menos populares al final se transferirán a otros candidatos de su mismo partido. Al mismo tiempo, una lista más grande y variada los puede ayudar a atraer más votos. Para los candidatos, por supuesto, esto significa hacer frente a una gran competencia dentro de su propio partido y por tanto, deben esforzarse para mantener el apoyo de los electores. Para ganar un escaño y conservarlo, un político tiene que cimentar y mantener una base de apoyo personal, sin embargo, como el voto es secreto y los seguidores en el electorado no están identificados, se le aconseja apelar y servir a un grupo más grande. Esto provoca relaciones bastante cercanas entre los representantes y los representados. Los electores tienen el beneficio de ser capaces de demandar a varios MPs que representan su distrito. Debido al hecho que por lo menos un miembro de cada partido mayoritario es elegido de cada distrito, incluso tienen una opción por partido.
• La tercera particularidad importante es que la Malta moderna tiene un sistema bipartidista puro. De hecho, esto es inusual para los sistemas RP, los cuales reducen las barreras para los partidos políticos pequeños. Las razones por las que los terceros partidos, los cuales sí existen en Malta, no han podido destacarse electoralmente en décadas recientes, no están del todo claras. Pero las implicaciones de esta situación son importantes: si los MPs de sólo dos partidos son elegidos para un parlamento con un  tamaño de número impar, entonces uno de ellos necesariamente liderará una mayoría y formará el gobierno. Además, los dos partidos mayoritarios, el Partido Laborista Maltés (PLM) y el Partido Nacionalista (PN) gozan casi del mismo apoyo del electorado y son por tanto bastante competitivos. Esto significa que incluso las pequeñas distorsiones en las relaciones voto-escaño pueden afectar drásticamente el resultado de una elección y por consiguiente quien controla el gobierno. Esto ha sido, de hecho, uno de los problemas más severos del VUT en Malta.

En 1981 el PLM ganó la mayoría de los escaños en el parlamento a pesar que los candidatos del Partido Nacionalista habían recibido la mayoría de votos preferenciales en todo el país. Se elgó que esto ocurrió como resultado de una mala distritación por parte del gobierno del PLM, aunque tales cargos son difíciles de probar. No obstante, lo más importante fue que este aparente resultado "perverso" conllevó a una gran crisis constitucional cuando los Nacionalistas se rehusaron a aceptar el resultado de la elección y dejaron el parlamento, poniendo en duda la legitimidad de todo el sistema.

El boicot Nacionalista terminó cuando el PLM aceptó discutir reformas constitucionales para evitar repetir una situación en la cual los vencedores se conviertan en perdedores. En 1987 la constitución fue modificada de común acuerdo. La reforma al artículo 52, garantiza que el partido con mayor número de votos de primeras preferencias, reciba tantos escaños adicionales como sean necesarios para darle una mayoría en el parlamento, y por lo tanto, le permita conformar el siguiente gobierno. Una segunda enmienda, adoptada más recientemente, establece un ajuste similar para el partido con más votos (pero que no alcanza mayoría) en donde dos o más partidos compiten por votos, pero sólo dos partidos ganan escaños en el Parlamento. En 1987 y 1996 los escaños adicionales fueron asignados posteriormente al Partido Nacionalista y el PLM respectivamente.

Debido a estas reformas constitucionales, las primeras preferencias de los electores en las papeletas no son sólo un voto ordinal para el candidato más favorecido, sino que también son votos categorizados para el partido. Adicionalmente, en tanto se preserve el sistema bipartidista, constituye una expresión de preferencia acerca del partido que debería formar el gobierno. Por lo tanto, puede afirmarse que una elección general, proporciona un juicio claro acerca del reconocimiento del gobierno actual y de la claridad del mandato para el partido victorioso.

¿Qué lecciones se pueden derivar de la experiencia de Malta con el  VUT?

Se puede decir que Malta nos brinda una enseñanza. Mientras que pueden hacerse muchas generalizaciones útiles sobre los efectos de los sistemas electorales, en ocasiones existen circunstancias únicas que llevan a resultados inesperados. Tal como se ve aquí, un sistema electoral altamente proporcional también está sujeto a fallar bajo ciertas circunstancias. Sin embargo, al mismo tiempo la forma en la que Malta manejó su crisis es causa de optimismo, ya que ilustra en buena manera cómo pueden encontrarse soluciones constitucionales para corregir las fallas institucionales que se producen, y como éstas pueden implementarse a través de la negociación y el compromiso.

Dejando de lado el asunto de la desproporcionalidad que se enfrentó en 1981, debemos notar que Malta ha tenido una serie de gobiernos de partido único y un alto de grado de alternancia en el control partidista. La intensa competencia entre partidos, engendrada por el VUT, combinada con la sobre nominación no ha tenido el efecto de hacer ineficientes a los partidos como organizaciones políticas, ya sea en el gobierno o en la oposición.

La experiencia de Malta al gestionar el complejo Sistema de Voto Único Transferible también es estimulante. Aunque determinar a los ganadores es más complejo y consume mayor tiempo que otros sistemas, el proceso es manejable. El número de cálculos necesarios para ocupar todos los escaños en un distrito, no es una función del número de votantes/papeletas, sino del número de candidatos en ese distrito, aunque un electorado más grande (y por lo tanto un número más grande de papeletas) podrá, por supuesto, incrementar la carga de trabajo. Ni tampoco los electores Malteses parecen estar tan desconcertados por su sistema. La participación del elector es casi universal (más del 95% en elecciones recientes) y el porcentaje de votos inválidos es bajo (raramente sobrepasa el uno por ciento).

Al igual que la República de Irlanda, Malta no es un país étnica o religiosamente diverso y por tanto el desempeño del VUT no se puede evaluar en términos de representación de minorías. Sin embargo, es claro que bajo la versión del VUT en Malta, a las minorías se les garantizaría la posibilidad de votar a los candidatos de su elección, independientemente de las preferencias de la mayoría siempre y cuando los miembros sumen el 17% de los electores en cualquier distrito [Cuota-votos /(5+1)+1]. El incremento en el número de escaños por distrito podría reducir más éste umbral, aunque existen limitaciones obvias prácticas en términos del tamaño y complejidad de la papeleta. También está claro que las mujeres están en la posición de elegir por lo menos dos MPs en cada distrito (o 40% de los escaños) independiente de las preferencias de voto de los hombres, aunque este potencial poder para votar no se traduce actualmente en la elección de un gran número de mujeres candidatas en Malta.

El VUT tiene, en teoría, muchos rasgos favorables y ha funcionado bien en Irlanda, Malta y Australia. No obstante, de lo que carece es de una base experimental más amplia para aprender de ella ya que el uso actual del sistema está limitado al mundo anglosajón (con algunas excepciones). Por supuesto, no sabemos la manera en la que se desarrollaría en otros contextos. Sin embargo, una cosa que no está en duda es que: el VUT les proporciona a los electores la herramienta más sofisticada para expresar sus preferencias, meticulosamente añade estas diversas preferencias y las traduce en representación parlamentaria. Aún cuando los partidos son tan fuertes y tan predominantes en la política como en Malta, el VUT todavía garantiza que el voto público determinará la identidad de todos los políticos que ocupen los asientos en el parlamento para representar colectivamente la voluntad de la gente. Cuando se considere conveniente ese control democrático, el VUT parece ser el sistema de elección. El otro lado es que la capacidad del partido líder para determinar la composición de su grupo parlamentario es limitada.

Namibia: Representación proporcional por listas nacionales en el Sur de África

Durante la mayor parte del siglo XX, Namibia fue la "colonia olvidada" de África del Sur, primero ocupada por los Alemanes en 1884, posteriormente liberada por Sudáfrica y las fuerzas aliadas en 1915, sólo para ser colonizada nuevamente por Sudáfrica, a quien la Liga de las Naciones le confirió estar a cargo de la región en 1920. La Sudáfrica del Apartheid impuso sus estructuras étnicamente divisionistas y legalmente excluyentes sobre Namibia (o África del Sudoeste como se le conocía entonces) en el período de la postguerra y casi hasta su independencia en 1990. 1989 probó ser un año de cambios rápidos después de setenta años de conflicto interno y ambivalencia internacional, y años de ser manejados por el gobierno sudafricano quien, 10 años antes en 1978 había aceptado un plan de las Naciones Unidas (ONU) para una retirada militar y una transición hacia la independencia.

Para su elección de “liberación” en noviembre de 1989 y su segunda elección general parlamentaria celebrada en diciembre de 1994, Namibia recurrió a la forma más básica de la Representación Proporcional por Listas nacionales, el país entero constituyó un solo distrito con 72 miembros del parlamento, ver Representación Proporcional por Listas. La distribución de escaños se realizó de acuerdo al método Hare que, junto con la cuota Droop, es un método del residuo más grande pero utiliza una cuota ligeramente diferente la cual en promedio arroja resultados más proporcionales. No se impuso ningún umbral para la representación, para que la cuota se convirtiera en el 1.39% del voto válido a nivel nacional, sin embargo, con el método del residuo más grande, el Frente Nacional de Namibia (FNN) consiguió ganar un sólo escaño con 0.8% del voto en 1989, y la Coalición Democrática de Namibia (CDN) y el Grupo de Acción Monitor (GAM) lograron lo mismo con 0.82% y 0.83% respectivamente en 1994.

La adopción de la RPL fue en principio una petición de las Naciones Unidas, quienes exhortaron ya en 1982 a que cualquier sistema electoral no racista garantizara que a los partidos políticos que gestionaran la  obtención de un apoyo importante en la elección se les recompensara con una “representación justa". De hecho a los namibios se les impuso de manera considerable su nueva constitución. La idea de cambiar el sistema electoral de Mayoría Simple (sistema que sólo contemplaba a los blancos en lo que era la colonia de África del sudoeste) a un sistema rígido de RP por listas, originalmente fue propuesta por Pik Botha, el entonces Ministro de Relaciones Exteriores sudafricano. Aunque los sudafricanos habían insistido previamente, sin éxito, en listas de electores separadas (Zimbawe 1980-1985), lo cual habría asegurado que los blancos ganaran escaños en la nueva Asamblea. La propuesta de Botha sobre RP fue aceptada en principio por el Secretario General de las Naciones Unidas, quien posteriormente proporcionó los detalles específicos al Administrador General Sudafricano y al Representante Especial de la ONU. El sistema de RP encajó perfectamente con los pronunciamientos previos de las Naciones Unidas, los cuales enfatizaban la necesidad de una representación tan amplia como fuera posible en la próxima Asamblea Constituyente de Namibia.

Para las primeras elecciones en 1989, la Organización del Pueblo del África del Suroeste (SWAPO por sus siglas en inglés) había expresado su preferencia por mantener el sistema de distritos uninominales, sin duda esperando tener las ventajas (como partido dominante) de tal sistema electoral en donde el ganador-se-lleva-todo. Sin embargo, cuando la Asamblea Constituyente se reunió por primera vez en noviembre de 1989, y cada partido parlamentario presentó su borrador de constitución, la SWAPO se dio por vencida en el tema de la RP, aparentemente como una forma de concesión para los partidos minoritarios, de los cuales esperaban tener concesiones recíprocas sobre asuntos de mayor importancia.

Resultados Electorales de 1989

La primera elección multipartidista de 1989 en Namibia originó lo que muchos observadores internacionales sintieron que era el "resultado soñado" mediante el cual el movimiento de liberación (SWAPO) ganó el 57% del voto nacional, pero no los escaños suficientes (48) para poder redactar por sí solos la nueva constitución. La oposición dirigida por la Alianza Democrática de Turnhalle (DTA), fue rechazada, a los ojos de muchos por su pasado sucio y sus explícitas apelaciones étnicas, sin embargo, lograron suficientes votos y escaños para formar una oposición seria dentro del parlamento y equilibrar los posibles excesos del gobierno mayoritario, SWAPO. Esta "configuración positiva del poder en la Asamblea Constituyente condujo a un compromiso real” y a la adopción de una nueva constitución en marzo de 1990, la cual fue ampliamente aclamada como una de las constituciones más democráticas y civilizadas de todo el mundo.

Mientras la SWAPO probó ser la única fuerza capaz de obtener una mayoría absoluta en las elecciones de Namibia en 1989, la amplia e inconsistente distribución de sus votos llevó a algunos politólogos africanos a argumentar que había fallado dramáticamente en mantener su promesa de ser "el representante único y auténtico de la gente de Namibia". SWAPO obtuvo más del 90% de los votos en el gran distrito electoral del norte, Ovambolandia, el cual contribuyó con casi el 60% del total nacional. Asimismo, mientras que a lo largo del país vencieron a todos los otros partidos coaligados, la SWAPO obtuvo una mayoría únicamente en 7 de los 23 distritos electorales, y la DTA en 15 distritos. Existieron concentraciones regionales de apoyo parecidas para los partidos minoritarios. La DTA obtuvo la mayoría de sus votos en el sur del país y en otras áreas rurales en Koakolandia y Herolandia, el UDF (Frente Democrático Único) y la DTA (los únicos otros partidos que ganaron más de un escaño parlamentario) la logró en áreas geográficas y grupos étnicos claramente definidos. El UDF fue identificado en gran parte con el grupo étnico Damara y como era de esperarse obtuvo una mayoría absoluta de los votos en Damaraland. Mientras que la Coalición democrática de Namibia, un grupo predominantemente blanco, ganó casi la mitad de sus votos nacionales en los distritos electorales de Karasburgo (área fronteriza sureña en donde votaron muchos sudafricanos), y Windhoek (la capital en donde una vez más hubo una cantidad desproporcionada de votantes blancos).

Resultados Electorales de 1994

Las elecciones de 1994 ilustran la consolidación del apoyo de la SWAPO contrapuesto a la severa erosión del voto opositor. La SWAPO obtuvo 23,000 votos menos en 1994, de los que consiguió en las primeras elecciones parlamentarias de 1989, sin embargo, la baja concurrencia (de 682,000 a 497,000) representó que su distribución de los votos aumentó casi el 20%, dándoles 12 escaños adicionales y más de dos tercios de la mayoría parlamentaria necesaria para modificar la constitución de manera unilateral. El abandono de los electores que habían sufragado en 1989, se dio primeramente a costa de la DTA. Sus 101,000 votos nacionales fueron solamente un poco más de la mitad de los 191,000 que habían recibido en 1989 y se tradujeron en una pérdida de seis escaños parlamentarios. Igualmente el UDF perdió dos de sus cuatro escaños (conservando sólo el 35% de su voto de 1989) mientras que el Frente Patriótico Nacional de Moses Katijiongua, ahora renombrado Coalición el Democrática de Namibia (CDN), no pudo más que retener un sólo escaño.

La imponente victoria de la SWAPO motivó al líder de la DTA y al candidato a presidente, Mushake Muyongo, a reclamar que la elección había evidenciado que el país estaba dividido por líneas étnicas y, que se había convertido en una democracia étnica. Para las elecciones de 1994, la comisión de límites de Namibia descartó los viejos distritos electorales del África del Sudoeste favoreciendo a 13 distritos regionales divididos a su vez en 95 áreas más pequeñas. La SWAPO obtuvo más votos de comunidades no-Ovambas en 1994, de los que consiguió en las primeras elecciones multipartidistas. En 1994, la DTA ganó por mayoría absoluta en sólo dos regiones (Hardap y Omahake) y por pluralidad en tres (Caprivi, Otjozondjupa, y Kunene) comparado con 15 de los 23 distritos electorales de 1989. La distribución de voto de la SWAPO se incrementó sustancialmente en Karas (del 30% al 45%), en Okavango (del 50% al 80%) y en Khomas (del 45% al 60%). El UDF no pudo mantener el control del distrito Kunene, predominantemente Damara, pero logró dos de sus tres victorias en los sub-distritos Sesfontein y Khorikas de Kunene. A pesar del porcentaje de ventaja de la SWAPO y las fallas de los partidos minoritarios en 1989, se puede decir que la mayoría de los cambios podían ser atribuidos al absentismo de la DTA y no a que la SWAPO ganara los votos de los antiguos seguidores de los partidos minoritarios.

Polonia: Entre la fragmentación y la polarización

Las elecciones de junio de 1989 en Polonia tuvieron un papel elemental en el colapso de los regímenes comunistas a lo largo de Europa Central y del Este. Estas elecciones fueron resultado de las negociaciones entre los comunistas polacos y la oposición lidereada por Solidaridad, y finalizaron con los llamados Acuerdos de la Mesa Redonda en abril de 1989. El Acuerdo estableció un sistema único (y diseñado únicamente para uso individual) de elecciones "segmentadas", mediante el cual se asignó el 65% de los 460 escaños en el Sejm a los comunistas y sus aliados, y el restante 35% sujeto a una competencia abierta. Además, la Cámara Alta del parlamento, el Senado, fue restablecida, con 100 escaños a ser ocupados en una elección libre, no restringida - la primera elección libre y justa en Europa del Este en más de 40 años. En las elecciones, celebradas el 4 y el 18 de junio de 1989, Solidaridad ganó todos menos uno de los escaños por los que contendió. Los comunistas obtuvieron sus escaños asignados en el Sejm, pero ninguno en el Senado. El resultado de esta elección reflejó el alto nivel de polarización política en Polonia durante los años ochenta.

El Sejm

Para 1990 el parlamento, electo en 1989 por un período de 4 años, se había vuelto obsoleto. Éste aunque dominado todavía por gente del viejo régimen, con aparentemente poca probabilidad de reelección, estableció el 27 de octubre de 1991 como la fecha para las nuevas elecciones. Después de un largo debate, el 28 de junio de 1991 se adoptó la nueva ley electoral para las elecciones del Sejm. Los participantes de este debate tenían sus agendas abiertas y secretas, y con frecuencia cambiaban de parecer. En general, la mayoría post-comunista en el Sejm, junto con algunas agrupaciones post-Solidaridad estaban a favor de la representación proporcional, mientras que otros (el Presidente Walesa y los partidos mayoritarios post-Solidaridad) abogaban por varios sistemas electorales mixtos. La regla de oro era: entre más fuerte fuese el partido y entre más populares sus líderes, era menos probable optar por una Representación Proporcional (RP) pura. A la larga, las consideraciones provenientes de la incertidumbre sobre el resultado de esta elección prevalecieron en las mentes de los diputados, y para la elección del Sejm se adoptó un sistema RP.

Con el sistema adoptado en 1991, el país fue dividido en 37 distritos, de 7 a 17 escaños para cada uno, determinados de acuerdo a la población. Para registrar su lista en un distrito, un partido tenía que reunir por lo menos 5,000 firmas de los electores residentes en ese distrito. Los escaños en los distritos fueron asignados a los partidos a través del método Hare-Niemeyer, sin umbral. Del total de los 469 escaños, 69 fueron asignados a cada uno de los partidos (a través del método modificado de Sainte Lague) sobre una base a nivel nacional, los cuales: a) registraron una lista nacional (para la cual un partido tenía que registrar sus listas en por lo menos cinco distritos al recoger 5,000 firmas de electores en cada uno), y b) superaron el umbral del 5% a nivel nacional y/o consiguieron que sus candidatos fueran electos en por lo menos 5 distritos. Estos umbrales no se aplicaron en lo concerniente a la representación de las minorías étnicas. Los electores en cada distrito debían mostrar sus preferencias al escoger una lista de partido y marcar el nombre del candidato por el cual ellos deseaban votar.  

La dicotomía política de la elección de 1989 (Solidaridad vs. el viejo régimen) fue reemplazada en 1991 por un gobierno muy fragmentado, con más de 100 partidos y cuasi-partidos contendiendo en ambas elecciones: del Senado y del Sejm. Las elecciones originaron un parlamento altamente fragmentado, el partido más fuerte del Sejm obtuvo solamente un 13.5% de escaños, y no hubo ninguna coalición de mayoría de menos de cinco partidos. Todos juntos, los 18 partidos y agrupaciones consiguieron por lo menos dos escaños cada uno y los 11 partidos adicionales un escaño cada uno. De hecho, el número de representantes en el Sejm fue menor, debido a las coaliciones y fusiones. Este parlamento tuvo en dos años tres primeros ministros, dos gobiernos y su propia salida anticipada, después de aceptar una moción de repudio durante el gobierno de Hanna Suchocka en mayo de 1993. El Presidente Walesa al tener que elegir entre deshacer el gobierno o disolver el parlamento, optó lo último. Entre las últimas legislaciones aprobadas por el saliente Sejm hubo enmiendas a la ley electoral.

Las enmiendas adoptadas por el parlamento saliente fueron diseñadas para coartar la fragmentación al eliminar a los partidos más débiles del Sejm. Específicamente, se implementaron tres dispositivos: 1) un umbral del 5% para los partidos y 8% para las coaliciones, a lo largo del país (también el umbral para la lista nacional fue incrementado del 5 al 8%), 2) un incremento en el número de distritos, de 37 a 52 ampliando la magnitud de distrito de 3 a 17 escaños, 3) la implementación de la fórmula D'Hondt, ventajosa para los partidos grandes, para asignar todos los escaños. El apoyo entre los partidos hacia estas reformas se correlacionó de manera obvia (positiva) con su fuerza en el saliente Sejm. Para algunos de los partidos que apoyaron las enmiendas esta decisión fue auto-destructiva, ya que sólo una coalición y cinco de los partidos superaron los umbrales prescritos para las elecciones del Sejm.

De esta manera la reforma electoral facilitó los resultados esperados: los partidos más fuertes obtuvieron escaños adicionales, y los más débiles fueron eliminados del Sejm. La segmentación del parlamento fue superada, a costa de graves alteraciones de proporcionalidad. La coalición de izquierda gobernante que surgió después de la elección recibió solamente 36% de los votos pero logró una mayoría de 66% de los escaños. Con el 34% de los votos "perdidos" para los partidos no representados en el Sejm (la mayoría del lado de la derecha del espectro político), el parlamento electo en 1993 fue percibido como no del todo legítimo: representó sólo el 34% de los votantes calificados (debido a que el porcentaje de votación fue del 52.1%). De esta manera, una eventual disfunción del orden democrático, los gobiernos inestables generados por un parlamento fragmentado, fue sustituida en 1993 por otra: un gobierno estable sin suficiente legitimidad.  

Esta eventual deficiencia fue eliminada para las elecciones del 21 de septiembre de 1997, conducidas de acuerdo a las mismas reglas de 1993. En esta ocasión solamente cinco partidos y coaliciones pasaron los umbrales, estos representaron el 87.8% de todos los votos válidos (con una nivel de votación de 47.93%). Aún más importante, el equilibrio político regresó al Sejm, debido a que varios partidos de la derecha fragmentada en esta ocasión se unieron en la coalición Acción de Solidaridad Electoral (ASE) y captaron un sinnúmero de votos, para formar un gobierno de centro-derecha junto con la liberal-demócrata Unión de la Libertad. No obstante, la contienda de las dos grandes coaliciones, los post-comunistas SLD en la izquierda, y la ASE en la derecha, ocasionó un endeble apoyo para los partidos del centro, y por consiguiente la polarización del sistema político en líneas ideológicas.

El Senado

Desde 1989, los distritos para las elecciones del Senado se han basado en criterios geográficos, con dos senadores elegidos en cada una de las 47 de las 49 de las provincias de Polonia. Solamente a las dos provincias más populares se le han otorgado tres escaños senatoriales respectivamente. Los senadores son elegidos por Voto en Bloque, ver Voto en Bloque. En 1989, se necesitaba una mayoría para ganar un escaño (con otra elección dos semanas después de la primera ronda). Para las posteriores elecciones del Senado (1991, 1993, 1997) se abolió la segunda ronda electoral (la pluralidad del voto fue sustituida por el voto mayoritario). Desde 1991, el nivel de fragmentación y la composición política del Senado (con pequeños cambios), ha sido paralelo a la composición de los partidos en el Sejm.

Elecciones Presidenciales y Locales

Desde 1990, el Presidente de la República de Polonia es elegido por voto popular. Si en la primera ronda ninguno de los candidatos obtiene la mayoría, dos semanas después se lleva a cabo una segunda entre los dos candidatos líderes. En la elección de 1995, en donde hubo una reñida competencia entre Lech Walesa y el eventual ganador Aleksander Kwaniewski, este arreglo contribuyó también a la polarización del espectro político.

En las elecciones locales se utilizan dos sistemas de forma paralela: Mayoría Simple (MS) en las comunidad rurales y en las ciudades con menos de 40,000 habitantes, y RP por listas de partido en las ciudades con más de 40,000 habitantes.

Rusia: un sistema paralelo en desarrollo

El sistema electoral legislativo, decretado por el Presidente Boris Yeltsin en septiembre/octubre de 1993, fue incluido junto con el sistema de elección presidencial en la Constitución rusa post-Soviética, la cual fue ratificada por los electores en diciembre de 1993. La Asamblea Federal, legislatura del sistema gubernamental ruso, es bicameral. La Duma (Asamblea Popular) es elegida cada 4 años. El Consejo de la Federación (la Cámara Alta) está conformado por un representante ejecutivo y uno legislativo elegido de cada una de las 89 regiones de Rusia de acuerdo a las leyes de cada región.

El sistema electoral ruso puede caracterizarse como un ejemplo clásico de un sistema electoral paralelo. Tanto el voto por RP por listas (RPL) como el de Mayoría Simple (MS) son utilizados para elegir diputados en la Duma, aunque no se realiza ningún ajuste de los representantes de las listas de partidos para reflejar desigualdades en la distribución general escaño-voto, como lo hay en Alemania (sistema mixto de representación proporcional) y Nueva Zelanda (Una Democracia Westminster se convierte en un sistema de RP. El número total de diputados es de 450, la mitad es elegida por RP y la otra mitad en distritos de pluralidad uninominal. El sistema RP opera en efecto como un distrito, ya que los votos para los partidos políticos son sumados en todo el país. Sin embargo, los partidos contienden regionalmente en listas cerradas, de acuerdo con la ley adoptada por la Asamblea Federal en junio de l995. Un nominado en una lista nacional de partido de 12 miembros también puede buscar la elección de un distrito uninominal por MS en la región. Por consiguiente esto puede implicar otro escaño para el partido político, el cual gana en la papeleta de RP. Una vez alcanzado el umbral (ver Umbral) de por lo menos el 5% de los votos RP, los escaños se distribuyen de acuerdo a la fórmula del residuo más grande. En teoría, esto beneficiaría a los partidos pequeños, pero no parece haber tenido ese efecto en Rusia. 

En las elecciones parlamentarias de 1995, sólo cuatro partidos políticos superaron el umbral del 5%, lo cual los haría elegibles para recibir escaños de las listas de RP. Estos partidos consiguieron sólo el 50.5% del voto popular y obtuvieron el doble del número de escaños que se hubieran distribuido de haber sido éste un sistema estrictamente proporcional. "Mujeres de Rusia", uno de los 18 partidos que no lograron obtener escaños por lista de partido, tuvo tan sólo 2.3% menos votos que el partido Yobloco el cual consiguió, por el contrario, 31 escaños de lista de partido. También ocurrieron anomalías en los distritos uninominales, algunos de los cuales fueron ganados con un porcentaje tan bajo como el 20% cuando compitieron varios de los 43 partidos. Por consiguiente la proporción de votos perdidos en las elecciones parlamentarias de 1995 fue grande.  

El desarrollo del nuevo sistema electoral de Rusia estuvo caracterizado por acuerdos entre parlamentarios, el presidente ruso, y la práctica heredada. En un principio Boris Yeltsin decretó que un tercio de la Duma sería elegida por RP por listas y el resto elegido de distritos uninominales, así como en la antigua Unión Soviética. Sin embargo, en el anterior parlamento varios grupos pro-democráticos prefirieron la RP por listas, viendo en ella una ventaja para la mayoría de sus organizaciones establecidas en Moscú. Después de haber sido aparentemente persuadidos de que los partidos comunistas bien organizados se beneficiarían de los distritos uninominales, Yeltsin adoptó un sistema de pluralidad de RP uniformemente dividido en Octubre de 1993. Al mismo tiempo hubo un acuerdo sustancial sobre el método para elegir al Presidente y al Consejo de la Federación, pero en 1995 la elección de los miembros del Consejo de la Federación fue descentralizada para que las elecciones pudieran realizarse de acuerdo a las leyes electorales de cada región.

El umbral del 5%, orientado a inhibir la proliferación de partidos, no ha funcionado en Rusia y ha conllevado a una gran desproporcionalidad en la segunda Duma, elegida en 1995. Varios grupos han sugerido que se remueva por completo el umbral así como en Islandia, o se reduzca a un porcentaje más pequeño, tal como el umbral del .67% en Holanda, o el 4% de Suecia. Otro cambio sería cambiar a un sistema de Representación Proporcional Personalizada, RPP, completamente compensatorio, como el utilizado en Alemania. Los escaños distribuidos a los partidos reflejarían entonces el voto de RP de la gente dentro de cada región, y de esta manera mejoraría la proporcionalidad general y se fortalecería el sistema de partidos políticos en su totalidad.

En 1991, los candidatos para la presidencia debían obtener 100,000 firmas, con sólo el 7% de la misma región, para su nominación. En 1995, este número fue incrementado a un millón de firmas. El sistema presidencial establece que si ningún candidato gana una mayoría absoluta en la primera ronda de la elección, se realizará una segunda entre los dos contendientes líderes y el ganador deberá alcanzar el 50% o más de los votos. La duración del período presidencial es de cuatro años y existe una limitante de dos períodos. Las elecciones presidenciales se celebran en años diferentes a las elecciones parlamentarias. Uno de los problema del procedimiento de la elección presidencial de mayoría absoluta de dos rondas, es que inhibe la formación de coaliciones de partidos, a diferencia de las elecciones pluralistas de una sola ronda en las cuales los partidos tienden a formar dos bloques, ver Elección presidencial: sistemas de doble ronda . Si la elección presidencial se celebrara al mismo tiempo que la de la Duma, se reducirían más las divisiones de partido y garantizaría una mayor responsabilidad por parte del presidente y de la Duma.Escuchar

Sri Lanka: Cambios para dar cabida a la diversidad

Al igual que otras colonias británicas, Sri Lanka heredó el modelo Westminster de gobierno parlamentario, con el sufragio universal establecido en 1931 y las elecciones generales en 1947, sin embargo, al paso del tiempo las elecciones por Mayoría Simple (MS) no fueron capaces de representar los intereses de la minoría. En 1978, se tomó la decisión de transformar el gobierno de Sri Lanka de un sistema parlamentario a uno presidencial estilo francés, y se designó un comité selecto para examinar los cambios constitucionales necesarios.   

Sri Lanka es una nación con una larga historia de conflictos étnicos entre la mayoría Cingalesa y la minoría de las comunidades Tamil. Por esta razón quienes redactaron la Constitución fueron muy conscientes de la necesidad de garantizar que el nuevo cargo de presidente ejecutivo estuviera ocupado por una figura nacional representativa de todos los grupos de la sociedad, y capaz de fomentar políticas en consenso entre estos grupos. El nuevo presidente tendría que representar a todos los grupo de la sociedad de Sri Lanka y ser visto como una figura competente para moderar los intereses opuestos. Estos objetivos dirigieron la atención al método de elección para el nuevo cargo, y particularmente al medio mediante el cual las minorías étnicas pudieran estar incluidas en el proceso de selección.

Si bien el método para elegir a esta figura sería crucial para el destino del cargo, y requeriría por lo menos de la mayoría de electores para apoyar al candidato elegido, sólo una vez en 50 años hubo un partido político que obtuvo la mayoría de los votos en una elección nacional; de hecho, la mayoría de los gobiernos habían sido electos con muchos menos. En Sri Lanka el sistema de partidos estaba dividido entre los dos partidos Singaleses dominantes y varios partidos pequeños de la minoría.

Debido a que gran parte de la Constitución de 1978 tuvo sus orígenes filosóficos en el modelo de la Quinta República Francesa, de una poderosa presidencia ejecutiva combinada con un órgano legislativo elegido, el plan inicial preveía un sistema de Doble Ronda (DR) para las elecciones presidenciales. No obstante, las cuestiones de costos adicionales y seguridad  asociados con la celebración de dos elecciones separadas durante un período de dos semanas fue visto como un desperfecto importante, sobre todo porque en ese momento Sri Lanka se encontraba a la mitad de una  violenta guerra civil. 

Estas consideraciones incitaron a una solución innovadora al problema: combinar la primera y la segunda ronda de elecciones en una sola mediante la expresión de las preferencias. Bajo este sistema, el cual se sigue utilizando, si ningún candidato obtiene la mayoría de las primeras preferencias, todos los candidatos son eliminados a excepción de los dos con mayoría de votos, y las segundas preferencias distribuidas para una o la otra de las dos primeras preferencias para asegurar un ganador por mayoría; los electores pueden numerar hasta tres preferencia, que posteriormente serán distribuidas a uno u otro de los dos principales candidatos en caso de que ningún candidato tenga la mayoría absoluta. Así pues, el sistema logra en una elección lo que el Sistema de Doble Ronda logra en dos, ver Voto Alternativo. 

Además de garantizar que el presidente sea elegido por mayoría absoluta, ya sea directamente o por medio de las preferencias, el sistema tiene la característica adicional de alentar a los candidatos a ver más allá de su propio partido o grupo étnico para el apoyo de segunda preferencia de otros grupos. Sri Lanka ha llevado a cabo tres elecciones presidenciales bajo el sistema de voto complementario, en 1982, 1988 y 1994. Contrario a las expectativas, en cada una de estas elecciones el candidato ganador ha logrado la mayoría en la primera ronda, y por lo tanto, no se han contado las preferencias. Sin embargo, la posibilidad de que algún día las preferencias puedan decidir el resultado, parece haber influido en las estrategias de campaña de los partidos de Sri Lanka, y por tanto, para las elecciones presidenciales se les ha puesto más atención a los grupos minoritarios que anteriormente.

Suiza

El Parlamento suizo se compone de dos Cámaras, el Consejo Nacional y el Consejo de los Estados. En el Consejo Nacional, los cantones están representados de acuerdo a la población. En el Consejo de los Estados, cada cantón cuenta con dos representantes, pero también hay algunos otros semi-cantones con un representante cada uno. Para el Consejo Nacional, existen reglas electorales uniformes para todo el país; en el caso del Consejo de los Estados, corresponde a cada catón determinar las reglas electorales, siempre que éstas sean democráticas.

Cuando se fundó la Suiza moderna en 1848, las reglas electorales para el Consejo Nacional fueron que el ganador se llevaría todo en los distritos uninominales tal como en la Mayoría Simple, MS. Después de la Primera Guerra Mundial, las reglas cambiaron a proporcionalidad por lista de partido, ver Representación Proporcional por Listas. Actualmente, el Consejo Nacional cuenta con 200 miembros que son elegidos en 26 distritos electorales, correspondientes a los 26 cantones y semi-cantones suizos. El cantón más grande, Zurich, elige 35 representantes, y los cantones más pequeños, solamente uno. En cada cantón, los partidos presentan listas de candidatos que contienen los nombres de sus candidatos para los asientos de ese cantón. Los resultados se cuentan por separado en cada cantón.

Tener 26 distritos electorales en lugar de uno va en contra de los partidos más pequeños. Si Suiza constituyera un distrito electoral único, solamente sería necesario conseguir la mitad del uno por ciento de los votos para ganar uno de los 200 asientos del Consejo Nacional. Sin embargo, como la elección se celebra en 26 distritos por separado, se necesita un porcentaje más grande de votos para ganar. En Zurich, un partido debe conseguir cerca del tres por ciento de los votos para obtener uno de los 35 asientos del cantón.  En los cantones pequeños con un solo asiento, el partido con más votos gana el asiento. Por lo tanto, si el número de asientos por distrito se reduce a uno, el sistema de proporcionalidad se convierte en un sistema de mayoría simple, MS.

A diferencias de países como Alemania, Suiza no tiene establecido ningún umbral mínimo de votos que un partido tenga que alcanzar para poder tener representación. Así pues el principio de proporcionalidad se aplica en su forma pura.

Los candidatos en las listas de partidos son ordenados por los electores y no por los partidos. Los partidos, por su parte, presentan una lista de nombres sin clasificarlos, generalmente en orden alfabético. El número de nombres no puede ser mayor al número de asientos que serán cubiertos en cada cantón respectivamente. Al momento de ordenar a los candidatos individuales, los electores tienen tres opciones:

• Dejar el nombre del candidato, tal como aparece en la lista,
• Poner al candidato en la lista una segunda vez, o
• Quitar al candidato de la lista.

La única condición es que el total de nombres no sea mayor al número de asientos a ser elegido del cantón. Un elector también puede decidir no hacer ningún cambio en la lista. En este caso, no se le da preferencia a ningún candidato, pero el voto cuenta para el número de asientos atribuidos al partido.

Los electores pueden complicar su lista al anotar candidatos de otros partidos (panachage). Así pues, un elector Socialista puede poner un candidato del Partido Radical Democrático Suizo en la lista, ya sea una o dos veces. Con esta posibilidad de anotar un candidato, el conteo de los resultados se complica más. En este mismo ejemplo, el candidato Radical Democrático anotado cuenta para el partido Radical Democrático y disminuye el poderío del partido Socialista; pues el elector ha dividió su voto entre los dos partidos. Los electores pueden ir más lejos y anotar candidatos de tantos partidos como deseen, pero otra vez, el número total de nombres no puede exceder el número de asientos en el cantón. 

El conteo de los resultados se realiza de la siguiente manera: para cada cantón, el número de asientos que recibe cada partido se determina de acuerdo al total de votos para los candidatos de este partido. Segundo, los candidatos obtienen estos asientos en el orden de su clasificación. Esta clasificación se basa en el número de veces que el nombre del candidato aparece en todas las listas, incluidas las veces que fueron escritos en otras listas de partidos.

La libertad de elección que otorga el sistema suizo al elector, disminuye el control del partido sobre su candidato, y por lo tanto la disciplina del partido es baja. Aunque un partido en Suiza aún controle si un candidato se incluye o no en la lista, no puede determinar las oportunidades que tiene éste a ocupar un lugar en la lista. Una vez que los candidatos son ordenados, por sí mismos deben tratar de conseguir que el máximo número de electores los anote dos veces, y el menor los  tache. Aunque este sistema pareciera otorgarle más poder al electorado, también incrementa la influencia de los grupos de interés. Estos grupos informarán a sus miembros acerca de los candidatos que favorecen sus intereses y por lo cuales deberían de votar dos veces, así como los candidatos que deberían ser eliminados porque no favorecen los intereses del grupo. Por ejemplo, un grupo de profesores informará a sus miembros acerca de los candidatos que simpaticen con las necesidades de los maestros y los que no. Se envían cartas por parte de un gran número de grupos que van desde empresarios hasta sindicatos. Los candidatos dependen de los partidos políticos únicamente para conseguir figurar en la papeleta; para ser elegidos, deben obtener el apoyo de un gran número de diferentes grupos interesados.

Los suizos aún votan por listas de partidos, pero su sistema electoral les permite expresar su preferencia a favor y en contra de ciertos candidatos. La elección también se celebra en distritos relativamente pequeños, en donde los electores se sienten más acogidos que en un distrito único nacional. Todos estos elementos personalizan las relaciones entre los electores y los candidatos. Con este sistema electoral los suizos actualmente tienen 14 partidos en el Consejo Nacional.

Además de participar en las elecciones, los electores suizos también se hacen escuchar a través del referendo, ver Referendo. De hecho, de todos los referendos nacionales celebrados por las democracias occidentales a partir de la Segunda Guerra Mundial, más de dos tercios de ellos se llevaron a cabo en Suiza. Los electores tienen el derecho a convocar  a un referendo popular en cada ley que decida el Parlamento. El único requisito es que reúnan 50,000 firmas, las cuales son fáciles de obtener en un país de siete millones de habitantes. Los electores también tienen la última palabra en las enmiendas constitucionales. Todas las enmiendas constitucionales que decida el Parlamento deben ser presentadas a los electores. También, por sí mismo un mínimo de 10.000 electores puede presentar una enmienda constitucional, la cual primero debe ser debatida por el parlamento pero que finalmente se decidirá en un referendo popular. Este instrumento de iniciativa ciudadana constitucional es utilizado ampliamente y puede ser aplicado ya sea para cuestionar lo que la gente quiera decidir. En el siglo XIX, cuando se introdujo el referendo se esperaba que el efecto fuera innovador. Los fundadores de la Suiza moderna previeron que los electores estarían abiertos al cambio, no obstante, ocurrió lo contrario y el referendo con frecuencia ha tenido un efecto de retraso. El mejor ejemplo es la introducción del sufragio femenino hasta 1971. El Parlamento estuvo preparado mucho antes que los electores masculinos para conceder a las mujeres el derecho a votar. Este ejemplo es típico en el sentido en que muestra el tiempo que a menudo toma convencer a los electores suizos para que acepten una idea nueva.

Suiza: Democracia Directa

Una descripción detallada de los numerosos mecanismos de democracia directa utilizados en Suiza.

En 1848 se introdujo en Suiza la democracia directa a nivel federal, aunque en algunos cantones suizos ya se habían utilizado algunas modalidades desde el siglo XIV. Se ha previsto una variedad de mecanismos de democracia directa tanto a nivel federal como cantonal, en los cuales se les da a los electores suizos la oportunidad de emitir sus votos en elecciones federales en promedio cuatro veces al año.

Cuando se trata de democracia directa, a Suiza generalmente se le conoce como el país más cercano a tener un sistema de gobierno de democracia directa. Aunque Suiza conserva características de una democracia representativa (es decir, cuenta con un Parlamento electo), con frecuencia utiliza varias formas de democracia directa a nivel nacional, cantonal y local (comunal). Este estudio de caso se centra en los mecanismos y el uso de la democracia directa en Suiza.

Historia y antecedentes

La democracia directa tiene una larga tradición en algunos cantones suizos, que se remonta al siglo XIV. Cuando Suiza se convirtió en un estado federal en 1848, los instrumentos de democracia directa se introdujeron también a nivel nacional. La constitución federal introdujo el principio de celebración del referendo obligatorio con el fin de modificar la constitución, así como la iniciativa popular para una revisión total de la constitución. Otros derechos de los referendos se implementaron en 1874, y la iniciativa popular, para una revisión parcial de la constitución, en 1891. Entre 1848 y Febrero de 2004, se celebraron 517 referendos, mientras que entre 1892 y Mayo de 2004 se propusieron 244 iniciativas.

Formas de democracia directa a nivel federal

En Suiza, se pueden utilizar varios mecanismos de democracia directa a nivel federal. Los mecanismos se dividen en dos categorías: referendos e iniciativas – no existe ninguna disposición legal para el uso de la revocatoria en Suiza. Cada mecanismo puede ser utilizado para obtener diferentes resultados, y tiene diferentes características de diseño.

Referendos

A diferencia de otros países, en Suiza no es el gobierno el que decide si se realiza un referendo sobre algún tema; las circunstancias bajo las cuales se recurre a los referendos están claramente prescritas en la Constitución del país.

El primer tipo de mecanismo de democracia es el referendo obligatorio, ejercicio en el cual el  gobierno debe convocar en relación a ciertos temas políticos importantes. Ejemplos:

• Una revisión parcial o total de las Constitución federal;
• Incorporarse a una organización para la seguridad colectiva o una organización supranacional;
• Introducir urgentemente una legislación federal cuya validez exceda un año, sin contar con las bases constitucionales necesarias (como en el caso que la legislación tenga que ser sometida a votación en el primer año después de su aprobación por el Parlamento).
• Iniciativas populares para una revisión total de la Constitución;
• Iniciativas populares para una revisión parcial de la Constitución bajo el formato de una propuesta general que fue rechazada por el Parlamento;
• La cuestión sobre si debería realizarse una revisión total de la Constitución en caso de que ambas cámaras del Parlamento estén en desacuerdo.

Los primeros tres tipos de referendos obligatorios requieren de una doble mayoría para ser aprobados, es decir, deben lograr una mayoría popular (una mayoría de los votos emitidos en un referendo) y al mismo tiempo deben conseguir una mayoría de votos en la mayoría de los cantones. Los tres últimos tipos, los cuales forman parte del proceso de iniciativa, solamente requieren de  una mayoría popular.

Los Referendos opcionales pueden celebrarse en relación a leyes federales y/o tratados internacionales nuevos o reformados. El referendo opcional legislativo se realiza en relación a todas las leyes federales y leyes federales urgentes que deben ser válidas por más de un año. El referendo opcional sobre tratados internacionales se lleva a cabo en relación a los tratados internacionales que son de duración ilimitada y no pueden cancelarse, y sobre tratados internacionales que prevén la pertenencia a organizaciones internacionales o que contienen disposiciones legislativas que tienen que ser implementadas por medio de la promulgación de leyes federales. Se convoca a referendos opcionales si se reúnen 50,000 firmas de apoyo en un plazo de 100 días, o si ocho cantones solicitan un referendo y éste se aprueba por mayoría popular. Hasta 2004, ningún grupo de cantones había solicitado de manera exitosa un referendo opcional; el primer referendo iniciado por los cantones se celebró el 16 de Mayo de 2004.

Iniciativas

Las iniciativas pueden ser utilizadas para proponer cambios a la constitución federal. Además, en 2003 Suiza adoptó una nueva forma de iniciativa a emplearse en relación con las disposiciones legales más generales. Una vez que se presenta una iniciativa, se requiere de un número específico de firmas válidas (es decir, firmas de electores registrados) con el fin de forzar al Consejo Federal y al Parlamento a considerar la iniciativa y realizar un referendo sobre la propuesta de iniciativa.   

Se pueden proponer enmiendas a la constitución a través de dos mecanismos diferentes de iniciativa. La iniciativa popular para una revisión parcial de la constitución da a los electores la oportunidad de proponer un proyecto de revisión para la constitución federal. 10,000 electores deben firmar para que se pueda celebrar un referendo sobre la propuesta. La iniciativa popular para una revisión total de la constitución también requiere del apoyo de 10,000 electores. En ambos casos, las firman deben reunirse dentro de los 18 meses después de haberse presentado la iniciativa.
 
Desde finales de 2006, la iniciativa popular general ha estado a disposición de los electores suizos. Este mecanismo puede ser utilizado para forzar a un referendo sobre la adopción de una propuesta general que será incorporada a nivel constitucional y/o legislativo, con tal que 100,000 firmas sean reunidas en apoyo a la iniciativa.

Hasta 2006, las iniciativas en Suiza habían sido presentadas como una propuesta general o en el texto que sería adoptado si la iniciativa tenía éxito. No obstante, después de la implementación de la iniciativa general popular, la iniciativa popular para una revisión parcial de la constitución solamente será aceptada en forma de una propuesta escrita (las propuestas generales en relación a la Constitución debieron hacerse a través del uso de la iniciativa popular general). En respuesta a las iniciativas que cumplen con el límite de firmas necesario, el Parlamento Suizo informa al pueblo sobre la conveniencia de adoptar o rechazar la propuesta. Además, el gobierno también puede formular una contrapropuesta que se incluya en la papeleta. El “doble-sí” permite a los electores aprobar tanto la iniciativa popular como la respuesta del gobierno a la misma, e indicar cuál de las dos medidas prefieren. La medida que recibe mayor apoyo es la que se aprueba.

Formas de democracia directa – a nivel cantonal

El uso de la democracia directa es aún una práctica más extendida en los 26 cantones de Suiza (es decir, las autoridades estatales). Sin embargo, el uso de la democracia directa varía entre los cantones; de 1970 a 2003, Zurich celebró 457 referendos, mientras que Ticino sólo 53 (el cantón de Jura celebró 45 referendos, aunque fue establecido formalmente –por referendo – en 1979).

Además de los mecanismos de referendo e iniciativa utilizados a nivel federal, los siguientes mecanismos también son utilizados en algunos o en todos los cantones suizos.   

A diferencia del ámbito federal, la iniciativa legislativa desde hace algún tiempo ha dado a todos los cantones la oportunidad de proponer adiciones a las leyes. En algunos cantones, se puede recurrir a la iniciativa administrativa para poner en marcha una iniciativa cantonal con el fin de exigir que se realicen ciertos trabajos en la administración pública (ej. construir una escuela o camino).

Todos los cantones suizos prevén referendos legislativos sobre la legislación aprobada por el parlamento cantonal, no obstante, en diferentes cantones, estos pueden ser obligatorios u opcionales. Pueden celebrarse referendos administrativos sobre grandes proyectos públicos que incurrirán en costosos niveles del gasto público (y pueden originar aumentos en los impuestos); a estos en ocasiones se les llama referendos fiscales. Por último, pueden celebrarse referendos administrativos sobre cuestiones no fiscales de la administración pública antes mencionadas.

Características del uso de la democracia directa en Suiza

Participación

A los electores suizos se les da la oportunidad de votar en referendos federales en promedio cuatro veces al año. En general, los electores votarán varias cuestiones a nivel cantonal y local el día de la elección federal. En la segunda parte del siglo XX, la participación en los referendos federales se redujo del 50-70% a un promedio del 40%; lo cual refleja una disminución similar de la participación en las elecciones federales de 80% a alrededor del 45%. Una sugerencia es que esta participación relativamente baja se debe a la gran cantidad de votos que los suizos pueden emitir; no obstante, hay quienes argumentan que una gran proporción de la población es políticamente más activa de lo que se refleja en el porcentaje, pues no siempre es el mismo 40-45% de electores quienes votan en cada elección.

Temas

Dadas las numerosas oportunidades para recurrir a la democracia directa en Suiza, tal vez no sea sorprendente que sea muy amplia la variedad de temas sobre los que se celebran los referendos. Desde 1990, se han celebrado referendos sobre diversos temas como:

• Prohibir la construcción de estaciones nucleares;
• Construir nuevas vías férreas en los Alpes;
• Una nueva constitución federal;
• El control de la inmigración;
• La abolición del ejército;
• La adhesión a las Naciones Unidas;
• Reducción de la jornada laboral;
• La apertura de los mercados de electricidad.

Impacto de la democracia directa

Sin lugar a dudas, la democracia directa ha desempeñado un importante papel en la formación del moderno sistema político suizo. Sin embargo, es importante cuestionar el impacto real de la democracia directa en las cuestiones legislativas que, en otros países, son responsabilidad de los representantes electos.

A simple vista, se podría argumentar que el impacto ha sido limitado: durante el primer siglo de haberse utilizado la iniciativa (1891-2004), tan sólo 14 fueron aprobadas en Suiza. No obstante, al considerar sólo este dato se ignora el verdadero impacto de la democracia directa. Aunque la mayoría de las iniciativas no se concrete, el hecho de que haya una iniciativa, y por consiguiente una campaña, incrementa la difusión sobre el tema en cuestión y el conocimiento público de éste. Esto bien podría aumentar la presión sobre el gobierno para introducir medidas respecto al tema, aunque no esté obligado a hacerlo como resultado de un referendo exitoso. Por lo tanto, una iniciativa podría ser exitosa al lograr sus objetivos propuestos, incluso si no es exitosa en el sentido de ser aprobada. Esta tendencia explica la razón por la cual muchas de las iniciativas son planteadas pero subsecuentemente retiradas; porque en ocasiones un gobierno decide actuar antes de que una iniciativa llegue a la etapa de referendo.

Un impacto adicional de los mecanismos de democracia directa en Suiza es que el gobierno es forzado a buscar un consenso más amplio acerca de medidas estatutarias (y constitucionales) de lo que buscaría en el caso de un sistema puramente representativo. En un sistema representativo, el partido del gobierno tendría que desarrollar, en ausencia de una gran mayoría, un consenso entre partidos sobre un tema con el fin de garantizar que la medida sea aprobada. En el sistema suizo la posibilidad de una referendo opcional obliga al gobierno a garantizar consensos con grupos fuera del Parlamento, de tal manera que advierta la posibilidad de que tales grupos pretendan revocar la nueva legislación.

Por el contrario, el significado de la democracia directa en el sistema suizo con frecuencia se cita como la razón de la debilidad de los partidos políticos suizos y la importancia relativamente baja relacionada a las elecciones normales. Esto se debe, a que dada la importancia de la democracia directa, los partidos políticos no son los únicos responsables de controlar la agenda federal. Además, la democracia directa con frecuencia plantea cuestiones intersectoriales en las que los miembros de los partidos políticos podrían no estar de acuerdo.

Países bajos

Desde 1830 el Parlamento de Holanda ha sido bicameral. La Cámara Alta nunca ha sido electa directamente, por tanto no la consideraremos en este estudio. Del período del que se puede hablar de un sistema electoral constitucional (1848-1887), el número de miembros establecido para la Cámara Baja fue de uno por cada 45,000 habitantes. El país se dividió en distritos y generalmente se escogieron dos miembros por distrito mediante voto limitado. La mitad de la Cámara era elegida cada dos años, por lo que en la mayoría de distritos los representantes fueran escogidos en intervalos de dos años. Para ganar la elección era necesario obtener la mayoría absoluta; si ningún candidato la lograba, sería suficiente una mayoría relativa en la segunda ronda.

En 1888, se realizaron varios cambios al sistema electoral. El tamaño de la Cámara Baja se estableció en 100 miembros. Se introdujeron los distritos uninominales, aunque permanecieron los distritos plurinominales en las ciudades. Los últimos distritos plurinominales fueron eliminados en 1897. A partir de esa fecha, solamente a los dos primeros candidatos de la primera ronda se les permitió participar en la segunda ronda.

Una de las dos grandes interrogantes políticas del siglo XIX y de comienzos del siglo XX en Holanda, fue la lucha por el sufragio universal, la otra interrogante se refería al apoyo gubernamental para las escuelas religiosas. Ambos problemas fueron resueltos en la así llamada "Pacificación de 1917" como un tipo de acuerdo en paquete. Los partidos políticos religiosos obtuvieron una garantía constitucional de apoyo financiero gubernamental para las escuelas religiosas. El sufragio universal fue una de las principales metas políticas del partido Social Demócrata, que primero se concedió a los hombres y hasta 1919 a las mujeres. Se introdujo la representación proporcional, la cual ayudó primordialmente a los partidos Liberales, los cuales ya no esperaban obtener escaños bajo el sistema de distrito con el sufragio universal. Además se implantó el voto obligatorio para asegurar la proporcionalidad.

El sistema electoral, tal como fue introducido en 1917, ha permanecido desde entonces aunque se han modificado algunos detalles. Holanda todavía elige a la Cámara Baja de acuerdo al sistema de lista de candidatos plurinominales de representación proporcional. Las listas de candidatos son presentadas en la papeleta. Desde 1956 el nombre del partido o la lista se coloca en la lista. El orden de las listas es de acuerdo al tamaño de la representación del partido en la Cámara Baja. (Para los partidos que no tienen representación parlamentaria, el orden se determina al azar, por sorteo).  

En una lista, un partido puede incluir hasta 30 nombres en la papeleta, o dos veces el número de sus representantes en el Parlamento, con un máximo de 80. Hay 19 distritos electorales, pero éstos existen más por razones prácticas y la mayoría de los partidos someterán las listas en cada uno de los distritos (aunque los nombres en la lista puedan cambiar, y no existe obligación de que los candidatos vivan en el distrito o tengan una relación con el distrito).

Todos los votos emitidos para un candidato en una lista de partido se suman al total del partido. Para determinar el número de escaños que serán asignados a un partido, los distritos electorales no juegan ningún rol, los escaños son asignados proporcionalmente de acuerdo a la votación nacional. En la papeleta se coloca un cuadro negro con un círculo blanco al lado de cada candidato en la lista. El votante debe rellenar el círculo con un lápiz rojo (en las máquinas de votación hay una palanca por cada candidato).

En 1956 el número de escaños en la Cámara Baja se amplió de 100 a 150. El único umbral para obtener representación en la Cámara Baja es el número de votos válidos emitidos, divididos entre 150, el cual también determina el cociente electoral (recientemente cerca de 60,000 votos). Cada múltiplo del cociente electoral le confiere un escaño adicional al partido.

Una vez que cada partido haya recibido los escaños a los que tiene derecho de acuerdo a lo anterior, generalmente se encuentra que no todos los escaños han sido asignados. Los escaños sobrante son distribuidos por el método de divisor o cifra mayor (el llamado método D'Hondt). Éste reemplazó el sistema de resto mayor en 1933, pues se consideró que generaría una proporcionalidad más precisa. El uso del método de D'Hondt da ventaja a los partidos más grandes. Como una compensación parcial para los partidos pequeños, desde 1973 ha sido posible combinar listas, ya sea en o entre distritos, para determinar el número de escaños recibidos.

Una vez que ha sido determinado el número de escaños para cada partido, el primer nombre en la lista es declarado electo. El procedimiento continúa con el segundo nombre en la lista, y así sucesivamente hasta que todos los escaños han sido ocupados. La única excepción es que un candidato que recibe una cuarta parte del cociente electoral, es declarado electo automáticamente (presumiendo por supuesto que su partido tiene derecho a por lo menos un representante). Las listas permanecen vigentes entre elecciones y son utilizadas para ocupar los escaños que han quedado vacíos. No existen las elecciones parciales. .

Más o menos este mismo sistema se emplea para las elecciones municipales, provinciales y europeas. Solamente la Cámara Alta es elegida de manera diferente; sus miembros son escogidos por las legislaturas provinciales.

Aunque el compromiso para la proporcionalidad es extremadamente fuerte en Holanda, el voto obligatorio fue abolido en 1970. Se han realizado propuestas adicionales para cambiar el sistema como resultado de críticas sobre la creciente división entre los electores y los políticos. Se conformaron comités para proponer cambios y, el gobierno eventualmente propuso un sistema mixto, en el cual la mitad de los escaños sería asignada por representación proporcional y la otra mitad de conformidad a un sistema de cinco distritos. Después de considerables críticas sobre que esto distorsionaría la proporcionalidad y no proveería necesariamente una mejor relación con el electorado, el gobierno fue forzado a retirar su propuesta.

Administración electoral

 

Índice de Administración electoral

La sección de Administración electoral busca combinar el conocimiento y la experiencia que han sido reunidos de todo el mundo respecto de Organismos Electorales (OEs), sus funciones, y la organización, financiamiento y gestión de las elecciones. Se enfoca en la estructura institucional de los OEs, su infraestructura administrativa, el trabajo que hacen, y el ambiente en que se desenvuelven.

 

Aquí se identifican y discuten tres tipos o modelos de OEs, que son:

• El modelo independiente de OE
• El modelo gubernamental de OE
• El modelo mixto de OE

Se identifican, igualmente, ejemplos de prácticas que han resultado tanto exitosas como no tan exitosas. Se reconoce que diferentes modelos pueden ser apropiados en diferentes contextos, y en general no se busca el dictar pautas o reglas más allá de la características básicas esperadas en un buen proceso electoral: libertad, justicia, equidad, integridad, secrecía de los votos, transparencia, efectividad, sustentabilidad, con orientación a prestar un servicio, eficiencia, imparcialidad, y auditable.

Al resaltar los principios clave y las buenas prácticas de diferentes partes del mundo, el objetivo es el de promover una administración electoral profesional, imparcial, auditable y sustentable y organismos electorales que se desempeñen por el mejor interés de los electores.

Para mayor información en la materia, diríjase a Panorama general.

 

 

 

 

* La versión accesible es la 1.0 de ACE, en tanto se traduce la versión 2.0. 

Panorama general

La calidad de la administración electoral, especialmente en democracias emergentes o recién restauradas, determina significativamente la credibilidad de los procesos electorales. A menos que todos los implicados, es decir, los partidos políticos, observadores, y el público en general, estén convencidos que el organismo electoral (OE) esté libre del control e influencia del partido gobernante y que sus acciones estén motivadas por la imparcialidad y el profesionalismo, pondrán en tela de juicio sus decisiones y hasta la legitimidad de los resultados de la elección. Lo anterior podría llevar a la desilusión con respecto al organismo electoral y a la desconfianza pública, que a su vez podría engendrar violencia e inestabilidad política.

Desafortunadamente, los temas acerca de cómo, dónde, cuándo, y por qué se estructura la administración electoral, no han sido objeto de investigación amplia y con rigor en los campos de la ciencia política o la administración pública. Donde se ha prestado atención, ha sido en cuanto a los asuntos jurídicos de los sistemas electorales o la asignación de escaños, socio-culturales de las campañas electorales, la mecánica para el registro de electores, la emisión de los votos y su conteo, y el uso de la tecnología en las elecciones.

Si bien el concepto de sufragio universal es relativamente nuevo, la administración electoral es una parte esencial de cualquier proceso democrático y ha existido de una forma u otra por más de dos mil quinientos años. Alguien fue el responsable de contar las manos y reportar los resultados en las asambleas atenienses. A través de los siglos, mientras se le ha concedido gran importancia al fruto de las elecciones debido a la habilidad de los resultados de legitimar la actividad gubernamental, la administración electoral ha recibido limitada atención, poco personal, y recursos escasos en el mejor de los casos.

Una elección, o una encuesta de democracia directa, es una de las actividades de mayor envergadura organizadas en un país. Es una tarea administrativa muy compleja, instrumentada en una cargada atmósfera política. Aún así, la organización y administración de elecciones democráticas multipartidistas no se han hecho merecedoras de un alto perfil o de aparecer en las noticias. La administración de muchos eventos electorales ha pasado en su mayoría inadvertidos, excepto por aquellos directamente afectados, los partidos políticos perdedores incluso han impugnado la conducción y los resultados de la elección. Esto comenzó a cambiar a partir de 1989. La realización de elecciones democráticas empezó a ser vista, y reportada, como un elemento central de la transición desde el autoritarismo o la solución de conflictos pasados. Los partidos políticos, los medios, los observadores electorales, importantes misiones internacionales y, cada vez más, organizaciones de la sociedad civil nacional se tornaron a escudriñarlo.

Las elecciones y la administración electoral, junto con otros servicios públicos, se desarrollaron más en los últimos veinticinco años que en los dos mil quinientos años anteriores. El ritmo del cambio ha ido a la par de la creciente automatización, el resurgimiento de gobiernos democráticos en muchos países latinoamericanos en la década de 1980, el coloso del Muro de Berlín, y la caída de la Unión Soviética. Estos eventos despertaron el interés de la comunidad internacional por las elecciones democráticas y a su rapidez, y en ocasiones trascendencia, al proporcionar asistencia electoral. Empezando por la participación de las Naciones Unidas en la administración y el seguimiento de los preparativos de Sudáfrica para las elecciones en Namibia en 1989 como parte de la descolonización, después en Camboya (1994), Timor Oriental (2001), Afganistán (2004), e Irak (2005), numerosas agencias de asistencia bilateral, organizaciones internacionales, organizaciones no gubernamentales (ONG's), y otros se han vuelto participantes activos en el campo de la asistencia electoral.

El interés público se ha centrado ocasionalmente en reformar los sistemas electorales para incrementar la representación, pero durante las pasadas dos décadas ha habido un compromiso alrededor del mundo con las reformas a la administración electoral, impulsado por círculos de administración política y electoral y por la mirada crítica de los medios y los observadores. De igual importancia han sido las transformaciones de la maquinaria para organizar y administrar los eventos electorales. Estas incluyen el establecimiento en muchos países de organismos electorales autónomos con atribuciones y responsabilidades cada vez mayores, y la mejora de la organización electoral para brindar servicios electorales más efectivos al tiempo que se incrementan la libertad y transparencia de las elecciones.

Como la administración electoral ha sido observada con más atención, se ha tenido que profesionalizar. Las autoridades electorales han aprendido de la experiencia – la propia y la de organismos no electorales – y han establecido vínculos y redes a través de los cuales han compartido ideas y prácticas, elevando los estándares electorales. Existen diferentes aproximaciones organizacionales para diseñar y llevar a cabo las elecciones, aunque hay temas y asuntos comunes a los que se enfrentan todas las autoridades electorales.

Las mejoras en la calidad de la administración electoral saltan a la vista cuando se toma en consideración la forma en que eran administradas ante de 1990. Existen ejemplos hoy en día de elecciones bien administradas en que se reconoce la necesidad de dar una orientación profesional y de servicio a los procesos electorales. El compromiso con el mejoramiento de la administración electoral se demuestra con el aumento de la cooperación internacional a través de redes de OE's en todo el mundo. Estas organizaciones buscan promover la cooperación entre OE's, así como su progreso profesional, y han desarrollado programas de capacitación, evaluación y acreditación para las personas que laboran en el ramo.

Las tendencias en la administración electoral incluyen el surgimiento de organismos electorales permanentes e independientes como la forma preferida de OE's en virtualmente todos los países que han llevado a cabo reformas electorales en los últimos años, y el nuevo milenio ha visto la adopción de estándares regionales y mundiales para las elecciones democráticas por muchos países, incluyendo las democracias emergentes y en transición. Muchos países, especialmente en África, han respaldado mecanismos de revisión entre pares para demostrar su compromiso con la democracia, el estado de derecho y la buena gobernabilidad, siendo la democracia electoral es un pilar fundamental.

La administración electoral es un área que alguna vez recibió poca atención en todos los niveles (local, nacional e internacional). La percepción ha cambiado y continuará haciéndolo conforme se siga demostrando la importancia de la democracia.

Principios guía

No tiene mucho sentido celebrar elecciones que son operacionalmente muy costosas, si los resultados van a ser cuestionados El OE debe estar seguro de que puede garantizar la legitimidad de los procesos de los cuales es responsable. Esto puede hacerse si la administración de la elección está basada en ciertos principios guía básicos y fundamentales; independencia, imparcialidad, integridad, transparencia, eficiencia, y orientación de servicio. Estos principios conforman la base de la administración electoral y son esenciales para asegurar tanto la percepción como la efectiva integridad del proceso electoral. Estos principios no han salido de la nada; por el contrario, han emergido de un contexto de estándares y normas electorales internacionales y están sustentados en marcos legales y buenas prácticas basados en innovaciones nacionales y globales. Es conveniente considerar a los principios guía como el marco ético para la conducción de las elecciones y para la operación de los OE. Estos principios son una guía para hacer frente a las necesidades de la administración electoral.

Independencia

La independencia del organismo electoral es uno de los aspectos más acaloradamente discutidos en la administración electoral, aún cuando no existe una visión clara y aceptada unánimemente de lo que realmente significa la independencia del organismo electoral. Esto se debe en parte a que el término “independiente” abarca dos conceptos distintos: el de su independencia estructural del gobierno (el modelo independiente de OE) y el que se refiere al desempeño “categóricamente independiente” que se espera por parte de todos los modelos de OE, en el sentido de que sus decisiones no se plieguen ante posibles influencias gubernamentales, políticas o partidistas. Estos dos aspectos son distintos, uno es formal y el otro es normativo; sin embargo, son conceptos que están muy vinculados pues un OE independiente es considerado en muchas partes del mundo como el modelo más viable para garantizar la independencia de decisión y acción de los organismos que administran las elecciones.

Es de vital importancia para el proceso electoral de un país, que la administración de las elecciones se perciba independiente de todos los partidos y del gobierno. Si el OE no goza de esta confianza, el proceso electoral en conjunto y sus resultados pueden ser cuestionados. Por razones naturales, un OE no puede ser independiente en todos los sentidos; en muchos casos, el financiamiento del OE y el nombramiento de su personal más importante dependen directamente de la legislatura, pero es esencial que el OE al menos esté estructurado para protegerse de influencias políticas. En muchos casos, tanto una cultura de independencia como el compromiso de los miembros del OE para tomar decisiones independientes son más importantes que una independencia estructural formal.

La independencia institucional o estructural únicamente puede basarse en la Constitución o en la ley. La forma más simple para promover la independencia de acción y decisión en un OE es crear un marco jurídico en donde quede asentada la independencia del OE, tal y como se establece en la constitución y las principales leyes relacionadas con el OE de muchos países. Esto puede o no ser posible, dependiendo del modelo de OE, aunque a menudo resulta insuficiente solamente querer y respetar la independencia de un OE sin adoptar medidas adicionales para salvaguardar la independencia en situaciones críticas.

Es importante un fuerte liderazgo para mantener la independencia de acción de un OE. Por ejemplo, en algunos OE se puede nombrar como Presidente a un miembro de la rama judicial. Este vínculo puede provocar que sea menos probable una interferencia indebida del gobierno o de los partidos de oposición en las operaciones del OE. Sin embargo, esta medida no sería apropiada cuando la rama judicial no es considerada imparcial o libre de corrupción, o no hay suficiente personal para evitar conflictos de intereses en los asuntos electorales que llegan a los tribunales. Alternativamente, el nombramiento de una respetada figura pública, una persona que se distingue por no tener filiación política, puede ser otra manera para avanzar en la búsqueda de la independencia del OE.

Imparcialidad

Se espera que todo organismo electoral maneje las elecciones de forma imparcial. Independientemente de su modelo, fuente de responsabilidad, control administrativo o financiero, un OE debe tratar a todos los participantes en una elección de una manera igualitaria, sin otorgarle ventajas a ninguna tendencia política o grupo de interés. No es una exigencia pedir que el OE sea enteramente no partidista. Puede estar integrado por representantes de distintos partidos políticos, pero las funciones que lleven a cabo sus miembros deben ser ejecutadas de manera políticamente neutral e imparcial. Un OE debe ser imparcial pero capaz de operar en un ambiente político.

Un OE es responsable de conducir una administración electoral imparcial, del tratamiento imparcial de los partidos y los candidatos y de una votación imparcial y válida. Se requiere también de un comportamiento imparcial para el reclutamiento de su personal, la adjudicación del financiamiento público a los partidos y candidatos, para las campañas electorales y para la instrumentación de los programas de educación electoral, en caso de que estos programas existan.

La imparcialidad de un OE es esencial para dar credibilidad a la administración electoral de un determinado país y, por consiguiente, para el proceso electoral y sus resultados. Si los participantes en una elección no confían en que el proceso ha sido llevado a cabo de una manera imparcial, la credibilidad de la elección será cuestionada y se perderá la confianza en el OE. Para establecer un adecuado marco de integridad y credibilidad de los procesos electorales, así como una amplia aceptación de los resultados de la elección, es muy importante que el OE no sólo conduzca los eventos electorales de manera justa e independiente, sino que además sea imparcial en sus acciones. Sin imparcialidad en la administración electoral e independencia en sus acciones, es probable que se presenten fallas en su integridad, y que sea difícil contar con una visión pública benéfica y una creencia generalizada en la credibilidad de los procesos electorales, especialmente entre los perdedores. Es asimismo importante que el público en general perciba a los OE como entidades imparciales. La mejor manera de alcanzar este propósito es a través de un desempeño transparente, apoyado por un fuerte mercadeo y campañas de relaciones públicas.

Integridad

El OE es el principal garante de la integridad y pureza del proceso electoral y sus miembros tienen la responsabilidad primordial de asegurarla. Puede ser fácil mantener la integridad si el OE cuenta con total independencia de acción y con el control total de todos los procesos electorales esenciales. Cuando otros organismos tienen funciones electorales, los OE necesitan estar facultados para monitorear muy de cerca sus actividades a fin de asegurar que cumplen con los más altos estándares de integridad.

La ley electoral o las regulaciones del OE se benefician al tener bien definidas cuales son las atribuciones que le permitan sancionar a los oficiales electorales que amenazan la integridad de la elección al actuar en beneficio de ciertos intereses políticos o en actos de corrupción. Si se ignoran estos problemas se pueden crear importantes problemas de integridad y credibilidad. Hasta donde sea posible, el OE debe asegurar que cualquier violación a la ley electoral, a las reglas y códigos de conducta sea seguida de la sanción correspondiente.

Transparencia

Si la transparencia no es un prerrequisito para la rendición de cuentas es por lo menos un principio que abre el camino para una administración transparente y promueve la confianza en el proceso electoral. Toda administración electoral tiene una necesidad de apertura en todas las etapas del proceso electoral, y la transparencia en su administración operativa y financiera es un elemento básico de las buenas prácticas en todas las actividades del OE. La transparencia ayuda a asegurar que los administradores sean responsables de las decisiones tomadas durante la gestión electoral y que se rindan cuentas de los gastos de la elección. Los participantes en el proceso electoral, ya sean candidatos políticos o electores, deben ser capaces de juzgar si las decisiones tomadas por la administración son las adecuadas y deben tener el derecho de exigir una justificación por las decisiones tomadas.

Un proceso abierto y transparente que ponga a consideración pública las decisiones y razonamientos del OE, promoverá la comprensión del proceso electoral e incrementará los márgenes de credibilidad en su administración. Los procedimientos transparentes eliminarán cualquier percepción de actos indebidos, limitarán la posibilidad de un fraude electoral, corrupción y/o favoritismos hacia tendencias políticas particulares, y promoverán la confianza pública en las autoridades electorales –lo que alentará de manera efectiva la participación y ayudará a construir un marco de confianza y apoyo a la autoridad electoral.

Un aspecto crítico de la transparencia electoral se refiere a proporcionar información creíble y constante sobre los procesos fundamentales de las elecciones, tales como los progresos en el conteo y cómputo de los votos, o a través del efectivo acceso a la información y documentación más importante. La transparencia electoral puede estar consagrada en la legislación electoral, incorporada en un código de conducta, o bien, puede adoptarse como una política del organismo electoral.

Rendición de cuentas

La confianza en la integridad del proceso electoral necesita de una administración responsable y capaz de rendir cuentas sobre cada etapa del proceso electoral. Una administración electoral responsable es aquella en donde tanto el OE, en su calidad de institución gubernamental, y los administradores electorales, son responsables ante sus electores, considerando que sin ellos una elección no podría llevarse a cabo. El organismo electoral debe rendir cuentas ante la legislatura y la ciudadanía. Poco valor tiene contar con estándares de comportamiento relacionados con la administración electoral si no existen medios para supervisar si los miembros elegidos o los oficiales electorales no se apegan a ellos. La responsabilidad y la rendición de cuentas son esenciales; los partidos y candidatos, los electores y la prensa, todos ellos deben tener la razonable seguridad de que el OE y el proceso electoral se han ceñido a las reglas. Si las autoridades responsables de la administración son capaces de explicar y justificar sus procedimientos, se puede evitar cualquier fraude.

Eficiencia

Los gobiernos y el público en general esperan que los recursos asignados a las elecciones sean utilizados sabia y prudentemente y que los servicios sean proporcionados de manera eficiente. A la luz del uso extendido de soluciones tecnológicas cada vez más onerosas, y de las exigencias por incrementar el esfuerzo en áreas de alto costo como la de educación e información al votante, los OE deben ser cautelosos para lograr que sus programas sustenten eficiencia, integridad y modernidad electoral.

Un OE exitoso es aquel que ha dado signos de integridad, competencia y eficiencia. Estas cualidades ayudan a generar la confianza del público y los partidos políticos en el proceso electoral. El marco legal puede ayudar mediante la definición de estándares eficientes para la administración electoral y financiera. Sin embargo, en algunas ocasiones los miembros de un OE pueden estar poco familiarizados con las prácticas y los procedimientos electorales; en otras, pueden estar poco habituados a tratar con temas relacionados con la contratación de equipo y materiales en ambientes corporativos de mucha competencia. La ineficiencia en la organización de una elección puede ser confundida con un comportamiento corrupto y fraudulento, propiciando muy serios riesgos para la credibilidad del OE.

Orientación de Servicio

En esencia, la administración electoral es como una industria de servicios, y la población se ha creado muchas expectativas sobre la capacidad de esta industria para ofrecer un servicio de calidad. Las elecciones están, sobre todo, para ofrecer al público un gobierno democrático, y para dar a los electores este servicio, el OE y los administradores electorales deben trabajar para brindar a cada elector un servicio de la mayor calidad posible. Los electores deben tener el derecho de que se les haga comprensible el proceso electoral y ejercerlo con el menor número de inconvenientes, independientemente de las condiciones impuestas por ciertas circunstancias y los marcos legales.

A las personas con necesidades especiales (por tener algún tipo de discapacidad) se les debe proporcionar la ayuda necesaria para emitir su voto. El uso de la tecnología puede, en ciertos casos, aplicarse como medio de asistencia para facilitar y aligerar el procedimiento de votación.

Las percepciones sobre el desempeño en el servicio del OE son una parte crítica para influenciar los juicios públicos sobre la integridad y efectividad del OE. Las evaluaciones post-electorales son una buena alternativa para la revisión de las percepciones del desempeño del OE en la prestación del servicio. Esto puede ser llevado a cabo por el propio organismo o externamente, por ejemplo, como parte de sus responsabilidades de rendición de cuentas, que pueden ser ante la revisión que lleve a cabo la legislatura sobre su desempeño.

Profesionalismo

Un OE debe reconocer la importancia de este principio y la necesidad de tener personal adecuadamente entrenado y motivado. Todos los participantes en el proceso electoral, los votantes, los candidatos, los medios de comunicación y los observadores,  consideran que sus contribuciones son de vital importancia, sin embargo, en realidad el personal más importante en el proceso son los administradores electorales, sin ellos el proceso electoral no se podría llevar a cabo. El profesionalismo tiene que ver, en muy buena medida, con pensar en la administración como una vocación.

Es muy importante que los oficiales electorales se comporten de una manera profesional. Deben contar con el entrenamiento adecuado y ser lo suficientemente disciplinados para manejar los materiales electorales con el cuidado y respeto necesarios. Las fallas en algún servicio en unas elecciones libres y justas que resulten de un comportamiento poco profesional o carente de calidad pueden traer como consecuencia el cuestionamiento de los principios básicos de independencia e imparcialidad. Las ineficiencias administrativas pueden poner en peligro la confianza pública en el OE y en el proceso electoral en su conjunto. Ni siquiera un OE completamente independiente e imparcial puede evitar se cuestionado si la administración electoral se maneja con poco profesionalismo.

Un OE profesional necesita asegurar que todos los candidatos, los partidos y los electores sean tratados justa y equitativamente y que tanto los recursos y facilidades electorales, como los medios técnicos sean utilizados tan eficientemente como sea posible. Un OE profesional debe, asimismo, administrar fielmente la ley electoral y las formas en que advierte a su personal, a los partidos políticos, a los candidatos y a los electores acerca del proceso electoral. Debe también considerar la mejor forma de informar y educar a los electores acerca del proceso electoral.

Estado de Derecho

El éxito de una elección depende del margen de aceptación que tenga el proceso político entre los participantes como un procedimiento legítimo y obligatorio. Si los participantes cuestionan los resultados de la elección, el público hará lo mismo. Para que las elecciones sean legítimas es necesario que la administración electoral cumpla y muestre respeto por las leyes del país. Si los administradores no se ciñen a lo estipulado por la ley, no la aplican de manera equitativa ni explican con claridad el razonamiento legal de sus decisiones, la imagen común que se logre en los participantes y el público se puede ver seriamente afectada, debilitando como consecuencia el apoyo al proceso electoral.

Es necesario que el OE asegure que, dentro del marco legal del país, las leyes relacionadas con las elecciones sean instrumentadas en su totalidad y de manera imparcial y equitativa. Es también muy importante asegurar que cada partido, candidato, elector o cualquier otro participante, sea tratado de manera justa y equitativa.

 

Contexto

El estatus, funciones y actividades de un organismo electoral (OE), al igual que cualquier otra rama del gobierno, están influenciadas por el contexto social y político dentro del cual opera:

• El grado de consolidación democrática y estabilidad política
• Los niveles de alfabetización
• La urbanización
• La población
• La movilidad
• El bienestar económico
• La cultura
• Las tradiciones y
• Muchos otros

Sin embargo, es necesario que se cumplan los principios éticos de la administración electoral, independientemente de cuales sean las condiciones económicas, sociales y políticas. De no ser así, las bases fundamentales del proceso democrático serán puestas en entredicho.

En las democracias establecidas, la administración y el manejo de las elecciones a menudo son llevados a cabo por oficiales del gobierno nacional y local, y las disputas electorales resueltas por los tribunales ordinarios. Una tradición de justicia y neutralidad significa que tanto el OE como los tribunales disfrutan de la confianza y respeto de los participantes en el proceso electoral.

El contexto de la administración electoral también incluye la historia del país. Muchos de los países en desarrollo cuentan con prácticas electorales basadas en las leyes electorales de las antiguas potencias coloniales; muchos países en África, específicamente, pueden mostrar el vínculo directo existente con las antiguas potencias coloniales.

En el contexto cultural, los métodos tradicionales de toma de decisiones que han sido utilizados por cientos y a veces por miles de años tienden a influenciar la percepción de la población sobre el proceso electoral y deben ser tomados en consideración por los legisladores en materia electoral y por los oficiales electorales.

La capacidad del OE para ejercer estas funciones también depende del contexto social imperante en el país. Hay muchos factores que están vinculados a las funciones del OE, entre los que se incluyen los índices de alfabetismo, los costos y la disponibilidad de fuerza de trabajo local, el servicio eléctrico y otros suministros de utilidad. Por ejemplo, un país que cuente con recursos limitados puede optar por una administración electoral centralizada de carácter temporal, mientras que otro que cuente con medios suficientes puede decidirse por una administración permanente y descentralizada. La misma regla aplica para las condiciones de servicio de los miembros del órgano de dirección y del personal del OE.

Los niveles de alfabetismo influyen directamente en los programas de educación electoral. En los países que tienen bajos niveles, el uso de símbolos de partido ha tenido un impacto significativo en la elaboración de las campañas y para que el electorado entienda más fácilmente el proceso de votación.

En caso de no haber suministro eléctrico, una fuente confiable de éste, o cuando se tienen medios de transmisión limitados, es recomendable que la información a los electores se difunda por medios distintos al radio y la televisión. Asimismo, en caso de que no exista servicio telefónico o éste sea poco confiable, puede ser necesario que los administradores establezcan su propia red de radio para efectos administrativos, utilizando radios de onda corta para establecer contacto con sus oficinas locales, regionales y nacionales.

La computarización o automatización puede ser de mucha ayuda para la realización de tareas rutinarias en la oficina y para mejorar tanto el flujo de la información administrativa como la velocidad y calidad del proceso electoral en su conjunto. Sin embargo, para trabajar de manera efectiva, los sistemas de cómputo necesitan de una fuente alterna de suministro de energía confiable (al extremo de que regularmente se recomienda tener a disposición generadores de respaldo como medida de precaución) y personal adecuadamente capacitado. El costo del sistema informático, incluyendo todo el equipo relacionado, se debe medir contra el costo de emplear y de entrenar, todo cuanto sea necesario, al personal local que permita cubrir las necesidades del órgano electoral.

La adquisición de suministros es un área en la que hay cada vez más compañías capaces de surtir los equipos y suministros cada vez más especializados que se requieren. Los proveedores locales pueden ser capaces de suministrar muchos de los insumos necesarios, como pantallas para la votación, al mejor costo final si se establecieron especificaciones realistas, si se cuenta con el suficiente tiempo, y si el proceso está bien administrado. En algunos países como Honduras (1993), las pantallas eran simples piezas de tela clavadas en la esquinas de una habitación.

El contexto social y político es especialmente relevante en términos de la seguridad de la elección. En algunos países como Perú (1993), las fuerzas militares o policiales fueron vistas como aliadas de la población civil en su permanente lucha contra el terrorismo, y su participación en el proceso electoral es, por tanto, bien vista por la población. Sin embargo, en otros lugares, los electores pueden percibir cualquier participación del ejército en el proceso electoral, aún en la etapa de entrega de equipo y suministros, como un claro intento de manipular el proceso electoral, en cuyo caso será necesario tomar otras medidas para la entrega de los materiales y garantizar la seguridad del proceso.

Estructura de los Organismos Electorales

Hay un gran consenso entre los analistas electorales acerca de que la estructura y funcionamiento de la administración electoral tiene un impacto significativo en la credibilidad del organismo electoral (OE) y en su efectividad en términos del servicio prestado. Sin embargo, no existe una estructura que se ajuste y opere en cualquier contexto. Las estructuras de los OE son, por mucho, producto de las tradiciones político-jurídicas y culturales, así como de la experiencia en la evolución democrática de cada país. Entre los factores que determinan la composición de los OE se incluyen los marcos legales y constitucionales, las reformas llevadas a cabo durante periodos de transición, y los recursos con los que cuenta el país.

El formato y estructura del OE puede resultar de un proceso de diseño holístico. De igual forma, puede ser resultado de un injerto más o menos apropiado dentro de un sistema existente de la administración estatal. En contextos post-coloniales, pueden estar fuertemente influenciados por los patrones administrativos de la era colonial. Si bien es cierto que existen muchas variaciones en el detalle, hay tres modelos fundamentales de OE.

Subtemas en este capítulo:

• ¿Qué es un organismo electoral (OE)?
• El modelo independiente
• El modelo gubernamental
• El modelo mixto
• ¿Qué se puede esperar  de los distintos modelos de OE?
• OE permanentes o temporales
• OE centralizados o descentralizados
• OE en países federales
• OE internacionales de  transición y OE nacionales
• Representación de los OE en el gabinete o en la legislatura

¿Qué es un organismo electoral (OE)?

La complejidad y las habilidades especiales para la administración electoral requieren que se creen una o varias instituciones que sean responsables de las actividades electorales. Estos organismos se presentan en una gran variedad de formas y magnitudes, con un amplio rango de denominaciones para identificarlos, entre los que se incluyen “Comisión Electoral”, “Departamento de Elecciones”, “Consejo Electoral”, “Unidad Electoral” o “Junta Electoral”. El término “organismo electoral” u OE ha sido acuñado para referirnos al organismo u organismos responsables de la administración electoral, independientemente de cual sea el marco institucional existente.

Un OE es una organización o institución que ha sido creada con el propósito expreso y la responsabilidad legal de administrar uno o más de los elementos que son esenciales para la conducción de las elecciones, y de los instrumentos de democracia directa -como referendos, iniciativas ciudadanas o revocatoria de mandato- si estos forman parte del marco legal.

Entre estos elementos esenciales se incluyen:

• La determinación de quién es elegible para votar;
• La recepción y validación de las nominaciones de los participantes para efectos de una elección (partidos políticos y/o candidatos);
• Conducción de la votación;
• Conteo de votos y;
• Suma de votos de los centros o mesas de votación.

Si estos elementos esenciales se distribuyen entre distintos organismos, todos los que comparten alguna responsabilidad pueden ser considerados como OE. Un OE puede ser una institución independiente, o una unidad administrativa dentro de una institución más grande, que incluso puede tener a su cargo tareas no electorales.

Además de estos elementos esenciales, un OE puede ejecutar otras tareas que ayudan a la conducción de las elecciones y la puesta en marcha de mecanismos de democracia directa, por ejemplo:

• Conducción del registro de los electores;
• Delimitación de distritos electorales;
• Adquisición de materiales electorales;
• Educación al votante;
• Administración o supervisión del financiamiento de campañas;
• Monitoreo de los medios de comunicación; y
• Resolución de disputas electorales.

Sin embargo, un organismo que no tenga más responsabilidades electorales que las relativas, por ejemplo, a la delimitación de distritos electorales, la resolución de disputas electorales, el monitoreo en materia electoral de los medios de comunicación o la conducción de programas de educación al votante no se considera un OE en tanto que no administra ninguno de los “elementos esenciales” de las elecciones conforme a las especificaciones anteriores. De manera similar, una oficina estatal de estadísticas o población que se encarga del registro de electores, tampoco se considera como un OE.

Algunos organismos que no se encargan de ninguno de los “elementos esenciales” de las elecciones, pueden ser considerados por la población como un OE debido al tipo de de actividades que desarrollan y que de algún modo se relacionan con las elecciones. Un claro ejemplo es la Comisión Electoral de Nueva Zelanda, la cual es responsable del registro de los partidos, de la distribución de tiempos en los medios de comunicación, el control del financiamiento y de los gastos de los partidos políticos, y de los programas de educación al votante. Sin embargo, tales instituciones no califican como OE bajo la definición descrita con anterioridad.

Adicionalmente a la división de responsabilidades funcionales para los distintos elementos del proceso electoral, las responsabilidades electorales se pueden dividir entre organismos a distintos niveles. Por ejemplo, algunos elementos relacionados con la conducción de las elecciones pueden ser administrados por una Comisión Electoral a nivel nacional, un ministerio o una agencia gubernamental nacional, mientras que otros se instrumentan a través de comisiones a nivel local, ramas regionales de los departamentos de gobierno, o autoridades locales. El término “OE” puede aplicarse a una Comisión Nacional Electoral que co-administra las elecciones conjuntamente con las autoridades locales, y puede incluir dentro de sus funciones aspectos tales como la coordinación de la impresión de las papeletas, la distribución de escaños y el anuncio de los resultados a nivel nacional.

Modelo independiente

El modelo independiente de OE existe en aquellos países donde las elecciones son organizadas y administradas por un organismo que es institucionalmente independiente y autónomo de la rama ejecutiva del gobierno y que administra su propio presupuesto. Dentro del modelo independiente, el OE no depende ni le rinde cuentas a un ministerio o departamento del gobierno. Puede estar sujeto a un proceso de rendición de cuentas ante el poder legislativo o el judicial. Los OE que cuentan con un modelo independiente pueden contar con varios grados de autonomía financiera y rendición de cuentas, así como varios niveles de responsabilidad. Se componen por miembros que se encuentran fuera del ámbito de acción del poder ejecutivo, durante el periodo que estén en el OE. Muchas democracias emergentes han escogido el modelo independiente de administración electoral.

Algunos ejemplos de países con el modelo independiente para 2006 son:

Indonesia
Liberia
Mauritania
Nigeria
Polonia
Sudáfrica
Tailandia
Timor Oriental
Uruguay

Armenia
Australia
Bosnia y Herzegovina
Burkina Faso
Canadá
Costa Rica
Estonia
Georgia
India

 

En algunos países se establecen dos instituciones u organismos para la administración de las elecciones, ambos son independientes del ejecutivo y puede considerarse OE independientes. Es muy probable que uno de estos tenga la responsabilidad de las decisiones políticas relacionadas con los procesos electorales, y el otro que sea el responsable de conducir e implementar el proceso electoral. Pueden existir regulaciones que aíslen al OE de la influencia de la política en el personal y las áreas operativas. Algunos ejemplos de estas estructuras “dobles – independientes” son:

Jamaica
Rumania
Surinam
Vanuatu

¿Qué es, qué puede ser y qué no es un OE con modelo independiente?

Atributos esenciales de un OE con modelo independiente:

• Es institucionalmente independiente de la rama ejecutiva del gobierno
• Ejerce completa responsabilidad sobre su operación
• Tiene cumplir con ciertas obligaciones de gobernabilidad
• Tiene atribuciones para tomar decisiones de manera independiente, dentro del marco legal
• Está integrado por miembros que no pueden pertenecer al poder ejecutivo, durante el tiempo que sean parte del OE
• Sus miembros tienen la seguridad de permanencia en el cargo
• Cuenta con y administra su propio presupuesto de forma independiente al control gubernamental ordinario.
• Tiene autonomía para determinar sus necesidades de personal, sus reglas y sus políticas.

Posibles atributos de un OE con modelo independiente

•  Puede ser una entidad legal que, por derecho propio, puede demandar y ser demandado (por ejemplo Azerbaján, Kenia y Lituania) o puede no ser una entidad legal (Botswana y Namibia).

• Generalmente es responsable ante la legislatura, el poder judicial o el jefe de estado.
• Puede contar con distintos niveles de autonomía y responsabilidad financiera.
• Puede gozar de autonomía financiera en tanto que diseña su propio presupuesto y recibe y aplica los recursos públicos con la mínima participación de la rama ejecutiva del gobierno.
• Puede tener niveles variables de responsabilidad en su desempeño.
• Generalmente cuenta con atribuciones para desarrollar, con cierta independencia pero en el marco de la ley, un esquema regulatorio en material electoral.
• Generalmente cuenta con amplias atribuciones y funciones para la instrumentación electoral.
• Puede tener atribuciones para contratar, despedir y sancionar a su propio personal.
• Puede tener atribuciones para establecer sus propios procedimientos en materia de adquisiciones y contabilidad.
• Sus miembros pueden ser “expertos”, sin filiación ni alineación política. Su periodo de duración en el cargo puede ser fijo.
• Puede tener un presupuesto separado al de la legislatura.
• Puede recibir recursos del ejecutivo o de la comunidad de donantes.
• Puede tener acceso a personal del servicio público.

¿Qué no es un OE con modelo independiente?

• No forma parte de la estructura de un departamento de Estado y/o gobierno local.
• No está por encima de la Constitución o de la Ley.
• No es formalmente responsable ante la rama ejecutiva del gobierno.
• No está exento de obligaciones políticas, financieras y de desempeño relacionadas con los principios de buen gobierno.
• Su presupuesto no forma parte de un ministerio de gobierno.
• Su personal no necesariamente proviene de servicio público.

Modelo gubernamental

Este modelo existe en aquellos países donde las elecciones son organizadas y administradas por una rama ejecutiva del gobierno a través de un ministerio (como el del Interior) y/o a través de autoridades locales. Cuando un OE de este modelo existe a nivel nacional, son dirigidos por un ministro o funcionario que responde ante un ministerio del gabinete. Con muy pocas excepciones no cuentan con órgano colectivo de toma de decisión. Su presupuesto se ubica dentro del asignado al ministerio y/o a las autoridades locales.

Algunos países que entran en esta categoría incluyen a:

Dinamarca
Islas Seychelles
Singapur
Suiza
Túnez
Reino Unido (para elecciones, no para referendos)
Estados Unidos

En Suecia, Suiza, el Reino Unido y los Estados Unidos, las elecciones son llevadas a cabo por autoridades locales. En Suecia y Suiza el OE central asume un papel de coordinador político.

¿Qué es, qué puede ser y qué no es un OE con Modelo Gubernamental?

Atributos esenciales de un OE de modelo gubernamental

• Está ubicado dentro de un departamento de Estado y/o gobierno local.
• Su operación está sujeta a la instrucción de una rama ejecutiva del gobierno.
• Es completamente responsable de sus políticas, finanzas, desempeño y dirección ante la rama ejecutiva del gobierno.
• Sus atribuciones están limitadas a la instrumentación.
• Con frecuencia puede compartir responsabilidades electorales con otros departamentos y gobiernos locales.
• Es dirigido por un ministro o por un servidor público.
• Forma parte del presupuesto de un ministerio de gobierno.
• Está integrado básicamente por servidores públicos.

Posibles atributos de un OE de modelo gubernamental

•  Puede ser un departamento, una agencia o una autoridad local.

• Las responsabilidades relacionadas con la instrumentación pueden compartirse con otros ministerios, departamento o autoridades locales.
• Con muy pocas excepciones, no cuenta con un órgano directivo de carácter colectivo, sólo con un secretariado.
• La selección de sus miembros directivos (si hay alguno) y del secretariado puede ser facultad exclusiva del Poder Ejecutivo.
• Normalmente no cuenta con un plazo fijo para ejercer el cargo, en tanto que usualmente no cuenta con miembros de un cuerpo directivo.
• Puede recibir financiamiento de la comunidad de donantes.
• Puede estar habilitado para permitir la incorporación de personal que no provenga del servicio público.

Que no es un OE con modelo gubernamental

• No es una institución independiente de la rama ejecutiva del gobierno.
• No cuenta con atribuciones regulatorias independientes.
• No cuenta con un presupuesto propio.
• No puede contratar ni despedir a su propio personal.

Modelo mixto

Este modelo cuenta con una doble estructura, con un componente de monitoreo o supervisión que es independiente del poder ejecutivo del gobierno (al igual que en el modelo independiente), y un componente de instrumentación establecido en un departamento de Estado o en un gobierno local (como en el modelo gubernamental). Bajo este modelo, las elecciones son organizadas por el componente de instrumentación gubernamental, con cierto grado de supervisión del componente independiente.

El modelo mixto es utilizado en Francia, Japón, España y muchas excolonias francesas, especialmente en el África Occidental, por ejemplo Mali, Senegal y Togo.

Las atribuciones, funciones y fortalezas del componente independiente en relación al componente gubernamental varían en los distintos ejemplos de este modelo, por lo que la clasificación de un OE en particular como modelo mixto no es muy clara en ocasiones. En algunos casos, el componente independiente es poco más que una operación de observación formalizada, aunque este enfoque está prácticamente en extinción, por ejemplo en Senegal ya ha sido abandonado totalmente.

En otros casos, el componente independiente juega un papel de supervisión y verificación de la instrumentación de los eventos electorales por parte del componente gubernamental, como en Madagascar, y algunas veces también integra y transmite los resultados, como en el Congo (Brazzaville) y Togo. En algunos países francófonos, el Consejo Constitucional se dedica a la integración y declaratoria de resultados y puede considerarse como un componente independiente de OE. En Chad, esto aplica únicamente para referendos, y no para elecciones. En Malí, tanto la Comisión Nacional Independiente de Elecciones como el Consejo Constitucional, llevan a cabo sus propias tareas de integración de resultados: se puede decir por tanto que el OE cuenta con tres componentes, uno de los cuales es gubernamental y los dos restantes independientes.

La relación entre los componentes de un modelo de OE mixto no siempre está claramente definida en la legislación o no es claramente interpretada por los grupos de interés, por lo que puede dar lugar a fricciones. En las elecciones de 1999 de Guinea-Conakry (en donde en esa ocasión se utilizó el modelo mixto) los representantes de la mayoría y los de la oposición en el componente independiente, tuvieron enfoques divergentes sobre su papel para supervisar y verificar las elecciones, y por tanto su efectividad fue objeto de muchas controversias.

Ejemplos de formatos de modelos de OE mixtos

Los modelos de OE mixtos vienen en una gran variedad de estructuras, relaciones internas, y atribuciones, siendo difícil de categorizar sus atributos esenciales y posibles. La relación entre los dos componentes de un modelo mixto es muy importante para determinar sus atribuciones y métodos de operación. En un efectivo marco legal para este modelo, se especifica claramente la división de atribuciones y funciones entre el componente político, de monitoreo y supervisión y el componente de implementación de un OE y sus interacciones.

La tabla “Ejemplos de formatos para un modelo mixto de OE” en la barra dinámica muestra algunos atributos de algunos ejemplos del Modelo Mixto.

¿Qué podemos esperar de los distintos modelos de OE?

Resultaría muy simple pensar que los tres modelos de OE manifiestan distintos comportamientos. El comportamiento del OE depende no sólo del tipo sino también del contexto electoral, las expectativas políticas y sociales, y el contexto cultural dentro del cual opera cada organismo electoral.

 

Entre los factores que influyen se incluyen el compromiso político que le permite al OE actuar libre e imparcialmente, el rango de atribuciones y funciones de que dispone un OE, los requisitos que deben satisfacer los miembros de su órgano de dirección y su duración en el cargo, la forma en que se elige o selecciona a los miembros del órgano directivo y al personal, el marco de vigilancia y responsabilidad, y si el OE cuenta o no con personalidad jurídica y si por consiguiente está habilitado a interponer juicios y ser demandado.

 

Por ejemplo, tanto un modelo independiente de OE que se integra con representantes de los partidos políticos contendientes como  otro que comprende a académicos “no alineados” u otras asociaciones políticas libres, forman parte del mismo tipo pero es probable que operen de manera distinta. De igual forma, es probable que un modelo de OE gubernamental cuyo departamento de finanzas controle a las oficinas administrativas locales se comporte de manera diferente de aquel que depende de numerosas autoridades locales para la puesta en marcha de sus tareas electorales.

Factores que influyen en el comportamiento del organismo electoral

·         El modelo de administración electoral (independiente, gubernamental o mixto)

·         El contexto electoral

·         Las expectativas políticas y sociales

·         El marco cultural dentro del cual opera cada organismo electoral

·         El compromiso político que le permite al OE actuar de manera libre e imparcial

·         El rango de atribuciones y funciones que se le confieren a un OE

·         Los requisitos para el nombramiento de los integrantes del órgano de dirección y del personal y su periodo de ocupación del cargo

·         La forma en que se seleccionan o nombran los miembros del OE y al personal

·         El marco de supervisión y responsabilidad (transparencia)

·         Si el OE cuenta o no con personalidad jurídica, y por tanto si está facultado para interponer juicios o ser demandado.

OE permanentes o temporales

Para determinar si lo más adecuado es un OE permanente o uno temporal, es necesario tomar en consideración las cargas de trabajo que se presentan a lo largo del ciclo electoral y comparar los gastos de mantenimiento de una institución de carácter permanente contra los requeridos para establecer un nuevo órgano electoral para cada elección. En situaciones en donde los eventos electorales son recurrentes –elecciones regulares, extraordinarias y un registro permanente de electores- o existe la necesidad de continuar con el desarrollo del trabajo electoral, como en el caso de los programas permanentes de educación electoral, o la promoción de reformas a la legislación, se justifica la instauración de una institución electoral permanente.

Algunos países tienen un OE que sólo funciona durante un periodo electoral. Estos OE pueden ajustarse a los modelos independiente, gubernamental o mixto. En algunos casos, el OE con modelo de gobierno necesita ser temporales, debido a que los servidores públicos que participan en las elecciones tienen un trabajo de tiempo completo y únicamente son reasignados al OE durante los periodos electorales. Sin embargo, algunos países con este modelo, como Suecia, mantienen una estructura de personal mínima que se encarga del manejo y control de los temas electorales en periodos no electorales, incluyendo  las tareas de registro de electores. En algunos modelos mixtos, el componente gubernamental es permanente, para conservar una memoria institucional, mientras que el componente independiente es temporal y funciona únicamente en periodos electorales, como en el caso de Togo.

En otros países donde se ajustan al modelo independiente cuentan con organismos centrales de carácter permanente que coexisten con OE subordinados de carácter temporal a nivel distrital o local; dependiendo de sus responsabilidades y de la logística requerida, que sólo se instalan y operan entre los dos y los seis meses previos a la celebración de las elecciones.

Hay varais  etapas en un proceso electoral: en una elección, por ejemplo, estas pueden incluir el diseño y elaboración de la legislación, el reclutamiento y capacitación del personal, la planeación electoral, el registro de electores, el registro de los partidos políticos, la nominación de candidatos, las campañas electorales, la votación, el conteo, la consolidación y la declaración de resultados, la resolución de disputas electorales, la generación de informes, las tareas de auditoría y archivo. Apenas finalizado un proceso electoral, lo deseable es empezar a trabajar en el siguiente: el proceso electoral en su conjunto puede describirse como un ciclo electoral.

Países que cuentan con un OE permanente:

• Armenia
• Australia
• Brasil
• Canadá
• Indonesia
• México
• Filipinas
• Sudáfrica
• Tailandia

 

En países como Bulgaria, Georgia, Niger, Rumania y Rusia, que se ciñen al modelo independiente, cuentan con OE centrales de carácter permanente que coexisten con OE subordinados temporales a nivel distrital o local. Hasta fecha reciente, Bulgaria y Rumania no contaban con OE permanente a nivel nacional. Los órganos permanentes se crearon como resultado del impulso recibido por parte de la Asociación de Oficiales Electorales del Europa Central y del Este (ACEEEO) y la recomendación de las misiones de observación de la Organización para la Seguridad y Cooperación Europea (OSCE) en el sentido de que tales estructuras podrían mejorar la memoria institucional y la continuidad operativa.

OE centralizados o descentralizados

La naturaleza de los OE, en términos de concentración y distribución de atribuciones, depende en buena medida del sistema de gobierno en el país y generalmente esta definida en la ley electoral. El marco jurídico puede distinguir entre las atribuciones y funciones que se le confieren a un OE central o nacional y las de los OE regionales o inclusive a un nivel inferior. Estas divisiones pueden darse distintas ramas y niveles de un solo organismo nacional, entre OE nacionales y provinciales independientes, como en Indonesia, o entre OE nacionales y locales, como en Reino Unido.

En un sistema unitario como en los casos de Costa Rica, Ghana y Filipinas, lo más común es contar con un OE central que sea responsable de todas las elecciones, aunque con oficinas subordinadas tanto a nivel provincial como local. Los países cuyas leyes establecen a los OE de manera jerárquica y separada y a nivel nacional, regional, distrital  e incluso a niveles menores, con frecuencia asignan o delegan atribuciones y responsabilidades  en cada nivel.

 

Los países que cuentan con un modelo gubernamental o mixto pueden delegar las responsabilidades relacionadas con la conducción de todas o algunas actividades electorales en autoridades locales. Por ejemplo, en Suecia opera una estructura de OE altamente descentralizada que consiste en un OE nacional de coordinación política y autoridades locales que controlan y administran las elecciones; mientras que Hungría y Suiza delegan estas atribuciones y responsabilidades electorales a autoridades electorales locales. La transferencia de atribuciones y responsabilidades a autoridades locales sin que medie un adecuado proceso de supervisión, puede hacer más difícil la tarea de mantener un grado mínimo de consistencia, servicio, calidad y en último grado, de libertad y de justicia en las elecciones. Los Estados Unidos son un claro ejemplo de lo anterior.

 

• Las estructuras descentralizadas de OE pueden asegurar la continuidad en el trabajo del organismo electoral, especialmente cuando tiene bajo  su responsabilidad tareas recurrentes como el registro permanente de los electores.
• Los OE descentralizados, aún cuando sean temporales a nivel inferior, pueden fomentar la inclusividad y la transparencia en  la administración electoral.
• Es pertinente considerar la sustentabilidad, los costos relativos y las ventajas que ofrecen los OE permanentes sobre aquellos de carácter temporal a nivel regional y niveles inferiores.

Los OE en países federales

En los países federales, pueden existir OE separados a nivel nacional y en cada estado/provincia, operando bajo distintos marcos legales y posiblemente utilizando distintos sistemas electorales. Tanto los OE a nivel nacional como provincial pueden tener estructuras territorialmente desconcentradas. La  naturaleza de la relaciones entre estos OE y las atribuciones y responsabilidades de cada uno depende de las disposiciones contenidas en la ley.

Existen distintas formas de abordar esta relación. Entre sus ejemplos se pueden mencionar los siguientes:

• En Australia y Canadá el OE nacional es responsable de las elecciones nacionales (federales), mientras que los OE provinciales son responsables de las elecciones provinciales y locales.
• En Brasil, los OE de carácter estatal generalmente son responsables de la organización de todas las elecciones, el OE nacional es responsable de la integración y declaración de los resultados para los cargos nacionales.
• En la India, el OE nacional ejerce una supervisión, control y dirección general sobre todas las elecciones del Estado. La conducción de estas elecciones es responsabilidad directa de la oficina estatal del jefe de elecciones, un funcionario del servicio civil designado por el OE nacional.
• En Nigeria, el OE nacional tiene la responsabilidad de organizar las elecciones federales y estatales mientras que el OE a nivel provincial únicamente es responsables de las elecciones locales.
• En la Federación Rusa, un OE central a nivel nacional es responsable de todas las elecciones federales; los OE regionales son responsables de las elecciones en las 89 regiones que conforman la federación; los OE de menor rango son responsables ante el OE central para elecciones federales y ante los OE regionales para las elecciones regionales y locales.
• En Suiza un OE nacional es responsable de la coordinación política, mientras que las autoridades locales administran las elecciones.

Si bien en los sistemas federales se presentan algunas rivalidades entre los OE a nivel nacional y provincial, también se dan casos de cooperación. Por ejemplo, en Australia las leyes electorales estatales disponen que el mantenimiento del registro de electorales para las elecciones provinciales y locales se lleve a cabo conjuntamente con el OE nacional, en lugar de que las provincias mantengan sus propios registros. Este tipo de colaboración tiene un impacto significativo en términos de costo-beneficio.

OE internacionales de transición y OE nacionales

El término “OE de transición” se refiere a aquellos organismos electorales que se instauran de manera temporal para facilitar la celebración de elecciones en periodos de transición. Los OE de este tipo entran en funciones bajo el auspicio de la comunidad internacional, por ejemplo a través de las Naciones Unidas, y contemplan o incluyen la participación de expertos internacionales entre sus miembros. Entre los países que han instaurado este tipo de OE se encuentran Camboya (1993), Bosnia y Herzegovina (1996) y Timor (2000).

Aunque en sentido estricto no se reconocen como “internacionales”, los organismos electorales en Afganistán (2004) y Sudáfrica (1994) funcionaron como instituciones nacionales con atribuciones para designar a miembros internacionales. En 1994, el OE de Sudáfrica se conformó por cinco expertos internacionales, sin embargo, desde 1996 ha tenido un OE nacional de carácter independiente.

 

Una ventaja de los OE internacionales de transición es que se benefician de la presencia de expertos electorales internacionales con un reconocido conocimiento técnico en la materia y las experiencias electorales comparadas. Este tipo de estructura resulta de gran utilidad en situaciones de conflicto profundamente arraigadas, pues existe una fuerte necesidad para construir consensos a través de la mediación y el diálogo. La presencia de expertos internacionales dentro del OE puede fortalecer la confianza en el proceso electoral por parte de los grupos de interés, tanto acionales como internacionales.

 

Los OE de transición también pueden estar conformados por expertos nacionales, principalmente representantes de los partidos políticos: como fue el caso de los 53 miembros del OE en Indonesia en 1999. Este organismo electoral fue de una magnitud mayor de lo normal para asegurar la inclusión y representación de todas las fuerzas. En el año de 2001, Indonesia reformó su legislación electoral para instaurar un OE permanente formado por 11 expertos.

Representación del OE ante el Gabinete y la Legislatura

Independientemente del modelo adoptado, el OE necesita establecer una relación con el gobierno y la legislatura para tratar aspectos tales como la legislación electoral y el presupuesto. Para un comité multipartidista en la Legislatura, como en el caso del Comité Permanente para Asuntos Electorales en Australia, resulta una buena práctica relacionarse con la materia electoral, y para un integrante del Gabinete, manejar todos los asuntos relacionados con el OE y también para hablar  en su representación ante el Gabinete y la legislatura. Para el modelo gubernamental de OE,  el ministerio correspondiente generalmente podría ser el departamento de donde depende el OE.

A menos de que un OE de modelo independiente o mixto cuente con un vocero que lo represente, se puede asignar esta tarea específicamente a un ministro, pues dentro de las materias que le competen al OE, resulta complicado atraer la suficiente atención de la legislatura o el gabinete. Por ejemplo, los arreglos en Namibia bajo los cuales el vocero maneja todos los asuntos relacionados al OE, incluyendo la ley electoral y su presupuesto, habían presentado en el pasado algunos problemas al organismo electoral debido a que el vocero no está representado en el gabinete, y las reglas en éste establecen que las propuestas para una legislación primero deben ser presentadas al gabinete por uno de sus miembros. Una crisis por retrasos en las reformas a la ley electoral en 2003, condujeron al nombramiento de un ministro “guardián” temporal sobre el OE y a una revisión de la relación entre el organismo electoral y el gabinete.

 

Resumen: estructuración de los OE

• Las elecciones son procesos complejos y especializados que son administrados con mayor efectividad por un órgano con responsabilidades electorales administrativas específicas.
•  Un Organismo Electoral (OE) es una institución u organismos creado con el propósito de manejar uno o más de los elementos fundamentales de la administración electoral, entre los que se incluyen:
• La determinación de quién puede contender en una elección
• La determinación de quién es elegible para emitir su voto
• La conducción de la votación
• El conteo de los votos
• El cómputo y los resultados de la votación
• Las tareas esenciales y otras adicionales pueden ser conducidas por un solo organismo, o ser delegadas en varios de ellos.
• Existen tres grandes modelos de OE.
• El Modelo Independiente
• El Modelo Gubernamental
• El Modelo Mixto
• Una importante característica del modelo independiente es que institucionalmente no depende del poder ejecutivo del gobierno. El modelo gubernamental, por otra parte, forma parte y es responsable ante el poder ejecutivo. El modelo mixto, por su lado, generalmente consiste de un componente similar al modelo independiente, con distintas atribuciones políticas y de supervisión, con la incorporación de un componente similar al modelo de gobierno.
• Cada uno de los modelos de OE consiste de varios atributos básicos, aunque también con algunas variaciones. El comportamiento del OE depende no solamente del modelo utilizado, sino también del contexto electoral y de factores sociales, culturales y políticos.
• Dentro de los tres grandes modelos, existen muchos tipos de organismos electorales. Los OE pueden ser permanentes o temporales, o pueden estar centralizados o descentralizados a distintos niveles. Cada estructura ofrece sus ventajas y desventajas mismas que deben ser cuidadosamente valoradas de acuerdo a las condiciones imperantes en el país.
• Para los OE puede ser necesario tomar algunas consideraciones especiales de coordinación en países federales, así como también en contextos de transición donde una presencia internacional dentro del OE puede ayudar al manejo del conflicto.
• Los OE mantienen de preferencia una línea ministerial que lo representa ante el gabinete, así como también un comité multipartidista en la legislatura que hace lo propio en temas electorales.
• Sin importar cuál sea el modelo utilizado, todos los organismos electorales necesitan ajustarse a ciertos principios guía, entre los que se  incluyen su independencia en la toma de decisiones, libertad de acción, imparcialidad, integridad, transparencia, eficiencia y orientación de servicio. Estos principios ocasionalmente son mejor logrados bajo el sistema de modelo independiente de OE.

El marco jurídico: contexto para el papel y atribuciones de los OE

En virtud de que la mayoría de los OE toman e instrumentan decisiones importantes que pueden influir en los resultados de una elección, el primer objetivo de un marco jurídico es guiar al OE y facilitar la realización de unas elecciones libres y justas para el electorado. El éxito de un proceso electoral depende, en gran medida, de la formulación adecuada de leyes electorales que estén insertas en el marco legal. La adición de regulaciones en materia electoral dentro de una legislación parlamentaria representa un importante paso cuando se construye una tradición de independencia e imparcialidad, y cuando intentamos inspirar la confianza del electorado en el proceso electoral.

¿Cómo definen los instrumentos legales al proceso electoral?

La estructura, atribuciones, funciones y responsabilidades del OE están definidas en aquellas secciones del marco legal que tienen que ver con los procesos electorales de un determinado país. Particularmente en las democracias emergentes, la tendencia actual es desarrollar un exhaustivo marco legal que garantice la independencia e integridad del proceso electoral, promueva la consistencia e igualdad en la administración electoral, y promueva la completa e informada participación de los partidos políticos, las organizaciones de la sociedad civil y los mismos electores, en los eventos electorales. El más completo marco legal para las elecciones puede estar basado en una variedad de fuentes documentales, entre las que se incluyen:

• Documentos internacionales, por ejemplo el Artículo 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, la cual establece en sus cláusulas 1 y 3 que “cada individuo tiene el derecho de tomar parte en el gobierno de su país, directamente o a través de representantes libremente electos” y “la voluntad del pueblo debería ser la base de la autoridad del gobierno; esto debería expresarse en la celebración de elecciones genuinas y periódicas que deben ser por sufragio  universal e igualitario y debe ser por el voto secreto o por procedimientos equivalentes a la libre emisión del voto”.
• La constitución.
• Leyes nacionales; la parte más importante que puede tomar la forma de un exhaustivo código electoral. Alternativamente, puede haber un conjunto de leyes que cubran los distintos aspectos del proceso electoral. Algunos países definen la estructura. composición y atribuciones de su OE en una ley por separado.
• Leyes provinciales o estatales, las cuales, específicamente en países federales, pueden regular los procesos en eventos electorales a nivel provincial, estatal y local (como en Australia) para eventos electorales en el ámbito nacional (como en el caso de los Estados Unidos).
• Ordenanzas o regulaciones elaboradas por las autoridades del ámbito nacional o niveles, incluso más bajos.
• Regulaciones, proclamaciones, y directivas emitidas por el OE, si éste cuenta con atribuciones para hacerlo.
• Leyes costumbristas y convencionales que pueden integrarse dentro de la legislación electoral, o regulaciones y políticas del OE, que tratan aspectos tales como el registro de electores separado y los arreglos para la votación de hombres y mujeres.
• Políticas administrativas emitidas por el OE u otros organismos.
• Códigos de conducta (voluntarios o de otra naturaleza) que pueden tener un impacto directo o indirecto sobre el proceso electoral; tales como los OE, los participantes en la elección, observadores, y los reportes que sobre la elección hacen los medios de comunicación.

La administración de los procesos electorales siempre involucra un número masivo de detalles sustantivos, y es, particularmente para los que no están familiarizados con ellos, sorpresivamente complejos. Lo recomendable, por lo tanto, es que todo quede especificado en leyes y regulaciones escritas, en lugar de que se determinen a través de tradiciones y costumbres no escritas o como resultado de la elaboración de políticas administrativas. Las leyes y regulaciones escritas nos brindan los beneficios de certeza, visibilidad y transparencia, y son fáciles sujetos de una revisión judicial, y son accesibles a los partidos interesados, incluyendo a los electores. La certeza legal no proporciona una detallada exposición de los procesos electorales incluidos en la ley, respaldados por la autoridad constitucional, tenderá a promover la confianza en la consistencia, justicia e imparcialidad de la administración electoral, y proveerá claras oportunidades para enmiendas legales. El nivel de detalle especificado a distintos niveles del marco legal variará de un país a otro, en función de factores tales como los sistemas legales y los niveles de confianza de los OE para tomar decisiones y políticas justas y coherentes.

Para discusiones más detalladas sobre el marco legal de las elecciones se pueden encontrar en el área temática de Marco legal.

 

Tratados y acuerdos internacionales

Muchos de los países miembros de las Organización de las Naciones Unidas (ONU) incorporan dentro de su legislación local (a través de distintos medios constitucionales) decisiones y tratados clave de esta organización, como la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 y la Convención sobre los Derechos Políticos de la Mujer de 1952. En estos casos, las legislaciones electorales locales, así como las políticas y acciones de los OE, necesitan tomar en consideración las disposiciones contenidas en tales tratados sobre asuntos relacionados con temas como:

• Sufragio universal y no discriminatorio,
• Voto libre y secreto
• Los derechos de la mujer a ser elegida y ocupar un cargo público, y
• Los derechos de grupos minoritarios (por razones de lenguaje)

Los acuerdos bilaterales entre países y organismos regionales o supranacionales (como en el caso de la Unión Europea) pueden también contener necesidades en materia electoral. Mientras que las leyes complementarias usualmente son requeridas para darle efecto o valor legal a estos tratados, las acciones del OE en contradicción a los derechos estipulados en tratados ratificados pueden incluso ser legalmente impugnadas.

Una práctica común en la Organización para la Seguridad y la Cooperación Europea (OSCE), la Organización de los Estados Americanos (OEA), la Comunidad Económica para el Desarrollo de Sudáfrica (SADC), y la Comunidad Económica de Estados de África Occidental (ECOWAS) es la de instrumentar los tratados y decisiones adoptados por tales organismos regionales, indistintamente a través de ratificaciones legislativas o ejecutivas. Un ejemplo de estos tratados regionales que afectan el marco legal de los OE es el Protocolo sobre Democracia y Bueno Gobierno de 2001 de ECOWAS, el cual contempla para los países miembros su compromiso para una administración electoral independiente e imparcial y la oportuna resolución de disputas electorales.

Como comentario adicional sobre los tratados y decisiones ratificadas y obligatorias, hay algunas no obligatorias para los organismos internacionales y regionales. En octubre de 2005, la Declaración Global de Principios y Código de Conducta para la Observación Electoral Internacional fue adoptada por las Naciones Unidas y por un amplio espectro de organizaciones globales y regionales. En la región del SADC, por ejemplo, el Instituto Electoral para el Sur de África (EISA) y el Foro de Comisiones Electorales de los paísees de la SADC (ECF) habían desarrollado y adoptado conjuntamente los “Principios para la Administración, Monitoreo y Observación (PEMMO), mientras que el Foro Parlamentario de la SADC ha establecido sus propias normas y estándares electorales. Este conjunto de principios, lineamientos y estándares sirven como punto de referencia contra las cuales las misiones de observación electoral en la región valoran si una elección es libre y justa.

 

La Constitución

Un número de países cada vez mayor están incorporando disposiciones electorales fundamentales dentro de sus Constituciones, a menudo incluyendo la especificación del Organismo Electoral (OE). Países como  Bangladesh, Costa Rica, Fiji, Ghana, India, Indonesia y Uruguay, ponen en operación sus OE con carácter de organismo constitucional. Esto hace más complicada la alteración del estatus jurídico del OE, así como de otros elementos definidos constitucionalmente. Las disposiciones a nivel constitucional están casi siempre mejor afianzadas que las propias leyes, requiriendo por ejemplo de una mayoría extraordinaria en la legislatura o de la verificación de un referendo para modificarlas. La barrera que se impone al partido gobernante, quien quizás desee modificarlas en su propio beneficio, al elevar a nivel constitucional una disposición en materia electoral, da a los partidos de oposición la sensación de sentirse protegidos, situación que no sucedería si estas disposiciones se encontraran solo a nivel de ley estatutaria, la cual puede ser modificada por una mayoría en la legislatura o en las regulaciones gubernamentales.

A continuación, algunas de las disposiciones cuyos principios con frecuencia son incluidos a nivel constitucional

• Independencia del OE;
• Integración del OE;
• Periodo de funcionamiento del OE;
• Atribuciones y funciones del OE;
• Derecho de voto o requisitos para el registro de electores;
• Derechos de los partidos políticos;
• Autoridad o parámetros para la delimitación de distritos electorales;
• Sistemas para la elección presidencial;
• Sistemas para la elección de la legislatura nacional;
• Derechos y requisitos para las candidaturas;
• Calendario electoral / fechas límite; y
• Mecanismos para la solución de disputas electorales

El rango y naturaleza de las disposiciones relacionadas con la materia electoral que son consideradas adecuadas para ser incorporadas en la constitución de un país varía significativamente en función de consideraciones de tipo local. Algunos ejemplos son:

• La Constitución de Austria establece la naturaleza de un OE, el derecho al voto, el papel que juega el tribunal constitucional en la resolución de disputas electorales; así como el sistema electoral;
• La Constitución de Bangladesh define las atribuciones, independencia, y funciones del OE, el derecho al voto, los requisitos para ser candidato, y la determinación de la fecha de la elección;
• En la Constitución de Camerún se incluyen disposiciones sobre los derechos de los partidos políticos, requisitos para ser candidato, definición de fechas para la elección, y las atribuciones de la Suprema Corte y el Consejo Constitucional para la resolución de disputas electorales;
• En Costa Rica, la Constitución establece la independencia, pertenencia, y atribuciones del OE, y contempla temas como el derecho al voto, derechos de los partidos políticos (incluyendo el financiamiento estatal), sistemas de elección, y requisitos para una candidatura;
• Para las elecciones en la República Checa, la Constitución define el derecho al voto, el sistema de elección, y la determinación de la fecha de la elección.
• La Constitución de Ghana trata los temas del derecho al voto, el establecimiento del OE, el derecho a formar o a unirse a un partido político, y la delimitación de los distritos electorales;
• En la India la Constitución incorpora disposiciones para el establecimiento del OE, para el derecho al voto, el registro de electores; sobre la limitación de la intervención de los tribunales en materias electorales; reservación de escaños para las “castas” y “tribus” legalmente definidas en la Cámara de Representantes;
• La Constitución en Madagascar establece el derecho de candidatura, el sistema de elecciones para el senado y la presidencia, y el papel de los tribunales constitucionales en las elecciones y la resolución de disputas;
• La Constitución de Namibia enuncia las calificaciones y procedimientos para las elecciones presidenciales;
• La Constitución en el Perú incluye disposiciones sobre la autonomía, naturaleza y funciones del Jurado Nacional de Elecciones, quien supervisa el proceso electoral y es responsable del registro de partidos, del anuncio de los resultados y de la resolución de disputas electorales. La Constitución también faculta a la Oficina Nacional de Procesos Electorales para organizar los materiales, logística, financiamiento y la información sobre el conteo de votos para todos los eventos electorales, y determina los requisitos que deberá cumplir su director ejecutivo; y faculta al Registro Nacional de Identificación y Estatus Civil para crear el registro de electores partiendo de la información contenida en la base de datos de su registro civil.

Se pueden esbozar otras disposiciones similares orientadas al área electoral de distintas maneras. Hay que considerar los dos siguientes ejemplos del término “independencia” de un OE constitucionalmente definido:

“A excepción de lo dispuesto en esta Constitución o en cualquier otra ley no contraria a esta Constitución, en el desarrollo de sus funciones, La Comisión Electoral no debe estar sujeta a la dirección o control de cualquier autoridad o persona”- artículo 46 de la Constitución de Ghana.

"Las elecciones generales deberán ser organizadas por una Comisión General de Elecciones de carácter nacional, permanente e independiente”. –artículo 22E(5) de la Constitución de Indonesia.

Si bien es cierto que al incorporar en la Constitución las principales disposiciones en la materia se genera una mayor confianza en el sistema electoral, se pueden presentar algunas desventajas si estas disposiciones están demasiado detalladas. Puede ser complicado, por tanto, modificar el marco jurídico a la luz de la experiencia, debido a la dificultad de afrontar las barreras constitucionales que impiden su modificación o a consecuencia del considerable tiempo que tardan en tener efecto los cambios constitucionales.

El grado hasta donde estás disposiciones electorales son incorporadas en la Constitución se ve significativamente afectado por el nivel de confianza pública en la administración electoral del país. En muchas democracias establecidas en donde existe un elevado margen de confianza pública en la elaboración de leyes y la administración pública en lo general, y la organización de elecciones en lo particular, las constituciones no hacen referencias a los aspectos diseñados por el OE. Aún es común – y no sólo en las democracias en ciernes – tener un OE robusto e independiente que sea apoyado por sofisticados y detallados marcos legales que incorpora disposiciones electorales fundamentales en la constitución. Esta práctica fomenta la confianza en el proceso electoral por parte de los grupos de interés involucrados en las elecciones.

 

Leyes electorales: Actas y reglamentos

Un Organismo Electoral (OE) puede crearse por estatuto, a través de una acción de la legislatura. Países como el Reino Unido, que no cuenta con una Constitución escrita, Australia, Burkina Fasso y Canadá, dieron origen a su respectivo OE a través de una ley estatutaria. Generalmente se entiende como una buena práctica dotar de transparencia al marco legislativo de los procesos electorales, y asignar claramente la responsabilidad para cubrir las lagunas y/o detalles que existen en la legislación, la regulación secundaria o los procedimientos administrativos del OE.

Para estas regulaciones una buena práctica de nueva cuenta, lo representa el definir el estatus del OE nacional y cualquier OE secundario, ante qué instancia debe responder, sus atribuciones, responsabilidades y funciones. Otra buena práctica se refiere a que estas regulaciones deben proveer de un claro y suficientemente detallado marco jurídico para garantizar la efectividad e integridad en todas las materias relacionadas con la administración de elecciones, tales como:

• Designación de los miembros del OE, de su personal y su duración en el cargo;
• Aspectos relativos al control operativo del registro de electores, registro de partidos y candidatos, campañas políticas, educación al votante; transparencia en la operación del OE, la votación, el conteo de votos, y el anuncio de los resultados.
• Valoración de aspectos financieros y administrativos;  y
• Delitos electorales y alternativas para la resolución de disputas electorales.

Otros aspectos que podrán ser cubiertos en la legislación electoral incluyen los principios y procesos para la delimitación de distritos electorales y los códigos de conducta de los miembros del OE y su personal, de los partidos políticos, los medios de comunicación públicos y de los observadores electorales.

Algunas secciones pertenecientes al marco legal también pueden ser promulgadas como una legislación secundaria, por ejemplo:

• Por el propio OE, como una atribución para emitir regulaciones
• Por alguna modalidad de decreto ejecutivo.
• Por una legislatura estatal o provincial, a través de una legislación secundaria;
• O por autoridades municipales bajo la forma de reglamentos;

Con frecuencia las disposiciones para la conducción de elecciones provinciales y locales están contenidas en una legislación separada. En países federales, es pertinente definir separadamente los marcos legales electorales a nivel nacional y provincial, en función de la división de poderes marcada por la Constitución. Las inconsistencias originadas por el traslape de disposiciones entre legislaciones nacionales y provinciales, por ejemplo sobre los procedimientos de registro de electores y la votación, pueden confundir a los electores. Las consultas regulares entre legisladores federales y locales con los administradores electorales pueden ayudar a minimizar posibles confusiones y duplicaciones.

Adicionalmente, cuando se contempla la celebración de elecciones para un organismo supranacional, posiblemente se necesite contar con una legislación nacional para definir la estructura de la administración electoral dentro de un acuerdo general supranacional. Volteando al ejemplo del Parlamento Europeo, las disposiciones contenidas en los instrumentos legales a nivel europeo son, en su mayoría, muy generales en naturaleza, por lo que la definición de la estructura administrativa electoral para las elecciones del Parlamento Europeo es dejada a juicio de cada estado miembro.

Al igual que el equilibrio que hay entre las disposiciones electorales contenidas en la Constitución y en la ley electoral, se debe juzgar con detenimiento el equilibrio que hay entre las disposiciones electorales entres esta última y las regulaciones o procedimientos secundarios. La legislación electoral necesita estar lo suficientemente detallada para asegurar su integridad y efectividad, pero no hasta el extremo que requiera de una enmienda legislativa para permitir a los OE tratar practicar cambios menores en sus operaciones. Demasiado detalle en la legislación puede resultar en, por ejemplo, un OE que de no ser por mandato legislativo, no pueda modificar la estructura de su personal y sus divisiones o bien, modificar el diseño de un formato administrativo, o de introducir sistemas automatizados en las oficinas. Particularmente en contextos donde los procesos electorales tienen lugar al final de un periodo legislativo, la legislación electoral debe dotar a los OE de flexibilidad para responder a las siempre cambiantes circunstancias electorales.

Un esquema moderno de legislación electoral puede contemplar una o varias leyes. A menudo, el diseño tradicional en materia de legislación electoral ha sido muy preciso pero no muy accesible en términos de estructura y lenguaje. La legislación puede llegar a ser particularmente difícil de entender si, estando sujeta a una serie de reformas y enmiendas sucesivas, no da como resultado una ley revisada y consolidada.

Un compendio de leyes que cubran toda la actividad electoral puede resultar incómoda, sin embargo, puede facilitar los procesos de consulta y revisión. Las leyes independientes sobre asuntos particulares –como la del OE, los partidos políticos, los registros electorales, las elecciones legislativas, las elecciones presidenciales, y las elecciones para gobiernos locales, nos dan una clara y fácil referencia a actividades electorales específicas, pero puede suceder que su consulta consuma mucho tiempo o que sea difícil de asegurar que no haya conflicto en sus contenidos. Otra solución es que las normas sustantivas (derecho al sufragio, elegibilidad, número de rondas, sistema de mayoría o sistema proporcional) se encuentren en leyes independientes (elecciones legislativas, elecciones locales, referendos) y que el proceso electoral esté regulado bajo una ley en común que consista de un apartado general (vinculante a todo tipo de elecciones) y normas especiales para cada tipo de elección.

La publicación de IDEA Internacional sobre estándares electorales internacionales: Lineamientos de IDEA-Internacional para la Revisión del Marco Jurídico de las Elecciones aborda un número significativo de aspectos a tomar en consideración cuando diseñamos o revisamos el marco electoral de la administración electoral. Algunas consideraciones fundamentales se mencionan en el siguiente documento.

 

Lista de control para el marco jurídico de administración electoral

1. ¿El marco jurídico prevé que el Organismo Electoral se va a constituir como una institución independiente e imparcial?
2. ¿El marco jurídico requiere y permite al OE funcionar de manera imparcial y transparente?
3. ¿El marco jurídico protege a los miembros del órgano directivo y al personal del OE de despidos arbitrarios?
4. ¿El marco jurídico define las atribuciones, funciones y responsabilidades del OE a cada nivel y la correspondiente interrelación entre éstos?
5. ¿El marco jurídico define adecuadamente las interrelaciones del OE con los grupos de interés externos?
6. ¿El marco jurídico proporciona una clara guía para todas las actividades a cargo del OE permitiendo incluso cierta flexibilidad en su instrumentación?
7. ¿El marco jurídico permite la obligada revisión de una decisión tomada por el OE en los tiempos establecidos?
8. ¿El marco jurídico le brinda al OE el tiempo suficiente para organizar los eventos electorales de manera efectiva?
9. ¿El marco jurídico garantiza que el OE obtenga el suficiente financiamiento para la efectiva administración de sus funciones y responsabilidades?

 

Reglas, regulaciones y proclamaciones del OE

En algunos países, el Organismo Electoral (OE) cuenta con atribuciones legales para regular el marco electoral, mediante la promulgación de nuevas leyes, o bien, a través de la elaboración de reglas y regulaciones que complementan a la legislación principal ya existente. Este mecanismo es efectivo en términos de tiempo ya que permite una rápida mejoramiento del marco jurídico. Por citar un ejemplo, el OE de Uruguay puede tomar decisiones y dictar acciones que no pueden ser revisadas por ninguna otra rama del gobierno. Esto significa que el OE tiene facultades legislativas (hacer leyes que gobiernan las elecciones), atribuciones jurídicas (revisión e interpretación de leyes con resultado inapelable), y atribuciones para poner en marcha leyes y normas que él mismo ha promulgado.

Una práctica más común que afecta a los OE, particularmente a aquellos con modelo independiente, es que se les faculta para emitir regulaciones complementarias a los conceptos contenidos en la ley, o bien, para corregir las lagunas existentes en la misma. Para el modelo gubernamental de OE, esta atribución le puede ser otorgada por el Ministerio del cual depende. En la mayoría de los países estas regulaciones están sujetas a procesos de revisión, generalmente efectuados por una Corte o Tribunal Constitucional, para comprobar si efectivamente está dentro de las atribuciones del OE (o Ministerio) el derecho a elaborar leyes, y si éstas son o no consistentes con la legislación.

En países como Fiji y Yemen, el OE tiene atribuciones para elaborar regulaciones que faciliten su mandato, incluyendo aquellas relacionadas con la conducción de las elecciones. En Namibia, el OE cuenta con la facultad para emitir proclamaciones que deben ser publicadas por ley y que le permiten cubrir aspectos sobre los Códigos de Conducta de los partidos políticos, otros de carácter procedimental sobre el registro de electores así como algunos vinculados con la revelación de fuentes externas de financiamiento de los partidos políticos. El OE de Indonesia goza de atribuciones regulatorias específicas en algunas áreas críticas, entre las que se incluyen la delimitación de distritos electorales, el registro de los electores, el registro de candidatos, los códigos de conducta en campañas electorales, informes sobre el financiamiento de campañas y los procesos de votación.

Muchos OE cuentan con atribuciones para la formulación de políticas administrativas y directrices sobre aspectos operativos, tales como su relación con su propio personal (sobre aspectos tales como igualdad de género, acción afirmativa, administración del desempeño, y desarrollo de personal) y con otros actores externos, entre los que se consideran a ministerios de gobierno –influido el ministerio de finanzas-, la legislatura, los partidos políticos, organizaciones de la sociedad civil, y los medios de comunicación.

A diferencia de las regulaciones, que por ley deben ser dadas a conocer públicamente, el OE quizá no esté obligado a publicar los lineamientos y políticas administrativas, aunque resulta ser una buena práctica a pesar de todo. Es muy importante que el OE mantenga un intercambio permanente con sus grupos de interés cuando formula nuevas políticas y/o cuando revisa las ya no tan recientes, a efecto de fomentar su interés.

Resumen: el marco jurídico

• Los procesos electorales son complejos, la estandarización de actividades requieren de una clara, sencilla y relativamente exhaustiva definición legal para promover la consistencia, equidad, y el entendimiento común de los marcos electorales de parte de todos los grupos de interés involucrados en las elecciones.
• El marco jurídico en material electoral dentro del cual opera el OE puede estar definido en muchos y distintos instrumentos –entre los que se incluyen tratados internacionales, la Constitución, leyes estatutarias a nivel nacional y sub-nacional, del propio OE y otras regulaciones.
• Los tratados y convenios internacionales brindan el marco normativo dentro del cual se pueden definir, valorar y contrastar los preparativos de la elección en el campo jurídico.
• Hay una tendencia a definir los aspectos fundamentales en el campo electoral dentro de la Constitución, en tanto puede proporcionar los medios de trabajo adecuado para afianzar y blindar las normas electorales contra las posibles manipulaciones del partido gobernante. Los arreglos electorales pueden definirse con mayor profundidad dentro de una ley estatutaria, una ley secundaria y a través de regulaciones.
• La ley electoral estatutaria puede ser una sola, o un conjunto de leyes que necesitan estar en armonía. El OE o la rama ejecutiva del gobierno puede estar facultada para emitir leyes secundarias orientadas a cubrir las lagunas en la ley principal que generalmente está sujeta a alguna modalidad de revisión judicial. El OE también puede estar facultado para emitir sus propias políticas administrativas. Para efectos de confianza en el proceso electoral, es importante que todas las partes o secciones que conforman el marco electoral –tratados, constitución, leyes estatutarias, OE y otras regulaciones y políticas administrativas- sean de libre acceso y disponibles al público y que los posibles cambios sean compartidos y discutidos con los principales grupos de interés en la rama electoral.
• Es necesario mantener un equilibrio entre la provisión de certeza y consistencia en el marco legal, al mismo tiempo que al OE le permite cierta flexibilidad para responder efectivamente a las cambiantes circunstancias electorales. El monto de detalles electorales en los instrumentos del más alto nivel –constituciones y leyes estatutarias- con frecuencia dependerá del nivel de confianza en los participantes políticos y en el desempeño del OE.
• La publicación de IDEA Internacional sobre estándares electorales internacionales: Lineamientos de IDEA para la Revisión del Marco Jurídico de las Elecciones, proporciona lineamientos para la valoración de los marcos legales en materia electoral
• Las atribuciones del OE para emitir regulaciones siempre deben ejercerse en correspondencia tanto con la Constitución como con la Ley Electoral.

Las atribuciones, funciones y responsabilidades de un OE

Con frecuencia, en la legislación electoral no hay una clara distinción entre las atribuciones y las funciones de un Organismo Electoral (OE). En ciertas leyes electorales, todas las actividades del OE reguladas por ley se refieren a sus atribuciones. En muchas otras, las “atribuciones y funciones” se consideran como de la misma naturaleza y en algunas más, como el caso de Bosnia y Herzegovina, la ley únicamente enlista las actividades que el OE debe ejecutar. Se puede argumentar que las atribuciones se refieren a aquellas actividades por las que el OE puede elaborar, conforme a su propio criterio, reglas, directivas o resoluciones que resuelven disputas electorales y que afectan los derechos y las actividades de terceros, tales como la elaboración de regulaciones. Estas pueden ser objeto de revisión por parte de otros organismos. Por lo tanto, las funciones de un OE pueden describirse como aquellas actividades en las que solamente se instrumentan las decisiones –por ejemplo en tareas de capacitación de funcionarios o las tareas relativas a los programas de información al votante. Estas también pueden ser objeto de revisiones externas.

Las atribuciones y funciones de un OE son influenciadas por muchos factores.

• El resultado de los procesos de negociación entre las fuerzas políticas, dentro y fuera del país, los cuales allanan el terreno para la instauración de los OE, generalmente representan una fuerte influencia, particularmente en aquellos países de reciente surgimiento a un contexto democrático.

Entre otros factores de influencia de carácter político, administrativo y geográfico se pueden mencionar las siguientes:

• La estructura del estado (por ejemplo, unitario o federal, presidencial o parlamentario)
• Demográfico
• El sistema electoral (por ejemplo, distritos uninominales o distritos plurinominales).
• Y la existencia de los prestadores de servicios electorales.

La interacción histórica de estos factores dentro de cada país ha dado lugar a una amplia variedad de atribuciones y funciones en los distintos modelos de OE.

 

Atribuciones y funciones de un OE

La mayoría de los OE cuentan con atribuciones para la elaboración de reglas, regulaciones y resoluciones de carácter obligatorio para todos los actores del proceso electoral: electores, partidos políticos y candidatos, los medios de comunicación y los observadores electorales, siempre y cuando sean consistentes tanto con la Constitución como con la Ley Electoral.

Existen algunos OE cuyas atribuciones son ejecutivas, legislativas y judiciales. Por ejemplo, fue necesario establecer fuertes OE para restringir el dominio del Poder Ejecutivo sobre otras ramas del gobierno bajo los gobiernos oligárquicos de América Latina a finales del siglo 20. En países como Costa Rica y Uruguay, los OE llegaron a ser conocidos como el cuarto poder del gobierno. Estos OE pueden hacer regulaciones, directrices, así como efectuar procesos de revisión de las regulaciones que son obligatorias en los procesos electorales, y sus decisiones no pueden ser revisadas por cualquier otra rama gubernamental. También tienen atribuciones ejecutivas para convocar y conducir las elecciones, para certificar o anular los resultados de la elección, así como para resolver disputas electorales.

En otras partes del mundo, las regulaciones del OE son sujetas de revisión por parte de tribunales y también deben ser consistentes con las leyes electorales. Algunos OE tienen atribuciones que combinan los poderes ejecutivos con un mayor o menor grado de atribuciones para emitir un juicio yo/sentencia. Por ejemplo, los OE de Camerún, Rumania, Papua Nueva Guinea, y Filipinas tienen atribuciones para realizar investigaciones, y cuando sea necesario, castigar las violaciones a la legislación electoral. En Camboya, el OE cuenta con estas atribuciones y además está habilitado para resolver disputas de naturaleza administrativa o aquellas que no necesariamente caen en el ámbito de la jurisdicción de los tribunales.

La mayoría de los OE cuenta con atribuciones que en primera instancia son de naturaleza ejecutiva y que están relacionadas con la instrumentación de las actividades electorales. El OE en Yemen puede crear una legislación secundaria, mientras que en muchos países, el OE puede crear nuevas leyes y emitir proclamaciones.

En algunos países estás atribuciones se extienden incluso hasta la determinación de la fecha de la elección, dentro de los parámetros establecidos en la ley, que con frecuencia son fijados a periodos de tiempo definidos al final de la duración del mandato de un cuerpo elegido.

Como ejemplos de atribuciones del OE podemos mencionar los siguientes:

• En la India y Pakistán el OE tiene la atribución de diseñar un calendario electoral y publicar el decreto legal correspondiente.
• En Rusia, el OE puede convocar a elecciones si la legislatura no logró hacerlo dentro del tiempo establecido.
• En Yemen, el OE tiene la facultad de convocar a una elección extraordinaria, pero no a una elección general.
•  
• En algunos casos, como en Tailandia y Uruguay, el OE está habilitado para ordenar una segunda votación en caso de que una elección no haya cumplido con los estándares de honestidad y justicia, conforme a lo estipulado en la ley.
• Los comités a nivel subdistrital del OE en Indonesia pueden funcionar además como centros de votación individuales.
• El OE en Namibia puede convocar a una segunda votación en caso de presentarse hechos violentos o una emergencia.

Sin embargo, muchos de los OE no tienen influencia sobre la fecha de convocatoria a una elección. En países como México y los Estados Unidos, las elecciones se realizan en una fecha determinada, y en muchos países que se ajustan al modelo Westminster, la atribución para convocar a elecciones recae en el jefe de gobierno o el Presidente.

Alcance de las atribuciones y funciones

Particularmente en las democracias emergentes, los marcos jurídicos en materia electoral se diseñan para cubrir los asuntos más relevantes del proceso electoral que permitan celebrar unas elecciones libres y justas. Esto puede representar una ventaja pues promueve la integridad de la elección al garantizar que el OE ejerce controles que reflejan su responsabilidad en todo el proceso electoral. En muchos países, el OE es responsable de llevar a cabo un amplio espectro de actividades a lo largo de todo el ciclo electoral.

Además de las atribuciones esenciales (fundamentales) y funciones de:

• Determinación de quién es elegible para votar
• Determinación de los partidos políticos o candidatos elegibles para contender en una elección;
• Organización y conducción de la votación;
• Conteo de votos;
• Escrutinio y cómputo de la votación;

Otras actividades de los OE pueden incluir:

• La elaboración de políticas a nivel nacional o regional
• Planeación de los servicios electorales;
• Capacitación del personal;
• Conducción de los programas de capacitación e información electoral y educación cívica;
• Delimitación de los distritos electorales
• Logística de la elección;
• Identificación y registro de los electores
• Desarrollo y mantenimiento de los registros de electores a nivel nacional
• Registro de los partidos políticos;
• Regulación del financiamiento de los partidos políticos;
• Elecciones primarias o pre-selecciones de los partidos políticos;
• Regulación de la conducta de los partidos y candidatos políticos;
• Regulación de la conducta de los medios de comunicación durante las elecciones;
• Regulación de las encuestas de opinión;
• Capacitación de los observadores electorales de los partidos y candidatos políticos.
• Acreditación y regulación de la conducta de los observadores electorales
• Publicación y certificación de los resultados de la elección;
• Resolución de disputas electorales;
• Revisiones y evaluaciones de las adecuaciones practicadas al marco electoral y al desempeño del organismo electoral;
• Consultorías al gobierno y la legislatura sobre asuntos relacionados con el tema de la reforma electoral.
• Participación en servicios internacionales de asistencia electoral, incluidas las misiones de observación electoral con los países vecinos.

Responsabilidad para el registro de los electores

Algunas veces el marco jurídico en materia electoral exige que el registro de electores esté vinculado con un sistema de identificación nacional o el sistema de registro civil controlado por una autoridad distinta al OE. En estos casos, el registro de electores efectuado por una autoridad independiente del OE es una acción meramente administrativa. En caso de haber una disputa (por ejemplo, si se presume que una persona está registrada sin ser elegible para votar, o si presumiblemente ha sido omitida del registro electoral por error), el OE tiene que determinar su elegibilidad como elector, y no la autoridad del registro civil. En otros países, un organismo distinto al OE es responsable ante la ley electoral de desarrollar y compilar el registro de electores.

Aunque el registro de electores haya sido compilado, la principal preocupación radica en que la información que contenga sea precisa y creíble. La puesta en marcha de las tareas de registro de electores en un modelo de OE independiente, puede dar como resultado un registro de electores creíble y confiable ante la opinión pública que si se derivara o fuera compilado por un departamento del gobierno, aún cuando el uso de un registro civil o un sistema de identificación de datos pueda dar mejores resultados. Cualquiera que sea la institución encargada del registro de electores, el OE debe verificar la precisión y veracidad de los datos de los electores registrados que se utilizarán en los sitios de votación.

En Perú, el marco electoral le otorga al OE la responsabilidad de emitir documentos de de identificación nacional y credenciales para votar. Esto ha funcionado bien y ha convertido la tarea de compilar y mantener el registro electoral en una mucho más sencilla para el OE. Las medidas de control de calidad en el registro electoral, tales como la posibilidad de que los electores puedan efectuar revisiones públicas, generalmente están contempladas dentro de la ley electoral. En muchos países desarrollados en donde existen registros (electrónicos) de población, el OE compara a plazos regulares sus registros de electores contra el registro de población para identificar y remover a electores no elegibles o “fantasmas”.

 

Responsabilidad para el registro y financiamiento de los partidos políticos

El registro de los partidos políticos, la supervisión de las contribuciones que éstos reciben y/o sus gastos y desembolsos por cualquier modalidad de financiamiento público a partidos y candidatos, algunas veces está fuera del ámbito de las funciones otorgadas al OE por el marco legal en materia electoral. El registro de partidos políticos puede estar, por ejemplo, bajo la responsabilidad de un Ministerio o de tribunales de condado, por lo que el financiamiento de los partidos políticos y sus gastos pueden estar bajo el control de una agencia distinta al OE. En países como Fiji, Rusia y Tailandia, el OE administra el registro de los partidos políticos, su financiamiento y las disposiciones relativas a la revelación de sus fuentes de financiación, al mismo tiempo que se encarga de resguardar y vigilar los símbolos de los partidos políticos y los logotipos o distintivos de los candidatos independientes. En otros estados, el OE es responsable de auditar las cuentas fiscales de los partidos políticos.

Responsabilidad en las campañas electorales

Los códigos de conducta de los partidos y los candidatos políticos en los periodos de campaña electoral pueden estar incluidos dentro del marco jurídico o como parte de un acuerdo voluntario entre los partidos políticos. Estos códigos son más efectivos si son resultado de un acuerdo entre los propios partidos, pero se benefician del OE o de los organismos encargados de la resolución de conflictos electorales legalmente facultados para imponer sanciones por estas violaciones.

Muchos OE tienen el mandato legal para regular los métodos de campañas electorales y en general el comportamiento de los partidos políticos, Otros OE tienen participación en la regulación de las distribuciones de tiempo a los medios de comunicación para efectos de campañas electorales, para regular la adjudicación de tiempo aire en medios de comunicación públicos a los partidos y candidatos. En Canadá, el OE designa un árbitro en el campo de las transmisiones para determinar la distribución de tiempo libre a los partidos políticos registrados en las redes electrónicas de comunicación.

Algunos elementos de las campañas electorales que no están directamente relacionadas con las actividades de los partidos políticos están también bajo la jurisdicción de los OE. Por ejemplo, la ley electoral en países como Bosnia y Herzegovina y Rusia regla la publicación de las encuestas de opinión política. La jurisdicción sobre éste y otros aspectos importantes del tratamiento que dan los medios a noticias electorales comúnmente se deja a la autorregulación o a un Consejo regulador de medios.

 

Responsabilidades para la educación al votante

Los programas de educación al votante son una responsabilidad que de manera creciente se ha vuelto parte de las funciones de un OE. A diferencia de otros que no lo hacen, algunos marcos jurídicos contemplan que el OE sea el encargado de conducir los programas de educación electoral. Es preferible que el marco legal de un OE incluya la función de educación al votante, ya que es una tarea indispensable para la consolidación democrática, particularmente en democracias emergentes en donde tanto el arte y la esencia de la votación están en proceso de mejoramiento y asimilación. Sin embargo, para el OE o cualquier otra institución podría resultar nocivo el hecho se le otorguen  derechos exclusivos para instrumentar los programas de educación al votante o se les dote de atribuciones para restringir quién puede conducirlos.

Una razón contundente del por qué el marco legal debe facultar al OE para conducir los programas de educación al votante, como una alternativa para la consolidación de la democracia, es que de alguna manera el gobierno se muestre renuente a financiar estos programas, alegando que esta función no forma parte del mandato oficial del OE.

La educación al votante es muy importante, y su instrumentación muy compleja, como para abandonar al OE.

• Los partidos políticos,
• La sociedad civil,
• Las empresas privadas, y
• Las agencias de gobierno tales como los sistemas educativos

Pueden jugar un papel complementario muy importante para ayudar a garantizar que los electores tengan toda la información necesaria para hacer una elección informada.

Las responsabilidades del OE en materia de educación al votante pueden ser parcial o enteramente delegadas a otras instituciones, incluso de la sociedad civil. En Ghana, por ejemplo, hay una comisión hermana al OE que es responsable de los programas de educación cívica y educación electoral, y en Tailandia, el OE está facultado para delegar las tareas de educación electoral a organizaciones privadas.

 

Validación de los resultados de la elección

Una práctica común dentro de los marcos jurídicos en material electoral es aquella en la que se delega al organismo electoral la función para certificar y anunciar los resultados de la elección, así como para delimitar un periodo de tiempo dentro del cual se deben anunciar los resultados de la elección. En pocas ocasiones, estas funciones le son dadas a un tribunal constitucional o un consejo constitucional. En Dinamarca, la legislatura es responsable de la validación de los resultados de las elecciones nacionales.

El Jefe del Tribunal de Justicia de Zambia es el oficial electoral para las elecciones presidenciales y por tanto, es responsable del anuncio de los resultados. El Comité Técnico Nacional sobre Elecciones que se instauró después de las elecciones generales de 2001 recomendó que el organismo electoral asumiera la función como oficina electoral para las elecciones presidenciales.

 

Supervisión de la selección de candidatos de los partidos políticos

Una práctica poco común de los organismos electorales es que asuman la responsabilidad para la selección de candidatos de los partidos, aunque la creciente presión para la democratización interna de los partidos ha provocado que algunos analistas electorales apoyen la adjudicación de esta función al OE. Muchas oficinas electorales en los Estados Unidos están involucradas en la celebración de elecciones primarias para la selección de candidatos de partido para cargos de elección popular. El OE en el estado australiano de Queensland tiene facultades para conducir mecanismos de consulta y auditoría en procesos de preselección de candidatos para elecciones estatales y locales. En Indonesia, Kenya y Nigeria, por ley se exige a los candidatos enviar al OE las minutas de las reuniones en que fueron elegidos como candidatos para una elección específica.

Responsabilidad para la delimitación de distritos electorales

En muchos países, especialmente en aquellos en donde siguen la tradición de la mancomunidad de países, es normal que el marco jurídico prevaleciente en la materia permita la creación de un órgano o comisión independiente que asuma la responsabilidad para la delimitación de los distritos electorales. Entre estos países se incluyen Australia, Bostwana, Canadá, y la India. Por su parte, entre los países en donde el OE asume esta tarea se cuentan Barbados, Belice, Costa Rica, Georgia, Indonesia, Nigeria, Uganda y Yemen. Hay algunos otros tales como los Estados Unidos en donde la ley electoral asigna estas tareas a la legislatura. Sin embargo, esta práctica fácilmente puede conducir a la imposición de distritos electorales que favorezcan al actual partido mayoritario en la legislatura, y por lo tanto, institucionalizarlo en el poder.

El hecho de que el OE tome la responsabilidad para delimitar los distritos electorales  ofrece algunas ventajas operativas y de rentabilidad. La delimitación de distritos es, sin embargo, un elemento políticamente divisivo, y deja al OE abierto a los ataques de aquellos que perciben que sus intereses no son defendidos. Algunos analistas electorales, por consiguiente, argumentan que la delimitación de distritos es mejor administrada por un organismo distinto al OE, para protegerlo de potenciales ataques que puedan dañar su credibilidad.

 

Responsabilidades para la Observación Electoral

Aunque la conducción de los programas de observación electoral independiente, por su propia naturaleza, quedan fuera del control del OE, el marco jurídico en materia electoral con frecuencia le otorga al OE algunas funciones relacionadas con la observación electoral. Una práctica adecuada para OE se refiere a la acreditación de observadores, garantizar sus derechos de observación, proporcionarles las credenciales de acreditación y un exhaustivo conjunto de materiales explicativos; definir las responsabilidades del observador, con frecuencia en un código de conducta de carácter obligatorio. La observación independiente, especialmente en democracias emergentes, puede ser un componente crítico para la construcción de la confianza pública en el proceso electoral.

La observación independiente, tanto local como internacional, por naturaleza debe estar  libre del control e interferencia del OE o de cualquier otra autoridad, a excepción de aquellos controles necesarios para asegurar la autenticidad, imparcialidad, y seguridad de los observadores electorales y para prevenir la interrupción del proceso electoral.

Así como las leyes electorales toman nota de las obligaciones contenidas en los tratados internacionales de un país, con relación a los observadores también las atribuciones y funciones de un OE necesitan reconocer los estándares internacionales –como lo hacen las Naciones Unidas- refrendados en la Declaración Global sobre Principios y Código de Conducta de la Observación Electoral Internacional de 2005. Los intentos por obstaculizar las actividades relacionadas con la observación electoral- tales como el cobro excesivo por concepto de registro de cada observador, o la observación sobre-regulada, como el requisito legal en Indonesia en el que los observadores deben reportar los resultados de sus tareas al OE antes de hacer el anuncio público –puede verse como contrario a lo que establecen los estándares internacionales.

 

Actividades internacionales

Aunque en muchos marcos jurídicos de organismos electorales no se contempla su participación en misiones de asistencia técnica electoral internacional, muchos otros llevan a cabo estas tareas tanto a pequeña como a gran escala. Entre los OE que de manera regular participan en misiones de asistencia técnica internacional están Australia, Canadá, Francia, Ghana, India, México, Sudáfrica y el Reino Unido, en misiones de cooperación tanto bilateral como multilateral. Muchos otros participan de manera regular en misiones internacionales de observación electoral, particularmente con sus países vecinos, o a través del contacto profesional e intercambio de actividades facilitadas por las redes regionales de oficiales electorales. Dentro del mandato del OE de Bangladesh se contempla “el apoyo de las Naciones Unidas y de sus estados miembros en la organización de elecciones colaborando con el envío de oficiales y observadores para monitorear las elecciones y la organización de programas de capacitación para el personal del OE”. Es muy importante que el marco legal en el campo electoral provea al OE de un mandato para participar en las actividades electorales internacionales. Ningún OE o país se encuentra aislado, además de que muchos de ellos son llamados de tiempo en tiempo para brindar asistencia a otros OE, ya sea como observadores o como consultores, o para llevar a cabo misiones de estudio o diagnóstico de otros OE.

Responsabilidades de los Organismos Electorales con la comunidad

En algunos países la legislación electoral no solamente define las atribuciones y funciones del organismo electoral, sino también sus responsabilidades u obligaciones. Dentro de éstas, con frecuencia se incluyen medidas de carácter contable, como por ejemplo el requisito para auditar o informar sobre sus actividades a un órgano externo como puede serlo la legislatura.

Dentro de las responsabilidades del OE se pueden incluir más elementos normativos sobre su comportamiento, que pueden incluirse dentro del Código de Conducta del OE. La legislación electoral en Indonesia incorpora algunas obligaciones del OE para que proporcione un buen servicio y buen trato a todos los participantes de la elección, así como también determina e instrumenta estándares de calidad para los materiales electorales, mantiene un archivo electoral exhaustivo, realiza informes públicos sobre sus actividades, es responsable de su financiamiento, e informa al presidente sobre la conducción de cada elección.

Aún cuando no están definidas en el marco jurídico electoral, el OE como defensor de los valores democráticos, tiene responsabilidades sobre la conducta y el acceso a la comunidad a la que sirven.

Algunas de sus responsabilidades están relacionadas con:

• Probidad e integridad de la administración electoral
• Otros aspectos como el de transparencia,
• Equidad de género,
• Sensibilidad a las costumbres y a las tradiciones
• Tratamiento de asuntos étnicos,
• Brindar acceso electoral a los grupos marginados, y
• Creación de las condiciones electorales que conducen a una competencia justa

Los OE tienen obligaciones adicionales para la adopción de buenas prácticas, por lo que para que sus niveles de integridad promuevan las elecciones libres y justas, su eficiencia debe garantizar que los recursos públicos no se desperdicien y sus estándares de servicio cuenten con la aprobación pública. Si se pudo identificar con facilidad la mejor práctica en la organización electoral, la meta del organismo electoral será luchar por alcanzarla. Es quizá más realista apuntar hacia elementos de buenas prácticas: esto tiene el potencial para superar las barreras que representan las diferencias en los sistemas electorales, y continuar intentando alcanzar la prestación de un servicio electoral para la organización de unas elecciones libres y justas.

Evitar los conflictos de interés

Los organismos electorales (OE) toman decisiones que involucran el rápido y efectivo gasto de presupuestos significativos. Los acuerdos para proveer de materiales (por concepto de urnas, papeletas, y equipo de cómputo) pueden ser de gran beneficio para el proveedor ganador. La relación que se establece entre los miembros de la junta directiva del OE con su personal, proveedores y otros participantes en la elección, así como con los grupos de interés, quienes pueden obtener algún beneficio de las decisiones que se tomen al interior del organismo electoral, pueden llevarnos a percepciones de conflicto de interés dañando la credibilidad pública del OE, o verdaderos conflictos de interés que lastimen su integridad. La legislación general sobre servicio público puede cubrir estos aspectos en lo tocante a los servidores públicos que laboran en esa institución. En Hungría, la ley de adquisición pública, que se enfoca a problemas relacionados con conflictos de interés, aplica también para el proceso electoral.

Podrían incluirse en la legislación o dentro de las propias regulaciones del OE, ciertas disposiciones reglamentarias para dirimir conflictos de interés, y pueden puede formar parte de un código de conducta para los miembros del órgano ejecutivo y el personal del OE de carácter obligatorio. En este código generalmente se especifica que los miembros del órgano de dirección así como los empleados que manifiesten algún interés en un asunto en particular –el cual posteriormente llega al OE para su consideración y decisión-, deben notificar a éste sobre su interés, dentro de los tiempos programados y además, abstenerse de participar en el análisis y consideración del mismo. Para ser efectivo, son necesarias las sanciones obligatorias por violaciones a las disposiciones legales, o bien, por motivos relacionados con conflictos de intereses, como los generados por despido de personal o por otras acciones disciplinarias.

Lo mismo aplica para todos contactos de los miembros del órgano de dirección y del personal del OE, o con sus vínculos con los candidatos y partidos políticos, que deben ser dados a conocer en los tiempos adecuados y abstenerse de participar en la toma de decisiones que puedan beneficiar a un determinado candidato o partido político.

 

Responsabilidades sobre la equidad de género

Los OE son responsables de garantizar que dentro de sus actividades internas y externas se refleje la composición de género de la sociedad. Elementos de esta responsabilidad pueden estar definidos en la ley electoral, como el relativo a la garantía de que los partidos políticos nominen al menos los umbrales especificados de mujeres como candidatos, conforme a lo estipulado en la ley. Algunos de estos elementos pueden ser tomado por el OE para efectos de la instrumentación de campañas sociales, tal y como lo hizo el OE en Indonesia en 2004 cuando devolvió a un partido político la lista de candidatos para su reconsideración en función que no había cumplido con la recomendación (sin ser obligación) de un cuota del 30% de mujeres como candidatos. Para el OE es una buena práctica promover la equidad a través de la interposición de medidas para la defensa de la equidad de género, e incorporarlas en sus propias regulaciones o códigos de conducta.

Garantizar la equidad de género dentro de su propio personal y sus actividades, independientemente si es o no un requisito incorporado en la legislación electoral o la política gubernamental, ayudará a promover la credibilidad del OE y le permitirá aprovechar por completo los recursos de sus miembros, del grupo de profesionales y aquel de apoyo, del personal permanente o temporal, o bien, del personal encargado de actividades específicas, consultores y consejeros. Por ejemplo, en 2004, dos de los cinco miembros del OE en Camboya fueron mujeres, dos de los cinco miembros en Jamaica, cinco de los nueve miembros en Latvia, y dos de los cinco miembros en Sudáfrica. Es igualmente importante garantizar que la mujer esté representada en todos los niveles del secretariado del OE, así como en su personal temporal -administradores y oficiales electorales de los centros de votación.

Es necesario que el OE brinde un buen ejemplo del respeto a la equidad de género en todas sus actividades. Algunas consideraciones esenciales garantizan el adecuado equilibrio de género entre los invitados y participantes en talleres de trabajo y seminarios organizados por el OE, además de la inclusión de temas sobre aspectos y temas de género dentro de los contenidos de los programas de capacitación y educación electoral. Esto no solamente promueve la participación de la mujer en la vida política, sino que además habilita al OE para establecer un mecanismo de comunicación más efectivo para responder a las necesidades de la sociedad.

 

Consideraciones sobre aspectos étnicos

Etnicidad y diversidad son factores que han llegado a ser importantes en la organización de elecciones multipartidistas, especialmente en muchas sociedades democráticas emergentes, como el caso de Bosnia y Herzegovina. En algunos países este enfoque ha tenido efecto en las expectativas públicas sobre el OE. Muchos grupos de interés en el campo de las elecciones en Nigeria han expresado fuertes opiniones orientadas a argumentar que el sistema electoral en ese país debe ser revisado para tener una idea completa del factor étnico (diversidad) que ha dado lugar a frecuentes conflictos regionales y locales. A través de un proceso de selección y nombramiento de miembros y personal ejecutivo  con una cabal comprensión del equilibrio que debe existir entre los aspectos étnicos, regionales y lingüísticos, el OE puede transmitir una señal positiva acerca de su interés por ofrecer una administración inclusiva. Es posible que con este enfoque el OE logre contar con la confianza y el apoyo de todos los grupos étnicos y así contribuir a la credibilidad e imparcialidad del OE, con efectos positivos en la eventual aceptación de los resultados de la elección.

Igualdad y equidad

La cualidad de ser imparcial de todos los participantes y su capacidad para crear las condiciones para una competencia en “igualdad de condiciones” en una elección, son los pilares sobre los que el OE puede construir buenas prácticas en materia de administración de elecciones. La carencia de equidad electoral –por ejemplo, un ambiente electoral inclinado a favor del partido gobernante – puede minar la celebración de unas elecciones libres y justas, así como la credibilidad del OE. Mientras que algunos de estos factores y prácticas que contribuyen a garantizar un marco equitativo en las elecciones en sentido estricto puede quedar fuera de las atribuciones y funciones del OE, éste puede trabajar para asegurarse de que las disposiciones del marco jurídico son correctamente aplicadas para promover la igualdad y la equidad en las elecciones.

Algunas democracias emergentes encuentran el término “igualdad de condiciones” poco familiar. Los países influenciados por el modelo de gobierno de Westminster, o donde el servicio público y los medios de comunicación del Estado mantienen una estricta lealtad política con el partido gobernante, tradicionalmente tienen ventajas electorales relacionadas con el gobierno. Estas ventajas pueden radicar en el poder para determinar la fecha de una elección sin que medie consulta alguna, en el uso de recursos públicos para actividades de campaña, y en un favorable acceso del partido gobernante a los medios de comunicación.

En algunos países, la legislación electoral para elecciones de transición, han intentado igualar las condiciones del juego mediante el estricto control y limitación de la propaganda en medios por parte de los contendientes políticos, solicitando que todas las actividades de campaña sean asignadas de manera igualitaria por parte del OE a cada competidor, y prohíben el uso de los recursos públicos en campañas electorales.

El uso de los recursos públicos para campañas electorales es un reto que enfrentan los OE en todo el mundo. Esta es un área raramente cubierta en la legislación electoral, aunque con algunas excepciones. Algunos OE, como el de Bangladesh y la India, han publicado un código de conducta para que un ministerio o el gobierno se encargue de regular el uso de los recursos públicos en las elecciones.

 

Acceso de base amplia

La legislación electoral y la presión pública requieren cada vez más que los OE brinden servicios que garanticen a todos los electores elegibles, un genuino y real acceso al proceso electoral. Por ejemplo, La iniciativa internacional de Derechos Electorales para las Personas con Discapacidades de 2002, promueve derechos igualitarios de acceso a todos los procesos electorales para las personas con discapacidades. Todos los servicios de extensión de acceso son muy costosos, por lo que necesitan ser considerados por el OE y los legisladores con relación a sus limitaciones presupuestales.

Entre las necesidades especiales de acceso a los electores se pueden incluir:

• Registro móvil y facilidades de votación para las personas en hospitales, confinadas en su hogar o en la prisión.
• Voto en el exterior;
• Disposiciones para el registro de electores y facilidades de votación para personas desplazadas, y en localidades fuera de su país para poblaciones de refugiados (como se ha implementado para las elecciones en países como Afganistán, Iraq, Liberia y Sierra Leona);
• Facilidades para la emisión del voto postal o el voto anticipado;
• Asegurar que el registro, los centros de votación y los materiales electorales sean accesibles a todos los electores con discapacidad;
• Proveer de materiales informativos debidamente adaptados a las personas con discapacidades visuales o auditivas, además de proveer de apoyo para el registro y la votación a quien lo necesite; y
• Proveer del equipo adecuado para la votación como plantillas para papeletas para las personas con impedimentos visuales (como en Canadá)

Los procesos del OE pueden adoptar mecanismos de trato especial para las mujeres embarazadas, mujeres que requieren de cuidados especiales, personas de edad adulta, y personas con discapacidades, especialmente durante las etapas de registro y el día de la jornada electoral.

Las relaciones con las organizaciones de la sociedad civil o con personal ejecutivo del gobierno ayudará al OE a identificar necesidades, e incluso a sufragar algunos costos derivados de la provisión de acceso a los grupos marginados.

El marco jurídico y las políticas sobre acceso a las elecciones del OE, puede difundirse o limitarse de acuerdo a las costumbres y tradiciones. Esto puede estar relacionado con aspectos tales como quién pueden nominar candidatos a oficinas específicas, o la necesidad de establecer filas de votación separadas para hombres y mujeres. Otros aspectos en donde las costumbres o tradiciones pueden incidir sobre el acceso (y la integridad de la elección), incluyen la fotografía de la mujer en las credenciales de identificación para votar, los métodos de votación, y el uso de tinta indeleble para marcar a los electores. Cuando las leyes por costumbre están profundamente arraigadas, el OE puede promover su aceptación en la sociedad a través de sus estructuras, políticas y procedimientos demostrando respecto por estas prácticas, especialmente si no contradicen o dificultan la aplicación de las leyes y políticas del OE.

 

Mecanismos de democracia directa

La conducción de mecanismos de democracia directa –referendos, iniciativas ciudadanas, revocatorias de mandato- da lugar a aspectos que en su gran mayoría son similares a los que se presentan en la conducción de una elección. Otros elementos adicionales pueden incluir la redacción de las preguntas que se le hacen a los electores, la verificación del uso correcto de los procesos para convocar un mecanismo de democracia directa -un tema relativo al contencioso electoral, por ejemplo, en la revocatoria para las elecciones presidenciales de Venezuela de 2004- y la regulación de las campañas sobre educación al votante. En el estado de Oregón en los Estados Unidos de América, se pide al OE distribuir en cada hogar, una colección de sus declaraciones sobre cada uno de los asuntos sometidos a referendum. Es común que los OE sean responsables de la organización, tanto de las elecciones como de los instrumentos de democracia directa.

Divisiones funcionales entre instituciones electorales

Para aquellas funciones potencialmente no relevantes, como el manejo de la logística electoral y la capacitación del personal, lo más común es que el marco legal asigne esats funciones a otra institución. En este mismo orden, cada vez es más común que las funciones de esta naturaleza sean subcontratadas por el OE – aunque esto es un tema del ámbito administrativo y no del marco legal. Las funciones que con frecuencia son asignadas por ley a una institución distinta al OE incluyen la delimitación de distritos electorales, el registro de electores, el registro y financiamiento de los partidos políticos, la resolución de controversias electorales, la certificación y anuncio de los resultados de la elección, así como los programas de educación electoral. Si estas funciones son asignadas a más de una institución, el marco legal y político necesita ser lo suficientemente claro acerca de las responsabilidades de cada institución.

Ventajas que ofrece la asignación de funciones electorales a instituciones distintas al OE:

• Pueden proteger al OE de algunas decisiones políticamente sensibles (por ejemplo el registro de partidos, delimitación de distritos electorales).
• Permite al OE concentrarse en las funciones fundamentales.
• Puede delegar al ejecución de ciertas actividades electorales a instituciones que cuentan con un nivel técnico más elevado (por ejemplo, para efectuar auditorías o delimitar distritos).
• Puede resultar en exitosas ofertas para realizar algunas funciones que para el propio organismo electoral sería difícil financiar.
• Puede ofrecer un punto de control y equilibrio sobre algunas funciones instrumentadas por el OE (por ejemplo, la resolución de disputas electorales).

Desventajas que ofrece la asignación de funciones electorales a instituciones distintas al OE:

• Otras instituciones quizás no gocen de la misma credibilidad que el OE – o quizás no están estructurados o institucionalmente protegidos–para emprender funciones electorales de manera imparcial.
• Puede presentarse faltas de coordinación y objetivos compartidos entre instituciones con distintas agendas.
• Puede adjudicar funciones electorales a instituciones que no las consideren de alta prioridad, o bien, que tengan poca o nula experiencia en el campo electoral.
• Posiblemente no sea rentable. Se puede complicar la identificación del dinero invertido en funciones electorales, para prevenir que la asignación de recursos originalmente destinados a estas funciones, se desvíe para la realización de sus propias actividades.
• Puede usarse como una herramienta para frustrar las acciones independientes de un OE, al rehusarse a acatar las instrucciones de un gobierno.

Resumen: las atribuciones, funciones y responsabilidades de un OE

• Las atribuciones y funciones de un OE no pueden identificarse de manera independiente una de la otra dentro de su marco legal,  además aparte de los elementos esenciales de un OE,  pueden cubrir una mayor o menor variedad de tareas, dependiendo de factores como el de la estructura del estado, el sistema electoral y el número y tipo de organizaciones que proveen servicios electorales.
• Las atribuciones y funciones fundamentales  (características esenciales)  de un organismo electoral son:
• Determinación de quién es elegible para votar
• Determinación de los partidos y/o candidatos políticos;
• Elegibilidad para contender en una elección;
• Organización y conducción de la votación;
• Conteo de votos;
• Escrutinio y cómputo de la votación;
• La mayoría de los OE cuentan con atribuciones y funciones de carácter “ejecutivo” –relacionadas con la puesta en marcha de las elecciones; algunos tienen atribuciones para emitir juicios y los menos cuentan con atribuciones legislativas. La mayoría de las actividades de los OE son susceptibles de revisión por parte de órganos judiciales y de otra naturaleza.
• Puede haber ventajas y desventajas, que necesitan ser valoradas con mucho cuidado, asignando algunas actividades electorales, como las correspondientes a la delimitación de distritos electorales, la compilación de información para el registro de electores, registro y financiamiento de los partidos políticos, monitoreo de campañas políticas, educación electoral, y validación de los resultados de la elección, que serán instrumentadas por órganos especializados distintos al OE.
• El OE tiene responsabilidades de conducta y acceso hacia las comunidades a la que presta sus servicios, que pueden ir más allá de los requerimientos mínimos establecidos en el marco legal. Dentro de estos, se incluye la promoción de un equilibrio de género al interior del OE y en la vida política, el trato justo de aspectos como el de la etnicidad, promover de la igualdad y equidad en la contienda electoral, así como brindar las condiciones de acceso igualitario a los servicios electorales a todas las personas, y con especial atención a los grupos marginados, miembros de la sociedad, reconociendo en todo momento las prácticas costumbristas cuando estas estén en armonía con los principios de la administración electoral.
• El marco legal en el ámbito electoral y las políticas del OE pueden ayudar a mantenerse alerta en contra de un comportamiento inapropiado, incorporando disposiciones que requieran que su personal ejecutivo y operativo evite involucrarse en situaciones de conflictos de interés.

Composición y Rol de los Organismos Electorales (OE)

Cualquier actividad del OE generalmente requiere, tanto de la definición de las políticas como de la instrumentación de las operaciones administrativas y logísticas más importantes. En el modelo gubernamental, ambas funciones son llevadas a cabo por servidores públicos, empleados de uno o más organismos del Ejecutivo. Mientras que los miembros de una rama ejecutiva del gobierno, tales como los ministerios, también pueden tener un rol activo en la elaboración de políticas dentro del modelo gubernamental, lo más común es que el titular del Secretariado, que también puede ser reconocido como el Director de Elecciones o un puesto similar, sea responsable de la política. Lo menos usual dentro del modelo gubernamental es que cuente con miembros en un órgano superior. En su lugar, el OE se compone exclusivamente por personal del secretariado (servidores públicos).

En los modelos independientes, la función política es llevada a cabo por una persona o grupo de personas que provienen de una rama distinta a la ejecutiva del gobierno, especialmente designadas para esta tarea. Esta persona o personas son conocidas como los “miembros” del OE. La tarea que desempeñan es similar a la que llevan a cabo los integrantes de una junta directiva – definir el camino a seguir del OE- aunque en muchos casos los miembros del OE tienen un trabajo de tiempo completo y un papel más “activo –hands on role- del que se podría esperar en los miembros de una junta corporativa. De igual manera para los modelos mixtos, el componente independiente en el OE es dirigido por una “junta directiva”.

 

Los integrantes del órgano de dirección del OE

Los integrantes del órgano de dirección del OE necesitan contar con un alto nivel de habilidades administrativas y el compromiso para mantener la integridad bajo presión.

Dado el rango de habilidades necesarias para asegurar que el OE funcione de manera efectiva –en distintos campos administrativos como el legal, de comunicaciones y de educación y logística- al OE le resultaría útil incorporar miembros que cuenten con un amplio nivel de habilidades. La confianza pública en el OE aumenta cuando la legislación electoral determina el cumplimiento de una serie de requisitos para la designación de los miembros del OE, que estén claramente definidos y que sean los adecuados para la compleja tarea que representa la administración imparcial del proceso electoral, así como mecanismos para la selección y nombramiento que sean transparentes y se sustenten en los méritos de los candidatos.

Existen varios nombres con los que se nombran a los miembros del OE, con significado parecido pero cada uno con sus propios matices en términos del sustento, rol y atribuciones para la elaboración de las políticas administrativas del OE. En Canadá, el Jefe de la Oficina Electoral al mismo tiempo puede elaborar políticas y ser el jefe de la rama administrativa (secretariado), puede ser conocido como miembro ejecutivo o comisionado, siendo éste sin embargo, un término que se aplica de manera poco consistente. En Australia, el Comisionado Electoral es tanto el titular del Secretariado como miembro del órgano ejecutivo del OE con plenos derechos para votar (aunque sin ser la máxima autoridad del OE), mientras el subjefe y el comisionado asistente son personal del secretariado. De igual forma, el Director de Elecciones de Jamaica, quien está al frente del secretariado y es miembro del órgano de dirección del OE (pero sin derecho a voto), puede ser llamado comisionado. En los países francófonos y en América Latina, el titular del OE puede ser llamado Presidente.

Algunos OE cuentan con un titular que por ley es conocido como Comisionado Electoral en Jefe y funge como director ejecutivo del OE. Su papel puede entenderse de la misma forma que un director en jefe o un director ejecutivo en el mundo empresarial. A diferencia de los titulares de otros organismos electorales, el Comisionado Electoral en Jefe cuenta con atribuciones y un rol más activo en la dirección del proceso electoral. Aunque es o puede ser asistido por otros comisionados y el mismo secretariado, el Comisionado Electoral en jefe en estos países tendrá la última palabra en materia de financiamiento y administración además de otros aspectos clave del proceso electoral.

Estatus de los miembros del órgano de dirección del OE

Para que un organismo electoral opere de manera efectiva, sus miembros necesitan tener un estatus que los faculte para estar al mismo nivel -y mantener una relación de pares- con el gobierno, la legislatura y la sociedad. El titular del organismo electoral necesita de manera muy especial un estatus que le permita acceder a los más altos niveles del gobierno, a efecto de garantizar su apoyo a las decisiones que tome el OE. La más alta autoridad del OE en Pakistán (también conocido como Comisionado Electoral en Jefe) tienen las mismas condiciones de servicio que el titular del departamento de justicia, al igual que sus contrapartes de muchos otros países. En la República Democrática del Congo, Brasil y Rumania, el titular del organismo electoral ostenta un rango de Ministro, garantizando así el acceso a la legislatura y al gobierno, y en Yemen, el titular del OE tiene el rango de Vice-Primer Ministro,  mientras que los miembros ejecutivos del OE el de Ministro.

Además es importante que los miembros del órgano directivo del OE gocen un elevado estatus, también lo es que no actúen como si fueran más importantes que el propio organismo electoral al que están sirviendo, o que sean percibidos por la sociedad como si ellos fueran el OE. Las instituciones cuyos miembros directivos muestran un alto nivel protagónico o exceso de personalidad pueden estar altamente polarizadas. Una buena práctica para el OE en sus miembros es ceñirse al modelo en que se personaliza la institución a la que se sirve, en lugar de institucionalizar a la persona o personas a cargo de la dirección del organismo electoral.

 

El titular del OE: ¿una función especial?

En algunos países, el marco legal provee de procedimientos de doble vía para el nombramiento de los miembros en el órgano de dirección: uno para el titular y otro para los demás integrantes. En ocasiones el titular del OE se desempeña como “primero entre iguales” (first among equals), nombrado por el jefe de estado/gobierno con un nivel más alto que los otros miembros; en otras, el titular es designado por la legislatura, mientras que los demás integrantes son nombrados por el jefe de estado y el Primer Ministro respectivamente. El titular del OE puede también ser nombrado al nivel de Juez Superior, mientras que otros están a nivel de un tribunal de rango menor.

Cuando el titular del OE es nombrado sobre términos distintos a los demás miembros y a un nivel más alto, tienden a jugar un papel más importante, superior incluso al de presidir las reuniones del OE. Cuentan con atribuciones adicionales en relación a materias como la coordinación de distintos comités internos del OE, para apoyar activamente al secretariado en la implementación y monitoreo de sus políticas y para el establecimiento de vínculos de comunicación con los principales grupos de interés en el campo electoral. En Lituania, por ejemplo, el titular del OE tiene atribuciones específicas para contratar y despedir al personal, para salvaguardar e indicar el uso adecuado del ---(seal) organismo electoral, así como para representar al OE ante las instituciones, tribunales y organismos internacionales. En Liberia, el titular de la Comisión Nacional de Elecciones es también, por ley, vocero oficial de la Comisión, aunque haya personal que se encarga de desarrollar el trabajo diario relativo a estar en contacto con los medios de comunicación.

En muchos países todos los miembros del órgano ejecutivo son designados con la misma categoría,  su presidente (y en algunos casos el vice-presidente y el secretario) es elegido de entre ellos mismos después de la primera sesión que celebren. En este contexto, la principal responsabilidad del titular es presidir todas las reuniones de la comisión y/o de sus subcomités, en caso de ser necesario.

No existen ventajas o desventajas específicas asociadas con el nombramiento específico de una persona como presidente del OE entre sus iguales o por tener que elegir entre los miembros del órgano ejecutivo a su propio titular. La práctica adecuada depende del contexto en qué la estructura del OE fue originalmente designada y de las funciones a desarrollar.

El caso de un titular de OE electo bajo el principio de “el primero entre iguales” es más fuerte cuando el OE está en proceso de implantación y requiere de un trabajo de consolidación y el cargo es de tiempo completo. Esto también puede aplicar cuando el director es de tiempo completo y los demás miembros laboran tiempo parcial. Cuando el OE es un organismo temporal lo más apropiado será que el titular sea elegido por sus propios colegas y goce de las mismas condiciones de servicios al igual que los demás miembros.

 

Miembros del órgano ejecutivo del OE: ¿Expertos respetados o vigilantes recíprocos?

En los países en donde no existe un OE con modelo independiente o modelo mixto, su legislación electoral especifica el marco legal al que se deberán ceñir los interesados en formar parte del OE. El abanico de disposiciones legales que regula estos asuntos críticos es muy amplio, algunas conducen a la independencia del OE y otras también en menor grado. Una diferencia básica es la distinción entre un OE con un órgano de dirección basado en el multipartidismo y un OE basado en una plantilla de expertos. Algunos países han combinado elementos de uno y otro dando lugar a modelos mixtos de OE.

Organismos Electorales con base multipartidista

Los integrantes del órgano directivo de estos organismos electorales comprenden una combinación de candidatos provenientes de los partidos políticos. El marco legal puede facultar a los partidos políticos para contender en una elección con el propósito de que tengan representación en el OE, o bien, que esta representación puede estar restringida por algún umbral –por ejemplo, aquellos representados en la legislatura o aquellos que exceden la proporción especificada en la legislatura–. En Venezuela a mediados de la década de los 90’s, cada uno de los partidos más representativos tenían su propio representante, mientras que los partidos más pequeños de derecha e izquierda estuvieron representados colectivamente.

Las designaciones sobre una base partidista con frecuencia implican que los miembros del órgano de dirección estén laborando en el OE como representantes o agentes de los partidos políticos, y al igual que sucede con la administración imparcial de los procesos electorales, trabajen para garantizar que los intereses de los partidos que los postularon estén protegidos. Si bien cada individuo en lo particular es percibido desde el exterior como miembro de un partido político, al mismo tiempo cada uno de ellos se asegura que ninguno de los otros miembros tome alguna ventaja de su posición, así el OE, no obstante, puede percibirse como una institución imparcial. Con este tipo de designación, la persona elegida puede ocupar un cargo por un plazo determinado y no puede ser despedido con excepción de algunas causales, como, el incumplimiento de sus responsabilidades, o por remoción de la autoridad que lo nominó. Permitir a los partidos políticos el reemplazo de sus representantes de manera discrecional es una práctica potencialmente disruptiva del trabajo del OE.

En algunos países, sin embargo, las personas postuladas por el partido político para formar parte del OE, son eminentes personalidades necesarias para mantener un alto estándar de imparcialidad y profesionalismo, por tanto, no fungen como representantes de los partidos políticos dentro del OE, aunque en algunos casos no ha sido fácil incluso para estas personas mantener una conducta y desempeño imparcial.

Muchos países, especialmente aquellos que han experimentado dificultades en su proceso de transición de un liderazgo autoritario a una democracia multipartidista, han elegido este sistema de nombramiento. En tales sociedades es posible que los servidores públicos hayan sido objeto de un proceso de descrédito como responsables de la formulación de políticas debido a sus antecedentes como militantes del partido autoritario en el poder o como miembros del antiguo régimen militar. Adicionalmente, la lucha en contra del autoritarismo quizás haya polarizado a la sociedad al extremo de que sea difícil encontrar figuras públicas de amplia aceptación con etiqueta de “independientes” para trabajar en el OE para una elección transitoria. Muchos de los países de Europa Central y del Este adoptaron el sistema de OE basado en el multipartidismo durante sus procesos de transición.

Un significativo número de analistas electorales creen que con el hecho de tener representantes de partidos políticos dentro del OE se crea consenso entre los distintos actores de la contienda electoral y contribuye a aumentar el margen de transparencia, esto en conjunto nos lleva a mejorar la confianza en el proceso electoral. Los electores se pueden sentir más animados a participar en las elecciones si los líderes de su partido político están desempeñando un rol activo en el proceso electoral, específicamente a través de su representación dentro del OE.

En el otro extremo, los OE cuyos integrantes del órgano de decisión provienen de partidos políticos pueden poner en riesgo o incluso minar el proceso de toma de decisiones en situaciones donde se ponen en juego sus intereses fundamentales. La presencia de políticos dentro del OE puede minar la confidencialidad en materias tales como la seguridad de los materiales electorales. Este tipo de OE, también tienden a generar un sentimiento de insatisfacción, especialmente entre los partidos minoritarios que pueden ser excluidos de ocupar el cargo del titular debido a que no están representados en la legislatura o porque no participaron en las negociaciones que condujeron al nombramiento inicial de los miembros del órgano ejecutivo del OE.

 

OE con órgano de dirección formado por expertos

Los OE que basan la conformación de su órgano ejecutivo en expertos, son aquellos donde el marco legal exige que el órgano este formado con personas nombradas sobre la base de su prestigio profesional. En algunos casos, los integrantes de un órgano de esta naturaleza pueden ser resultado de propuestas por los partidos políticos o de la sociedad civil, lo anterior no implica que los nominados vayan a ser dirigidos por sus respectivos partidos políticos o que actúen de manera parcial.

Los requisitos para ser integrantes del órgano de dirección del OE pueden ser:

• Imparcialidad
• Edad mínima
• Desempeño profesional
• Conocimientos en la materia electoral

Los miembros del órgano ejecutivo de los OE de esta categoría con frecuencia son eminentes figuras públicas reconocidas por su neutralidad política, con experiencia en algunas materias como la legal, la administración pública, ciencia política, o relacionada con los medios de comunicación. Hasta el año de 2006, este tipo de OE se puede encontrar en países como Australia, Bangladesh, Canadá, Costa Rica, India, Indonesia, Polonia, Sudáfrica y Tailandia. La ley en muchos de estos países contempla que los miembros del órgano ejecutivo del OE no debieron estar activos dentro de un partido político en el pasado reciente, además de que no deben formar parte de un partido político mientras forman parte del OE.

Brasil es un ejemplo de un OE judicial: las elecciones son responsabilidad de los tribunales electorales, a nivel estatal y nacional, que son considerados segmentos especializados de la rama judicial y comprenden jueces a distintas categorías, entre un reducido número de expertos en materia legal;  bajo la autoridad de los tribunales, jueces ordinarios son facultados para fungir dentro de un corto periodo para supervisar los preparativos y operaciones electorales en cada “zona” electoral (distrito) en el país.

En Canadá, al Jefe de la Oficina Electoral no se le permite votar en ninguna elección federal o referendo.

 

OE con órgano ejecutivo integrado tanto por expertos como por representantes de partidos políticos

Algunos marcos legales en material electoral especifican que el órgano ejecutivo del OE debe estar formado parcialmente con tecnócratas independientes –jueces, académicos, representantes de la sociedad civil y servidores públicos de carrera– y parcialmente con representantes de partidos políticos. De este modo, se pueden combinar las ventajas que ofrecen ambos modelos dando lugar a organismos imparciales que ofrecen tanto un componente político como  la transparencia en sus operaciones.

Este modelo “mixto” puede instrumentarse de distintas maneras. En Croacia, el OE en funciones formado por cinco miembros se incrementa para periodos electorales con tres miembros más, uno de cada una de las mayorías opositoras en la legislatura, todos con derechos iguales para votar. Por lo tanto, sólo si hay un acuerdo entre las tendencias políticas opositoras, los integrantes independientes pueden ser derrotados. En Hungría, el Presidente y cuatro miembros más del OE Nacional son electos por la legislatura con un delegado por cada partido político que participa en las elecciones. Tanto los elegidos como los delegados gozan de iguales derechos. Las decisiones del OE son tomadas por mayoría simple, pudiendo ser apeladas en un tribunal. En México, el OE es de carácter permanente y se forma por nueve integrantes más un representante por cada fracción parlamentaria de cada partido en la legislatura y un representante de cada uno de los partidos políticos que cuentan con registro vigente ante el Consejo General. No obstante, para el caso mexicano, los legisladores y los representantes de los partidos políticos no tienen derecho a voto en la toma de decisiones del máximo órgano de dirección.

De igual manera que los OE con formato multipardista, los de naturaleza combinada pueden encontrar complicado el proceso de toma de decisiones.  Por ejemplo, en las elecciones de Indonesia en 1999 el OE “mixto” fue incapaz de validar los resultados de la elección debido a que los representantes de los partidos políticos muy pequeños rehusaron firmar la validación, a menos que sus partidos le fueran otorgados algunos escaños que no fueron conseguidos con la votación obtenida. Este ha venido siendo el razonamiento en algunos casos para no otorgar a los representantes de los partidos políticos el derecho de votación dentro de sus respectivos OE.

 

Ventajas y desventajas de los OE integrados con representantes de partidos políticos, con expertos o con una combinación de ambos

OE Multipartidistas (partidario)

Ventajas

• Puede promover la participación electoral a través de la oposición de fuerzas políticas.
• Puede fomentar la participación electoral
• Aumenta la transparencia electoral
• Garantiza la participación de los partidos políticos en el desarrollo de las políticas del OE.
• Garantiza la adecuada interrelación del OE con los principales grupos de interés en el campo electoral.
• Aporta experiencia política a la administración electoral.

Desventajas

• Las acciones de sus miembros pueden estar motivadas por intereses políticos.
• Posiblemente no cuente con la calidad y experiencia profesionales adecuadas.
• Puede resultar poco manejable en caso de que todos los partidos estén representados.
• Puede perder credibilidad si algunos partidos son excluidos o no son respetados.
• El proceso de toma de decisiones puede resultar complicado.
• La unidad al interior del OE puede sufrir como resultado de las disputas públicas entre los partidos políticos.
• Si los partidos políticos reemplazan a sus representantes con frecuencia,  se puede minar la estabilidad del OE.

OE integrado por expertos (imparciales)

Ventajas

• La estructura imparcial y neutral de sus integrantes promueve la credibilidad del OE
• Probable rechazo de la presión política
• Profesionalismo de sus miembros
• Pone a disponibilidad dentro del OE un amplio espectro de conocimiento experto.
• La importante imagen pública de sus miembros eleva el perfil del OE.
• Puede contar con un amplio rango de contactos y redes de profesionales en donde el OE puede colaborar.

 

Desventajas

• Puede carecer de sensibilidad política
• Posiblemente sus acciones no resulten transparentes para los actores políticos
• Puede que no cuente con buenos canales de vinculación con los principales grupos de interés en el campo electoral
• La sociedad civil puede calificar a sus integrantes como traidores a sus ideales políticos.
• Los expertos “más prominentes” quizás no tengan la disposición para servir.
• En contextos de transición, posiblemente sea difícil encontrar miembros “imparciales”.

OE combinados

Ventajas

• Pueden lograr el equilibrio entre las consideraciones de orden político y aquellas de orden técnico.
• Pueden alentar la participación política y la participación de miembros expertos.
• La participación de los expertos puede servir como un contrapeso a intentos de acciones partidistas.
• El OE le otorga transparencia a los partidos políticos y tiene cierta credibilidad profesional.
• Dota al OE tanto de conocimiento experto como de conocimiento político.
• Permite el establecimiento de vínculos del OE, tanto con los grupos de interés más importantes en la rama electoral como con las principales figuras públicas.
• Cuenta con experiencia política y capacidades para el establecimiento de redes de profesionales.

Desventajas

• Sus componentes políticos y expertos pueden tener agendas distintas
• El OE puede experimentar una falta de competitividad o fugas de información entre sus componentes.
• Puede ser poco manejable en caso de haber un representante por cada uno de sus elementos políticos y expertos.
• Puede perder credibilidad si algunos partidos son excluidos.
• Se puede complicar el proceso de toma de decisiones consensadas.
• Los expertos electorales de alto nivel quizás no muestren una buena disposición para trabajar con los elementos políticos.

¿Miembros del órgano directivo de tiempo completo o de medio tiempo?

Ya sea que lo más apropiado o no para los miembros del órgano de dirección del OE sea tener un cargo de tiempo completo o parcial, esta situación dependerá de las circunstancias administrativas y electorales. En un OE permanente las cargas de trabajo pueden ser altas a lo largo de ciclo electoral,  demandan que los miembros del OE tengan un cargo de tiempo completo y por tanto se encuentren en completa disposición para responder a rápidas consultas y toma de decisiones. Los miembros de tiempo completo del OE pueden ser una buena opción cuando se llevan a cabo actividades recurrentes tales como elecciones parciales o extraordinarias, o procesos de reforma en temas como la educación electoral, el registro continuo de electores o reformas a la ley electoral. En un OE temporal, las cargas de trabajo en periodos electorales pueden ser de tal magnitud que sea preferible la presencia de tiempo completo de sus miembros. Los miembros de tiempo completo del OE pueden ser también adecuados cuando existen dudas sobre la imparcialidad y los niveles de capacidad del secretariado del OE.

Bajo ciertos contextos legales se requiere que las designaciones dentro del OE sean de tiempo completo. Otros países designan miembros de tiempo completo aún cuando no es un requisito legal. En 2006, a excepción de uno (un juez en funciones), todos los miembros del organismo electoral de Sudáfrica tuvieron un cargo de tiempo completo, aunque no se establece como requisito legal.

Por otra parte, en países en donde las fechas de la elección son fijas y el OE tiene responsabilidad limitada entre elecciones, lo aconsejable es contar con miembros de tiempo parcial.  Este ajuste aplica en países como Botswana, Camboya, Croacia, Jamaica, Japón, y Namibia. En otros países, los miembros del órgano ejecutivo del OE laboran de tiempo parcial mientras que el presidente y el vicepresidente lo hacen de tiempo completo. Alternativamente, los miembros del OE pueden trabajar tiempo parcial en periodos no electorales y tiempo completo en periodos electorales.

El beneficio de contar con miembros de tiempo completo siempre debe medirse contra el costo derivado de sus servicios, cuando puede ser años antes de la siguiente elección. Asimismo, también existe el riesgo de conflictos potenciales entre los miembros ejecutivos, el secretariado y los miembros de tiempo completo del OE, especialmente cuando el anterior comienza a interpretar la presencia de tiempo completo de los OE como interferencia en la instrumentación de las políticas de la institución.

 

¿Cuántos integrantes en el órgano directivo del OE?

El marco legal electoral generalmente especificará el número de integrantes del OE. No es posible especificar un número exacto para los OE multipartidistas cuya membresía está determinada por un criterio similar al aplicado para la representación partidista en la legislatura, aunque este número varía de tiempo en tiempo.

El número de miembros de un OE varía considerablemente en todo el mundo, y no debe estar relacionada con el tamaño y dimensiones del país. Para el año de 2006, en el pequeño país de Lesoto, el OE tenía tres miembros, mientras que Nigeria, un país mucho más grande, contaba con un OE de 13 miembros. Sin embargo, países como Canadá, a pesar de su gran extensión territorial, y la india, con cerca de 600 millones de electores, cuentan con OE de uno y tres integrantes respectivamente. Contar con gran número de miembros en un OE puede aportar una mayor representación, mientras que un reducido número puede facilitar la discusión y la toma de decisiones.

Los OE que incluyen a candidatos de partidos políticos tienden a tener un mayor número de miembros, con el ánimo de darle cabida a un amplio rango de intereses políticos, mientras que los OE con base de expertos en su integración, tienden a contar con pocos miembros. Contar con un número desigual de miembros en el OE asegura que se puede llegar a votar decisiones por mayoría simple sin tener que recurrir a medidas tales como facultar al presidente del organismo para emitir un voto de calidad.

En algunos casos, la legislación electoral permite el nombramiento de miembros suplentes a un cargo directivo en los OE. Bajo ciertas circunstancias, un suplente puede automáticamente tomar el lugar y ejercer el derecho de otros miembros titulares.

 

Periodo de ocupación del cargo para los miembros del órgano de dirección en un OE permanente

En muchos de los OE permanentes los integrantes del órgano de dirección gozan de un periodo específico de tiempo para ocupar un cargo. Algunos de estos cargos se definen en función del plazo de ocupación de un cargo en la legislatura. En el caso de los OE que no especifican el tiempo de ocupación de una oficina, sus miembros permanecen en su lugar a partir de su nombramiento hasta que alcanzan la edad establecida para su retiro.

La ventaja de establecer un tiempo límite para la ocupación de una oficina es que promueve la constante generación de nuevas ideas a través de nuevos nombramientos. No obstante, en el lado opuesto de la moneda, esta práctica puede minar la experiencia institucional, especialmente si el tiempo de ocupación de una oficina coincide con un solo ciclo electoral. Muchas legislaciones electorales que especifican el tiempo de ocupación de un cargo para los miembros directivos permiten la extensión del periodo si media el consentimiento mutuo entre el nombrado y la autoridad que lo nombra. Algunos países limitan el periodo de ocupación de un cargo a dos periodos consecutivos, mientras que otros no llevan a cabo esta práctica. El tiempo de ocupación de los miembros del OE puede también ser escalonado. Por ejemplo, en un OE conformado por siete miembros uno de los ocupantes puede ser renovado cada año.

Los puestos del OE escalonados apoyan en gran medida la retención de la experiencia institucional y una tranquila sucesión de liderazgo. Si los nombramientos como miembros del EMB no se escalonan, los nuevos miembros del EMB deben ser designados varios meses después de la última elección para permitir que los miembros anteriores terminen y divulguen su evaluación sobre la elección y bastante tiempo antes de la elección siguiente para que los nuevos miembros del EMB dominen sus responsabilidades antes de que inicie el nuevo periodo electoral.

 

Reclutamiento y designación de los miembros del OE

El proceso de designación de los miembros de cualquier OE generalmente está definido dentro de la legislación electoral,  y los métodos de reclutamiento y selección pueden por tanto también estar definidos en el marco legal electoral. El nombramiento puede ser emitido por el jefe de estado, un órgano judicial, el ejecutivo o en algunos casos, por los partidos políticos, y puede ser mediante un proceso de consulta o de manera unilateral. El reclutamiento y la selección pueden ser mediante nominaciones cerradas o a través de un proceso de convocatoria abierta, puede incluir alguna modalidad de pruebas públicas o privadas de integridad o mérito, puede provenir de una elección de candidatos o sólo el número de candidatos requerido. Los procesos de reclutamiento pueden estar más abiertos a un OE basado en el nombramiento de expertos que OE cuya membresía se basa completa o parcialmente en las nominaciones de candidatos de partidos políticos.

Reclutamiento a través de convocatorias abiertas

En algunos países los OE integrados por expertos son reclutados a través de una convocatoria abierta, por lo que los candidatos interesados pueden inscribirse directamente para ser considerados para la designación; en pocos casos pueden también ser nominados por los miembros de organizaciones públicas o de la sociedad civil o por instituciones profesionales específicas tales como una Asociación de Abogados. Las solicitudes son recibidas y revisadas (a través de entrevistas públicas) por un órgano independiente (por ejemplo, un comité judicial de selección o un comité de la legislatura). En Botswana, todas las solicitudes son recibidas por la Secretaría del OE y reenviadas a una conferencia multipartidista que nomina a 15 candidatos a la comisión de servicio judicial. Estos últimos nombran a cinco miembros de entre los nominados por la conferencia multipartidista además del presidente del OE (quien debe ser un juez de la Suprema Corte) y a su vicepresidente (quien debe ser un profesional jurídico).

Aún cuando las convocatorias abiertas y los mecanismos de selección pueden contemplar un amplio de solicitantes para las oficinas del OE y promover la competencia en las selección de sus miembros, no necesariamente garantiza que se elija a los candidatos más adecuados. Cuando los mecanismos de selección y nombramiento de los miembros del órgano ejecutivo del OE son dominados por una sola agrupación política, los candidatos contendientes que no están a favor de esta agrupación pueden tener menos oportunidades para ser elegidos.

Algunas ventajas y desventajas de las convocatorias abiertas en los OE

Ventajas

• Fomenta la transparencia en el nombramiento
• Proporciona un amplio abanico de prospectos
• Permite una selección abierta basada en el mérito
• Promueve la inclusividad permitiendo a los grupos interesados la nominación de sus candidatos.
• Conlleva puntos de control y equilibrio en el proceso de nombramiento como diferentes responsabilidades para la nominación, valoración y nombramiento.
• Oportunidades abiertas para candidatos que están fuera de las élites favorecidas.

Desventajas

• Profesionales reconocidos pueden no estar dispuestos a someterse al escrutinio público
• La gente puede desanimarse si participa y no es seleccionado y además  se hace del conocimiento público.
• Los costos de los procesos de convocatoria y selección
• Tiempo que se lleva para completar el proceso de nombramiento
• Se puede requerir de supervisión de la membresía y operación de los comités de selección.
• Las convocatorias abiertas y los procesos de selección pueden disfrazar el hecho de que el grupo político dominante continúa determinando en su totalidad a los miembros del órgano ejecutivo del OE

Nominación de candidatos para el órgano ejecutivo del OE por el jefe de Estado y la confirmación de, o mediante consulta con el poder legislativo

En algunos países, el proceso de nombramiento de miembros del órgano de dirección del OE con base en la experiencia es iniciado por el jefe de Estado, quien nomina a los candidatos que confirmará la legislatura. Algunos ejemplos incluyen a Serbia y Montenegro, Sierra León, Ucrania y Yemen. El involucramiento de la legislatura, incluidos los partidos de oposición, en el proceso de confirmación puede ayudar a darle algún grado de apoyo multipartidista para los nombramientos. Por ejemplo, en Indonesia, el Presidente determina el grupo de nominados como un número igual a dos veces el número de vacantes y lo comunica a la legislatura, la cual lleva a cabo una revisión pública oral y escrita para cada nominado, clasifica a los nominados antes de votar y envía el número apropiado escogiendo a los mejor calificados para que el Presidente realice su nombramiento. En algunos países de la Mancomunidad Británica de Naciones, incluido Fiji, Santa Lucía, y Trinidad y Tobago, el Jefe de Estado designa a los miembros del OE con base en la propuesta del primer ministro y después de un proceso de consulta con el líder de la oposición. En Papua Nueva Guinea existe un Comité de Designaciones para la Comisión Electoral conformada por el primer ministro, el líder de la oposición, el jefe del Comité Parlamentario sobre Designaciones, y el jefe de la Comisión del Servicio Público.

La división de facultades entre el ejecutivo y el legislativo para el nombramiento de los miembros del órgano ejecutivo del OE, prevé la realización de procesos de revisión en los procedimientos de nombramientos y resalta el proceso de designación. Si se le otorga el derecho de designar a los miembros del OE a una sola rama del gobierno (especialmente del ejecutivo), se corre el riesgo de que tales nombramientos se perciban por la opinión pública, y especialmente por los partidos de oposición, como subordinados indirectos de la autoridad que los designa, aún si son mujeres y hombres íntegros.

Aún si la atribución de nombrar a los miembros del OE se divide entre el ejecutivo y la legislatura, se corre el riesgo de estapercepción si las dos cámara están dominadas por el mismo partido, o si el ejecutivo controla de manera efectiva a la legislatura. En este caso, puede ser un útil poner de requisito el voto de las dos terceras partes de la legislatura para aprobar los nombramientos de los miembros del OE, debido a que puede avalar el poder de veto a los partidos minoritarios: este es el caso en México, Nigeria, Uruguay y Yemen.

Nombramiento unilateral de los miembros del OE por una rama del gobierno

Cuando los miembros del OE son nombrados en forma unilateral, por ejemplo por el jefe de Estado, no se necesita de otro consentimiento, y puede no haber ninguna consulta o asesoría antes de efectuarse los nombramientos de los miembros del órgano ejecutivo del OE, por parte de otra institución como la legislatura, los partidos políticos o la sociedad civil. Si el jefe de Estado realiza estas consultas o toma en cuenta la asesoría –lo que en muchas ocasiones sucede- se considera informal y no obligatorio. En países como la India, Malasia, Senegal y Zambia, el jefe de Estado designa unilateralmente a los miembros del OE. La designación unilateral de los miembros, especialmente de parte del ejecutivo, ha sido objetivo de críticas de muchos analistas, quienes argumentan que el jefe de Estado puede escoger a los miembros del OE entre los simpatizantes del gobierno o del partido gobernante en lugar de arbitrar el proceso electoral imparcialmente.

En otros países, como Costa Rica, la Suprema Corte de Justicia designa unilteralmente a los miembros de órgano ejecutivo del OE. Su nombramiento es hecho por dos tercios de los miembros activos del tribunal.

 

Participación de otros actores en el nombramiento de los miembros del OE

Un proceso alternativo que es utilizado para limitar la influencia del ejecutivo en el nombramiento de los miembros del órgano ejecutivo del OE se refiere a aquel en el que se involucra a actores judiciales no pertenecientes al aparato de gobierno, en ninguna de las nominaciones o la investigación de candidatos. Esto puede hacerse a través de un órgano judicial, organizaciones de la sociedad civil, académicos, o por cuerpos profesionales tales como una barra de abogados.

 

Requisitos para la designación o nombramiento

El hecho de que se soliciten determinadas cualidades o capacidades personales para ser designado como miembro del órgano ejecutivo de un OE y que estén detallados en la ley electoral dependede que los OE estén conformados por expertos o por representantes de partidos. Para un OE multipartidista, es más común que los partidos políticos utilicen su propio criterio para el nombramiento de sus representantes ante el OE, tales como:

• Derecho por la jerarquía en el partido político
• Pertenencia a un partido político
• Título profesional

Existen algunos OE de conformación multipartidista para los que la ley define los criterios sobre las cualidades o capacidades que deberán cumplir los miembros del OE, como

• No ser activista de un partido político
• No haber detentado algún cargo dentro de un partido político en fecha reciente.

En Burkina Faso y Mozambique, por ejemplo, la ley determina que los miembros del OE multipartidista estén profesionalmente calificados y que se desempeñen con integridad, independencia e imparcialidad. Esto significa que los partidos políticos están obligados a nominar candidatos que cumplan con los requisitos de imparcialidad e independencia. Estos candidatos son en varias ocasiones personalidades conocidas por la comunidad más que militantes de los partidos políticos que los nominaron.

Para el caso de los OE conformados por expertos, la legislación electoral puede definir un extenso conjunto de cualidades y capacidades. Alternativamente, la ley al definir comportamiento previsto y funciones esperadas del OE puede determinar los requisitos de los candidatos a ser nombrados miembros del órgano de dirección del OE.

Lo más usual es esperar que los miembros del OE cumplan los criterios de competencia profesional y neutralidad política. En algunos países, los requisitos profesionales incluyen estar capacitados y contar con experiencia en materia legal, especialmente el presidente del organismo, quien en muchos casos debe ser o haber sido juez o estar lo suficientemente calificado para una designación como director de asuntos jurídicos. En algunos casos, los miembros del OE deben tener un grado académico o educación a nivel universitario, mientras que en otros, los miembros del OE deben tener al menos un grado universitario. Otros requisitos formales para ser miembro del órgano ejecutivo del OE pueden incluir ciudadanía, y con frecuencia tener cierta edad mínima.

La forma en que los miembros del OE son nominados puede influenciar el tipo de persona a ser elegida, puede actuar en favor o en contra de ciertos sectores de la sociedad. Por ejemplo, en Indonesia (2001), parece que las nominaciones iniciales para los miembros potenciales del OE fueron elegidos únicamente por académicos distinguidos; por consiguiente el grueso de las personas nominadas para formar parte del OE fueron también académicos. Por otro lado, los procesos abiertos pueden esconder un contexto más controlador en cuantoal nombramiento de los miembros del OE. Por ejemplo, en 1999, la ley del OE en Azerbaiján requirió que la mitad de los miembros fueran nombrados por la legislatura y la mitad por el presidente. Con el partido político del presidente controlando en su totalidad de la legislatura, esto dio como resultado un OE oficialmente imparcial, pero que en términos prácticos estaba influenciado por el gobierno.

Mientras que algunas leyes electorales especifican que los miembros del OE deben cumplir con un determinado perfil (por ejemplo, jueces y/o eminentes profesionales en materia legal), algunas especifican una mezcla adecuada de experiencia o habilidades. Cuando se requiere cumplir con ciertos requisitos, estos generalmente son de carácter legal. Con actividades tan amplias como las de un OE es poco probable contar tan sólo con una junta altamente especializada en un solo sentido.

En algunos países, la legislación identifica a las personas que no pueden ser designadas como miembros del órgano ejecutivo del OE. Para muchos OE de naturaleza independiente o mixta, esto incluye incompatibilidades con el cargo –por ejemplo los miembros no pueden estaro haber estado afiliados en un partido político, no pueden ser un representante electo por el pueblo, o tener un cargo concurrente en una oficina gubernamental. Otros impedimentos para ser miembro de un OE, como algunos requisitos de salud, pueden generar una discriminación disfrazada (oculta).

Para ver una tabla comparativa sobre “los requisitos establecidos en la ley electoral para el nombramiento de cuatro OE conformados por expertos electorales recientemente reformados, ver la barra del lado izquierdo.

Condiciones de servicio y seguridad para la ocupación de un cargo como miembro de un OE

En países en donde los miembros del órgano ejecutivo de un OE ocupan cargos de tiempo completo, sus condiciones de servicio, especialmente los salarios y prestaciones, están determinadas ya sea en la ley o por decisiones tomadas por el jefe de Estado/gobierno previa consulta con otras oficinas, como la legislatura, el Ministerio del Servicio Público (o alguna comisión u órgano similar), o del Tesoro. Los miembros del OE pueden ser designados bajo las mismas condiciones de servicio que los directivos de otras dependencias de gobierno.

En aquellos países donde los miembros del OE se desempeñan en tiempo parcial, lo más común para ellos es recibir un permiso especial para asistir a las reuniones del OE, tal y como sucede en Botswana. Algunos países (como Nigeria) van más allá al otorgar un permiso mensual. Estos permisos son determinados por el gobierno en apego a sus propias políticas y regulaciones.

En muchos países, las remuneraciones de los miembros del OE dependen directamente de un fondo consolidado. Esto asegura beneficios y salarios a los miembros durante su gestión en el cargo y les ayuda a mantener su completa independencia en el trabajo.

La seguridad para ocupar el cargo y mantener la inmunidad ante cualquier acoso injustificado hacia los miembros del OE, como la reducción de salarios, reducciones de sus prestaciones laborales, o alguna acusación malintencionada –y la remoción del cargo por el ejecutivo o por cualquier otra autoridad, permite a los miembros del OEllevar a cabo su trabajo de manera profesional e imparcial, sin temor y tendencias a favorecer a algún grupo en específico, además de resistir las presiones políticas. Si los miembros del OE sienten el temor de ser removidos de su cargo o de que sus salarios y condiciones sean reducidos, y no cuentan con algún proceso legal,pueden actuar bajo presión y no tener el suficiente poder para la toma de decisiones díficiles, que son acordadas con el ejecutivo o el legislativo.

En muchos países, la protección a la ocupación de un cargo por parte de los miembros de órgano ejecutivo del OE en la legislación electoral es la misma de la que gozan los jueces del órgano judicial, únicamente pueden ser removidos de su cargo por ciertas causas, como observar mala conducta, sufrir de alguna incapacidad mental o física. La protección sobre reducciones arbitrarias al salario y las condiciones de servicio también pueden garantizarse por ley. En algunos casos, el presidente puede remover a los miembros por causas específicas.

Proteger la ocupación de un cargo de representantes de partidos en un OE de conformación multipardistas puede representar un aspecto complejo. Si los partidos son responsables del nombramiento y remoción de sus representantes, deben tener también la libertard de reemplzarlos cuando lo consideren necesario. También puede ser que la ley establezca que los miembros del OE, nominados y designados por los partidos políticos o por cualquier otra modalidad, sean independientes de la autoridad que los designó; en este caso, cualquier interferencia en el desempeño del miembro nombrado por parte de la autoridad que lo designó puede ser prohíbida y sujeta de una pena legal.

Toma de protesta-juramento o aceptación del cargo

En algunos países, los miembros del órgano ejecutivo del OE hacen una ceremonia de toma de protesta o juramento de lealtad e integridad antes de asumir su cargo. El juramento o toma de protesta puede estar a cargo de una oficina ejecutiva o judicial. Esta acción obliga a los miembros del OE a respetar la Constitución y la ley electoral del país. El texto del juramiento puede ser sencillo o detallado. Incluso puede incluir o referirse al código de conducta o cualquier ley que regule conflictos de intereses entre los miembros del OE.

 

Proceso de toma de deciones en el OE

Los métodos de los OE relacionados con la toma de decisiones varían en función del modelo adoptado, la cultura prevalecientede toma de decisiones del país, y los requisitos establecidos en la ley electoral.

En los modelos gubernamentales de OE, en donde éste raramente cuenta con miembros en un órgano ejecutivo y la administración puede estar dirigida directamente por una rama ejecutiva del gobierno, el papel que juega el OE puede contemplar tanto proponer como determinar la acción a ejecutar. Las atribuciones para determinar aspectos relacionados con las políticas y la administración pueden delegarse al jefe del secretariado a través de la institución de gobierno de la cual depende.

En los modelos independientes y en el componente independiente de los modelos mixtos de OE, la legislación puede especificar algunos aspectos relacionados a la toma de decisiones, como en el caso de la elección del titular, las atribuciones para la toma de decisiones del mismo y/o las reuniones plenarias de los miembros del OE, los requisitos para el voto mayoritario o extra mayoritario, el papel del titular del OE en la votación, y el uso de los votos emitidos.

Mientras que algunos aspectos relativos a la toma de decisiones pueden estar cubiertos por la legislación, es normal que los procesos de toma decisiones que requieren de mayor detalle estén definidas en ordenamientos vigentes o procedimientos administrativos determinados por los miembros del órgano ejecutivo del OE. Estos documentos pueden definir un amplio rango de temas, que involucran a las propias autoridades del OE, tales como:

• El papel del director/presidente
• Responsabildiades para la toma de decisiones y facultades para delegarlas
• Métodos para la convocatoria a reuniones del OE
• Frecuencia de las reuniones
• Responsabilidades para la integración de agendas, procesos de toma de decisiones o propuestas; reglas de discuión, y tipos de votación y/o requisitos para alcanzar un consenso
• Asistencia a las reuniones y quórom establecido; derechos y papel del personal de la secretaría en las reuniones
• Invitaciones a observadores externos para que asistan a las reuniones del OE
• Registro, validación y emisión de las minutas de las reuniones; método para la emisión de las políticas y directivas del OE
• Métodos para la suspensión o alteración del orden del día
• Responsabilidades sobre las coferencias de prensa

En muchos casos, se determina un quórum de 50 por ciento de todos los miembros, y las decisiones son tomadas por mayoría simple o por los miembros del OE presentes al momento de la decisión. No obstante, en algunos casos, las decisiones del OE pueden ser tomadas por consenso, o por los miembros presentes durante una reunión; quizás no se les permita abstenerse de votar; o los miembros con opiniones distintas sobre un tema pueden no estar habilitados para detener la ejecución de una decisión mayoritaria.

Reuniones de los miembros del OE

La legislación electoral, o las regulaciones internas del OE, pueden requerir decisiones sobre materias específicas –tales como la emisión de regulaciones subsidiarias, la validación de los resultados de la elección, la designación de personal, o decisiones que afectan los derechos electorales de los grupos de interés involucrados– que deben acordarse en una sesión plenaria de los miembros del OE. Las reuniones ordinarias también sirven de apoyo en el desarrollo de ordenamientos políticos acordados, la revisión del desempeño del OE, y la provisión de lineamientos sobre políticas al personal del Secretariado.

Mientras que los miembros de tiempo completo pueden estar disponibles diariamente para establecer el rumbo que deberá seguir el personal del secretariado del OE, es probable que los miembros de tiempo parcial puedan atender ocasionalmente las reuniones del OE para deliberar sobre las políticas y actividades a las que se apegarán las operaciones del OE. Fuera de periodos electorales, el personal de tiempo completo podrá reunirse una vez por semana, mientras que los miembros de tiempo parcial por lo regular se reúnen con menos frecuencia, puede ser alrededor  de una vez por mes. Durante los tiempos pico en periodos electorales, son más frecuentes las reuniones: el personal de tiempo completo se reunirá incluso diariamente. Una práctica común es que las minutas de las reuniones de los miembros del órgano de dirección sean firmadas tanto por el presidente del organismo como el secretario, y en algunos casos (especialmente en OE pluripartidistas) por todos los miembros del órgano ejecutivo del OE, como una forma de autenticación.

Reuniones abiertas o cerradas del OE

En algunos casos, la ley dispone que las sesions de los miembros del órgano directivo del OE sean abiertas al público, y que el público asistente pueda grabar o filmar las sesiones del OE, siempre y cuando estas actividades no interrumpan la reunión. Las reuniones del OE que son abiertas pueden brindarconfiabilidad al organismo electoral de frente a la opinión pública. Es muy importante que el OE publique las fechas de las reuniones cuando son abiertas al público por disposiciones legales., Las decisiones tomadas durante el desarrollo de cada reunión también necesitan ser publicadas. Asimismo, es importante que el OE coopere con la policía para asegurar un margen de seguridad y protocolo durante las sesiones que lleve a cabo.

Por otro lado, las reuniones del OE pueden ser cerradas para cualquier persona que no sea miembro de este órgano de dirección a menos que asista a la sesión mediante invitación especial. Las reuniones cerradas pueden permitir una discusión más abierta, especialmente cuando se tratan aspectos sensibles, puesto que los miembros no tienen el temor a ser mal interpretados públicamente en cualquier asunto traído a la mesa de discusión del OE. Sin embargo, las reuniones cerradas reducen el margen de transparencia del OE. Se ercomienda que cualquier reunión de carácter cerrado sea seguida por un comunicado oficial al público o por una conferencia de prensa sobre sus deliberaciones y resultados. La colocación de las minutas y resúmenes de las reuniones del OE en carteles públicos o en el sitio en internet de los OE mantiene al público informado acerca de las decisiones tomadas y de las actividades llevadas a cabo por el OE.

Comités ejecutivos del OE

Los OE formados por un significativo número de miembros, pueden ser benéficos para la formación de comités que supervisen actividades específicas de administración. En algunos países, la formación de comités, responsables ante los miembros del OE, permite una gran especialización y concentración por parte de los miembros del OE en tareas políticas fundamentales. Esta práctica brindamuy buenos medios para racionalizar la supervisión de las cargas de trabajo durante los periodos pico de las actividades electorales. Sólo en pocos casos, los comités cuentan con atribuciones para cooptar a funcionarios que no forman parte del órgano ejecutivo, tales como profesionales externos al OE, o el personal del secretariado.

Cuando los miembros directivos del OE están involucrados en dirigir o administrar diariamente las actividades, como fue el caso de Indonesia en 2004, ayuda mucho al proceso la asiganción de tareas e instrucciones específicas de supervisión, lo cual clarifica las responsabilidades y brinda garantía al personal de la secretaría.

Interrelación entre los miembros del órgano de dirección y el secretariado del OE

En los modelos independientes y mixtos de OE, la relación entre los miembros del órgano de dirección y el secretariado puede ser complicada. El papel que deben jugar los miembros del OE puede variar ampliamente. Por un lado los miembros de un OE que laboran sólo una parte del día, frecuentemente adoptan un enfoque de no intervención en la provisión de políticas de revisión y supervisión, por otro lado, los que laboran tiempo completo generalmente están más directamente involucrados. En los modelos mixtos, los miembros directivos del OE pueden estar menos involucrados en los aspectos administrativos, y más en la integridad y calidad global del proceso. Especialmente en elecciones de transición a una democracia multipartidista, los miembros del órgano de dirección en un modelo independiente de OE, utilizanun secretariado del servicio público, y en el caso de los modelos mixtos, llegan a encontrar prudente asumir un papel en la administración operativa, lo hacen públicamente visible y consiguen mayor credibilidad en el proceso electoral.

La clara delimitación de atribuciones y tareas, la definición precisa de las jerarquías y el nombramiento de personas competentes para promover el mutuo respeto, fomentan una relación de trabajo efectiva entre el órgano ejecutivo del OE y el secretariado. Para una relación confiable entre ambas instancias, es muy importante, en caso de que sean servidores públicos los que conformen el secretariado en un OE de modelo independiente, que reporten directamente y no sólo al OE, sino también a los departamentos externos de gobierno. Por las mismas razones, en los modelos mixtos o gubernamentales, es recomendable que el personal del secretariado informe al departamento encargado de los asuntos electorales.

La asistencia del director del secretariado o su representante a las sesiones plenarias del OE, puede ser en calidad de vocero invitado o como huésped (Indonesia), como un miembro del OE sin derecho a voto (Jamaica), o un miembro del OE con pleno derecho (Australia). Esto refuerza el vínculo entre los miembros del OE y el secretariado, además de asegurar que todas las reuniones cuentencon asesoria sobre las cuestiones prácticas del OE.

Regulaciones internas

Los OE generalmente necesitan emitir y aplicar una serie de regulaciones que gobiernen el funcionamiento de sus operaciones. Estas pueden contemplar aspectos administrativos, financieros, y técnicos, tales como la seguridad y garantías al personal, la autorización para hablar ante los medios, los procedimientos de las reuniones, la participación en los comités internos, los controles logísticos, las adquisiciones,  el control de activos, los gastos financieros y la administración del registro. Estas regulaciones pueden tener mayor impacto si se requiere que sean acordadas y formalmente emitidas por los miembros del órgano ejecutivo del OE (o por el jefe del Secretariado en un OE de modelo gubernamental).

Los OE pueden delegar ciertas atribuciones para algunos miembros específicos de la Secretaría para hacer menos complejas las regulaciones internas. La distribución de regulaciones para todos los miembros del OE y el personal (tanto en oficinas centrales como en las regionales y locales) promoverá un mayor sentido de unidad. Es necesario contemplarsanciones claras y obligatorias por infracciones a estas regulaciones. Los procedimientos establecidos para el cumplimiento de estas sanciones necesitan estar abierta y completamente definidas, y seguir los principios aceptados de justicia. Para los modelos de OE gubernamentales y otros que cuentan con personal del servicio público, las regulaciones del servicio público pueden aplicar automáticamente; aunque también es posible que se modifiquen para que las regulaciones las aplique el OE.

Resumen: Composición y papel de los OE

• Los OE de modelo independiente o mixto son dirigidos por una “órgano ejecutivo” integrado por miembros. Con pocas excepciones los OE de modelo gubernamental no cuentan con un órgano de dirección como el mencionado, sólo con personal en una Secretaría.
• No existe un número óptimo de miembros ejecutivos en un OE o una superioridad basada en el tiempo laborable de sus integrantes, es decir si están contratados de tiempo completo o medio tiempo. La magnitud del país y su población, los aspectos económicos y geopolíticos, las funciones y atribuciones del OE, la fuerza e impacto del Secretariado del OE, y si el OE se apega a un modelo independiente o mixto, pueden ser factores que determinen la extensión y el calendario de actividades de los miembros del órgano de dirección del OE.
• Los miembros del órgano de dirección de un OE necesitan contar con el suficiente estatus para gozar del respeto de sus contrapartes en otros sectores de la sociedad, así como tener garantías constitucionales y legales sobre sus condiciones laborales y de seguridad en la ocupación del cargo, para permitirles actuar sin temor o presión alguna.
• Los OE de modelo independiente o mixto pueden tener un órgano de dirección integrado por miembros de naturaleza multipartidista (nominados por los partidos políticos calificados para tales efectos, o por expertos sin inclinación partidista nombrados sobre la base de sus capacidades profesionales, o incluso pueden tener una composición mixta –con integrantes políticos y expertos profesionales. Lamodalidad de membresía para los miembros del órgano ejecutivo del OE se ajusta a cada país, en función de su contexto político y el estado de desarrollo democrático.
• La determinación de una duración fija y segura en el cargo de los miembros del órgano ejecutivo del OE brinda mayor confianza y renovación institucional. La escalonación en la ocupación de los cargos reduce al mínimo posibles interrupciones y apoya la construcción de una una memoria institucional del OE.
• La calidad del proceso de selección de los miembros del órgano ejecutivo del OE se puede conseguir al hacer una convocatoria abierta para los candidatos y por medio de una clasificación de todos los candidatos en función de un proceso transparente y adecuado de pruebas. El procedimiento más utilizado es en el que una rama del gobierno nombra y otra confirma. Este proceso puede empezar con el poder ejecutivo o judicial y acabar con el poder legislativo, o viceversa.
• En la legislación electoral por lo general se especifican los requisitos para ser parte del órgano ejecutivo electoral, pueden incluir ciudadanía, buena reputación, capacidad de actuar de manera imparcial, y la cualificación profesional o de conocimiento. Se pueden incluir otros factores como edad, salud, residencia y haber estado o estar en ciertas posiciones (especialmente en relación con la afiliación a algún partido político o de liderazgo).
• Los miembros del órgano ejecutivo del OE necesitan desarrollar mecanismos de toma de decisiones y de administración adecuados para el tipo de OE y la cultura de administración del país. Tienen que adoptar disposiciones permanentes que aseguren la transparencia de las reuniones del organismo electoral y los procesos de toma de decisiones, además de adoptar los reglamentos internos para la buena administración de los procesos electorales. Puede ser útil formar subcomités que se ocupen de diversos aspectos específicos de la administración electoral.

• Una buena relación de trabajo entre el organismo electoral y los miembros del Secretariado es fundamental para el funcionamiento eficaz de los OE.

Planeación e instrumentación de actividades

El funcionamiento interno y la organización de un organismo electoral (OE) dependerá de su estructura, sus competencias y sus responsabilidades. Algunos de ellos, podrán poner en marcha todo el conjunto de tareas esenciales (funciones fundamentales) relacionadas con una elección, mientras que otros sólo podrán ser responsables de algunas de ellas. Sin importar de cuáles de estos elementos es responsable el OE, cuántos OEs puede tener un país, o si la administración de las elecciones está descentralizada o no – la administración de las elecciones se refiere a la misma estructuración y organización.

Para funcionar, el organismo electoral necesita establecer un equipo de trabajo, un plan para conducir las elecciones, así como procedimientos que aseguren que el proceso electoral será llevado a cabo exitosamente, en cumplimiento a lo dispuesto en la ley y dentro del presupuesto y calendario planeados.

Algunos de las secciones que se cubren en este capítulo son:

• La Secretaría del OE
• Desarrollo de un estructura organizacional del OE
• El calendario electoral –un asistente de planeación
• Elaboración de un reglamento interno del OE
• Planeación estratégica
• Planeación operativa
• Presupuesto del OE
• Contratación de personal del OE
• Adquisiciones del OE
• Comunicaciones y relaciones públicas
• Registros de administración

• Informes escritos

La Secretaría del OE

• La estructura organizacional de un OE comprende dos niveles básicos: elaboración de políticas e instrumentación.
• La Secretaría a menudo se refiere a la estructura existente debajo de los funcionarios encargados de la elaboración de políticas del OE, y abarca también a los funcionarios responsables de su aplicación.
• El personal de esta Secretaría puede ser de medio tiempo o trabajar de tiempo completo. Estos oficiales son responsables de la ejecución de las políticas y las actividades del OE, incluidas las relacionadas con la planeación y organización de las elecciones. En los modelos de OE gubernamentales, la Secretaría casi siempre es el propio OE, y puede auxiliar en la elaboración de políticas en una rama ejecutiva bajo la dirección del gobierno. En los modelos independientes, la Secretaría del OE es la estructura que subyace bajo el nivel de elaboración de políticas del OE. En los modelos mixtos, la Secretaría podrá atender las necesidades administrativas derivadas de la formulación de leyes y supervisar aquellas funciones instrumentadas por el componente independiente del OE, mientras que el componente gubernamental funge como Secretaría para la instrumentación electoral.

 

Tabla II. Los componentes de elaboración de políticas y de instrumentación en los tres modelos de organismos electorales.

	Modelo Independiente	Modelo Gubernamental	Modelo Mixto
Elaboración de políticas	Independiente	Ejecutivo	Independiente
Instrumentación	Independiente	Ejecutivo	Ejecutivo

 

• En los modelos mixtos y gubernamental pueden ser temporales, o de tiempo parcial, por lo que asumen otras tareas en periodos no electorales. En los modelos independientes, el secretariado generalmente está dirigido por un administrador de tiempo completo, con un cargo como Jefe de la Oficina de Elecciones, Director de Elecciones, Secretario General, Jefe de la Oficina Electoral o jefe de la secretaría del OE. En Australia, la persona que ostenta este cargo es conocido como Comisionado Electoral y uno de los tres miembros del órgano de dirección del OE. En algunos OEs independientes sin embargo, puede haber un secretariado cuyo personal, a excepción de los periodos electorales, no es de tiempo completo, pudiendo estar a cargo de otras tareas adicionales a las estrictamente relacionadas con las elecciones.

• Los dos niveles están separados en el modelo independiente de OE y en parte de la rama ejecutiva en el modelo gubernamental. Para los modelos mixtos, el nivel superior (elaboración de políticas) es independiente del ejecutivo, mientras que el nivel inferior de implementación es parte del Ejecutivo, y usualmente descansa bajo la responsabilidad del Ministerio del Interior o del de Justicia.

 

 

 

 

El Secretariado del OE y el Servicio Público

El procedimiento para designar al Secretariado del OE varía. En países que usan el modelo gubernamental o mixto de OE, las elecciones son ejecutadas por el Ejecutivo a través de un ministerio o autoridades locales. El personal del secretariado del OE normalmente está integrado por servidores públicos, nombrados por el Ejecutivo mediante las mismas normas y reglamentos aplicables a los servidores públicos en general, y sujetos a las políticas sobre rotación, capacitación y destitución. No existe mención alguna sobre este particular en la legislación electoral.

Estos servidores públicos pueden estar contratados de tiempo completo. Por otra parte, pueden tener otras responsabilidades en periodos no electorales y sólo ser contratados para la ejecución de tareas electorales para el periodo electoral. Pueden asignarse o enviarse temporalmente a una oficina electoral para prestar apoyo en distintas tareas como la delimitación de distritos, el registro de electores, la educación al votante, el registro de candidatos y partidos políticos, la votación y el conteo de votos.

Dentro del modelo independiente, en algunos países el personal del secretariado trabaja para el OE y es directamente nombrado por el mismo, bajo su propia estructura y condiciones, mientras que en otros países son servidores públicos y sus salarios y condiciones de servicio están más relacionadas a las del servicio público en general. Aún cuando el personal del secretariado proviene del servicio público, debe contar con algunos nombramientos regulados por la legislación electoral.

El nivel de facultades con que cuenta el OE para contratar y despedir a su personal puede ser un indicativo del grado de independencia con respecto al gobierno. En países en donde el jefe de la oficina electoral es también director ejecutivo, puede ser designado por el Presidente. Como resultado de una reciente revisión externa en las elecciones generales del 2004 en Botswana, se recomendó que la atribución para designar al director ejecutivo del OE debe confiarse en el propio OE y no en el Presidente.

En algunos países, el personal del OE proviene en su totalidad del servicio público. Todos los nombramientos en el OE pueden estar relacionados con los salarios y condiciones de servicio aplicables a los servidores públicos en general. El OE puede entonces determinar las condiciones del personal que trabaja de manera temporal, como sucede con el personal asignado a los centros de votación. En algunos casos, es probable que la remuneración de este personal deba ser aprobada por el departamento del tesoro. En Canadá, los oficiales electorales encargados de la administración a nivel electoral distrital son nombrados por el gobierno y no por el OE. Esta práctica ha sido considerada como un débil eslabón de la administración electoral, especialmente en Canadá (ver estudio de caso).

Algunos de los aspectos críticos que se deben considerar para el uso de servidores públicos dentro del secretariado del OE y la ejecución de ciertas tareas son la neutralidad política, el cumplimiento de un perfil profesional, así como las habilidades o capacidades del trabajador. Los servidores públicos pueden ser considerados como asociados con, o fácilmente influenciados por el gobierno, de quien dependen para su nombramiento, promoción y su salario, afectando por tanto la credibilidad del OE. Los OEs independientes o mixtos pueden vencer esta percepción.

En muchos países, es posible que los servidores públicos no estén lo suficientemente capacitados, o que debido al trabajo poco frecuente o a las políticas de rotación del servicio público, no estén capacitados técnicamente en las tareas electorales. La combinación de habilidades disponibles dentro del servicio público con nombramientos y consultores externos puede ayudar a mejorar el nivel de habilidades. En ciertos países, como Indonesia, el OE ha empleado exitosamente consultores y contratistas para tareas relacionadas con programas de información al votante y tecnología de la información, los que ha permitido la transferencia de destrezas al personal del servicio público del organismo electoral.

Posibles ventajas y desventajas del uso de servidores públicos dentro del personal de la Secretaría del OE

 Ventajas

• Cuando el servicio público cuenta con una tradición de neutralidad, puede proporcionar un servicio leal y profesional.
• El conocimiento de los aspectos más importantes de la administración pública general podría reducir las necesidades de capacitación del OE.
• Puede contar con redes de trabajo dentro del servicio público que lo apoyen en la ejecución de las actividades electorales (por ejemplo, en la adquisición de materiales, uso de instalaciones estatales)
• Ofrecen una clara trayectoria profesional, aún fuera del OE.
• Puede ser rentable y proveer de un grupo de personas que pueden ser utilizadas con cierta flexibilidad para cumplir con distintas necesidades.
• La seguridad del trabajo puede promover la continuidad del personal y el aprendizaje organizacional.

 

Desventajas

• No puede considerarse neutral o imparcial, y por tanto reduce la credibilidad del proceso electoral.
• Puede carecer de habilidades específicas en el campo electoral.
• Posiblemente no esté acostumbrado a la naturaleza crítica de las tareas electorales en términos de su calendarización.
• Puede transferirse/ser transferido fuera del OE con poca antelación, resultando en la pérdida crítica de habilidades.
• El tabulador de pagos puede ser insuficiente para motivar el desempeño o la  lealtad al OE.
• Podría trabajar en otro lugar debido al pago limitado, afectando por consiguiente el cumplimiento de su trabajo en periodos críticos.

 

Estructura del Secretariado

Sin importar el tipo de modelo aplicado, las restricciones presupuestales representan una limitante global sobre el número y tipo de puestos a cargos dentro del OE que éste puede financiar. Los OEs que se rigen bajo el sistema de modelo independiente, que tienen atribuciones para contratar y despedir a su personal podrían estar mejor posicionados para determinar su propia estructura. Aún en estos casos, la ley o la normativa gubernamental pueden haber previamente determinado los elementos claves de la estructura organizacional, tales como los puestos ejecutivos y las divisiones funcionales requeridas.

Todos los organismos electorales que integran el Secretariado con funcionarios del servicio público pueden enfrentar algunas limitaciones en términos de flexibilidad para determinar su estructura organizacional. Las leyes y prácticas generales para el servicio público podrían requerir de la aprobación de todas las estructuras organizacionales de un órgano de supervisión central, o establecer estándares rígidos sobre la forma en que deben estructurarse los departamentos, secciones, subsecciones, y otras unidades de trabajo. Estas leyes y prácticas generales pueden abonar algunas restricciones sobre el uso de los contratistas o expertos no pertenecientes al servicio público. En los modelos mixtos y gubernamentales, todo o la mayoría del personal debe llenar no solo la estructura de una organización electoral temporal, sino que también la estructura de trabajo permanente para su departamento u otras tareas de la autoridad

“Desarrollo” es un término fundamental para las estructuras organizacionales de los OEs. La planeación inicial de una estructura es el primer paso, aunque manteniendo una estructura organizacional que se apegue al marco legal, que cumpla con los avances tecnológicos en el ámbito electoral, informativo y de comunicaciones, y a las expectativas de los grupos de interés, son los retos fundamentales. La flexibilidad para cumplir con estas demandas es más difícil cuando la estructura organizacional está parcial o completamente definida en la ley o en las regulaciones de organismos distintos a los OE, o cuando este organismo o su personal están sujetos a las reglas del servicio público general. Si bien los cambios organizacionales constantes son inestables, con inclusión de revisiones estructurales en la evaluación posterior de los principales eventos electorales, y dotar al OE con atribuciones para efectuar cambios o adiciones a la estructura organizacional, puede ampliar la efectividad de la administración electoral. Los OEs de modelo independiente, que tienen el control sobre su propio personal, están mejor posicionados para tomar ventaja de la flexibilidad estructural.

Desarrollo de una estructura organizacional del OE

Los OEs tendrán distintos niveles de flexibilidad para determinar su propia estructura organizacional. Los OEs bajo el sistema de modelo independiente que tienen atribuciones para contratar y despedir a su personal pueden estar mejor posicionados para determinar a su propia estructura. A pesar de ello, puede haber ciertas restricciones sobre la flexibilidad del OE, sin importar el modelo de OE:

• La legislación electoral probablemente haya determinado los elementos fundamentales de la estructura organizacional –tales como los directores ejecutivos y las divisiones funcionales requeridas.
• Las restricciones presupuestales ciertamente impondrán una limitación general sobre el número y tipos de oficinas (cargos) que un OE puede permitirse financiar.

 “Desarrollo” es un término fundamental para la estructura organizacional de los OEs. La planeación inicial de una estructura es el primer paso, aunque mantener una estructura organización que se apegue al marco legal, a los avances tecnológicos en el ámbito electoral, informativo y de comunicaciones, y a las expectativas de los grupos de interés, son los retos fundamentales.

La flexibilidad para cambiar estructuras que cumplan con estas demandas es más difícil cuando la estructura organizacional está parcial o completamente definida en la ley o en las regulaciones de organismos distintos a los OE, o cuando este organismo o su personal están sujetos a las reglas del servicio civil en general. Los OEs de modelo independiente que tienen el control de su propio personal están mejor posicionados para tomar ventaja de la flexibilidad estructural.

Los OEs descentralizados necesitan determinar la estructura de sus oficinas regionales para la rendición de cuentas. ¿informan directamente a los miembros del OE, o al jefe de la secretaría general, es decir, la ruta más usual? Esta situación se vuelve más compleja si en el marco legal se define una estructura en donde existen, tanto miembros designados por los OEs regionales, como secretarías del OE a nivel regional o incluso a niveles de menor rango. Esto ha sido la causa en Indonesia, en donde los miembros nombrados del OE regional informan jerárquicamente a los miembros del OE al siguiente nivel geográfico más alto, y la Secretaría informa a nivel regional al titular de la Secretaría del OE al siguiente nivel más alto. Tales arreglos y ajustes para informar, tan complejos y divididos, pueden crear confusión en el personal que finalmente los dirige.

 

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Colaboradores

El área temática de Administración electoral fue reescrita en su totalidad después de haber sido publicada por primera vez. Los escritores principales de la nueva versión son Sara Staino y Joram Rukambe, y el organismo responsable de completar este eje temático es IDEA Internacional.

Los principales autores son:

Alan Wall, tiene más de 20 años de experiencia en la administración electoral y como consultor en temas de democracia. De 1984 a 1994 desempeñó distintos cargos ejecutivos en el área de la administración de la Comisión Electoral Australiana. Ha administrado proyectos para IFES en Azerbayán en 1999 y en Indonesia entre 2000 y 2004, ha sido oficial electoral en jefe de las Naciones Unidas en Eslavonia del Este en 1996 y en Nigeria en 1998, y fue consejero del gobierno sudafricano en las elecciones locales de 1995. Durante 2005 y 2006 dirigió programas de apoyo de democracia internacional a las elecciones locales en Indonesia. Alan fue uno de los principales escritores pioneros del Proyecto ACE.

Sara Staino, es escritora principal del eje temático de Administración electoral de la enciclopedia ACE. Es miembro del equipo de administración del proyecto ACE y parte del grupo de revisión del curso ACE de IDEA Internacional, responsable de concluir y supervisar el control de calidad de cuatro áreas temáticas bajo la responsabilidad de IDEA Internacional –Administración electoral, Partidos y candidatos, Elecciones y medios de comunicación y Sistemas electorales. Sara ha sido consultora para la Unidad de Procesos Electorales de IDEA Internacional desde inicios de 2004, y es co-autora del Manual sobre el Diseño de Sistemas Electorales de IDEA Internacional. También se desempeña parcialmente como profesora universitaria en Relaciones Internacionales, como observadora electoral para la Agencia Sueca Internacional de Cooperación y Desarrollo (SIDA, por sus siglas en inglés), y actúa como presidenta adjunta de un centro de votación de la Comisión de Elecciones en Suecia. Sara es Licencia en Ciencias Políticas por la Universidad de Örebro en Suecia.

Carl W. Dundas, fue director de elecciones en Jamaica (1979-80) y consejero especial (jurídico) en el Secretariado de la Mancomunidad, con responsabilidad en el área de asistencia técnica en materia electoral (1990-2001). El Sr. Dundas ha sido consultor electoral desde 2001, especializado en la modernización de los organismos electorales, marcos legislativos para elecciones y delimitación de distritos electorales. Ha sido consultor electoral de la Comisión Europea para Liberia (julio de 2004 a octubre de 2005). Carl es abogado y tiene una maestría en leyes por la Universidad de Londres.

Joram Rukambe, actualmente es administrador del Programa para África de IDEA Internacional, con sede en Pretoria, Sudáfrica. Dos años antes de unirse al Programa para África se desempeñó como oficial de programas en jefe en el equipo de procesos electorales de IDEA. Joram fue director de elecciones y director ejecutivo de la Comisión Electoral de Namibia de 1998 a 2003. Se ha desempeñado como observador electoral, consultor y consejero técnico en África y ha publicado textos sobre temas de administración electoral, especialmente en Sudáfrica. Estudio administración pública en la Universidad Fort Hare de Sudáfrica y cuenta con una maestría en estudios culturales por la Universidad KwaZulu-Natal, también de Sudáfrica.

Andrew Ellis, actualmente es director de Procesos Electorales de IDEA Internacional en Estocolmo. Cuenta con una vasta experiencia como consultor técnico en materias electorales e institucionales en democracias en transición. Se desempeñó como consultor en jefe para el Instituto Nacional Demócrata (NDI) en Indonesia de 1999 a 2003, trabajando con miembros de la Comisión Legislativa sobre enmiendas y reformas a las leyes electorales y políticas de Indonesia, con organizaciones no gubernamentales (ONG) y analistas políticos. Entre sus más recientes tareas se incluye haber actuado como consultor técnico en jefe para la Comisión Electoral Palestina, en el marco de la Misión de la Comisión Europea, en todos los temas relacionados con la preparación de las primeras elecciones palestinas de 1996, y el diseño y planeación de los programas de asistencia de la Comisión Electoral en Camboya para las elecciones de 1998. Andrew es co-autor del Nuevo Manual sobre Diseño de Sistemas Electorales de IDEA Internacional.

Ayman Ayoub, se especializa en programas de asistencia electoral y reforma legal y judicial. Como abogado español de origen sirio, el trabajo de Ayuob durante los últimos 12 años ha estado básicamente enfocado a la provisión de servicios especializados de asistencia para el proceso de democratización en países en transición o post-conflicto, en Medio Oriente, África Occidental, Europa del Este y el Sudeste Asiático, en representación de la Comisión Europea, las Naciones Unidas y otras organizaciones.

El equipo de escritores principales desea expresar su agradecimiento a:

Linda Ederberg, colaboró como investigadora adjunta de ACE en IDEA Internacional durante 2005 y 2006 y fue responsable de revisar, editar y cargar los archivos del eje temático sobre Administración Electoral. Linda terminó sus estudios en ciencias políticas, psicología, literatura alemana y lingüística en la Universidad de Heidelberg, Alemania y en la NUI de Galway, Irlanda. Durante sus estudios, se desempeñó como asistente en un proyecto de investigación en el departamento de ciencia política y como profesora adjunta en Relaciones Internacionales y Política Europea.

Ray Kennedy, fue contratado por IDEA Internacional para evaluar la calidad y realizar trabajo de edición de los contenidos del eje temático de Administración Electoral. Ray es consultor ejecutivo en materia electoral y ha trabajo en numerosas misiones de asistencia de las Naciones Unidas. Fue director de recursos informativos de la Fundación Internacional para Sistemas Electorales. Antes de unirse a la Fundación en 1990, fue coordinador del Centro para Estudios Brasileños en la Universidad Johns Hopkins de Estudios Avanzados (SAIS) de 1983 a 1989.

Marie Hohwu-Christensen, se desempeñó como funcionaria interna en IDEA Internacional durante el otoño de 2005. Contribuyó en este proyecto con tareas de edición y carga de los contenidos temáticos sobre Administración Electoral en la base de datos ACE.

Marco Jurídico

Índice de Marco jurídico

 

El desarrollo de este tema pretende hacer un análisis, en perspectiva comparada, de asuntos específicos relativos a las disposiciones legales y administrativas que se constituyen como elemento esencial de un proceso electoral libre y justo.

En ese sentido, se intenta ofrecer un abanico de posibilidades que deben tomarse en cuenta al momento de diseñar o rediseñar, según sea el caso, el marco jurídico que regule el proceso electoral, al tiempo que se hace un esfuerzo para brindar información amplia y sistematizada sobre el rango de opciones disponibles para los profesionales involucrados en la organización de elecciones.

Así, se busca que el lector comprenda qué es un marco jurídico, a través del conocimiento de su contenido. Con ese objeto, se examinan los distintos contextos dentro de los cuales se desarrollan los marcos jurídicos, las alternativas básicas para forjar un proceso electoral democrático, los instrumentos legales utilizados para establecer las regulaciones electorales y los elementos que deben comprender estas regulaciones.

 

 

Desde esa perspectiva, se busca atender, entre otros, a tres cuestionamientos esenciales:

• ¿qué factores deben ser considerados cuando se están definiendo o reformando las reglas que rigen el proceso electoral?
• ¿qué elementos del proceso electoral deben quedar comprendidos en el marco jurídico?
• ¿cuáles son las características esenciales de un proceso de reforma electoral?

Panorama General

Desde la óptica de la materia electoral, el concepto de “marco jurídico” puede ser entendido en un sentido amplio y en uno restringido.

El marco jurídico es el conjunto de normas legales que regulan la elección por ciudadanos de los integrantes de los órganos representativos del poder público, en el entendido de que es frecuente identificar como marco jurídico también a aquellas normas jurídicas que regulan las votaciones por medio de las cuales los propios ciudadanos participan en forma directa en el ejercicio del poder público (por ejemplo, en la función legislativa, la definición de una cuestión crítica de la política gubernamental o la conclusión anticipada de algún encargo, por medio de la iniciativa, el referéndum Referéndum, el plebiscito Plebiscito o la revocación de mandato Revocatoria de Mandato, según sea el caso).

Es así como el marco jurídico (en tanto conjunto de normas constitucionales Constitución, legales Ley Electoral, consuetudinarias, reglamentarias Regulaciones Administrativas, jurisprudenciales Precedentes Judiciales y administrativas Acuerdos de Autoridades Electorales) puede concebirse como una técnica procedimental para garantizar o actualizar la democracia representativa Democracia Representativa o, incluso, la democracia participativa o semidirecta Democracia Semidirecta, según se adopte la noción estricta o amplia.

Cabe destacar que, si bien mediante elecciones se designa a los integrantes de los órganos representativos del poder público, en realidad, las elecciones, ni son el único sistema de designación de funcionarios (también hay designación por nombramiento, por ministerio de ley y por sorteo; además, también hay “elecciones” ajenas al derecho electoral en instituciones privadas basadas en la colegialidad, como ocurre con el consejo de administración de una sociedad mercantil), ni tampoco sirven sólo para designar personas. Las elecciones son la forma en que un cuerpo colectivo materializa la manifestación de su voluntad y, a través de ellas, el conjunto de los ciudadanos puede también expresar su aceptación o rechazo a un proyecto legislativo, a una decisión de gobierno o al desempeño de una autoridad pública, entre otros ejemplos, tal como ocurre con el referéndum Referéndum, la iniciativa popular, el plebiscito Plebiscito, la consulta popular y la revocatoria de mandato Revocatoria de Mandato, entre otras figuras de democracia participativa o semidirecta.

El tema de marco jurídico se divide, en términos generales, en tres grandes apartados: un aspecto introductorio Legal Framework; las alternativas básicas Altenativas Básicas, y los elementos esenciales Elementos Esenciales.

El primero de estos apartados se divide, a su vez, en tres temas principales. El primero de ellos propone un panorama general Panorama Electoral en el que se ofrece una definición del concepto de “marco jurídico”, los contenidos que componen el tema y la metodología aplicada para su elaboración. El segundo tema, referente a los principios guía Principios Guía, hace una breve descripción de los principios internacionales y regionales contenidos en diversos tratados y acuerdos, que deben ser tomados en cuenta al momento de elaborar o rediseñar un marco jurídico. En el tercer tema se ofrece el análisis de los contextos histórico y jurídico Contexto, sobre los que se diseña un marco legislativo. Se hace un estudio comparado de las diferentes tradiciones jurídicas.

En el segundo de los apartados, a través del cual se presentan distintas alternativas básicas Alternativas Básicas que, al momento de elaborar un marco jurídico, se deben tomar en cuenta; se hace un análisis del sistema político y de gobierno Sistema Político y de Gobierno en el que se exponen las distintas formas de organización territorial del Estado Organización Territorial del Estado, así como de las diversas formas que, tanto un gobierno democrático Gobiernos Democráticos como un sistema de partidos Sistema de Partidos Políticos, pueden adoptar, al tiempo que se describen las características de las democracias representativa y semi directa Democracia Representativa, de los instrumentos legales que dan vida al marco jurídico Instrumentos Legales, así como de los procesos de creación y reforma de los mismos Proceso de Creación y Reforma.

Finalmente, en el tercer apartado se ofrecen los elementos esenciales Elementos Esenciales que debe contener el marco jurídico. Se abordan temas como: los sistemas electorales Sistema Electoral, la administración electoral Administración Electoral, la distritación Delimitación de Distritos, el registro Registro de Electores y la educación de los votantes Educación Electoral, los partidos políticos y los candidatos Partidos Políticos y Candidatos, la operatividad Logística Electoral y el cómputo del voto Escrutinio de Votos, y la relación existente entre las elecciones y la tecnología Elecciones y Tecnología, así como la integridad de la elección Integridad de la Elección. De igual manera, en el mismo apartado se hace un estudio detallado de los distintos modelos de resolución de conflictos electorales Resolución de Conflictos Elecotorales, al tiempo que se hace una propuesta de clasificación del órgano encargado de resolver, en última instancia, las controversias que se presenten, en razón de su inserción orgánica en el Estado Diferentes Sistemas. Asimismo, se hace un estudio comparado de los distintos medios de impugnación en materia electoral Apelaciones y otros Medios de Impugnación, sus plazos Términos, las pruebas Pruebas y finalmente la nulidad de las elecciones Nulidad de Elecciones.

Por último, en el apartado correspondiente a las notas finales Notas Finales, se hace un análisis de las consideraciones de costo derivadas de los estudios que lo preceden.

La actualización del tema “Marco jurídico” pretende perfeccionar el contenido y, en su caso, adicionar al mismo los tópicos que resulten pertinentes, con el objeto de generar una fuente de información mas amplia y precisa que la anterior.

Para lograr esta meta, se han tomado en cuenta las dos variables independientes que el proyecto ACE ha trazado desde un inicio: la administración y el costo de las elecciones.

En ese contexto, el referido apartado pretende destacar la importancia del papel que juega el marco jurídico en el desarrollo de las elecciones, en el sentido de que buena parte de la eficiencia y eficacia de un proceso electoral, dependerá del entramado normativo sobre el que se desarrolle.

Con una metodología que va de lo general a lo particular, antes de abordar los temas centrales, se ofrece un panorama general que permite al lector familiarizarse y adentrarse de manera general en los objetivos que se persiguen a lo largo del trabajo, al tiempo que se hace una presentación de los principios generales que regulan la democracia electoral. De igual manera, se desarrolla un apartado que expone los distintos contextos al interior de los cuales se desarrollan los marcos legislativos y, desde luego, los procesos electorales.

Por lo que hace a los temas medulares, estos están contenidos en dos grandes apartados, mismos que en su interior contienen una diversidad de variables dependientes que, se pretendió coincidieran, en la medida de lo posible, con los otros once temas que componen la estructura central del “Proyecto ACE”.

El primero de los dos apartados se adentra en el estudio de las alternativas básicas que se presentan al momento de programar un proceso electoral. En él se hace un análisis de tres variables dependientes: los modelos de democracia directa y semi directa; los instrumentos legales existentes y los procesos de creación y reforma de los mismos. De esa manera, este apartado permite al lector conocer las posibilidades con las que cuenta al momento de diseñar o reformar un sistema electoral, así como el ordenamiento legal en el que se podrán incluir.

Por su parte, el segundo de los apartados presenta los elementos esenciales con los que debe contar un marco jurídico. Así, el texto hace un recorrido de temas, que van desde el sistema electoral hasta la relación existente entre las elecciones y la tecnología, pasando por cuestiones tan importantes como las relacionadas con la administración electoral y la resolución de conflictos electorales, para desembocar en las notas finales, en las que se hace la evaluación final en relación con las dos variables independientes señaladas inicialmente.

Principios Guía

Para que un proceso electoral pueda considerarse libre y justo debe celebrarse en unas condiciones mínimas que permitan que el voto sea efectivamente universal, libre, igual, directo y secreto. Es decir, debe garantizarse:

• La universalidad del sufragio.
• La posibilidad de ejercer libremente los derechos y libertades democráticas, en especial los más directamente relacionados con la formación y expresión de la voluntad popular.
• La convocatoria periódica de elecciones.
• La neutralidad del órgano responsable de administrarlas.
• Un procedimiento que asegure la emisión libre y el cómputo fiel del voto.
• Un sistema de control independiente que asegure la limpieza del proceso.

Estas directrices están contenidas normalmente en diversas declaraciones y convenciones internacionales, regionales y de las Naciones Unidas sobre derechos humanos, así como otros documentos legales aplicables. Entre los más importantes de estos instrumentos se incluyen los siguientes:

• La Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948;
• El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966;
• La Convención Europea para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales (y sus Protocolos) de 1950;
• El Documento de la Reunión de Copenhague de la Conferencia sobre la Dimensión Humana de la Conferencia para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) de 1990;
• La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre de 1948;
• La Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1969; y
• La Carta Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos de 1981.

La aplicación formal de estas normas en un país en particular depende de su adhesión a algunos de esos instrumentos legales. Sin embargo, se espera que, en todo caso, la orientación normativa general que ofrecen aliente la promoción y el apoyo de estas normas internacionales.

Cuando se lleva a cabo la elaboración o la revisión del marco legal de un país y éste es signatario de un tratado o convención internacional, las disposiciones electorales que el tratado o convención contenga son directamente aplicables y pueden incluso tener un rango constitucional o legal. Otros instrumentos de las Naciones Unidas de los que el país no forme parte, o que carezcan de poder vinculante, pueden incorporar estándares electorales con un fuerte valor persuasivo para el país en cuestión.

La revisión del marco legal de un país también puede considerar:

• Los reportes finales de las distintas misiones de observación electoral (internacionales y nacionales), cuando estén disponibles;
• Los requerimientos de cualquier instrumento internacional del que el país forme parte, que tengan impacto en las leyes electorales, y
• Códigos de conducta referidos a temas electorales desarrollados por organizaciones internacionales, gubernamentales o no gubernamentales.

Es importante evaluar en qué medida el marco legal que rige las elecciones en un país satisface las normas electorales internacionales. Esta evaluación puede ofrecer un catálogo de propuestas constructivas para llevar a cabo correcciones y mejoras, así como la posibilidad de introducir prácticas más efectivas para fortalecer la legislación. Al mismo tiempo, es conveniente tomar en cuenta que no existen modelos de aplicación y validez general, por lo que los sistemas o prácticas de otro país no pueden considerarse ideales ni adaptarse directamente.

Un país tiene libertad para seleccionar el sistema electoral más apropiado. Sin embargo, esa libertad no es ilimitada y debe ser consistente con las normas internacionales y sus principios. En razón de la tendencia mostrada por muchos países para adoptar el sistema electoral aplicado durante su pasado colonial o por otras causas históricas, es recomendable que la revisión del marco legal de un país sea sensible y se ajuste a los factores y realidades culturales, políticas y sociales prevalecientes.

No obstante, se puede afirmar que es conveniente estructurar el marco legal de tal manera que resulte inequívoco, comprensible y transparente, y que comprenda todos los componentes del régimen electoral necesarios para garantizar elecciones democráticas.

Asimismo, resulta indispensable que el marco legal prevea mecanismos efectivos para asegurar que se cumpla con la ley y se protejan los derechos políticos, imponiendo sanciones por infracciones a las normas establecidas.

El marco legal debe contener mecanismos y remedios efectivos para la protección de los derechos políticos. El derecho al voto es un derecho humano fundamental, como también lo es el derecho a reparar o remediar cualquier violación de este derecho. El marco legal debe establecer disposiciones suficientes y detalladas para proteger los derechos políticos.

Es indispensable que el marco legal reconozca el derecho que asiste a todo elector, partido político y candidato de presentar una demanda o impugnación ante la autoridad o tribunal competente cuando se cometa cualquier infracción contra los derechos políticos. La ley debe exigir que la autoridad o tribunal competente adopte una resolución de manera expedita para impedir que la parte afectada pierda su derecho al voto. También debe considerar el derecho de revisión ante una autoridad de mayor jerarquía que revise el acto de autoridad y ejerza jurisdicción final en la materia. La decisión de la autoridad o tribunal de última instancia debe ser adoptada con la mayor celeridad posible Apelación y Otros Medios de Impugnación.

También es importante que el marco legal establezca plazos apropiados para la presentación, el conocimiento y la resolución de una queja y su inmediata comunicación a los implicados. Algunas quejas pueden ser resueltas de manera inmediata, pero otras pueden tomar varias horas o días Términos. De ahí que pueda ser conveniente introducir cierta flexibilidad en los plazos, tomando en cuenta el nivel de jerarquía de la autoridad o tribunal competente, así como la naturaleza de la queja y la urgencia electoral. Una resolución oportuna puede impedir que una queja menor se convierta en un problema. Sin embargo, ciertos tipos de quejas o controversias sólo pueden ser presentadas una vez que el proceso electoral ha concluido.

Las ideas anteriores sólo esbozan las normas básicas que es importante incluir en el marco legal. Los países tienen cierta flexibilidad para adoptar y determinar la estructura de los mecanismos para resolver disputas electorales que resulten más apropiados.

Contexto

Las secciones que desarrollan cada uno de los aspectos de los procesos electorales parten de una consideración específica del contexto social y político en que se producen las normas jurídicas que deben regularlos.

No es posible crear o transplantar un sistema electoral, como ninguna otra institución jurídica, sin considerar las condiciones sociales, políticas, económicas y culturales del lugar en que han de ser aplicado. Por el contrario, tales condiciones deben presidir en todo momento la planeación de los objetivos y las fases en que debe dividirse el proceso de democratización de un país.

El punto de partida de un país que ha superado un periodo autoritario pero cuenta con una experiencia democrática previa (caso de la República Checa), no es en absoluto comparable a la de un país surgido de los procesos de descolonización que se democratiza tras una dictadura de décadas sin los elementos administrativos o económicos suficientes. Tampoco puede ser igual la estrategia de democratización en un país con un nivel de desarrollo social y educativo elevado, como el de los estados del antiguo bloque soviético, con respecto a otro carente de las mínimas estructuras sociales.

La propia idea de que la democratización es resultado de un proceso, constituye una advertencia sobre la necesidad de atender las condiciones particulares de cada país. Se trata de un proceso que no debe prolongarse más allá de lo necesario, pero que requiere un periodo de estabilización y una sucesión de elecciones y gobiernos para que pueda darse por establecido.

Desde este punto de vista, las prisas son malas consejeras. Seguramente resultará insatisfactorio un proceso democratizador que parta del sistema institucional y jurídico del régimen no democrático al que sucede. Pero un exceso de expectativas o una urgencia no atemperada por la realidad que lleve a establecer un modelo ajeno al que aconsejan las condiciones sociopolíticas, no constituye una buena garantía para su arraigo.

No existen fórmulas cuyo éxito esté asegurado, pero cualquier opción que pretenda tener posibilidades de implantación debe partir de la situación de desarrollo social y económico; los sistemas administrativo y judicial; la existencia o ausencia de un sistema jurídico arraigado, así como de organizaciones y partidos políticos Sistema de Partidos Políticos; las redes y los medios de comunicación (liga con ELECCIONES Y MEDIOS COMUNICACIÓN); el nivel educativo y las experiencias democráticas previas (liga con EDUCACIÓN ELECTORAL).

Un elemento central es precisamente el de la memoria histórica: ejemplos muy diversos muestran cómo incluso tras decenios de dictadura, las preferencias electorales muestran raíces territoriales y sociales constantes en un grado a veces sorprendente.

La evolución de los sistemas democráticos contemporáneos sigue un proceso lleno de altibajos, en el que es posible señalar como hitos esenciales los siguientes:

• Arranca con las revoluciones francesa y norteamericana;
• Sufre una transformación decisiva con la aparición de los grandes partidos obreros a partir de la segunda mitad del siglo XIX;
• Entra en una grave crisis con los movimientos totalitarios anteriores y posteriores a la Segunda Guerra Mundial;
• Se ve impulsada en forma notable (por la población afectada y por la extensión que supone a países de culturas ciertamente no occidentales) con los procesos de descolonización;
• Parece hallarse hoy en un momento de expansión espectacular, tras la caída del Muro de Berlín.

A su vez, la extensión del derecho de sufragio y la evolución de los principales actores en las democracias representativas (los partidos políticos), se desarrollan en estrecha interrelación. Los primeros partidos reflejan la estructura del primer constitucionalismo, con sufragio censitario y una participación política limitada a una pequeña porción de la población adulta masculina, con programas e ideologías laxos y un componente personal decisivo. Su evolución ha sido radicalmente diferente en los continentes americano y europeo, cada uno de los cuales ha procurado exportar su modelo a otras áreas de influencia política y cultural.

En grandes líneas, la evolución de los partidos políticos conoce las siguientes fases:

• A partir de la segunda mitad del siglo XIX y antes incluso de la extensión gradual del derecho al sufragio que lleva a la universalización del voto masculino durante el primer tercio del siglo, se produce la incorporación a la vida política activa de las clases trabajadoras. Se reforman en ese momento partidos de clase, con un fuerte componente social e ideológico, que surgen como una rama de los sindicatos dedicada a la política parlamentaria. A su vez, entre ellos es posible trazar una división entre aquellos que aceptan el procedimiento electoral como vía democrática de acceso al gobierno y los que mantienen la vía revolucionaria de conquista del poder.
• El periodo de entreguerras se caracteriza por un doble proceso: el de la extensión del voto femenino y el mayor despunte de los partidos de masas en Europa. El predominio y el enfrentamiento abierto entre los de procedencia socialista y los de ideología fascista arrinconó a los partidos liberales hasta que la victoria de las democracias parlamentarias y la Unión Soviética en la Segunda Guerra Mundial relegó los de corte fascista a una situación residual.
• Los procesos de descolonización dieron lugar a la aparición de dos grandes modelos de partidos: los de masas de carácter democrático, en aquellos países que mantuvieron sistemas representativos aunque fuera con un partido dominante, como en el caso de la India; y aquellos en los que un partido o frente descolonizador evolucionó hacia un estado de partido único, con elecciones sólo en parte abiertas y representativas (caso frecuente en los continentes africano y asiático).
• Por su parte, el continente americano mantuvo por regla general el modelo liberal de partidos de origen burgués, por influencia del constitucionalismo español, y más tarde, del modelo bipartidista de los EEUU.

El reconocimiento del sufragio universal tuvo efectos distintos en los regímenes democráticos y en los que mantuvieron procesos electorales no competitivos.

Puede hablarse en la actualidad de una ola democratizadora, que arranca a finales de los años setenta en los países del sur de Europa, se extiende por Hispanoamérica en los ochenta y avanza por el este de Europa y numerosos países africanos desde finales de esa misma década, con una ayuda internacional organizada y efectiva.

Por otra parte, el diseño normativo, su reforma y la puesta en práctica del sistema electoral supranacional o regional (Unión Europea o Parlamento Centroamericano, por ejemplo), nacional (de cada país), estatal, autonómico o departamental, o bien, municipal, cantonal o de un condado, es decir, la aplicación e interpretación de las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias, no pueden prescindir de la realidad o el contexto cultural, económico, jurídico, social y político en el que se encuentran insertas las instituciones y procesos electorales, inclusive, de la idiosincrasia popular Sistema Electoral y SISTEMA ELECTORAL. El contexto de un sistema electoral es un conjunto de variables interdependientes y no de referentes aislados para la configuración, el funcionamiento y los efectos del propio sistema.

No existe un modelo electoral perfecto o único sino diversos sistemas electorales que sirven para colmar los objetivos de la ciudadanía y las fuerzas políticas de un lugar y momento cierto. Un sistema será adecuado porque resulte apto para el grado de desarrollo democrático de la comunidad política en que se aplique o para facilitar su proceso de transición a la democracia o consolidación democrática.

Aunque el diseño puede provocar ciertos resultados, o bien, facilitar la construcción de mayorías o servir para reflejar de manera más fiel o proporcional la existencia de diversos grupos políticos, lo cierto es que otros factores que no necesariamente derivan de los elementos técnicos electorales son los que pueden propiciar la existencia de mayorías “artificiales” o coyunturales, como ocurre con el tamaño del órgano legislativo, la correlación de fuerzas entre los diversos partidos políticos y la consecuente construcción de alianzas o coaliciones, la distribución geográfica del electorado, los pactos o acuerdos electorales, etcétera.

Un proyecto democrático incluyente y representativo, políticamente viable y que goce de alta legitimidad, debe considerar y dar respuesta a las diversas expectativas e ideologías políticas de todos y cada uno de los actores políticos (ciudadanos, partidos políticos, organizaciones de ciudadanos, grupos de presión, etcétera), con independencia de que dichas posiciones converjan o sean coincidentes, sean próximas e, incluso, diametralmente distantes en ciertos temas de la agenda política. Los sistemas electorales son el producto de acuerdos políticos o la forma en que se manifiesta la agregación de intereses políticos que los operadores jurídicos no deben desconocer, salvo que sean contrarios a la existencia de procesos electorales libres y justos, como se aclara más adelante.

La opción por un modelo electoral concreto (elección directa Elecciones Directas o indirecta Elecciones Indirectas), su desarrollo (sistema de mayoría, representación proporcional o mixto) y sus características o combinación de elementos (mayoría simple, absoluta o calificada; representación proporcional pura o impura, o bien, con cláusula de gobernabilidad), debe ser una decisión que esté cifrada en el consenso o en la mayoría; sin embargo, ni el acuerdo de la mayoría como tampoco el amplio consenso deben excluir la posibilidad de que las minorías tengan representación o voz en los órganos colegiados de gobierno, como sucede en los parlamentos, congresos o cámaras legislativas, así como en los órganos ejecutivos o administrativos plurisubjetivos (cabildos o ayuntamientos).

El acuerdo político, el contexto social, los aspectos coyunturales, son importantes en el trazado y el desenvolvimiento de los sistemas electorales, a fin de que éstos no se traduzcan en fórmulas teóricas poco eficientes u operativas; sin embargo, no pueden avasallar o proscribir los principios que informan a los procesos electorales libres y justos: el derecho humano del voto activo y el pasivo; la realización de elecciones periódicas y auténticas; el sufragio universal, secreto e igual; el respeto de los derechos humanos; la administración electoral debe ser neutral en relación con los demás órganos del Estado y de los actores políticos, y el control jurisdiccional de la regularidad de los actos electorales Resolución de Conflictos Electorales.

Alternativas Básicas

En el actual estadio de desarrollo del sistema democrático, no solamente pueden ser consideradas alternativas básicas a disposición de quien elabora una ley electoral, las diferentes opciones del sistema electoral. Es decir:

• La elección de circunscripción electoral,
• La determinación de la fórmula electoral,
• La existencia o no de una barrera electoral,
• La concreta forma de expresión del voto.

Adicionalmente son admisibles como opciones las elecciones indirectas y los instrumentos de democracia semidirecta; sin embargo, no resultan admisibles aquellas limitaciones al sufragio que lo hagan no universal o unas elecciones unipartidistas no competitivas.

Por otra parte, si bien es cierto que la tradición jurídica sobre la que se desarrolla el marco jurisdiccional no depende del diseño del mismo, por lo que, definitivamente, ésta no puede ser clasificada como una alternativa básica, es de destacar que dada la importancia contextual, su ubicación en este apartado cobra sentido.

Diferentes Tradiciones Jurídicas

Se puede afirmar que existen ciertas categorías generales que sobresalen de los diversos sistemas jurídicos vigentes en cada país y época determinados que en la medida en que son compartidos o comunes para cierto grupo o conjunto de sistemas, es posible identificar diversas familias jurídicas; es decir, a partir de la tradición jurídica a la que se afilia cada sistema jurídico se habla de una familia jurídica. Lo anterior, sin perjuicio de que el sistema jurídico nacional pertenezca a una determinada familia jurídica y, al propio tiempo, en el ámbito local o comunitario se establezca un sistema jurídico diverso que pertenezca a una tradición diversa. Así, por ejemplo, se puede situar a Canadá, cuyo sistema nacional pertenece al common law, y la provincia de Québec, cuyo sistema está formado en la familia romano-germánica, o bien, entre diversos países latinoamericanos con poblaciones indígenas, cuyos sistemas nacionales se inscriben en la familia romano-germánica y, al propio tiempo, en ámbitos territoriales más reducidos se aplica el llamado derecho consuetudinario indígena, inclusive, en la materia electoral.

En efecto, existen diversas familias jurídicas a partir de un origen o historia comunes, de instituciones similares, código lingüístico o conceptos compartidos, la similitud en el sistema de fuentes o los modos de producción del derecho, la comunidad de procedimientos y los métodos o técnicas que emplean los juristas, así como los principios filosóficos, económicos o políticos que informan a cada sistema jurídico y que sean parecidos.

La utilidad de tener presente la familia jurídica a la que pertenece cada sistema jurídico nacional permite ampliar la perspectiva sobre la institución o el proceso electoral que sea objeto de análisis, obtener una aproximación más informada y fidedigna, así como comprender las diferencias que existen entre cada sistema jurídico.

Para el estudio, la explicación o la comprensión de ciertas instituciones, instrumentos o procesos electorales de un país o conjunto de países no se debe realizar una traslación poco crítica o automática de los conceptos, ya sea para descalificar a cierto sistema jurídico porque debe atenderse a la familia jurídica a la que pertenece, así como considerar el contexto cultural, económico, político y social en que se encuentra inserto.

La familia romano-germánica, romano –canónica o del civil law, tiene su origen en el derecho romano (las Doce Tablas, Corpus Iuris Civile y Corpus Iuris Canonici) y recibió el influjo decisivo del derecho canónico y de la obra de los juristas de las universidades latino-germánicas. En dicha familia se ha privilegiado el desarrollo del derecho civil, la codificación de las normas jurídicas basadas en la justicia y la equidad. En esta familia jurídica, fundamentalmente, están comprendidos los sistemas jurídicos de diversas naciones de Europa continental, incluidos los de la región escandinava; Latinoamérica, y diversos países africanos que fueron colonias de naciones de la Europa continental.

La familia del common law surge durante el siglo XI en Inglaterra y actualmente es observada por la mayor parte de los países de habla inglesa. Esta familia se caracteriza por la creación de las normas jurídicas a través de las decisiones contenidas en las sentencias judiciales, es decir, se sigue el sistema del precedente judicial, por el cual a un caso particular se aplica la misma solución judicial dada a uno resuelto con anterioridad y que es similar a aquél. Por ello se dice que el derecho es el producto de la labor de los jueces, frente a otras familias que privilegian la creación legislativa. En esta familia jurídica, principalmente, están comprendidos los sistemas del Reino Unido, las naciones de África, América y Oceanía que participan de la Commmonwealth, la mayoría de los cuales aplican el derecho inglés y reconoce al monarca del Reino Unido como Jefe de Estad y los; Estados Unidos de América.

Los sistemas religiosos propiamente no constituyen una familia jurídica, en razón de que no comparten una tradición jurídica común. La única característica aglutinante reside en la naturaleza religiosa o filosófica de su derecho, donde prácticamente derecho y religión son sinónimos. En diversos sistemas que corresponden a esta tradición restringen el ámbito de aplicación de esta mixtura de normas de conducta a ciertas materias como lo es el derecho hindú o brahmánico, como se observa en amplias regiones de la India, o el derecho hebreo, conservado por comunidades ortodoxas judías diseminadas en un gran número de países.

Sin embargo, existe un numeroso conjunto de países, cuyas grandes mayorías de ciudadanos profesan la religión del Islam y que, efectivamente, comparten una misma cultura y tradición jurídicas, motivo por el cual es posible aglutinarlos dentro de la familia islámica. Todas las áreas del derecho se rigen por la sanción del Estado. Su origen se remonta al siglo VII, época en que Mahoma escribió el Corán, en el cual están contenidos los dogmas y preceptos que rigen la organización religiosa y social de los pueblos islámicos, fundamentalmente las ubicadas al norte de África, medio Oriente, Asia central y norte de Oceanía.

Sistemas Político y de Gobierno

En un sentido muy laxo, un sistema político es el conjunto de instituciones públicas, organizaciones de la sociedad, comportamientos, creencias, normas, actitudes y valores que mantienen o subvierten el orden del que resulta una determinada y, por lo general, desigual y conflictiva distribución de utilidades.

La expresión sistema político y su plural se ha instalado no sólo en el lenguaje de la ciencia política, sino también en el lenguaje común de un modo tan arraigado como términos políticos de mayor tradición como ideología, Estado o partidos. No obstante, es bastante más difícil precisar qué denota exactamente este vocablo.

Existen diversas tipologías de sistemas políticos y muchas de ellas comparten una misma carencia: son construidas con fines esquemáticos o comparativos, pero en la medida en que no hay una teoría de los sistemas políticos validada y general, están demasiado atadas a las circunstancias históricas y a la naturaleza específica de los casos incluidos en ellas. Dicho de otro modo, son básicamente esquemas de ordenación de datos elaborados, la mayor parte de las veces, a partir de generalizaciones empíricas.

Organización Territorial del Estado

La idea central de la democracia representativa es el carácter electivo de los ciudadanos que ejercen los poderes ejecutivo y legislativo, con independencia de la articulación territorial; del sistema, parlamentario o presidencialista; e incluso, con la evidente excepción del Rey, de la forma de gobierno, monárquica o republicana, que adopte cada Estado concreto.

La forma de organización horizontal y vertical de la separación de poderes condiciona las potestades específicas de quienes desempeñan los cargos públicos y sus relaciones entre sí, pero no el hecho de que su única fuente de legitimación democrática y el único procedimiento legítimo de acceso al poder sea la celebración de unas elecciones libres y justas. La estructura territorial adoptada en cada Estado obedece a causas históricas y políticas que conforman, en definitiva, su propia historia constitucional. Es muy dudoso que pueda hablarse de modelos territoriales de Estados, en la medida en que cada uno de ellos supone una particular combinación de elementos centralizadores y descentralizadores. Podemos sin embargo hablar en líneas generales de Estados políticamente descentralizados y Estados centralizados.

A los efectos de la estructura jurídica de los procesos electorales que aquí debemos abordar, la diferencia sustancial entre ellos se refiere a la potestad de dictar las normas jurídicas que regulen las respectivas elecciones. En los Estados centralizados, las leyes y demás normas electorales son competencia del gobierno central para todos los niveles y suelen formar parte de un código electoral general.

Por el contrario, en los Estados descentralizados se deja una amplia capacidad a sus unidades componentes para determinar los elementos esenciales del sistema, sin perjuicio de que pueda establecerse una configuración unitaria del sufragio para todo el territorio nacional, que deba ser aplicado en todos los niveles territoriales. Coexisten por tanto normas nacionales para las elecciones generales y normas de cada una de las unidades de descentralización que regulan sus propias elecciones.

Otra de las diferencias significativas se establece con relación a las elecciones locales, competencia del parlamento central en los Estados centralizados, pero cuya regulación suele estar otorgada a los diferentes parlamentos territoriales en los Estados políticamente descentralizados.

Desde otro punto de vista la estructura territorial del Estado adquiere importancia electoral a la hora de establecer las circunscripciones.

En ese sentido, cabe destacar que los Estados están organizados con ciertos grados de descentralización del poder jurídico-político o la transmisión de competencias o atribuciones en función del ámbito espacial o territorial de validez de la ley, de tal forma que es posible distinguir diversos grados de descentralización de dicho poder que inician desde la centralización de dichas facultades en ciertos entes nacionales hasta la descentralización absoluta de atribuciones en entes de derecho público, por virtud de la cual pueden crear y aplicar normas jurídicas en el ámbito de su competencia, como ocurriría, en una escala de menos a más, a través de los Estados Unitarios, los Estados Regionales o los Estados de autonomías, los Estados Federales y la confederación de Estados.

El Estado federal es uno de los grados de descentralización del poder jurídico-político más acabados, porque al lado de los órganos nacionales, coexisten autoridades locales, estatales o provinciales e, inclusive, municipales, electas por sus comunidades y autónomas entre sí, las cuales poseen facultades en cada uno de sus ámbitos territoriales. Se trata de dos órdenes delegados de igual jerarquía: el federal y el de las entidades federativas. El poder no se encuentra únicamente en el centro, sino también en las provincias, las que tienen facultad de decisión política en la esfera de su competencia. Esta característica no impide que se pueda identificar como un solo Estado nacional federal. Son ejemplos de Estados federales Alemania, Argentina, Brasil, Estados Unidos de América y México.

El Estado regional o autonómico es una forma de organización de un Estado nacional por la cual da funciones públicas, así como ejecutivas y normativas “a los entes territoriales dependientes”. Con ello, en ciertas naciones como Bélgica, España, Italia y Portugal, se ha dado lugar a la constitución de regiones con autogobierno constitucionalmente garantizado que no corresponde, en rigor, con los estados miembros de un Estado federal, pero que no coinciden con los entes territoriales menores de un Estado unitario.

En el Estado unitario, el poder político está centralizado porque ciertas autoridades nacionales monopolizan el poder de mando y el ejercicio de las funciones que caracterizan a la potestad pública. Todos los individuos colocados bajo su soberanía obedecen a las mismas y únicas autoridades centrales o nacionales, es decir, están sujetos a un único régimen constitucional y las mismas leyes. Sin embargo, el Estado unitario no es incompatible con una cierta descentralización de atribuciones en favor de autoridades de las colectividades locales, regionales, departamentales o municipales, por ejemplo, sin que se llegue a una autonomía completa, puesto que la propia autoridad central es la que concede y supervisa el ejercicio de dicho poder. El poder público se centraliza ya que se concentra en una autoridad nacional. Un ejemplo de Estado unitario es Colombia.

Sin embargo, existe otro modelo de organización que es el del Estado confederado, al cual, recientemente, se ha sumado la confederación de Estados. En el primer caso se ubica Suiza, en donde el grado de autonomía de las entidades frente a la autoridad nacional es superlativo, porque se preserva la liberad, soberanía y la independencia de las entidades confederadas, las cuales se consideran iguales entre ellos, con la atribución de separarse en cualquier momento del Estado confederado.

En el segundo caso están las confederaciones de dos o más Estados nacionales soberanos que están orientados a satisfacer exigencias económicas de sus integrantes y están reguladas preponderantemente por el derecho internacional, a través de tratados o convenios, siendo el caso paradigmático el de la Unión Europea. Se basa en el principio de cooperación y coordinación interestatal, así como en el de integración entre ordenamiento comunitario o de la unión y ordenamiento estatal. Inclusive, en este supuesto existen órganos comunitarios y nacionales, con competencias diversificadas, empero, los órganos comunitarios pueden dictar disposiciones con eficacia directa propia dentro del ordenamiento interno de los Estados nacionales, y, en otros casos, se requiere de una selección previa y de la adopción de actos internos de ejecución.

Es necesario considerar la diversidad de formas de organización de los Estados porque de ello dependerá cuáles serán las autoridades que se habrán de elegir y cuál será el marco jurídico que las regula. En un Estado federal se pueden identificar autoridades federales (titular del órgano ejecutivo o presidente y órgano legislativo, generalmente bicameral, con cámara de senadores y la de diputados), autoridades locales, estatales o provinciales que generalmente tendrán su origen en la realización de procesos electorales. En cada caso, es común encontrar ordenamientos jurídicos diversificados que prevén las instituciones y regulan los procedimientos electorales federales y locales, pero en ambos casos están sometidos a los principios o bases que se establecen en una Constitución federal.

Por su parte, en un Estado unitario son las autoridades centrales las que prescriben el marco jurídico de las propias autoridades nacionales y, en su caso, las departamentales, locales o provinciales. En un Estado regional o autonómico, las autoridades nacionales establecen el estatuto jurídico al que se deben sujetar las instituciones y procesos electorales nacional y locales, aunque pueden existir autoridades locales que se responsabilicen de la administración de los procesos electorales locales, las cuales son diversas de las nacionales.

Gobierno Político Democrático

Desde el punto de vista electoral, la principal diferencia que existe entre los dos grandes tipos de sistema de gobierno es que en el presidencialismo se trata de elegir una magistratura formada por una única persona, frente al parlamentarismo en el que se elige una asamblea representativa del conjunto de opciones políticas del país a la que se encarga investir al Presidente del Gobierno.

A partir de este dato inicial e configuran los elementos del sistema electoral de una forma radicalmente distinta.

• La elección del presidente, salvo que se utilice un sistema de compromisarios al modo norteamericano, suele hacerse en una circunscripción nacional: se trata siempre de un sufragio personalizado y mayoritario, y exige con frecuencia que el candidato obtenga al menos el 50 por ciento de los votos emitidos, recurriendo para ello si es preciso a la celebración de una segunda vuelta entre los candidatos mejor colocados en la primera.

• Por el contrario, las elecciones propias de los sistemas parlamentarios requieren la fijación de circunscripciones electorales, ver Organización Electoral, que no corresponden, salvo supuestos excepcionales, con el conjunto del territorio nacional y admiten soluciones muy distintas tanto desde el punto de vista de la forma de expresión de voto como, sobre todo, de la fórmula electoral.

Otro aspecto que condiciona notablemente la actitud de las fuerzas políticas ante las elecciones es la prohibición de reelección (o de doble reelección) característica de los sistemas presidenciales. Esta limitación obliga a los partidos en el poder a prescindir de su figura más conocida y a renovar periódicamente su líder, con mucha mayor frecuencia que en los sistemas parlamentarios, en los que opera una lógica por la que quien gana unas elecciones suele tener la oportunidad de volver a intentarlo, de manera que la renovación es siempre consecuencia de una derrota electoral.

Sin embargo, para la organización de los procesos electorales, el rasgo más significativo quizá sea el grado diferente de previsibilidad de las elecciones. Las elecciones presidenciales se celebran en fechas previamente prefijadas, mientras que en el sistema parlamentario se trata de fechas máximas de duración de la legislatura, que siempre pueden ser acortadas por la voluntad unilateral del presidente. Esto provoca que en la mayor parte de las ocasiones la fecha de las elecciones generales sorprenda a los partidos políticos y a la administración electoral.

La incidencia de uno u otro modelo sobre la administración encargada de organizar las elecciones es evidente.

• La convocatoria regular fija permite planificar todas las operaciones necesarias.

• La utilización de la facultad de disolución flexible y eficaz, capaz de organizar los procesos electorales en los plazos muy breves (en torno a dos meses) previstos en cada sistema electoral.

Algo similar se puede afirmar con relación a los mecanismos electorales de cada partido político, con el problema añadido de que debe seleccionar, en el periodo existente entre la convocatoria y la proclamación de candidatos, un número suficiente de éstos para participar en el conjunto de las circunscripciones del país.

Sistema de Partidos Políticos

El sistema de partidos es el conjunto de partidos en un determinado Estado y los elementos que caracterizan su estructura: la cantidad de partidos; las relaciones entre sí, considerando su magnitud como sus fuerzas relacionales y, en tercer lugar, las ubicaciones respectivas, ideológicas y estratégicas, como elementos para determinar las formas de interacción, así como las relaciones con el contexto en todos sus ámbitos.

Atendiendo a la cantidad de los partidos políticos existentes en un sistema político dado, se habla de multipartidismo, bipartidismo o partido único. Como se anticipó, tratándose de las formas de gobierno dictatoriales o totalitarias, se puede hablar del sistema de partido único (como ocurrió con los regímenes fascistas, de la China comunista o la Unión Soviética), en el que no se trata de instituciones propias de un proceso democrático, sino de estructuras para la preservación del poder.

El bipartidismo (Estados Unidos e Inglaterra, por ejemplo) se tiende a ubicarlo como resultado de un sistema electoral bajo el principio de mayoría, mientras que el sistema multipartidista (Alemania, Bélgica, Finlandia, Holanda y Suiza) se identifica como efecto de un sistema de representación proporcional. Esta línea reduccionista de análisis establece una línea de conexión entre fragmentación (multipartidismo-representación proporcional) y polarización (bipartidismo-mayoría), lo cual ha llevado a considerar que uno u otro sistema contribuye a la crisis e inestabilidad del sistema democrático.

Otros criterios prescinden de la tipología cuantitativa para dar preferencia a la competitividad o no del sistema de partidos.

No cabe ninguna duda acerca de que la democracia es hoy en día una democracia de partidos, y que el sistema electoral para ser auténticamente tal ha de referirse a un sistema multipartidista. Sólo en este contexto tiene sentido hablar de elecciones libres y competitivas. Por el contrario, el sistema de partido único no es admisible ni siquiera como opción teórica en el contexto de una discusión sobre los aspectos legales de los procesos electorales.

Democracia Representativa

Todas las democracias modernas son democracias representativas en tanto que resulta inviable un sistema de democracia directa. La democracia y la representación política parecen integrar un binomio indisoluble, en el que ambos elementos se complementan y condicionan recíprocamente. La democracia representativa está contemplada expresamente en la norma constitucional, al definirse la forma de gobierno y establecerse la manera de integrar los poderes públicos de representación popular.

Los representantes son auténticos mandatarios, en tanto que su principal función es la de actuar en nombre y representación de sus poderdantes o representados, en quienes reside esencial y originariamente la soberanía popular. Los retos del marco legal en un régimen representativo y democrático, consisten en asegurar un sistema confiable de elección de los mejores ciudadanos que habrán de convertirse en legítimos representantes populares, así como regular el desempeño de éstos en el ejercicio de sus funciones, en consonancia con las necesidades, los objetivos y la voluntad de la comunidad a la cual representan.

Aún cuando la teoría clásica de la representación alude a que los representantes gozan de fuero constitucional y de un amplio margen de libertad para la manifestación de sus ideas, cierto es también que en la misma norma constitucional y en sus leyes reglamentarias se les impone un régimen de responsabilidades. De igual manera, como poderes públicos, los órganos de representación popular están sujetos a controles intra e interorgánicos, a efecto de asegurar tanto la transparencia de sus actos como el principio de división y equilibrio entre poderes.

Aunque los representantes son elegidos generalmente por distritos o circunscripciones territoriales, el marco normativo no suele establecer vínculos jurídicos directos entre representantes y ciudadanos representados del distrito o circunscripción en donde fue elegido, estableciéndose una relación difusa basada en que, una vez electo, el representante popular lo es de toda la Nación.

Otro aspecto relevante a nivel constitucional, íntimamente vinculado con la representación política, consiste en que la misma debe tener una duración cierta, determinada y preestablecida. Así, sin perjuicio de que en los cargos de representación se admita o no la reelección, lo importante es que los mismos estén acotados temporalmente. Incluso, la posibilidad de reelección en una democracia representativa, se ha considerado como la oportunidad legal y política que tiene la ciudadanía de evaluar y, en consecuencia, refrendar o no su confianza en sus representantes.

La representación política también se relaciona con el federalismo, en tanto que, en sistemas con poderes legislativos bicamarales, a una de las cámaras suele identificársele como representante del pueblo, donde el número de representantes es proporcional al número de población radicada en el distrito o circunscripción (cámara baja), mientras que a la otra se le atribuye el calificativo de representante del pacto federal, al establecerse que, por cada entidad integrante de la federación, existe un número igual de representantes (cámara alta).

La democracia moderna deja al pueblo las grandes decisiones y establece un sistema de representación para que, en su nombre, un equipo de personas que él designa en una asamblea, o en un acto que hace sus veces como es la votación general, adopte otras decisiones o realice otros nombramientos de autoridades y gobierne la comunidad.

Los elegidos de acuerdo con las normas democráticas representan al pueblo en las tareas de gobierno (las autoridades del Poder Ejecutivo), o en el debate mismo (los parlamentarios). Los designados por quienes recibieron el encargo de hacerlo como consecuencia de la primera elección, representan también al pueblo en las distintas funciones que se les encomienda desempeñar.

Es el caso de los jueces que son normalmente nombrados por procedimientos en los que intervienen los miembros de los poderes elegidos, o el Defensor del Pueblo, que es designado por el Congreso. Lo son también los miembros de los organismos electorales que a su vez son designados por quienes tampoco fueron elegidos, sino designados a su vez.

No obstante, la representación del pueblo en la democracia moderna no significa el cumplimiento inexorable de la voluntad de la mayoría. La voluntad del pueblo, que es más que la mayoría contingente, es la que se expresa en las cartas de derechos y en los principios de protección de la persona que consagra el sistema.

Elecciones Directas

Como muchos otros conceptos claves de la política, la acepción elección está marcada por un dualismo de contenido. Por una parte puede tener un sentido neutro o técnico y, por la otra, un sentido sesgado u ontológico. Si no se hiciera esta diferenciación no podría entenderse por qué en sociedades y sistemas políticos tan diversos en su estructura y orientación, las elecciones son parte de lo cotidiano de la política.

El significado neutro de elecciones puede ser definido como una técnica de designación de representantes. En esta acepción no cabe introducir distinciones sobre los fundamentos en que se basan los sistemas electorales, las normas que regulan su verificación y las modalidades que tiene su materialización.

El significado ontológico de elecciones se basa en vincular el acto de elegir con la existencia real de la posibilidad que el elector tiene de optar libremente entre ofertas políticas diferentes, y con la vigencia efectiva de normas jurídicas que garanticen el derecho electoral y las libertades y derechos políticos. En este sentido se da una confluencia entre los conceptos técnico y ontológico de elección al definírsela como método democrático para designar a los representantes del pueblo.

Las elecciones directas se refieren a aquel sistema en el que los electores, por mayoría o pluralidad de votos, con proporción o sin ella, designan a los elegidos, sin más que los resultados que el escrutinio arroja. Es la fórmula democrática por excelencia.

Elecciones Indirectas

Las elecciones indirectas pueden ser entendidas como aquellas en que la generalidad de los ciudadanos designa cierto número de representantes o compromisarios que escogen en definitiva a los que deben desempeñar la función o cargo. Se denomina también de segundo grado, toda vez que debe iniciarse mediante una primera elección para designar a los que efectuarán la definitiva.

Una elección indirecta también se produce cuando un cuerpo de elección popular, como los concejales en su caso, cuenta con atribuciones legales para elegir a otros representantes, por ejemplo, todos los de una provincia a sus diputados provinciales.

El procedimiento de elección mediante compromisarios fue superado por la extensión del sufragio universal, y por el nacimiento y desarrollo de los partidos políticos, de forma que son ellos los que, de manera más eficaz, realizan la mediación que previamente se hacía a través de los compromisarios.

Donde hoy en día permanece el sistema de compromisarios, muy singularmente en Estados Unidos, ha perdido totalmente su sentido original, en cuanto están previamente adscritos a partidos políticos o candidaturas y se conservan estrictamente por razones de tradición, siendo en la práctica elecciones por sufragio universal directo.

Dicho de otra manera, la opción entre la elección directa y compromisarios para estructurar un proceso electoral ha dejado de ser posible hoy en día para quien está en condiciones de redactar una ley electoral y en consecuencia ha dejado de ser un elemento del sistema electoral.

Democracia Semidirecta

Se ha dado el calificativo de democracias semidirectas a aquellos sistemas que, siendo representativos y democráticos, reconocen complementariamente en su marco legal, para ser aplicadas en circunstancias específicas y extraordinarias, ciertas figuras de participación directa de la ciudadanía en procesos legislativos, toma de decisiones en asuntos públicos o destitución de servidores públicos, a saber, referéndum, plebiscito, iniciativa popular, revocatoria de mandato, etc. (figuras que podrían ser ubicadas dentro del género de consultas populares).

Con sus respectivos matices, parece existir una tendencia mundial sobre la asimilación de estas formas de participación ciudadana en los ordenamientos jurídicos nacionales de Estados constitucionales y democráticos de derecho.

Dichas figuras suelen ser contempladas en la norma constitucional (sin que ello implique una contradicción con el hecho de que, como se mencionó en principio, es también a nivel constitucional donde se establece el régimen representativo), delimitándose en normas ordinarias o reglamentarias los casos en que aplican, así como las circunstancias y requisitos que se deben reunir para tal efecto.

Si bien constituyen una opción decisoria para la ciudadanía que, como poseedora esencial y originaria de la soberanía, se manifiesta (opción directa, paralela e independiente a la facultad decisoria de representantes, partidos y otros actores políticos), algunos analistas desprenden, de ciertas experiencias, que tales mecanismos deben tener un uso normativamente acotado, so pena de ser utilizados casuísticamente, en forma desmedida y caprichosa, por regímenes autoritarios, trastocando así el régimen constitucional y democrático de derecho mediante la suplantación de la función de los poderes de representación popular legítimamente constituídos. En tal sentido, los mecanismos de democracia semidirecta, lejos de enriquecer y fortalecer la vida democrática, se pueden convertir en instrumentos censores o legitimadores, según el caso, de la representación política.

El referéndum, por ejemplo, se erige en una reserva o condición suspensiva que se reconoce a la ciudadanía para que ésta, mediante voto popular, apruebe o no, en definitiva, una ley emitida por sus representantes (referéndum legislativo), o bien, se le identifica como la facultad de la ciudadanía/electorado de decidir sobre ciertos aspectos fundamentales, como la forma de Estado o la adopción de un texto constitucional (referéndum constitucional).

El plebiscito no se dirige a la participación de la ciudadanía respecto de actos de sus representantes en funciones eminentemente normativas (tareas legislativas), sino, más bien, a su intervención en la toma de decisiones concretas, administrativas o políticas, que realizan los órganos ejecutivos electos democráticamente (tareas de gobierno).

Cabe mencionar que, en estricto sentido, las indicadas figuras de democracia semidirecta no pertenecen al ámbito normativo del derecho electoral, toda vez que este último tiene como objeto principal el de la debida integración de la representación política, en tanto que, los mecanismos aludidos, tienden a evitar, complementar o sustituir, en su caso, a dicha representación, proponiendo la participación directa y decisoria de la ciudadanía en asuntos como los que se han bosquejado.

Sin caer en posiciones extremistas (ni admisión indiscriminada ni rechazo absoluto), una práctica aceptable podría consistir en incluir dentro del marco legal de una democracia representativa, perfectamente justificadas y acotadas, una o dos figuras de democracia semidirecta, graduando su aplicación y evaluando rigurosamente sus resultados. De igual manera, la experiencia indica como estrategia aceptable la de probar el funcionamiento de estos mecanismos a partir de su aplicación en comunidades no demasiado grandes (distritos, municipios, estados), por lo que el proceso de reglamentación de los mismos empezaría con las normas locales o regionales, antes de transitar al marco legal nacional.

En la actualidad ha perdido sentido la contraposición tradicional entre los instrumentos de democracia directa y los de democracia representativa, a la hora de configurar la expresión de la voluntad popular. El sistema representativo es hoy en día la única forma real de plasmar la idea de la democracia, de manera que el análisis que se haga sobre el funcionamiento del sistema representativo será en realidad un juicio sobre el funcionamiento de la democracia.

El grado de democracia de un determinado Estado ha de medirse fundamentalmente por la efectividad con que los órganos institucionales realizan la representación, y no, en modo alguno, por el grado de pervivencia de técnicas de democracia directa. Tales mecanismos se configuran no como una alternativa institucional global a la democracia representativa, sino en el mejor de los casos como un complemento. Vid Referéndum, Plebiscito y Revocación de Mandato.

Incluso así considerados, el juicio que merecen estos mecanismos debe ser, al menos, cauto:

• Por una parte, parece evidente que con un tratamiento constitucional adecuado pueden complementar las estructuras representativas y de mediación de los partidos políticos, profundizando en los mecanismos decisionales de los ciudadanos.
• Sin embargo también son susceptibles de un uso abusivo por parte de los gobiernos. El referéndum, en particular, ha sido utilizado con frecuencia con un matiz antiparlamentario y personalista. Esto ha ocurrido en regímenes autoritarios que trataban de compensar la ausencia de auténticos mecanismos de representación por elección recurriendo a plebiscitos. Parece poder afirmarse con carácter general que los referenda no constitucionalmente obligatorios suponen el reconocimiento de que los instrumentos de representación no han sido capaces de resolver el problema, y encierran, con frecuencia, una postura divergente entre el Gobierno y el Parlamento, cuando no entre el Gobierno y su propio partido.

Otras instituciones de democracia directa como el recall o voto programático, tienen hoy en día una incidencia mínima y en realidad carecen de interés práctico.

En definitiva, en la actualidad no pueden considerarse representación y democracia directa como opciones contrapuestas para organizar un sistema de gobierno democrático. Por el contrario, una elemental prudencia obliga a tratar con suma cautela los instrumentos de democracia directa en especial en los países en transición política, ya que contrastan con los objetivos típicos de esos procesos. Mientras deban configurar mecanismos institucionales de decisión y de fortalecer las estructuras de los partidos políticos, los instrumentos de democracia directa se han usado con frecuencia como mecanismos autoritarios.

Referéndum

El referéndum puede ser entendido como una institución política mediante la cual el pueblo aprueba o rechaza una decisión de sus representantes elegidos para asambleas constituyentes o legislativas.

Es una manifestación de la democracia constitucional en la cual mediante la ampliación del sufragio y el libre acceso a los cargos públicos, la totalidad del pueblo organizado en cuerpo electoral participa en el proceso de poder, lo que hace indirectamente al elegir a sus representantes y directamente por medio del referéndum y el plebiscito.

Se discute la naturaleza jurídica de esta participación popular en la formación de la ley y se considera como un acto de ratificación, desaprobación o de decisión, inclinándose la doctrina por la consideración de estimarlo como un acto decisorio autónomo, que al sumarse al de los representes da origen a la disposición legal, la cual solo adquiere calidez cuando ha sido sometida a la votación popular y aprobada por ella. Los representantes forman la ley, pero ad referéndum, es decir, a reserva de lo que el cuerpo electoral resuelva, constituyéndose el voto popular en condición suspensiva a que se somete la validez y eficacia de la ley.

Por sus efectos, el referéndum puede ser: constitutivo, modificativo y abrogativo;

Por su naturaleza jurídica puede ser: obligatorio o facultativo;

Por su origen puede ser: popular, gubernativo o presidencial, parlamentario, estatal y regional.

Especial mención merece el referéndum constitutivo y el arbitral. El primero consiste en un llamamiento popular para obtener opinión sobre una determinada decisión a tomarse posteriormente. El segundo, es propiamente político, con el objeto de resolver conflictos surgidos entre órganos del Estado para restablecer el equilibrio constitucional, que tuvo un amplio desarrollo en la Constitución de Weimar.

Plebiscito

El plebiscito puede ser entendido como la consulta que los poderes públicos someten al voto popular directo para que apruebe o rechace una determinada propuesta sobre soberanía, ciudadanía, poderes excepcionales, etc.

Un sector doctrinal se muestra partidario de otorgar idéntico significado a los términos “plebiscito” y “referéndum”. No obstante, la teoría clásica en la doctrina constitucionalista señala que el nombre de referéndum es sólo aplicable a las consultas populares que versan sobre la aprobación de textos legales.

Biscaretti di Ruffia consideraba que el término plebiscito se debería utilizar para el pronunciamiento del cuerpo electoral en relación a un hecho, acto político o medida de gobierno (en particular, cuestiones de carácter territorial y asuntos relativos a la forma de gobierno), reservando la denominación referéndum para la manifestación del cuerpo electoral respecto a un acto normativo.

En parecido sentido K. Loewenstein ha puesto de manifiesto que la denominación plebiscito debería quedar reservada a votaciones sobre cuestiones no constitucionales y no legislativas y considera además, que en la mayor parte de los casos, el plebiscito significa una votación popular sobre una cuestión territorial –la modificación de las fronteras internas o externas del Estado, o el cambio de soberanía de todo un territorio. A la luz de las experiencias que se han hecho, no se puede ocultar que, aun en el caso de que no hubiese nada que reprochar a su ejecución técnica, el plebiscito territorial queda desvalorizado por el excesivo grado de emoción tanto de la población directamente afectada, como de los Estados que, según sea el resultado de la votación, saldrán perdiendo o ganando; por ello, sería preferible una asamblea representativa, elegida especialmente para decidir sobre el cambio de la soberanía territorial.

Por su parte, E. Fernández Vázquez ha puesto de manifiesto que mientras el plebiscito está destinado a ratificar un acto del ejecutivo o a aprobar una transformación política o territorial, el referéndum es una institución constitucional que supone un acto jurídico de aprobación, puesto que se trata de un pronunciamiento de la opinión pública sobre la validez de una resolución del gobernante.

Revocatoria de Mandato

En el ámbito constitucional, el mandato se configura como un instrumento institucionalizado cuya finalidad se orienta a la participación indirecta de los ciudadanos en los asuntos públicos. Por su parte, la revocación constituye un procedimiento a través del cual los electores pueden destituir a un funcionario público con anterioridad a la expiración del período para el que fue elegido. La institución de la revocación del mandato presenta graves problemas teóricos en el marco de la representación libre. En efecto, el modelo de mandato representativo implantado con el advenimiento del Estado constitucional margina el concepto de relación jurídica, en sentido propio, a favor de una relación de legitimidad en la que priva el aspecto institucional de garantía del carácter representativo de los órganos constitucionales del Estado.

El efecto jurídico esencial que se desprende de este concepto de mandato es, precisamente, su carácter irrevocable. Tras el ejercicio del derecho de sufragio el representante queda desvinculado de su circunscripción de origen y ostenta la representación de un colegio nacional único de forma que el Parlamento, como órgano, representa también a la nación en su conjunto. A pesar de las dificultades que en este sentido ofrece la construcción del concepto de mandato representativo, el mecanismo de la revocación del mandato ha adquirido cierto auge en algunas constituciones iberoamericanas como un instrumento de democracia directa destinado al control del abuso de poder de los que ocupan un cargo, especialmente en los ámbitos regional y local.

Instrumentos Jurídicos (Doctrina/Teoría)

Dentro de un Estado constitucional democrático de derecho, la materia electoral se encuentra regulada por diversos instrumentos jurídicos organizados y coordinados a partir de una ley fundamental o constitución. Estos instrumentos son los siguientes:

Constitución del Estado. Norma jurídica fundamental de carácter obligatorio y fuente formal de validez de todo el sistema normativo de un Estado. En ella se contienen las decisiones básicas sobre la forma de Estado y de gobierno, los derechos fundamentales y sus garantías, los principios rectores de la materia electoral, los requisitos para ser ciudadano sus derechos y obligaciones, las características del sufragio, la existencia de partidos políticos, la previsión de organismos electorales administrativos y jurisdiccionales, así como las reglas básicas de tipo procedimental.

Tratados internacionales. Convertidos en verdaderos promotores de los derechos fundamentales, particularmente, de índole político-electoral. Ley electoral. Es la norma elaborada por el poder legislativo, congreso o parlamento, en el que radica la representación de la voluntad popular. En este instrumento descansa la mayor parte de la regulación electoral.

Precedentes judiciales. Son las resoluciones dictadas por los jueces y tribunales al resolver los litigios que se les presentan en la materia electoral. En la actualidad han alcanzado gran relevancia en virtud de la alta calidad de las sentencias y el destacado papel relevante de los jueces en la vida institucional del Estado.

Acuerdos de autoridades electorales. Instrumentos complementarios de menor jerarquía que expiden órganos especializados sobre aspectos primordialmente administrativos y operativos.

Códigos de conducta. Son reglas pactadas entre los actores políticos tendentes a favorecer el orden, la convivencia y el respeto, sobre todo, durante el desarrollo de procesos electorales. Para exigir su cumplimiento suele acudirse al arbitraje.

Tratados Internacionales

Si bien existe el debate sobre la prelación jerárquica normativa que en un sistema jurídico nacional corresponde a la Constitución y a los tratados internacionales, lo cierto es que en la actualidad hay coincidencia en sostener que, los preceptos contenidos en instrumentos internacionales respecto de materias como los derechos humanos (incluídos los derechos político-electorales identificados como de “segunda generación”), deben ser integrados al ordenamiento jurídico de toda Nación que se precie de ser un Estado constitucional y democrático de derecho.

Es a través de instrumentos internacionales como se han difundido y consolidado los derechos político-electorales, vinculando en su cumplimiento, cada vez más, a un mayor número de Estados. Así se pueden citar, por ejemplo, la Declaración Universal de los Derechos Humanos, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Convención Americana sobre Derechos Humanos (más conocida como Pacto de San José) y la Convención sobre los Derechos Políticos de la Mujer.

Se consideran como fuentes importantes del derecho electoral los instrumentos provenientes del ámbito internacional, pues hoy, en materia electoral, no se puede subestimar el alto número de convenciones internacionales, resoluciones, cartas, declaraciones e informes que se ocupan de los derechos humanos y, entre ellos, de los políticos, estableciéndose contenidos relativos al sufragio como elemento insustituible para la designación de los gobernantes en el marco de un sistema democrático de gobierno, junto con otras aportaciones, como las reglas emitidas en materia de observación internacional de elecciones.

Con independencia de que los instrumentos internacionales (tratados, acuerdos, pactos, declaraciones, etc.) son regidos por las reglas especializadas del Derecho Internacional, dichos instrumentos (concretamente los tratados) deben ser reconocidos en la Constitución de cada Estado, en cuanto a su definición como fuentes del derecho nacional, su jerarquía normativa, obligatoriedad y órganos competentes para celebrarlos. A su vez, podrá ser a través de leyes ordinarias, reglamentarias u orgánicas (en este último caso, en relación con el ejercicio de las atribuciones de los órganos del Estado encargados de la celebración de estos instrumentos jurídicos), donde se desarrollen con mayor detalle diversos aspectos de índole sustantivo o procedimental.

Según las reglas establecidas en la Convención sobre el Derecho de los Tratados (Viena, 1969), son tres los principios rectores en esta materia: a) Todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe; b) Un tratado no crea obligaciones ni derechos para un tercer Estado sin su consentimiento, y c) El consentimiento es la base de las obligaciones convencionales.

Sin desconocer la soberanía de las naciones, el prestigio y la fuerza jurídica de los tratados internacionales gozan de tal reconocimiento en el mundo (específicamente, en el área de los derechos político-electorales, su garantía y debida protección), que difícilmente podría aceptarse algún precepto normativo nacional, incluso de orden constitucional, que los contraviniera. Así, en la medida en que los Estados reconocen e incorporan tales instrumentos internacionales a su derecho interno, se hacen acreedores, o no, al calificativo de verdaderos Estados constitucionales democráticos de derecho.

Constitución

En la Constitución únicamente se deben incluir los aspectos principales de la materia electoral, dejando que en normas de menor jerarquía se desarrolle su contenido y aplicación. No existen reglas estrictas que definan qué temas deben incluirse en la Constitución, pues ello depende de diversos factores (políticos, sociales, económicos, históricos, culturales) existentes en cada Estado. Sin embargo, algunos aspectos que generalmente se incluyen son las decisiones básicas sobre la forma de Estado y de gobierno, la integración de los órganos públicos de representación popular, los derechos fundamentales y sus mecanismos de protección, los principios rectores de la materia electoral, los requisitos para ser ciudadano sus derechos y obligaciones, las características del sufragio, la existencia de partidos políticos y su régimen (por ejemplo, respecto a financiamiento), la previsión de organismos electorales administrativos y jurisdiccionales, así como reglas básicas de tipo procedimental.

Según la complejidad para poder reformar la Constitución se habla de sistemas rígidos y flexibles, si bien, de cualquier forma, al incluir determinados aspectos electorales en la Constitución se busca alcanzar su permanencia y que no sean modificados fácilmente, dando certeza y seguridad jurídica.

Tratándose de los órganos administrativos encargados de atender la materia electoral, existen diferentes modelos adoptados en distintos países, sin embargo, se ha creado a nivel constitucional la figura de los “organismos constitucionales autónomos”, en donde la institución encargada de las elecciones es la máxima autoridad en la materia y tiene plena autonomía respecto de los órganos constituidos del poder público.

Actualmente, junto con la revaloración de la Constitución como principal norma jurídica de carácter obligatorio, se ha dado gran importancia a la creación de tribunales constitucionales, encargados de conocer de asuntos vinculados directamente con la interpretación y aplicación de la norma fundamental. En ese sentido, al incluirse la materia electoral en la Constitución, podrán crearse tribunales constitucionales especializados en temas electorales, o bien, ampliar la competencia de los tribunales constitucionales ya existentes para que conozcan de este tipo de asuntos.

Algunos de los principios fundamentales que podrían incluirse en la Constitución para garantizar elecciones libres, auténticas y periódicas en un Estado democrático, son: que el sufragio sea universal, libre, secreto y directo; que la organización de las elecciones esté a cargo de un organismo público autónomo; que los procesos electorales se rijan por la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad; que exista equidad entre los actores políticos en cuanto al uso de recursos y acceso a los medios de comunicación; que exista un control de la constitucionalidad y legalidad de todos los actos y resoluciones electorales.

La importancia de considerar a la Constitución como la principal norma jurídica de un Estado, con todo lo que ello implica, incluída su obligatoriedad, radica en que todo lo que en ella se incluya tiene fuerza de ley, por tanto, se debe respetar y aplicar. Así, los aspectos electorales plasmados en una Constitución no son simples programas o buenos deseos, sino reglas jurídicas que se deben cumplir obligatoriamente en el Estado constitucional y democrático de derecho.

Asimismo, se debe tener presente que al ser la Constitución la ley fundamental de un Estado, de ella deriva la validez de todas las normas que integran su sistema jurídico, por lo que los principios y las reglas que se establezcan en la Constitución no pueden ser desconocidos o violados por ninguna norma distinta a la Constitución, so pena de ser considerada inválida.

Bajo sistemas federales, en la Constitución se desarrollan los temas electorales antes indicados solo en relación con la federación, y únicamente en un precepto se mencionan los principios básicos que deben observar las entidades miembros del pacto federal, a fin de que cada una de ellas, en ejercicio de su autonomía normativa, defina su propio régimen interno en esta materia.

La inclusión de estos temas en la Constitución no necesariamente requiere que se dicte una nueva ley fundamental, por lo que puede operar a partir de ciertas reformas estratégicas y específicas.

Ley Electoral

La ley electoral es el instrumento jurídico en el que suele desarrollarse con amplitud la mayoría de los aspectos electorales de un Estado (sobre todo en los sistemas jurídicos de tradición romanista germano/canónica).

Siguiendo los principios y las pautas generales establecidos en la Constitución, en la ley electoral el legislador ordinario (poder legislativo, cámaras, congreso, asamblea, parlamento) desarrolla sus contenidos mediante disposiciones de carácter general e imperativo. Generalmente, a fin de dar mayor legitimidad, fuerza y estabilidad al régimen electoral de un Estado, se exige que las leyes electorales sean aprobadas por una mayoría cualificada de los miembros del órgano legislativo.

No existe un modelo de ley electoral ni reglas específicas sobre su contenido y estructuración. Así, por ejemplo, hay Estados en los que toda la normativa electoral se encuentra reunida en un solo ordenamiento (código o ley), o bien otros, en los que se expiden diversas leyes destinadas a regular exclusivamente ciertos aspectos específicos de la materia, verbigracia, organismos electorales, partidos políticos, medios de impugnación, etc.

Siempre en correlación con la Constitución, y sin entrar en detalles que serán regulados en reglamentos o acuerdos, en las leyes electorales se pueden normar todos los aspectos de índole electoral, por ejemplo: integración de los órganos de representación popular; derechos de los ciudadanos de votar, ser votado, asociarse y afiliarse a agrupaciones políticas; características del sufragio; requisitos de elegibilidad de los candidatos; partidos políticos (requisitos para obtención de su registro, derechos, obligaciones, financiamiento, coaliciones); órganos electorales (estructura, funcionamiento, atribuciones); geografía electoral; registro y acreditación de electores; educación del votante"; proceso electoral (campañas, jornada electoral, escrutinio y cómputo, resultados electorales); logística electoral; elecciones y medios; integridad electoral; régimen de sanciones; medios de impugnación; tribunales electorales, etc.

Es importante destacar que en los Estados donde existen medios jurídicos de control constitucional, también puede ser impugnada directamente la constitucionalidad de una ley electoral por considerar que esta última vulnera o contradice algún precepto de la carta magna. En todo caso, la competencia para conocer y resolver este tipo de controversias se reserva al máximo tribunal del Estado.

Con el fin de preservar la estabilidad y la certeza jurídica, generalmente se prohíbe que ante la cercanía de un proceso electoral se promuevan y autoricen reformas a las leyes electorales, con excepción de aquellos cambios de menor importancia que no afectan aspectos relevantes de la ley. En atención a su naturaleza (disposiciones generales e impersonales que prevén hipótesis de conducta), y con objeto de salvaguardar su jerarquía normativa, se debe evitar regular a través de una ley, aquellos aspectos concretos, específicos y circunstanciales, de tipo administrativo u operativo, que deben ser atendidos por otros instrumentos normativos como reglamentos, acuerdos o circulares.

Regulaciones Administrativas

Un proceso electoral se caracteriza, entre otros aspectos, por la gran cantidad de medidas administrativas que deben ser adoptadas en plazos breves y fatales.

La ley electoral no debe regular a detalle tales aspectos que, incluso, pueden cambiar según las necesidades de cada elección. Las regulaciones administrativas que complementan la ley son necesarias y deben ser dictadas por las autoridades que gestionan los procesos. Si se opta por organismos electorales con funciones exclusivamente de control, éstos deben tener entre sus competencias la de vigilar el desarrollo reglamentario de la ley. Existe una gran variedad de estructuras electorales independientes, permanentes o temporales, encargadas de tal tarea.

En los países en los que existen organismos electorales únicos e independientes, esta regulación es emitida por ellos. El objetivo es evitar una regulación parcial.

Precedentes Judiciales

Hablar de los precedentes judiciales como instrumentos integradores del marco legal electoral, implica destacar un cambio significativo ocurrido en esta materia, consistente en que, de manera total o parcial (sistemas de justicia electoral plenamente jurisdiccionales o sistemas mixtos), los conflictos de índole electoral ya no son conocidos y resueltos por órganos políticos (quienes resolvían aplicando criterios políticos), sino que ahora son competencia de órganos jurisdiccionales, ya sean tribunales ordinarios o tribunales especializados en materia electoral (quienes resuelven atendiendo a la normativa jurídica electoral). Por tanto, a través de esta judicialización de los sistemas contenciosos electorales, los criterios contenidos en las resoluciones de sus tribunales (generadores de precedentes judiciales), se han convertido en elementos definitorios del derecho electoral.

En los sistemas jurídicos pertenecientes a la familia del derecho anglosajón o common law, el precedente judicial (y no la ley, como sucede en los sistemas jurídicos de tradición romanista germánica) se erige en la principal fuente de derecho. Según la doctrina del stare decisis o ratio decidendi, el precedente obligatorio radica en los criterios relevantes sostenidos en resoluciones anteriores y que se constituyen en ejemplos con autoridad jurídica para ser tomadas en consideración al resolver casos futuros, similares o idénticos. Así, a través de la emisión de sus sentencias, constituidas en precedentes con fuerza vinculatoria, son los jueces (y no los legisladores) quienes principalmente construyen y definen el derecho electoral.

En tal sentido, resulta evidente que en dichos sistemas de common law la función jurisdiccional electoral reviste un papel especialmente relevante en la construcción del marco jurídico aplicable, pues son básicamente las decisiones que dicten sus tribunales al resolver conflictos específicos (decisiones que, de reunir ciertos requisitos formales, adquieren el carácter de precedentes judiciales), la fuente privilegiada de su derecho, en general, y de su derecho electoral, en particular.

El sistema que se puede denominar inglés o contencioso de jurisdicción ordinaria, es aquel que confiere a los jueces ordinarios, pertenecientes al respectivo poder judicial, la atribución de resolver en única instancia, o bien, en combinación con algunos otros medios de impugnación previos (ya sea de carácter administrativo o político), las correspondientes controversias electorales

Lo anterior no significa que en los sistemas jurídicos ajenos al common law (mismos que podrían ubicarse, in genere, dentro de la familia del derecho romano germánico) las resoluciones dictadas por los tribunales electorales carezcan de importancia. Lejos de ello, se puede afirmar que en dichos sistemas jurídicos los jueces electorales, a través de sus resoluciones (que, en su caso, llegan a integrar criterios relevantes o jurisprudencia), también han hecho importantes aportaciones al fortalecimiento y desarrollo del derecho electoral. Así, al estudiar el marco legal electoral en dichos sistemas jurídicos, no basta con acudir a su Constitución o a sus ordenamientos legales y reglamentarios, pues se hace indispensable consultar también los criterios sentados por sus tribunales electorales.

En la actualidad es tan importante el papel de los tribunales electorales y sus decisiones, que en algunos casos no solo conocen sobre la legalidad de actos y resoluciones emitidos por otras autoridades electorales, sino incluso sobre la constitucionalidad de los mismos, convirtiéndose en tribunales constitucionales especializados en materia electoral, cuyas resoluciones y precedentes se traducen en interpretaciones directas de la Constitución.

Por regla general, quienes están autorizados para sentar precedentes obligatorios son los tribunales de mayor jerarquía en el Estado, quienes lo hacen a través de la observancia de determinados requisitos formales, verbigracia, la necesidad de que las resoluciones que integran estos criterios sean aprobadas por unanimidad de votos de los jueces, magistrados o ministros que integran el tribunal, o, cuando menos, por una mayoría calificada de los mismos. A su vez, destacan como principales mecanismos para establecer dichos precedentes judiciales (identificados usualmente como jurisprudencia), el de reiteración, cuando el criterio usado en una sentencia se aplica en forma reiterada e ininterrumpida para resolver un número determinado de casos similares, y el de contradicción de tesis, cuando habiendo criterios encontrados emitidos por distintos tribunales al resolver casos semejantes, el criterio que prevalece y sienta jurisprudencia es aquel que dicta un tribunal superior al dirimir la contradicción planteada. Cabe mencionar que, respecto de los precedentes judiciales, se puede interrumpir o concluir su vigencia, haciéndose necesario que, en las resoluciones en que se interrumpa o abandone un precedente judicial, el tribunal respectivo razone suficientemente sobre los motivos y fundamentos que le llevaron a decidir el cambio de criterio.

Es relevante destacar que un punto de debate es el relativo al alcance que deben tener las resoluciones y los precedentes judiciales en cuanto a sus efectos y a las autoridades a las que obligan. Así, existen sistemas jurídicos restringidos, donde solo aplican respecto de los casos concretos que se resuelven y únicamente obligan dentro del ámbito de los mismos tribunales, o, por otra parte, sistemas jurídicos más abiertos, donde las resoluciones y precedentes judiciales pueden generar efectos generales (erga omnes) y obligar tanto a particulares como a todo tipo de autoridad, con repercusiones, incluso, de poder anular leyes.

Acuerdos de Autoridades Electorales

Si bien los acuerdos entre autoridades electorales no tienen la misma categoría jurídica que un tratado, una ley o una resolución judicial, no por ello se debe desestimar su importancia como generadores de compromisos válidos, productores de derechos y obligaciones entre quienes los suscriben, a efecto de alcanzar objetivos comunes. Los acuerdos entre autoridades (incluso, no necesariamente electorales) pueden considerarse como una especie de fuentes particulares del derecho electoral, en tanto que, a través del consenso de voluntades, se pueden atender con eficacia el sinnúmero de necesidades que surgen en la materia, en un contexto de coadyuvancia y colaboración institucional.

Los acuerdos deben ser celebrados por autoridades competentes y en estricto cumplimiento del marco legal preestablecido, pues un acuerdo jamás podrá contravenir lo ordenado en la Constitución, en un tratado o en una ley, so pena de incurrir en causas de inexistencia o anulación, según la gravedad de la violación producida con su celebración.

Los acuerdos entre autoridades electorales han tenido resultados satisfactorios en sistemas federales, pues a través de estos instrumentos jurídicos, autoridades pertenecientes a distintas esferas de gobierno (federal, estatal o municipal), han podido desahogar, en un ambiente de respeto y colaboración, diversos aspectos inherentes a los procesos electorales de su competencia (básicamente, de índole administrativa-operativa). Además, gracias a este tipo de instrumentos jurídicos, se han enriquecido las experiencias y conocimientos en la materia y se ha logrado eficientar el uso de recursos humanos, materiales y financieros, verbigracia, a través de la celebración de acuerdos en materia de capacitación electoral, o para el uso compartido de listados nominales de electores, padrones electorales o credenciales de elector (elementos que, dada su cuantía, dimensión y complejidad tecnológica exigida para su elaboración y actualización, generalmente son atendidos por la autoridad federal, quien a través de convenios los pone a disposición de las autoridades estatales para su uso en la celebración de procesos electorales locales).

Los acuerdos entre autoridades electorales (sean administrativas o jurisdiccionales, nacionales o extranjeras) ha sido un mecanismo útil para llevar a cabo, en un esquema de cooperación, importantes programas académicos, editoriales, de investigación e información, cristalizados a través de conferencias, seminarios, congresos, talleres y publicaciones en la materia, todos de un alto nivel, por la calidad de sus participantes y sus aportaciones.

Códigos de Conducta

Distinción de otros códigos afines

La expresión "códigos de conducta" puede hacer referencia a fenómenos distintos. Por ello conviene excluir previamente tres supuestos de códigos. Todos ellos afectan a sujetos electorales e incluso a la propia celebración de las elecciones, pero responden a una realidad diferente de los auténticos códigos de conducta que sí forman parte de la estructura legal de los procesos:

• En primer lugar, no se pueden calificar de tales una serie de normas que rigen la actividad de la Administración Electoral en sentido amplio. Así, hay "Códigos de conducta" generales, como el de los funcionarios electorales australianos y Códigos que se refieren a personas concretas que intervienen en un determinado sector, como el realizado por los auditores informáticos en las elecciones de Colombia de 1994. Dentro de este capítulo se pueden incluir los realizados por distintas organizaciones internacionales, como por ejemplo para los observadores electorales. Se trata de un conjunto de normas que tratan de diseñar un status de neutralidad con relación a los contendientes en el proceso y para una serie de personas que están encargadas de su realización. Por su naturaleza son más bien asimilables a normas administrativas de conducta de los funcionarios públicos o a normas deontológicas de determinadas profesiones.
• Responden también a una realidad distinta los Códigos que con carácter general (no exclusivamente con finalidades electorales) se están dotando los partidos políticos, comenzando por Estados Unidos y Canadá. Aunque puedan ser de aplicación durante el periodo electoral, como de hecho ocurre, vinculan al partido que los adopta con sus propios afiliados/simpatizantes, y no con los demás partidos políticos. Códigos de Conducta.

1. Por último, también excluimos los Códigos implícitos de actuación electoral que existen en todos los sistemas democráticos: un compromiso previo de que los resultados de la elección van a ser aceptados y, en ocasiones, otros acuerdos como el de no tratar determinadas cuestiones durante las campañas electorales. Se diferencian de los auténticos Códigos de conducta en que no suelen ser explícitos, y aún menos publicitados como tales.

Rasgos característicos de los códigos de conducta

¿Cuáles son las notas que caracterizan un auténtico código electoral? Al menos las dos siguientes:

• Es fruto de un acuerdo entre partidos políticos, en principio para una elección concreta, aunque nada impide que se le dote de un cierto grado de permanencia.
• Trata de complementar las normas electorales, y en ese sentido son característicos de elecciones de transición. Su objetivo fundamental es lograr un desarrollo pacifico del proceso electoral, impidiendo el abuso de posiciones dominantes.

Naturaleza y obligatoriedad de estos códigos

A partir de estas notas comunes presentan sin embargo importantes diferencias en cuanto a su naturaleza y el alcance de su carácter vinculante.

Por los sujetos que participan, los códigos pueden ser realizados por los partidos incluir también algún tipo de organización internacional; o ser impulsados por los Organismos electorales. Ver Administración Electoral

Esta última posibilidad de Códigos de conducta impulsados y controlados en su aplicación por los Organismos electorales nos lleva a uno de los problemas fundamentales de estos instrumentos: su carácter voluntario o obligatorio. A pesar de que teóricamente puede sostenerse que los Códigos deben ser necesariamente voluntarios (entre otras razones porque suponen una limitación de conductas no prohibidas por la ley y pueden incidir en derechos fundamentales de los contendientes), sin embargo un estudio empírico de la realidad (Goodwin-Gill) revela al menos tres tipos de situaciones:

• Hay ejemplos de países en los que el Código acordado ha sido incorporado a la Ley Electoral por el Parlamento, como ocurrió en Camboya en 1992 vid Código de Conducta en Camboya. En este caso cabe plantearse si sigue tratándose propiamente de un código de conducta o si, como parece más acertado, su incorporación a la Ley electoral supone que deje de existir como tal código.
• Mayores complicaciones presentan aquellos casos que sin dejar de ser Códigos de conducta, es decir, un acuerdo entre contendientes, incluyen entre sus previsiones determinadas sanciones por su incumplimiento. Ocurre así en el Código Sudafricano de 1992 ver Código de Conducta en Sudáfrica, que prevé sanciones económicas e incluso atribuye al Organismo electoral que lo tutela la posibilidad de excluir a los candidatos que lo incumplen. En estos supuestos los Códigos de conducta adquieren un marcado e inequívoco contenido normativo.

Sin embargo, la mayor parte de los Códigos tienen un carácter puramente voluntario, en el sentido de que no prevén sanción alguna por su incumplimiento. Es más dudoso que en este supuesto puedan considerarse en sentido estricto como parte de la estructura normativa de los procesos. Con todo, en la medida en que efectivamente son cumplidos, regulan de facto o consensualmente aspectos muy importantes y tienden a adquirir fuerza de obligar.

Contenido de los códigos de conducta

En cuanto al contenido de los Códigos, se trata en general de normas destinadas a:

• evitar el uso de la intimidación y la violencia;
• establecer reglas de comportamiento en campaña;
• evitar el abuso de su posición por los partidos en el poder.

La mayor parte prevén además la cooperación con los organismos electorales y suelen imponer reuniones periódicas, pero con carácter general no otorgan a estos organismos una facultad de interpretación y aplicación forzosa.

Procesos de Creación y Reforma

La creación de una ley electoral implica los casos en que es preciso elaborar totalmente la normativa electoral de un Estado, como consecuencia, generalmente, de un cambio de régimen político. Esta opción ocurre en procesos de transición, por razones organizativas y legitimadoras, ante circunstancias adversas de las estructuras de poder.

La reforma, en cambio, se refiere a adaptaciones de la normativa electoral que no implican cambio de régimen político y que son de alcance menor.

Las reformas electorales pueden ser elaboradas con más detenimiento y la participación de los sujetos políticos y los órganos encargados del proceso. En tanto que la creación de una nueva ley suele obedecer a una necesidad urgente en la medida en que se trata de cubrir un vacío de legitimación y de organizar un poder emergente.

Estrategias de Creación

Un Estado que se encuentra en proceso de transición a un sistema democrático tiene que desarrollar su propia estrategia, casi siempre de tipo gradual.

Un mecanismo es el de abrir el diálogo entre todas las fuerzas políticas para intentar el más amplio consenso posible. Al efecto, se puede crear una comisión multipartidista que proponga la ley electoral. De esta manera, un amplio consenso es el camino más deseable para empezar un proceso electoral y la misma transición democrática.

Por otra parte, se puede adoptar una estrategia en la que el gobierno opta por cambiar las previsiones de la ley anterior. Al efecto, frecuentemente se designa una comisión de expertos, en ocasiones con apoyo internacional, para realizar esta tarea.

Una tercera opción consiste en que el gobierno emite una norma provisional destinada exclusivamente a regular las primeras elecciones, previendo en su texto que los representantes elegidos elaborarán una nueva ley electoral.

Dificultades para la Reforma

Los sistemas electorales tienden a consolidarse en sus elementos fundamentales, reformando sólo aspectos secundarios. Así, pueden ser constantes las adaptaciones técnicas, menores o procedimentales que sufren los textos legales.

Algunos obstáculos para la reforma podrían ser el de pretender preservar la certeza que, bien o mal, ofrece el régimen conocido; que quien podría modificar la ley electoral es el partido o los partidos que han ganado con ella; la existencia de factores históricos que dificultan el cambio, cuando los ciudadanos se identifican con su tradicional sistema electoral.

Por último, también influyen factores como el hecho de que las principales normas electorales estén inscritas en la Constitución y, por tanto, se encuentren sometidas a la protección especial de una reforma constitucional, o bien, la exigencia de mayorías especiales para la modificación de las leyes electorales, lo que implica la necesidad de un amplio acuerdo entre las fuerzas políticas para su modificación.

Elementos Esenciales

Los once apartados que desarrollan los elementos de un proceso electoral desde un punto de vista jurídico comprenden materias que pueden clasificarse en bloques homogéneos:

• Aspectos generales que constituyen el diseño de los sistemas electorales. De ellos se ocupan los documentos Sistema y Administración electoral.
• Las operaciones materiales del proceso. Se desarrollan en los epígrafes Delimitación de circunscripciones, Registro de electores, Operación de la votación y Cómputo de votos.
• Los sujetos que toman parte en el proceso. De ello se ocupa el apartado Partidos políticos y candidatos.
• Aspectos adyacentes, pero íntimamente relacionados con los procesos electorales, por su eventual incidencia en el desarrollo, como son los relativos a Educación del elector, Elecciones y medios de comunicación, Elecciones y tecnología e integridad de la elección.
• Por último, los medios de control jurídico y la resolución de conflictos y disputas jurídicas, materias abordadas en el documento Resolución de conflictos y disputas.

Sistema electoral

En un sentido amplio, el sistema electoral se define como el conjunto de elementos normativos que regulan la elección de representantes o de personas para cargos públicos y, en un sentido estricto, como el conjunto de normas que tienen una incidencia directa en la mediación entre votos y escaños u otros cargos públicos, es decir, aquellos que a igual número de sufragios populares son capaces de producir resultados diversos en términos de representación. Son, por tanto, las líneas básicas de conversión que toda ley electoral realiza entre sufragios y representación y, como tales, las de mayor contenido político. Son, en definitiva, las decisiones centrales que todo legislador debe adoptar al momento de redactar una ley electoral. Vid Panorama General

Además de involucrar la conversión de votos en escaños, los sistemas electorales también pueden influir sobre otros componentes del sistema político (por ejemplo, el desarrollo del sistema de partidos, la polarización ideológica política, la representación de los intereses de los diversos sectores de la sociedad, las características de las campañas electorales, la capacidad del sistema político de generar el bienestar de la población por un buen funcionamiento de las instituciones políticas y la legitimidad del sistema político), así como resultar relevantes para el vínculo que se establece entre los ciudadanos y sus líderes (por ejemplo, rendición de cuentas, representación y responsabilidad política). Por consiguiente, los sistemas electorales generan algunas consecuencias de largo plazo para la gobernabilidad democrática. Por ello, deben generarse incentivos para que quienes contienden por el poder diseñen exhortos al electorado en formas distintas, de acuerdo con la realidad sociopolítica que los rodea (en sociedades divididas, por ejemplo, donde la lengua, la religión, la raza o alguna otra forma de origen étnico representan una división política fundamental, un sistema electoral específico puede premiar a los partidos y candidatos que actúan de una manera cooperativa y conciliadora con grupos rivales, o puede castigarlos y únicamente premiar a quienes sólo actúan en función de los intereses de su propio grupo).

La relevancia de la normativa constitucional y legal en la construcción o diseño de un sistema electoral es fundamental, pues dependerá de éste la forma en que los votos serán traducidos en cargos públicos, es decir, cómo dichos sufragios inciden en el concepto representación. Es por ello que, en general, el diseño del sistema electoral comienza a regularse en la Constitución respectiva y, posteriormente, se reglamenta en leyes ordinarias.

Partiendo de esta doble cualidad (incidencia en la reconversión de votos en escaños y objeto de tratamiento diferenciado de acuerdo a una decisión política), los elementos esenciales que integran el contenido del sistema electoral son, hoy en día, los siguientes:

• La circunscripción electoral, entendida como la unidad geográfica para la conversión de los sufragios en escaños.
• La fórmula electoral o procedimiento matemático de conversión de los sufragios en escaños.
• La previsión o no de una barrera electoral, es decir, de un porcentaje mínimo de sufragios para que las candidaturas puedan participar en el recuento de escaños.
• La forma de expresión del voto, que hace referencia a la capacidad del elector y, correlativamente, la de los partidos o grupos políticos que promueven candidaturas para determinar qué personas en concreto ocuparán los cargos en litigio.

Es importante que la selección de un sistema electoral garantice que el marco legal atienda de manera apropiada a la estructura y las divisiones políticas de la sociedad, de tal forma que los principales conflictos y diferencias entre los distintos grupos sociales sean conciliados a través del sistema de representación política. Con ello se garantiza la inclusión y representación política. Por consiguiente, puede llevarse a cabo un mejor proceso de selección del sistema electoral si primero se identifican los objetivos particulares que se desean alcanzar (por ejemplo, proporcionalidad de los resultados, fuerte representación a nivel de distritos, etcétera) y, partiendo de esa base, se determina cuál de los sistemas electorales disponibles es el más apropiado a la luz de las condiciones sociales, políticas, geográficas e históricas específicas del país.

Seleccionar un sistema electoral es una de las decisiones institucionales más importantes para cualquier democracia. Un sistema electoral puede ayudar a “estructurar” resultados específicos, así como fomentar la cooperación y la conciliación en una sociedad dividida.

Por lo tanto, el proceso de selección del sistema electoral de un país es el fundamento sobre el cual se estructura el marco legal de las elecciones. La aplicación de un sistema electoral específico dentro de un contexto nacional particular puede tener un impacto significativo, positivo o negativo, en el desempeño electoral de los distintos contendientes políticos. Si existen dudas sobre la idoneidad de un determinado sistema electoral para un país, puede resultar útil examinar los resultados de las elecciones previas, para identificar si, por ejemplo, el partido gobernante se beneficia significativamente a costa de los otros partidos o si algunos componentes del sistema distorsionan de manera sensible las normas internacionales o los resultados de la elección.

No existe un sistema electoral apropiado para todos los casos, ni una norma universalmente reconocida que así lo predique. La selección de un sistema electoral necesita hacerse teniendo en mente los objetivos deseados y configurarlo ad doc. Los efectos que los diferentes sistemas electorales pueden generar son, en última instancia, contextuales y dependen de las divisiones y los conflictos específicos de cada sociedad. Si bien es probable que algunos sistemas electorales generen resultados electorales más proporcionales que otros, las consecuencias globales de los sistemas electorales dependen en buena medida de las condiciones específicas de cada contexto.

Durante el proceso de revisión de un sistema electoral es importante considerar si el país está profundamente dividido en términos políticos, religiosos o étnicos y si las minorías están representadas de manera apropiada y equitativa en el sistema político. Si un país tiene algún problema particular, que puede ser directamente atribuido a la selección de un determinado sistema electoral o remediado mediante el uso de uno nuevo o de reformas al existente, es conveniente que las ventajas y desventajas de los distintos sistemas electorales sean detalladas dentro de las recomendaciones formuladas para resolver las iniquidades prevalecientes.

Administración electoral

La administración electoral tiene generalmente dos acepciones, una relativa a los órganos encargados de la conducción de las elecciones y, la segunda, atinente a las actividades y procesos necesarios para que las elecciones se lleven a cabo en forma eficaz.

Para efectos del marco jurídico, resulta de fundamental importancia la primera definición, entendida como una acepción institucional, pues uno de los componentes necesarios para que las elecciones se desenvuelvan en forma correcta y eficaz es el diseño adecuado del órgano encargado de organizar las mismas.

En este sentido, entendida la administración electoral como la relacionada con los órganos encargados de la conducción de las elecciones, los requisitos ideales que debe reunir pueden ser resumidos en las siguientes notas:

• Debe actuar con criterios de profesionalidad e independencia con respecto al partido político en el poder y los demás contendientes.
• Ha de ser reconocida por éstos como neutral para organizar el proceso electoral.
• Debe resultar suficientemente eficaz y contar con los medios necesarios para cumplir su función.
• Su actuación estará sujeta a controles igualmente independientes y fiables, ya sean judiciales o de otra clase.

La norma general, con la posible excepción de los sistemas federales en democracias consolidadas, parece ser que el organismo que esté a cargo de organizar las elecciones en un país será tanto más poderoso e independiente cuanta mayor sea la desconfianza política en las instituciones ordinarias del Estado y menor la legitimación de éstas para adoptar decisiones que puedan poner en duda su neutralidad. Desde este punto de vista, es posible clasificar las distintas administraciones electorales de acuerdo con una "escala de desconfianza" estructurada en los siguientes tramos:

• Países que encargan la administración de sus procesos electorales a sus órganos administrativos ordinarios a nivel nacional o local, sin modificar el sistema ordinario de controles, pues su neutralidad e imparcialidad son generalmente aceptadas por la confianza adquirida.
• Aquellos que, aún considerando que sus instituciones ejecutivas y judiciales son adecuadas para el desarrollo de un proceso electoral neutral, refuerzan el control sobre la acción del Ejecutivo, creando una junta electoral que tiene facultades de control, pero no de administración de los procesos.
• Los que crean organismos electorales específicos encargados de la organización de las elecciones, pero que permanecen bajo el control de alguno de los poderes del Estado.
• En el nivel más alto de desconfianza de las instituciones gubernamentales, el modelo es de organismos autónomos, generalmente previstos en la propia Constitución, que no sólo sustituyen a la administración gubernamental en la organización del proceso, sino que asumen todas las respectivas funciones, instituyendo como un cuarto poder del Estado. Esto suele considerarse como un paso importante para forjar una tradición de independencia e imparcialidad, así como para generar confianza en el electorado y los partidos políticos respecto de los procesos electorales.

Es importante señalar que, para que un organismo electoral independiente sea creíble y efectivo, debe contar con fondos suficientes y oportunos, así como con recursos humanos (oficiales electorales) imparciales e independientes.

Administrar elecciones democráticas requiere que el organismo electoral sea, y parezca, imparcial e independiente del gobierno y de cualquier otro interés político. Éste es un tema crítico, sobre todo en países con democracias no consolidadas, toda vez que la maquinaria de la administración electoral toma y ejecuta importantes decisiones que pueden influir en el resultado de las elecciones. Por tanto, las circunstancias políticas específicas deben ser tomadas en cuenta cuando se evalúe el marco legal que regirá los organismos electorales.

Dicho marco legal debe determinar el tamaño y composición del organismo electoral, así como los requisitos y los procedimientos para la designación y remoción de sus integrantes. Todos estos factores tienen incidencia directa en la independencia e imparcialidad del organismo electoral. Entre los elementos que pueden tomarse en cuenta para la integración del organismo electoral, se encuentran los siguientes:

Estructura

Es conveniente que la estructura administrativa incluya un organismo a nivel central o nacional con autoridad y responsabilidad exclusiva sobre cualquier organismo electoral subordinado. Puede haber organismos electorales subordinados de menor jerarquía, a nivel provincial o estatal en una federación, o de distritos o demarcaciones electorales, dependiendo de la magnitud de la jurisdicción electoral y del nivel de comunicaciones existente. Si se requieren organismos electorales adicionales de carácter intermedio depende del sistema electoral seleccionado y de los factores geográficos y demográficos del país. En todo caso, es conveniente evitar la creación de organismos electorales superfluos o innecesarios.

Dentro del órgano electoral, el núcleo básico de la estructura lo constituyen las mesas de votación. Por tanto, es clave que el marco legal defina con precisión y claridad la relación entre el organismo central y los organismos de menor jerarquía, así como con la autoridades gubernamentales que deban tener alguna eventual intervención en el proceso electoral, de ser el caso.

Autoridad y responsabilidad

La autoridad y responsabilidad de los organismos electorales a cada nivel deben estar claramente definidas en el marco legal y comprender, entre otros aspectos, estructura e integración; responsabilidades y su ejercicio; en su caso, quórum requerido para su funcionamiento, así como reglas de votación; publicidad y transparencia de sus decisiones, y procedimientos precisos y claros para el ejercicio de sus funciones.

Integración y requisitos

Siempre que sea posible, es recomendable designar a profesionistas familiarizados con el marco legal de las elecciones como responsables de su administración. Un requisito común es que al menos algunos de sus integrantes, en cada nivel, tengan alguna formación o experiencia de carácter jurídico. Ese requisito es razonable pero puede generar problemas para los organismos de menor jerarquía. Los organismos electorales conformados por representantes de partidos políticos también tienen ventajas y desventajas. Las disposiciones que exigen que en la integración del organismo electoral participen representantes partidistas o jueces, que en última instancia son designados por el partido gobernante, evidentemente pueden impactar la independencia e imparcialidad del organismo electoral. Una forma de mediar entre los objetivos buscados, transparencia e independencia, es que representantes de los partidos formen parte del órgano, pero sin voto, sólo con voz.

Generalmente, las personas que cuentan con credibilidad política, como los representantes de la sociedad civil o los miembros del Poder Judicial, pueden resultar apropiadas para integrar el organismo electoral.

Duración

Lo óptimo es que el organismo electoral funcione de manera permanente y no sólo durante un lapso previo a las elecciones. Sobre todo si tiene la responsabilidad de preparar y mantener el registro electoral, es conveniente que la ley determine que el organismo electoral desarrolle actividades permanentes, o al menos con una periodicidad frecuente (lo cual puede resultar más costoso), para mejorarlo y mantenerlo actualizado, tenerlo listo para las elecciones y fortalecer el sistema. Sin embargo, es usual que los organismos electorales de menor jerarquía o delimitación geográfica, sobre todo los comités o grupos encargados de los sitios de votación, tengan carácter temporal, sean integrados poco antes de la elección y dejen de funcionar una vez que los resultados han sido publicados o ha concluido el proceso de resolución de impugnaciones.

También se sugiere que la renovación del órgano sea escalonada para garantizar continuidad en los trabajos y la productividad del organismo. El marco legal debe especificar los fundamentos y procedimientos de nombramiento y remoción, para garantizar la imparcialidad y proteger a sus miembros de cualquier exclusión arbitraria y brindarles inmunidad en relación con el desempeño de sus responsabilidades legales, así como incluir disposiciones que impidan que las remuneraciones de sus miembros puedan ser manipuladas por el gobierno. Además es necesario que el marco legal establezca el principio general de que la duración del encargo no puede alterarse en detrimento de sus miembros mientras cumplen con su periodo. Algunos países también ofrecen a los miembros del organismo inmunidad en el ejercicio de sus funciones, para permitirles llevar a cabo sus deberes y responsabilidades de manera eficiente y sin temor a represalias.

Financiamiento

Es importante que el marco legal disponga que todos los organismos electorales sean instalados o integrados de manera oportuna antes de una elección y que reciban el financiamiento necesario para su operación. Es crucial que el marco legal incluya disposiciones claras y objetivas sobre la forma como se financiarán las actividades permanentes de los organismos electorales, de forma tal que el presupuesto no sea un arma del parlamento para influir en las deciones de éstos.

Deberes y funciones

Es conveniente que el marco legal defina con claridad las atribuciones, deberes y funciones del organismo electoral, de manera tal que pueda ejercerse un control eficaz sobre el mismo.

Es importante que los organismos electorales operen de manera independiente, transparente e imparcial. Una vez que el organismo electoral ha sido integrado, debe servir de manera imparcial a todos los ciudadanos y contendientes electorales. El objetivo primario del marco legal es guiar al organismo electoral y permitirle ofrecer al electorado una elección libre y justa. Para lograrlo, el organismo electoral debe llevar a cabo sus funciones en cada etapa del proceso electoral de una manera imparcial y eficiente.

Entre los atributos fundamentales con que debe contar el organismo encargado de la organización electoral pueden incluirse los siguientes: a) Independencia e imparcialidad; b) Eficiencia y la efectividad; c) Profesionalismo, y d) Transparencia.

Expuesto lo anterior, es importante señalar que, en un momento más avanzado en la consolidación de los sistemas electorales es posible plantear algunas dudas sobre los organismos autónomos, especialmente desde la óptica de los recursos disponibles.

Ciertamente, es indiscutible que la opción del órgano independiente de los poderes del Estado es acertada para organizar un proceso de transición política. Sin embargo, a mediano plazo presenta algunas dudas. En la medida en que el proceso de transición triunfe y se estructure una auténtica separación de poderes que garantice los derechos de los ciudadanos, es decir, en el momento en que un país asciende grados en la escala de confianza a la que nos referíamos con anterioridad, comienza a ser válido preguntarse si tiene sentido mantener un organismo independiente para organizar las elecciones, que resulta altamente costoso.

En efecto, los organismos electorales son generalmente estructuras muy costosas, desproporcionadamente en relación con el estándar de los servicios públicos del país, lo que no suele plantear problemas en la medida en que se considera que su producto, la democracia, debe ser valorado conforme a criterios distintos al de su costo. Es característico de las elecciones de transición desarrolladas con éxito que nadie pregunte cuánto han costado, sobre todo si se han pagado total o parcialmente con ayuda de la cooperación internacional. Sin embargo, precisamente en la medida en que el proceso tiene éxito y se normaliza la democracia, estas consideraciones pasan a ocupar un lugar destacado y, en paralelo, se van eliminando las ayudas internacionales, con lo que su costo puede empezar a ser excesivo para el Estado en cuestión. En ese momento es cuando puede volver a surgir la pregunta sobre si tiene sentido mantener una estructura electoral diferenciada, o si se está manteniendo una costosa inercia política.

Delimitación de Distritos

Para abordar el tema de la delimitación de las circunscripciones electorales, desde el punto de vista del marco legal, es necesario definirlas. Así, se dice que la circunscripción es aquella unidad territorial en la cual los votos emitidos por los electores constituyen el fundamento para la asignación o reparto de escaños a los candidatos o partidos.

Atendiendo al tipo de sistema electoral que se adopte, la delimitación de las circunscripciones electorales cobra una importancia fundamental, pues es uno de los elementos normativos sustanciales para su diseño, en el entendido de que, atendiendo a los diversos tipos de delimitación de circunscripciones adoptados, los resultados de la conversión de votos en escaños pueden variar, en razón de las diversas fuerzas políticas existentes en una determinada entidad. Por ello, no es casual que la distribución o delimitación de las circunscripciones electorales represente una de las cuestiones políticas más discutidas cuando se trata de elaborar o evaluar un sistema electoral.

Es conveniente que el marco legal para las elecciones busque asegurar que los límites de las demarcaciones o distritos electorales sean trazados de tal forma que cumplan en el mayor grado posible con el objetivo de conferir igual peso a cada voto, para garantizar una efectiva representación.

Es necesario que el marco legal se haga cargo del asunto de cómo han de ser definidos y trazados los distritos electorales que le otorgan soporte a la representación y, en su caso, cómo han de irse modificando para adecuarse a la realidad social y política prevaleciente. La extrema importancia de esta materia propicia que con frecuencia forme parte de las disposiciones constitucionales de un país. De ahí que sea recomendable que el marco legal que rige la delimitación de distritos electorales determine, por lo menos, la frecuencia con que se ha de llevar a cabo el ajuste de las demarcaciones electorales (redistritación); los criterios para llevarlo a cabo; los sujetos y el nivel de participación en el proceso; el papel específico de los poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo o, en su caso, del órgano electoral autónomo, en el mismo, y a quién corresponde la decisión final en el proceso de delimitación de los distritos electorales.

Hay distintas formas para delimitar los distritos electorales. Toda vez que este ejercicio es muy sensible desde un punto de vista político, en muchos países no está involucrado el organismo electoral cuando no es un órgano independiente del resto de los poderes. Con frecuencia, el proceso está a cargo de una comisión especial y el organismo electoral se limita a brindarle el apoyo técnico requerido. La comisión puede integrarse de distintas formas, teniendo, según el caso, como involucrados a los representantes de los partidos políticos; individuos independientes sin vínculos partidistas, como los jueces; expertos –demógrafos, geógrafos, cartógrafos o especialistas en estadística–, o una combinación de las categorías anteriores.

Con independencia del sistema electoral que se adopte, el objetivo general del mismo será presumiblemente transformar la voluntad general del electorado en un gobierno representativo. En este sentido, la delimitación de distritos en cada uno de los diferentes tipos de sistema electoral produce un resultado diferente, pero cada uno debe asegurar que se cumplan ciertos principios básicos en su aplicación. La norma internacional ideal para llevar a cabo este ejercicio reside en la igualdad del poder de cada voto para conformar una representación efectiva.

Si bien las prácticas de delimitación de los distritos electorales –o de redistritación como también se les denomina– varían considerablemente de un país a otro, hay tres principios universales que las guían: representatividad, igualdad en la fuerza del voto, reciprocidad y no discriminación.

En efecto, los límites de los distritos electorales deben trazarse de tal forma que los grupos de electores que los integran sientan que los candidatos que tengan la oportunidad de elegir los representan genuinamente. Esto normalmente significa que los distritos electorales deben coincidir tanto como sea posible con las comunidades de interés – que pueden ser divisiones administrativas, conglomerados étnicos o raciales o entidades geográficas naturales (como islas) delimitadas por fronteras físicas-.

Desde el punto de vista de su estructura, el aspecto esencial que debe ser analizado al hablar de las delimitaciones electorales es el de los efectos que la opción por una u otra de las formas posibles de dividir el territorio nacional tiene en el cumplimiento del principio constitucional universal que exige un valor igual de los sufragios: el principio un hombre, un voto. Este principio obliga a que el voto de cada ciudadano tenga una incidencia similar en la configuración de la representación, con independencia de la circunscripción en la que ejerza su derecho de sufragio. Como consecuencia, debe asignarse a cada circunscripción un número de escaños en proporción a su población, si se trata de un sistema plurinominal; o han de diseñarse las circunscripciones de manera que cuenten con el mismo número de electores, si el sistema es uninominal. Es conveniente que el procedimiento para delimitar los distritos electorales esté claramente especificado en el marco legal de forma tal que las reglas que rijan el proceso sean siempre las mismas, independientemente de quién tenga la responsabilidad de fijarlas. La opción que se adopte a la hora de establecer la circunscripción electoral como uno de los elementos esenciales del sistema electoral va a provocar también importantes consecuencias administrativas para los organismos que se encarguen de la organización y el control de las elecciones, pues han de adaptar su propia estructura a las circunscripciones electorales.

También es importante destacar que, cuando se adoptan circunscripciones electorales específicas, éstas no pueden definirse de una sola vez y para siempre, pues la dinámica poblacional, como los procesos migratorios, así como la variación demográfica per se, exigen el ajuste permanente de las circunscripciones para adecuarlas a esa nueva realidad.

Registro de electores

Normalmente se considera imposible la celebración de elecciones libres y justas sin medios para verificar que los votantes cumplen con los requisitos para ello. De ahí que el registro de los electores, entendido como la relación de los ciudadanos que tienen derecho al voto, esto es, que reúnen los requisitos para sufragar, resulte esencial para cualquier sistema de votación y, en consecuencia, que la normativa electoral (en ocasiones se hace desde el nivel constitucional) se ocupe del diseño de dicho registro, su elaboración, mantenimiento, control, los requisitos para ser registrado y el procedimiento respectivo, de forma tal que sea y se mantenga completo e inclusivo, pues la sospecha de que se haya elaborado irregularmente puede tener un fuerte efecto deslegitimador sobre los resultados electorales.

En este sentido, el registro electoral es una pieza clave para el asentamiento y consolidación de un régimen democrático, que permite una mayor participación ciudadana en los procesos electorales, pues constituye un elemento que genera seguridad y certeza en los mismos. Por ello, la tendencia es una mayor tecnificación y especialización de las oficinas encargadas del registro de electores, así como un mayor esfuerzo mancomunado de los funcionarios y los partidos políticos, para generar campañas de educación cívica dirigidas a toda la población para propiciar la mayor participación posible.

Sin embargo, debe tenerse en consideración que, al mismo tiempo que es uno de los componentes centrales de la administración electoral, el registro electoral es también uno de los más costosos. El proceso de registrar a los electores y producir las listas de votación a menudo representa más del 50% de los costos totales de la administración electoral. Desde luego, varios factores inciden sobre estos costos, entre los que se incluyen el tipo de sistema utilizado para registrar a los votantes, el diseño del documento de identificación como elector, la capacidad administrativa de la autoridad electoral y las características sociales, económicas y demográficas del país, elementos que la regulación deberá tomar en consideración, a efecto de lograr un mayor equilibrio entre costo y eficiencia del registro de electores.

Para lograr dichos objetivos, la regulación puede optar por diversos sistemas de registro de electores, atendiendo, por una parte, a si el sufragio se prevé como una obligación y, además, al tipo de autoridad electoral que se tenga. Así, puede preverse un registro obligatorio o voluntario, centralizado o descentralizado, periódico o permanente y, finalmente, independiente, en cuyo caso, el organismo electoral es el encargado de su creación y su actualización, o dependiente de los órganos centrales, como pueden ser, el registro civil o los registros de población a cargo del Poder Ejecutivo.

Requisitos

El derecho a participar en los asuntos públicos directamente como votante, a través de la emisión del sufragio, suele aparecer regulada en normas jurídicas del máximo rango, esto es, la Constitución, puesto que se trata de uno de los derechos políticos fundamentales en un Estado constitucional democrático de derecho. En concreto, la inmensa mayoría de las Constituciones establecen a partir de qué edad tienen los ciudadanos el derecho de voto en procesos electorales y, en las que se refieren a esta posibilidad, en los procesos de democracia participativa, como son el plebiscito y el referéndum. La regulación detallada de otros posibles requisitos, como la capacidad civil o política, la residencia o el registro, puede aparecer en la propia Constitución o bien en las leyes electorales.

Los requisitos que definen hoy el derecho de sufragio activo son, esencialmente, la edad, la ciudadanía y el goce pleno de los derechos civiles y políticos. Junto con ellos, el registro en el censo electoral aparece, en ciertos casos, como un requisito necesario para su ejercicio en cada caso concreto. Y puede tener alguna relevancia el lugar de residencia en el momento de la votación.

Ciudadanía

La ciudadanía, que generalmente supone la nacionalidad, como un vínculo jurídico entre una persona y un Estado, es el requisito básico históricamente previsto para el derecho al voto. Sólo la pertenencia a la comunidad política permite participar en las decisiones sobre los asuntos públicos.

Nacionalidad y ciudadanía no son términos necesariamente sinónimos: la distinción cobra importancia en aquellos Estados cuya población reúne personas -ciudadanos- pertenecientes a diversas nacionalidades, desde un punto de vista histórico, cultural o político (además de que la ciudadanía supone haber cumplido cierta edad). Uno de los elementos centrales de la soberanía de cada Estado se encuentra en la definición de quiénes son sus ciudadanos. Esta determinación se hace, por lo general, en la propia Constitución o en otras leyes del mayor rango. Unas u otras deben establecer con precisión quién es ciudadano, en función del lugar de nacimiento, la filiación u otros elementos –como la edad-, y en qué condiciones puede adquirirse la nacionalidad o ciudadanía por otras causas: por residencia en el país, por su relación especial con éste, por relaciones civiles con nacionales, etcétera.

La ciudadanía, para estos efectos, es un concepto jurídico y no político: es una condición que se adquiere de acuerdo con la Constitución y las leyes de cada Estado. En algunos países no es, sin embargo, suficiente poseer la ciudadanía (cuando ésta se ha adquirido en un momento y por causa distinta al nacimiento) para ejercer el derecho de sufragio, porque se exige, además, el transcurso de un cierto plazo.

La relación automática entre ciudadanía y derecho al voto está cediendo algún terreno, unas veces como consecuencia de lazos históricos o culturales especiales, otras por razones migratorias y, aún otras, como consecuencia de acuerdos internacionales.

Normalmente, cuando ello está previsto, el ámbito dentro del cual se permite el voto de ciudadanos de otros Estados se limita a las elecciones municipales. En éstas se reconoce que los residentes extranjeros participan igualmente en la vida local y el reducido alcance político de ésta no impide que puedan votar en dichas elecciones. El Tratado de la Unión Europea de 1992, por ejemplo, reconoce el derecho al voto (activo y pasivo) en las elecciones locales, en cada uno de los quince Estados miembros, a todos los ciudadanos de la Unión. Al respecto, ya existían precedentes en los países nórdicos (Dinamarca, Suecia, Noruega). Un caso particular lo constituye el Reino Unido, en el que se permite el ejercicio del derecho de sufragio a los ciudadanos de la República de Irlanda y otros Estados de la Commonwealth, y viceversa.

Asimismo, hay que hacer referencia a la regulación, en cierto modo pionera, de la participación en las elecciones al Parlamento Europeo, en donde se establece que pueden ejercer su derecho al voto los ciudadanos de los Estados miembros, con independencia de su residencia en uno u otro de aquellos, y se admite, asimismo, que se presenten como candidatos en las listas presentadas en un país ciudadanos de un Estado distinto.

Las normas internas que atribuyen la nacionalidad pueden dar lugar a conflictos como los que se plantean actualmente en ciertos Estados surgidos de la antigua Unión Soviética. La aplicación de un criterio que restringe la ciudadanía a los integrantes de ciertas nacionalidades (en sentido histórico o cultural) ha privado, de hecho, de sus derechos políticos a grupos relativamente numerosos.

Residencia

El hecho de que una persona tenga su residencia en el país puede tener relevancia en dos sentidos: por una parte, en el ya explicado, en que los ciudadanos de terceros Estados, pero residentes en el país, pueden tener derecho al voto en las elecciones locales, o bien, adquieren la ciudadanía por residencia y, por la otra, en la medida en el lugar de residencia dentro del país, o el hecho de vivir fuera de él, afecta a los propios ciudadanos.

El lugar de residencia dentro del país es determinante para elecciones de ámbito local o regional, y puede serlo para la inscripción en el registro electoral. En algunos casos, generalmente tratándose de democracias más avanzadas, en elecciones de ámbito regional o nacional no es imprescindible que el ciudadano resida efectivamente en el país: la ley les facilita procedimientos para votar por correo, en los consulados o en sedes especiales (caso de los militares o funcionarios destacados fuera del país). Pero hay ejemplos en que esto no es así, como el caso de Italia, donde se exige la presencia personal del votante para ejercer el voto. Esta cuestión cobra gran importancia en países con un volumen de emigrantes fuerte, por razones no sólo cuantitativas, sino también cualitativas.

Empiezan a producirse experiencias que pueden hacer irrelevante el lugar de residencia para efecto de la emisión del voto: es el caso del voto en cajeros automáticos puesto en práctica en Costa Rica, por ejemplo. Conviene advertir, sin embargo, que el lugar de residencia del votante tiene importancia, sobre todo, para determinar la circunscripción en la que se computa su preferencia electoral y no solamente para decidir en qué colegio o mesa electoral debe realizarse la votación. En tales casos, como el señalado, el registro electoral es el que permite diferenciar la circunscripción a la que pertenece el elector y, en consecuencia, permite determinar en qué elección o elecciones surte efecto su voto.

Edad

La edad requerida para gozar del derecho al voto ha evolucionado en cierto modo paralelamente a la universalización del sufragio. Históricamente no solía coincidir con la mayoría de edad penal o civil, ya que, a la vez que se exigían requisitos especiales de renta o clase social para aquél, era precisa una edad relativamente mayor (en torno a los veinticinco años). También se han conocido ejemplos en los que se establecía una edad diferente para hombres y mujeres. En la actualidad, sin embargo, la inmensa mayoría de los Estados cifra la edad de acceso al sufragio en los dieciocho años –generalmente la misma que se precisa para obtener la ciudadanía-.

La decisión sobre la edad requerida para el ejercicio del derecho de sufragio se suele recoger en la Constitución, por ser una limitación al ejercicio de un derecho fundamental. Es una tendencia universal la homogeneización de esta edad con la mayoría de edad civil, si bien perviven generalmente diferencias respecto a la edad penal.

Plenitud de derechos civiles y políticos

Un requisito que se exige para poder ejercer el derecho al sufragio es el estar en plenitud de ejercicio de los derechos civiles y políticos, en el entendido de que se presume dicha capacidad, salvo que por alguna causa se hayan suspendido. Resulta de gran importancia el que las causas y procedimientos de pérdida o suspensión del ejercicio de los derechos políticos y civiles se establezcan de manera clara y específica en la normativa.

Privación del Derecho al Voto

La participación en los procesos electorales, en su doble dimensión de sufragio activo (o posibilidad de votar) y sufragio pasivo (o posibilidad de ser elegido), es un derecho constitucional cuya privación en los ordenamientos democráticos debe respetar determinadas condiciones:

• En primer lugar, dado que se trata de limitación a derechos fundamentales, debe respetarse escrupulosamente el principio de tipicidad: sólo puede deberse a una causa previamente fijada en una norma legal.
• Además, esas normas legales, en la medida que limitan derechos fundamentales, deben ser interpretadas por todos los operadores jurídicos de la forma más estricta, limitando su alcance a los supuestos explícitamente tipificados y sin que quepa ninguna ampliación analógica a situaciones no expresamente previstas.
• Incluso, dentro de los supuestos claramente predeterminados por la ley, debe aplicárseles el principio de interpretación conforme con la Constitución (o más favorable para la plena vigencia del derecho fundamental), en el sentido de que siempre debe ser preferida una interpretación de la situación fáctica que favorezca la plena participación de los ciudadanos frente a otra que lo impida.
• Deben ser objeto, además, de una aplicación no discriminatoria, de manera que a igualdad de situaciones fácticas se produzca una aplicación igual de las causas de exclusión, sin distinción alguna por razón del sujeto.
• Deben responder al logro de un proceso electoral más libre y democrático. Sólo desde el objetivo de que todo sacrificio del derecho de determinados ciudadanos persiga su mejor ejercicio por la colectividad pueden ser entendidas las exclusiones del derecho de sufragio activo y pasivo en los ordenamientos democráticos.
• Por último, es evidente que debe existir un control independiente de estas decisiones. De su revisión se encarga, según los sistemas, la autoridad electoral o el Poder Judicial, en el entendido de que, por tratarse de limitación de derechos fundamentales, resulta conveniente que siempre la revisión de ese tipo de decisiones pueda ser ventilada ante los órganos jurisdiccionales del Poder Judicial o, en su caso, incluso el tribunal constitucional.

Procedimiento de registro

El requisito de que el ciudadano se encuentre inscrito en el censo electoral tiene una naturaleza diferente a los anteriores, es meramente instrumental. El censo o registro electoral, como se señaló, es una relación de los ciudadanos que tienen derecho al voto, esto es, que reúnen los requisitos establecidos al efecto y que residen en el ámbito territorial correspondiente.

En este tema, las legislaciones electorales deben establecer mecanismos adecuados y sencillos para incentivar que los ciudadanos acudan a registrarse o bien a actualizar el padrón correspondiente y, en consecuencia, se encuentre en posibilidades de ejercer su voto en las elecciones populares correspondientes, porque, como se señaló, el registro electoral constituye un elemento esencial en cada proceso electoral, pues la duda sobre su indebida o irregular elaboración tiene un fuerte efecto deslegitimador.

La inclusión en el censo electoral de los ciudadanos con derecho a voto se lleva a cabo conforme a tres sistemas: creación de una lista periódica, elaboración de un registro continuo o utilización del registro civil.

Partidos políticos y candidatos

En un proceso electoral pueden participar tanto partidos políticos en sentido estricto como alianzas entre partidos y, en su caso, candidaturas independientes. Incluso, en algunos países se prevé la participación de otro tipo de asociaciones políticas o agrupaciones de ciudadanos que también pueden postular candidatos, ya sea por sí mismos o mediante convenios con partidos políticos (como es el caso mexicano). Sin embargo, en el estado actual de desarrollo de la democracia, concebida bajo el esquema de sistema de partidos, es absolutamente preponderante el papel de éstos frente al de las otras organizaciones.

La regulación de la conducta de los partidos políticos y los candidatos, principalmente dentro del proceso electoral, constituye un factor fundamental para el sistema electoral. Por principio, debe establecerse en la normativa electoral quiénes son los autorizados para participar en los procesos electorales y en qué condiciones. Este es un aspecto que generalmente se regula a nivel constitucional o, en algunos países, a nivel legal. Lo que resulta importante resaltar es que deben regularse con atención todos los aspectos vinculados con la formación de asociaciones o partidos políticos, su financiamiento, derechos y prerrogativas, así como su eventual relación con los candidatos y su participación en los procesos electorales. Tales aspectos serán desarrollados en el presente apartado.

Partidos políticos y otras organizaciones

Las organizaciones políticas son la expresión institucional de una ideología o de un estado de conciencia del pueblo, en torno a determinados asuntos públicos de interés general, caracterizada por su capacidad de influir en el seno de la política.

Toda organización política es producto de una realidad histórico-social que se expresa a través de elementos subjetivos y objetivos, donde los primeros constituyen factores estructurales, ya sea humanos o programáticos, mientras los segundos implican elementos instrumentales, como son los aspectos orgánicos o normativos.

Para efectos del marco jurídico, es el último aspecto el que mayor relevancia tiene, pues su trascendencia en la sociedad o el Estado al que pertenecen, dependerá de su reconocimiento y regulación jurídica. La constitución de las organizaciones políticas se produce en la aplicación de los principios y normas de carácter general y específico que deben tener como fin asegurar la unidad, dinamismo, desarrollo y la responsabilidad en el cumplimiento de los propósitos por ella trazados, así como los que les encomienda la propia normativa.

En efecto, las organizaciones políticas no podrían asegurar por sí solas su permanencia y funcionamiento, razón por la cual la normativa debe determinar su ámbito de competencia y otorgarle sustento jurídico a su actuación. Sin esta base normativa imperaría la inestabilidad, anarquía y desorden dentro de ellas.

Por otra parte, el orden jurídico debe reconocer que las normas reglamentarias y estatutarias que determinan la estructura, relaciones, composición, disciplina y demás aspectos de las organizaciones políticas, son producidas y aplicadas sólo por los que constituyen dichas agrupaciones, como parte de su capacidad y derecho auto-organizativo. Las organizaciones políticas deben estar delimitadas por ciertas reglas preestablecidas, es decir, su actuación debe estar orientada a través de reglas y procedimientos prefijados, lo cual evidencia que las organizaciones políticas se hallan integradas dentro del sistema jurídico que otorga fundamento y estabilidad a la propia agrupación.

Ahora bien, en el subapartados siguientes se detallarán las tres formas de organización política que pueden preverse en los ordenamientos jurídicos.

Partidos políticos

La relevancia de los partidos políticos en los sistemas democráticos representativos es tal que con frecuencia las democracias son calificadas como "Estados de partidos". Entre sus funciones más importantes puede señalarse que:

• Son los cauces básicos para crear, agrupar y representar opiniones e intereses políticos de cara a los procesos electorales;
• Contribuyen a seleccionar las elites políticas y a los gobernantes;
• Formulan los programas y opciones ideológicas que compiten en el terreno político, que engarzan intereses y preferencias ideológicas, y
• Finalmente, pueden funcionar como una especie de contrapeso a las decisiones gubernamentales.

No se trata de examinar aquí todas estas funciones, que sin duda constituyen elementos fundamentales de su régimen jurídico, sino sólo aquellos aspectos que tienen que ver con su participación en los procesos electorales. La intensidad de su intervención en éstos varía de unos sistemas - y de unos niveles electorales - a otros. En el caso de las elecciones parlamentarias, si bien en unos casos tienen el monopolio para la presentación de candidaturas, en casi todos es determinante la identificación de la lista por razón del partido que la respalda. En las elecciones presidenciales cobra un relieve obvio la persona del candidato, pero son raros los casos en los que no tiene alguna importancia su pertenencia a uno u otro partido.

Los partidos políticos pueden definirse como las agrupaciones voluntarias de ciudadanos constituidas para contribuir a determinar la política del Estado (o del nivel territorial correspondiente) mediante la formación de la voluntad política de los ciudadanos; la presentación y apoyo de candidaturas; la elaboración de programas políticos, y cualesquiera otras actividades encaminadas a realizar esos fines.

Su constitución y funcionamiento en un Estado democrático debe ser libre, aunque pueda estar sujeta a ciertos requisitos formales (como la elaboración de unos estatutos que sean depositados en algún registro público o ante la autoridad electoral) y sustantivos: esencialmente, los de actuar conforme a principios democráticos, respetando la Constitución y las leyes, con lealtad al sistema democrático.

También pueden derivarse especiales exigencias para los partidos políticos del hecho de estar algunas de sus actividades sufragadas o subvencionadas con fondos públicos, así como del hecho de ser el vehículo para el acceso a los cargos de elección popular. En algunos ordenamientos especialmente avanzados se han creado también mecanismos de garantía de que su estructura y funcionamiento sean democráticos.

Los partidos pueden tener estructuras muy diferentes. Los de los sistemas democráticos actuales proceden de dos grandes ramas: los pequeños partidos de notables de los regímenes liberales que arrancan de las revoluciones francesa y americana y los grandes partidos obreros que surgen a partir de la segunda mitad del siglo XIX.

La participación en unas elecciones democráticas debe estar abierta a todos los partidos que acepten el sistema democrático e incorporen sus reglas esenciales, tanto por lo que hace a su funcionamiento interno como a sus fines y actuación externa. La lealtad al propio sistema democrático en que actúan no debe entenderse, sin embargo, como aceptación absoluta de las leyes y políticas determinadas en cada momento. Nada impide que propugnen por reformas de éstas o de la Constitución, siempre que para ello acepten los procedimientos previstos en las normas vigentes para acceder al gobierno o para las reformas legales o constitucionales. La mayor parte de los sistemas exigen ciertos requisitos mínimos para reconocer la existencia de los partidos, a efecto de su participación política. Se trata, por lo general, de asegurar la publicidad mínima de su constitución, mediante su inscripción en un registro u otra forma de publicidad usual en el país de que se trate, y de determinar su carácter democrático a efectos internos y públicos.

La inscripción se produce por regla general en un registro público, a cargo de la administración general o la específica electoral. En un sistema pluralista debe tratarse de un requisito esencialmente formal, en el que se compruebe que el nombre y signos identificatorios del nuevo partido no inducen a confusión con respecto a otro anteriormente inscrito y se depositen sus estatutos, de los que se deduzca que el partido persigue fines lícitos, por medios democráticos y con procedimientos internos igualmente democráticos.

Es tradicional la polémica sobre los límites en la tolerancia que un sistema democrático debe mostrar frente a la actuación de grupos y partidos que no lo sean o que, incluso, tengan como fin acabar con el propio sistema democrático. Caben, por supuesto, distintas soluciones, en las que debe tenerse en cuenta la solidez y arraigo de cada sistema, pero un límite claro es la preservación del imperio de la ley y la del propio sistema democrático. No se trata aquí de regular manifestaciones de la libertad de expresión, sino del ejercicio de actividades políticas organizadas y relevantes en la competición electoral. Tan es así, que en algunos países, como México, su regulación se encuentra prevista no sólo en la legislación ordinaria, sino también a nivel constitucional, dada la gran relevancia de su actuación en la vida política del Estado.

A partir de cierto grado de madurez del sistema de partidos y del conjunto del sistema democrático en que se integran, suelen intensificarse las exigencias de que el funcionamiento interno de los grupos políticos que tratan de acceder al gobierno u a otras funciones representativas se rija en su funcionamiento interno conforme con reglas más abiertas y transparentes. La manifestación más frecuente supone que la elección, dentro de cada partido, de sus dirigentes y sus programas de acción política, se lleven a cabo por medio de procedimientos también democráticos, abiertos a todos los miembros del partido. Se trata de una preocupación propia de sistemas de partidos maduros, en los que el arraigo de éstos está asegurado y es posible dedicar esas energías a sus procedimientos internos. Es evidente que, en todo caso, en la elección de los dirigentes de los partidos intervienen los factores típicos de popularidad e, incluso, carisma que caracterizan el liderazgo. Pero con independencia de las causas que determinen la decisión de sus miembros, se reconoce a éstos la ocasión de pronunciarse democráticamente e, incluso, la posibilidad de acudir a los tribunales u otros órganos independientes de control en caso de que no hayan visto respetados esos derechos. Por lo que hace al comportamiento externo de los partidos, pueden distinguirse dos aspectos que deben ser objeto de regulación: los medios que emplean en su acción política general y los requisitos específicos y reglas de conducta que guían su participación en los diferentes procesos electorales.

Respecto de los primeros, su actuación debe regirse por las normas vigentes para la protección de los derechos constitucionales y la actuación de los restantes partidos. Deben quedar excluidos, por supuesto, los medios violentos, coactivos o intimidatorios, pero también aquellos otros que tuerzan o desfiguren las reglas de libre competencia ideológica entre los partidos, como la compra de votos; la vulneración de las normas sobre financiación de los partidos políticos; las formas de propaganda prohibidas, sea por razón de sus destinatarios o de los medios empleados, etcétera.

Es cada vez más frecuente el establecimiento por parte de los partidos de códigos de conducta que, con carácter voluntario, establecen normas reforzadas, especialmente ante procesos electorales. Se regulan en ellos los medios admitidos y los que deben ser evitados en la propaganda electoral (por ejemplo, referencias a la vida privada o la condición personal de los candidatos); las normas básicas en la crítica política entre partidos o candidatos, para evitar excesos o una crispación excesiva, y, en ocasiones, aquellos asuntos (forma de gobierno, problemas territoriales o religiosos, etc.) que no deben ser objeto de disputa electoral por su naturaleza especialmente sensible o porque se trate de preservar un consenso básico sobre algunos de ellos al margen de la contienda electoral.

Uno de los aspectos que debe tomar en cuenta la regulación es el relativo a la financiación de los partidos políticos, pues éstos se han convertido en los canales casi exclusivos mediante los cuales los electores concurren a elegir a sus gobernantes, considerándose así esenciales en las democracias actuales para el ejercicio de los derechos políticos, la participación ciudadana y la expresión del pluralismo de la sociedad.

Así, el financiamiento de los partidos políticos consiste en el conjunto de recursos económicos para el cumplimiento de sus fines establecidos en el ordenamiento jurídico. En algunos países, como la mayoría de los latinoamericanos, a la regulación del financiamiento se le confiere rango constitucional. Los códigos o leyes específicas de los partidos políticos desarrollan de modo complementario el marco jurídico de esa actividad con sus controles y prohibiciones. Dicho financiamiento puede dividirse en dos grandes rubros, el relativo a su mantenimiento, es decir, para sus gastos ordinarios, y el que está ligado con los procesos electorales, mismo que se detalla en el apartado relativo a las campañas electorales.

Coaliciones de partidos políticos

Los partidos políticos pueden establecer entre sí pactos de colaboración en aspectos muy diversos de su actividad, entre otros: para concurrir a elecciones conjuntamente; para formar gobierno después de celebradas éstas; de apoyo externo a un gobierno existente, o para derribar uno con el concurso de varios partidos, y para modificar elementos del sistema político o determinar conjuntamente políticas concretas. Interesan en este lugar las alianzas con motivo de un proceso electoral.

Las alianzas entre partidos pueden revestir formas y grados muy diferentes.

• En primer lugar, pueden formalizar coaliciones cuyas listas integren candidatos de cada uno o independientes identificándose como tal coalición para todo el ámbito y el proceso electoral y excluyendo candidaturas independientes de los partidos en las circunscripciones a las que afecte.
• En segundo lugar, pueden decidir presentar alternativamente listas de uno u otro partido en cada una de las circunscripciones, con el fin de optimizar el apoyo electoral que prevén para cada uno. Se trata de una práctica común en sistemas de partidos maduros, que aseguran así la máxima rentabilidad de sus campañas y evitan los efectos negativos de la dispersión del voto para sí o los partidos de los que pueden esperar cierto apoyo o proximidad.
• Pueden, por último, acordar la retirada de la candidatura que haya obtenido menos votos en una primera vuelta y pedir a sus electores que apoyen a la del partido aliado.

A su vez, estos pactos pueden referirse a ámbitos muy diversos: para todas las circunscripciones o solamente para algunas; para unas elecciones presidenciales, generales o municipales o para un periodo de tiempo determinado o abierto.

Los efectos jurídicos de estos acuerdos son generalmente limitados, como corresponde a la libertad que debe regir la actuación estratégica y política de los partidos en un sistema democrático.

• Por regla general, sí se reconocen efectos a las coaliciones formalizadas para un determinado proceso electoral, e inscritas como tales en el momento de la presentación de candidaturas. Estos se refieren fundamentalmente a dos aspectos: las ayudas públicas correspondientes y la prohibición de presentar candidaturas independientes por parte de los grupos que integran la coalición. A ellos se suma, en algunos países del Este de Europa, como Croacia o la República Checa, la imposición de una barrera electoral superior a la que corresponde a los partidos.
• Por el contrario, los pactos de retirada de las candidaturas menos votadas, y con más razón los que se refieren a la conducta postelectoral de los partidos o los candidatos elegidos tienen solamente relevancia política y no puede ser exigido su cumplimiento al partido o representante que decida incumplirlo.

Otras organizaciones políticas

Con objeto de ampliar los cauces de participación y representación política y como complemento del sistema de partidos políticos, algunas legislaciones prevén figuras alternativas que constituyen otro tipo de organizaciones políticas, como formas de asociación que coadyuvan al desarrollo de la vida democrática y de la cultura política.

Estas organizaciones de ciudadanos no necesariamente tienen como objeto el participar en los procesos electorales, aunque en ciertos ordenamientos sí se prevé tal posibilidad, pero pueden ser el conducto embrionario para la eventual formación de partidos políticos, o bien, servir como canales ciudadanos, menos complejos que los partidos, para la realización de tareas políticas y el ejercicio del derecho de libre expresión de ideas en materia política.

Candidatos

Una elección resulta inconcebible sin candidatos. De ahí que su regulación sea de gran relevancia, de manera que esta figura se prevé, incluso, a nivel constitucional, por estar directamente vinculada con el ejercicio de un derecho fundamental, el de votar y ser votado, y se deja al legislador la regulación más específica. La candidatura es la que posibilita al elector optar y, a su vez, a los ciudadanos interesados en acceder a cargos de elección popular ser votados. El candidato se constituye en una oferta política sobre la cual se pronuncian los electores.

La regulación de las candidaturas debe ocuparse principalmente de los aspectos relacionados con los requisitos para ser candidato a determinado cargo de elección popular; a quiénes tienen derecho a postular candidatos, esto es, la cuestión de si ese derecho se reserva a los partidos políticos, constituyéndose así un monopolio partidista o, si por el contrario, se amplía a otro tipo de organizaciones políticas, grupos significativos de ciudadanos, movimientos sociales o, en suma, se permiten las candidaturas independientes; la igualdad de género en cuanto al acceso a ellas, y el procedimiento para su registro ante la autoridad competente.

Dependiendo de las formas de la candidatura, el elector se encuentra ante diferentes situaciones de decisión política, pues existe la posibilidad de que se vote en forma clasificatoria entre las opciones, en forma preferencial o gradual, o bien que se pronuncie sobre individuos presentados en forma nominal o sobre grupos de individuos integrantes de una lista, de tal manera que el concepto de candidato tiene incidencia en el de representación.

De cualquier manera, la forma en que se presenta el candidato contribuye a estructurar el contenido del voto. La distinción básica entre las múltiples formas de candidatura es entre la nominal y la lista. En la primera cuentan para el reparto de los puestos públicos únicamente los votos que un candidato haya obtenido y que se emitan expresamente por su nombre, en tanto que, por lo que hace a la segunda, lo decisivo para convertir los votos en escaños es la suma de los conseguidos en favor de cada lista o por el conjunto de candidatos en ella contenidos.

Requisitos

Los requisitos para poder ser elegido no siempre coinciden con los que se exigen para votar. Aunque el derecho de sufragio pasivo ha evolucionado históricamente en la misma línea de universalización que el derecho al voto (o derecho de sufragio activo), subsisten algunas diferencias que lo hacen algo más restrictivo, en razón de que también se requerirán para ser candidato los requisitos que se exigen para ocupar el puesto público de que se trate. En consecuencia no siempre se identifican los electores con los elegibles.

Tampoco coinciden necesariamente quienes pueden aspirar a ser elegidos con quienes son efectivamente candidatos. Para presentar una candidatura, la capacidad electoral pasiva es uno de los requisitos, pero no el único. Como punto de partida puede afirmarse que el principio democrático exige que los requisitos para poder ser elegible incluyan, por lo menos, los mismos que para ser elector: la ciudadanía, la mayoría de edad y el goce pleno de los derechos civiles y políticos, de manera que cualquier ulterior exigencia debe estar expresamente prevista en la Constitución o en la ley y justificarse suficientemente en la realización de valores constitucionales que expliquen esa limitación de derechos fundamentales de determinadas categorías de ciudadanos.

A pesar de ello es evidente que la mayor parte de los sistemas exige determinados requisitos especiales o establece algunas limitaciones. Esta diferencia puede deberse a causas diversas:

• En unos casos, tratan de garantizar la neutralidad en el proceso electoral de personas que ocupan puestos representativos (el rey, quienes ya desempeñan ciertos cargos públicos, los jueces, los militares en activo, etcétera).
• Otras exigen ciertos requisitos especiales que pretenden garantizar la madurez (mediante una edad superior a la requerida para votar).
• Algunas buscan asegurar la pertenencia plena a la comunidad: haber cumplido con el servicio militar, poseer la nacionalidad de origen o determinado tiempo de residencia en el ámbito geográfico de que se trate.
• Otras, por el contrario, excluyen por razones semejantes a condenados por delitos graves o específicos.
• En otros casos, la limitación trata de proteger los intereses de la comunidad, haciendo inelegibles a quienes por sus relaciones económicas con entidades públicas pudieran verse envueltos en conflictos de intereses en caso de resultar elegidos.
• Un grupo de limitaciones tienen su causa en la historia política o social de cada país: es el caso de la exclusión de los sacerdotes de determinadas religiones influyentes en ciertos países.
• Existen otro tipo de requisitos formales, como es el registro ante la autoridad encargada de la organización electoral.
• Adicionalmente deben mencionarse los requisitos que se fijan para ocupar cierto cargo, como el tener cierto grado de estudios o una determinada profesión, que finalmente se traducen en requisitos para ser candidato, pues resultaría ocioso que el elector se pronuncie por un sujeto que eventualmente no puede ocupar el cargo para el que se postula.
• Finalmente, en los regímenes en los que se contempla el monopolio de los partidos políticos para la postulación de candidatos, un requisito sine qua non para obtener ese carácter será, precisamente, ser postulado a través de cierto partido político.

Candidatos independientes

La posibilidad de que intervengan candidaturas independientes de partidos y coaliciones se ve bastante limitada en la mayor parte de los sistemas parlamentarios. En ellos se parte de la base de que las elecciones, al menos las de alcance nacional, son disputas entre partidos y sólo éstos tienen la plenitud de las ayudas públicas que conlleva una campaña electoral.

Las candidaturas independientes y las llamadas agrupaciones de electores (que son, en definitiva, una forma de éstas) cuentan con posibilidades materiales -y muchas veces legales- tan limitadas que quedan condenadas a un papel marginal en las democracias modernas. Entre esas limitaciones pueden señalarse las siguientes:

• Se enfrentan, por regla general, a unas exigencias específicas en cuanto al apoyo de un cierto número de firmas para presentar las candidaturas;
• Se ven obligadas a constituir depósitos económicos;
• Suelen disfrutar de un menor acceso a los espacios electorales gratuitos en los medios de comunicación pública, y
• No suelen contar con anticipos a cuenta en los sistemas que prestan ayudas públicas a las campañas electorales.

Un ejemplo paradigmático es el de la regulación, en el artículo 220.4 de la ley electoral española, del requisito de un cierto número de firmas: la exigencia de firmas queda prácticamente eliminada para los partidos políticos, pues a éstos les basta con la de cincuenta cargos electos en cualquier nivel, incluso municipal. Sin embargo, las agrupaciones de electores, que no cuentan con la capacidad de movilización de aquellos para conseguirlas, deben presentar 15,000 firmas. En definitiva, sus posibilidades de participar con cierto eco en las campañas se ven muy limitadas, salvo que cuenten con medios propios significativos (piénsese en el caso de Ross Perot en dos campañas electorales sucesivas; de hecho, en la segunda obtuvo finalmente un volumen de votos muy menguado, en parte porque quedó excluido del acceso a los medios).

La excepción la constituyen aquellas elecciones que por su ámbito reducido permiten concurrir a candidatos o agrupaciones con medios limitados: es el caso, por ejemplo, de las elecciones locales.

Por el contrario, en los sistemas presidenciales, suele tener más importancia la personalidad individual del candidato, con lo que el peso de los partidos queda relativamente menguado a la hora de presentar la candidatura. Se trata de una consecuencia del diferente reparto del juego de poderes entre un Presidente elegido por sufragio directo y los integrantes de las Cámaras, que sí son de una filiación partidaria definida. En ellos, no siempre es suficiente con la presentación por parte de los partidos y con frecuencia se exige, además, un cierto número de firmas de ciudadanos.

Un aspecto que debe tenerse en cuenta al establecer la posibilidad de las candidaturas independientes y regular los requisitos para su acceso es el relativo a que, por una parte, deben establecerse mecanismos de participación tales que no violen los principios que rigen los procesos electorales, principalmente el de igualdad, y, por la otra, las barreras a la entrada deben ser tales que no desincentiven la participación, pero al mismo tiempo no permitan la pulverización del voto o que el sistema de partidos se desquebraje.

Procedimiento de registro

Introducción

Para participar como candidatos en una elección, los individuos que tienen derecho a hacerlo (porque gozan del derecho de sufragio pasivo y han cumplido ciertos requisitos adicionales) deben comunicarlo formalmente a la autoridad que dirige el proceso electoral. Corresponde a ésta comprobar si en verdad reúnen los requisitos exigidos y proclamar públicamente quiénes son los candidatos que compiten en la elección correspondiente.

Lo anterior, porque el registro y la proclamación de los candidatos cumplen diversas funciones:

• Permiten comprobar si los que tratan de presentarse reúnen todos los requisitos precisos.
• Concreta formalmente quiénes son los contendientes de la disputa electoral.
• Supone el reconocimiento de una serie de derechos para los contendientes: según los casos, a obtener ciertas ayudas públicas (financiamiento) para la campaña, presencia en medios de comunicación, uso de locales o facilidades públicas, etcétera.
• Da paso a todos los actos materiales preparatorios que deben garantizar el buen desarrollo de las elecciones.

*Permite que los electores tengan certeza de entre quiénes tienen que elegir a los funcionarios que ocupara el cargo de elección popular de que se trate.

Por regla general, se exigen a quienes desean ser proclamados candidatos determinados requisitos añadidos a los del derecho de sufragio pasivo. Con ello se trata tanto de garantizar la seriedad del propósito del candidato como de evitar una proliferación de candidaturas sin la estructura mínima para competir en la elección, que no harían más que introducir confusión e incrementar los recursos públicos precisos para el proceso electoral, de suyo costoso.

Presentación de Candidatos

Aunque las normas electorales admiten diversas posibilidades, lo usual es que las candidaturas sean presentadas y respaldadas por los partidos políticos.

Este predominio obedece a razones consustanciales a la democracia representativa, que no sólo persigue una representación equitativa de los electores, sino también la formación de mayorías con un apoyo electoral suficiente que permita gobiernos suficientemente estables en cada ámbito. Los partidos políticos responden a esa necesidad por su capacidad de integración de candidatos y estructuras de apoyo político en un nivel superior al de cada circunscripción electoral.

La crítica, habitual en sistemas democráticos consolidados, por los problemas frecuentes en los partidos (influencia o poder excesivos de sus estructuras internas o aparatos; profesionalización de quienes se dedican a la actividad política, dificultando así que emerjan alternativas; predominio, en ocasiones, de la defensa de los intereses particulares de quienes los forman frente a los comunes que percibe el electorado; la zanja creciente que por éstas razones separa a aquellos del común de los ciudadanos, etcétera) no debe hacer olvidar la función insustituible de los partidos políticos, por más que los defectos observados en su funcionamiento deban ser resueltos en beneficio del sistema democrático. En una sociedad democrática suficientemente articulada y abierta, un sistema de partidos viciado de alguna de las maneras expresadas se enfrenta a un dilema: o es capaz de evolucionar y resolver los problemas de modo perceptible para el electorado, o la crítica pública le hará perder gradualmente la confianza de éste y quizá, incluso, su legitimidad. Crecerán los partidos opositores o, a falta de una alternativa sólida, la abstención, hasta que surjan nuevos partidos o grupos políticos que debiliten y, probablemente, acaben sustituyendo a los resistentes al cambio.

Junto a los partidos políticos es posible la presentación de candidaturas por coaliciones o agrupaciones de partidos, con formalidades de contenido e intensidad variable en diferentes países. Al contrario de lo que sucede con las alianzas postelectorales, las realizadas con anterioridad a las elecciones pueden tener efectos jurídicos como, por ejemplo, impedir a los partidos que forman parte de ellas la presentación de listas propias en las mismas circunscripciones.

La presentación de candidaturas independientes de partidos o coaliciones es una tercera posibilidad. De hecho, se hace más difícil en función del ámbito de las elecciones y de las dimensiones de la circunscripción, por la complejidad de las actividades preparatorias y los recursos precisos para las campañas, razón por la cual si se desea preverlas es recomendable que sea en circunscripciones electorales no muy grandes –como elecciones municipales, por ejemplo-.

Es, obviamente, más sencillo y frecuente que concurran candidatos independientes en elecciones locales o en circunscripciones reducidas. Las excepciones a esta generalización muestran, normalmente, que sólo unos recursos económicos excepcionales (Ross Perot) o un conocimiento masivo previo (Vargas Llosa en Perú;) permiten a candidatos independientes franquear la barrera que dificulta un reconocimiento por los electores que los integrantes de las candidaturas de un partido implantado tienen aseguradas con este respaldo.

Selección de Candidatos

La decisión, dentro de los partidos, sobre la designación de las personas que vayan a formar parte de cada candidatura es una cuestión muy relevante en un sistema representativo. La función constitucional de los partidos obliga a éstos a respetar reglas democráticas internas más exigentes que las que rigen las asociaciones en otros ámbitos de la vida social o mercantil privadas. Se trata, desde luego, de asegurar un procedimiento interno democrático, sin perjuicio de los elementos de liderazgo (incluso carisma) que necesariamente se producen dentro de las organizaciones políticas. Esta exigencia se manifiesta de formas diversas, en función de las circunstancias históricas y políticas de cada país.

Uno de los procedimientos mediante los que se intenta limitar la influencia excesiva de los aparatos de los partidos es la elección de los candidatos para las diversas funciones electivas por medio de unas "elecciones internas"pcb02a1 previas, ya sean limitadas a los miembros de cada sección local del partido, o abiertas a los ciudadanos inscritos voluntariamente como simpatizantes de aquel. Se trata de dos supuestos claramente diferentes. La elección democrática dentro del propio partido tiene la virtud de obligar a una cierta transparencia y de favorecer la discusión abierta de candidaturas. Pero, en realidad, es solamente una garantía de participación democrática interna, que afecta a los militantes del partido y sigue dejando en las manos de los partidos la designación de los candidatos. El procedimiento de las primarias permite una mayor participación, ya que permite también la intervención de aquellos ciudadanos que se declaren simpatizantes del partido inscribiéndose como tales en un registro ad hoc.

La apertura de la designación de los candidatos mediante unas primarias suele ser valorada positivamente por los ciudadanos de los países en los que aquella sigue siendo un monopolio de las estructuras partidarias, aunque no suele despertar el entusiasmo de los dirigentes de éstas. Sin embargo, en elecciones de ámbito no estrictamente local son tales las necesidades de medios económicos y estructuras para la campaña que, lejos de facilitar la apertura de la competencia electoral, imponen con frecuencia una carga aún mayor a los posibles candidatos, que ven adelantado el momento en el que precisan de aquella logística.

Formalización de las Candidaturas

La formalización de una candidatura debe ser una operación neutra: se trata de comprobar que reúnen los requisitos necesarios y proclamar formalmente quiénes son los contendientes en ese proceso electoral. Debe evitarse, por ello, cualquier otro propósito espurio, dirigido a limitar el número de las candidaturas o a poner obstáculos a la actividad de cualquiera de las que reúnan los requisitos.

La candidatura debe incluir el nombre y la prueba de la identidad, nacionalidad, edad e inscripción en el censo o registro electoral. Para la prueba de los requisitos negativos (no haber sido condenado a la privación del derecho de sufragio, no estar incluido en una causa de inelegibilidad) debe ser suficiente una certificación de los registros públicos en los consten tales limitaciones (por ejemplo, un certificado negativo de antecedentes penales) o, incluso, una declaración formal del candidato. Es una exigencia razonable la manifestación expresa de cada candidato de su voluntad de serlo.

La justificación de tales requisitos debe ser posible por los medios legales y formales comúnmente aceptados en el tráfico jurídico de cada país. Así, para justificar requisitos de edad o nacionalidad deben ser suficientes el documento de identidad, pasaporte, partida del registro civil o cualquier otro medio de prueba ordinario.

A falta de éstos, el procedimiento electoral debe facilitar la prueba por medios eficaces. Es preferible, evidentemente, contar con cualquier medio ya arraigado en el país (licencias para conducir, censos o registros municipales, etc.) que ofrezca unas garantías suficientes, antes que instaurar sistemas nuevos de documentación o comprobación que pueden dilatar el proceso electoral y resultar muy costosos.

En todo caso, debe bastar cualquier medio ordinario para probar los requisitos y evitarse la exigencia de pruebas diabólicas que en realidad supongan una traba disuasoria por su dificultad o coste. La regla general debe ser también la de facilitar la subsanación de los errores o defectos formales, dentro de los plazos breves que deben caracterizar la fase preparatoria de un proceso electoral.

No puede considerarse injusta la exigencia de un plazo, normalmente breve, para demostrar que la candidatura reúne todos los requisitos, siempre que la exigencia no resulte discriminatoria en modo alguno. Un proceso electoral requiere la realización de tareas muy numerosas en plazos lo más breves posibles, para evitar que el periodo electoral resulte exageradamente largo.

Una cuestión no meramente formal es la de la denominación y los símbolos de la candidatura. El nombre de ésta y los símbolos mediante los que se identifica (siglas, emblemas o signos representativos) son fundamentales tanto para su configuración como para la identificación por parte de los votantes potenciales. Deben evitarse, por ello, tanto el uso indebido del nombre de otros grupos políticos que concurran a las elecciones como los que sean tan parecidos que puedan inducir a error en los ciudadanos.

Como regla general, las candidaturas presentadas por partidos políticos deben llevar el nombre de éstos, salvo que formen parte de coaliciones identificadas con otro nombre. El fin de esta exclusión de nombres equívocos no es ideológico, sino identificatorio: la autoridad electoral no debe juzgar la posible confusión ideológica a que puedan inducir dos candidaturas siempre que sea posible identificar a cada una claramente por su nombre y demás símbolos sin posible confusión gráfica, fonética, o de otra clase.

Examen y Resolución

El examen del cumplimiento de los requisitos formales y materiales corresponde a la autoridad electoral. Debe actuar conforme a criterios que faciliten la participación en la elección y la subsanación de errores meramente materiales: un principio pro electione, que reduzca al máximo los vicios que no puedan ser subsanados, para facilitar la participación y evitar la deslegitimación de los resultados por una rigidez o formalismo excesivo. La ley debe fijar de modo preciso los plazos para la presentación, examen y decisión, con los plazos breves que en su caso sean necesarios para resolver errores materiales, o faltas subsanables. Expirado este plazo, la administración electoral debe proclamar de modo público qué candidaturas estima válidas porque reúnen todos los requisitos exigidos para concurrir al proceso electoral. El medio ordinario es la publicación en los diarios oficiales, pero son admisibles otros conformes con los usos (publicación de edictos en la prensa o en lugares públicos, etc.) o las posibilidades locales.

Además de los recursos ante la propia Administración electoral debe ser posible un recurso, con plazos muy breves para su presentación y resolución, ante los tribunales, ordinarios o especializados u otros órganos independientes que se ocupen del control del proceso (tribunal constitucional).

Proclamación y Publicación

La proclamación es el acto formal por el que el órgano que gobierna el proceso electoral determina públicamente qué candidaturas tomarán parte en la elección y qué personas integran cada una de aquellas. Su publicación se produce de ordinario en el diario oficial correspondiente al ámbito de las elecciones o por medio del sistema de edictos establecido en cada país. Una vez resueltos los recursos que se planteen contra tales candidaturas, o expirado el plazo para recurrir, los efectos que produce son los siguientes:

• Fija los términos de la competición electoral, determinando entre qué candidaturas se ventilan en aquella.
• Determina qué candidaturas tienen derecho a las ayudas públicas establecidas para las elecciones: uso de locales o espacios públicos, financiamiento, espacios en los medios de comunicación públicos y demás formas de auxilio que reciben los candidatos.
• Abre paso a las siguientes fases y operaciones materiales de preparación de las elecciones: a la campaña electoral y a las operaciones logísticas y preparatorias que corresponden a la administración electoral, como la impresión de papeletas.

Campaña electoral

Distinción de otras figuras afines

Antes de analizar el contenido de la campaña electoral es necesario distinguirla de dos figuras relativamente similares y que suelen coincidir en el tiempo con ella: las llamadas campañas institucionales o de formación cívica y las campañas informativas.

Se entiende por campaña institucional o campaña de formación cívica la que realizan los poderes públicos destinada a informar a los ciudadanos sobre las circunstancias que rodean a las elecciones y, en particular, sobre las operaciones que debe realizar el elector, sin influir en el sentido de su votación. Frecuentemente su finalidad no es puramente informativa, sino que pretende combatir la abstención, incentivando el voto de los ciudadanos, aunque algunas leyes electorales prohíben formalmente tal finalidad.

Para su realización, los poderes públicos o el órgano encargado de la organización electoral pueden utilizar los medios públicos de comunicación social, donde existen, o recurrir a los privados. En este caso deben también observar una escrupulosa neutralidad en su elección, lo que en manera alguna significa que deban utilizarse la totalidad de los existentes, sino que la selección debe realizarse de acuerdo a normas objetivas preexistentes.

Un problema delicado y de muy difícil solución práctica es el que plantea la diferenciación de esta campaña institucional por definición neutral con las campañas informativas que realizan las instituciones públicas, coincidiendo con el final de su mandato y, por tanto, con el periodo electoral sobre los logros en su gestión, las que están inevitablemente orientadas a favorecer la reelección o, en los países donde está prohibida, que se elija un candidato postulado por el partido político que llevó al poder al funcionario saliente.

Determinar en qué momento este tipo de actos puede entrar en colisión con los principios de objetividad, transparencia, igualdad, pluralismo y, sobre todo, neutralidad de los poderes públicos que han de regir los procesos electorales, es probablemente imposible a priori. Por ello, la solución a la que han llegado los ordenamientos más garantistas ha consistido en prohibir la incentivación del voto mediante campañas institucionales, y otorgar a los organismos electorales una especial función de control sobre la actividad informativa del gobierno, corrigiendo sus manifestaciones claramente partidistas, es decir, aquellas que no pueden considerarse en forma alguna realizadas para la salvaguarda del interés público, o el normal funcionamiento de los servicios públicos.

Campaña electoral

Puede definirse como campaña electoral el conjunto de actividades organizativas y comunicativas lícitas realizadas por los contendientes electorales, esto es, los candidatos y los partidos políticos, una vez que los primeros fueron proclamados formalmente como tales, destinadas a la captación de sufragios, actividades que son normalmente subvencionadas, directa o indirectamente, al menos de modo parcial, mediante fondos públicos. Ahora bien, este proceso de captación del sufragio debe someterse a normas y pautas de actuación que garanticen la igualdad de los contendientes, la limpieza del proceso y la neutralidad de los poderes públicos. En adelante se analizan por separado cada uno de esos elementos:

a) Sujetos de la campaña electoral:

En estricto sentido, los partidos políticos y los candidatos, es decir, los contendientes electorales formalmente proclamados como tales, son los únicos sujetos que pueden realizar campaña electoral. Sin embargo tal concepción formal choca con la realidad de los procesos electorales en todo el mundo, pues organizaciones como sindicatos, agrupaciones patronales, colectividades de ciudadanos, medios de comunicación e, incluso, personajes populares completamente ajenos a la política, expresan públicamente su apoyo a una determinada candidatura solicitando el voto para ella, es decir, realizan materialmente actos de campaña electoral. Dado que en los ordenamientos democráticos resulta imposible imponer una limitación a la libertad de expresión como la que supondría impedir los pronunciamientos de esos colectivos, y tanto más en el momento en que se llama al pueblo a expresar su opinión, las frecuentes normas de derecho comparado que limitan la campaña a los contendientes electorales han de ser entendidas más bien en el sentido de recalcar que ellos y sólo ellos van a recibir subvenciones o ventajas públicas por la realización de estas actividades y que, en todo caso, tales expresiones no provengan de personalidades que por su investidura puedan ejercer cierta influencia en el electorado de manera tal que se quebrante el principio de igualdad. Un problema distinto es el de la también frecuente prohibición de realizar campaña electoral a los miembros de los organismos que realizan una función arbitral en el proceso, por lo que deben permanecer neutrales (miembros de los organismos electorales, del Poder Judicial, etcétera), o bien aquellos que pueden provocar un efecto intimidador sobre los demás electores (ejercito y fuerzas policiales). Es posible defender la licitud de esta limitación de derechos fundamentales, siempre que estos se encuentren precisa y previamente determinados en la Constitución o en la ley, en razón de la función que asumen, consistente en asegurar unas elecciones plenamente democráticas. Por ello, su vulneración no puede tener como única consecuencia la privación de la financiación pública, sino que deberá ir seguida de sanciones penales, disciplinarias e, incluso, electorales.

b) Límites temporales:

Relacionado con la idea de que la campaña electoral se desarrolla entre contendientes formal y oficialmente proclamados como tales, se encuentra su concepción como un periodo acotado, normalmente entre la proclamación por los organismos competentes y el día anterior al de la votación, de manera que las leyes electorales suelen enfatizar la prohibición de realizar acto alguno de campaña, incluyendo la difusión de publicidad, fuera de ese ámbito temporal. La duración de las campañas electorales como tales oscila entre dos y cuatro semanas, salvo algunas legislaciones en las que se prevén mayores espacios temporales, como es el caso de México, en el que la campaña para Presidente de la República abarca más de cuatro meses, lo cual implica un gasto de recursos excesivo.

No suele generar especiales problemas la previsión de la llamada "jornada de reflexión", cada vez más extendida, que obliga a terminar la campaña al menos de veinticuatro horas antes del inicio de la votación (en la mayoría de los casos se prevén algunos días), en la medida que su sentido es claro al evitar la realización paralela de las operaciones de campaña y votación y al permitir un cierto "respiro organizativo" a los contendientes para pasar de una operación a otra.

Sin embargo la prohibición resulta infinitamente más problemática para los periodos anteriores a la proclamación formal de candidaturas, en especial desde la convocatoria de las elecciones. El problema en este punto es que estas normas no pueden ser entendidas como una derogación de las funciones constitucionales de los partidos políticos y en general de la libertad de expresión. Por ello, en aquellos ordenamientos dónde la prohibición es expresa, tiende a interpretarse en un sentido extremadamente formal, identificándola con la prohibición de la petición de voto, pero no con la realización de cualquier otro acto partidario siempre que formalmente no se solicite el sufragio.

Es preciso recalcar que uno de los elementos más importantes para la consecución de unas elecciones libres y equitativas es la existencia de una campaña electoral que responda a esas mismas características, para asegurar de esta forma la formación adecuada de la voluntad popular que será expresada el día de las elecciones. Es también evidente que el grado de igualdad de oportunidades de los contendientes y de correlativa neutralidad de los poderes públicos que se logre en cada campaña electoral depende en buena medida del nivel democrático general alcanzado en ese país y, en definitiva, de los mecanismos ordinarios de garantía de los derechos fundamentales y separación de poderes.

Ahora bien, los procesos electorales, en cuanto manifestación extrema de la competencia partidista en el momento en el que lo que está en juego es la sucesión en el poder, tienden a agudizar las tentaciones de utilización de los poderes públicos en beneficio de sus detentadores temporales, lo que correlativamente debe reflejarse en una especial atención por parte de los organismos electorales y del Poder Judicial para lograr la plena aplicación de esa igualdad de oportunidades.

En resumen, las elecciones son un medio para convertir la voluntad general del electorado en un gobierno representativo. Para lograr este objetivo es necesario que todos los partidos y candidatos sean libres de llevar al electorado sus mensajes –los asuntos políticos y sus propuestas de solución– durante el periodo de campaña. Es necesario que este periodo esté claramente delimitado, que inicie después de que se hayan aprobado las postulaciones de partidos y candidatos, y que concluya un poco antes de la jornada electoral.

Ayudas no monetarias

Para la realización de las campañas electorales, como se mencionó en párrafos precedentes, generalmente se prevé la aportación de ciertos apoyos por parte del Estado, para que pueda promoverse el voto de la ciudadanía en condiciones equitativas y no exista un derroche o un desmesurado gasto de recursos por parte de los partidos políticos, de tal manera que no sólo se prevé la posibilidad de otorgar algunos recursos económicos a los partidos políticos, sino también un tope de gastos para la campaña. Algunos de los apoyos más comunes que se otorgan, son los siguientes:

a) Locales y espacios publicitarios.

La cesión gratuita de espacios públicos para la celebración de actos electorales y para la colocación de publicidad de las distintas candidaturas es una práctica muy frecuente en la mayor parte de los procesos electorales. Desde una óptica democrática este reparto puede responder a criterios estrictamente igualitarios en las candidaturas o basarse en distinciones razonables, objetivas y prefijadas que determinen un trato desigual, pero equitativo, entre ellas, en atención, por ejemplo, a los sufragios obtenidos por el partido en las últimas elecciones equivalentes. Se trata de operaciones realizadas o supervisadas por los organismos electorales para asegurar la igualdad de oportunidades durante el proceso.

b) Espacios en los medios de comunicación públicos.

Constituye una variante del apartado anterior que ha adquirido singular importancia en la medida en que las campañas electorales de las sociedades de masas se realizan cada vez más a través de los medios de comunicación, sobre todo, los masivos, lo que ha provocado una minuciosa regulación en buena parte de las normativas electorales recientes. Se trata de una materia objeto de constante atención y vigilancia durante los procesos electorales. Los principios que preferentemente deben regular esta materia son los siguientes:

• Gratuidad de los espacios para todas las candidaturas.
• Neutralidad informativa de los medios de comunicación, que debe abarcar no sólo los espacios de campaña electoral sino el conjunto de la programación informativa, debiendo los organismos electorales controlarla en cuanto a su contenido y tratamiento de las noticias.
• Respeto al pluralismo político, de manera que no puede, por ejemplo, excluirse la información sobre una determinada candidatura.
• Prohibición o fuertes limitaciones a la posibilidad de contratación de espacios de publicidad que, en cualquier caso, deben aparecer perfectamente diferenciados de los espacios informativos.
• Distribución de los espacios conforme a criterios objetivos y preestablecidos.

c) Medios de comunicación privados.

La normativa electoral suele contener dos tipos de normas en relación con los medios de comunicación privados: en primer lugar, una dirigida a los contendientes suele establecer un límite a las cuantías que pueden realizar en este tipo de gastos; en segundo lugar, otras dirigidas a los medios de comunicación prohíben la discriminación en cuanto a inclusión o exclusión de publicidad electoral por las candidaturas así como en cuanto a su precio.

d) Obtención de un padrón o censo actualizado.

Otra de las ventajas públicas o subvenciones indirectas que suele ofrecerse a las candidaturas es una copia del censo o padrón electoral con el que se van a celebrar las elecciones, con la doble finalidad de poder realizar una campaña personalizada y realizar el control de la votación durante la jornada electoral. En algunos países desarrollados ha surgido un curioso problema relacionado con la protección de datos de los ciudadanos al haber adquirido los censos un alto valor económico por los datos en él contenidos, de manera que incluso se han detectado la organización de candidaturas por grupos económicos sin más finalidad que obtener ese valioso archivo de datos de los ciudadanos. Para solucionar este problema se ha penalizado su utilización para fines distintos a los electorales e, incluso, se ha decretado una individualización informática de los entregados a cada grupo político, de manera que pueda ser localizado el causante de la desviación para fines comerciales.

d) Correo Electoral.

Muy relacionado con la obtención de un censo se encuentra la previsión de subvenciones, normalmente estableciendo una tarifa muy reducida o, incluso, el subsidio total, para el envío de propaganda electoral y, en aquellos ordenamientos dónde es posible su fabricación por los partidos, de papeletas electorales. En algunos casos se subvenciona también la fabricación de la propaganda, otorgando una cantidad de dinero por envío efectivamente realizado.

El Financiamiento y su control

Uno de los aspectos en los que más claramente se refleja, en la normativa electoral, la necesidad del control público de la igualdad de oportunidades, es el referido a las finanzas de los partidos políticos en relación con las campañas electorales, mucho más incisivo que en periodos ordinarios.

Este control se refleja en los siguientes aspectos:

a) Control y limitación de las aportaciones privadas.

Es absolutamente frecuente el establecimiento de límites cuantitativos a las aportaciones a las campañas electorales. También lo es la prohibición de financiamiento por empresas públicas o con participación pública, así como la referida a Estados, organizaciones, empresas y ciudadanos extranjeros. Algunas normas prevén casos más particulares como la prohibición las asociaciones religiosas. Coherentemente suelen estar prohibidas o limitadas a cantidades muy pequeñas las donaciones anónimas y en efectivo. Las donaciones han de ser públicas y se considera que existe un derecho de los contendientes a conocer quién y en qué cuantía está financiándo cada candidatura. Como contrapartida, para incentivar las donaciones de los particulares, en muchos países, éstas son deducibles en el impuesto sobre la renta dentro de ciertos.

b) Distribución de aportaciones públicas conforme a criterios objetivos y razonables previamente fijados.

Estas aportaciones pueden consistir en una subvención directa por parte del Estado de determinadas actividades, o bien en el pago, en determinadas condiciones y previo un control público, de los gastos electorales realizados, lo que implica a su vez una definición legal de los mismos. En muchos países, además de estas ayudas electorales, se financian también las actividades ordinarias de los partidos políticos, normalmente en proporción a su representación parlamentaria en el presupuesto anual. No es infrecuente que el tanto por ciento de subvenciones a los partidos suponga más del cincuenta por ciento de sus presupuestos anuales.

c) Establecimiento de un límite a los gastos electorales permitidos con ocasión de una campaña electoral.

A pesar de que los primeros ejemplos de limitación de gastos electorales de los partidos se remontan a la Inglaterra de finales del siglo XIX, se trata de medidas que se han generalizado recientemente en las normativas electorales. Están dirigidas más bien a tratar de frenar el excesivo costo de las campañas, en el contexto de escándalos más o menos frecuentes relacionados con el financiamiento irregular de los partidos políticos.

Asimismo, se trata de evitar que partidos políticos con mayores recursos garanticen su triunfo mediante el mayor dispendio de recursos sobre los partidos pequeños.

Así, en realidad estas normas deben ser entendidas más bien como una especie de autolimitación pactada (y frecuentemente burlada) entre los principales partidos, más que desde la óptica como una forma de permitir la participación de grupos políticos con menos recursos económicos.

A pesar de la generalización de esta práctica, la experiencia demuestra que la imposición de límites irrazonablemente bajos, como por ejemplo los establecidos para las elecciones presidenciales en Rusia, son una auténtica invitación a la financiamiento ilegal de los partidos políticos, lo que debe ser tenido en cuenta a la hora de regular esta materia.

Por el contrario, un procedimiento indirecto, pero muy eficaz de limitar los gastos electorales es la reducción del tiempo de campaña, que por otra parte es acorde a la nueva realidad de los medios de comunicación de masas. Puede hablarse de una cierta tendencia a una campaña de dos semanas de duración, que se sigue considerando el mínimo imprescindible.

d) Como consecuencia de todo lo anterior son necesarios una serie de mecanismos específicos de control de las finanzas de los partidos en los periodos electorales y, en su caso, también en los ordinarios, lo que incluye la necesidad de cuentas electorales ad hoc, nombramientos de administradores electorales, mecanismos públicos más incisivos para el control de estos fondos y, en consecuencia, la posibilidad de sanciones administrativas y/o penales derivadas del incumplimiento de las normas anteriores. Entre éstas se encuentra incluso la posibilidad de anular la proclamación de la candidatura, o de los resultados de la elección en lo referente a la candidatura afectada, acompañada de una eventual inhabilitación para participar en próximos procesos. Todo ello además de las responsabilidades contables o penales a las que hubiera lugar y, en los supuestos menos graves, a una proporcional reducción de las subvenciones públicas.

Otras garantías legales

La campaña electoral se caracteriza por ser un tiempo relativamente breve y perfectamente acotado. Esto significa que cualquier disputa jurídica que surja entre los contendientes ha de tener una solución rápida y definitiva, porque de lo contrario se perjudicaría el propio acto de votación. Esta es la base fáctica por la que se atribuyen amplias facultades de decisión a todos los organismos electorales del mundo y se establecen procedimientos especialmente acelerados para la adopción de sus decisiones. Sin embargo, el control ulterior de las decisiones de éstos plantea un nuevo problema: impedir su revisión judicial rompe el esquema tradicional de control judicial característico de las democracias, e, incluso, la propia concepción de la separación de poderes, pero para ser eficaces, los recursos han de estar resueltos en un plazo absolutamente sumario, para causar la menor perturbación posible en la formación de la voluntad popular.

Logística Electoral

Bajo este epígrafe se analizan los distintos problemas que conlleva la organización de las diferentes operaciones necesarias para la emisión del sufragio: desde el establecimiento de un mapa electoral o la formación de las mesas electorales hasta el suministro de los medios materiales precisos y las operaciones de observación y sondeos. Se trata, sin duda, de las operaciones centrales en un proceso electoral.

Las elecciones generales celebradas en la India el 5 de junio de 1996 significaron, según el Presidente de la Comisión Electoral, una operación en la que 590 millones de votantes fueron llamados a 825.000 colegios a lo largo de siete días, con la posibilidad de elegir, por término medio, entre 26 candidaturas distintas, aunque hubo una circunscripción en que se presentaron 460. Para garantizar la limpieza de las elecciones se nombraron más de cinco millones de miembros de las Mesas, y se movilizaron más de dos millones de policías. Se constituyeron todos los Colegios, los resultados finales estuvieron disponibles en cuatro días, y el porcentaje de anulación de Mesas fue un más que aceptable 0,24%, todo ello con un coste estimado de 200 millones de dólares.

Aunque ciertamente la organización de las elecciones no suele alcanzar una dimensión semejante, sin embargo es siempre una operación compleja y delicada en la que la administración electoral ha de ser capaz de manejar los medios necesarios para que el conjunto de los ciudadanos tenga la oportunidad real de votar en una fecha prefijada, mediante procedimientos que resulten comprensibles y en condiciones en las que esté garantizada la libertad de sufragio.

Para ello, la regulación jurídica debe dar sustento a todas esas funciones que debe llevar a cabo la autoridad electoral, con el fin de garantizar que las elecciones sean libres y auténticas, así como que el resultado sea fidedigno y confiable.

Las normas que regulan las operaciones de emisión del sufragio y recuento de los votos en las mesas electorales son en todos los ordenamientos extremadamente minuciosas y reglamentarias. Tratan de prever todas las situaciones y, en la medida de lo posible, dar pautas claras y precisas para resolver los problemas a los miles de operadores jurídicos que las aplican.

Sin embargo, ese detalle ha de ser compatible con que resulten plenamente comprensibles para el ciudadano ordinario, porque está empíricamente demostrado que una normativa complicada (para la emisión del sufragio) o el inadecuado diseño del material electoral generan inevitablemente una elevada tasa de abstención y de votos nulos.

A pesar de que son muchos los países que han llevado adelante experiencias de votación electrónica, paradójicamente sobre todo en países en vías de desarrollo e, incluso, pese a la antigüedad de la práctica, por ejemplo, en elecciones locales en Estados Unidos, la realidad es que en la inmensa mayoría de los casos suponen simplemente recuentos experimentales y paralelos e, incluso, son llevados a cabo por empresas informáticas o de comunicaciones y no por la autoridad oficial del proceso. Aunque la tendencia es que cada vez más se implementen dichos mecanismos con gran desarrollo en el futuro, sobre todo por la disminución de costos que implica a mediano y largo plazo, en la actualidad la mayoría de las elecciones se realizan mediante el uso de papeletas electorales en las que figuran los nombres de los candidatos a elegir en la circunscripción. Desde este punto de vista puede establecerse una división fundamental entre sistemas de papeleta única y sistemas de papeletas múltiples. En los primeros, todas las candidaturas que concurren a la elección figuran en una única papeleta en la que el elector debe marcar su preferencia. En los de papeletas múltiples, cada candidatura dispone de su propia papeleta, de manera que lo que hace el votante es elegir la que corresponde a la candidatura de su elección. En este último caso la administración electoral tiene que garantizar que todas las papeletas se encuentran disponibles en cantidades similares y situadas en lugares no discriminatorios.

Otra clasificación, parcialmente coincidente con la anterior, es la que puede establecerse entre sistemas que sólo admiten el voto con las papeletas oficialmente fabricadas por la administración electoral y debidamente contrastadas, de manera que los ciudadanos sólo tendrán acceso a ellas en el momento de efectuar la votación; y aquellos otros, normalmente de papeletas múltiples, en los que se aprueba un modelo oficial de papeleta y se fabrica por la administración el número necesario para la votación, pero esto no excluye que cada candidatura pueda elaborar las suyas propias según el modelo oficial y repartirlas entre sus votantes, que las podrán emplear como instrumentos de votación. Sin lugar a dudas, el procedimiento más adecuado y extendido es el de papeletas únicas y oficialmente fabricadas. Permitir que las candidaturas elaboren sus propias papeletas no supone ninguna ventaja aparente, salvo como puro hecho de propaganda electoral. Sin embrago, presenta al menos tres claros inconvenientes: puede ser un instrumento de fraude electoral, en la medida en que disminuyen considerablemente las garantías del carácter personal y secreto del voto; dificulta y retrasa notablemente las operaciones de escrutinio, ya que pueden surgir dudas sobre la validez de las papeletas, y, además, supone un notable encarecimiento de las elecciones, ya que el Estado no sólo se ve obligado a elaborar un número desmesurado de papeletas, sino que además, normalmente, las fabricadas por los partidos tienen la consideración de gastos electorales financiados muchas veces por el propio Estado y cuyo correo también se financia públicamente.

En cuanto a su contenido, es necesario que incluyan el nombre de los candidatos y de la candidatura a la que representan. Es también muy frecuente que incluyan el símbolo de la candidatura, como forma de facilitar el sufragio de los votantes analfabetos. El mismo sentido tiene, aunque a un precio notablemente mayor, la inclusión de la foto de los candidatos o cabezas de listas. Resulta aún menos justificable, teniendo en cuenta su uso como instrumento de votación, el que se realicen en color o en un gramaje de papel excesivo. En general, la partida de gastos destinada a papeletas es considerablemente elevada y en muchas ocasiones lo es por razones no justificables desde la óptica de la libertad de sufragio, lo que resulta especialmente poco deseable teniendo en cuenta el carácter estrictamente coyuntural del gasto. La papeleta, como instrumento de votación y no de propaganda electoral debe ser, por consideraciones económicas, organizativas y aún ecológicas, tan simple como lo permita la libertad y el secreto de sufragio. Sin embargo, en países con democracias en desarrollo, para dar mayor credibilidad al sufragio válidamente emitido, se fabrican papeletas que incluye ciertas medidas de seguridad para garantizar que sólo se utilicen en la votación las aportadas por la autoridad electoral (escrupulosamente contadas) y evitar su falsificación, lo que evidentemente implica un impacto sustancial en el costo de estos materiales.

Como garantías adicionales a esas características del derecho de sufragio, algunos ordenamientos imponen que las papeletas se introduzcan en sobres electorales y que exista una cabina a disposición de los electores, dentro de la cual puedan realizar la operación material de elección o personalización de la papeleta. En algunos ordenamientos el paso por la cabina es obligatorio y en otros es una mera facultad para el elector, aspecto que en muchas ocasiones depende de sí nos encontramos ante un sistema de papeletas múltiples o única. Con carácter general puede señalarse que los sobres son un elemento innecesario, costoso e intrínsecamente perturbador o al menos retrasa el recuento electoral, que puede ser fácilmente obviado aumentando ligeramente el grosor de las papeletas. Por el contrario, la utilización obligatoria de las cabinas constituye una práctica aconsejable y con alto valor pedagógico, incluso en aquellos países en los que no puede ser puesta en duda la libertad de sufragio. También tiene la consideración de material para garantizar el carácter democrático del sufragio el uso de tinta indeleble, para evitar el que un elector vote en más de una ocasión, así como el de urnas que proporcionen transparencia al procedimiento de recepción de la votación. Por último el material electoral básico se completa con un acta o actas que recogen los resultados electorales y las distintas incidencias ocurridas en cada mesa. En la medida en que el recuento oficial y la atribución de los correspondientes escaños se realiza normalmente sobre este tipo de actas y no directamente sobre los sufragios, estos documentos adquieren una importancia extraordinaria para los procesos electorales. Por ello, teniendo en cuenta además que en la mayor parte de los países van a ser cumplimentadas por ciudadanos sin conocimientos especiales en la materia, resulta absolutamente imprescindible que se trate de formularios muy sencillos y comprensibles para cualquier ciudadano. Esa necesidad aumenta exponencialmente cuanto menor es el desarrollo social y cultural del país en cuestión. Curiosamente este aspecto, esencial para el desarrollo de un proceso electoral no suele merecer sin embargo la atención que merece ni por los organismos electorales ni por las organizaciones internacionales que monitorean las elecciones.

La importancia de estas actas se refleja también en que normalmente se rellenen al menos por duplicado (en ocasiones en varios tantos para que los representantes de los partidos políticos o candidatos cuenten con un ejemplar) y se prevean procedimientos alternativos para hacerlas llegar a la autoridad electoral, tratando de garantizar que contará con ellas el día del escrutinio general, del que constituyen material imprescindible. En los sistemas democráticos consolidados se considera que los procesos electorales reúnen las suficientes garantías internas y que no es preciso el establecimiento de sistemas de observación y control adicionales. Así, la acción combinada del organismo electoral, los ciudadanos miembros de las mesas, los representantes de los partidos políticos, la posibilidad de recursos ante una autoridad independiente sobre las decisiones adoptadas y en definitiva la existencia de una prensa libre, son suficiente garantía de la limpieza electoral. No es necesario un proceso de observación internacional o a cargo de organismos nacionales políticamente neutrales, salvo eventualmente con alcance muy reducido y con finalidades ajenas a la limpieza del proceso, en forma, por ejemplo, de invitados internacionales. Por el contrario la observación parece de extraordinaria utilidad en los procesos de transición. Es, desde esta óptica, posible establecer una división cualitativa o frontera de consolidación entre los procedimientos electorales por la exigencia o no de observación nacional o internacional. En este sentido, la observación debe ser vista como algo a superar por todos los sistemas que la practican.

Durante las décadas de los ochenta y noventa se llevaron a cabo por diversas organizaciones internacionales complejas operaciones de observación electoral en países tanto africanos (Uganda, Mozambique, Angola, Sudáfrica) como sudamericanos (Salvador, Nicaragua) como forma de colaboración en los procesos de transición política. Sin embargo, a partir de 1986 han empezado a surgir, como alternativa a esas operaciones masivas de observación electoral internacional, de coste cada vez más inabordable, ONG’s nacionales o internacionales que asumen el mismo papel.

El fenómeno de la observación nacional merece ser analizado con detenimiento. Por una parte es evidente que se trata de una alternativa muy ventajosa y de coste notablemente inferior a las operaciones internacionales de observación, contribuyendo sin duda a crear una conciencia democrática nacional. También es un procedimiento adecuado en aquellos países como Perú, en los que están legalmente prohibidas las misiones internacionales de observación electoral, prohibición que no puede ser soslayada de manera suficiente recurriendo a la figura de los "invitados internacionales". Sin embargo no puede olvidarse que todo procedimiento electoral debe tender a prescindir de la observación, lo que explica que ese tipo de movimientos sea a su vez "observado" con profunda desconfianza por los organismos electorales y los propios partidos políticos, que en ocasiones ven cómo fondos internacionales destinados a ellos son canalizados ahora a través de esas nuevas ONG’s.

En definitiva se trata de un fenómeno al menos ambiguo. Muy positivo si se analiza como alternativa al traslado de miles de observadores internacionales la inmensa mayoría de los cuales desconocen no sólo el país sino en realidad cómo se hacen unas elecciones, pero al menos discutible si se efectúa como alternativa al fortalecimiento institucional de la administración electoral y los propios partidos políticos. Quizás la clave esté en su carácter temporal, es decir allí donde es aún precisa observación electoral es aconsejable que se encargue a una organización nacional, pero por el contrario no debe apoyarse internacionalmente que se sigan realizando operaciones de observación que resultan ya inútiles, dado el desarrollo de los mecanismos ordinarios de garantía, pues ello implica que las elecciones impliquen mayores costos de los que per se involucran. Por otra parte, la mayor parte de las leyes electorales establecen un régimen específico para la realización de encuestas políticas en periodos electorales, con el fin de evitar una manipulación por esta vía de las expectativas de los distintos grupos políticos que puedan, eventualmente, incidir en los resultados electorales. Entre las medidas comúnmente adoptadas se encuentran las siguientes:

• Regulación de las características que debe reunir una encuesta para poder ser difundida como tal, incluyendo, por ejemplo, el nombre de la empresa que la ha realizado, fecha, metodología, tamaño de la muestra y otras característica técnicas, como margen de error y sistema de muestreo, notas todas ellas que deben acompañar a su divulgación.
• En coherencia con lo anterior, se otorgan al organismo electoral especiales facultades de control sobre la difusión de encuestas, que suelen incluir la posibilidad de imponer rectificaciones forzosas a los medios de comunicación.
• Es también frecuente, incluso en países políticamente tan distintos como Francia y Perú, la prohibición de difusión de sondeos en los días inmediatamente anteriores a las elecciones. Aunque es una prohibición cada vez más difícil de imponer, dada la mundialización de las comunicaciones, sin embargo, su finalidad es clara, permitir al organismo electoral ordenar la rectificación de encuestas que no reúnan los requisitos legales antes de la celebración de las elecciones.

Un mecanismo particular de información, intermedio entre las encuestas y los procedimientos de conteo rápido, realizado normalmente por empresas de comunicación y no por los organismos electorales, son los también llamados "sondeos israelitas" por ser este el primer país que los practicó. A diferencia de una encuesta electoral, los conteos de salida no son sobre intención de voto, sino que se basan en las respuestas dadas por votantes seleccionados en forma aleatoria después de que han votado. Sin embargo, al contrario de lo que ocurre en los procedimientos de conteo rápido, no se trata de resultados ya recontados y verificados tras el cierre de las urnas, sino de lo que el interrogado afirma haber votado. Por ello tienen el problema de su fiabilidad, pues aunque podría pensarse que los votantes en las democracias estables no tienen razones para ocultar o falsear el sentido de su voto, en especial porque no existe ninguna obligación de contestar a una encuesta de salida, en la práctica, sin embargo, lo hacen con frecuencia y, de hecho, han fracasado los realizados en estos últimos años en la mayor parte de los países europeos. El fenómeno aumenta, con mucho mayor motivo, en los países en proceso de transición, donde los temores del ciudadano pueden tener una cierta base fáctica.

Todo ello puede provocar que se divulguen datos no reales, generando confusión en la opinión pública y dificultando, en especial en los países en transición, la asunción de los resultados por los derrotados. En segundo lugar, pueden dar lugar a situaciones en las que pudieran plantearse problemas de incompatibilidad relativa con el secreto de sufragio, por lo que no resultan aconsejables en los países en transición política. Tampoco está clara su eficacia en los países consolidados, en los que los cada vez más evolucionados sistemas de conteo rápido, con apoyo de los avances tecnológicos, permiten tener datos reales y plenamente fiables en un espacio muy breve de tiempo. En definitiva, desde nuestro punto de vista los conteos de salida suponen introducir elementos perturbadores añadidos a los procesos en los países en transición política, y en cualquier caso son un mecanismo efímero, costoso y poco fiable.

Casillas receptoras

Las casillas electorales resultan ser una parte fundamental en todo proceso electoral, pues son los recintos utilizados para la recepción del voto, esto es, son la parte del organismo electoral que tiene la potestad de recibir y escrutar el sufragio de los electores, frecuentemente conocido como Mesa Electoral, en donde debe asegurarse la libertad y el secreto en el acto de emisión de dicho voto.

Algunos países han determinado en la legislación las condiciones mínimas que deben reunir las casillas, de entre los que cabe señalar un acceso exclusivo y visible desde el lugar en que se encuentre el órgano receptor del voto, con el objeto de que pueda verificarse que el elector entra sin acompañantes; la ausencia de ventanas o huecos que pudieran vulnerar su objeto preciso, emitir el voto de manera secreta; una puerta o cortina, y una repisa que facilite la actuación del elector.

Por otra parte, para el establecimiento de las casillas receptoras del voto, es indispensable el establecimiento previo de un mapa electoral. Se trata de determinar, dentro de cada circunscripción, cuales son los lugares a los que los electores deben acudir a depositar su sufragio. Los criterios que pueden sentarse al respecto son los siguientes:

• Tiene que tratarse de una distribución prefijada y pública, de manera que todos los sujetos que participan en el proceso electoral conozcan de antemano dónde deben acudir. En este sentido resulta aconsejable que las variaciones entre cada elección resulten las mínimas imprescindibles.
• Debe ser una división efectuada básicamente conforme a criterios geográficos, de manera que se acerque lo más posible al domicilio del elector el lugar donde debe efectuar su voto. Por el contrario resulta perjudicial una distribución de electores conforme a otros criterios (por ejemplo, por apellidos), que impliquen traslados masivos de ciudadanos en busca de un lugar de voto en ocasiones muy lejano de su residencia.
• Ha de tener un tamaño mínimo, determinado por la necesidad de mantener el secreto de sufragio, y un tamaño máximo, impuesto por la necesidad de practicar operaciones relativamente complejas en un tiempo breve. Es difícil establecer normas generales al respecto, dada la gran variedad de situaciones geográficas, de desarrollo de las comunicaciones, etcétera, en las que se desarrollan los distintos procesos electorales, pero podríamos señalar como límite mínimo aconsejable los 300 electores y como máximo los 1500. Todo ello sin perjuicio de que sea posible, atendiendo a las circunstancias geográficas, establecer estaciones móviles de votación que, con las debidas garantías de control, recojan los sufragios de los ciudadanos y los trasladen a un lugar adecuado para su recuento
• Deben localizarse físicamente en sitios no sólo accesibles, sino que favorezcan la libre expresión del sufragio y sean ideológicamente neutrales. En este sentido hay que evitar, por ejemplo, el establecimiento de los colegios electorales en comisarías de policía, cuarteles del ejercito, sedes de partidos políticos, de confesiones religiosas e, incluso, en momentos de transición política, en edificios gubernamentales. Es por el contrario muy adecuado y frecuente aprovechar los centros escolares como lugares de votación.
• Por último es necesario establecer que personas tienen acceso a los colegios electorales en cada una de las operaciones, de forma que se evite la presencia en ellos de cualquiera que no cumpla ninguna función electoral y pueda, por el contrario, entorpecerlas o impedir que se realicen libremente. Normalmente las normas electorales otorgan al Presidente de la Mesa la facultad de autorizar o prohibir la presencia de otras personas en las operaciones electorales, para lo que cuenta, si es necesario, con el auxilio de las fuerzas de orden público presentes en el local.

Las Mesas o Juntas Receptoras de Votos son el instrumento clave para el correcto desarrollo de las elecciones. Controlan la emisión del sufragio de los ciudadanos, realizan el primer escrutinio de los resultados y prepararan la documentación decisiva para la autoridad que deba efectuar el recuento y adjudicación de escaños. Se encargan, en consecuencia, de las operaciones claves de todo el proceso electoral: determinan quién puede votar, qué voto es válido, cuáles son los resultados. Y lo hacen en muchas ocasiones sin posibilidad de recurso ulterior.

Es por tanto fundamental lograr una composición adecuada de las mesas electorales. En particular debe tratarse de que sus miembros sean personas independientes, tanto de los poderes gubernamentales como de los propios partidos políticos. En este sentido sin duda el mejor sistema es que sean los propios ciudadanos, designados por sorteo y con carácter obligatorio, los que las compongan. Se garantiza así, si se hace correctamente, su absoluta independencia respecto de cualquier poder o candidatura, y se excluye la posibilidad de fraude, al menos con dimensiones significativas. El único inconveniente de este sistema es la falta de conocimientos jurídicos de los nombrados, como consecuencia inevitable de su condición no profesional. Para solventarlo pueden adoptarse distintas medidas:

• En primer lugar, son frecuentes los ordenamientos jurídicos que imponen determinadas condiciones de formación para ser miembro de las mesas y, en particular, para ser Presidente, de forma que el sorteo sólo se produce entre quienes las reúnen.
• Todos los ordenamientos se preocupan en mayor o menor medida de dar una cierta formación específica a los miembros de las mesas, ya sea mediante cursos o entregándoles detalladas instrucciones en forma de manual sobre el modo en que deben desarrollar su función y solucionar los distintos problemas que pueden plantearse en la jornada electoral.
• En algunos países del Norte de Europa se modifica ligeramente el sistema, de manera que si bien los miembros de las mesas son designados por sorteo, su Presidente es un funcionario municipal estable, el mismo para todos los procesos electorales. Probablemente se trate del mejor sistema posible, en la medida en que hace compatibles las ventajas de la presencia ciudadana y la profesionalidad, pero al mismo tiempo se trata de un modelo característico de democracias extremadamente consolidadas y de muy difícil traslación.

Esta composición es perfectamente compatible con el hecho de que en la mayor parte de los ordenamientos que la utilizan se otorgue la posibilidad de nombrar representantes ante cada una de las mesas (fiscales, interventores, apoderados) a los partidos políticos y, en general, a todas las fuerzas políticas que presenten candidaturas. Éstos pueden intervenir en todas sus operaciones, con voz, pero normalmente sin facultades decisivas. En su conjunto, por acumulación y anulación de posturas partidistas, contribuyen decisivamente a garantizar la pureza de las elecciones, constituyendo un complemento idóneo al nombramiento por sorteo de los miembros de las mesas. No hay que confundir, en la medida en que obedecen a lógicas profundamente distintas, esta presencia de las candidaturas en las operaciones de la mesa con la observación nacional o internacional de las elecciones a la que nos referiremos más adelante. El desarrollo de las operaciones electorales el día de la votación requiere que los locales cuenten con la protección suficiente para evitar que se produzcan desordenes destinados a hacer imposible la votación y para garantizar que el ejercicio del derecho se realiza en las condiciones democráticamente exigibles.

Para ello es muy frecuente que las normas electorales otorguen a los Presidentes de las Mesas carácter de autoridad pública, de manera que entre sus funciones se encuentran las de adoptar las decisiones necesarias sobre el orden público, dando las instrucciones precisas a quien, en cada local, esté desarrollando las funciones de policía electoral. En los países de democracia más consolidada estas funciones se encargan a las fuerzas y cuerpos de seguridad y el ejército. Sin embargo en los países en transición política esta opción es vista en ocasiones con profunda desconfianza por su identificación con el régimen anterior. Esta desconfianza puede llevar a realizar una muy costosa e irrazonable operación de nombramiento de una suerte de policía civil específica, bajo el mando del organismo electoral, que actúa el día de las elecciones. La experiencia ha demostrado, sin embargo, que es beneficioso corresponsabilizar al ejercito en la realización de esas operaciones; no sólo por su eficacia y bajo coste, sino sobre todo por la importancia que tiene para la estabilidad de un país atribuir, bajo mando de la autoridad electoral civil, estas misiones de cooperación y fortalecimiento de la democracia a un estamento militar históricamente contrario a ella, y el gran logro que conlleva para que realice su propia transición. Es también muy importante para la opinión pública en esos momentos de transición ver esa colaboración entre instituciones en el fortalecimiento de la democracia. Es pues este el camino a seguir y no la creación de una efímera, artificiosa y poco profesional policía electoral.

Procedimiento de votación

Cuando se revisa el marco legal, es conveniente examinar con todo cuidado las disposiciones relacionadas con los procedimientos de votación. Éstas deben asegurar que todos los electores sean identificados de manera adecuada y que existan mecanismos para prevenir una votación múltiple o fraudulenta. Sin embargo, los procedimientos no deben ser tan complicados o engorrosos como para obstaculizar el proceso de votación. La ley debe ordenar que todas las papeletas y materiales de votación sean salvaguardados de manera adecuada, antes, durante y después de la jornada electoral.

Es importante que el marco legal sea suficientemente flexible para permitir que se introduzcan o apliquen innovaciones tecnológicas en aspectos relativos a la emisión y el escrutinio de los votos, por ejemplo, el uso de máquinas electrónicas para el registro y conteo de los votos. Empero, ese grado de flexibilidad debe ser regulado al exigir algún tipo de aprobación y control antes de la adopción de nuevas tecnologías.

El marco legal debe impedir la presencia de personas no autorizadas en los recintos de votación. Puede ser útil complementar este tipo de disposiciones con otras que prevean que los oficiales de policía sólo puedan ingresar a los recintos de votación para emitir su voto o cuando se les requiera oficialmente para mantener o restaurar el orden. En este último caso, la policía sólo podría ingresar a los sitios de votación si así lo autoriza la persona responsable del recinto, y retirarse tan pronto se haya restaurado el orden.

El marco legal puede considerar, de ser el caso, otros métodos de votación, como el postal o el móvil. Estos métodos pueden estar a disposición de personas en lo particular, como quienes se encuentran fuera del país por razones de trabajo; de ciertos grupos de electores, como diplomáticos, policías, miembros del ejército o de otras fuerzas de seguridad; o de una comunidad en su conjunto, como las personas desplazadas por la irrupción de una guerra. En el caso del voto móvil, también puede estar al alcance de un elector discapacitado o de una comunidad en su conjunto, como por ejemplo en un hospital. En todo caso, se deben adoptar mecanismos para prevenir cualquier abuso en la utilización de estos métodos de votación.

Las leyes electorales pueden contener disposiciones especiales para facilitar el voto de personas con discapacidades físicas, de quienes se encuentren en hospitales o prisiones, de quienes se encuentren fuera del país o de quienes no puedan asistir personalmente a los sitios de votación por otra razón válida. Estas disposiciones no deben ser discriminatorias y deben ser aplicadas de manera uniforme a todos los electores que se encuentren en una misma situación.

Es comúnmente aceptado que el marco legal disponga que los miembros del ejército o de la policía puedan ejercer su derecho al voto mientras se encuentran en servicio activo. Si bien es conveniente proteger el derecho al voto de los miembros del ejército o la policía, las disposiciones legales correspondientes deben ser diseñadas con cuidado para evitar abusos.

No es inusual que el marco legal permita la instalación de mesas de votación dentro de unidades militares localizadas en áreas remotas y alejadas de cualquier centro de población. Si bien en algunos casos puede ser inevitable adoptar ese tipo de medidas, deben ser acompañadas por una disposición expresa en el sentido de que se trata de situaciones excepcionales y que, siempre que sea posible, los miembros del ejército y de la policía deben votar por anticipado. Los miembros del ejército o de la policía que no se encuentren en el servicio activo el día de las elecciones deben votar en las mesas ordinarias que les corresponden, sin portar armas ni uniforme.

Algunos de estos grupos pueden ser objeto de disposiciones como las siguientes: llevar las urnas hasta los electores o “voto móvil”; voto por correo para fuerzas de seguridad o para otras personas que se encuentren fuera del país, como refugiados; y voto anticipado. Es recomendable adoptar el principio de adecuar los procedimientos a las necesidades del elector. Sin embargo, las disposiciones de ese tipo deben ser diseñadas de tal forma que no se presten a fraudes o abusos. Para minimizar esta posibilidad y para salvaguardar la integridad de las actividades especiales de votación, el marco legal puede incluir aspectos como los siguientes:

• Establecer un procedimiento para identificar claramente a los electores que pueden utilizar métodos de votación alternativos y evitar votos múltiples.
• Aplicar disposiciones especiales únicamente en situaciones bien definidas, por ejemplo, cuando no sea posible que el elector se desplace para acudir a una mesa de votación ordinaria; sin embargo, algunos países pueden prever excepciones para este tipo de situaciones, como permitir a una parte importante del electorado votar por correo.
• Permitir a los representantes de partidos políticos y candidatos, así como a los observadores electorales, supervisar las mesas especiales de votación.
• Registrar de manera expresa y transparente las papeletas de votación utilizadas que contengan números seriados u otras medidas de seguridad.
• Hacer que corresponda el número de papeletas disponibles en cada mesa de votación con el número de electores registrados, más un pequeño número adicional para reponer cualquier papeleta que fuera dañada o marcada erróneamente por el elector.
• Registrar en las mesas de votación los nombres de los electores que hayan utilizado mecanismos especiales de votación, con el fin de evitar votos múltiples e identificar áreas específicas donde la proporción de votos emitidos sea inusualmente elevada, lo que podría indicar algún tipo de irregularidad o fraude.

La posibilidad de adaptarse a las necesidades de los electores debe ser cuidadosamente equilibrada con salvaguardas para prevenir un fraude. Si no se diseña y aplica con cuidado, una disposición excepcional orientada a satisfacer las necesidades de un grupo especial de electores puede ser aprovechada por personas que traten de votar más de una vez o que no cumplan con los requisitos legales para hacer uso de algún procedimiento de votación excepcional. Ese tipo de disposiciones deben ofrecer salvaguardas suficientes para prevenir fraudes y abusos cuando se permite el uso de métodos alternativos de votación.

Escrutinio de votos

El marco legal ha de asegurar que todos los votos sean contados de manera precisa, justa, igualitaria y transparente.

Un conteo de votos justo, honesto y transparente es un componente esencial de una elección democrática. Esto implica que los votos sean contados, sumados y consolidados en presencia de representantes de los partidos políticos, candidatos y observadores electorales, y que todo el proceso a través del cual se determinan los ganadores esté totalmente abierto al escrutinio público.

El marco legal ha de asegurar la presencia de representantes de partidos y candidatos, así como de observadores electorales durante el conteo, la suma y la consolidación de los votos. El marco legal ha de indicar claramente cuál será la fórmula utilizada para convertir votos en escaños. Los umbrales, cocientes u otros detalles de la fórmula electoral utilizada deberán ser indicados claramente, al igual que cualquier otra contingencia, como un empate en la votación o la renuncia o muerte de candidatos. También se deben establecer claramente los criterios para determinar la validez o invalidez de los votos. Las reglas para determinar la validez de los votos que han de ser contados no deben ser tan estrictas como para traducirse en una absurda exclusión de electores. El principio medular habrá de ser el que establezca que si la intención del elector es clara, su voto tiene que contarse.

Independientemente de que los votos sean contados en la mesa de votación o en un centro especialmente habilitado para tal efecto, los representantes de partidos políticos y candidatos, así como los observadores electorales, han de tener la posibilidad de estar presentes durante su desarrollo. Además de asegurar la presencia de estas personas durante el conteo, es conveniente que el marco legal incluya salvaguardas cuando se utilicen dispositivos tecnológicos durante el conteo. El marco legal puede considerar la posibilidad de que se realicen verificaciones independientes sobre la confiabilidad y precisión de los equipos y programas de cómputo utilizados para el conteo. Independientemente de que el conteo sea manual, mecánico o electrónico, es necesario contar con procesos de revisión general para asegurar su confiabilidad y precisión. En la ley han de establecerse recursos para impugnar los procedimientos de conteo, incluyendo los relativos a los criterios utilizados para determinar la validez de los votos.

En el marco legal también se puede disponer expresamente que, siempre que sea posible, se entreguen copias certificadas del conteo y los resultados a los representantes de partidos y candidatos así como a los observadores electorales. La ley también debe especificar qué instancias o autoridades están facultadas, de ser el caso, para recibir esta información antes de que la autoridad electoral proceda a emitir la certificación de los resultados.

El marco legal ha de establecer, con lenguaje claro y objetivo, los procedimientos para transmitir o trasladar las copias certificadas de los resultados, las papeletas de votación y otros materiales electorales desde las mesas de votación hasta las distintas instancias de la autoridad electoral para su consolidación y salvaguarda. Es importante que la ley establezca que la suma o consolidación de todos los conteos de votos esté disponible en algún formato que permita a los representantes de partidos y candidatos y a los observadores electorales llevar un registro y seguir la pista de su conteo desde las mesas de votación hasta su consolidación final a través de las distintas instancias.

El escrutinio de la votación en cualquier mesa debe brindar información detallada sobre el número de papeletas utilizadas, el de papeletas en blanco, desperdiciadas o invalidadas, así como el número de votos obtenido por cada partido o candidato. Esta información puede ser desagregada conforme a los distintos métodos de votación utilizados, como por ejemplo votos emitidos por vía postal o mediante operativos móviles, siempre que sea posible hacerlo sin comprometer el secreto del voto. La información con este grado de detalle es necesaria para permitir a los representantes de partidos y candidatos y a los observadores electorales llevar un registro y control preciso de los resultados y poder determinar con exactitud, en caso de que haya ocurrido algún fraude o irregularidad, en dónde fueron alteradas ilegalmente las cifras durante el proceso de consolidación de resultados.

En muchas ocasiones, la oportunidad con que se publiquen los resultados puede ser clave para su aceptación por todos los contendientes. Por lo tanto, el marco legal ha de disponer la oportuna publicación de los resultados, así como indicar si las autoridades electorales han de anunciar resultados parciales o preliminares antes de la certificación final. Si los resultados han de ser anunciados antes de la certificación final, el marco legal ha de regular claramente la forma de llevar a cabo tales anuncios. Salvo las restricciones indicadas por la existencia de varios husos horarios, los medios de comunicación y los representantes de partidos y candidatos han de tener la libertad de publicar los resultados de la elección. Lo usual es que el presidente de la mesa de votación, tratándose del conteo a ese nivel, o el director de elecciones al más alto nivel del organismo electoral, sea quien anuncie los resultados del conteo. Es usual que los países que comprenden más de un huso horario impongan ciertas restricciones a la difusión de resultados antes de que se hayan cerrado todas las mesas de votación.

Es conveniente que el marco legal exija que toda la documentación relativa al conteo, como las hojas de registro o las actas del escrutinio y en general todos aquellos que contengan decisiones que hayan influido en el resultado de las elecciones, sean de dominio público. Ese tipo de documentos se puede fijar en sitios públicos de todos los niveles de la administración electoral, desde la mesa de votación hasta los distintos niveles del organismo electoral. El escrutinio detallado de los resultados generales, incluyendo los resultados por mesa de votación, puede ser colocado en cada oficina electoral. También puede ser publicado en medios impresos oficiales o controlados por el Estado y, de ser posible, en el sitio en internet del organismo electoral, tan pronto se hayan certificado los resultados finales.

Para prevenir cualquier tipo de fraude, es recomendable que el marco legal ordene la fijación en sitios públicos de los documentos o formatos que muestren el conteo y escrutinio de los votos en cada uno de los niveles donde esas operaciones se hayan llevado a cabo. La posibilidad de fraude está presente en la medida en que no se exige a las autoridades electorales mostrar públicamente los resultados de las operaciones de conteo y escrutinio de los votos.

El marco legal ha de especificar claramente el plazo dentro del cual se ha de realizar la certificación final de los resultados electorales y el procedimiento de certificación correspondiente, incluyendo las notificaciones o anuncios a los candidatos sobre su elección y la duración de su mandato. Además, la ley debe especificar claramente bajo que condiciones se puede llevar a cabo un recuento o una nueva elección en una o en todas las mesas de votación. La ley debe indicar con claridad quién puede solicitar un recuento o una nueva elección, el plazo y el procedimiento para hacerlo, el periodo para conocer y resolver sobre la solicitud y la fecha y procedimientos que, de ser el caso, han de regir el recuento o una nueva elección. Cuando se utilice algún tipo de dispositivo tecnológico para el conteo o escrutinio, la ley debe indicar con claridad qué ha de comprender exactamente un recuento, por ejemplo, si toda la información será reintroducida, si se llevará a cabo un conteo manual paralelo, etc.

El marco legal ha de prever lo necesario para que todas las papeletas y materiales electorales sean almacenados de manera segura hasta que se venza el plazo legal para presentar impugnaciones contra los resultados certificados o, en caso de que se presente una impugnación, hasta que se emita una resolución definitiva.

En circunstancias extremas, la publicación de resultados electorales a nivel de mesas de votación puede poner en riesgo la seguridad física de los electores o de los oficiales de la mesa. Esta posibilidad puede estar latente en aquellos casos en donde la elección se lleva a cabo después de una guerra civil o en aquellas sociedades marcadas por agudos conflictos donde prevalecen fuertes tensiones. Bajo circunstancias extremas, la ley puede prever medidas de excepción respecto a la publicación de resultados a fin de no poner en riesgo a los electores.

Educación Electoral

En virtud de que los procesos electorales se han institucionalizado cada vez más, es decir, su realización conforme con la normativa es común, la educación al votante se vuelve una tarea más importante en las actividades de los organismos electorales.

Siendo que cada elección implica la movilización de vastos recursos humanos, permanentes y no permanentes, sin cuyo concurso sería imposible la realización de los procesos electorales, resulta de vital importancia la concurrencia de los electores en una forma cada vez más activa, para lo cual es indispensable generar fuentes de educación para los mismos, pues informar y educar a los votantes implica alcanzar una mayor participación popular en procesos electorales.

Así, la educación en el marco de una cultura democrática se hace cada vez más indispensable en todos los núcleos de la sociedad, esto es, se requiere generar una cultura política en la que todos los miembros de una comunidad, desde la temprana edad deben asimilar y ser informados respecto de los valores político-ciudadanos que deben seguir y difundir. Por ello, además del rol que puedan jugar en este papel educativo los agentes socializadores ordinarios, como lo son la familia, los centros educativos y los centros de reunión, las autoridades electorales deben de tener establecida legalmente la no sólo la competencia, sino la obligación de contribuir en la referida culturización, de tal manera que se vuelve importante el diseño de un marco legal que propicie esta educación que, eventualmente, se traducirá en participación política.

Elecciones y medios de comunicación

Los medios de comunicación son esenciales para conducir elecciones democráticas. Una elección libre y justa no solamente implica la emisión de un voto en condiciones adecuadas, sino que también debe contarse con la información más relevante de los partidos, políticas, candidatos y del propio proceso electoral, a efecto de que los electores estén en condiciones de hacer una selección informada.

Para ello, es importante la libertad de los medios de comunicación para garantizar una elección democrática; sin embargo, se requiere de su regulación para que el factor decisivo en las elecciones no los sean éstos. En la actualidad, las elecciones y los medios de comunicación tienen una relación cada vez más estrecha, pues al ser éstos los mejores mecanismos para la difusión, se han convertido en un punto central, sobre todo, de las campañas electorales.

En efecto, la experiencia reciente muestra que el posicionamiento de los partidos políticos se ha hecho depender más del ejercicio de los medios económicos que de los ideológicos, mediante una constante presencia en los medios de comunicación masiva, como una estrategia efectiva para hacerse notar en la sociedad y ganar la preferencia del electorado. En este sentido cobra una importancia relevante la regulación de los medios de comunicación en lo que a la política y las elecciones se refiere, pues ésta debe procurar que los medios de comunicación, sobre todo los masivos, como el radio, la televisión o el internet, no sean un factor que genere iniquidad en las contiendas electorales. Es crucial que el marco legal garantice que todos los partidos políticos y candidatos tengan acceso a los medios de comunicación y sean tratados en igualdad de condiciones por los medios propiedad de o controlados por el Estado, y que no se impongan limitaciones excesivas al derecho a la libertad de expresión de los partidos políticos y candidatos durante las campañas electorales.

Algunos partidos políticos son propietarios de periódicos e incluso de canales de televisión, que son utilizados como pieza clave para difundir los asuntos de campaña del partido entre el electorado. Cuando los medios privados prevalecen sobre los de propiedad gubernamental, surge el problema del acceso de partidos y candidatos en condiciones de equidad, que requiere ser regulado. La norma internacionalmente aceptada en este sentido es la de no discriminación. Si se permite la publicidad política, los medios privados deben cobrar las mismas tarifas a todos los partidos y candidatos sin discriminación alguna. En algunos países se prohíbe la publicidad política pagada, mientras que en otros cualquier prohibición de ese tipo ha sido interpretada como una violación injustificada a los derechos de libertad de expresión. Sin embargo, la publicidad política pagada siempre debe ser identificada como tal y no disfrazada como cobertura noticiosa o editorial.

El marco legal puede asegurar que todos los partidos políticos y candidatos tengan un acceso y tratamiento igualitario a los medios controlados por el Estado, de tal forma que la opinión pública en general cuente con información sobre las plataformas, opiniones y objetivos políticos de todos los partidos y candidatos de una manera justa e imparcial. Esto comprende a todas las modalidades de medios impresos y electrónicos. En este sentido, el marco legal puede comprender las siguientes garantías:

• Otorgar a todos los partidos políticos y candidatos las garantías legales necesarias para permitirles competir sobre la base de un trato igualitario ante la ley y las autoridades del Estado.
• Impedir que algún obstáculo legal o administrativo interfiera con el acceso a los medios sobre una base no discriminatoria para todos los partidos e individuos interesados en participar en todo el proceso electoral.

Es importante que existan disposiciones legales claras para la aplicación oportuna de estas garantías antes y durante la elección. El procedimiento para establecer una fórmula o calendario de acceso y tratamiento igualitario a los medios para una determinada elección no debe contener ambigüedades y debe poder aplicarse de manera objetiva.

El marco legal puede garantizar un acceso equitativo de los partidos políticos y candidatos a la radio y la televisión estatal durante el periodo de campaña, asegurando que todos ellos cuenten con un cierto tiempo o espacio de transmisión de acuerdo con una fórmula claramente definida. Por ejemplo, 50% del tiempo puede ser distribuido de manera igualitaria entre todos los partidos y el otro 50% de manera proporcional a la votación obtenida en la última elección o al número de escaños alcanzados en la legislatura.

El acceso de los partidos políticos y los candidatos a los medios de comunicación puede ser regulado en una legislación nacional relacionada con los medios o la información pública, y no necesariamente en la legislación electoral. La ley sobre medios puede contener únicamente disposiciones generales sobre el acceso y delegar la facultad de regular los detalles relativos a su ejecución a un órgano administrativo, como puede ser una comisión especializada en medios.

Las normas sobre acceso y tratamiento equitativo pueden ser vulneradas si los medios estatales son capaces de favorecer a un partido político o candidato en presuntas coberturas informativas, foros de debate o editoriales. La ley debe prohibir una cobertura parcial o el tratamiento preferencial en los medios del Estado y establecer los mecanismos correctivos y las sanciones aplicables.

No es posible una elección democrática si el marco legal inhibe u obstruye los discursos de campaña y la libertad de expresión. Con mucha frecuencia, el marco legal de los países en transición a la democracia censura la libertad de expresión en la campañas al imponer sanciones contra los discursos públicos que “difamen” o “insulten” a otra persona o rival político, lo que puede incluir críticas al gobierno, a un funcionario público o a un candidato. Ese tipo de disposiciones no sólo se pueden encontrar en la legislación electoral o en la que regula los medios de comunicación, sino también en la Constitución, o en leyes civiles, penales o administrativas. Cualquier disposición legal que regule la difamación contra la reputación debe limitarse a la ley civil. Cualquier disposición, independientemente de su fuente legal, que imponga penas de descalificación, prisión o multa por criticar o “difamar” al gobierno o a otro candidato o partido político, puede provocar abusos. Las limitaciones a la libertad de expresión violan las leyes internacionales sobre derechos humanos. Además, ese tipo de disposiciones pueden violar las garantías de libertad de expresión consagradas en la Constitución de un país. Estas libertades requieren ser consideradas cuando se revisen las disposiciones que permiten la censura de candidatos, simpatizantes o de los medios y son contrarias tanto a las normas internacionales como nacionales. La única excepción puede ser una prohibición específica para discursos incendiarios que busquen incitar a la violencia o al odio contra otras personas o grupos.

La conducción de encuestas de opinión y a boca de urna –especialmente cuando sus resultados pueden influir en el juicio de electores que aún no han ido a votar–, son otra área que requiere ser considerada. En algunos países se considera que cualquier limitación a las encuestas de opinión o a boca de urna infringe la libertad de expresión y resulta, por lo tanto, inadmisible. Por otra parte, algunos países sólo permiten la publicación de sus resultados después de que se ha cerrado la votación. Es conveniente considerar la reforma o supresión de cualquier disposición legal que imponga límites desproporcionados o excesivos a la libertad de expresión durante las campañas electorales.

Es importante destacar que no sólo es relevante regular la contratación de tiempos en los medios de comunicación, sino que también resulta relevante que la regulación se encargue de otros temas, como son la cobertura noticiosa de las campañas electorales o la difusión de encuestas y sondeos en determinados periodos, pues ello, se reitera, eventualmente puede resultar un factor que rompa la equidad en la contienda.

Elecciones y Tecnología

Dado el avance tecnológico desarrollado a finales del siglo pasado, existe la posibilidad de implementar tecnología avanzada en los procesos electorales, sobre todo en cuestiones informáticas, además de que existe un gran interés creciente para ello.

Al respecto, la regulación se ha quedado rezagada en este aspecto. Por ello, es importante que ésta sea adecuada para permitir la implementación la tecnología en los procesos electorales, que va desde sistemas de bases de datos para el registro de electores, voto electrónico, hasta sistemas de bio-identificación, lectura óptica, así como sistemas de información geográficos.

No obstante la regulación debe fomentar el uso de la tecnología, pues en la mayoría de los casos implica la reducción en costos, es importante cuidar que ello no implique el quebranto de la seguridad de las elecciones y la confianza de la ciudadanía en las mismas, dada la vulnerabilidad, sobre todo, de ciertos sistemas electrónicos. Así, por ejemplo, debe asegurarse el carácter secreto y libre del voto.

Integridad electoral

Para hablar de una elección íntegra, es necesario referirse a la importancia de la ética y la responsabilidad en la actuación de los diversos protagonistas políticos, así como de los funcionarios electorales y los formadores de opinión pública, para la celebración de elecciones libres y auténticas. Generalmente, los principios y valores éticos fundamentales relacionados con la democracia electoral se encuentran tutelados por los distintos órdenes jurídicos, como en varios países latinoamericanos y, por tanto, su eventual violación acarrea responsabilidad para el infractor, quien es susceptible de ser sancionado. Sin embargo, hay otros valores y actitudes relevantes de naturaleza ética que, sin estar respaldados necesariamente por normas jurídicas, han acompañado –o convendría que así fuera- los procesos de transición y consolidación democrática, principalmente, en América Latina, durante las dos últimas décadas.

Indudablemente, la instalación y consolidación de un sistema democrático, obliga a un aprendizaje continuo de los valores de la participación y la estabilidad, de la pluralidad y la paz, del ejercicio de los derechos y la legalidad, del despliegue de los intereses propios y la autolimitación, de la contienda y la cooperación, así como de la tolerancia. Un aprendizaje que lleva a reconocer derechos y obligaciones recíprocos, a asumir el valor de la pluralidad y la diversidad, y a renunciar a dogmas y maniqueísmos políticos. Un aprendizaje, además, que conduce a la formación de partidos y tendencias políticas conscientes de los alcances y las limitaciones de la competencia propiamente democrática, en la que nadie puede colocarse por encima de la legalidad ni mucho menos puede pretender tener privilegios contra la mayoría, en la que, incluso, las mayorías eventuales han de asumirse siempre como parte y no como todo, y en la que, por consiguiente, deben respetarse plenamente los derechos de las minorías, incluido su derecho a volverse mayoría.

Una visión seria del papel de la ética en la política en una sociedad masiva y compleja, nos lleva a pensar que no sólo las instituciones electorales y los actores políticos (partidos y candidatos) deben asumir un rol ético, en donde haya pleno reconocimiento de las reglas democráticas, sino que los medios de comunicación también tienen un compromiso ético frente a la sociedad que se informa de la política y valora a la democracia a través de la radio y, principalmente, de la televisión.

La cuestión de los medios, por llamarla de alguna manera, tiene una dimensión universal y está presente en la deliberación de todas las democracias modernas. Por ello, la preocupación por el papel de los medios en la democracia no es un tema aleatorio o secundario. De hecho, la reflexión sobre la relación entre medios y política es una tarea imprescindible para consolidar los cambios alcanzados y mejorar la calidad de nuestra convivencia democrática. Cuestiones que indudablemente los instrumentos jurídicos tendrán que considerar.

La pertinencia de establecer códigos de ética o de conducta, complementarios a los correspondientes órdenes jurídicos, ha fructificado en prácticamente todos los campos del quehacer humano. En el plano internacional existen diversos esfuerzos colectivos dirigidos a evitar la perversión de las profesiones, a través de la implantación de códigos de carácter deontológico y aspiración universal por diversos organismos y asociaciones profesionales internacionales.

En relación con los procesos electorales, en América Latina, varios países ya han adoptado códigos éticos o de conducta, como por ejemplo, Argentina (los relativos a dos de sus provincias: Código de Ética para Magistrados y Funcionarios del Poder Judicial de Córdoba y Código de Ética del Poder Judicial de la Provincia de Santa Fe, teniendo en cuenta que las impugnaciones relacionadas con los comicios de las provincias argentinas generalmente son resueltas por su respectivo organismo judicial); Colombia (Compromiso Ético, el cual resulta aplicable a la Registraduría Nacional del Estado Civil, quien tiene a su cargo el registro electoral); Costa Rica (Código de Ética del Poder Judicial y Código de Moral Profesional del Abogado, en el entendido de que, en forma complementaria a las relevantes funciones del Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica, cuya naturaleza es autónoma, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia tiene competencia para la protección de ciertos derechos político-electorales fundamentales y otras cuestiones constitucionales sobre la materia); Guatemala (Normas Éticas del Organismo Judicial de la República de Guatemala, teniendo en cuenta que la Corte Suprema de Justicia conoce de impugnaciones por razones de inconstitucionalidad contra resoluciones del Tribunal Supremo Electoral, quien organiza la elección y resuelve controversias electorales); Honduras (Código de Ética para Funcionarios y Empleados Judiciales, en tanto que la Corte Suprema de Justicia también conoce de ciertas impugnaciones contra resoluciones del Tribunal Supremo Electoral, el cual tiene atribuciones administrativas y jurisdiccionales en la materia); México (Código de Ética del Poder Judicial de la Federación y Estatuto del Servicio Profesional Electoral y del Personal del Instituto Federal Electoral); Nicaragua (Reglamento de Ética Electoral); Panamá (Código de Ética del Tribunal Electoral de Panamá); Perú (Principios derivados del orden democrático para los funcionarios y trabajadores de la Oficina Nacional de Procesos Electorales); Puerto Rico (Reglamento de Ética Gubernamental y Cánones de Ética Judicial del Tribunal Supremo), y Venezuela (Proyecto de Código de Ética de los Jueces Venezolanos o Juezas Venezolanas).

A los anteriores instrumentos, cabe agregar el Código Ético del Instituto Internacional para la Democracia y Asistencia Electoral y el Código de Conducta para la Observación Ética de las Elecciones del propio Instituto, así como el Estatuto del Juez Iberoamericano (aprobado por la VI Cumbre Iberoamericana de Presidentes de Cortes Supremas y Tribunales Supremos de Justicia, en tanto que diversos países de la región le confieren cierta intervención en cuestiones electorales a sus respectivas Cortes Supremas de Justicia o el correspondiente tribunal especializado forma parte del poder judicial, como en Argentina, Brasil, México, Paraguay y Venezuela). Por lo que hace al Código ético del Instituto Internacional para la Democracia y Asistencia Electoral (IDEA por sus siglas en inglés), debe señalarse que una especie de “normas mínimas universales” para la “administración electoral y ética profesional”. Ese código de conducta es un esfuerzo novedoso que tiene por objeto sistematizar los principios que deben orientar la actuación de los funcionarios electorales, en el que se establecen los principios éticos que forman la base de la administración electoral y que tienen como finalidad el asegurar tanto la apariencia de integridad como la integridad real del proceso electoral. Así, se dice, la administración electoral debe basarse en los siguientes principios éticos fundamentales: a) Respeto por la ley; b) Independencia y neutralidad; c) Transparencia; d) Minuciosidad, y e) Orientación de servicio.

En este sentido, sería conveniente que las legislaciones electorales recogieran estos principios éticos y se regularan tales cuestiones, de manera tal que se agregue un ingrediente adicional que servirá para darle integridad a los procesos electorales.

Resolución de Conflictos Electorales

Normalmente en la bibliografía jurídico-electoral y política se entiende por “Sistema de Resolución de Conflictos Electorales”, en sentido amplio, a los diversos medios jurídico-técnicos de impugnación o control (juicios, recursos o reclamaciones) de los actos y procedimientos electorales, ya sea que se sustancien ante un órgano de naturaleza jurisdiccional o política, para garantizar la regularidad de las elecciones y que las mismas se ajusten a derecho, corrigiendo causales errores o infracciones a la normativa electoral. En ese sentido, su finalidad esencial ha sido la protección autentica o tutela eficaz del derecho a elegir o ser elegido para desempeñar un cargo público, mediante un conjunto de garantías a los participantes (partidos políticos y, en su caso, ciudadanos y candidatos) a efecto de impedir que pueda violarse en su perjuicio la voluntad popular, contribuyendo a asegurar la legalidad, certeza, objetividad, imparcialidad, autenticidad, transparencia y justicia de los actos y procedimientos electorales. Así, resulta natural que este sistema también responda a un principio toral: la independencia del órgano y la imparcialidad, así como la aptitud técnica para asegurar que las decisiones se ajustan al marco constitucional, por parte de los encargados de resolver dichas controversias.

En las democracias contemporáneas, el sistema de resolución de conflictos electorales coadyuva decisivamente a la estabilidad del sistema político y la regularidad del orden jurídico, por lo que su contribución tanto a la concreción de los derechos fundamentales político electorales como la sustentabilidad de la gobernabilidad democrática son evidentes.

En efecto, la función de la resolución de conflictos electorales, aunque de ninguna manera es nueva, ha terminado por convertirse en factor crucial de la democracia electoral, no sólo en democracias en proceso de transición y consolidación, sino también en democracias maduras o avanzadas.

Así, si bien en una primera etapa del constitucionalismo democrático europeo y americano se confirió a los órganos legislativos, a través de los colegios electorales, la función de la resolución de las controversias electorales, gradualmente tuvo lugar una reorientación hacia su judicialización.

Por citar algunos ejemplos, en América Latina, la Corte Electoral de Uruguay y el Tribunal Calificador de Elecciones de Chile fueron creados en 1924 y 1925, respectivamente, en tanto que sus similares en los diversos países de la región se han generalizado en las décadas subsecuentes, sobre todo en la segunda mitad y, en el contexto de la “tercera ola”, en el último cuarto del siglo XX. En Europa, en Inglaterra, desde 1879 se encargó dicha función a dos jueces de los King´s (Queen´s) Bench Division de la High Court of Justice, mientras que en Austria, bajo la Constitución de Weimar, de 1919, dicha competencia se le confirió a la Corte de Justicia Constitucional; en Francia, al Consejo Constitucional a partir de 1958, y, en España, al Tribunal Constitucional en 1978, mientras que en México se creó el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en 1996 y en Indonesia la Corte Constitucional, el año 2003.

En cuanto a la centralidad que han alcanzado en el nuevo siglo tales órganos límite, encargados del control de la constitucionalidad y legalidad de las elecciones, cabe hacer notar la relevancia de algunos casos que han resuelto:

Las nulidades de elecciones de gobernador (casos Tabasco –2001-- y Colima --2003), así como las históricas sanciones para los principales partidos políticos nacionales (2003), decretadas unas y ratificadas otras por el TEPJF/México, en años recientes; la resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Argentina declarando la nulidad de las elecciones primarias en el Partido Justicialista (2003); la sentencia del Tribunal Electoral de Paraguay ajustando el porcentaje y ubicación de urnas electrónicas a utilizar en las elecciones generales (2003), o bien, las sentencias de las instancias judiciales electorales de Guatemala en torno a la candidatura presidencial de Efraín Ríos Montt (2003), y las emitidas por las instancias judiciales electorales de la República Bolivariana de Venezuela con motivo del referéndum revocatorio presidencial, todavía en curso (2003-2004).

En otros contextos, es de señalar el decisivo papel de la Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos en la última elección presidencial (2000); las decisiones del Tribunal Supremo y el Tribunal Constitucional de España en relación con la ilegalidad e inconstitucionalidad de partidos políticos con posible vinculación al terrorismo (2003), así como el papel de la Junta Electoral Central española entre el 11 de marzo y el día de las elecciones, tres días después (2004); o bien, la sentencia de la Suprema Corte de Justicia de la Federación Rusa distinguiendo la información televisiva de carácter general respecto de la propagandístico electoral (2003-2004).

Estos precedentes comprueban con toda nitidez la significación jurídica y política que se ha logrado a través de la jurisdicción constitucional y la garantía de la legalidad electoral, en el ambiente de las nuevas democracias del siglo XXI.

En todos aquellos sistemas contenciosos electorales que prevén medios de impugnación de carácter propiamente jurisdiccional para la solución de las controversias electorales, se puede afirmar, en términos muy generales, que con los mismos se atiende el derecho a un recurso efectivo público ante un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley con las debidas garantías, tal y como lo prescriben diversos instrumentas internacionales de protección de los derechos humanos (concretamente, líos artículos 2o, sección 3, inciso a), y 14, sección 1, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, así como 8o, sección 1, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; en el entendido de que aquellos países que no prevén medios de impugnación ante un órgano estrictamente jurisdiccional sino tan sólo ante uno electoral autónomo de carácter administrativo, como Nicaragua y República Dominicana, o bien, ante algún órgano de tal naturaleza y posterior impugnación en ciertos casos ante un órgano político, como Argentina, teniendo en cuenta que sus miembros son nombrados de igual forma que otros funcionarios jurisdiccionales, se les exigen los mismos requisitos y/o se les otorgan garantías equivalentes, se estima que es posible sostener la referida afirmación).

Diferentes Sistemas

En el derecho electoral comparado se presentan diferentes sistemas contenciosos electorales, los cuales pueden clasificarse según la inserción orgánica de la institución encargada, en primera o última instancia, del control de la regularidad sobre actos y procedimientos electorales. Para efectos de este trabajo consideramos más relevante la segunda opción.

En ese sentido, se han integrado sistemas de resolución de conflictos electorales con medios de impugnación estrictamente procesales o jurisdiccionales (sea que se promuevan, sea que se interpongan respecto de actos realizados durante la preparación y desarrollo de las elecciones para integrar el legislativo o, en su caso, las presidenciales, o bien, de manera concreta, respecto de sus resultados), a los que cabe agregar los sistemas que lo reservan a un órgano político (las cámaras legislativas, los presuntos legisladores o una parte mediante la revisión o examen de oficio de la legalidad de las credenciales que exhiban los elegidos, o bien mediante el juicio o resolución que recaiga ante cierta impugnación electoral), así como los que presentan un modelo alternativo de resolución de conflictos en materia electoral. Designación

En consecuencia, si se atiende a los diversos métodos y órganos previstos en los distintos ordenamientos jurídicos contemporáneos para resolver sobre las impugnaciones de carácter electoral, será posible distinguir entre los modelos político y el jurisdiccional, según la función respectiva se confía a una asamblea política o a un órgano jurisdiccional; a los mencionados debe adicionar el llamado sistema alternativo de resolución de conflictos electorales, adoptado normalmente en democracias emergentes y, a través del cual, intervienen organismos internacionales para la resolución de controversias relacionadas con la materia electoral.

Entre los sistemas contenciosos jurisdiccionales es posible distinguir según los medios de impugnación sean interpuestos ante la jurisdicción ordinaria (esto es, el propio poder judicial), una jurisdicción especializada en materia electoral, ya sea autónoma (los llamados tribunales o cortes electorales, predominantes en América Latina) ya sea parte del propio poder judicial y una jurisdicción constitucional, en el entendido de que la competencia en materia contencioso electoral asignada a jurisdicciones distintas a las del poder judicial principalmente ha pretendido salvaguardar la naturaleza jurisdiccional de la función de juzgar las elecciones sin exponer al referido judicial a los eventuales cuestionamientos y acechanzas político-partidistas.

En otros términos, por contencioso electoral jurisdiccional se entiende -en términos generales- aquellas controversias jurídicas que surgen con respecto a ciertos actos o resoluciones electorales y que son planteadas entre dos partes contrapuestas ante un juez o tribunal que, con el carácter de tercero y como órgano del Estado, decide dichas controversias de manera imperativa e imparcial.

Como se señaló, cada vez es más acentuada la tendencia a establecer medios de impugnación jurisdiccionales en los diversos regímenes electorales, pudiendo distinguirse según sean interpuestos ante la jurisdicción ordinaria (esto es, ante los jueces ordinarios, como en Canadá y Gran Bretaña); una rama especializada en materia electoral perteneciente al poder judicial (como en Argentina, Brasil, México, Paraguay y Venezuela); una jurisdicción especializada en materia electoral autónoma (los llamados tribunales o cortes electorales, predominantes en América Latina); o bien una jurisdicción constitucional (los tribunales o cortes constitucionales, como ocurre en Austria).

Modelo Legislativo

Hay ordenamientos en los que -a diferencia del sistema, hoy más generalizado, de plena jurisdiccionalización (en tanto que la solución jurídica de las controversias se somete a un tercero imparcial) de los procedimientos electorales- se confiere a las propias cámaras legislativas, a los presuntos legisladores electos o una parte de ellos, la facultad de resolver sobre la validez de la elección respectiva (incluyendo, en su caso, las impugnaciones que se interpongan), lo que de acuerdo con la tradición francesa se ha denominado “verificación de poderes”, o bien, “calificación de elecciones” o “certificación de actas” y que en México, equívocamente, se conoció como “autocalificación”. Al respecto, es posible y conveniente distinguir entre la verificación de poderes o calificación de elecciones, consistente en el examen de oficio (sin que medie impugnación) sobre la legalidad y validez de determinada elección (concretamente, respecto de la regularidad de sus resultados o en cuanto a la satisfacción de los requisitos de elegibilidad del candidato electo), y la resolución o juicio que recae ante la interposición de una impugnación por presuntas irregularidades en cierta elección.

La razón histórica del modelo legislativo -para diferenciarlo del modelo jurisdiccional- en materia electoral, se apoya en el “principio de la división de poderes”, conforme con el cual, en virtud de que cada órgano del poder público es independiente de los otros, no debe involucrarse en las decisiones inherentes a la integración de los demás, considerándose como un arma defensiva en manos del legislativo frente al ejecutivo a fin de asegurar su autonomía e independencia; asimismo, pretende evitar que se dañe al judicial, el cual se vería inmerso en las luchas políticas partidistas en detrimento de su función primordial consistente en la resolución técnico-jurídica de los diversos litigios de que conoce.

No obstante la calificación de tradicional o clásico para este tipo de modelo, cabe advertir que, en realidad, en los orígenes del parlamentarismo en Gran Bretaña, con motivo de las primeras impugnaciones electorales que se presentaron desde principios del siglo XV en Inglaterra durante la época de Enrique IV de la dinastía de Lancaster, las mismas tuvieron un carácter jurisdiccional, en tanto que la cancillería se consideró competente sobre el particular (como antecedente de los tribunales de equity surgidos en forma paralela a los tribunales reales de justicia del common law y que se encontraban bajo la influencia del canciller, que era un funcionario de la corona y consejero del Rey), por lo que los tribunales de la cancillería eventualmente se arrogaron el derecho de modificar los escrutinios. Sin embargo, en 1604 el parlamento revocó una decisión de los tribunales de la cancillería sobre la impugnación de un resultado electoral (a pesar de la protesta del rey Jacobo I de la dinastía de los Estuardo, en el sentido de que eran tales jueces quienes tenían el derecho de decidirlo) estableciendo a partir de allí que los miembros del Parlamento eran los jueces de sus propias elecciones, lo cual rigió hasta la reforma legal de 1868.

En el interin, el sistema de verificación de poderes a cargo de una asamblea política se adoptó en Francia desde los estados generales en el siglo XVIII hasta la Constitución de 1958, correspondiente a la Quinta República, en tanto que en los Estados Unidos de América se estableció con la Constitución Federal de 1787, a partir de los cuales se generalizó modelo legislativo en los regímenes democráticos emergentes durante los siglos XIX y buena parte del XX, por lo que se refiere a América Latina, bajo la influencia de la Constitución de Cádiz de 1812, la gran mayoría de los ordenamientos del siglo XIX previeron un contencioso político, con la salvedad de las Leyes Constitucionales de 1836 en México, que le confirieron de manera efímera tal atribución al llamado Supremo Poder Conservador, y a la Constitución de Colombia de 1886, que preveía la existencia de jueces de escrutinio.

En la actualidad, prácticamente ya no hay sistemas que tengan un modelo de resolución de conflictos electorales exclusivamente político, ya que aquellos países que conservan un control político para los comicios legislativos o, en su caso, presidenciales, lo hacen coexistir con un control jurisdiccional o contencioso administrativo previo o posterior, lo que les convierte en sistemas contenciosos mixtos.

Entre los sistemas contenciosos mixtos políticos-jurisdiccionales, cabe incluir el de los Estados Unidos de América, en tanto que las elecciones federales reguladas y organizadas por autoridades de cada entidad federativa, por lo general, combinan impugnaciones ante un tribunal estatal ordinario (en ocasiones, especializado) y, ulteriormente, ante un órgano político que resuelve en forma definitiva, esto es, la Cámara de Representantes o el Senado del Congreso de la Unión con motivo de las elecciones de sus respectivos miembros, así como el correspondiente colegio electoral tratándose de las elecciones presidenciales.

Similar situación ocurre en Italia y Suiza, en tanto que el artículo 66 de la Constitución de la Republica Italiana de 1948 establece que corresponde a cada cámara –diputados y senado de la República- la facultad de juzgar “los títulos de admisión de sus miembros y los motivos de incompatibilidad e inhabilitación para el cumplimiento”, una vez resueltos los reclamos y protestas de naturaleza administrativa por la Oficina Electoral Central Nacional que es la autoridad encargada de organizar la elección, mientras que en la Federación Suiza es atribución del Consejo Nacional y del Consejo de los Estados resolver en definitiva sobre la elección de sus respectivos miembros, una vez decididos los recursos sobre los escrutinios y verificación de los resultados por las autoridades de los gobiernos cantonales.

Por su parte, en Argentina, en tanto sistema contencioso electoral mixto político-administrativo, tratándose sólo de las impugnaciones en contra de los resultados de las elecciones legislativas y presidenciales (ya que los restantes actos electorales únicamente pueden impugnarse ante la Cámara Nacional Electoral que forma parte del poder judicial), una vez que las correspondientes juntas nacionales electorales (cuya naturaleza es propiamente administrativa, si bien se integran pon funcionarios judiciales) deciden sobre las impugnaciones presentadas contra tales resultados, es el caso que la decisión final sobre la validez de la elecciones es atribución de un órgano político. En efecto, la reforma constitucional de 1994 prevé como atribución de la Asamblea Legislativa (esto es, ambas Cámaras del Congreso) resolver sobre las elecciones directas de Presidente y Vicepresidente de la República; por lo que se refiere a las elecciones de diputados y senadores, se conserva como facultad de la Cámara de Diputados y del Senado, respectivamente, el ser "juez de las elecciones, derechos y títulos de sus miembros en cuanto a su validez", sin que exista expresamente recurso alguno contra sus decisiones.

Finalmente, también deben incluirse aquí ciertos países de Europa Central y Oriental que, a pesar de sus recientes y significativas transformaciones de la forma de Estado socialista hacia uno de democracia, han conservado el sistema de autocalificación a cargo de los presuntos legisladores, como es el caso de Hungría.

Modelo de Jurisdicción Ordinaria

El modelo de jurisdicción ordinaria, o inglés, es aquel que confiere a los jueces ordinarios, pertenecientes al respectivo poder judicial, la atribución de resolver en única instancia, o bien, en combinación con algunos otros medios de impugnación previos, las correspondientes controversias electorales

Ciertamente, en algunos países las impugnaciones procesales contra los resultados electorales se presentan ante los jueces ordinarios, es decir, el propio poder judicial (como en Gran Bretaña). En efecto, para erradicar los abusos cometidos por las mayorías que eventualmente conformaron la Cámara de los Comunes, a través de un acto legislativo de 1868, modificado en 1879, el juicio de las elecciones disputadas se transfirió a dos jueces de los King's (Queen's) Bench División de la High Court of Justice, estableciéndose que la decisión concorde de tales jueces era asumida por la Cámara de los Comunes.

Este modelo encuentra su mayor sustento en la independencia de los órganos judiciales. En ese sentido, los principios básicos de la independencia de la judicatura están contenidos, además de en algunas leyes locales, en diversos ordenamientos legales de orden internacional, como son: la Carta de las Naciones Unidas, la Declaración Universal de los Derechos Humanos, los Convenios Internacionales de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, así como de los Derechos Civiles y Políticos.

Esencialmente este es el sistema vigente en Canadá, además de en Inglaterra, toda vez que es competencia de la jurisdicción ordinaria resolver las diversas controversias electorales, combinándola con la relevante función desempeñada por la oficina de Elecciones Canadá en la organización de los comicios y el correspondiente comisionado.

Los defensores del modelo jurisdiccional sostienen que la acción de juzgar y calificar las elecciones materialmente tiene naturaleza jurisdiccional y, en consecuencia, el ejercicio de tales atribuciones debe corresponder a un órgano jurisdiccional, a efecto de garantizar la autenticidad, regularidad y validez de las elecciones, al evitar que los integrantes del órgano involucrado se conviertan en juez y parte al realizar la calificación de las elecciones en que contendieron, máxime que se corre el riesgo de que la mayoría predeterminada actúe en conformidad con sus intereses políticos y partidistas, ignorando consideraciones de derecho y de justicia; en este sentido, se afirma que, desde el punto de vista de la plenitud del Estado de derecho, resulta discutible la pertinencia de un exclusivo control político de tal naturaleza.

Modelo de Corte Constitucional

El modelo de corte constitucional, o austriaco, que predomina en Europa, se caracteriza por conferir a un tribunal constitucional la decisión última de los medios de impugnación respectivos, en el entendido de que en ocasiones este sistema se combina con otros medios de impugnación previos de carácter también jurisdiccional o, incluso de naturaleza política.

Este modelo tiene la característica de la que la función de resolver los conflictos electorales recae sobre una corte encargada de conocer las cuestiones constitucionales.

Diversas Constituciones europeas de la primera posguerra, siguiendo el modelo de la Constitución de Weimar de 1919 y, particularmente, la Constitución de Austria de 1920, encomendaron a órganos expresos de jurisdicción constitucional la tarea de resolver sobre la validez de las elecciones.

En efecto, la Constitución de Austria de 1920 atribuyó a la Corte de Justicia Constitucional la verificación de las elecciones de los cuerpos de representación, esto es, tanto del Consejo Nacional como de la respectiva dieta de cada Land, cuya competencia, a través de sucesivas reformas se ha ampliado a la validación de otros ejercicios democráticos (referéndum, desde 1929, y elecciones presidenciales, a partir de 1931).

Aquí cabe incluir también los casos de Francia y España que, a partir de 1958 y 1978, respectivamente, confieren al Consejo Constitucional o al Tribunal Constitucional la atribución de resolver en última instancia las controversias sobre las elecciones parlamentarias y, en el primer caso, también de las presidenciales, combinándolo en ciertos casos con medios de impugnación previos ante la justicia contencioso administrativa, en el entendido de que en el caso de España ésta forma parte del Poder Judicial.

Igualmente, es pertinente mencionar aquí el caso de Alemania, como típico ejemplo de contencioso mixto político y jurisdiccional constitucional, donde la calificación o verificación de la elección a cargo del Bundestag o parlamento puede ser recurrida ante la Corte Constitucional.

Finalmente, conviene tener presente que un número significativo de los países de Europa Central y Oriental bajo reciente transformación han conferido a su respectiva Corte Constitucional la última palabra en el contencioso electoral, como es el caso de Rumania.

Modelo Alternativo de Resolución de Conflictos

Los modelos alternativos de resolución de conflictos, son modelos que están estructurados de manera temporal y, como su propio nombre lo indica, de manera alternativa. Esto implica que de forma paralela, existe un modelo establecido de resolución de conflictos que, por alguna razón, no está generando los resultados esperados o, que el mismo, está en una etapa inicial de formación.

Normalmente, un modelo alternativo de resolución de conflictos electorales lo conforma un aparato especializado, compuesto por expertos de gran experiencia, respaldados por organizaciones internacionales y a nombre de las Naciones Unidas.

En ese sentido, los parámetros que se utilizan para la resolución de los conflictos que, en su caso, se generen a partir de las elecciones, deben de atender al contexto de las tradiciones jurídicas y políticas de la región, siempre tomando en cuenta variables de orden social. No obstante, las garantías que implican un justo proceso, así como los principios de elecciones libres y justas no deberán ser omitidos al momento de emitir los fallos correspondientes.

Algunos casos en los que los sistemas alternativos de resolución de conflictos electorales han funcionado son Camboya, Bosnia y Sudáfrica.

Modelo de Tribunal Electoral Especializado

El modelo de tribunales electorales, que puede considerarse latinoamericano, se caracteriza por el establecimiento de tribunales (cortes, jurados, juntas o consejos) electorales especializados, encargados de la resolución de las controversias sobre los resultados electorales, cuya naturaleza es jurisdiccional y/o administrativa y, en ocasiones, se combina con otro tipo de medios de impugnación previos o posteriores, pudiéndose considerar como una de las aportaciones más significativas de la región a la ciencia política y al derecho electoral, al haberse constituido en un factor importante para los recientes procesos de redemocratización y consolidación democrática en América Latina, así como a la vigencia del Estado de derecho y a la consiguiente solución de los conflictos electorales por vías institucionales.

La competencia en materia contenciosa electoral asignada en la mayoría de los países latinoamericanos a tribunales (cortes, jurados, juntas o consejos) electorales especializados y, en su caso, autónomos, con garantías equivalentes a las judiciales, ha sido la respuesta de la región a la necesidad de salvaguardar la naturaleza jurisdiccional de la función de juzgar las elecciones (extrayéndola de la competencia de asambleas políticas, cuyos miembros adquirían frecuentemente el carácter de juez y parte, tendiendo a prevalecer en sus decisiones los intereses políticos), ajustándola a los principios de constitucionalidad y legalidad, sin exponer al respectivo poder judicial o, al menos, a su respectiva Corte Suprema de Justicia a los recurrentes cuestionamientos y acechanzas político-partidistas.

Mientras que el siglo XIX y la primera cuarta parte del XX se caracterizó por la adopción de sistemas contenciosos electorales de carácter político en América Latina, en el transcurso de los últimos setenta años paulatinamente se han venido estableciendo en los diversos países tribunales (cortes, jurados, juntas o concejos) electorales especializados encargados de la resolución de las controversias derivadas de las elecciones e, incluso, en algunos casos de la organización de los propios comicios, cuya naturaleza ha sido jurisdiccional y/o administrativa (ya sea con un carácter autónomo, formando parte del poder judicial o del contencioso administrativo), habiendo figurado entre los primeros la Corte Electoral de Uruguay, prevista originalmente a nivel legal desde 1924, y el Tribunal Calificador de Elecciones de Chile, contemplado a nivel constitucional desde 1925.

Por lo que se refiere al paulatino establecimiento de tribunales (cortes, jurados, juntas o consejos) electorales en la región, también en términos muy generales —en virtud de que cada país ha tenido su propio desarrollo histórico— se puede apreciar, después de la adopción del contencioso político, la frecuente creación legislativa de un órgano electoral administrativo, de carácter temporal, integrado predominantemente con representantes de partidos políticos y del ejecutivo, para su posterior elevación al nivel constitucional con garantías para su autonomía e imparcialidad (con cierta tendencia hacia la despartidización y consecuente ciudadanización en su integración, además de exigir mayorías calificadas en el órgano que finalmente designa a sus miembros), transformándose las más de las veces en un órgano permanente y especializado primordialmente jurisdiccional (si bien conservando muchos de esos órganos atribuciones materialmente administrativas, o bien, estableciéndose una dualidad de órganos electorales de carácter autónomo, algunos de ellos ubicados en el poder judicial).

Autónomo

Los tribunales electorales autónomos, son órganos especializados consagrados a nivel constitucional, que no forman parte de alguno de los tres poderes.

El hecho de que estos no estén integrados al poder judicial o, en su caso, al poder ejecutivo, no implica que no cuenten con garantías jurisdiccionales suficientes, que permitan llevar a cabo un justo proceso. Por el contrario, el alejamiento de los poderes, particularmente de aquellos cuyos representantes son electos por el voto particular, asegura que no exista intromisión alguna por parte de estos en la resolución de los conflictos relacionados con las elecciones y, en su caso, en su calificación.

Resulta un gran paso para los países que cuentan con un sistema en el que los poderes son los encargados de calificar la legalidad de sus propias elecciones, el hecho de trascender los poderes para dar paso a la creación de un tribunal electoral autónomo.

En su caso, este paso constituye el comienzo para superar el modelo tradicional de resolución de controversias sustentado en el debate político, a un nuevo sistema en el que por sus características normativas e institucionales se convierte en un modelo jurisdiccional de resolución de controversias con un carácter procesal y sustentado en el principio de legalidad.

De igual manera, se puede dar el caso de que la autonomía sea un paso posterior a la integración al poder judicial. Si ese es el caso, la autonomía resulta benéfica si las circunstancias así lo requieren, siempre y cuando, no se afecten los principios del debido proceso jurisdiccional. En este caso, una de las ventajas sería evitar que el poder judicial se viera inmiscuido en asuntos políticos.

En el caso de América Latina, de los dieciocho países continentales, dieciséis prevén órganos jurisdiccionales como parte de su contencioso electoral, de los cuales nueve son tribunales electorales autónomos (Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Panamá, Perú y Uruguay).

Parte del Poder Judicial

Los tribunales electorales que forman parte del poder judicial, son órganos jurisdiccionales especializados en la materia que, como el resto de los tribunales pertenecientes al poder judicial, respetan a cabalidad los principios fundamentales del debido proceso.

Su integración no implica forzosamente el sometimiento de su autonomía a un tribunal orgánicamente superior. Existe la posibilidad, como en el caso mexicano, de que las resoluciones de este órgano sean inatacables, a pesar de que exista una suprema corte. De esta manera, se respeta la no intromisión de los tribunales ordinarios en la materia electoral.

La inclusión en el poder judicial atiende, normalmente, a la pretensión de que los temas abordados sean analizados desde una perspectiva procesal mucho más fina en términos de principios universales fundamentales y que va más allá de la intención de imparcialidad que muestran los tribunales electorales autónomos, o de que se requiera de un órgano superior que revise la legalidad o constitucionalidad de sus resoluciones.

Especialmente, si se pretende que el sistema de medios de impugnación prevea la protección de la constitucionalidad en los actos y resoluciones electorales, más allá de la jurisdiccionalidad, es conveniente que, por la envergadura del tema, el tribunal se integre al poder judicial. Se podría afirmar que esta medida le daría mayor eficacia y confiabilidad a su desempeño.

En ese sentido, al erigirse un tribunal como parte del poder judicial, en tanto jurisdicción independiente, autónoma, imparcial, profesional y especializada, se constituye en la garantía última de la autenticidad, libertad y legalidad de las elecciones, contribuyendo a la integración democrática y legítima del poder público. Con ese motivo, existen dos grupos de garantías judiciales. Por una parte, las orgánicas, relacionadas con el propio tribunal y los juzgadores que lo conforman y, por la otra, las procesales, relativas básicamente a la jurisdicción y al proceso judicial electorales.

Apelaciones y Otros Medios de Impugnación

El análisis de los medios de impugnación electoral establecidos en los diversos ordenamientos resulta sumamente complejo, en virtud de la confusión prevaleciente en la legislación, la práctica e, incluso, la doctrina científica, en cuanto a la naturaleza del respectivo medio de impugnación (por ejemplo, con frecuencia se le llama recurso a lo que estrictamente sería un juicio o proceso impugnativo), así como la anarquía e imprecisión en cuanto a la denominación de los correspondientes medios de impugnación (v. gr., además de la multiplicidad de nombres asignados a los diversos recursos en los distintos ordenamientos para combatir actos similares, en ocasiones no se les atribuye denominación alguna, o bien, el calificativo que se utiliza para referirse a un recurso administrativo en determinado país se usa en otro para aludir a uno propiamente procesal). Un problema adicional, como se había señalado, es la frecuente vaguedad de la regulación de los medios de impugnación electoral, toda vez que ciertos aspectos de éstos no se encuentran definidos legalmente, así como su dispersión en diversos ordenamientos electorales o, incluso, procesales a los cuales aquéllos remiten.

Conforme con un ampliamente compartido punto de vista, los medios de impugnación son aquellos instrumentos jurídicos previstos legalmente para corregir, modificar, revocar o anular los actos o resoluciones administrativos o jurisdiccionales cuando éstos adolecen de deficiencias, errores o ilegalidad.

A continuación se expondrán algunas características básicas de los medios de impugnación electoral.

Clases

En términos generales, es posible distinguir entre medios de impugnación electoral de carácter administrativo y jurisdiccional; al respecto, ante las dificultades derivadas de la anarquía prevaleciente en los ordenamientos electorales, se adoptará un criterio formal, atendiendo a la naturaleza y denominación del órgano que conoce y resuelve el correspondiente medio de impugnación electoral a fin de determinar si éste es administrativo o jurisdiccional.

• Administrativos

Los medios de impugnación electoral de carácter administrativo, en términos también muy generales, son aquellos instrumentos jurídicos previstos dentro de la esfera interna del organismo electoral administrativo, por los cuales los afectados (partidos políticos, candidatos y/o ciudadanos) pueden oponerse a un acto o resolución electoral de naturaleza administrativa, mediante un procedimiento en que el mismo órgano o autoridad, u otro jerárquicamente superior, decide la controversia respectiva.

Es así como en diversos países se contemplan impugnaciones electorales administrativas, las cuales son resueltas por el propio órgano electoral administrativo cuyo acto o resolución se impugna (piénsese, por ejemplo, en el que conoce y resuelve el Registrador Nacional del Estado Civil de Colombia por indebida expedición o cancelación de cédulas de ciudadanía, así como en el llamado recurso de revisión ante el Consejo Supremo Electoral de Nicaragua contra los cómputos realizados por dicho Consejo) o por su superior jerárquico (como ocurre con la revocatoria ante el Director General del Registro de Ciudadanos en Colombia contra resoluciones definitivas dictadas por dependencias del referido Registro de Ciudadanos; la reclamación ante las comisiones escrutadoras de Colombia contra actos realizados durante el escrutinio por un jurado de votación, o bien, el recurso de revisión que se interpone contra actos del Secretario Ejecutivo y de los órganos colegiados locales y distritales del Instituto Federal Electoral de México ante el respectivo superior jerárquico).

• Jurisdiccionales

Los medios de impugnación electoral de carácter jurisdiccional, en congruencia con lo apuntado, son aquellos instrumentos jurídicos de naturaleza procesal previstos legalmente, a través de los cuales se controvierte ante un órgano jurisdiccional la presunta deficiencia, error o ilegalidad de los actos o resoluciones electorales.

Es posible clasificar los diversos medios de impugnación que nos ocupan en tres sectores: Remedios procesales, recursos procesales y procesos impugnativos.

i) Remedios procesales: Son los instrumentos que pretenden la corrección de los actos o resoluciones jurisdiccionales ante el mismo órgano del cual emanaron. Un remedio procesal típico es lo que se conoce como aclaración de sentencia (así, el artículo 78 del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación de México faculta a las salas para que de oficio o a petición de parte aclaren un concepto o precisen los efectos de una resolución aprobada, siempre y cuando esto no implique una alteración sustancial de los puntos resolutivos o del sentido del fallo; de manera similar, el Tribunal Calificador de Elecciones de Chile y el Tribunal Electoral de Panamá pueden aclarar sus resoluciones, ya sea de oficio o a petición de parte, en tanto que el Tribunal Supremo Electoral de Guatemala también, pero sólo a petición de parte, cuando los términos de una resolución sean obscuros, ambiguos o contradictorios).

ii) Recursos procesales: Son los instrumentos que se pueden interponer dentro del mismo procedimiento, generalmente ante un órgano jurisdiccional superior, contra violaciones cometidas tanto en el propio procedimiento como en el fondo de las resoluciones jurisdiccionales respectivas. Los recursos procesales constituyen el sector más importante de los medios de impugnación electoral de carácter jurisdiccional, pudiendo interponerse dentro y como continuación de un juicio. También, de acuerdo con la doctrina predominante, los recursos procesales se pueden dividir en tres categorías: Ordinarios, extraordinarios y excepcionales.

• Recursos ordinarios: El recurso ordinario por antonomasia, y que posee carácter universal, es el de apelación, por medio del cual, a petición de la parte agraviada por una resolución jurisdiccional, el tribunal de segundo grado, generalmente colegiado, examina todo el material del proceso, tanto fáctico como jurídico, así como las violaciones al procedimiento y de fondo, cuyos efectos pueden ser confirmar, modificar o revocar la resolución impugnada, sustituyéndose al juez o tribunal de primer grado, o bien, ordenando la reposición del procedimiento, cuando existen motivos graves de nulidad del mismo.

Piénsese aquí en los recursos de apelación que se interponen ante la Cámara Nacional Electoral de Argentina contra actos o resoluciones de los jueces o juntas electorales (con la salvedad de los relativos a los resultados electorales); la Corte Nacional Electoral de Bolivia contra actos o resoluciones de las cortes electorales departamentales; la Corte de Apelaciones competente de Chile contra sentencias pronunciadas por jueces del crimen respecto de negativas de inscripción electoral o exclusión; la Corte de Constitucionalidad de Guatemala contra sentencias de amparo de la Corte Suprema de Justicia relacionadas con cuestiones electorales; el Jurado Nacional de Elecciones de Perú contra resoluciones de los jurados provinciales de elecciones, así como la Corte Electoral de Uruguay contra resoluciones de las juntas electorales.

• Recursos extraordinarios: Son aquellos que sólo pueden interponerse por motivos específicamente regulados en las leyes procesales e implican, únicamente, el examen de la legalidad del procedimiento o de las resoluciones jurisdiccionales impugnadas; en consecuencia, sólo comprenden las cuestiones jurídicas, ya que la apreciación de los hechos, por regla general, se conserva en la esfera del tribunal que pronunció el fallo combatido.

Bajo este supuesto encuadra el llamado recurso de reconsideración, que se puede interponer ante la Sala Superior Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación de México para combatir las resoluciones de las salas regionales del propio Tribunal recaídas al juicio de inconformidad en que se impugnan los resultados de las elecciones de diputados y senadores, ya que sólo procede, ente otros requisitos, cuando pueda tener como consecuencia la modificación del resultado de una elección.

De igual modo, aquí se ubican aquellas impugnaciones que pueden interponerse ante la respectiva Corte Suprema de Justicia en contra de las resoluciones de los tribunales electorales que infrinjan preceptos constitucionales, como ocurre con el recurso extraordinario de inconstitucionalidad en Argentina, el recurso extraordinario de amparo en Guatemala, el recurso de amparo en El Salvador y Honduras, el recurso de inconstitucionalidad en Panamá, así como la acción de inconstitucionalidad en Paraguay; aquí cabe incluir también la impugnación que puede interponerse por igual razón ante el Tribunal Constitucional de Bolivia, o bien, el juicio de revisión constitucional electoral ante la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación de México para controlar la constitucionalidad de los actos y resoluciones de las autoridades electorales locales.

• Recursos excepcionales: Son aquellos que sólo proceden en casos muy complicados, ya que se interponen contra las resoluciones firmes que han adquirido la autoridad de cosa juzgada, cuando con posterioridad a su pronunciamiento con carácter firme sobrevienen circunstancias que desvirtúan la motivación esencial del fallo. Como ejemplo en la materia que nos ocupa, cabe citar lo previsto en el artículo 148 del Código Electoral de Costa Rica: “Después de la declaratoria de elección, no se podrá volver a tratar la validez de la misma ni de la aptitud legal de la persona electa, a no ser por causas posteriores que la inhabiliten para el ejercicio del cargo”. Esta misma situación pareciera derivarse de lo previsto en el artículo 228 de la Ley Orgánica del Sufragio de Venezuela, en tanto que establece que el recurso de nulidad no tendrá lapso de caducidad cuando se base en algún supuesto de inelegibilidad del candidato electo o cuando hubiere mediado fraude, cohecho, soborno o violencia en las inscripciones, votaciones o escrutinios, y dichos vicios afecten el resultado de la elección.

iii) Procesos impugnativos: Son los instrumentos que dan lugar a un verdadero proceso diverso al procedimiento en el cual se dictó la resolución que se impugna; a diferencia de lo que ocurre con los recursos procesales, donde el órgano jurisdiccional de segundo grado continúa un juicio ya iniciado, en los procesos impugnativos con anterioridad sólo existe un procedimiento de carácter administrativo, en el cual no hay un órgano imparcial que decida la controversia en una posición superior a las partes y por medio de un proceso jurisdiccional de carácter contradictorio.

En este sentido, cabe mencionar la demanda directa que se puede promover ante la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de Colombia en contra de los actos y resoluciones del Consejo Nacional Electoral sobre resultados electorales; el llamado amparo del elector en Argentina o el habeas corpus o mandato de segurança en Brasil, contra los actos que impidan ejercer el derecho constitucional al sufragio y que se puede presentar, respectivamente, ante el magistrado más cercano o un funcionario nacional, o bien, ante el juez electoral, tribunal regional electoral o el Tribunal Superior Electoral, así como la reclamación ante el Tribunal Calificador de Elecciones de Chile para impugnar las resoluciones del tribunal supremo interno de un partido político. Igualmente, el juicio de inconformidad contra los resultados consignados en los cómputos distritales o de entidad federativa y el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano por presuntas violaciones a sus derechos de votar, ser votado, asociación y afiliación, los cuales se presentan ante las salas Superior o regionales del Tribunal Electoral de México, así como el denominado “recurso contencioso electoral” contra las resoluciones del Consejo Nacional Electoral de Venezuela que se promueve ante la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia.

Actos impugnables

Desde una perspectiva muy general y esquemática, es posible distinguir los siguientes tipos de actos susceptibles de impugnación electoral: Los relativos al registro electoral y la credencial para votar; los correspondientes al régimen de los partidos políticos y su democracia interna; los relacionados con los actos preparatorios a la jornada electoral; los vinculados con los resultados electorales, así como los relacionados con procedimientos eleccionarios distintos a los cargos públicos de representación política u otro tipo de actos de la autoridad electoral. Es claro que la anterior clasificación tiene propósitos exclusivamente analíticos y no coincide con determinada regulación positiva de los actos y procedimientos electorales; incluso, pudiera haber actos relacionados, por ejemplo, con el padrón electoral que, en forma simultánea, se estimen preparatorios de la jornada electoral, a pesar de lo cual se insiste en la agrupación propuesta para su estudio.

• Registro electoral y credencial para votar

Entre los actos impugnables vinculados con este rubro es pertinente incluir todos aquellos realizados por los órganos encargados del registro o padrón electoral o ciudadano, la expedición individual o no de la cédula de identidad ciudadana (cuando ésta tiene efectos electorales) o de la correspondiente credencial para votar (en su caso, con fotografía), así como la conformación de las listas nominales de electores, particularmente por la inclusión o exclusión indebida de algún ciudadano; dos cuestiones íntimamente relacionadas, pero que constituyen actos distintos (por lo general, inmersos en la preparación de la jornada electoral), son la impugnación de la publicación general del padrón o registro electoral o de los listados globales definitivos de electores. Como se verá en el siguiente apartado, mientras que la legitimación para impugnar el primer tipo de actos, generalmente, corresponde a los ciudadanos interesados, la de los segundos se le confiere a los partidos políticos.

• Régimen de los partidos políticos y su democracia interna

En cuanto al régimen de los partidos políticos, es posible distinguir los siguientes tipos de actos impugnables:

i) Declaración de inconstitucionalidad o ilegalidad de un partido político, así como determinaciones sobre el otorgamiento, negativa o cancelación del registro respectivo. En efecto, los actos susceptibles de impugnación vienen a ser, por una parte, los relativos a la constitución, funcionamiento o extinción de los partidos políticos, así como los que se refieren a la inscripción o registro de tales partidos (o de otras agrupaciones políticas), o bien, la negativa, suspensión o cancelación del mismo.

Siguiendo el sistema alemán, los artículos 15 y 82, numeral 7, de la Constitución Política de la República de Chile establecen la competencia del Tribunal Constitucional para declarar la inconstitucionalidad de los partidos políticos, movimientos u otras formas de organización cuyos objetivos, actos o conductas no respeten los principios básicos del régimen democrático y constitucional.

En términos generales, además de por decisión de sus miembros, acordada por las causas y según los procedimientos previstos en sus estatutos, sólo procede la disolución o extinción de un partido político y, en su caso, la cancelación de su registro, por decisión del órgano jurisdiccional competente en los supuestos taxativamente previstos en la Constitución y/o la ley, entre los cuales con frecuencia se incluye el que deje de cumplir con los requisitos previstos para la obtención del registro, como podría ser el mínimo de afiliados exigido legalmente; incumplir de manera grave y sistemática sus obligaciones legales; abstenerse de participar o presentar candidaturas en algún proceso electoral general ordinario (México) o durante cierto periodo (Argentina, en tres elecciones consecutivas); no obtener determinado porcentaje mínimo de votación en determinado proceso electoral general ordinario (por ejemplo, 3000 electores en el caso de Costa Rica, 2% en el de México, 3% en Bolivia, 4% en Nicaragua ó 5% en Chile o Panamá) o no alcanzar representación en el Congreso (Colombia), así como abstenerse de realizar elecciones partidarias durante cierto periodo (v. gr., 4 años en Argentina).

Adicionalmente, en Paraguay, son causas de extinción de los partidos políticos, la constitución de organizaciones paramilitares, así como sus actuaciones atentatorias a los principios democráticos y republicanos consagrados en la Constitución, el Código Electoral, la Declaración Universal de los Derechos Humanos y los tratados internacionales sobre la materia suscritos y ratificados por ese país, además de la comprobada subordinación o dependencia respecto de organizaciones o gobiernos extranjeros; en el mismo sentido, en Bolivia, es causa de cancelación del registro de un partido político su participación en algún golpe de Estado o sedición.

ii) Financiamiento y fiscalización de los recursos de los partidos políticos. Igualmente, son actos generalmente impugnables las determinaciones sobre las asignaciones de financiamiento público a los partidos políticos, así como su control patrimonial a través de las resoluciones que recaigan a los informes sobre el origen y destino de sus recursos y sobre sus gastos de campaña o respecto de las quejas o denuncias por presuntas irregularidades sobre el particular, además de la consecuente imposición de alguna sanción si se incurrió en alguna infracción o, en su caso, la decisión de la autoridad electoral de no imponerla.

iii) Democracia interna de los partidos políticos. La totalidad de los ordenamientos constitucionales y/o legales de los países latinoamericanos analizados prevén, en forma explícita o implícita, que los tribunales (electorales y/o, en su caso, constitucionales u ordinarios), conozcan de impugnaciones respecto de actos de partidos políticos relacionados con su democracia interna, por la presunta violación del derecho político-electoral de sus afiliados, ya sea en forma directa, donde se combata determinado acto interno partidario, y/o indirecta, a través del acto de autoridad administrativa electoral que se base, convalide u otorgue eficacia al respectivo acto partidario.

• Nulidad o rechazo de estatutos antidemocráticos. Si bien prácticamente todos los ordenamientos constitucionales y/o legales de los países de la región prevén determinadas bases y pautas generales o exigencias democráticas a seguir por los partidos políticos, simultáneamente delegan en los órganos de los propios partidos, en ejercicio de su libertad organizativa, la facultad de establecer en sus estatutos las normas relativas a su estructura y funcionamiento democrático interno, en el entendido de que generalmente tales ordenamientos contemplan la obligación de esos institutos políticos de registrar sus estatutos, así como todas las modificaciones a los mismos ante la autoridad electoral competente, oportunidad en la cual ésta generalmente revisa que los mismos se ajusten a las exigencias constitucionales y legales.

  Cualquier controversia sobre la constitucionalidad o legalidad de los estatutos partidarios o sus respectivas modificaciones es competencia, por lo general, de los respectivos tribunales (cortes, consejos, juntas o jurados) electorales y, en aquellos países donde las resoluciones de éstos no son definitivas e inatacables, ulteriormente de la correspondiente Corte Suprema de Justicia o Tribunal Constitucional.

En términos generales, el reto para todo ordenamiento (constitucional o legal) que pretenda regular la democracia interna de los partidos políticos y, de manera especial, de cualquier órgano jurisdiccional al que le competa garantizarla, es lograr un equilibrio o armonización entre dos principios o valores aparentemente contrapuestos, como es el derecho de los afiliados a la participación democrática en la formación de la voluntad partidaria y el derecho de los partidos políticos a su libre autoorganización, como parte del contenido esencial del respectivo derecho fundamental político-electoral de asociación, en cuyo respeto se debe preservar la existencia de un ámbito libre de interferencias de los órganos del poder público en la organización y el funcionamiento interno de los partidos, en el entendido de que, a diferencia de lo que ocurre con otros tipos de asociación, en el caso de los partidos políticos ese derecho de autoorganización tiene un límite consistente en el derecho de los propios afiliados a la participación democrática en su organización y funcionamiento.

• Selección de dirigentes partidarios y candidatos a cargos de elección popular. Si bien, con frecuencia, se deja a los partidos políticos, en ejercicio de su derecho de autoorganización, la regulación de los respectivos procedimientos democráticos para la selección de sus dirigentes o candidatos a cargos electivos, varias veces también se establecen legalmente algunas bases generales a las cuales se deben ajustar aquéllos en sus correspondientes estatutos y actos concretos de aplicación.

Incluso, entre las bases generales previstas legalmente, en ocasiones y según se explicará, se contempla alguna intervención de la autoridad electoral en la organización de los procedimientos partidarios internos de selección de dirigentes o candidatos, o bien, sólo se prevé la posibilidad de impugnar ante el órgano jurisdiccional competente los actos y decisiones respectivos.

• Expulsión de afiliados y otras sanciones. Con frecuencia se prevé, en términos generales, que todo afiliado o miembro de un partido político puede impugnar, ante el correspondiente tribunal electoral [o bien, la jurisdicción de amparo ante la Corte de Apelaciones y ulteriormente la Corte de Constitucionalidad en Guatemala] los actos y decisiones internos del propio partido que fuesen considerados ilegales o a través de las cuales se les desconoció algún derecho, particularmente el de asociación político-electoral en su vertiente de afiliación con motivo de su expulsión, una vez agotadas las instancias de defensa internas (como se prevé expresamente en Argentina, Bolivia, Colombia, Guatemala, Honduras, México, Panamá y Paraguay, así como en España y Portugal), en el entendido de que en varios de estos países y en algunos otros de la región legalmente se exige que las decisiones partidarias internas sobre el particular respeten el respectivo derecho de defensa y debido proceso (legal o estatutario) del afiliado.

Aun cuando se encuentra escasamente explorado por la doctrina científica y la práctica forense el alcance del control jurisdiccional de los actos disciplinarios de los partidos políticos -con la salvedad, quizás, de España-, se estima que el mismo deber ser amplio o extenso en el ámbito procedimental o formal, en tanto que, en su caso, deber ser más limitado en el ámbito material o sustantivo.

Es conveniente advertir que la facultad disciplinaria con que cuentan los partidos políticos respecto de sus miembros o afiliados forma parte de su derecho de autoorganización y, en tal sentido, de su derecho fundamental político-electoral de asociación, con base en el cual cada partido regula en sus estatutos las causas por las cuales cabe sancionar a un socio con la expulsión, así como el procedimiento que ha de seguirse al efecto, cuyo objetivo central es evitar interferencias de los órganos del poder público, sin que ello implique que las decisiones partidarias correspondientes sean ajenas a todo control jurisdiccional.

En todo caso, debe tenerse presente que, particularmente en este tipo de asuntos que involucran la exclusión de algún miembro del seno de una asociación, el derecho fundamental político-electoral de asociación también está integrado por el derecho del miembro o socio a permanecer en la misma mientras no incurra en causa o motivo (legal o estatutariamente) justificado alguno para su expulsión, lo cual también es susceptible de tutela por los órganos jurisdiccionales competentes a fin de no hacer nugatorio o menoscabar el ejercicio de algún derecho fundamental del afiliado, máxime que los partidos políticos constitucionalmente tienen asignada una función preponderante como instrumentos fundamentales para la participación política de los ciudadanos y el desarrollo de la vida democrática.

En cuanto a los aspectos procedimentales, habida cuenta del carácter sancionador de la expulsión y con la finalidad de impedir la indefensión del afiliado afectado, los órganos jurisdiccionales competentes -una vez comprobado que los respectivos estatutos partidarios se ajustan al marco constitucional y legal- deben verificar si aquella decisión ha sido adoptada por el órgano competente y si la misma ha seguido el procedimiento establecido en los estatutos y, además, si dicho procedimiento se ha llevado a cabo observando las garantías suficientes, tales como el derecho a ser informado de los cargos que se le imputan, el derecho de defensa (como el de ser oído y aportar pruebas, además de la presunción de inocencia) y, en general, el derecho a un debido proceso (legal o estatutario). El procedimiento disciplinario seguido sin las debidas garantías supondría la indefensión del afiliado, en virtud de la vulneración de su derecho a no ser expulsado del partido salvo por la concurrencia de una causa legal y estatutariamente prevista y a través de un procedimiento con todas las garantías.

Por lo que se refiere a los aspectos sustantivos, en virtud de la libertad autoorganizativa que corresponde a los partidos políticos, el órgano jurisdiccional pareciera que habría de limitarse a contrastar si verdaderamente se han producido los hechos en que se fundamenta el acuerdo de expulsión de los órganos de gobierno del partido y si dicha decisión no carece de razonabilidad -incluyendo, en su caso, la proporcionalidad y la ausencia de arbitrariedad- a la vista de lo dispuesto en los estatutos y en las leyes. No obstante, esta restricción al conocimiento judicial podría tener excepciones; en concreto, dada la posición preponderante de los partidos políticos, en aquellos supuestos en que la decisión de expulsión conlleve, por ejemplo, un perjuicio relevante y significativo o la vulneración de algún derecho fundamental del afiliado (por ejemplo, el derecho de acceder a los cargos públicos en condiciones de igualdad o, incluso, algún otro que no tuviera carácter político-electoral, v. gr., el derecho al honor o alguno de contenido económico), en cuyo caso, quizás, los órganos jurisdiccionales podrían llevar a cabo una interpretación y valoración de los hechos independiente de la realizada por los órganos partidarios.

• Preparación de la elección

Por lo que se refiere a los actos encaminados a la preparación de la jornada electoral, entre los actos susceptibles de impugnación cabe aludir a los relacionados con la documentación electoral, el registro de candidaturas o la llamada proclamación de candidatos, así como la integración y ubicación de las mesas, jurados, juntas o casillas receptoras de votos.

• Resultados electorales

En este apartado es pertinente mencionar como actos impugnables tanto los resultados electorales como las condiciones de inelegibilidad, con las correspondientes, en su caso, declaraciones de validez de las elecciones y proclamaciones de electos, actos comúnmente conocidos como calificación de las elecciones. En este sentido, conviene señalar que mientras en algunos países las impugnaciones en contra de los resultados electorales se sustancian y resuelven antes de realizarse el escrutinio final, declararse la validez de una elección y proclamarse formalmente a los electos por parte de los correspondientes tribunales electorales (Costa Rica, Chile y, sólo por lo que se refiere a la elección presidencial, México), o bien, determinado órgano político (Argentina), por lo que después de esto ya no puede cuestionarse o impugnarse la referida elección, en la mayoría de los sistemas contenciosos electorales los actos o resoluciones que se impugnan son precisamente los relativos a la calificación de las elecciones (declaración de validez de una elección y, en su caso, proclamación de electos), ya que los mismos se encomiendan a órganos electorales administrativos autónomos o, en su caso, a órganos jurisdiccionales electorales inferiores o, incluso, al de mayor jerarquía, pero se admite alguna impugnación posterior sobre el particular.

• Otros actos impugnables

Mención aparte merece la competencia de la mayoría de los órganos electorales estudiados para conocer y resolver impugnaciones contra otro tipo de elecciones, por ejemplo, las de órganos públicos locales (v. gr. autoridades municipales); cabe advertir que, incluso en algunos sistemas federales, el contencioso de las elecciones de órganos públicos locales se encuentra centralizada, en tanto que los órganos electorales previstos para conocer y resolver de impugnaciones contra elecciones presidenciales y legislativas federales son competentes para las relativas a las elecciones de los órganos públicos de las entidades federativas y municipios, esto es, de gobernadores y diputados locales o estatales, así como, en su caso, alcaldes, concejales o prefectos (como ocurre con los tribunales regionales electorales de Brasil y la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia de Venezuela, así como en cierta medida con la Corte Suprema de Justicia de Argentina, ante la cual se puede impugnar vía recurso extraordinario de inconstitucionalidad alguna elección local); contrariamente a lo que se presenta en otro sistema federal como México, en donde cada entidad federativa tiene bajo su responsabilidad el contencioso de sus elecciones locales, previendo todas ellas un tribunal electoral estatal, si bien a partir de la reforma de 1996 se contempla un juicio de revisión constitucional electoral para impugnar, por presunta inconstitucionalidad, los actos y resoluciones de las autoridades electorales locales.

Además de la atribución que se les confiere a los tribunales electorales para conocer de procedimientos de democracia semidirecta como referéndum y plebiscito en varios de los países de la región que los contemplan, resulta peculiar la competencia de los tribunales electorales regionales de Chile, entre cuyas atribuciones se encuentra la de conocer de las reclamaciones que se interpongan con motivo de las elecciones de carácter gremial y las de los grupos intermedios (por ejemplo, las de los que tengan el derecho de participar en la designación de los integrantes de los consejos regionales de desarrollo o de desarrollo comunal), competencia esta última que también se le atribuye al Tribunal Superior de Justicia Electoral de Paraguay y, respecto de otro tipo de elecciones, como las universitarias, a la Corte Electoral del Uruguay (artículo 31 de la Ley de Enseñanza No. 15.739) y al Tribunal Superior de Justicia Electoral de Paraguay; según lo sostuvo, por ejemplo, en su sentencia No. 10/99, asimismo, es única la que se le confiere a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación de México para conocer y resolver de las diferencias laborales entre las autoridades electorales (IFE y TEPJF) y sus respectivos servidores.

Legitimación para interponerlos

Prácticamente todos los países analizados confieren legitimación a los ciudadanos para interponer algún medio de impugnación en contra de su inclusión o exclusión indebida en el padrón electoral o lista nominal de electores, así como de la negativa a expedirle su respectiva cédula o credencial para votar. Mientras algunos países confieren también legitimación a partidos políticos y candidatos -incluso, al ministerio público o fiscal electoral- para impugnar cualquier resolución relacionada con el padrón electoral, aunque sólo se refiera a algún ciudadano en lo individual (Argentina, Bolivia y Costa Rica), en otros se reserva tal legitimación a los partidos políticos tratándose de la impugnación jurisdiccional al posterior informe del órgano electoral responsable con motivo de las observaciones formuladas por tales partidos políticos a la publicación de las listas nominales de electores (México).

Por otra parte, es frecuente que las decisiones de la autoridad electoral acerca del registro o negativa del mismo a un nuevo partido político sea susceptible de ser impugnada, respectivamente, por los otros partidos políticos o por los ciudadanos interesados en constituirlo.

Por lo que se refiere a los estatutos de los partidos políticos, aun cuando, por lo general, son los respectivos ciudadanos afiliados y los demás partidos políticos (en este último caso, cuando se trate de actos de autoridad que aprueben o convaliden los correspondientes estatutos) quienes se encuentran legitimados para impugnarlos, cabe mencionar que en Colombia se prevé que “Cualquier ciudadano, dentro de los veinte días siguientes a la adopción de la respectiva decisión, podrá impugnar ante el Consejo Nacional Electoral las cláusulas estatutarias contrarias a la Constitución, a la ley o a las disposiciones del Consejo Nacional Electoral”.

Asimismo, los dieciocho países que nos ocupan confieren legitimación a los partidos políticos para impugnar las resoluciones de los órganos electorales que los involucran o cuando estiman que las mismas adolecen de ilegalidad (así como a las correspondientes organizaciones políticas, como en Argentina y México), así como las encaminadas a la preparación de las elecciones y las relativas a los resultados electorales o la inelegibilidad de los electos.

En cuanto a la legitimación para impugnar alguna elección ante un órgano político, como es el caso de las elecciones legislativas en Argentina, además de los partidos políticos, las de diputados pueden ser impugnadas por un diputado en ejercicio o electo, en tanto que las de senadores por un senador electo, el candidato respectivo, o bien, una institución o particular responsable a juicio del propio Senado.

En relación también con los resultados electorales, además de algunos casos en que se permite que los órganos competentes puedan revisar oficiosamente la legalidad de los mismos, doce países le atribuyen legitimación a los candidatos para impugnarlos (Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Venezuela, en tanto que Uruguay sólo para el caso de elecciones legislativas, puesto que reserva a las autoridades partidarias registradas ante la Corte Electoral la impugnación de elecciones presidenciales), dos de ellos sólo les otorga el carácter de coadyuvantes (México, salvo que involucre problemas de inelegibilidad en que sí pueden ser actores, y Paraguay) y los cuatro restantes no prevén expresamente legitimación alguna para los candidatos (Argentina, El Salvador, Guatemala y República Dominicana), si bien podría considerarse implícita, al menos, en el primero de estos últimos. Es claro que la referida legitimación a los candidatos se encuentra relacionada frecuentemente con el grado de evolución y características del correspondiente sistema de partidos y, en este sentido, con la posibilidad o no de candidaturas independientes.

Adicionalmente, siete países establecen acción popular o pública para impugnar resultados electorales o condiciones de inelegibilidad (Colombia, Costa Rica, Chile, Honduras, Nicaragua, Perú y Venezuela, en el entendido de que Uruguay la prevé sólo para las elecciones legislativas), en tanto que además de los partidos políticos y los candidatos se encuentran legitimados los propios ciudadanos para tal efecto. Lo anterior se considera un factor fundamental y loable que facilita el acceso a la justicia electoral, si bien debe advertirse que la eventual proliferación de impugnaciones (incluso, como estrategia política de algún partido minoritario o perdidoso) puede influir negativamente en su adecuada sustanciación y resolución por los órganos electorales competentes (máxime ante plazos tan reducidos), afectando eventualmente la confiabilidad y legitimidad de determinados comicios.

Vinculado con el problema de ampliar el acceso a la justicia electoral y la necesidad de evitar que se distorsione el contencioso electoral como mecanismo indebido de deslegitimación de los comicios, cabe señalar que si bien la gran mayoría de los regímenes estudiados contemplan la gratuidad de la administración de justicia electoral -como en México, por ejemplo, donde se establece como un derecho fundamental constitucionalmente garantizado que el servicio de justicia debe ser gratuito-, en algunos se prevé algún tipo de gravamen como prerrequisito para acceder al sistema de administración de justicia electoral (así, en Perú, se establece la obligación de depositar determinada cantidad cuando se promueva algún recurso de tacha de inscripción de un partido político o de inscripción de candidaturas, o bien, un recurso de nulidad de alguna elección, la cual se devolverá sólo en caso de que el recurso sea declarado fundado). De manera similar, en algunos países se prevé la posibilidad de condenar en costas cuando alguna parte sostiene posiciones notoriamente infundadas que revelen temeridad o malicia (Paraguay, a pesar de que en el propio país se dispone la exención de todo impuesto o tasa judicial por actuaciones ante la justicia electoral), o bien, la imposición de una multa al partido político que interponga impugnaciones o escritos frívolos (México).

Antes de concluir este numeral es pertinente señalar que en algunos países se prevé que, con motivo de la interposición de determinado medio de impugnación, se dé vista del mismo, además del correspondiente partido político y/o candidato tercero(s) interesado(s), al fiscal electoral y/o al Fiscal General de la República en representación del interés de la sociedad (Argentina, El Salvador, Panamá y Paraguay).

Términos

Debido a la necesaria renovación oportuna de las ramas políticas de gobierno y la tendencia a reducir el periodo de campañas electorales, los plazos para la interposición y resolución de las impugnaciones electorales son muy reducidos, si bien no siempre se encuentran expresamente previstos.

En cuanto a la interposición, cabe distinguir los plazos establecidos para los medios de impugnación que pueden interponerse contra las resoluciones en materia de padrón electoral y los demás actos preparatorios de las elecciones, respecto de los relativos a los resultados electorales.

Por lo que se refiere a los vinculados con el padrón electoral, existe gran variedad, fluctuando entre tres días (Costa Rica, Guatemala y Panamá), cuatro (México), algunos cinco (Chile, República Dominicana y Uruguay), llegando a establecerse plazos más amplios hasta de quince o veinte (Argentina) e, incluso, treinta días (Colombia); tratándose, en general, de los actos preparatorios de la elección, la mayoría también prevé plazos de tres (Brasil y Guatemala), cuatro (México) o cinco días (Argentina y Uruguay), en el entendido de que para ciertos tipos de actos algunos países llegan a prever periodos de impugnación más amplios, como es el caso de las resoluciones recaídas a inscripciones o registro de partidos políticos (de diez, en Perú, y de treinta, en Paraguay).

Por lo que respecta a los plazos de interposición de impugnaciones contra los resultados electorales, éstos fluctúan entre la inmediatez de los escrutinios realizados en las mesas, casillas, juntas o jurados receptores de votos y, en consecuencia, pudiera interpretarse como menos de veinticuatro horas (Bolivia y Colombia), así como aquellas otras “reclamaciones” y “protestas” que pueden interponerse ante órganos electorales superiores (en su caso, previamente a la calificación de las elecciones), que también tienen un plazo muy breve de dos días (Argentina, Ecuador, El Salvador y República Dominicana); igualmente, algunos países prevén un plazo de tres días para impugnar los resultados electorales (Brasil y Costa Rica), otro de cuatro días (México), un puñado más lo contemplan de cinco días (Honduras, Nicaragua, Panamá y Uruguay), uno lo establece de quince días (Chile) y otro lo abre hasta por veinte días, aunque tratándose de elección presidencial contempla hasta 30 días (Venezuela), en tanto que alguno sólo prevé una referencia de ocasión, como el interponerlo antes de la correspondiente proclamación de electo (Perú).

En relación también con los resultados electorales, debe tenerse presente que algunos sistemas contenciosos electorales prevén, además, otra instancia dentro del respectivo órgano electoral, contemplando un plazo de tres días para la interposición de la nueva impugnación, como es el caso de Brasil (ante el Tribunal Superior Electoral respecto de las resoluciones de tribunales regionales electorales) y México (ante la Sala Superior del Tribunal Electoral, tratándose de resoluciones de las salas regionales recaídas a los juicios de inconformidad respecto de elecciones legislativas), así como Bolivia, sin que se especifique plazo (ante la Corte Nacional Electoral, para combatir resoluciones de las cortes departamentales electorales), o bien, un medio de impugnación ante el propio órgano electoral cúspide (Guatemala y Nicaragua); adicionalmente, como se había señalado, algunos sistemas contemplan la posibilidad de ulterior impugnación ante un órgano jurisdiccional no electoral por razones de constitucionalidad (Bolivia; Brasil, tres días; Guatemala, cinco días para recurso de amparo ante Corte Suprema de Justicia y, en su oportunidad, dos días más para recurso de apelación ante la Corte de Constitucionalidad, así como Honduras y Panamá) y/o legalidad (Colombia, ocho días), o bien, ante un órgano político (Argentina, sin que se precise plazo).

Por otra parte, no siempre se encuentran expresamente regulados los plazos límites para resolver las impugnaciones electorales, presentándose gran diversidad entre los que sí lo regulan. Por lo que se refiere a las impugnaciones contra el padrón electoral, los plazos para resolverlas a partir de su admisión fluctúan entre seis días (Chile y México), ocho (Guatemala) y diez días (Uruguay). En cuanto a las que combatan las resoluciones que recaigan sobre constitución de partidos políticos, varían entre tres días (Costa Rica), cuatro (Perú), seis (México), diez (Argentina) y quince días (Chile). Asimismo, las impugnaciones que se interpongan contra los actos preparatorios de la jornada electoral deben resolverse dentro de un plazo de tres (Guatemala), cinco (Argentina) o seis días (México).

Finalmente, en cuanto a los plazos límites para que los órganos electorales resuelvan las impugnaciones contra los resultados de los comicios, los mismos varían entre un día a partir de su admisión (Bolivia, respecto de las impugnaciones que combatan resoluciones de órganos inferiores), tres (Guatemala), cinco (Ecuador, para el caso de elecciones legislativas), seis (El Salvador), ocho (Perú) y diez días (Ecuador, tratándose de elecciones presidenciales, Honduras y Nicaragua); asimismo, hay algunos sistemas que no prevén un plazo específico sino una referencia de ocasión, como el de que se resuelva antes de la declaratoria de la elección (Costa Rica) o antes de la toma de posesión o la instalación de los órganos elegidos (México, tratándose de las elecciones locales), o bien, un término o fecha límite específico (México, lo cual se traduce en un plazo aproximado de veinte días para las salas regionales del Tribunal Electoral tratándose de elecciones legislativas federales y de diez a quince días para la Sala de Superior del propio Tribunal, respecto del recurso de reconsideración contra tales elecciones, o bien, sesenta días para esta última Sala tratándose de elecciones presidenciales).

Por lo que se refiere a los plazos que se confieren a órganos jurisdiccionales no electorales para resolver impugnaciones contra resoluciones de órganos electorales autónomos sobre resultados comiciales, varía entre tres días (para que la Corte Suprema de Justicia de Guatemala resuelva el recurso de amparo), cinco (para que la Corte de Constitucionalidad de Guatemala resuelva, en su caso, el recurso de apelación), y cincuenta días (Colombia).

Por lo que respecta a las impugnaciones de los resultados electorales ante órganos políticos, en Argentina, tratándose de las elecciones legislativas, los reglamentos de las Cámaras respectivas no prevén plazo límite alguno sino, por el contrario, admiten expresamente la posibilidad de que las impugnaciones sean resueltas con posterioridad al inicio de las sesiones ordinarias (lo cual implica que ciertos legisladores puedan incorporarse provisionalmente a su respectiva Cámara, sujetos al resultado de la impugnación correspondiente, pudiéndose dar el caso de que con posterioridad alguno de ellos pierda su investidura y sea otro quien asuma el cargo).

Pruebas

Por lo general, las disposiciones de los códigos y leyes electorales en materia de pruebas son escasas, pues generalmente no hay referencia alguna sobre el particular; en ocasiones la propia ley electoral remite a los códigos procesales civiles o administrativos para la regulación de ciertos aspectos contenciosos electorales y, particularmente, los relativos a los medios de prueba y su valoración por parte de los órganos electorales (Bolivia, Guatemala y Paraguay); además, en aquellos países en que se permite alguna impugnación ulterior ante órganos jurisdiccionales no electorales es claro que las pruebas se encuentran normadas por los códigos o leyes procesales aplicables a las impugnaciones de que conocen estos últimos órganos; sin embargo, es posible extraer las siguientes conclusiones:

• Medios de prueba

La mayoría de los códigos y leyes electorales no definen cuáles son los medios de prueba autorizados en el contencioso electoral, en el entendido de que algunos, según se señaló, prevén la aplicación supletoria de ordenamientos procesales civiles o administrativos. Un buen número de países exigen adjuntar las pruebas documentales pertinentes al escrito de interposición del medio de impugnación (Costa Rica; Chile, tratándose del padrón electoral; Ecuador; México, y Perú). Asimismo, mientras que algunos expresamente prevén que las partes pueden ofrecer cualquier medio de prueba (Argentina, Bolivia, Chile, El Salvador, Honduras y Panamá), en sólo dos países se establece alguna restricción, ya sea que admitan sólo los documentos electorales (respecto de las impugnaciones contra resultados electorales de que conocen el Consejo Nacional Electoral de Colombia o sus delegados, si bien para la ulterior impugnación ante la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado expresamente se prevé en este país que se puede ofrecer cualquier medio de prueba, en el entendido de que el auto que deniegue alguna de las pruebas solicitadas puede ser recurrido en súplica y respecto de ella se resolverá de plano), o bien, únicamente las documentales públicas y privadas, así como las pruebas técnicas, la instrumental de actuaciones y la denominada presuncional legal y humana, además de la confesional, testimonial y pericial, que se admiten bajo ciertas peculiaridades y restricciones (México).

Cabe destacar que en la mayoría de los países se autoriza al respectivo órgano electoral a ordenar la diligenciación de pruebas para mejor proveer, esto es, allegarse mayores elementos probatorios para resolver (Argentina, Colombia, Chile, El Salvador, Guatemala, México y Panamá, así como Paraguay, Perú y Uruguay en determinados casos).

Resulta claro que, ante lo reducido de los plazos para resolver las impugnaciones electorales a fin de permitir la renovación oportuna de las instituciones republicanas y la naturaleza de los procedimientos electorales, los órganos electorales cuya normativa no excluye ciertos medios probatorios en diversos casos han requerido desarrollar criterios para admitir sólo aquellos que resulten idóneos o pertinentes para acreditar las pretensiones de las partes dentro de los plazos límites para resolver (v. gr., la prueba testimonial difícilmente puede ofrecer elementos de convicción al órgano jurisdiccional en determinados casos sobre resultados electorales, toda vez que tanto el partido impugnador como el partido tercero interesado podrían ofrecer innumerables testigos cuyos testimonios probablemente resultarían contradictorios).

Así pues, lo que es importante puntualizar es que en la práctica los referidos sistemas se asemejan, toda vez que mientras en uno abierto de ofrecimiento de pruebas el órgano jurisdiccional puede restringir su admisión a sólo aquellas idóneas y conducentes, en uno que limite los medios de prueba (como ocurre en Colombia y México), el respectivo órgano jurisdiccional puede ampliarlos, a través de las diligencias para mejor proveer, con el objeto de resolver en ambos sistemas con los elementos de convicción pertinentes dentro de los plazos establecidos.

• Sistemas de valoración

De acuerdo con la doctrina iusprocesalista predominante, los sistemas de valoración de las pruebas se pueden clasificar en cuatro grupos: i) Sistema de la prueba legal o tasada: cuando la ley señala por anticipado cuál es el grado de eficacia que el órgano jurisdiccional debe atribuir a determinado medio probatorio; ii) Sistema de la prueba libre: cuando el órgano jurisdiccional puede apreciar las pruebas ofrecidas, admitidas y desahogadas sin traba legal alguna, de manera que pueda formarse su convicción libremente, haciendo la valoración según su sentir personal, racional, moral o en conciencia, sin impedimentos de alguna especie y menos de orden jurídico; iii) Sistema de libre apreciación razonada o de la sana crítica: cuando el órgano jurisdiccional tiene la facultad para determinar en forma concreta la eficacia de cada uno de los elementos que obren en autos, de acuerdo con las reglas de la lógica y las máximas de la experiencia, considerándose como un sistema intermedio entre los anteriores, y iv) Sistema mixto: aquel que combina algunos de los sistemas que anteceden.

Muy pocos códigos y leyes electorales definen los sistemas de valoración de las pruebas que deben seguir los respectivos órganos electorales en los casos contenciosos de que conozcan. Mientras que tres países adoptan el sistema de la prueba libre (Colombia, parcialmente, en cuanto que el Consejo Nacional Electoral o sus delegados tienen plena y completa competencia para apreciar cuestiones de hecho; Chile, en tanto que el Tribunal Calificador de Elecciones procederá como jurado en la apreciación los hechos, y Perú, toda vez que el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones está facultado para apreciar los hechos con criterio de conciencia), dos países establecen las reglas de la sana crítica (Costa Rica y Panamá), uno contempla cuando menos ciertos aspectos del tasado (El Salvador, al prescribir que en la prueba testimonial se podrá presentar un máximo de tres testigos y que la misma no será suficiente para declarar la nulidad solicitada) y otro más prevé un sistema mixto [México, en virtud de que combina el tasado, al conferirle legalmente eficacia plena a las documentales públicas (si bien admite prueba en contrario), con el de la sana crítica].

Nulidad de Elecciones

Con el objeto de garantizar la legalidad de los actos y procedimientos electorales, los ordenamientos establecen diversas causales de nulidad (como una “sanción” a la violación de la misma), en el entendido de que en esta sección se hará referencia exclusivamente a las aplicables a los resultados electorales, pudiéndose distinguir, desde una perspectiva comparativa, entre la nulidad de un voto, la nulidad de una votación, la nulidad de una elección y, en su caso, la nulidad general de las elecciones (toda vez que en materia electoral, como en cualquier otro campo del derecho público, no toda violación de una norma legal electoral produce los mismos efectos, sino que para determinar el grado de éstos habrá que atender a las consecuencias previstas legalmente respecto de los actos irregulares susceptibles de ser anulados).

Es importante advertir que, según disposición explícita en los diversos ordenamientos latinoamericanos, la nulidad sólo puede ser decretada por las causales expresamente previstas en la ley (por ejemplo, Bolivia y El Salvador), si bien hay algunos regímenes que otorgan cierto arbitrio al correspondiente órgano jurisdiccional electoral para decretar alguna nulidad, en tanto que se permite, por ejemplo, “protestar una elección y solicitar su anulación por actos que la hubieren viciado”, siempre y cuando los “hechos, defectos o irregularidades ... influyan en los resultados generales de la elección” (Uruguay), o bien, después de regular en forma enunciativa diversas causales de nulidad de votación en alguna mesa, junta o casilla, entre éstas se incluye „cualquier otro acto que razonablemente pueda haber alterado el resultado de la votación“ (Guatemala).

Asimismo, por lo general y como se expondrá, la nulidad sólo puede ser declarada cuando la misma sea determinante para el resultado de la elección o cause perjuicio evidente (Chile, México, Panamá, Paraguay, Uruguay y Venezuela), además de que la interposición de la impugnación no suspende los efectos (así sean provisionales) de la resolución o el acto impugnado y que, una vez transcurrido el plazo previsto sin que se haya interpuesto alguna impugnación, el acto o resolución correspondiente adquiere el carácter de definitivo. Otra cuestión relevante es que, en caso de duda, deberá estarse por la validez de las elecciones (Ecuador). Las anteriores disposiciones tienen su razón de ser en el principio general de derecho de conservación de los actos públicos válidamente celebrados, recogido en el aforismo latino utile per inutile non vitiatur, el cual tiene especial relevancia en el derecho electoral latinoamericano, como lo han destacado jurisprudencialmente diversos órganos jurisdiccionales electorales de la región (como Costa Rica y México).

Por otra parte, es conveniente advertir que, de acuerdo con lo dispuesto en las respectivas legislaciones, la nulidad no puede ser invocada por quien haya dado causa a la misma (México y Paraguay), según otro principio general de derecho que establece que nadie puede alegar en su beneficio los actos de su propia torpeza, plasmado en el brocardo latino nemo admittitur aut auditur propriam turpitudinem allegans.

Nulidad de un voto

Prácticamente todos los ordenamientos electorales establecen diversos supuestos conforme con los cuales el voto, individualmente considerado, se estima nulo.

En términos generales, se considera nulo cualquier voto emitido en forma distinta a la prevista legalmente para ser considerado válido (México); al respecto, varios países enuncian las distintas hipótesis que pueden presentarse: v. gr., utilización de boletas o papeletas no oficializadas, no entregadas o, en su caso, no firmadas por la mesa (o su presidente), junta, jurado o casilla de votación respectiva (Argentina, Bolivia, Perú y Venezuela); destrucción parcial, mutilación, alteración o tachaduras en las boletas (Argentina, Bolivia y Venezuela); marcaciones para más de un candidato o lista (Bolivia, Chile, Perú y Venezuela), o bien, la existencia de más de dos boletas de distinto partido para un mismo cargo (Argentina) o la pretensión de depositar en el sobre dos o más papeletas para un mismo cargo (Colombia) o una papeleta distinta a la entregada (Bolivia); marcaciones distintas en las boletas, al agregar o repetir nombres (Argentina y Perú), que la misma sea ilegible (Colombia) o incluir la palabra nulo (Bolivia); asimismo, por muerte o falta de reemplazo oportuno del candidato (Chile) o falta de aceptación oportuna del candidato (Colombia) y cuando el elector exhiba su voto o haga alguna manifestación que viole la secrecía (Bolivia), como el firmar las boletas o incluir algún dato que permita identificar al elector (Perú).

Los anteriores casos de nulidad del voto se diferencian, por lo general, de los casos en que no se marcan las boletas y que se consideran como votos en blanco (distinción que puede tener relevancia en aquellos sistemas que prevén algún umbral para que los partidos políticos conserven su registro, o bien, tengan acceso a la representación proporcional o al financiamiento público).

Aun cuando la gran mayoría de los países reservan a las correspondientes mesas, juntas, jurados o casillas receptoras de votos la competencia „soberana“ para apreciar y declarar la nulidad de un voto individual, sin posibilidad de impugnación, lo cual se decide durante el acto de escrutinio respectivo, en algunas ocasiones se presentan los llamados votos impugnados, recurridos u observados para referirse a los casos en que existe duda sobre la calidad o identidad del sufragante, resolviendo el órgano electoral jerárquicamente superior (Argentina y Uruguay).

En principio, la nulidad bajo estudio sólo se aplica al voto individual de un elector particular, por lo que no afecta a la votación recibida en una mesa o casilla, ni a la elección que resulte de dicha votación. Sin embargo, algunos ordenamientos vinculan el número elevado de votos nulos con la posibilidad de nulidad de una votación o, incluso, una elección; por ejemplo, si hay más votos nulos que votos válidos en determinada mesa o casilla electoral (El Salvador) o si el número de los votos nulos afecta a más de la mitad de los votos de la respectiva elección (Brasil, requiriéndose de una nueva elección, y El Salvador) o si dos terceras partes de los votos emitidos son nulos o en blanco (Perú).

Nulidad de una votación

El presente supuesto se refiere a la nulidad de la votación recibida en una mesa, junta, jurado o casilla electoral. Al respecto, es posible clasificar las diversas causales de nulidad de votación en mesa o casilla en los siguientes tres grupos: Irregularidades en la constitución de la mesa, junta, jurado o casilla electoral; irregularidades en el desarrollo de la votación, o bien, irregularidades en el escrutinio o en las actas respectivas.

i) Irregularidades en la constitución de la mesa, junta, jurado o casilla electoral: En general, es causa de nulidad la constitución ilegal de la mesa o junta receptora de votos (Brasil, Panamá y Venezuela). Al respecto, se puede distinguir también entre la indebida integración de la mesa o junta (Costa Rica, si bien legalmente es válida la votación recibida por una junta aunque alguno de sus miembros no reúna los requisitos, y México), por vicios en la elección o designación de sus miembros (Chile), y aquellos casos en que la mesa se ha instalado en lugar distinto al autorizado, sin causa justificada (Brasil, Costa Rica, Perú, México y Venezuela).

ii) Irregularidades en el desarrollo de la votación: Entre las causales de nulidad previstas en los ordenamientos analizados por irregularidades durante la votación, cabe destacar las siguientes: Cuando el registro electoral de la mesa resulte falso, apócrifo o alterado (Colombia y Ecuador); existan errores en las boletas con relación a los nombres de los candidatos (Colombia) o los emblemas de los partidos (El Salvador y Chile, si bien en este último sólo si se confundió al electorado o influyó en el resultado); se haya impedido votar a quien tiene derecho (México, siendo ello determinante para el resultado de la votación, y Perú); se haya permitido votar a quien no aparece en el padrón (México, siendo ello determinante para el resultado de la votación, y Paraguay) o sin verificar la identidad del elector (Brasil), o bien, se haya admitido el sufragio múltiple (Paraguay); se haya impedido la fiscalización a los representantes de los partidos políticos (Brasil, sólo si se protestó en ese momento, México y Paraguay).

Además, cuando se hubiere ejercido por la mesa actos de coacción contra los electores de manera que los hubiesen obligado a abstenerse de votar o a votar en contra de su voluntad o sin las garantías legales (Venezuela); violencia sobre los miembros de la mesa o casilla durante la votación (Colombia, Guatemala, Panamá y Paraguay, así como México y Venezuela cuando ello altere el resultado de la votación); violencia, coacción o amenaza contra los electores (Bolivia, Brasil, Guatemala y Paraguay, así como El Salvador y México cuando ello sea determinante para el resultado de la votación); fraude, cohecho, soborno, intimidación o violencia en favor de algún candidato (Chile y Perú); violencia generalizada que impida la libre y pacífica emisión del voto (Paraguay); violación de la secrecía del voto (Brasil y Paraguay); vicios por falsedad, fraude o coacción (Brasil y Chile); realización de propaganda o captación de sufragios vedados legalmente (Brasil); interferencia económica o abuso de poder de la autoridad contra la libertad del voto (Brasil); cualquier otro acto que razonablemente pueda haber alterado el resultado de la votación (Guatemala).

Asimismo, cuando la votación se hubiere realizado en fecha distinta a la señalada por los órganos electorales competentes (Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México, Paraguay y Venezuela), o bien, antes de las siete de la mañana o después de las cinco de la tarde (Ecuador) o en horas distintas a las previstas salvo caso fortuito o fuerza mayor (El Salvador); cuando se hubiere producido una apertura tardía o una clausura anticipada de la votación de la mesa, privándose maliciosamente a los electores del derecho de votar (Argentina); cuando se hubiere iniciado la votación después de las trece horas sin causa justificada o habiendo impedido el libre ejercicio del sufragio (Perú), después de las catorce horas y hubiere votado menos del 50% del electorado (Panamá), o bien, cerrado la votación antes de las diecisiete horas (Brasil); cuando la votación se hubiere practicado en lugar distinto al autorizado (Brasil, Colombia, Costa Rica, Paraguay y Venezuela). Igualmente, cuando la votación se hubiere recibido por personas no autorizadas (México, Paraguay y Perú) o, en general, que existan irregularidades graves que pongan en duda la certeza de la votación y sean determinantes para el resultado (México).

iii) Irregularidades en el escrutinio o en las actas respectivas: Los ordenamientos electorales latinoamericanos prevén las siguientes tipos de causales de nulidad sobre el particular: La realización de escrutinios en lugar distinto al autorizado (Bolivia, Ecuador, Panamá y Paraguay, en tanto que en Colombia y México se admite que el cambio haya sido por alguna causa justificada, y en Chile tal situación sólo genera presunción de fraude); cuando se hubiere ejercido violencia sobre los miembros de la mesa en la realización del escrutinio, al extremo de haberse afectado el resultado de la votación (Venezuela); dolo o error en la computación de los votos que beneficie a un candidato o fórmula de candidatos y ello sea determinante para el resultado de la votación (México); diferencia de cinco o más entre número de sufragantes y número de sobres utilizados (Argentina), un número de sufragantes mayor que número de electores (Colombia), más votos nulos que votos válidos (El Salvador) o si el número de boletas utilizadas supera ostensiblemente al padrón de la junta (El Salvador); error en la aplicación de la fórmula electoral (Colombia y Perú); vicios en el escrutinio (Chile), así como errores (aritméticos) o alteraciones en el cómputo (Colombia, México y Panamá).

Asimismo, son causales de nulidad la elaboración o firma de actas por personas no autorizadas (Bolivia y Panamá) o la utilización de formularios no autorizados (Bolivia y Ecuador), así como la alteración o falsedad de las actas (Panamá y Paraguay); la ausencia, destrucción o desaparición de documentación electoral (Brasil, Colombia y Paraguay); la falta de firma de por lo menos tres jurados o la del presidente y del secretario (Bolivia, admitiéndose huella digital, y Ecuador), o bien, la falta de firma del presidente (Argentina), así como la violación de la llamada bolsa electoral (Guatemala). De igual modo, la entrega extemporánea de los paquetes, pliegos o bolsas electorales (Colombia, salvo caso fortuito, violencia o fuerza mayor, y México), en tanto que el depósito extemporáneo del acta de escrutinio en el correo hace presumir que sea fraudulenta (Chile).

Es conveniente mencionar que mientras en varios países, de acuerdo con el principio de preclusión, el escrutinio llevado a cabo en la mesa, junta, jurado o casilla es un acto irrepetible, por lo que no es posible realizar algún recuento (Bolivia y Perú), en algunos es posible llevarlo a cabo bajo ciertos parámetros legales (por ejemplo, en México, durante el cómputo distrital, si los resultados del acta de escrutinio contenida en el expediente de casilla no coincide con los del acta en poder del presidente del Consejo Distrital del Instituto Federal Electoral, hubieren errores o alteraciones evidentes en las actas, o bien, no existiere el acta de escrutinio y cómputo de la casilla, se procederá a un nuevo escrutinio).

Por otra parte, resulta especialmente importante referirse a los efectos que puede tener la nulidad de una votación. En principio, los casos de nulidad de la votación recibida en una mesa, junta, jurado o casilla electoral sólo afecta la votación respectiva y, por tanto, no afecta la elección o el proceso electoral; el efecto inmediato de la nulidad de una votación es que deben excluirse los votos de esa mesa, junta, jurado o casilla del cómputo general de los votos emitidos en la elección de que se trate (lo cual, eventualmente y según se explicará, podría producir que la recomposición del cómputo arroje un cambio de ganador en la elección). Sin embargo, puede darse el supuesto de que la nulidad de la votación en diversas mesas o casillas puede tener influencia en la elección, toda vez que casi todos los ordenamientos electorales analizados establecen el principio, formulado tanto en forma positiva como negativa, de que si la nulidad de la votación en una mesa o conjunto de mesas es determinante para el resultado general o validez de la elección, se requerirá de una nueva votación o, en su caso, de una nueva elección.

En efecto, algunos ordenamientos establecen el principio en forma negativa, al prescribir que no habrá lugar a nuevas elecciones si se evidencia que la nueva votación (en la mesa en concreto) no tendría influencia sobre el resultado general de la elección (Uruguay y Venezuela), en tanto que otras lo formulan en sentido positivo, al establecer que debe haber una nueva elección si las votaciones anuladas pueden alterar o ser determinantes para el resultado de la elección (Brasil, Chile, Ecuador, México, Nicaragua y Panamá), o bien, suficientes para decidir la subsistencia legal de un partido (Panamá).

En estos supuestos, es frecuente que en los ordenamientos (o jurisprudencialmente) se prevean presunciones para definir cuándo debe considerarse determinante la nulidad de la votación en una mesa o casilla respecto de una elección, en cuyo caso se requiere convocar a una nueva elección: Si la nulidad de las votaciones afecta a más de la mitad de las mesas o casillas (Argentina y Guatemala), o bien, si las nulidades de votación afectan a más de la mitad de los votos (Brasil) o representan un tercio de la votación nacional válida (Perú). En México se prevé un porcentaje menor, al establecer como causal de nulidad de una elección de diputados cuando se acredite la nulidad de votación, por lo menos, en 20% de las casillas, en tanto que para una de senadores se requiere, cuando menos, en el 20% de las secciones de la entidad federativa correspondiente; en Paraguay también se establece el 20% de las mesas anuladas.

Al respecto, es conveniente señalar que mientras varios países admiten la posibilidad de que la nueva elección se realice únicamente en las mesas cuya votación haya sido anulada (o, incluso, cuando en alguna mesa no se haya celebrado la elección), dando lugar a elecciones parciales (Chile, Panamá, Uruguay y Venezuela), algunos establecen que deberán llevarse a cabo nuevas elecciones, según el caso, en todo el distrito o entidad (México).

Es necesario diferenciar los anteriores casos en que la nulidad de la votación recibida en mesas o casillas acarrean la nulidad de una elección, requiriéndose convocar a una nueva, de aquellos otros en que la nulidad de votación tiene como efecto solamente la exclusión de los votos de esa mesa, junta, jurado o casilla del cómputo general de los votos emitidos en la elección de que se trate, dando lugar a una recomposición del cómputo (que puede influir, en algunos sistemas, en el número de asignaciones por representación proporcional) y, en su caso (como en México), a un cambio de candidato o fórmula de candidatos ganadora, en cuyo supuesto procede la revocación de la constancia expedida en favor de una fórmula o candidato a diputado o senador, así como el otorgamiento al candidato o fórmula que resulta ganadora como consecuencia de la anulación de la votación emitida en una o varias casillas.

Igualmente, deben diferenciarse los casos de nulidad de votación que anteceden del supuesto previsto en Colombia con respecto a que en los jurados de votación o las comisiones escrutadoras participen cónyuges o parientes de los candidatos hasta el segundo grado, en cuyo supuesto no se anula toda la votación de la mesa o jurado sino tan sólo los votos emitidos en favor del candidato respectivo.

Por último, conviene advertir que algunos países contemplan expresamente la posibilidad de que oficiosamente, por parte del órgano electoral competente, bajo ciertos parámetros legales, se hagan valer algunas causales de nulidad de votación recibida en alguna mesa, casilla o junta, o bien, de determinada elección (Argentina, Guatemala, Nicaragua y República Dominicana; en cuanto a México, tal atribución se reserva excepcionalmente, una vez que ha sido instado el órgano jurisdiccional electoral respectivo, para los casos en que, como resultado de la acumulación de las resoluciones a distintos medios de impugnación en que se haya declarado la nulidad de votación en diversas casillas, se actualice la nulidad de determinada elección de diputados o senadores, así como en el supuesto de que se presenten en forma generalizada violaciones sustanciales durante la jornada electoral que sean determinantes para el resultado de la elección). La razón de tal atribución es el interés público (superior al de las partes procesales) inherente a los procedimientos electorales, del cual es garante el órgano electoral competente (también conocido como interés en beneficio de la ley, esto es, asegurar que los actos y procedimientos electorales se sujeten invariablemente a los principios de constitucionalidad y/o legalidad). Vinculado con lo apuntado, conviene también aludir aquí a la atribución de algunos órganos electorales para suplir la deficiencia de la queja o en la argumentación de los agravios (como ocurre igualmente en México).

No obstante lo apuntado en el párrafo que antecede, la regla en el resto de los países (así como en los citados anteriormente en aquellos aspectos en que no se encuentran facultados en forma expresa) es que las resoluciones jurisdiccionales sean congruentes con las cuestiones debatidas, sin que puedan abordar nulidades distintas a las demandadas, de acuerdo con los principios generales de derecho de que el juez no puede proceder de oficio (Ne procedat judex ex officio) y de que la intervención judicial requiere de un actor que ponga en movimiento la administración de justicia (Nemo judex sine actore), así como los que establecen que la intervención del juez y la definición del material relativo a cada juicio está limitada por los planteamientos de las partes (Ne eat judex ultra petita partium y Sentencia debet ese conforms libellum).

Nulidad de una elección

Conforme con los ordenamientos latinoamericanos, es posible distinguir tres causales de nulidad de una elección: Como consecuencia de la nulidad de votación en diversas mesas o casillas; por razones de inelegibilidad de un candidato o fórmula de candidatos, y cuando la elección no estuvo revestida de las garantías necesarias.

i) Como consecuencia de la nulidad de votación en diversas mesas o casillas: Es el caso a que se hacía referencia al final del inciso anterior, distinguiéndose los casos en que la nulidad de las votaciones afecta a más de la mitad de las mesas o casillas (Argentina y Guatemala), más de la mitad de los votos (Brasil), un tercio de la votación nacional válida (Perú), o bien, el 20% de las casillas o secciones (México y Paraguay).

ii) Por razones de inelegibilidad de un candidato o fórmula de candidatos: Prácticamente todas las legislaciones estudiadas prevén como causal de nulidad de elección que el candidato o, en su caso, los integrantes de la fórmula de candidatos no reúnan los requisitos de elegibilidad o las cualidades que exija la ley (Colombia, Costa Rica, Honduras, México y Venezuela), o bien, el candidato respectivo hubiere falseado los requisitos legales (Nicaragua y Venezuela).

iii) Cuando la elección no estuvo revestida de las garantías necesarias: Así, es causal de nulidad de la elección cuando hayan ocurrido actos de violencia o coacción suficientes para alterar el resultado, así como la celebración de ellas sin las garantías requeridas (Panamá); la comisión en forma generalizada de violaciones sustanciales durante la jornada electoral en el distrito o entidad de que se trate y las mismas sean determinantes para el resultado de la elección (México); la realización de actos que hubieren viciado la elección, siempre y cuando influyan en los resultados generales (Uruguay); la distorsión generalizada de los escrutinios por error, dolo o violencia (Paraguay); error o fraude en el cómputo de los votos, si ello decidiere el resultado de la elección (Honduras); fraude, cohecho, soborno o violencia en las inscripciones, votaciones o escrutinios, y dichos vicios alteren el resultado de la elección (Venezuela), o bien, cuando se comprueben graves irregularidades que, a juicio del órgano jurisdiccional competente, hubiesen modificado los resultados de la votación (Perú).

Como advierte Brewer-Carías, los anteriores supuestos contemplan diversos conceptos jurídicos indeterminados (por ejemplo, “garantías requeridas”, “violaciones sustanciales”, “actos que hubieren viciado la elección”, “distorsión generalizada de los escrutinios” o “graves irregularidades”), que no dan origen a la discrecionalidad (en cuanto a la potestad de decidir libre y prudencialmente, según el criterio de oportunidad) sino al arbitrio del órgano jurisdiccional electoral (entendido como la apreciación circunstancial dentro del parámetro legal), lo cual requiere la aplicación técnica de los llamados conceptos jurídicos indeterminados que exigen precisión del supuesto previsto en la norma por parte del órgano decisorio, con su respectiva calificación jurídica, la prueba para tomar una decisión y su adecuación al fin perseguido en la norma.

Al respecto, resulta aplicable lo expresado al final del inciso anterior en cuanto a los efectos de la nulidad de una elección, en el entendido de que si se trata de una elección uninominal procede la expedición de una convocatoria y la celebración de una nueva elección; si se trata de una elección plurinominal o por listas, no siempre se requiere de una nueva elección sino, por ejemplo, si fuese el caso de una nulidad por inelegibilidad, ello afecta al candidato que no reúna los requisitos respectivos, subiendo en orden el candidato siguiente de la lista (como en México).

Nulidad general de las elecciones

El presente supuesto se contempla en muy pocos países, en cuyo caso se convoca a nuevas elecciones, si bien en otros se encuentra expresamente prohibido (por ejemplo, en Bolivia se establece que “En mérito de los principios de preclusión, repetición de elecciones, validación del voto ciudadano, las elecciones generales o municipales, no podrán ser anuladas por ninguna causa”).

Por su parte, en ciertos países se establece como causa de nulidad de la totalidad de las elecciones, la celebración de ellas sin la convocatoria previa del órgano competente (Panamá y Venezuela), así como la realización de ellas en día distinto al de la convocatoria (El Salvador), o bien, cuando hayan ocurrido actos de violencia o coacción suficientes para alterar el resultado de las elecciones o éstas se hayan realizado sin las garantías debidas (Panamá).

Finalmente, es pertinente señalar que si bien en la gran mayoría de los ordenamientos electorales de la región se establece (en forma explícita, como en Costa Rica, o implícita) el carácter público y gratuito de la acción de nulidad, por lo que no se obliga a quien la interpone al rendimiento de depósito o fianza alguna, es el caso de que en Perú, como se mencionó, para ser admitido el recurso respectivo, se exige que éste se acompañe de un certificado de depósito del Banco de la Nación (por cien mil nuevos soles), mismo que se devolverá si es declarada fundada la nulidad planteada o, de lo contrario, incrementará los fondos electorales.

Ley Electoral Argentina

LEGISLACION - CODIGO ELECTORAL NACIONAL de ARGENTINA

Apruébase su texto ordenado Decreto N° 2135

Bs. As. 18/8/83

VISTO, la Ley N° 22.864, modificatoria del Código Electoral Nacional — Ley N° 19.945 — , y

CONSIDERANDO:

Que por el artículo 29 de la citada ley se dispone el ordenamiento del mencionado Código.

Que asimismo, el artículo 1º de la Ley N° 20.004 faculta al Poder Ejecutivo para ordenar las leyes sin introducir en los textos ninguna modificación, salvo las gramaticales indispensables para la nueva ordenación.

Por ello, EL PRESIDENTE DE LA NACION ARGENTINA

DECRETA:

Artículo 1 — Apruébase el texto ordenado del Código Electoral Nacional — Ley 19.945 modificada por Leyes Nros. 20.175, 22.838 y 22.864 — que figura en el Anexo adjunto al presente decreto.

Art. 2º — Comuníquese, publíquese, dése al la Dirección Nacional del Registro Oficial y archívese.

BIGNONE

Llamil Reston

ANEXO CODIGO ELECTORAL NACIONAL

TÍTULO I Del Cuerpo Electoral

CAPÍTULO I De la calidad, derechos y deberes del elector

Artículo 1º- Electores. Son electores nacionales los ciudadanos de ambos sexos nativos, por opción y naturalizados, desde los dieciocho años cumplidos de edad que no tengan ninguna de las inhabilitaciones previstas en esta ley.

Artículo 2º- Prueba de esa condición. La calidad de elector se prueba, a los fines del sufragio exclusivamente por su inclusión en el registro electoral.

Artículo 3º- Quiénes están excluidos. Están excluidos del padrón electoral: a) Los dementes declarados tales en juicio y aquellos que, aun cuando no lo hubieran sido, se encuentren recluidos en establecimientos públicos; b) Los sordomudos que no sepan hacerse entender por escrito; c) (Derogado por Ley 24.904). Antecedente Decreto 2.135/83. Los soldados conscriptos de las Fuerzas Armadas y los agentes, gendarmes, marineros o sus equivalentes de las Fuerzas de Seguridad de la Nación y las provincias, como así también los alumnos de institutos de reclutamiento de todas esas fuerzas, tanto en el orden nacional como provincial; d) Los detenidos por orden de juez competente mientras no recuperen su libertad; e) Los condenados por delitos dolosos a pena privativa de la libertad, y por sentencia ejecutoriada, por el término de la condena; f) Los condenados por faltas previstas en las leyes nacionales y provinciales de juegos prohibidos, por el término de tres años; en el caso de reincidencia, por seis; g) Los sancionados por la infracción de deserción calificada, por el doble término de la duración de la sanción; h) Los infractores a las leyes del servicio militar, hasta que hayan cumplido con el recargo que las disposiciones vigentes establecen; i) Los declarados rebeldes en causa penal, hasta que cese la rebeldía o se opere la prescripción; j) Los que registren tres sobreseimientos provisionales por delitos que merezcan pena privativa de libertad superior a tres años, por igual plazo a computar desde el último sobreseimiento; k) Los que registren tres sobreseimientos provisionales por el delito previsto en el art. 17 de la Ley Nº 12.331, por cinco años a contar del último sobreseimiento. l) Las inhabilitaciones de los incs. j) y k) no se harán efectivas si entre el primero y el tercer sobreseimiento hubiesen transcurrido tres y cinco años, respectivamente; m) Los inhabilitados según disposiciones de la Ley Orgánica de los Partidos Políticos; n) Los que en virtud de otras prescripciones legales y reglamentarias quedaren inhabilitados para el ejercicio de los derechos políticos.

Artículo 4º- Forma y plazo de las inhabilitaciones. El tiempo de la inhabilitación se contará desde la fecha de la sentencia definitiva pasada en autoridad de cosa juzgada. La condena de ejecución condicional se computará a los efectos de la inhabilitación. Las inhabilitaciones se determinarán en forma sumaria por el juez electoral, de oficio, por denuncia de cualquier elector o por querella fiscal. La que fuere dispuesta por sentencia será asentada una vez que se haya tomado conocimiento de la misma. Los magistrados de la causa, cuando el fallo quede firme, lo comunicarán al Registro Nacional de las Personas y juez electoral respectivo, con remisión de copia de la parte resolutiva y la individualización del nombre, apellido, edad, fecha de nacimiento, domicilio, número y clase de documento cívico, y oficina enroladora del inhabilitado. El Registro Nacional de Reincidencia y Estadística Criminal y Carcelaria evacuará los informes que le soliciten los jueces electorales.

Artículo 5º- Rehabilitación. La rehabilitación se decretará de oficio por el juez electoral, previa vista fiscal, siempre que la cesación de la causal inhabilitante surja de las constancias que se tuvieron al disponerla. De lo contrario, sólo podrá considerarse a petición del interesado.

Artículo 6º- Inmunidad del elector. Ninguna autoridad estará facultada para reducir a prisión al ciudadano elector desde veinticuatro horas antes de la elección hasta la clausura del comicio, salvo el caso de flagrante delito o cuando existiera orden emanada de juez competente. Fuera de estos supuestos no se le estorbará en el tránsito desde su domicilio hasta el lugar donde aquél se halle instalado, ni podrá ser molestado en el desempeño de sus funciones.

Artículo 7º- Facilitación de la emisión del voto. Igualmente, ninguna autoridad obstaculizará la actividad de los partidos políticos reconocidos en lo que concierne a la instalación y funcionamiento de locales, suministro de información a los electores y facilitación de la emisión regular del voto, siempre que no contraríen las disposiciones de esta ley.

Artículo 8º- Electores que deben trabajar. Los que por razones de trabajo deban estar ocupados durante las horas del acto electoral, tienen derecho a obtener una licencia especial de sus empleadores con el objeto de concurrir a emitir el voto o desempeñar funciones en el comicio, sin deducción alguna del salario ni ulterior recargo del horario.

Artículo 9º- Carácter del sufragio. El sufragio es individual y ninguna autoridad ni persona, corporación, partido, o agrupación política, puede obligar al elector a votar en grupos de cualquier naturaleza o denominación que sea.

Artículo 10- Amparo del elector. El elector que se considere afectado en sus inmunidades, libertad o seguridad, o privado del ejercicio del sufragio podrá solicitar amparo por sí, o por intermedio de cualquier persona en su nombre, por escrito o verbalmente, denunciando el hecho al juez electoral o al magistrado más próximo o a cualquier funcionario nacional o provincial, quienes estarán obligados a adoptar urgentemente las medidas conducentes para hacer cesar el impedimento, si fuere ilegal o arbitrario.

Artículo 11- Retención indebida del documento cívico. El elector también puede pedir amparo al juez electoral para que le sea entregado su documento cívico retenido indebidamente por un tercero.

Artículo 12- Deber de votar. Todo elector tiene el deber de votar en la elección nacional que se realice en su distrito. Quedan exentos de esa obligación: a) Los mayores de setenta años; b) Los jueces y sus auxiliares que por imperio de esta ley deban asistir a sus oficinas y mantenerlas abiertas mientras dure el acto comicial; c) Los que el día de la elección se encuentren a más de quinientos kilómetros del lugar donde deban votar y justifiquen que el alejamiento obedece a motivos razonables. Tales ciudadanos se presentarán el día de la elección a la autoridad policial más próxima, la que extenderá certificación escrita que acredite la comparecencia; d) Los enfermos o imposibilitados por fuerza mayor, suficientemente comprobada, que les impida asistir al acto. Estas causales deberán ser justificadas en primer término por médicos del servicio de sanidad nacional; en su defecto por médicos oficiales, provinciales o municipales, y en ausencia de éstos por médicos particulares. Los profesionales oficiales de referencia estarán obligados a responder, el día del comicio, al requerimiento del elector enfermo o imposibilitado, debiendo concurrir a su domicilio para verificar esas circunstancias y hacerle entrega del certificado correspondiente; e) El personal de organismos y empresas de servicios públicos que por razones atinentes a su cumplimiento deban realizar tareas que le impidan asistir al comicio durante su desarrollo. En ese caso el empleador o su representante legal comunicarán al Ministerio del Interior la nómina respectiva con diez días de anticipación a la fecha de la elección, expidiendo por separado la pertinente certificación. La falsedad en las certificaciones aquí previstas hará pasible a los que la hubiesen otorgado de las penas establecidas en el artículo 292 del Código Penal. Las exenciones que consagra este artículo son de carácter optativo para el elector.

Artículo 13- Secreto del voto. El elector tiene derecho a guardar el secreto del voto.

Artículo 14- (Texto según Ley 25.610) Funciones de los electores. Todas las funciones que esta ley atribuye a las autoridades de mesa son irrenunciables y serán compensadas en la forma que determina esta ley y su reglamentación. Antecedente Decreto 2.135/83. Carga pública. Todas las funciones que esta ley atribuye a los electores constituyen carga pública y son por lo tanto irrenunciables.

CAPÍTULO II Formación de los ficheros

Artículo 15- Ficheros. A los fines de la formación y fiscalización del registro electoral, se organizarán y mantendrán al día permanentemente los siguientes ficheros: 1. De electores de distrito; 2. Nacional de Electores; y 3. De electores inhabilitados y excluidos.

Artículo 16- Organización. En cada secretaría electoral se organizará el fichero de electores de distrito, que contendrá las fichas de todos los electores con domicilio en la jurisdicción y se dividirá según el sexo de los mismos. Las fichas serán clasificadas en tres subdivisiones: 1. Por orden alfabético, las fichas modelos "A" y "AF" se utilizarán para la formación de esta primera subdivisión de las divisiones masculina y femenina, respectivamente. Cuando se tratare de electores argentinos naturalizados se usarán los modelos "E" y "EF". 2. Por orden numérico de documento cívico, con indicación de su clase. Esta segunda subdivisión se integrará con los modelos de fichas "B" y "BF" para hombres y mujeres argentinos nativos y los modelos "E" y "EF" para los naturalizados, pertinentemente. 3. Por demarcaciones territoriales conforme a lo prescripto en esta ley, o sea: a) En secciones electorales; b) En circuitos y dentro de cada uno de ellos por orden alfabético. La ficha electoral original se incorporará a esta tercera subdivisión. El fichero de inhabilitación contendrá la ficha de todos los electores excluidos del registro electoral, domiciliados dentro de la jurisdicción. Tendrá dos divisiones, según el sexo de aquéllos y, dentro de cada una de ellas, se clasificarán las fichas en tres subdivisiones: a) Orden alfabético; b) Orden numérico de documento cívico; y c) Orden cronológico de la cesación de la inhabilitación, compuesto alfabéticamente.

Artículo 17- Registro Nacional de Electores. El Registro Nacional de Electores será organizado por la Cámara Nacional Electoral y contendrá las copias de las fichas de todos los electores del país, divididas en dos grupos, según el sexo, y dentro de cada uno de ellos en dos subdivisiones: 1. Por orden alfabético: las fichas "F" y "FF" se emplearán para la composición de esta primera subdivisión de las divisiones masculina y femenina de este fichero, respectivamente. 2. Por orden numérico de documento cívico: los modelos de fichas "C" para varones, y "CF" para mujeres, se usarán para las comunicaciones de nuevos electores que deban efectuar las secretarías electorales al Registro Nacional de Electores y empleadas para la formación de esta subdivisión. Además llevará dos ficheros: De naturalizados: se constituirá con las copias de las fichas de los extranjeros que obtengan carta de ciudadanía, clasificadas por orden alfabético en dos grupos según el sexo. De inhabilitados y excluidos: contendrá copias de las fichas de aquéllos clasificados en dos grupos, según el sexo, y dentro de cada uno de ellos por: a) Orden alfabético; b) Orden numérico de documento cívico.

Artículo 18- Estructura de los ficheros. Los ficheros se estructurarán en base a las constancias de las fichas electorales suministradas por las oficinas enroladoras. La original será el modelo "5" del Registro Nacional de las Personas para los varones y las mujeres. Las copias para los ficheros auxiliares (matricular y alfabético) se harán en los formularios indicados en cada caso.

Artículo 19- Originales de las fichas. El Registro Nacional de las Personas, no bien reciba las fichas remitidas por las oficinas enroladoras, enviará los originales al juez electoral de la jurisdicción del domicilio del enrolado.

Artículo 20- Copias de las fichas. Los jueces electorales dispondrán la confección de copias de las fichas que reciban del Registro Nacional de las Personas para la formación de los ficheros a que se refiere el artículo 16.

Artículo 21- Nuevos ejemplares de documentos cívicos y cambios de domicilios. Con las comunicaciones que al efecto les curse el Registro Nacional de las Personas, los jueces electorales ordenarán que se anoten en las fichas las constancias de haberse extendido nuevos ejemplares de los documentos cívicos y los cambios de domicilio que se hubieren operado. En este último caso incluirán la ficha dentro del circuito que corresponda y si el nuevo domicilio fuere de otro distrito la remitirán al juez del mismo, y dispondrán la baja del elector en su registro. El juez del nuevo domicilio incluirá las fichas que reciba en los ficheros previstos por el artículo 16. Los jueces electorales harán saber mensualmente al Registro Nacional de Electores la nómina de los que cambiaron de domicilio fijándolo en otro distrito. También y con las informaciones relativas a inhabilitados y excluidos que les envíe el juez de la causa procederán, en su caso, a ordenar se anoten en la ficha las constancias pertinentes, y el retiro del fichero de distrito, así como su inclusión en el de inhabilitados, por el término que dure la inhabilitación.

Artículo 22- Fallecimiento de electores. El Registro Nacional de las Personas cursará mensualmente al juez electoral de la jurisdicción que corresponda la nómina de los electores fallecidos, acompañando los respectivos documentos de identidad y cívicos. A falta de ellos enviará la ficha dactiloscópica, o constancia de la declaración de testigos o la certificación prevista por el artículo 46 de la Ley Nº 17.671. Una vez realizadas las verificaciones del caso, el juez ordenará la baja y retiro de las fichas. El juez pondrá también mensualmente a disposición de los partidos políticos reconocidos o que hubiesen solicitado su reconocimiento la nómina de electores fallecidos. Al menos una vez al año y, en todo caso, diez días antes de cada elección, en acto público y en presencia de un delegado del Registro Nacional de las Personas, procederá a destruir los documentos cívicos de los electores fallecidos hasta la fecha del cierre del movimiento de altas y bajas contemplado en el artículo 25. Las fichas retiradas se anularán de inmediato, cruzándolas en toda su extensión con un sello que dirá "fallecido". El fallecimiento de los electores acaecido en el extranjero se acreditará con la comunicación que efectuará el consulado argentino del lugar donde ocurriere al Registro Nacional de las Personas, y por conducto de éste al juez electoral que corresponda.

Artículo 23- Comunicación al Registro Nacional de Electores. Los jueces electorales comunicarán mensualmente al Registro Nacional de Electores los otorgamientos de "duplicados", "triplicados", etcétera, de documentos cívicos, cambios de domicilio, inhabilitaciones, rehabilitaciones y fallecimientos de los electores. El Registro asentará las anotaciones respectivas y retirará las fichas cuando se trate de bajas definitivas.

Artículo 24- Comunicación de faltas o delitos. Las inscripciones múltiples, los errores o cualquier anomalía en las mismas y las faltas o delitos sancionados por esta ley, deberán ser puestos en conocimiento de los organismos y jueces competentes para su corrección y juzgamiento. La Cámara Nacional Electoral, de oficio o a solicitud de los jueces electorales, de los partidos políticos o del Registro Nacional de las Personas, podrá disponer en cualquier momento la confrontación de los ficheros locales con el nacional para efectuar las correcciones que fuere menester. El Registro Nacional de las Personas y los jueces electorales enviarán semestralmente al Ministerio del Interior la estadística detallada del movimiento de altas y bajas registrado en todas las jurisdicciones, al 30 de junio y 31 de diciembre de cada año.

CAPÍTULO III Listas provisionales

Artículo 25- Impresión de listas provisionales. (Texto según Ley 23.476) El juez electoral del distrito podrá requerir la colaboración del Ministerio del Interior, para la impresión de las listas provisionales, para lo cual utilizará la información contenida en la tercera subdivisión del fichero del distrito. Dicha información será entregada en copias de las fichas D y DF (varones y mujeres), en listados o en cualquier otro sistema idóneo. En las listas serán incluidas las novedades registradas en las oficinas del Registro Civil en todo el país hasta ciento ochenta (180) días antes de la fecha de la elección, así como también las personas que cumplan dieciocho (18) años de edad hasta el mismo día del comicio. El Juzgado deberá supervisar e inspeccionar todo el proceso de impresión, para lo cual coordinará sus tareas con el Ministerio del Interior y con la entidad encargada de la ejecución de los trabajos. Las listas provisionales de electores contendrán los siguientes datos: número y clase de documento cívico, apellido, nombre, profesión y domicilio de los inscriptos. Antecedente Ley 23.168. Con las fichas que componen la tercera subdivisión del fichero del distrito y de acuerdo con las constancias obrantes en ellas y los trámites de cambio de domicilio iniciados en las oficinas de registro civil de todo el país, hasta doscientos setenta (270) días anteriores a la fecha de una elección, el juez electoral dispondrá la impresión de las listas provisionales de electores con los siguientes datos: número y clase de documento cívico, apellido, nombre, profesión y domicilio de los inscriptos. Las copias de las fichas electorales incorporadas en la tercera subdivisión del fichero de distrito, que serán entregadas a la imprenta para la confección de las listas provisionales, se harán en modelos "DE" y "DF" (varones y mujeres) respectivamente. También podrá emplearse el sistema de listado.

Antecedente Decreto 2.135/83. Con las fichas que componen la tercera subdivisión del fichero de distrito, y de acuerdo a las constancias obrantes en ellas hasta ciento cincuenta días anteriores a la fecha de una elección, el juez electoral dispondrá la impresión de las listas provisionales de electores con los siguientes datos: número y clase del documento cívico, apellido, nombre, profesión y domicilio de los inscriptos. Las copias de las fichas electorales incorporadas en la tercera subdivisión del fichero de distrito, que serán entregadas a la imprenta para la confección de las listas provisionales, se harán en los modelos "D" y "DF" (varones y mujeres) respectivamente. También podrá emplearse el sistema de listado..

Artículo 26- Exhibición de listas provisionales. (Texto según Ley 23.476) En las capitales, ciudades o núcleos importantes de población, los jueces electorales harán fijar las listas a que se refiere el artículo anterior en los establecimientos y lugares públicos que estimen conveniente. Podrán obtener copias de las mismas los partidos políticos reconocidos o que hubiesen solicitado su reconocimiento. Las listas serán distribuidas en número a determinar por el juez electoral de cada distrito, por lo menos tres (3) meses antes del acto comicial. Antecedente Ley 23.168. En las capitales, ciudades o núcleos importantes de población, los jueces electorales harán fijar las listas a que se refiere el artículo anterior en los establecimientos y lugares públicos que estimen conveniente. Podrán obtener copias de las mismas los partidos políticos reconocidos o que hubiesen solicitado su reconocimiento. Las listas serán distribuidas en número suficiente por lo menos noventa (90) días antes del acto comicial.

Antecedente Decreto 2.135/83. En las capitales, ciudades o núcleos importantes de población los jueces electorales harán fijar las listas a que se refiere el artículo anterior en los establecimientos y lugares públicos que estimen conveniente. Podrán obtener copias de las mismas los partidos políticos reconocidos o que hubiesen solicitado su reconocimiento. Las listas serán distribuidas en número suficiente por lo menos sesenta días antes del acto comicial..

Artículo 27- Reclamo de los electores. Plazos. Los electores que por cualquier causa no figurasen en las listas provisionales, o estuviesen anotados erróneamente, tendrán derecho a reclamar ante el juez electoral durante un plazo de quince días corridos a partir de la publicación y distribución de aquéllas, personalmente o por carta certificada con aviso de recepción, libre de porte, para que se subsane la omisión o el error. Si lo hicieren por carta certificada deberán remitir su documento cívico, que les será devuelto por idéntica vía, también libre de porte, al último domicilio registrado en dicho documento, dentro de los cinco días de recibida por el juzgado. La reclamación se extenderá en papel simple o en formularios provistos gratuitamente por las oficinas de correos y será firmada y signada con la impresión dígito- pulgar del reclamante. Los empleados postales dejarán constancia en los recibos que entregarán en este acto, que la pieza certificada contiene el documento cívico de aquél y consignarán su número. Los jueces electorales ordenarán salvar en las listas que posean, inmediatamente de realizadas las comprobaciones del caso, las omisiones a que alude este artículo. Todas las reclamaciones que formulen los ciudadanos en virtud de disposiciones de las leyes electorales y dirigidas a los citados magistrados, serán transportadas por el correo como piezas certificadas con aviso de recepción y exentas de porte.

Artículo 28- Eliminación de electores. Procedimiento. Cualquier elector o partido reconocido o que hubiese solicitado su reconocimiento tendrá derecho a pedir se eliminen o tachen los ciudadanos fallecidos, los inscriptos más de una vez o los que se encuentren comprendidos en las inhabilidades establecidas en esta ley. Previa verificación sumaria de los hechos que se invoquen y de la audiencia que se concederá al ciudadano impugnado, los jueces dictarán resolución. Si hicieran lugar al reclamo dispondrán se anote la inhabilitación en la columna de las listas existentes en el juzgado. En cuanto a los fallecidos o inscriptos más de una vez, se eliminarán de aquéllas dejándose constancia en las fichas. Las solicitudes de impugnaciones o tachas deberán ser presentadas dentro del plazo fijado en el artículo anterior. El impugnante podrá tomar conocimiento de las actuaciones posteriores y será notificado en todos los casos de la resolución definitiva, pero no tendrá participación en la sustanciación de la información que tramitará con vista al agente fiscal.

CAPÍTULO IV Padrón electoral

Artículo 29- Padrón definitivo. Las listas de electores depuradas constituirán el padrón electoral, que tendrá que hallarse impreso treinta días antes de la fecha de la elección de acuerdo con las reglas fijadas en el artículo 31. Las que sirvieron para anotar las correcciones y reclamos quedarán archivadas en el Juzgado Electoral.

Artículo 30- Impresión de los ejemplares definitivos. Los juzgados dispondrán la impresión de los ejemplares del padrón que sean necesarios para las elecciones, en los que se incluirán, además de los datos requeridos por el artículo 25 para las listas provisionales, el número de orden del elector, dentro de cada mesa, y una columna para anotar el voto. Los destinados a los comicios serán autenticados por el secretario electoral y llevarán impresas al dorso las actas de apertura y clausura. En el encabezamiento de cada uno de los ejemplares figurará con caracteres sobresalientes el distrito, la sección, el circuito y la mesa correspondiente. Los juzgados electorales conservarán por lo menos tres ejemplares del padrón.

Artículo 31- Requisitos a cumplimentar en la impresión. La impresión de las listas y registros se realizará cumplimentando todas las formalidades exigidas por la ley de contabilidad y demás disposiciones complementarias y especiales que se dicten para cada acto comicial, bajo la responsabilidad y fiscalización del juez auxiliado por el personal a sus órdenes, en la forma que prescribe esta ley.

Artículo 32- Distribución de ejemplares. (Texto según Ley 23.476) El padrón de electores se entregará: 1. A las juntas electorales, tres (3) ejemplares autenticados y además un número necesario para su posterior remisión a las autoridades de las mesas receptoras de votos. 2. Al Ministerio del Interior, tres (3) ejemplares autenticados. 3. A los partidos políticos que los soliciten, en cantidad a determinar por el juez electoral de cada distrito. 4. A los tribunales y juntas electorales de las provincias, un ejemplar, igualmente autenticado. El Ministerio del Interior conservará en sus archivos durante tres (3) años los ejemplares autenticados del registro electoral. Antecedente Decreto 2.135/83. El padrón de electores se entregará: 1. A las Juntas Electorales, tres ejemplares autenticados y además el número necesario para su posterior remisión a las autoridades de las mesas receptoras de votos. 2. Al Poder Ejecutivo Nacional, tres ejemplares autenticados. 3. A los partidos políticos que los soliciten, en cantidad suficiente para el uso de sus organismos. 4. A los Tribunales y Juntas Electorales de las provincias, un ejemplar igualmente autenticado. El Ministerio del Interior conservará en sus archivos durante cinco años los ejemplares autenticados del Registro Electoral que los jueces envíen al Poder Ejecutivo Nacional.

Artículo 33- Errores u omisiones. Plazos para subsanarlos. Los ciudadanos estarán facultados para pedir, hasta veinte días antes del acto comicial, que se subsanen los errores y omisiones existentes en el padrón. Ello podrá hacerse personalmente o por carta certificada con aviso de recepción, libre de porte y los jueces dispondrán se tome nota de las rectificaciones e inscripciones a que hubiere lugar en los ejemplares del juzgado, y en los que deben remitir para la elección al presidente del comicio. No darán órdenes directas de inclusión de electores en los ejemplares ya enviados a los presidentes de mesa. Las reclamaciones que autoriza este artículo se limitarán exclusivamente a la enmienda de erratas u omisiones. No serán admisibles las reclamaciones e impugnaciones a que se refieren los artículos 27 y 28 de esta ley, las cuales tendrán que ser formuladas en las oportunidades allí señaladas.

Artículo 34- Personal policial. Noventa días antes de cada elección, los jefes de las policías nacional o provinciales comunicarán a los jueces electorales que corresponda la nómina de los agentes que revistan a sus órdenes y que de acuerdo con lo establecido en el artículo 3º, inciso c), no podrán votar, consignando los siguientes datos: apellido, nombre, número de documento cívico, clase y domicilio anotados en el mismo. Cualquier alta posterior se hará conocer a los jueces electorales inmediatamente de ocurrida y en la forma indicada.

Artículo 35- Comunicación de autoridades civiles y militares respecto de electores inhabilitados. (Texto según Ley 24.904) Las autoridades civiles y militares deberán formalizar noventa días antes de cada elección mediante comunicación a los jueces electorales la referencia de los electores inhabilitados en virtud de las prescripciones del artículo 3º y que se hallasen bajo sus órdenes o custodia o inscriptos en los registros a su cargo. El incumplimiento de las obligaciones determinadas en el presente artículo, pasados treinta días del plazo fijado en ellos y sin necesidad de requerimiento alguno, hará incurrir a los funcionarios responsables en falta grave administrativa. Los jueces electorales comunicarán el hecho a los respectivos superiores jerárquicos a los fines que corresponda. Si las autoridades que se mencionan aquí no tuviesen bajo sus órdenes o custodia a ciudadanos comprendidos en la prescripción del artículo 3º, igualmente lo harán saber a los jueces pertinentes en el plazo a que alude el primero de ellos. Antecedente Decreto 2.135/83. Las autoridades civiles y militares deberán formalizar, en igual plazo al previsto en el artículo precedente, comunicación referida a los electores inhabilitados en virtud de las prescripciones del artículo 3º y que se hallasen bajo sus órdenes o custodia o inscriptos en los registros a su cargo. El incumplimiento de las obligaciones determinadas en el artículo 34 y el presente, pasados treinta días del plazo fijado en ellos y sin necesidad de requerimiento alguno, hará incurrir a los funcionarios responsables en falta grave administrativa. Los jueces electorales comunicarán el hecho a los respectivos superiores jerárquicos a los fines que corresponda. Si las autoridades que se mencionan aquí y en el artículo 34 no tuviesen bajo sus órdenes o custodia a ciudadanos comprendidos en la prescripción del artículo 3º, igualmente lo harán saber a los jueces pertinentes en el plazo a que alude el primero de ellos.

Artículo 36- Inhabilitaciones, ausencias con presunción de fallecimiento, delitos y faltas electorales. Comunicación. Todos los jueces de la República, dentro de los cinco días desde la fecha en que las sentencias que dicten pasen en autoridad de cosa juzgada, deben comunicar al Registro Nacional de las Personas y al juez electoral de distrito el nombre, apellido, número de documento cívico, clase y domicilio de los electores inhabilitados por alguna de las causales previstas en el artículo 3º, como así también cursar copia autenticada de la parte dispositiva de tales sentencias, en igual forma que se hace al Registro Nacional de Reincidencia y Estadística Criminal y Carcelaria. Los mismos requisitos deberán cumplir los magistrados que decreten ausencias con presunción de fallecimiento. Los jueces electorales comunicarán a la Cámara Nacional Electoral, en igual plazo y forma, las sanciones impuestas en materia de delitos y faltas electorales.

Artículo 37- Tacha de electores inhabilitados. Los jueces electorales dispondrán que sean tachados con una línea roja los electores comprendidos en el artículo 3º en los ejemplares de los padrones que se remitan a los presidentes de comicio y en uno de los que se entregan a cada partido político agregando además en la columna de observaciones la palabra "inhabilitado" y el artículo o inciso de la Ley que establezcan la causa de inhabilidad.

Artículo 38- Copias para los partidos políticos. Los jueces electorales también entregarán copia de las nóminas que mencionan los artículos 30 y 36 a los representantes de los partidos políticos, los que podrán denunciar por escrito las omisiones, errores o anomalías que observaren.

TÍTULO II Divisiones territoriales, agrupación de electores, jueces y juntas electorales

CAPÍTULO I Divisiones territoriales y agrupación de electores

Artículo 39 - Divisiones territoriales. A los fines electorales la Nación se divide en: 1. Distritos. La Capital de la República, cada provincia y el territorio nacional de la Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, constituyen un distrito electoral. () 2. Secciones, que serán subdivisiones de los distritos. Cada uno de los partidos o departamentos de las provincias y territorio nacional, constituyen una sección electoral. () 3. El Poder Ejecutivo determinará la división en secciones electorales que corresponda a la Capital de la República. 4. Circuitos, que serán subdivisiones de las secciones. Agruparán a los electores en razón de la proximidad de los domicilios, bastando una mesa electoral para constituir un circuito. 5. El Juez electoral confeccionará el mapa del distrito de su jurisdicción. Las secciones se denominarán con el nombre del partido o departamento de la provincia. 6. Dentro de cada una de ellas se deslindarán los circuitos, que serán tantos como núcleos de población existan, teniendo especial cuidado de reunir a los electores por la cercanía de sus domicilios. 7. En la formación de los circuitos se tendrá particularmente en cuenta los caminos, ríos, arroyos y vías de comunicación, tratando de abreviar la distancia de los núcleos de población de cada circuito, con el lugar o lugares donde funcionarán las mesas receptoras de votos. 8. Los circuitos serán numerados correlativamente dentro del distrito.

(*) A partir de la sanción de la Ley 23.775, Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur deja de ser un Territorio Nacional para convertirse en una Provincia.

Artículo 40- Límites de los circuitos. Los jueces electorales remitirán al Ministerio del Interior, para su aprobación, los proyectos con los límites exactos de cada uno de los circuitos dentro de su jurisdicción. No podrán hacerse modificaciones sino por el Ministerio del Interior a propuesta fundada del juez. 1. Terminado el anteproyecto de demarcación de circuitos, el magistrado lo hará conocer a las autoridades locales, cuya opinión requerirá. 2. Los jueces electorales después de considerar y resolver las observaciones que se hicieren a este anteproyecto, formularán el proyecto definitivo que elevarán, junto con los antecedentes que sirvieron de base, al Ministerio del Interior. 3. Hasta que no sean aprobadas por el Ministerio del Interior las nuevas demarcaciones de los circuitos, los magistrados mantendrán las divisiones actuales, pero podrán subdividir los circuitos existentes cuando las circunstancias así lo aconsejen, conservando el número de su actual denominación e individualizando los nuevos a crearse con el agregado de una letra y siguiendo el orden alfabético. 4. Las autoridades provinciales y de territorio enviarán al juez electoral, con antelación no menor de ciento cincuenta días a la fecha de la elección, mapas de cada una de las secciones en que se divide el distrito señalando en ellos los grupos demográficos de población electoral con relación a los centros poblados y medios de comunicación. En planilla aparte se consignarán el número, sexo y profesión de los electores que forman cada una de esas agrupaciones. (*)

(*) Ver la nota al artículo 39.

Artículo 41- Mesas electorales. Cada circuito se dividirá en mesas las que se constituirán con hasta cuatrocientos cincuenta (450) electores inscriptos, agrupados por sexo y orden alfabético. (Texto según Ley 25.610) Antecedente Decreto 2.135/83. Cada circuito se dividirá en mesas las que se constituirán con hasta trescientos (300) electores inscriptos, agrupados por sexo y por orden alfabético. Si realizado tal agrupamiento de electores quedare una fracción inferior a sesenta, se incorporará a la mesa que el juez determine. Si restare una fracción de sesenta o más, se formará con la misma una mesa electoral. Los jueces, en aquellos circuitos cuyos núcleos de población estén separados por largas distancias o accidentes geográficos que dificulten la concurrencia de los ciudadanos al comicio, podrán constituir mesas electorales en dichos núcleos de población, agrupando a los ciudadanos considerando la proximidad de sus domicilios y por orden alfabético. Asimismo, en circunstancias especiales, cuando el número de electores y la ubicación de sus domicilios así lo aconseje, el juez podrá disponer la instalación de mesas receptoras mixtas. En tal caso se individualizarán los sobres de cada sexo y el escrutinio se hará por separado a igual que el acta respectiva. Los electores domiciliados dentro de cada circuito se ordenarán alfabéticamente. Una vez realizada esta operación se procederá a agruparlos en mesas electorales, conforme a las disposiciones del presente artículo. En los casos en que funcionaren mesas mixtas, los sobres destinados a encerrar el sufragio de las mujeres serán caracterizados con la letra "F" sobreimpresa.

CAPÍTULO II Jueces electorales

Artículo 42- Jueces electorales. En la Capital de la República, y en la de cada provincia y territorio, desempeñarán las funciones de jueces electorales, hasta tanto éstos sean designados, los jueces federales que a la fecha de promulgación de esta ley se encuentren a cargo de los registros electorales. En caso de ausencia, excusación o impedimento, tales magistrados serán subrogados en la forma que establece la ley de organización de la justicia nacional. (*)

(*) Ver la nota al artículo 39.

Artículo 43- Atribuciones y deberes. Tienen las siguientes atribuciones y deberes, sin perjuicio de lo establecido en la Ley 19.108 y reglamento para la justicia nacional: 1. Proponer a las personas que deban ocupar el cargo de secretario, prosecretario y demás empleos. 2. Aplicar sanciones disciplinarias, inclusive arresto de hasta quince días, a quienes incurrieren en falta respecto a su autoridad o investidura, o a la de los demás funcionarios de la Secretaría Electoral, u obstruyeren su normal ejercicio. 3. Imponer al secretario, prosecretario o empleados sanciones disciplinarias, con sujeción a lo previsto en el reglamento para la justicia nacional. Además, en casos graves, podrán solicitar la remoción de éstos a la Cámara Nacional Electoral. 4. Organizar, dirigir y fiscalizar el fichero de enrolados de su jurisdicción, de acuerdo a las divisiones y sistemas de clasificación que determina el artículo 16. 5. Disponer se deje constancia en la ficha electoral y en los registros respectivos, de las modificaciones y anotaciones especiales que correspondan. 6. Formar, corregir y hacer imprimir las listas provisionales y padrones electorales de acuerdo con esta ley. 7. Recibir y atender las reclamaciones interpuestas por cualquier ciudadano y por los apoderados de los partidos políticos, sobre los datos consignados en los aludidos registros. 8. Designar auxiliares ad-hoc, para la realización de tareas electorales, a funcionarios nacionales, provinciales o municipales. Las designaciones se considerarán carga pública. 9. Cumplimentar las demás funciones que esta ley les encomienda específicamente.

Artículo 44- Competencia. Los jueces electorales conocerán a pedido de parte o de oficio: 1. En primera y única instancia en los juicios sobre faltas electorales. 2. En primera instancia, y con apelación ante la Cámara Nacional Electoral, en todas las cuestiones relacionadas con: a) La aplicación de la Ley Electoral, Ley Orgánica de los Partidos Políticos y de las disposiciones complementarias y reglamentarias, en todo lo que no fuere atribuido expresamente a las juntas electorales; b) La fundación, constitución, organización, funcionamiento, caducidad y extinción de los partidos políticos de su distrito; y, en su caso, de los partidos nacionales, confederaciones, alianzas o fusiones; c) El efectivo control y fiscalización patrimonial de los partidos mediante examen y aprobación o desaprobación de los estados contables que deben presentarse de conformidad con lo dispuesto por la Ley Orgánica de los Partidos Políticos, previo dictamen fiscal; d) La organización, funcionamiento y fiscalización del registro de electores, de inhabilitados para el ejercicio de los derechos electorales, de faltas electorales, nombres, símbolos, emblemas y números de identificación de los partidos políticos y de afiliados de los mismos en el distrito pertinente; e) La elección, escrutinio y proclamación de las autoridades partidarias de su distrito.

Artículo 45- Organización de las secretarías electorales. Cada juzgado contará con una secretaría electoral, que estará a cargo de un funcionario que deberá reunir las calidades exigidas por la ley de organización de la justicia nacional. El secretario electoral será auxiliado por un prosecretario, quien también reunirá sus mismas calidades. El secretario y prosecretario no podrán estar vinculados con el juez por parentesco en cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad. En caso de vacancia, ausencia o impedimento, el secretario será subrogado por el prosecretario, con iguales deberes y atribuciones. Por vacancia, ausencia o impedimento del secretario y prosecretario electoral, sus funciones serán desempeñadas en cada distrito por los secretarios de actuación del juzgado federal respectivo, que designe la pertinente Cámara de Apelaciones.

Artículo 46- Remuneración de los secretarios. Los secretarios electorales gozarán de una asignación mensual que nunca será inferior a la de los secretarios de actuación aludidos en el artículo anterior.

Artículo 47- Comunicación sobre caducidad o extinción de partidos políticos. Los secretarios electorales comunicarán a la Cámara Nacional Electoral y a los restantes secretarios electorales del país la caducidad o extinción de los partidos políticos.

CAPÍTULO III Juntas Electorales Nacionales

Artículo 48- Dónde funcionan las juntas electorales nacionales. En cada capital de provincia y territorio y en la capital de la República, funcionará una junta electoral nacional, la que se constituirá y comenzará sus tareas sesenta días antes de la elección. Al constituirse, la junta se dirigirá a las autoridades correspondientes solicitando pongan a su disposición el recinto y dependencias necesarias de la Cámara de Diputados de la Nación y los de las legislaturas de las provincias. En caso contrario les serán facilitados otros locales adecuados a sus tareas. (*)

(*) Ver la nota al artículo 39.

Artículo 49- Composición. En la Capital Federal la Junta estará compuesta por el presidente de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, el presidente de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil y el juez electoral y, hasta tanto se designe a este último, por el juez federal con competencia electoral. En las capitales de provincia se formará con el presidente de la Cámara Federal, el juez electoral y el presidente del Superior Tribunal de Justicia de la provincia. En aquellas provincias que no tuvieren Cámara Federal, se integrará con el juez Federal de sección y, mientras no sean designados los jueces electorales, por el procurador fiscal federal. Del mismo modo se integrará, en lo pertinente, la junta electoral del territorio. (*) En los casos de ausencia, excusación o impedimento de alguno de los miembros de la junta, será sustituido por el subrogante legal respectivo. Mientras no exista Cámara Federal de Apelaciones en las ciudades de Santa Fe y Rawson, integrarán las juntas electorales de esos distritos los presidentes de las Cámaras Federales de Apelaciones con sede en las ciudades de Rosario y Comodoro Rivadavia, respectivamente. El secretario electoral del distrito actuará como secretario de la junta y ésta podrá utilizar para sus tareas al personal de la secretaría electoral.

(*) Ver la nota al artículo 39.

Artículo 50- Presidencia de las Juntas. En la capital de la República la presidencia de la Junta será ejercida por el presidente de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal y en las de provincia por el presidente de la Cámara Federal o por el juez electoral, cuando no existiere este último tribunal.

Artículo 51- Resoluciones de las Juntas Electorales Nacionales. Las resoluciones de la Junta son apelables ante la Cámara Nacional Electoral. La jurisprudencia de la Cámara prevalecerá sobre los criterios de las Juntas Electorales y tendrá respecto de éstas el alcance previsto por el artículo 303 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. La secretaría electoral pondrá a disposición de la Junta la documentación y antecedentes de actos eleccionarios anteriores, como así también de los impresos y útiles de que es depositaria.

Artículo 52- Atribuciones. Son atribuciones de las Juntas Electorales: 1. Aprobar las boletas de sufragio. 2. Designar las autoridades de las mesas receptoras de votos y determinar la forma en que las mismas efectuarán el escrutinio. 3. Decidir sobre las impugnaciones, votos recurridos y protestas que se sometan a su consideración. 4. Resolver respecto de las causas que a su juicio fundan la validez o nulidad de la elección. 5. Realizar el escrutinio del distrito, proclamar a los que resulten electos y otorgarles sus diplomas. 6. Nombrar al personal transitorio y afectar al de la secretaría electoral con arreglo a lo dispuesto en el artículo anterior. 7. Realizar las demás tareas que le asigne esta ley, para lo cual podrá: a) Requerir de cualquier autoridad judicial o administrativa, sea nacional, provincial o municipal, la colaboración que estime necesaria; b) Arbitrar las medidas de orden, vigilancia y custodia relativas a documentos, urnas, efectos o locales sujetos a su disposición o autoridad, las que serán cumplidas directamente y de inmediato por la policía u otro organismo que cuente con efectivos para ello. 8. Llevar un libro especial de actas en el que se consignará todo lo actuado en cada elección.

TÍTULO III De los actos preelectorales

CAPÍTULO I Convocatoria

Artículo 53- Convocatoria. En la Capital Federal la convocatoria será hecha por el Poder Ejecutivo y en los demás distritos, por los Ejecutivos respectivos.

Artículo 54- Plazo y forma. En cada distrito electoral la convocatoria deberá hacerse con noventa días, por lo menos, de anticipación, y expresará: 1. Fecha de elección; 2. Clase y número de cargos a elegir; 3. Número de candidatos por los que puede votar el elector; 4. Indicación del sistema electoral aplicable.

CAPÍTULO II Apoderados y fiscales de los partidos políticos

Artículo 55- Apoderados de los partidos políticos. Constituidas las juntas, los jueces electorales respectivos y los tribunales electorales provinciales, en su caso, les remitirán inmediatamente nómina de los partidos políticos reconocidos y la de sus apoderados, con indicación de sus domicilios. Dichos apoderados serán sus representantes a todos los fines establecidos por esta ley. Los partidos sólo podrán designar un apoderado general por cada distrito y un suplente, que actuará únicamente en caso de ausencia o impedimento del titular. En defecto de designación especial, las juntas considerarán apoderado general titular al primero de la nómina que le envíen los jueces y suplente al que le siga en el orden.

Artículo 56- Fiscales de mesa y fiscales generales de los partidos políticos. Los partidos políticos, reconocidos en el distrito respectivo y que se presenten a la elección, pueden nombrar fiscales para que los representen ante las mesas receptoras de votos. También podrán designar fiscales generales de la sección, que tendrán las mismas facultades y estarán habilitados para actuar simultáneamente con el fiscal acreditado ante cada mesa. Salvo lo dispuesto con referencia al fiscal general, en ningún caso se permitirá la actuación simultánea en una mesa de más de un fiscal por partido.

Artículo 57- Misión de los fiscales. Será la de fiscalizar las operaciones del acto electoral y formalizar los reclamos que estimaren correspondan.

Artículo 58- Requisitos para ser fiscal. Los fiscales o fiscales generales de los partidos políticos deberán saber leer y escribir y ser electores del distrito en que pretendan actuar. Los fiscales podrán votar en las mesas en que actúen aunque no estén inscriptos en ellas, siempre que lo estén en la sección a que ellos pertenecen. En ese caso se agregará el nombre del votante en la hoja del Registro, haciendo constar dicha circunstancia y la mesa en que está inscripto. En caso de actuar en mesas de electores de distinto sexo, votarán en la más próxima correspondiente a electores de su mismo sexo.

Artículo 59- Otorgamiento de poderes a los fiscales. Los poderes de los fiscales y fiscales generales serán otorgados bajo la firma de las autoridades directivas del partido, y contendrán nombre y apellido completo, número de documento cívico y su firma al pie del mismo. Estos poderes deberán ser presentados a los presidentes de mesa para su reconocimiento, desde tres días antes del fijado para la elección. La designación de fiscal general será comunicada a la Junta Electoral Nacional de distrito, por el apoderado general del partido, hasta veinticuatro horas antes del acto eleccionario.

CAPÍTULO III Oficialización de las listas de candidatos

Artículo 60- Registro de los candidatos y pedido de oficialización de listas. (Texto según Ley 24.444) Desde la publicación de la convocatoria y hasta cincuenta (50) días anteriores a la elección, los partidos registrarán ante el Juez Electoral las listas de los candidatos públicamente proclamados, quienes deberán reunir las condiciones propias del cargo para el cual se postulan y no estar comprendidos en algunas de la inhabilidades legales. En el caso de la elección del Presidente y Vicepresidente de la Nación, la presentación de las fórmulas de candidatos se realizará ante el Juez Federal con competencia electoral de la Capital Federal. Las listas que se presenten deberán tener mujeres en un mínimo de un treinta por ciento (30%) de los candidatos de los cargos a elegir y en proporciones con posibilidad de resultar electas. No será oficializada ninguna lista que no cumpla estos requisitos. Los partidos presentarán, juntamente con el pedido de oficialización de listas, datos de filiación completos de sus candidatos y el último domicilio electoral. Podrán figurar en las listas con el nombre con el cual son conocidos, siempre que la variación del mismo no sea excesiva ni dé lugar a confusión a criterio del Juez. Antecedente Ley 24.012. Desde la publicación de la convocatoria y hasta 50 días anteriores a la elección, los partidos registrarán ante el juez electoral la lista de los candidatos públicamente proclamados, quienes deberán reunir las condiciones propias del cargo para el cual se postulan y no estar comprendidos en alguna de las inhabilidades legales. Las listas que se presenten deberán tener mujeres en un mínimo del 30% de los candidatos a los cargos a elegir y en proporciones con posibilidad de resultar electas. No será oficializada ninguna lista que no cumpla con estos requisitos. Los partidos presentarán conjuntamente con el pedido de oficialización de listas los datos de filiación completos de sus candidatos y el último domicilio electoral. Podrán figurar en las listas con el nombre con el cual son conocidos, siempre que la variación del mismo no sea excesiva ni dé lugar a confusión a criterio del juez.

Antecedente Decreto 2.135/83. Desde la publicación de la convocatoria y hasta cincuenta días anteriores a la elección, los partidos registrarán ante el juez electoral la lista de los candidatos públicamente proclamados, quienes deberán reunir las condiciones propias del cargo para el cual se postulan y no estar comprendidos en alguna de las inhabilidades legales. Los partidos presentarán juntamente con el pedido de oficialización de listas datos de filiación completos de sus candidatos y el último domicilio electoral. Podrán figurar en las listas con el nombre con el cual son conocidos, siempre que la variación del mismo no sea excesiva ni dé lugar a confusión, a criterio del juez.

Artículo 61- Resolución Judicial. (Texto según Ley 24.444) Dentro de los cinco (5) días subsiguientes el Juez dictará resolución, con expresión concreta y precisa de los hechos que la fundamentan, respecto de la calidad de los candidatos. La misma será apelable dentro de las cuarenta y ocho (48) horas ante la Cámara Nacional Electoral, la que resolverá en el plazo de tres (3) días por decisión fundada. Si por sentencia firme se estableciera que algún candidato no reúne las calidades necesarias se correrá el orden de lista de los titulares, y se completará con el primer suplente, trasladándose también el orden de estas; y el Partido Político al que pertenezca podrá registrar otro suplente en el último lugar de la lista en el término de cuarenta y ocho (48) horas a contar de aquella resolución. En la misma forma se sustanciarán las nuevas sustituciones. En caso de muerte o renuncia de cualquiera de los candidatos de la fórmula a Presidente y Vicepresidente de la Nación, los Partidos Políticos o alianzas electorales a las que pertenezcan, podrán registrar a otros candidatos en su lugar en el término de siete (7) días corridos. Todas las resoluciones se notificarán por telegrama colacionado, quedando firme después de cuarenta y ocho (48) horas de notificadas. La lista oficializada de candidatos será comunicada por el Juez a la Junta Electoral dentro de las veinticuatro (24) horas de hallarse firme su decisión o inmediatamente de constituida la misma en su caso. Antecedente Decreto 2.135/83. Dentro de los cinco días subsiguientes el juez dictará resolución, con expresión concreta y precisa de los hechos que la fundamentan, respecto de la calidad de los candidatos. La misma será apelable dentro de las cuarenta y ocho horas ante la Cámara Nacional Electoral, la que resolverá en el plazo de tres días por decisión fundada. Si por sentencia firme se estableciera que algún candidato no reúne las calidades necesarias se correrá el orden de lista de los titulares y se completará con el primer suplente, trasladándose también el orden de ésta, y el partido político a que pertenezca podrá registrar otro suplente en el último lugar de la lista en el término de cuarenta y ocho horas a contar de aquella resolución. En la misma forma se sustanciarán las nuevas sustituciones. Todas las resoluciones se notificarán por telegrama colacionado, quedando firmes después de las cuarenta y ocho horas de notificadas. La lista oficializada de candidatos será comunicada por el juez a la Junta Electoral dentro de las veinticuatro horas de hallarse firme su decisión, o inmediatamente de constituida la misma en su caso.

CAPÍTULO IV Oficialización de las boletas de sufragio

Artículo 62- Plazo para su presentación. Requisitos. Los partidos políticos reconocidos que hubieren proclamado candidatos someterán a la aprobación de la Junta Electoral Nacional, por lo menos treinta días antes de la elección, en número suficiente, modelos exactos de las boletas de sufragios destinadas a ser utilizadas en los comicios. I- (Texto según Ley 23.247) Las boletas deberán tener idénticas dimensiones para todas las agrupaciones y ser de papel de diario común. Serán de doce por diecinueve centímetros (12 x 19 cm.) para cada categoría de candidatos, excepto cuando se realicen elecciones simultáneas (nacionales, provinciales y/o municipales) en que tendrán la mitad del tamaño indicado, o sea doce por nueve con cincuenta centímetros (12 x 9,50 cm.). Las boletas contendrán tantas secciones como categorías de candidatos comprenda la elección, las que irán separadas entre sí por medio de líneas negras que posibiliten el doblez del papel y la separación inmediata por parte del elector o de los funcionarios encargados del escrutinio. Para una más notoria diferenciación se podrán usar distintos tipos de imprenta en cada sección de la boleta que distinga los candidatos a votar. En aquel o aquellos distritos que tengan que elegir un número de cargos que torne dificultosa la lectura de la nómina de candidatos, la Junta Electoral Nacional podrá autorizar que la sección de la boleta que incluya esos cargos sea de doce por diecinueve centímetros (12 x 19 cm.), manteniéndose el tamaño estipulado para las restantes. Antecedente Decreto 2.135/83. Las boletas deberán tener idénticas dimensiones para todas las agrupaciones y ser de papel de diario tipo común. Serán de doce (12) por diecinueve (19) centímetros para cada categoría de candidatos, excepto cuando se realicen elecciones simultáneas (nacionales, provinciales y/o municipales) en que tendrán la mitad del tamaño indicado, o sea doce (12) por nueve con cincuenta (9,50) centímetros. En este mismo caso se utilizarán boletas separadas y de colores blanco, celeste y amarillo según se trate de elecciones nacionales, provinciales o municipales, respectivamente. Las boletas contendrán tantas secciones como categorías de candidatos comprenda la elección, las que irán unidas entre sí por medio de líneas negras y marcada perforación que posibilite el doblez del papel y la separación inmediata por parte del elector o de los funcionarios encargados del escrutinio. Para una más notoria diferenciación se podrán usar distintos tipos de imprenta en cada sección de la boleta que distinga los candidatos a votar. En aquel o aquellos distritos que tengan que elegir un número de cargos que torne dificultosa la lectura de la nómina de candidatos, la Junta Electoral Nacional podrá autorizar que la sección de la boleta que incluya esos cargos sea de doce (12) por diecinueve (19) centímetros, manteniéndose el tamaño estipulado para las restantes. II- En las boletas se incluirán en tinta negra la nómina de candidatos y la designación del partido político. La categoría de cargos se imprimirá en letras destacadas y de cinco milímetros (5 mm.) como mínimo. En el caso de sufragio indirecto los partidos políticos podrán optar por indicar el voto por la lista oficializada de electores titulares y suplentes, sin incluir la nómina de los mismos. Se admitirá también la sigla, monograma, logotipo, escudo, símbolo o emblema y número de identificación del partido. III- Los ejemplares de boletas a oficializar se entregarán en el local de la Junta adheridos a una hoja de papel tipo oficio. Aprobados los modelos presentados, cada partido depositará dos ejemplares por mesa. Las boletas oficializadas que se envíen a los presidentes de mesa serán autenticadas por la Junta Electoral Nacional, con un sello que diga: "Oficializada por la Junta Electoral de la Nación para la elección de fecha..." y rubricada por la Secretaría de la misma.

Artículo 63- Verificación de los candidatos. La Junta Electoral Nacional verificará, en primer término, si los nombres y orden de los candidatos concuerdan con la lista registrada por el juez electoral y tribunales provinciales en su caso.

Artículo 64- Aprobación de las boletas. Cumplido este trámite, la Junta convocará a los apoderados de los partidos políticos y oídos éstos aprobarán los modelos de boletas si a su juicio reunieran las condiciones determinadas por esta ley. Cuando entre los modelos presentados no existan diferencias tipográficas que los hagan inconfundibles entre sí a simple vista, aun para los electores analfabetos, la Junta requerirá de los apoderados de los partidos la reforma inmediata de los mismos, hecho lo cual dictará resolución.

CAPÍTULO IV bis De la campaña electoral (Incorporado por Ley 25.610)

Artículo 64 bis- Duración de la campaña electoral. A los efectos de esta ley, se entenderá por campaña electoral el conjunto de actividades realizadas con el propósito de promover o desalentar expresamente la captación del sufragio a favor, o en contra, de candidatos oficializados a cargos públicos electivos nacionales. Las actividades académicas, los debates, conferencias, presentación de planes y proyectos, la realización de congresos y simposios, no serán considerados como partes integrantes de la campaña electoral. La campaña electoral para la elección de diputados y senadores nacionales sólo podrá iniciarse sesenta (60) días corridos antes de la fecha fijada para el comicio. Cuando se trate de la elección de presidente y vicepresidente, la campaña sólo podrá iniciarse noventa (90) días antes de la fecha fijada para el comicio.

Artículo 64 ter- Publicidad en medios de comunicación. Queda prohibida la emisión y publicación de avisos publicitarios en medios televisivos, radiales y gráficos con el fin de promover la captación de sufragios para candidatos a cargos públicos electivos nacionales antes de los treinta y dos (32) días previos a la fecha fijada para el comicio.

Artículo 64 quater- Publicidad de los actos de gobierno. Durante la campaña electoral, la publicidad de los actos de gobierno no podrá contener elementos que promuevan expresamente la captación del sufragio a favor de ninguno de los candidatos a cargos públicos electivos nacionales. Queda prohibido durante los siete (7) días anteriores a la fecha fijada para la celebración del comicio, la realización de actos inaugurales de obras públicas, el lanzamiento o promoción de planes, proyectos o programas de alcance colectivo, y, en general, la realización de todo acto de gobierno que pueda promover la captación del sufragio a favor de cualquiera de los candidatos a cargos públicos electivos nacionales.

CAPÍTULO V Distribución de equipos y útiles electorales

Artículo 65- Su provisión. El Poder Ejecutivo adoptará las providencias que fueran necesarias para remitir con la debida antelación a las Juntas Electorales las urnas, formularios, sobres, papeles especiales y sellos que éstas deban hacer llegar a los presidentes de comicio. Dichos elementos serán provistos por el Ministerio del Interior y distribuidos por intermedio del servicio oficial de Correos.

Artículo 66- Nómina de documentos y útiles. La Junta Electoral entregará a la oficina superior de correos que existe en el asiento de la misma, con destino al presidente de cada mesa, los siguientes documentos y útiles: 1. Tres ejemplares de los padrones electorales especiales para la mesa que irán colocados dentro de un sobre, y que, además de la dirección de la mesa, tendrá una atestación notable que diga: "Ejemplares del Padrón Electoral". 2. Una urna que deberá hallarse identificada con un número para determinar su lugar de destino, de lo cual llevará registro la Junta. 3. Sobres para el voto. Los sobres a utilizarse serán opacos. Los que se utilicen en mesas receptoras de votos mixtas para contener el sufragio de las mujeres estarán caracterizadas por una letra "F" sobreimpresa, estampándola con tinta o lápiz tinta de manera que no permita la posterior individualización del voto. 4. Un ejemplar de cada una de las boletas oficializadas, rubricado y sellado por el Secretario de la Junta. La firma de este funcionario y el sello a que se hace mención en el presente inciso se consignará en todas las boletas oficializadas. 5. Boletas, en el caso de que los partidos políticos las hubieren suministrado para distribuirlas. La cantidad a remitirse por mesa y la fecha de entrega por parte de los partidos a sus efectos serán establecidas por la Junta Electoral en sus respectivos distritos, conforme a las posibilidades y exigencias de los medios de transporte. 6. Sellos de la mesa, sobres para devolver la documentación, impresos, papel, etc., en la cantidad que fuere menester. 7. Un ejemplar de las disposiciones aplicables. 8. Un ejemplar de esta ley. La entrega se efectuará con la anticipación suficiente para que puedan ser recibidos en el lugar en que funcionará la mesa a la apertura del acto electoral.

TÍTULO IV El acto electoral

CAPÍTULO I Normas especiales para su celebración

Artículo 67- Reunión de tropas. Prohibición. Sin perjuicio de lo que especialmente se establezca en cuanto a la custodia y seguridad de cada comicio, el día de la elección queda prohibido la aglomeración de tropas o cualquier ostentación de fuerza armada. Sólo los presidentes de mesas receptoras de votos tendrán a su disposición la fuerza policial necesaria para atender el mejor cumplimiento de esta ley. Excepto la policía destinada a guardar el orden, las fuerzas que se encontrasen en la localidad en que tenga lugar la elección se mantendrán acuarteladas mientras se realice la misma.

Artículo 68- Miembros de las fuerzas armadas. Limitaciones de su actuación durante el acto electoral. Los jefes u oficiales de las fuerzas armadas y autoridades policiales nacionales, provinciales, territoriales y municipales, no podrán encabezar grupos de ciudadanos durante la elección, ni hacer valer la influencia de sus cargos para coartar la libertad de sufragio ni realizar reuniones con el propósito de influir en los actos comiciales. Al personal retirado de las fuerzas armadas, cualquiera fuera su jerarquía, le está vedado asistir al acto electoral vistiendo su uniforme. El personal de las fuerzas armadas y de seguridad en actividad, tiene derecho a concurrir a los comicios de uniforme y portando sus armas reglamentarias.

Artículo 69- Custodia de la mesa. Sin mengua de lo determinado en el primer párrafo del artículo 67, las autoridades respectivas dispondrán que los días de elecciones nacionales se pongan agentes de policía en el local donde se celebrarán y en número suficiente a las órdenes de cada uno de los presidentes de mesa, a objeto de asegurar la libertad y regularidad de la emisión del sufragio. Este personal de resguardo sólo recibirá órdenes del funcionario que ejerza la presidencia de la mesa.

Artículo 70- Ausencia del personal de custodia. Si las autoridades locales no hubieren dispuesto la presencia de fuerzas policiales a los fines del artículo anterior, o si éstas no se hicieran presente, o si estándolo no cumplieran las órdenes del presidente de la mesa, éste lo hará saber telegráficamente al juez electoral, quien deberá poner el hecho en conocimiento de las autoridades locales para que provean la policía correspondiente, y mientras tanto podrá ordenar la custodia de la mesa por fuerzas nacionales.

Artículo 71- Prohibiciones . Queda prohibido: a) Admitir reuniones de electores o depósito de armas durante las horas de la elección a toda persona que en los centros urbanos habite una casa situada dentro de un radio de ochenta metros (80 m.) alrededor de la mesa receptora. Si la finca fuese tomada a viva fuerza deberá darse aviso inmediato a la autoridad policial; b) Los espectáculos populares al aire libre o en recintos cerrados, fiestas teatrales, deportivas y toda clase de reuniones públicas que no se refieran al acto electoral, durante su desarrollo y hasta pasadas tres horas de ser clausurado; c) Tener abiertas las casas destinadas al expendio de cualquier clase de bebidas alcohólicas hasta transcurridas tres horas del cierre del comicio; d) Ofrecer o entregar a los electores boletas de sufragio dentro de un radio de ochenta metros (80 m.) de las mesas receptoras de votos, contados sobre la calzada, calle o camino; e) A los electores, la portación de armas, el uso de banderas, divisas u otros distintivos durante el día de la elección, doce horas antes y tres horas después de finalizada; f) (Texto según Ley 25.610) Realizar actos públicos de proselitismo y publicar y difundir encuestas y sondeos preelectorales, desde cuarenta y ocho horas antes de la iniciación del comicio y hasta el cierre del mismo; Antecedente Decreto 2.135/83. Los actos públicos de proselitismo, desde cuarenta y ocho horas antes de la iniciación del comicio; g) La apertura de organismos partidarios dentro de un radio de ochenta metros (80 m.) del lugar en que se instalen mesas receptoras de votos. La Junta Electoral Nacional o cualquiera de sus miembros podrá disponer el cierre transitorio de los locales que estuvieren en infracción a lo dispuesto precedentemente. No se instalarán mesas receptoras a menos de ochenta metros (80 m.) de la sede en que se encuentre el domicilio legal de los partidos nacionales o de distrito; h) (Incorporado por Ley 25.610) Publicar o difundir encuestas y proyecciones sobre el resultado de la elección durante la realización del comicio y hasta tres horas después de su cierre.

CAPÍTULO II Mesas receptoras de votos

Artículo 72- Autoridades de la mesa. (Texto según Ley 25.610) Cada mesa electoral tendrá como única autoridad un funcionario que actuará con el título de presidente. Se designará también un suplente, que auxiliará al presidente y lo reemplazará en los casos que esta ley determina. En caso de tratarse de la elección de Presidente y Vicepresidente de la Nación, las autoridades de mesa designadas para la primera vuelta cumplirán también esa función en caso de llevarse a cabo la segunda vuelta. Los ciudadanos que hayan cumplido funciones como autoridades de mesa recibirán una compensación consistente en: a) Un franco compensatorio, para el caso de los funcionarios y empleados públicos nacionales; b) Una suma fija en concepto de viático, para el caso de los que no sean ni funcionarios ni empleados públicos nacionales.

Sesenta (60) días antes de la fecha fijada para el comicio, el Ministerio del Interior determinará la suma que se liquidará en concepto del viático establecido en el inciso b) de este artículo. La resolución será comunicada de inmediato al juez federal con competencia electoral de cada distrito. El Poder Ejecutivo reglamentará las condiciones, el plazo y la forma en que se harán efectivas las compensaciones que establece este artículo. Antecedente Decreto 2.135/83. Cada mesa electoral tendrá como única autoridad un funcionario que actuará con el título de presidente. Se designarán también dos suplentes, que auxiliarán al presidente y lo reemplazarán por el orden de su designación en los casos que esta ley determina.

Artículo 73- Requisitos. Los presidentes y suplentes deberán reunir las calidades siguientes: 1. Ser elector hábil. 2. Residir en la sección electoral donde deba desempeñarse. 3. Saber leer y escribir. A los efectos de verificar la concurrencia de estos requisitos, las Juntas Electorales están facultadas para solicitar de las autoridades pertinentes los datos y antecedentes que estimen necesarios.

Artículo 74- Sufragio de las autoridades de la mesa. Los presidentes y suplentes a quienes corresponda votar en una mesa distinta a aquella en que ejercen sus funciones podrán hacerlo en la que tienen a su cargo. Al sufragar en tales condiciones dejarán constancia de la mesa a que pertenecen. En caso de actuar en mesa de electores de otro sexo, votarán en la más próxima correspondiente al suyo.

Artículo 75- Designación de las autoridades. La Junta Electoral hará, con antelación no menor de veinte días, los nombramientos de presidente y suplentes para cada mesa. Las notificaciones de designación se cursarán por el correo de la Nación o por intermedio de los servicios especiales de comunicación que tengan los organismos de seguridad, ya sean nacionales o provinciales. a) La excusación de quienes resultaren designados se formulará dentro de los tres días de notificados y únicamente podrán invocarse razones de enfermedad o de fuerza mayor debidamente justificadas. Transcurrido este plazo sólo podrán excusarse por causas sobrevinientes, las que serán objeto de consideración especial por la Junta; b) Es causal de excepción el desempeñar funciones de organización y/o dirección de un partido político y/o ser candidato. Se acreditará mediante certificación de las autoridades del respectivo partido; c) A los efectos de la justificación por los presidentes o suplentes de mesa de la enfermedad que les impida concurrir al acto electoral, solamente tendrán validez los certificados extendidos por médicos de la sanidad nacional, provincial o municipal, en ese orden. En ausencia de los profesionales indicados, la certificación podrá ser extendida por un médico particular, pudiendo la Junta hacer verificar la exactitud de la misma por facultativos especiales. Si se comprobare falsedad, pasará los antecedentes al respectivo agente fiscal a los fines previstos en el artículo 132.

Artículo 76- (Texto según Ley 25.610) Obligaciones de las autoridades de mesa. El presidente de la mesa y el suplente deberán estar presentes en el momento de la apertura y clausura del acto electoral, siendo su misión especial velar por el correcto y normal desarrollo del mismo. Al reemplazarse entre sí, los funcionarios dejarán constancia escrita de la hora en que toman y dejan el cargo. Antecedente Decreto 2.135/83. Obligaciones del presidente y los suplentes. El Presidente de la mesa y los dos suplentes deberán estar presentes en el momento de la apertura y clausura del acto electoral, siendo su misión especial velar por el correcto y normal desarrollo del mismo. Al reemplazarse entre sí los funcionarios dejarán constancia escrita de la hora en que toman y dejan el cargo. En todo momento tendrá que encontrarse en la mesa un suplente, para suplir al que actúe como presidente si fuere necesario.

Artículo 77- Ubicación de las mesas. Los jueces electorales designarán con más de treinta días de anticipación a la fecha del comicio los lugares donde funcionarán las mesas. Para ubicarlas podrán habilitar dependencias oficiales, locales de entidades de bien público, salas de espectáculos y otras que reúnan las condiciones indispensables. 1. A los efectos del cumplimiento de esta disposición requerirán la cooperación de las policías de la Nación o de las provincias y, de ser menester, de cualquier otra autoridad, sea nacional, provincial o municipal. 2. Los jefes, dueños y encargados de los locales indicados en el primer párrafo tendrán la obligación de averiguar si han sido destinados para la ubicación de mesas receptoras de votos. En caso afirmativo adoptarán todas las medidas tendientes a facilitar el funcionamiento del comicio, desde la hora señalada por la ley, proveyendo las mesas y sillas que necesiten sus autoridades. Esta obligación no exime a la Junta Electoral de formalizar la notificación en tiempo. 3. En un mismo local y siempre que su conformación y condiciones lo permita, podrá funcionar más de una mesa, ya sea de varones o mujeres o de ambos. 4. Si no existiesen en el lugar locales apropiados para la ubicación de las mesas, el juez podrá designar el domicilio del presidente del comicio para que la misma funcione.

Artículo 78- Notificación. La designación de los lugares en que funcionarán las mesas y la propuesta de nombramiento de sus autoridades serán notificadas por el juez a la Junta Electoral de distrito y al Ministerio del Interior, dentro de los cinco días de efectuada.

Artículo 79- Cambios de ubicación. En caso de fuerza mayor ocurrida con posterioridad a la determinación de los locales de funcionamiento de las mesas, la Junta podrá variar su ubicación.

Artículo 80- Publicidad de la ubicación de las mesas y sus autoridades. La designación de los presidentes y suplentes de las mesas y del lugar en que éstas hayan de funcionar, se hará conocer, por lo menos quince días antes de la fecha de la elección, por medio de carteles fijados en parajes públicos de las secciones respectivas. La publicación estará a cargo de la Junta, que también la pondrá en conocimiento del Poder Ejecutivo Nacional, de los gobernadores de provincias y territorio, distritos militares, oficinas de correos, policías locales y de los apoderados de los partidos políticos concurrentes al acto electoral. Las policías de cada distrito o sección, serán las encargadas de hacer fijar los carteles con las constancias de designación de autoridades de comicio y de ubicación de mesas en los parajes públicos de sus respectivas localidades. El Ministerio del Interior conservará en sus archivos, durante cinco años, las comunicaciones en que consten los datos precisados en el párrafo precedente.

CAPÍTULO III Apertura del acto electoral

Artículo 81- Constitución de las mesas el día del comicio. El día señalado para la elección por la convocatoria respectiva deberán encontrarse a las siete y cuarenta y cinco horas, en el local en que haya de funcionar la mesa, el presidente y sus suplentes, el empleado de correos con los documentos y útiles que menciona el artículo 66 y los agentes de policía que las autoridades locales pondrán a las órdenes de las autoridades del comicio. La autoridad policial adoptará las previsiones necesarias a fin de que los agentes afectados al servicio de custodia del acto conozcan los domicilios de las autoridades designadas para que en caso de inasistencia a la hora de aperturas procedan a obtener por los medios más adecuados el comparendo de los titulares al desempeño de sus funciones. Si hasta las ocho y treinta horas no se hubieren presentado los designados, la autoridad policial y/o el empleado postal hará conocer tal circunstancia a su superior y éste a su vez por la vía más rápida a la Junta Electoral para que ésta tome las medidas conducentes a la habilitación del comicio. Las funciones que este artículo encomienda a la policía son sin perjuicio de las que especialmente en cada elección se establezcan en cuanto a su custodia y demás normas de seguridad.

Artículo 82- Procedimientos a seguir. El presidente de mesa procederá: 1. A recibir la urna, los registros, útiles y demás elementos que le entregue el empleado de correos, debiendo firmar recibo de ellos previa verificación. 2. A cerrar la urna poniéndole una faja de papel que no impida la introducción de los sobres de los votantes, que será firmada por el presidente, los suplentes presentes y todos los fiscales. 3. Habilitar un recinto para instalar la mesa y sobre ella la urna. Este local tiene que elegirse de modo que quede a la vista de todos y en lugar de fácil acceso. 4. Habilitar otro inmediato al de la mesa, también de fácil acceso, para que los electores ensobren sus boletas en absoluto secreto. Este recinto, que se denominará cuarto oscuro, no tendrá más de una puerta utilizable, que sea visible para todos, debiéndose cerrar y sellar las demás en presencia de los fiscales de los partidos o de dos electores, por lo menos, al igual que las ventanas que tuviere, de modo de rodear de las mayores seguridades el secreto del voto. Con idéntica finalidad colocará una faja de papel adherida y sellada en las puertas y ventanas del cuarto oscuro. Se utilizarán las fajas que proveerá la Junta Electoral y serán firmadas por el presidente y los fiscales de los partidos políticos que quieran hacerlo. 5. A depositar en el cuarto oscuro los mazos de boletas oficiales de los partidos remitidos por la Junta o que le entregaren los fiscales acreditados ante la mesa, confrontando en presencia de éstos cada una de las colecciones de boletas con los modelos que le han sido enviados, asegurándose en esta forma que no hay alteración alguna en la nómina de los candidatos, ni deficiencias de otras clases en aquellas. Queda prohibido colocar en el cuarto oscuro carteles, inscripciones, insignias, indicaciones o imágenes que la ley no autorice expresamente, ni elemento alguno que implique una sugerencia a la voluntad del elector fuera de las boletas aprobadas por la Junta Electoral. 6. A poner en lugar bien visible, a la entrada de la mesa uno de los ejemplares del padrón de electores con su firma para que sea consultado por los electores sin dificultad. Este registro será suscripto por los fiscales que lo deseen. 7. A colocar, también en el acceso a la mesa un cartel que consignará las disposiciones del Cap. IV de este Título, en caracteres destacables de manera que los electores puedan enterarse de su contenido antes de entrar para ser identificados. Junto a dicho cartel se fijará otro que contendrá las prescripciones de los artículos 139, 140, 141, 142 y 145. 8. A poner sobre la mesa los otros dos ejemplares del padrón electoral a los efectos establecidos en el capítulo siguiente. Las constancias que habrán de remitirse a la Junta se asentarán en uno solo de los ejemplares que reciban los presidentes de mesa. 9. A verificar la identidad y los poderes de los fiscales de los partidos políticos que hubieren asistido. Aquellos que no se encontraren presentes en el momento de apertura del acto electoral serán reconocidos al tiempo que lleguen, sin retrotraer ninguna de las operaciones.

Artículo 83- Apertura del acto. Adoptadas todas estas medidas, a la hora ocho en punto el presidente declarará abierto el acto electoral y labrará el acta pertinente llenando los claros del formulario impreso en los padrones correspondientes a la mesa. Los juzgados electorales de cada distrito harán imprimir en el lugar que corresponda del pliego del padrón, un formulario de acta de apertura y cierre del comicio que redactarán a tal efecto. Será suscripta por el presidente, los suplentes y los fiscales de los partidos. Si alguno de éstos no estuviere presente, o no hubiere fiscales nombrados o se negaren a firmar, el presidente consignará tal circunstancia, testificada por dos electores presentes, que firmarán juntamente con él.

CAPÍTULO IV Emisión del sufragio

Artículo 84- Procedimiento. Una vez abierto el acto los electores se apersonarán al presidente, por orden de llegada, exhibiendo su documento cívico. 1. El presidente y sus suplentes, así como los fiscales acreditados ante la mesa y que estén inscriptos en la misma, serán, en su orden, los primeros en emitir el voto. 2. Si el presidente o sus suplentes no se hallan inscriptos en la mesa en que actúan, se agregará el nombre del votante en la hoja del registro haciéndolo constar, así como la mesa en que está registrado. 3. Los fiscales o autoridades de mesa que no estuviesen presentes al abrirse el acto sufragarán a medida que se incorporen a la misma.

Artículo 85- Carácter del voto. El secreto del voto es obligatorio durante todo el desarrollo del acto electoral. Ningún elector puede comparecer al recinto de la mesa exhibiendo de modo alguno la boleta del sufragio, ni formulando cualquier manifestación que importe violar tal secreto.

Artículo 86- Dónde y cómo pueden votar los electores. Los electores podrán votar únicamente en la mesa receptora de votos en cuya lista figuren asentados y con el documento cívico habilitante. El presidente verificará si el ciudadano a quien pertenece el documento cívico figura en el padrón electoral de la mesa. Para ello cotejará si coinciden los datos personales consignados en el padrón con las mismas indicaciones contenidas en dicho documento. Cuando por error de impresión alguna de las menciones del padrón no coincida exactamente con la de su documento, el presidente no podrá impedir el voto del elector si existe coincidencia en las demás constancias. En estos casos se anotarán las diferencias en la columna de observaciones. 1. Si por deficiencia del padrón el nombre del elector no correspondiera exactamente al de su documento cívico, el presidente admitirá el voto siempre que, examinados debidamente el número de ese documento, año de nacimiento, domicilio, etc., fueran coincidentes con los del padrón. 2. Tampoco se impedirá la emisión del voto: a) Cuando el nombre figure con exactitud y la discrepancia verse acerca de alguno o algunos datos relativos al documento cívico (domicilio, clase de documento, etc.); b) Cuando falte la fotografía del elector en el documento, siempre que conteste satisfactoriamente al interrogatorio minucioso que le formule el presidente sobre los datos personales y cualquier otra circunstancia que tienda a la debida identificación; c) Cuando se encuentren llenas la totalidad de las casillas destinadas a asentar la emisión del sufragio, en cuyo caso se habilitarán a tal efecto las páginas en blanco del documento cívico; d) Al elector que figure en el padrón con libreta de enrolamiento o libreta cívica duplicada, triplicada, etc. y se presente con el documento nacional de identidad; e) Al elector cuyo documento contenga anotaciones de instituciones u organismos oficiales, grupo sanguíneo, etc. 3. No le será admitido el voto: a) Si el elector exhibiere un documento cívico anterior al que consta en el padrón; b) Al ciudadano que se presente con libreta de enrolamiento o libreta cívica y figurase en el registro con documento nacional de identidad. 4. El presidente dejará constancia en la columna de "observaciones" del padrón de las deficiencias a que se refieren las disposiciones precedentes.

Artículo 87- Inadmisibilidad del voto. Ninguna autoridad, ni aún el juez electoral, podrá ordenar al presidente de mesa que admita el voto de un ciudadano que no figura inscripto en los ejemplares del padrón electoral, excepto en los casos de los artículos 58 y 74.

Artículo 88- Derecho del elector a votar. Todo aquel que figure en el padrón y exhiba su documento cívico tiene el derecho a votar y nadie podrá cuestionarlo en el acto del sufragio. Los presidentes no aceptarán impugnación alguna que se funde en la inhabilidad del ciudadano para figurar en el padrón electoral. Está excluido del mismo quien se encuentre tachado con tinta roja en el padrón de la mesa, no pudiendo en tal caso emitir el voto aunque se alegare error.

Artículo 89- Verificación de la identidad del elector. Comprobado que el documento cívico presentado pertenece al mismo ciudadano que aparece registrado como elector, el presidente procederá a verificar la identidad del compareciente con las indicaciones respectivas de dicho documento, oyendo sobre el punto a los fiscales de los partidos.

Artículo 90- Derecho a interrogar al elector. Quien ejerza la presidencia de la mesa, por su iniciativa o a pedido de los fiscales, tiene derecho a interrogar al elector sobre las diversas referencias y anotaciones del documento cívico.

Artículo 91- Impugnación de la identidad del elector. Las mismas personas también tienen derecho a impugnar el voto del compareciente cuando a su juicio hubiere falseado su identidad. En esta alternativa expondrá concretamente el motivo de la impugnación, labrándose un acta firmada por el presidente y el o los impugnantes y tomándose nota sumaria en la columna de observaciones del padrón, frente al nombre del elector.

Artículo 92- Procedimiento en caso de impugnación. En caso de impugnación el presidente lo hará constar en el sobre correspondiente. De inmediato anotará el nombre, apellido, número y clase de documento cívico y año de nacimiento, y tomará la impresión dígito pulgar del elector impugnado en el formulario respectivo, que será firmado por el presidente y por el o los fiscales impugnantes. Si alguno de éstos se negare el presidente dejará constancia, pudiendo hacerlo bajo la firma de alguno o algunos de los electores presentes. Luego colocará este formulario dentro del mencionado sobre, que entregará abierto al ciudadano junto con el sobre para emitir el voto y lo invitará a pasar al cuarto oscuro. El elector no podrá retirar del sobre el formulario; si lo hiciere constituirá prueba suficiente de verdad de la impugnación, salvo acreditación en contrario. La negativa del o de los fiscales impugnantes a suscribir el formulario importará el desistimiento y anulación de la impugnación; pero bastará que uno solo firme para que subsista. Después que el compareciente impugnado haya sufragado si el presidente del comicio considera fundada la impugnación está habilitado para ordenar que sea arrestado a su orden. Este arresto podrá serle levantado sólo en el caso de que el impugnado diera fianza pecuniaria o personal suficiente a juicio del presidente, que garantice su comparecencia ante los jueces. La fianza pecuniaria será de ciento cincuenta pesos argentinos ($a 150) de la que el presidente dará recibo, quedando el importe en su poder. La personal será otorgada por un vecino conocido y responsable que por escrito se comprometa a presentar al afianzado o a pagar aquella cantidad en el evento de que el impugnado no se presentare al juez electoral cuando sea citado por éste. El sobre con el voto del elector, juntamente con el formulario que contenga su impresión digital y demás referencias ya señaladas, así como el importe de la fianza pecuniaria o el instrumento escrito de la fianza personal, serán colocados en el sobre al que alude inicialmente el primer párrafo de este artículo. El elector que por orden del presidente de mesa fuere detenido por considerarse fundada la impugnación de su voto inmediatamente quedará a disposición de la Junta Electoral, y el presidente, al enviar los antecedentes, lo comunicará a ésta haciendo constar el lugar donde permanecerá detenido.

Artículo 93- Entrega del sobre al elector. Si la identidad no es impugnada el presidente entregará al elector un sobre abierto y vacío, firmado en el acto de su puño y letra, y lo invitará a pasar al cuarto oscuro a encerrar su voto en aquél. Los fiscales de los partidos políticos están facultados para firmar el sobre en la misma cara en que lo hizo el presidente del comicio y deberán asegurarse que el que se va a depositar en la urna es el mismo que le fue entregado al elector. Si así lo resuelven, todos los fiscales de la mesa podrán firmar los sobres, siempre que no se ocasione un retardo manifiesto en la marcha del comicio. Cuando los fiscales firmen un sobre estarán obligados a firmar varios, a los fines de evitar la identificación del votante.

Artículo 94- Emisión del voto. Introducido en el cuarto oscuro y cerrada exteriormente la puerta, el elector colocará en el sobre su boleta de sufragio y volverá inmediatamente a la mesa. El sobre cerrado será depositado por el elector en la urna. El presidente por propia iniciativa o a pedido fundado de los fiscales, podrá ordenar se verifique si el sobre que trae el elector es el mismo que él entregó. En caso de realizarse conjuntamente elecciones nacionales, provinciales y/o municipales, se utilizará un solo sobre para depositar todas las boletas. Los no videntes serán acompañados por el presidente y los fiscales que quieran hacerlo, quienes se retirarán cuando el ciudadano haya comprobado la ubicación de las distintas boletas y quede en condiciones de practicar a solas la elección de la suya.

Artículo 95- Constancia de la emisión del voto. Acto continuo el presidente procederá a anotar en el padrón de electores de la mesa, a la vista de los fiscales y del elector mismo, la palabra "votó" en la columna respectiva del nombre del sufragante. La misma anotación, fechada, sellada y firmada, se hará en su documento cívico, en el lugar expresamente destinado a ese efecto.

Artículo 96- Constancia en el padrón y acta. En los casos de los artículos 58 y 74 deberán agregarse el o los nombres y demás datos del padrón de electores y dejarse constancia en el acta respectiva.

CAPÍTULO V Funcionamiento del cuarto oscuro

Artículo 97- Inspección del cuarto oscuro. El presidente de la mesa examinará el cuarto oscuro, a pedido de los fiscales o cuando lo estime necesario a objeto de cerciorarse que funciona de acuerdo con lo previsto en el artículo 82, inciso 4º.

Artículo 98- Verificación de existencia de boletas. También cuidará de que en él existan en todo momento suficientes ejemplares de las boletas de todos los partidos, en forma que sea fácil para los electores distinguirlas y tomar una de ellas para emitir su voto. No admitirá en el cuarto oscuro otras boletas que las aprobadas por la Junta Electoral.

CAPÍTULO VI Clausura

Artículo 99- Ininterrupción de las elecciones. Las elecciones no podrán ser interrumpidas y en caso de serlo por fuerza mayor se expresará en acta separada el tiempo que haya durado la interrupción y la causa de ella.

Artículo 100- Clausura del acto. El acto eleccionario finalizará a las dieciocho horas, en cuyo momento el presidente ordenará se clausure el acceso al comicio, pero continuará recibiendo el voto de los electores presentes que aguardan turno. Concluida la recepción de estos sufragios, tachará del padrón los nombres de los electores que no hayan comparecido y hará constar al pie el número de los sufragantes y las protestas que hubieren formulado los fiscales. En el caso previsto en los artículos 58 y 74 se dejará constancia del o de los votos emitidos en esas condiciones.

TÍTULO V Escrutinio

CAPÍTULO I Escrutinio de la mesa

Artículo 101- Procedimiento. Calificación de los sufragios. Acto seguido el presidente del comicio, auxiliado por los suplentes, con vigilancia policial o militar en el acceso y ante la sola presencia de los fiscales acreditados, apoderados y candidatos que lo soliciten, hará el escrutinio ajustándose al siguiente procedimiento: 1. Abrirá la urna, de la que extraerá todos los sobres y los contará confrontando su número con el de los sufragantes consignados al pie de la lista electoral. 2. Examinará los sobres, separando los que estén en forma legal y los que correspondan a votos impugnados. 3. Practicadas tales operaciones procederá a la apertura de los sobres. 4. Luego separará los sufragios para su recuento en las siguientes categorías: I. Votos válidos: son los emitidos mediante boleta oficializada, aun cuando tuvieren tachaduras de candidatos, agregados o sustituciones (borratina). Si en un sobre aparecieren dos o más boletas oficializadas correspondientes al mismo partido y categoría de candidatos, sólo se computará una de ellas destruyéndose las restantes. II. Votos nulos: son aquellos emitidos: a) Mediante boleta no oficializada, o con papel de cualquier color con inscripciones o imágenes de cualquier naturaleza; b) Mediante boleta oficializada que contengan inscripciones y/o leyendas de cualquier tipo, salvo los supuestos del apartado I anterior; c) Mediante dos o más boletas de distinto partido para la misma categoría de candidatos; d) Mediante boleta oficializada que por destrucción parcial, defecto o tachaduras, no contenga, por lo menos sin rotura o tachadura, el nombre del partido y la categoría de candidatos a elegir; e) Cuando en el sobre juntamente con la boleta electoral se hayan incluido objetos extraños a ella. III. Votos en blanco: cuando el sobre estuviere vacío o con papel de cualquier color sin inscripción ni imagen alguna. IV. Votos recurridos: son aquellos cuya validez o nulidad fuere cuestionada por algún fiscal presente en la mesa. En este caso el fiscal deberá fundar su pedido con expresión concreta de las causas, que se asentarán sumariamente en volante especial que proveerá la Junta. Dicho volante se adjuntará a la boleta y sobre respectivo, y lo suscribirá el fiscal cuestionante consignándose aclarado su nombre y apellido, el número de documento cívico, domicilio y partido político a que pertenezca. Ese voto se anotará en el acta de cierre de comicio como "voto recurrido" y será escrutado oportunamente por la Junta, que decidirá sobre su validez o nulidad. El escrutinio de los votos recurridos, declarados válidos por la Junta Electoral, se hará en igual forma que la prevista en el artículo 119 in fine. V. Votos impugnados: en cuanto a la identidad del elector, conforme al procedimiento reglado por los artículos 91 y 92. La iniciación de las tareas del escrutinio de mesa no podrá tener lugar, bajo ningún pretexto, antes de las dieciocho horas, aun cuando hubiera sufragado la totalidad de los electores. El escrutinio y suma de los votos obtenidos por los partidos se hará bajo la vigilancia permanente de los fiscales, de manera que éstos puedan llenar su cometido con facilidad y sin impedimento alguno.

Artículo 102- Acta de escrutinio. Concluida la tarea del escrutinio se consignará en acta impresa al dorso del padrón (artículo 83 "acta de cierre"), lo siguiente: a) La hora de cierre del comicio, número de sufragios emitidos, cantidad de votos impugnados, diferencia entre las cifras de sufragios escrutados y la de votantes señalados en el registro de electores; todo ello asentado en letras y números; b) Cantidad también en letras y números de los sufragios logrados por cada uno de los respectivos partidos y en cada una de las categorías de cargos; el número de votos nulos, recurridos y en blanco; c) El nombre del presidente, los suplentes y fiscales que actuaron en la mesa con mención de los que estuvieron presentes en el acto del escrutinio o las razones de su ausencia. El fiscal que se ausente antes de la clausura del comicio suscribirá una constancia de la hora y motivo del retiro y en caso de negarse a ello se hará constar esta circunstancia firmando otro de los fiscales presentes. Se dejará constancia, asimismo, de su reintegro. d) La mención de las protestas que formulen los fiscales sobre el desarrollo del acto eleccionario y las que hagan con referencia al escrutinio; e) La nómina de los agentes de policía, individualizados con el número de chapa, que se desempeñaron a órdenes de las autoridades del comicio hasta la terminación del escrutinio; f) La hora de finalización del escrutinio. Si el espacio del registro electoral destinado a levantar el acta resulta insuficiente se utilizará el formulario de notas suplementario, que integrará la documentación a enviarse a la junta electoral. Además del acta referida y con los resultados extraídos de la misma el presidente de mesa extenderá, en formulario que se remitirá al efecto, un "Certificado de Escrutinio" que será suscripto por el mismo, por los suplentes y los fiscales. El presidente de mesa extenderá y entregará a los fiscales que lo soliciten un certificado del escrutinio, que deberá ser suscripto por las mismas personas premencionadas. Si los fiscales o alguno de ellos no quisieran firmar el o los certificados de escrutinio, se hará constar en los mismos esta circunstancia. En el acta de cierre de comicio se deberán consignar los certificados de escrutinio expedidos y quienes los recibieron, así como las circunstancias de los casos en que no fueren suscriptos por los fiscales y el motivo de ello.

Artículo 103- Guarda de boletas y documentos. Una vez suscripta el acta referida en el artículo anterior y los certificados de escrutinio que correspondan, se depositarán dentro de la urna: las boletas compiladas y ordenadas de acuerdo a los partidos a que pertenecen las mismas, los sobres utilizados y un "certificado de escrutinio". El registro de electores con las actas "de apertura" y "de cierre" firmadas, los votos recurridos y los votos impugnados se guardarán en el sobre especial que remitirá la junta electoral el cual lacrado, sellado y firmado por las mismas autoridades de mesa y fiscales se entregará al empleado postal designado al efecto simultáneamente con la urna.

Artículo 104- Cierre de la urna y sobre especial. Seguidamente se procederá a cerrar la urna, colocándose una faja especial que tapará su boca o ranura, cubriéndose totalmente la tapa, frente y parte posterior, que asegurarán y firmarán el presidente, los suplentes y los fiscales que lo deseen. Cumplidos los requisitos precedentemente expuestos, el presidente hará entrega inmediatamente de la urna y el sobre especial indicado en el artículo anterior, en forma personal, a los empleados de correos de quienes se hubiesen recibido los elementos para la elección, los que concurrirán al lugar del comicio a su finalización. El presidente recabará de dichos empleados el recibo correspondiente, por duplicado, con indicación de la hora. Uno de ellos lo remitirá a la junta y el otro lo guardará para su constancia. Los agentes de policía, fuerzas de seguridad o militares, bajo las órdenes hasta entonces del presidente de mesa, prestarán la custodia necesaria a los aludidos empleados, hasta que la urna y documentos se depositen en la oficina de correos respectiva.

Artículo 105- Comunicaciones . Terminado el escrutinio de mesa, el presidente hará saber al empleado de correos que se encuentre presente, su resultado, y se confeccionará en formulario especial el texto de telegrama que suscribirá el presidente de mesa, juntamente con los fiscales, que contendrá todos los detalles del resultado del escrutinio, debiendo también consignarse el número de mesa y circuito a que pertenece. Luego de efectuado un estricto control de su texto que realizará confrontando, con los suplentes y fiscales, su contenido con el acta de escrutinio, lo cursará por el servicio oficial de telecomunicaciones, con destino a la Junta Electoral Nacional de Distrito que corresponda, para lo cual entregará el telegrama al empleado que recibe la urna. Dicho servicio deberá conceder preferentemente prioridad al despacho telegráfico. En todos los casos el empleado de correos solicitará al presidente del comicio, la entrega del telegrama para su inmediata remisión. (Incorporado por Ley 25.610) El Presidente remitirá una copia del telegrama a la Dirección Nacional Electoral del Ministerio del Interior.

Artículo 106- Custodia de las urnas y documentación. Los partidos políticos podrán vigilar y custodiar las urnas y su documentación desde el momento en que se entregan al correo hasta que son recibidas en la Junta Electoral. A este efecto los fiscales acompañarán al funcionario, cualquiera sea el medio de locomoción empleado por éste. Si lo hace en vehículo particular por lo menos dos fiscales irán con él. Si hubiese más fiscales, podrán acompañarlo en otro vehículo. Cuando las urnas y documentos deban permanecer en la oficina de correos se colocarán en un cuarto y las puertas, ventanas y cualquiera otra abertura serán cerradas y selladas en presencia de los fiscales, quienes podrán custodiar las puertas de entrada durante el tiempo que las urnas permanezcan en él. El transporte y entrega de las urnas retiradas de los comicios a las respectivas juntas electorales se hará sin demora alguna en relación a los medios de movilidad disponibles.

CAPÍTULO II Escrutinio de la Junta

Artículo 107- Plazos. La Junta Electoral de Distrito efectuará con la mayor celeridad las operaciones que se indican en esta ley. A tal fin, todos los plazos se computarán en días corridos.

Artículo 108- Designación de fiscales. (Texto según Ley 24.444) Los partidos que hubiesen oficializado listas de candidatos podrán designar fiscales con derecho a asistir a todas las operaciones del escrutinio a cargo de la Junta, así como a examinar la documentación correspondiente. El control del comicio por los partidos políticos comprenderá, además, la recolección y transmisión de los datos del escrutinio provisorio de y a los centros establecidos para su cómputo, y el procesamiento informático de los resultados provisorios y definitivos, incluyendo el programa (software) utilizado. Este último será verificado por la Justicia Electoral que mantendrá una copia bajo resguardo y permitirá a los partidos las comprobaciones que requieran del sistema empleado, que deberá estar disponible, a esos fines con suficiente antelación. Antecedente Decreto 2.135/83. Los partidos que hubiesen oficializado lista de candidatos podrán designar fiscales con derecho a asistir a todas las operaciones del escrutinio a cargo de la Junta, así como a examinar la documentación correspondiente.

Artículo 109- Recepción de la documentación. La Junta recibirá todos los documentos vinculados a la elección de distrito que le entregare el servicio oficial de telecomunicaciones. Concentrará esa documentación en lugar visible y permitirá la fiscalización por los partidos.

Artículo 110- Reclamos y protestas. Plazo. Durante las cuarenta y ocho horas siguientes a la elección la Junta recibirá las protestas y reclamaciones que versaren sobre vicios en la constitución y funcionamiento de las mesas. Transcurrido ese lapso no se admitirá reclamación alguna.

Artículo 111- Reclamos de los partidos políticos. En igual plazo también recibirá de los organismos directivos de los partidos las protestas o reclamaciones contra la elección. Ellas se harán únicamente por el apoderado del partido impugnante, por escrito y acompañando o indicando los elementos probatorios cualquiera sea su naturaleza. No cumpliéndose este requisito la impugnación será desestimada, excepto cuando la demostración surja de los documentos que existan en poder de la Junta.

Artículo 112- Procedimiento del escrutinio. (Texto según Ley 24.444) Vencido el plazo del artículo 110, la Junta Electoral Nacional realizará el escrutinio definitivo, el que deberá quedar concluido en el menor tiempo posible. A tal efecto se habilitarán días y horas necesarios para que la tarea no tenga interrupción. En el caso de la elección del Presidente y Vicepresidente de la Nación lo realizará en un plazo no mayor de diez (10) días corridos. El escrutinio definitivo se ajustará, en la consideración de cada mesa, al examen del acta respectiva para verificar: 1. Si hay indicios de que haya sido adulterada. 2. Si no tiene defectos sustanciales de forma. 3. Si viene acompañado de las demás actas y documentos que el Presidente hubiere recibido o producido con motivo del acto electoral y escrutinio. 4. Si admite o rechaza las protestas. 5. Si el número de ciudadanos que sufragaron según el acta coincide con el número de sobres remitidos por el Presidente de la mesa, verificación que sólo se llevará a cabo en el caso de que medie denuncia de un partido político actuante en la elección. 6. Si existen votos recurridos los considerará para determinar su validez o nulidad, computándolos en conjunto por sección electoral. Realizadas las verificaciones preestablecidas, la Junta se limitará a efectuar las operaciones aritméticas de los resultados consignados en el acta, salvo que mediare reclamación de algún partido político actuante en la elección. Antecedente Decreto 2.135/83. Vencido el plazo del artículo 110, la Junta Electoral Nacional realizará el escrutinio definitivo, el que deberá quedar concluido en el menor tiempo posible. A tal efecto se habilitarán días y horas necesarios para que la tarea no tenga interrupción. El escrutinio definitivo se ajustará, en la consideración de cada mesa, al examen del acta respectiva para verificar: 1. Si hay indicios de que haya sido adulterada. 2. Si no tiene defectos sustanciales de forma. 3. Si viene acompañada de las demás actas y documentos que el presidente hubiere recibido o producido con motivo del acto electoral y escrutinio. 4. Si admite o rechaza las protestas. 5. Si el número de ciudadanos que sufragaron según el acta coincide con el número de sobres remitidos por el presidente de la mesa, verificación que sólo se llevará a cabo en el caso de que medie denuncia de un partido político actuante en la elección. 6. Si existen votos recurridos los considerará para determinar su validez o nulidad, computándolos en conjunto por sección electoral. Realizadas las verificaciones preestablecidas la Junta se limitará a efectuar las operaciones aritméticas de los resultados consignados en el acta, salvo que mediare reclamación de algún partido político actuante en la elección.

Artículo 113- Validez. La Junta Electoral Nacional tendrá por válido el escrutinio de mesa que se refiera a los votos no sometidos a su consideración.

Artículo 114- Declaración de nulidad. Cuándo procede. La Junta declarará nula la elección realizada en una mesa, aunque no medie petición de partido, cuando: 1. No hubiere acta de elección de la mesa o certificado de escrutinio firmado por las autoridades del comicio y dos fiscales, por lo menos. 2. Hubiera sido maliciosamente alterada el acta o, a falta de ella, el certificado de escrutinio no contare con los recaudos mínimos preestablecidos. 3. El número de sufragantes consignados en el acta o, en su defecto, en el certificado de escrutinio, difiera en cinco sobres o más del número de sobres utilizados y remitidos por el presidente de mesa.

Artículo 115- Comprobación de irregularidades. A petición de los apoderados de los partidos, la Junta podrá anular la elección practicada en una mesa, cuando: 1. Se compruebe que la apertura tardía o la clausura anticipada del comicio privó maliciosamente a electores de emitir su voto. 2. No aparezca la firma del presidente en el acta de apertura o de clausura o, en su caso, en el certificado de escrutinio, y no se hubieren cumplimentado tampoco las demás formalidades prescriptas por esta ley.

Artículo 116- Convocatoria a complementarias. Si no se efectuó la elección en alguna o algunas mesas, o se hubiese anulado, la Junta podrá requerir del Poder Ejecutivo Nacional que convoque a los electores respectivos a elecciones complementarias, salvo el supuesto previsto en el artículo siguiente. Para que el Poder Ejecutivo pueda disponer tal convocatoria será indispensable que un partido político actuante lo solicite dentro de los tres días de sancionada la nulidad o fracasada la elección.

Artículo 117- Efectos de la anulación de mesas. Se considerará que no existió elección en un distrito cuando la mitad del total de sus mesas fueran anuladas por la Junta. Esta declaración se comunicará al Poder Ejecutivo que corresponda y a las Cámaras Legislativas de la Nación. Declarada la nulidad se procederá a una nueva convocatoria con sujeción a las disposiciones de este Código.

Artículo 118- Recuento de sufragios por errores u omisiones en la documentación. En caso de evidentes errores de hecho sobre los resultados del escrutinio consignados en la documentación de la mesa, o en el supuesto de no existir esta documentación específica, la Junta Electoral Nacional podrá no anular el acto comicial, avocándose a realizar integralmente el escrutinio con los sobres y votos remitidos por el presidente de mesa.

Artículo 119- Votos impugnados. Procedimiento. En el examen de los votos impugnados se procederá de la siguiente manera: De los sobres se retirará el formulario previsto en el artículo 92 y se enviará al juez electoral para que, después de cotejar la impresión digital y demás datos con los existentes en la ficha del elector cuyo voto ha sido impugnado, informe sobre la identidad del mismo. Si ésta no resulta probada, el voto no será tenido en cuenta en el cómputo; si resultare probada, el voto será computado y la Junta ordenará la inmediata devolución del monto de la fianza al elector impugnado, o su libertad si se hallare arrestado. Tanto en un caso como en otro los antecedentes se pasarán al fiscal para que sea exigida la responsabilidad al elector o impugnante falso. Si el elector hubiere retirado el mencionado formulario su voto se declarará anulado, destruyéndose el sobre que lo contiene. El escrutinio de los sufragios impugnados que fueren declarados válidos se hará reuniendo todos los correspondientes a cada sección electoral y procediendo a la apertura simultánea de los mismos, luego de haberlos mezclado en una urna o caja cerrada a fin de impedir su individualización por mesa.

Artículo 120- Cómputo final. (Texto según Ley 24.444) La Junta sumará los resultados de las mesas ateniéndose a las cifras consignadas en las actas, a las que se adicionarán los votos que hubieren sido recurridos y resultaren válidos y los indebidamente impugnados y declarados válidos, de los que se dejará constancia en el acta final, acordando luego un dictamen sobre las causas que a su juicio funden la validez o nulidad de la elección. En el caso de la elección del Presidente y Vicepresidente de la Nación las Juntas Electorales Nacionales, dentro del plazo indicado en el primer párrafo del artículo 112, comunicarán los resultados al Presidente del Senado de la Nación. El mismo convocará de inmediato a la Asamblea Legislativa, la que procederá a hacer la sumatoria para determinar si la fórmula más votada ha logrado la mayoría prevista en el artículo 97 de la Constitución Nacional o si se han producido las circunstancias del artículo 98 o si, por el contrario, se deberá realizar una segunda vuelta electoral conforme a lo dispuesto en el artículo 96 de la Constitución Nacional. En este último supuesto se hará saber tal circunstancia al Poder Ejecutivo Nacional y a los apoderados de los partidos políticos, cuyas fórmulas se encuentren en condiciones de participar en la segunda vuelta. La Asamblea Legislativa comunicará los resultados definitivos de la primera vuelta electoral dentro del plazo de quince (15) días corridos de haberse realizado la misma. Igual procedimiento, en lo que correspondiere, se utilizará para la segunda vuelta electoral. Antecedente Decreto 2.135/83. La Junta sumará los resultados de las mesas ateniéndose a las cifras consignadas en las actas, a las que se adicionarán los votos que hubieren sido recurridos y resultaren válidos y los indebidamente impugnados y declarados válidos, de los que se dejará constancia en el acta final, acordando luego un dictamen sobre las causas que a su juicio funden la validez o nulidad de la elección.

Artículo 121- Protestas contra el escrutinio. Finalizadas estas operaciones el presidente de la Junta preguntará a los apoderados de los partidos si hay protesta que formular contra el escrutinio. No habiéndose hecho o después de resueltas las que se presentaren, la Junta acordará un dictamen sobre las causas que a su juicio funden la validez o nulidad de la elección.

Artículo 122- Proclamación de los electos. (Texto según Ley 24.444) La Junta o la Asamblea Legislativa, en su caso, proclamarán a los que resultaren electos, haciéndoles entrega de los documentos que acrediten su carácter. Antecedente Decreto 2.135/83. La Junta proclamará a los que resultaren electos, haciéndoles entrega de los documentos que acrediten su carácter.

Artículo 123- Destrucción de boletas. Inmediatamente, en presencia de los concurrentes, se destruirán las boletas, con excepción de aquellas a las que se hubiese negado validez o hayan sido objeto de alguna reclamación, las cuales se unirán todas al acta a que alude el artículo 120, rubricadas por los miembros de la Junta y por los apoderados que quieran hacerlo.

Artículo 124- Acta del escrutinio de distrito. Testimonios. Todos estos procedimientos constarán en un acta que la Junta hará extender por su secretario y que será firmada por la totalidad de sus miembros. La Junta enviará testimonio del acta a la Cámara Nacional Electoral, al Poder Ejecutivo y a los partidos intervinientes. Otorgará, además, un duplicado a cada uno de los electos para que le sirva de diploma. El Ministerio del Interior conservará durante cinco años los testimonios de las actas que le remitirán las Juntas.

TÍTULO VI Violación de La Ley Electoral: Penas y Régimen Procesal

CAPÍTULO I De las faltas electorales

Artículo 125- No emisión del voto. Se impondrá multa de cincuenta ($a 50) a quinientos ($a 500) pesos argentinos al elector que dejare de emitir su voto y no se justificare ante cualquier juez electoral de distrito dentro de los sesenta (60) días de la respectiva elección. Cuando se acreditare la no emisión por alguna de las causales que prevé el artículo 12, se asentará constancia en su documento cívico. El infractor no podrá ser designado para desempeñar funciones o empleos públicos durante tres (3) años a partir de la elección. El juez electoral de distrito, si no fuere el del domicilio del infractor a la fecha prevista en el artículo 25, comunicará la justificación o pago de la multa al juez electoral donde se encontraba inscripto el elector.

Artículo 126- Pago de la multa. El pago de la multa se acreditará mediante estampilla fiscal que se adherirá al documento cívico en el lugar destinado a las constancias de emisión del voto y será inutilizada por el juez electoral, el secretario o el juez de paz. El infractor que no la oblare no podrá realizar gestiones o trámites durante un año ante los organismos estatales nacionales, provinciales o municipales. Este plazo comenzará a correr a partir del vencimiento de sesenta días establecido en el primer párrafo del artículo 125.

Artículo 127- Constancia en el documento cívico. Comunicación. Los jefes de los organismos nacionales, provinciales o municipales harán constar, con un sello especial, el motivo de la omisión del sufragio en las libretas de sus subordinados y en el lugar destinado a la emisión cuando haya sido originado por actos de servicio o disposición legal, siendo suficiente dicha constancia para tenerlo como no infractor. Todos los empleados presentarán a sus superiores inmediatos el documento cívico, el día siguiente a la elección, para permitir la fiscalización del cumplimiento de su deber de votar. Si no lo hicieren serán sancionados con suspensión de hasta seis meses y en caso de reincidencia podrá llegar a la cesantía. Los jefes a su vez darán cuenta a sus superiores, por escrito y de inmediato, de las omisiones en que sus subalternos hubieren incurrido. La omisión o inexactitud en tales comunicaciones también se sancionará con suspensión de hasta seis meses. De las constancias que pondrán en el documento cívico darán cuenta al juzgado electoral correspondiente dentro de los diez días de realizada una elección nacional. Estas comunicaciones tendrán que establecer el nombre del empleado, último domicilio que figure en dicho documento, clase, distrito electoral, sección, circuito y número de mesa en que debía votar y causa por la cual no lo hizo.

Artículo 128- (Texto según Ley 25.610) Portación de armas. Exhibición de banderas, divisas o distintivos partidarios. Se impondrá prisión de hasta quince (15) días o multa de hasta quinientos pesos ($ 500) a toda persona que violare la prohibición impuesta por el artículo 71 inciso e) de la presente ley. Antecedente Decreto 2.135/83. Portación de armas. Exhibición de banderas, divisas o distintivos partidarios: Propaganda política. Se impondrá prisión de hasta quince días o multa que puede llegar a quinientos pesos argentinos ($a 500) a toda persona que doce horas antes de la elección, durante su desarrollo y hasta tres horas posteriores a la finalización portare armas, exhibiere banderas, divisas u otros distintivos partidarios o efectuare públicamente cualquier propaganda proselitista, salvo que el hecho constituya una infracción que merezca sanción mayor.

Artículo 128 bis- Actos de proselitismo. Publicación de encuestas y proyecciones. (Incorporado por Ley 25.610) Se impondrá multa de entre diez mil ($ 10.000) y cien mil pesos ($ 100.000) a toda persona física o jurídica que violare las prohibiciones impuestas por el artículo 71 en sus incisos f) y h) de la presente ley.

Artículo 128 ter- Publicidad en medios de comunicación. (Incorporado por Ley 25.610) a) El partido político que incumpliera los límites de emisión y publicación de avisos publicitarios en televisión, radio y medios gráficos, perderá el derecho a recibir contribuciones, subsidios y todo recurso de financiamiento público anual, por un plazo de uno (1) a cuatro (4) años y los fondos para el financiamiento de campaña por una (1) a dos (2) elecciones; b) La persona física o jurídica que incumpliera los límites de emisión y publicación de avisos publicitarios en televisión, radio y medios gráficos será pasible de una multa de entre diez mil ($ 10.000) y cien mil pesos ($ 100.000); c) La persona física o jurídica que explote un medio de comunicación y que violare la prohibición establecida en el artículo 64 ter de la presente ley será pasible de la siguiente sanción: 1- Multa equivalente al valor total de los segundos de publicidad de uno (1) hasta cuatro (4) días, conforme a la facturación de dicho medio en el mes anterior a aquél en que se produzca la infracción, si se trata de un medio televisivo o radial; 2- Multa equivalente al valor total de los centímetros de publicidad de uno (1) hasta cuatro (4) días, conforme a la facturación de dicho medio en el mes anterior a aquél en que se produzca la infracción, si se trata de un medio gráfico.

CAPÍTULO II De los delitos electorales

Artículo 129- Negativa o demora en la acción de amparo. Se impondrá prisión de tres meses a dos años al funcionario que no diere trámite a la acción de amparo prevista en los artículos 10 y 11, o no la resolviera dentro de las cuarenta y ocho horas de interpuesta e igual pena al que desobedeciere las órdenes impartidas al respecto por dicho funcionario.

Artículo 130- Reunión de electores. Depósito de armas. Todo propietario de inmueble situado dentro del radio de ochenta metros (80 m.) del lugar de celebración del comicio, así como los locatarios u ocupantes, sean éstos habituales o circunstanciales, serán pasibles si el día del acto comicial y conociendo el hecho no dieren aviso inmediato a las autoridades: 1. De prisión de quince días a seis meses si admitieren reunión de electores. 2. De prisión de tres meses a dos años si tuvieran armas en depósito.

Artículo 131- Espectáculos públicos. Actos deportivos. Se impondrá prisión de quince días a seis meses al empresario u organizador de espectáculos públicos o actos deportivos que se realicen durante el lapso previsto en el artículo 71 inciso b).

Artículo 132- No concurrencia o abandono de funciones electorales. Se penará con prisión de seis meses a dos años a los funcionarios creados por esta ley y a los electores designados para el desempeño de funciones que sin causa justificada dejen de concurrir al lugar donde deban cumplirlas o hicieren abandono de ellas.

Artículo 133- Empleados públicos. Sanción. Se impondrá multa de quinientos pesos argentinos ($a 500) a los empleados públicos que admitan gestiones o trámites ante sus respectivas oficinas o dependencias hasta un año después de vencido el plazo fijado en el artículo 125, sin exigir la presentación del documento cívico donde conste la emisión del sufragio, la justificación ante el juez electoral o el pago de la multa.

Artículo 133 bis- Publicidad de actos de gobierno. (Incorporado por Ley 25.610) Los funcionarios públicos que autorizaren o consintieran la publicidad de actos de gobierno en violación de la prohibición establecida en el artículo 64 quater, serán pasibles de inhabilitación de uno (1) a diez (10) años para el ejercicio de cargos públicos.

Artículo 134- Detención, demora y obstaculización al transporte de urnas y documentos electorales. Se impondrá prisión de seis meses a dos años a quienes detuvieran, demoraran y obstaculizaran por cualquier medio a los correos, mensajeros o encargados de la conducción de urnas receptoras de votos, documentos u otros efectos relacionados con una elección.

Artículo 135- Juegos de azar. Se impondrá prisión de seis meses a dos años a las personas que integren comisiones directivas de clubes o asociaciones, o desempeñen cargos en comités o centros partidarios, que organicen o autoricen durante las horas fijadas para la realización del acto comicial el funcionamiento de juegos de azar dentro de los respectivos locales. Con igual pena se sancionará al empresario de dichos juegos.

Artículo 136- Expendio de bebidas alcohólicas. Se impondrá prisión de quince días a seis meses, a las personas que expendan bebidas alcohólicas desde doce horas antes y hasta tres después de finalizado el acto eleccionario.

Artículo 137- Inscripciones múltiples o con documentos adulterados. Domicilio falso. Retención indebida de documentos cívicos. Se impondrá prisión de seis meses a tres años, si no resultare un delito más severamente penado, al ciudadano que se inscribiere más de una vez, o lo hiciere con documentos apócrifos, anulados o ajenos, o denunciare domicilio falso. Serán pasibles de la misma pena quienes retengan indebidamente documentos cívicos de terceros.

Artículo 138- Falsificación de documentos y formularios. Se impondrá prisión de seis meses a cuatro años a los que falsifiquen formularios y documentos electorales previstos por esta ley, siempre que el hecho no estuviere expresamente sancionado por otras disposiciones, y a quienes ejecuten la falsificación por cuenta ajena.

Artículo 139 - Delitos. Enumeración. Se penará con prisión de uno a tres años a quien: a) Con violencia o intimidación impidiere ejercer un cargo electoral o el derecho al sufragio; b) Compeliere a un elector a votar de manera determinada; c) Lo privare de la libertad antes o durante las horas señaladas para la elección, para imposibilitarle el ejercicio de un cargo electoral o el sufragio; d) Suplantare a un sufragante o votare más de una vez en la misma elección o de cualquier otra manera emitiere su voto sin derecho; e) Sustrajere, destruyere o sustituyere urnas utilizadas en una elección antes de realizarse el escrutinio; f) Hiciere lo mismo con las boletas de sufragio desde que éstas fueron depositadas por los electores hasta la terminación del escrutinio; g) Igualmente, antes de la emisión del voto, sustrajere boletas del cuarto oscuro, las destruyere, sustituyere o adulterare u ocultare; h) Falsificare, en todo o en parte, o usare falsificada, sustrajere, destruyere, adulterare u ocultare una lista de sufragios o acta de escrutinio, o por cualquier medio hiciere imposible o defectuoso el escrutinio de una elección; i) Falseare el resultado del escrutinio.

Artículo 140- Inducción con engaños. Se impondrá prisión de dos meses a dos años al que con engaños indujere a otro a sufragar en determinada forma o a abstenerse de hacerlo.

Artículo 141- Violación del secreto del voto. Se impondrá prisión de tres meses a tres años al que utilizare medios tendientes a violar el secreto del sufragio.

Artículo 142- Revelación del sufragio. Se impondrá prisión de uno a dieciocho meses al elector que revelare su voto en el momento de emitirlo.

Artículo 143- Falsificación de padrones y su utilización. Se impondrá prisión de seis meses a tres años al que falsificare un padrón electoral y al que a sabiendas lo utilizare en actos electorales.

Artículo 144- Comportamiento malicioso o temerario. Si el comportamiento de quienes recurran o impugnen votos fuere manifiestamente improcedente o respondiere claramente a un propósito obstruccionista del desarrollo normal del escrutinio, así como cuando los reclamos de los artículos 110 y 111 fueren notoriamente infundados, la Junta Electoral Nacional podrá declarar al resolver el punto, temeraria o maliciosa la conducta de la agrupación política recurrente y la de sus representantes. En este caso se impondrá una multa -con destino al Fondo Partidario Permanente- de cien ($a 100) a diez mil ($a 10.000) pesos argentinos de la que responderán solidariamente.

Artículo 145- Sanción accesoria. Se impondrá como sanción accesoria, a quienes cometen alguno de los hechos penados por esta ley, la privación de los derechos políticos por el término de uno a diez años.

CAPÍTULO III Procedimiento general

Artículo 146- Faltas y delitos electorales: ley aplicable. Los jueces electorales conocerán de las faltas electorales en única instancia y de los delitos electorales en primera instancia, con apelación ante la Cámara Federal de la respectiva jurisdicción. Estos juicios tramitarán con arreglo a las previsiones del Código de Procedimientos en lo Criminal de la Nación. La prescripción de la acción penal de los delitos electorales se rigen por lo previsto en el Título X del Libro Primero del Código Penal, y en ningún caso podrá operarse en un término inferior a los dos años suspendiéndose durante el desempeño de cargos públicos que impidan la detención o procesamiento de los imputados.

CAPÍTULO IV Procedimiento especial en la acción de amparo electoral

Artículo 147- Sustanciación. Al efecto de sustanciar las acciones de amparo a que se refieren los artículos 10 y 11 de esta ley, los funcionarios y magistrados mencionados en los mismos resolverán inmediatamente en forma verbal. Sus decisiones se cumplirán sin más trámite por intermedio de la fuerza pública, si fuere necesario, y en su caso serán comunicadas de inmediato al juez electoral que corresponda. La jurisdicción de los magistrados provinciales será concurrente, no excluyente, de la de sus pares nacionales. A este fin los jueces federales o nacionales de primera instancia y los de paz mantendrán abiertas sus oficinas durante el transcurso del acto electoral. Los jueces electorales podrán asimismo destacar el día de elección, dentro de su distrito, funcionarios del juzgado, o designados ad hoc, para transmitir las órdenes que dicten y velar por su cumplimiento. Los jueces electorales a ese fin deberán preferir a los jueces federales de sección, magistrados provinciales y funcionarios de la justicia federal y provincial.

TÍTULO VII Del Sistema Electoral Nacional (Texto según Ley 24.444)

CAPÍTULO I De la elección de Presidente y Vicepresidente de la Nación (*)

(*) Hasta la Reforma Constitucional de 1994, la elección del Presidente y Vicepresidente de la Nación estaba a cargo de un colegio electoral, cuyos integrantes eran elegidos de la misma manera que los diputados nacionales (Decreto 2.135/83, Título VII, arts. 148 a 157). Por lo tanto, los antecedentes correspondientes constan en el Capítulo que legisla sobre la elección de los miembros de la Cámara de Diputados (Capítulo III de este Título).

Artículo 148- El Presidente y Vicepresidente de la Nación serán elegidos simultánea y directamente, por el pueblo de la Nación, con arreglo al sistema de doble vuelta, a cuyo fin el territorio nacional constituye un único distrito. La convocatoria deberá hacerse con una anticipación no menor de noventa (90) días y deberá celebrarse dentro de los dos (2) meses anteriores a la conclusión del mandato del Presidente y Vicepresidente en ejercicio. La convocatoria comprenderá la eventual segunda vuelta, de conformidad con lo dispuesto por el artículo siguiente. Cada elector sufragará por una fórmula indivisible de candidatos a ambos cargos.

Artículo 149- Resultará electa la fórmula que obtenga más del cuarenta y cinco por ciento (45%) de los votos afirmativos válidamente emitidos; en su defecto, aquella que hubiere obtenido el cuarenta por ciento (40%) por los menos de los votos afirmativos válidamente emitidos y, además, existiere una diferencia mayor de diez puntos porcentuales respecto del total de los votos afirmativos válidamente emitidos, sobre la fórmula que le sigue en número de votos.

Artículo 150- Si ninguna formula alcanzare esas mayorías y diferencias de acuerdo al escrutinio ejecutado por las Juntas Electorales, y cuyo resultado único para toda la Nación será anunciado por la Asamblea Legislativa atento lo dispuesto por el artículo 120 de la presente ley, se realizará una segunda vuelta dentro de los treinta (30) días.

Artículo 151- En la segunda vuelta participarán solamente la dos fórmulas más votadas en la primera, resultando electa la que obtenga mayor número de votos afirmativos válidamente emitidos.

Artículo 152- Dentro del quinto día de proclamadas las dos fórmulas más votadas, éstas deberán ratificar por escrito ante la Junta Electoral Nacional de la Capital Federal su decisión de presentarse a la segunda vuelta. Si una de ellas no lo hiciera, será proclamada electa la otra.

Artículo 153- En caso de muerte o renuncia de cualquiera de los candidatos de la fórmula que haya sido proclamada electa, se aplicará lo dispuesto en el artículo 88 de la Constitución Nacional.

Artículo 154- En caso de muerte de los dos candidatos de cualquiera de las dos fórmulas más votadas en la primera vuelta electoral y antes de producirse la segunda, se convocará a una nueva elección. En caso de muerte de uno de los candidatos de cualquiera de las dos fórmulas más votadas en la primera vuelta electoral, el partido político o alianza electoral que represente, deberá cubrir la vacancia en el término de siete (7) días corridos, a los efectos de concurrir a la segunda vuelta.

Artículo 155- En caso de renuncia de los dos candidatos de cualquiera de las dos fórmulas más votadas en la primera vuelta, se proclamará electa a la otra. En caso de renuncia de uno de los candidatos de cualquiera de las dos fórmulas más votadas en la primera vuelta electoral, no podrá cubrirse la vacante producida. Para el caso que la renuncia sea del candidato a Presidente, ocupará su lugar el candidato a Vicepresidente.

CAPÍTULO II De la elección de Senadores Nacionales (*)

(*) Hasta la Reforma Constitucional de 1994, los senadores por las provincias eran electos por las respectivas legislaturas locales, y los que representaban a la Capital Federal se elegían por el mismo procedimiento que los diputados nacionales y los electores de Presidente y Vicepresidente de la Nación (Decreto 2.135/83, Título VII, arts. 148 a 157).

Artículo 156- Los Senadores Nacionales por las provincias y la Ciudad de Buenos Aires se elegirán en forma directa por el pueblo de las mismas que se considerarán a este fin como distritos electorales. Cada elector votará por una lista oficializada con dos candidatos titulares y dos suplentes.

(Actualizado por Ley 25.658)

Artículo 157- El escrutinio de cada elección se practicará por lista sin tomar en cuenta las tachas o sustituciones que hubiere efectuado el votante. Resultarán electos los dos titulares correspondientes a la lista del partido o alianza electoral que obtuviere la mayoría de los votos emitidos y el primero de la lista siguiente en cantidad de votos. El segundo titular de esta última lista será el primer suplente del Senador que por ella resultó elegido. Los suplentes sucederán al titular por su orden en el caso previsto por el artículo 62 de la Constitución Nacional.

CAPÍTULO III De los Diputados Nacionales

Artículo 158- Los Diputados Nacionales se elegirán en forma directa por el pueblo de cada Provincia y de la Capital Federal que se considerarán a este fin como distritos electorales. Cada elector votará solamente por una lista de candidatos oficializada cuyo número será igual al de los cargos a cubrir con más los suplentes previstos en el artículo 163 de la presente ley.

Artículo 159- El escrutinio de cada elección se practicará por lista sin tomar en cuenta las tachas o sustituciones que hubiere efectuado el votante.

Artículo 160- No participarán en la asignación de cargos las listas que no logren un mínimo del tres por ciento (3 %) del padrón electoral del distrito.

Artículo 161- Los cargos a cubrir se asignarán conforme al orden establecido por cada lista y con arreglo al siguiente procedimiento: a) El total de los votos obtenidos por cada lista que haya alcanzado como mínimo el tres por ciento (3%) del padrón electoral del distrito será dividido por uno (1), por dos (2), por tres (3) y así sucesivamente hasta llegar al número total de los cargos a cubrir; b) Los cocientes resultantes, con independencia de la lista de que provengan, serán ordenados de mayor a menor en número igual al de los cargos a cubrir; c) Si hubiere dos o más cocientes iguales se los ordenará en relación directa con el total de votos obtenidos por las respectivas listas y si éstos hubieren logrado igual número de votos el ordenamiento resultará de un sorteo que a tal fin deberá practicar la junta electoral competente; d) A cada lista le corresponderán tantos cargos como veces sus cocientes figuren en el ordenamiento indicado en el inciso b).

Artículo 162- Se proclamarán Diputados Nacionales a quienes resulten elegidos con arreglo al sistema adoptado en el presente capítulo.

Artículo 163- En las convocatorias de cada distrito electoral se fijará el número de Diputados Nacionales, titulares y suplentes. A estos fines se establecerá el número de suplentes que a continuación se expresa: Cuando se elijan 2 titulares: 2 suplentes. Cuando se elijan de 3 a 5 titulares: 3 suplentes. Cuando se elijan 6 y 7 titulares: 4 suplentes. Cuando se elijan 8 titulares: 5 suplentes. Cuando se elijan 9 y 10 titulares: 6 suplentes. Cuando se elijan 11 a 20 titulares: 8 suplentes. Cuando se elijan 21 titulares o más: 10 suplentes.

Artículo 164- En caso de muerte, renuncia, separación, inhabilidad o incapacidad permanente de un Diputado Nacional lo sustituirán quienes figuren en la lista como candidatos titulares según el orden establecido. Una vez que ésta se hubiere agotado ocuparán los cargos vacantes los suplentes que sigan de conformidad con la prelación consignada en la lista respectiva. En todos los casos los reemplazantes se desempeñarán hasta que finalice el mandato que le hubiere correspondido al titular.

Antecedente Decreto 2.135/83. TÍTULO VII Del Sistema Electoral Nacional

Artículo 148- El presente Título será de aplicación para las elecciones de diputados nacionales, de electores de presidente y vicepresidente de la Nación y de electores de senadores por la Capital Federal.

Artículo 149- El sufragante votará solamente por una lista de candidatos oficializada, cuyo número será igual al de los cargos a cubrir con más los suplentes previstos en el artículo 154.

Artículo 150- El escrutinio de cada elección se practicará por lista sin tomar en cuenta las tachas o sustituciones que hubiere efectuado el votante.

Artículo 151- No participarán en la asignación de cargos las listas que no logren un mínimo del tres por ciento (3 %) del padrón electoral del distrito.

Artículo 152- Los cargos a cubrir se asignarán conforme al orden establecido por cada lista y con arreglo al siguiente procedimiento: a) El total de los votos obtenidos por cada lista que haya alcanzado como mínimo el tres por ciento (3%) del padrón electoral del distrito será dividido por uno (1), por dos (2), por tres (3) y así sucesivamente hasta llegar al número total de los cargos a cubrir; b) Los cocientes resultantes, con independencia de la lista de que provengan, serán ordenados de mayor a menor en número igual al de los cargos a cubrir; c) Si hubiere dos o más cocientes iguales se los ordenará en relación directa con el total de votos obtenidos por las respectivas listas y si éstos hubieren logrado igual número de votos el ordenamiento resultará de un sorteo que a tal fin deberá practicar la junta electoral competente; d) A cada lista le corresponderán tantos cargos como veces sus cocientes figuren en el ordenamiento indicado en el inciso b).

Artículo 153- Se proclamarán electores de presidente y vicepresidente de la Nación, diputados nacionales y electores de senadores por la Capital Federal, según el caso, a quienes resulten elegidos con arreglo al sistema adoptado en el presente título.

Artículo 154- En las convocatorias de cada distrito electoral se fijará el número de electores y de diputados nacionales, titulares y suplentes. A estos fines se establecerá el número de suplentes que a continuación se expresa: Cuando se elijan 2 titulares: 2 suplentes. Cuando se elijan 3 titulares: 3 suplentes. Cuando se elijan 4 titulares: 3 suplentes. Cuando se elijan 5 titulares: 3 suplentes. Cuando se elijan 6 titulares: 4 suplentes. Cuando se elijan 7 titulares: 4 suplentes. Cuando se elijan 8 titulares: 5 suplentes. Cuando se elijan 9 titulares: 6 suplentes. Cuando se elijan 10 titulares: 6 suplentes. Cuando se elijan 11 a 20 titulares: 8 suplentes. Cuando se elijan 21 titulares en adelante: 10 suplentes.

Artículo 155- En caso de muerte, renuncia, separación, inhabilidad o incapacidad permanente de un diputado nacional, o elector de senador, o elector de presidente y vicepresidente de la Nación, los sustituirán quienes figuren en la lista como candidatos titulares según el orden establecido. Una vez que ésta se hubiere agotado ocuparán los cargos vacantes los suplentes que sigan de conformidad con la prelación consignada en la lista respectiva. En todos los casos los reemplazantes se desempeñarán hasta que finalice el mandato que le hubiere correspondido al titular.

Artículo 156- Las juntas de electores a que hace referencia el art. 31 de la Constitución Nacional comenzarán sus tareas eligiendo al Presidente y Secretario del Cuerpo, quienes deberán ser miembros del mismo. Para que la Junta de Electores sesione y cumpla con su cometido se requiere, por lo menos, la presencia de dos tercios del total de sus miembros. Para el caso de que no se lograre dicha concurrencia, los electores presentes convocarán a una nueva sesión dentro de las cuarenta y ocho (48) horas, la que se realizará con los electores presentes.

Artículo 157- A la junta de electores de senadores por Capital Federal le serán aplicables las normas fijadas por esta ley para el funcionamiento de las juntas de electores a que hace referencia el art. 81 de la Constitución Nacional. La elección de cada senador se hará por mayoría absoluta de votos. Cuando en la primera votación ningún candidato obtuviere dicha mayoría, se hará por segunda vez, circunscribiéndose a los dos candidatos que hubieren obtenido mayor número de votos. En caso de empate se repetirá la votación. Si resultare nuevo empate decidirá el presidente de la junta de electores.

TÍTULO VIII Disposiciones Generales Transitorias

CAPÍTULO ÚNICO

Artículo 165- (Incorporado por Ley 24.444) A los fines de la aplicación de la disposición transitoria cuarta contenida en la Constitución Nacional acerca de la elección de los Senadores Nacionales por las Provincias y la Ciudad de Buenos Aires, las Legislaturas de aquellas y el órgano legislativo de ésta se reunirán, convocados de acuerdo al derecho local, con una anticipación no menor de sesenta (60) ni mayor de noventa (90) días, al momento en que los electos deben asumir sus funciones, para proceder tal como lo prevé la citada disposición transitoria. Los partidos políticos o alianzas electorales al proponer los candidatos a Senadores Nacionales acreditarán ante la Justicia Electoral haber cumplido con las exigencias legales y estatutarias correspondientes.

Artículo 166- (Incorporado por Ley 24.444) A los fines de la aplicación de la disposición transitoria cuarta contenida en la Constitución Nacional acerca de la elección de Senadores Nacionales por las provincias en ocasión de la renovación parcial trienal de 1995, las legislaturas en cada provincia procederán a la elección de un Senador conforme con la disposición constitucional que establece que sean tres los Senadores por cada distrito y que no resulten los tres Senadores del distrito de un mismo partido político o alianza electoral, de modo tal que, en lo posible, correspondan dos Senadores Nacionales a la mayoría, y uno a la primera minoría. Las Legislaturas provinciales deberán observar que el conjunto de los tres Senadores Nacionales por cada distrito se integre, de no resultar legalmente imposible, con dos bancas al partido o alianza electoral con el mayor número de miembros en dicha legislatura y la banca restante corresponda al partido o alianza electoral que le siga en número de miembros. A estos efectos, el o los Senadores en ejercicio deberán computarse al partido político o alianza electoral al cual pertenecían al momento de su elección. En caso de empate prevalecerá el partido o alianza que hubiere obtenido mayor cantidad de votos válidos emitidos en la elección de renovación legislativa inmediata anterior, en el nivel provincial. Las disposiciones del presente artículo y del anterior, al mencionar a alianzas o partidos políticos se refieren a las alianzas o partidos que participaron en la última elección provincial para renovar cargos legislativos provinciales excluyendo el proceso electoral de 1995. En la ciudad de Buenos Aires se celebrará durante 1995 una elección directa de Senador Nacional, a efectos de incorporar el tercer Senador por el distrito. Cada elector votará por una lista oficializada con un candidato titular y un suplente. Resultará electo el titular de la lista que obtuviere el mayor número de sufragios, y el suplente lo sustituirá en los casos previstos por el artículo 62 de la Constitución Nacional.

Artículo 167 - Documentos cívicos. La libreta de enrolamiento (Ley Nº 11.386), la libreta cívica (Ley Nº 13.010) y el documento nacional de identidad (Ley Nº 17.671) son documentos habilitantes a los fines de esta ley.

Artículo 168 - Franquicias. Los envíos y comunicaciones que deban cursarse en base a las disposiciones del presente Código, por intermedio de servicios oficiales, serán considerados como piezas oficiales libres de porte o sin cargo. Las franquicias postales, telegráficas, de transporte o de cualquier otra naturaleza que se concedan a los funcionarios, empleados y demás autoridades se determinarán por el Ministerio del Interior.

Artículo 169 - Disposiciones legales que se derogan. Deróganse: la Ley Nº 16.582 y sus decretos reglamentarios; los Decretos-Leyes Nº 4034/57, 5054/57, 15.099/57, 335/58, 7164/62, 3284/63 y toda otra disposición complementaria de los mismos que se oponga a la presente.

Artículo 171- (Incorporado por Ley 25.610) Todas aquellas normas del Código Electoral Nacional, Ley 19.945, t.o. por decreto 2.135/83 y sus modificatorias, que se refieran a los dos suplentes del presidente de mesa deberán entenderse como referidas al suplente del presidente de mesa.

LEY 24.007

CREACIÓN DEL REGISTRO DE ELECTORES RESIDENTES EN EL EXTERIOR

Artículo 1º- Los ciudadanos argentinos que, residiendo en forma efectiva y permanente fuera del territorio de la República Argentina, sean electores nacionales de acuerdo a lo dispuesto en el Código Electoral Nacional y se inscriban en el Registro de Electores Residentes en el Exterior establecido en el artículo siguiente, podrán votar en las elecciones nacionales.

Artículo 2º- Créase el Registro de Electores Residentes en el Exterior. La inscripción se hará en la forma y plazos que establezca la reglamentación, en las representaciones diplomáticas o consulares argentinas existentes en el país de residencia del elector, las que a esos efectos quedarán subordinadas a la Cámara Nacional Electoral.

Artículo 3º- Los ciudadanos que de acuerdo a lo establecido en el artículo 1º optasen por inscribirse en el Registro de Electores Residentes en el Exterior deberán acreditar su último domicilio en la República Argentina, para poder ser incorporados o ratificados en el Padrón Electoral del distrito correspondiente al cual, oportunamente, se adjudicarán los votos emitidos. En el supuesto que los electores no pudiesen acreditar el último domicilio en la República Argentina, se considerará como último domicilio el del lugar de nacimiento en dicho país. En caso de imposibilidad de acreditarlo se tomará en cuenta el último domicilio de los padres. En cada representación diplomática o consular receptora de votos se efectuará el escrutinio pertinente de acuerdo a las disposiciones del Código Electoral Nacional.

Artículo 4º- Esta ley queda incorporada al Código Electoral Nacional que será de aplicación supletoria en todo lo no previsto en ella.

Artículo 5º- El Poder Ejecutivo Nacional dictará la reglamentación de la presente ley, la que deberá prever las facilidades necesarias para asegurar un trámite sencillo, rápido y gratuito a quienes deseen acogerse a sus prescripciones, tanto en cuanto a la inscripción en el Registro de Electores Residentes en el Exterior, como en cuanto al acto de emisión del sufragio.

REGLAMENTACIÓN DE LA LEY 24.007

DE CREACIÓN DEL REGISTRO DE ELECTORES RESIDENTES EN EL EXTERIOR

DECRETO 1.138/93 CON LAS MODIFICACIONES INTRODUCIDAS POR EL DECRETO 2.010/93

Artículo 1º- Apruébase la Reglamentación de la Ley Nº 24.007, de Creación del Registro de Electores Residentes en el Exterior, cuyo texto forma parte del presente Decreto.

Artículo 2º- Los gastos emergentes de la aplicación de la Reglamentación que se aprueba serán imputados al presupuesto del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, salvo en cuanto a aquellas previsiones que involucran a otros organismos del Estado, en cuyo caso se hará la imputación a la partida correspondiente, debiéndose adoptar las previsiones presupuestarias correspondientes.

CAPÍTULO I- De la calidad, derechos y deberes del elector

Artículo 1º- Elector. Se considera elector al ciudadano argentino mayor de dieciocho años que resida en el exterior, hecho que será avalado por el correspondiente cambio de domicilio. A los exclusivos fines de la emisión del sufragio, la calidad del elector, que será voluntaria, se prueba por la inclusión en el Registro de Electores Residentes en el Exterior. Dicho Registro estará a cargo de la Cámara Nacional Electoral.

Artículo 2º- Requisitos para ser elector. Para poder ejercer su derecho al voto en el exterior, los ciudadanos deberán reunir los siguientes requisitos: a) Tener efectuado el cambio de domicilio en su documento cívico (L.E./L.C./D.N.I.) en la jurisdicción consular correspondiente; b) Concurrir a la representación de su jurisdicción y manifestar su voluntad de ser incluido en el Registro de Electores Residentes en el Exterior; c) Estar en condiciones de ejercer sus derechos políticos conforme la legislación nacional; d) No encontrarse dentro de las inhabilitaciones previstas en el artículo 3º de la Ley Nº 19.945 -Código Electoral Nacional- y sus modificatorias.

Artículo 3º- Derecho al voto. Todo elector tiene el derecho de votar en las elecciones nacionales que se realicen en la República Argentina.

CAPÍTULO II- Del Registro de Electores Residentes en el Exterior

Artículo 4º- Registro de Electores Residentes en el Exterior. El Registro de Electores Residentes en el Exterior, tendrá carácter de permanente y será confeccionado por la Cámara Nacional Electoral de acuerdo a la información sobre la inscripción de electores prevista por los señores titulares de las Embajadas, Consulados Generales, Consulados o Secciones Consulares de la República en el Exterior. La Cámara Nacional Electoral confeccionará un ordenamiento por país de residencia, el que se clasificará de la siguiente manera: a) Por representación en el exterior, dentro del país en que resida el ciudadano; b) Por orden alfabético y conforme al sexo de los electores.

Artículo 5º- Inscripción de los Electores. Los electores serán inscriptos en las Embajadas, Consulados Generales, Consulados o Secciones Consulares, por separado, de acuerdo a su sexo. En el formulario de inscripción deberán figurar los siguientes datos:

a) Apellido y nombres completos conforme figuran en su documento cívico habilitante; b) Fecha y lugar de nacimiento; c) Número y clase de documento cívico; d) Último domicilio en la República -ciudad o localidad, departamento, provincia-. En el caso de tener residencia previa en el exterior deberá consignarse dicho domicilio; e) Domicilio completo en el exterior -ciudad o localidad, departamento, provincia o estado y nación-; f) Profesión; g) Embajada, Consulado General, Consulado o Sección Consular correspondiente al domicilio.

Artículo 6º- Impresión del Registro de Electores Residentes en el Exterior. (Texto según Decreto 2.010/93) Los señores titulares de las Embajadas, Consulados Generales, Consulados o Secciones Consulares de la República en el exterior, remitirán semestralmente listados con las novedades relacionadas con la inscripción, cambio de domicilio o fallecimiento de electores residentes en el exterior a la Cámara Nacional Electoral. Esta información podrá ser asimismo remitida mediante soporte magnético. En dichos listados se incluirán las novedades registradas al 30 de junio y 31 de diciembre de cada año. La Cámara Nacional Electoral constatará el cumplimiento de lo prescripto por los incisos c) y d) del artículo 2º de la presente reglamentación y procederá al ordenamiento de los electores según lo dispuesto por el artículo 4º in fine del presente Decreto; procediéndose a la división por mesas de hasta quinientos (500) electores según la cantidad de inscriptos en cada representación diplomática. Para determinar el distrito al cual se le adjudicarán los votos emitidos, se tendrá en cuenta el último domicilio acreditado en la República Argentina. En el supuesto de no poder acreditarse el último domicilio en la República, se considerará como tal el domicilio del lugar de nacimiento en el país. En caso de imposibilidad de acreditar este último se tomará en cuenta el último domicilio de los padres. Dentro de los cuatro (4) meses de producido el cierre semestral del Registro de Electores Residentes en el Exterior, la Cámara Nacional Electoral deberá realizar su impresión, la que contendrá los siguientes datos: país de residencia del elector, representación diplomática o consular, apellido y nombres completos, tipo y número de documento cívico, año de nacimiento, código de distrito según domicilio en la República Argentina, profesión. Deberá dejarse un espacio para que el elector firme luego de emitir el sufragio. Inmediatamente de finalizada la impresión de veinte (20) ejemplares, cinco (5) serán remitidos al Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto para su envío a las representaciones diplomáticas en el exterior. Asimismo se remitirán tres (3) ejemplares del listado de los excluidos informando el motivo que justifica la exclusión. Las anomalías o errores que se detecten al recibirse el Registro de Electores de la jurisdicción serán informadas, junto con las novedades producidas al cierre semestral, a la Cámara Nacional Electoral para su corrección y juzgamiento, a través del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto. Antecedente Decreto 1.138/93. Los señores titulares de las Embajadas, Consulados Generales, Consulados o Secciones Consulares de la República en el exterior, remitirán semestralmente listados con las novedades relacionadas con la inscripción, cambio de domicilio o fallecimiento de electores residentes en el exterior a la Cámara Nacional Electoral. Esta información podrá ser asimismo remitida mediante soporte magnético. En dichos listados se incluirán las novedades registradas al 30 de junio y 31 de diciembre de cada año. La Cámara Nacional Electoral constatará el cumplimiento de lo prescripto por los incisos c) y d) del artículo 2º de la presente reglamentación y procederá al ordenamiento de los electores según lo dispuesto por el art. 4º in fine del presente decreto; procediéndose a la división por mesas de hasta quinientos (500) electores según la cantidad de inscriptos en cada representación diplomática. Para determinar el distrito al cual se le adjudicarán los votos emitidos, se tendrá en cuenta el último domicilio acreditado en la República Argentina. En el supuesto de no poder acreditarse el último domicilio en la República, se considerará como tal el domicilio del lugar de nacimiento en el país. En caso de imposibilidad de acreditar este último se tomará en cuenta el último domicilio de los padres. Dentro de los cuatro (4) meses de producido el cierre semestral del Registro de Electores Residentes en el Exterior, la Cámara Nacional Electoral deberá realizar su impresión, la que contendrá los siguientes datos: país de residencia del elector, representación diplomática o consular, apellido y nombres completos, tipo y número de documento cívico, año de nacimiento, código de distrito según domicilio en la República Argentina, profesión. Inmediatamente de realizada la impresión de veinte (20) ejemplares, cinco (5) serán remitidos al Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto para su envío a las representaciones diplomáticas en el exterior. Asimismo se remitirán tres (3) ejemplares del listado de los excluidos informando el motivo que justifica la exclusión. Las anomalías o errores que se detecten al recibirse el Registro de Electores de la jurisdicción serán informadas, junto con las novedades producidas al cierre semestral, a la Cámara Nacional Electoral para su corrección y juzgamiento, a través del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto.

Artículo 7º- Padrón electoral. A los efectos del acto electoral se utilizará como padrón el último Registro de Electores Residentes en el Exterior, el cual no podrá contener ninguna tacha o modificación.

CAPÍTULO III- Del sufragio

Artículo 8º- Justificación de la no Emisión del Voto. Todo ciudadano que no haya efectuado el cambio de domicilio en el exterior, deberá proceder a la justificación de la no emisión del voto según la legislación aplicable en la República.

Artículo 9º- Exhibición de los padrones. Una vez recibido el padrón aprobado por la Cámara Nacional Electoral, los funcionarios titulares de Embajadas, Consulados Generales, Consulados o Secciones Consulares pondrán los mismos a disposición de los electores.

Artículo 10- Llamado a elección. Fijada la fecha del acto comicial, por intermedio del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto se dará conocimiento de ella a las Embajadas, Consulados Generales, Consulados y Secciones Consulares, remitiendo al efecto Decreto de Convocatoria a elecciones nacionales.

Artículo 11- Comunicación al Estado Receptor. Las Embajadas y en su caso, aquellas Representaciones Consulares que no tengan sus oficinas en la Sede de la Embajada, deberán comunicar con la debida antelación la realización del acto comicial a las autoridades competentes del Estado receptor. Asimismo, de considerarlo conveniente, se solicitará colaboración de las autoridades policiales, a los efectos del mantenimiento del orden en el ámbito perimetral al lugar de realización del comicio durante su transcurso y hasta una (1) hora después de concluido el escrutinio.

Artículo 12- Publicidad del Acto Comicial en el Exterior. El Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto será el encargado de remitir a las Embajadas, Consulados Generales, Consulados o Secciones Consulares la redacción del comunicado a difundir por los distintos medios de comunicación locales, anunciando el acto comicial en un todo de acuerdo con lo indicado en el Decreto de Convocatoria a elecciones nacionales.

CAPÍTULO IV- De los fiscales de los partidos políticos

Artículo 13- Designación de fiscales de los partidos políticos. (Texto según Decreto 2.010/93) Los partidos políticos intervinientes en la elección podrán designar fiscales a los mismos fines establecidos en el Código Electoral Nacional. Las designaciones serán efectuadas por los apoderados de las agrupaciones que participen en la elección ante la Cámara Nacional Electoral, la que extenderá las certificaciones correspondientes. Dichos fiscales deberán ser designados preferentemente entre la lista de los inscriptos en el Registro de Electores Residentes en el Exterior pertinente, toda vez que los gastos en que incurran serán sufragados por la propia agrupación política. Los partidos políticos que no tengan la posibilidad de designar fiscales entre la lista de los inscriptos en el Registro de Electores Residentes en el Exterior, podrán designar como fiscales a personas extranjeras residentes en el país donde actúen como fiscales. La Cámara Nacional Electoral comunicará al Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto la nómina de los fiscales de mesa de los partidos políticos, titulares y suplentes, que desarrollarán sus funciones durante el acto comicial en el exterior. En la nómina deberá indicarse su nombre y apellido completo y clase y número de documento cívico. Dicha nómina será retransmitida a las Embajadas, Consulados Generales, Consulados y Secciones Consulares correspondientes por el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto y servirá de suficiente reconocimiento para el desarrollo de sus tareas como tal. En caso de formularse algún reclamo, éste se realizará mediante nota presentada ante la autoridad de mesa firmada y en sobre cerrado y firmado que será elevado a la autoridad diplomática o consular. El sobre será enviado juntamente con la remisión de los elementos del escrutinio para ser entregado a la Cámara Nacional Electoral a sus efectos. Antecedente Decreto 1.138/93. Los partidos políticos intervinientes en la elección podrán designar fiscales a los mismos fines establecidos en el Código Electoral Nacional. Las designaciones serán efectuadas por los apoderados de las agrupaciones que participen en la elección ante la Cámara Nacional Electoral, la que extenderá las certificaciones correspondientes. Dichos fiscales deberán ser designados preferentemente entre las lista de los inscriptos en el Registro de Electores Residentes en el Exterior pertinente, toda vez que los gastos en que incurran serán sufragados por la propia agrupación política. La Cámara Nacional Electoral comunicará al Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto la nómina de los fiscales de mesa de los partidos políticos, titulares y suplentes, que desarrollarán sus funciones durante el acto comicial en el exterior. En la nómina deberá indicarse su nombre y apellido completo y clase y número de documento cívico. Dicha nómina será retransmitida a las Embajadas, Consulados Generales, Consulados y Secciones Consulares correspondientes por el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto y servirá de suficiente reconocimiento para el desarrollo de sus tareas como tal. En caso de formularse algún reclamo éste se realizará mediante nota presentada ante la autoridad de mesa firmada y en sobre cerrado y firmado que será elevado a la autoridad diplomática o consular. El sobre será enviado conjuntamente con la remisión de los elementos del escrutinio para ser entregado a la Cámara Nacional Electoral a sus efectos.

CAPÍTULO V- De los elementos y útiles electorales

Artículo 14- Provisión de Documentos y Útiles. El Ministerio del Interior adoptará las providencias necesarias para remitir con la debida antelación a la Cámara Nacional Electoral las urnas, formularios, sobres, impresos especiales y sellos que ésta deba remitir al Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto con destino a las distintas Embajadas, Consulados Generales, Consulados y Secciones Consulares.

Artículo 15- Nómina de Documentos y Útiles. La Cámara Nacional Electoral entregará al Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto con destino a las distintas Embajadas, Consulados Generales, Consulados y Secciones Consulares los siguientes documentos y útiles: a) Urnas de cartón plegable las que deberán hallarse identificadas con un número para determinar su lugar de destino, de lo cual llevará registro la Cámara Nacional Electoral; b) Boletas de sufragio en cantidad que supere al diez por ciento (10%) de los empadronados; c) Tres (3) ejemplares de la listas oficializadas de candidatos de cada uno de los distritos electorales; d) Sobres para devolver la documentación, en la cantidad que fuere menester; e) Formularios del acta de apertura y cierre de las mesas; f) Formularios de escrutinio para cada uno de los distritos electorales; g) Ejemplares de las disposiciones aplicables; h) Sellos para justificar la emisión del voto. Los elementos indicados en el presente artículo serán remitidos al exterior por distrito electoral. Dicho envío será de estricta responsabilidad de la Cámara Nacional Electoral y del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto. Asimismo, la Cámara Nacional Electoral deberá hacer entrega de dichos útiles con treinta (30) días de anticipación al acto comicial en la oficina especial dependiente de la Dirección General de Asuntos Consulares del mencionado Ministerio.

Artículo 16- Boletas Oficiales. (Texto según Decreto 2.010/93) La emisión del sufragio en el exterior se realizará utilizando boletas oficiales, las que serán idénticas para todos los países y responderán a un modelo diseñado al efecto por el Ministerio del Interior, el que deberá sujetarse a los siguientes requisitos: a) Las boletas contendrán en caracteres destacados el distrito electoral, la categoría de los candidatos, la fecha de la elección en la República Argentina y la leyenda "VOTO POR LOS CANDIDATOS OFICIALIZADO DEL PARTIDO"; b) Contendrá tantas divisiones iguales como agrupaciones políticas intervengan en la elección; c) Cada una de esas divisiones contendrá el nombre y número de identificación del partido o alianza y un espacio destinado a la emisión del voto; asimismo podrán incluir el logotipo de la agrupación política y el nombre del primer candidato propuesto; d) El orden de las agrupaciones políticas de cada distrito se establecerá en orden creciente en función del número de identificación de cada agrupación política interviniente; e) Cuando funcionen mesas mixtas, las boletas de sufragio que se entreguen a las electoras femeninas estarán caracterizadas por la letra "F" contigua al número de distrito por el que emite su voto. Antecedente Decreto 1.138/93. La emisión del sufragio en el exterior se realizará utilizando boletas oficiales, las que serán idénticas para todos los países y responderán a un modelo diseñado al efecto por el Ministerio del Interior, el que deberá sujetarse a los siguientes requisitos: a) Las boletas contendrán en caracteres destacados el distrito electoral, la categoría de los candidatos, la fecha de la elección en la República Argentina y la leyenda "VOTO POR LOS CANDIDATOS OFICIALIZADOS DEL PARTIDO"; b) Contendrá tantas divisiones iguales como agrupaciones políticas intervengan en la elección; c) Cada una de esas divisiones contendrá el nombre y número de identificación del partido o alianza y un espacio destinado a la emisión del voto; asimismo podrán incluir el logotipo de la agrupación política y el nombre del primer candidato propuesto; d) El orden de las agrupaciones políticas de cada distrito, se establecerá en orden creciente en función del número de identificación de cada agrupación política interviniente.

Artículo 17- Sello para la Justificación de la no Emisión del Voto. Los señores funcionarios en el exterior confeccionarán un sello que deberá contener la leyenda "JUSTIFICÓ LA NO EMISIÓN DE VOTO".

CAPÍTULO VI- El acto electoral

Artículo 18- Prohibiciones durante el día del comicio. Queda prohibido dentro del local donde se celebra la elección: a) Cualquier tipo de aglomeración o presencia de grupos de personas dentro del local donde se lleve a cabo el acto comicial; b) Ofrecer o entregar a los electores boletas de sufragio; c) A los electores, la portación de armas en general, el uso de banderas, divisas u otros distintivos durante el día de la elección; d) Los actos de proselitismo. Asimismo, las autoridades diplomáticas o consulares solicitarán la asistencia de las autoridades locales fuera del local a fin de que no se produzcan aglomeraciones o presencia de grupos de personas dentro de un radio de cincuenta (50) metros de las mesas receptoras de votos, contados sobre la calle.

Artículo 19- Autoridades. Se designarán autoridades del comicio y autoridades de mesa: a) Del comicio: Las autoridades del comicio serán los funcionarios titulares de las representaciones de la República Argentina en el exterior quienes deberán legalizar los procedimientos del acto comicial así como también las tramitaciones vinculadas a la gestión y correspondencia de información y documentación relacionada con el comicio. b) De la mesa: Cada mesa electoral tendrá como autoridad a un presidente y uno o dos suplentes. La designación de dichas autoridades estará a cargo del funcionario diplomático o consular quien designará a los mismos dentro de los integrantes del padrón electoral solicitando a los inscriptos su colaboración para actuar como tales. Supletoriamente, en caso de que el día de la elección no se hayan hecho presente las autoridades designadas, se desempeñarán como tales, los funcionarios diplomáticos o consulares.

Artículo 20- Obligaciones del Presidente. El presidente de la mesa deberá estar presente en el momento de la apertura y clausura del acto electoral, siendo su misión especial velar por el correcto y normal desarrollo del mismo, y cumplirá con las demás disposiciones establecidas en el Código Nacional Electoral.

Artículo 21- Ubicación de las mesas. Los funcionarios titulares de las Embajadas, Consulados Generales, Consulados y Secciones Consulares designarán con más de treinta (30) días corridos de anticipación a la fecha del comicio los lugares donde éste se desarrollará. Las elecciones se llevarán a cabo en las sedes de las Embajadas, Consulados Generales, Consulados y Secciones Consulares. En caso de que la capacidad de ellas resultare insuficiente, sus titulares adoptarán las medidas conducentes para la obtención de espacios adecuados a tal fin.

Artículo 22- Cambios de Ubicación. En caso de fuerza mayor ocurrida con posterioridad a la determinación de los locales de funcionamiento de las mesas, la Embajada, Consulado General, Consulado o Sección Consular podrán variar su ubicación.

Artículo 23- Publicidad de la Ubicación de las Mesas y sus Autoridades. Las Embajadas, Consulados Generales, Consulados y Secciones Consulares harán conocer con no menos de treinta (30) días corridos de anticipación a la fecha de la elección, la ubicación de las mesas y el padrón respectivo. Dicha información se encontrará a disposición del público en cada representación.

Artículo 24- Ubicación de las mesas el día del comicio. El día de la elección deberán encontrarse con una anticipación de treinta (30) minutos a la hora del inicio y en el local que haya de funcionar la mesa el Presidente de la misma y los suplentes, a quienes se les hará entrega de los documentos y útiles mencionados en el artículo 15 de la presente reglamentación. Asimismo, el titular de la Embajada, Consulado General, Consulado o Sección Consular, adoptará las previsiones necesarias a fin de que los agentes del Estado Receptor afectados al servicio de custodia del acto se encuentren fuera del local con la anticipación indicada en el párrafo anterior y hasta una (1) hora después de concluido el escrutinio.

Artículo 25- Procedimiento a seguir. El Presidente de Mesa procederá: a) A recibir la urna, los registros, útiles y demás elementos que le entregue el presidente del comicio o el funcionario que éste designe, debiendo firmar recibo de ellos previa verificación; b) A cerrar la urna poniéndole las fajas de seguridad que no impidan la introducción de la boletas de los votantes, que serán firmadas por el presidente, los suplentes y los fiscales; c) Habilitar un recinto para instalar la mesa y sobre ella la urna. Este local tiene que elegirse de modo que quede a la vista de todos y en lugar de fácil acceso; d) Habilitar otro inmediato al de la mesa, también de fácil acceso, para que los electores emitan su voto en absoluto secreto. Este recinto, que se denominará cuarto oscuro, no tendrá más de una puerta utilizable, que sea visible para todos, debiéndose cerrar y sellar las demás en presencia de los fiscales de los partidos o de dos (2) electores, por lo menos, al igual que las ventanas que tuviere, de modo de rodear de las mayores seguridades el secreto del voto. Con idéntica finalidad colocará una faja de papel adherida y sellada en las puertas y ventanas del cuarto oscuro. Se utilizarán las fajas que proveerá la Cámara Nacional Electoral y serán firmadas por el presidente y los fiscales de los partidos políticos que quieran hacerlo. e) A depositar en el cuarto oscuro las listas de los candidatos oficializados de cada distrito electoral. Queda prohibido colocar en el cuarto oscuro carteles, inscripciones, insignias, indicaciones o imágenes ni elemento alguno que implique una sugerencia a la voluntad del elector fuera de las listas de candidatos oficializadas; f) A poner en lugar bien visible, a la entrada de la mesa, uno de los ejemplares del padrón de electores con su firma para que sea consultado por los electores sin dificultad; g) A colocar, también en el acceso a la mesa un cartel que contendrá las prescripciones de los artículos 139, 140, 141, 142 y 145 del Código Nacional Electoral; h) A poner sobre la mesa las boletas oficiales de sufragio, el formulario del Acta de Apertura y cierre del comicio, los formularios del Acta de Escrutinio y los otros dos ejemplares del padrón electoral. Las constancias que habrán de remitirse a la Cámara Nacional Electoral se asentarán en uno solo de los ejemplares de los tres que reciban los presidentes de mesa; i) A verificar la identidad de los fiscales de los partidos políticos que hubieren asistido. Aquellos que no se encontraren presentes en el momento de apertura del acto electoral serán reconocidos al tiempo que lleguen sin retrotraer ninguna de las operaciones.

Artículo 26- Apertura del Acto. Adoptadas las medidas pertinentes, a la hora ocho (8) en punto local, el presidente de mesa declarará abierto el acto electoral y labrará el Acta de Apertura llenando los claros del formulario impreso. El Acta será suscripta por el presidente y los fiscales de los partidos. Si alguno de éstos no estuviere presente, o no hubiese fiscales nombrados o se negaren a firmar, el presidente consignará tal circunstancia, testificada, en lo posible, por dos electores presentes, que firmarán juntamente con él.

CAPÍTULO VII- Emisión del sufragio

Artículo 27- Procedimiento. Una vez abierto el acto los electores se apersonarán al presidente, por orden de llegada, exhibiendo su documento cívico. a) El presidente y sus suplentes, así como los fiscales acreditados ante la mesa y que estén inscriptos en la misma, serán los primeros en emitir el voto; b) Los fiscales o autoridades de mesa que no estuviesen presentes al abrirse el acto sufragarán a medida que se incorporen a la misma.

Artículo 28- Derecho del Elector a Votar. Todo ciudadano que figure en el padrón y exhiba su documento de identidad tiene el derecho de votar y nadie podrá cuestionarlo en el acto del sufragio. Los presidentes no aceptarán impugnación alguna que se funde en la inhabilidad del ciudadano para figurar en el padrón electoral.

Artículo 29- Dónde y cómo pueden votar los electores. Los electores podrán votar únicamente en la mesa receptora de votos en cuya lista figuren asentados y con el documento cívico habilitante. El presidente verificará si el ciudadano a quien pertenece el documento cívico figura en el padrón electoral de la mesa. Para ello cotejará si coinciden los datos personales consignados en el padrón con las mismas indicaciones contenidas en dicho documento. Cuando por error de impresión alguna de las menciones del padrón no coincida exactamente con la de su documento, el presidente no podrá impedir el voto del elector si existe coincidencia en las demás constancias. En estos casos se anotarán las diferencias en la columna de observaciones. a) Si por deficiencia del padrón el nombre del elector no correspondiera exactamente al de su documento cívico, el presidente admitirá el voto siempre que, examinados debidamente el número de ese documento, año de nacimiento, domicilio, etcétera, fueran coincidentes con los del padrón. b) Tampoco se impedirá la emisión del voto: I. Cuando el nombre figure con exactitud y la discrepancia verse acerca de alguno o algunos datos relativos al documento cívico (domicilio, etcétera); II. Cuando falte la fotografía del elector en el documento, siempre que conteste satisfactoriamente al interrogatorio minucioso que le formule el presidente sobre los datos personales y cualquier otra circunstancia que tienda a la debida identificación; III. Cuando se encuentren llenas la totalidad de las casillas destinadas a asentar la emisión del sufragio, en cuyo caso se habilitarán a tal efecto las páginas en blanco del documento cívico; IV. Al elector cuyo documento contenga anotaciones de instituciones u organismos oficiales, grupo sanguíneo, etcétera. c) Al elector que se presente con un documento de identidad posterior al que figura en el padrón.

Artículo 30- Inadmisibilidad del voto. El presidente de mesa no podrá admitir el voto de un ciudadano que no figure inscripto en los ejemplares del padrón ni aunque mediare orden de autoridad alguna, ni tampoco admitirá el voto si el elector exhibiere un documento cívico anterior al que consta en el padrón.

Artículo 31- Entrega de la boleta oficial de sufragio al elector. El presidente de mesa entregará al elector la boleta oficial de sufragio, firmada en el acto de su puño y letra, y lo invitará a pasar al cuarto oscuro a emitir su voto. Los fiscales de los partidos políticos están facultados para firmar las boletas oficiales de sufragio en la misma cara en que lo hizo el presidente del comicio y deberán asegurarse que las que se depositen en la urna sean las mismas que le fueran entregadas al elector. Si así lo resuelven, todos los fiscales de la mesa podrán firmar las boletas oficiales de sufragio, siempre que no se ocasione un retardo manifiesto en la marcha del comicio. Cuando los fiscales firmen una boleta de sufragio estarán obligados a firmar varias, a los fines de evitar la identificación del votante. Todos aquellos obligados o facultados a firmar las boletas oficiales de sufragio deberán hacerlo preferentemente con el mismo tipo de tinta y color, la misma firma y tamaño de ésta y en la misma ubicación en la boleta, respetándose siempre de la mejor manera el secreto del sufragio.

Artículo 32- Emisión del voto. Introducido en el cuarto oscuro y cerrada exteriormente la puerta, el elector marcará el espacio correspondiente al partido que haya elegido, doblará la boleta, cerrándola, y volverá inmediatamente a la mesa a fin de introducir su voto en la urna. A los no videntes, les serán entregadas boletas oficiales de sufragio en las que el número de identificación de la agrupación política ,esté impreso en sistema Braille. El presidente de mesa acompañará al elector al cuarto oscuro, le leerá los números de identificación de las distintas agrupaciones políticas, le explicará la forma de doblar la boleta, se la doblará incluso y luego la abrirá, de modo que el no vidente ya tenga marcados los dobleces. El elector, marcará la boleta de sufragio en el mismo lugar donde lea el número de identificación de la agrupación política que elija. En el supuesto de otros discapacitados habilitados a sufragar, pero que se encontraran imposibilitados físicamente para marcar la boleta oficial de sufragio, doblarla y cerrarla, serán acompañados al cuarto oscuro por el presidente de la mesa, quien procederá a facilitar la emisión del sufragio del elector colaborando en los pasos sucesivos hasta la introducción en la urna, en la medida que la discapacidad lo requiera.

Artículo 33- Constancia de la emisión del voto. Acto continuo el presidente procederá a anotar en el padrón de electores de la mesa, a la vista de los fiscales y del elector mismo, la palabra "votó" en la columna respectiva del nombre del sufragante. La misma anotación, fechada, sellada y firmada, se hará en su documento cívico, en el lugar expresamente destinado a ese efecto.

CAPÍTULO VIII- Clausura

Artículo 34- Clausura del Acto. (Texto según Decreto 2.010/93) Cuando haya sufragado la totalidad de los electores inscriptos en la mesa podrá declararse la clausura del acto electoral, procediendo a la realización del escrutinio de mesa. Si a las dieciocho (18) horas no ha sufragado la totalidad de los electores inscriptos, el presidente de la mesa ordenará se clausure el acceso al comicio, pero continuará recibiendo el voto de los electores presentes que aguardan turno. Concluida la recepción de estos sufragios, tachará del padrón los nombres de los electores que no hayan comparecido. Antecedente Decreto 1.138/93. El acto eleccionario finalizará a las dieciocho (18) horas local. Al respecto se procederá según lo contemplado en el capítulo VI de la Ley n° 19.945 y sus modificatorias.

CAPÍTULO IX- Escrutinio

Artículo 35- (Texto según Decreto 2.010/93) Procedimiento. Clasificación de los sufragios. Acto seguido el presidente del comicio, auxiliado por los suplentes, y ante la sola presencia de los fiscales acreditados, hará el escrutinio ajustándose al siguiente procedimiento: a) Abrirá la urna, de la que extraerá todas las boletas cerradas y las separará según el distrito electoral correspondiente; b) Procederá a la apertura de las boletas sufragio; c) Luego clasificará los sufragios de la siguiente forma: I- Votos válidos: son los siguientes: 1) Votos válidos: son los emitidos en las boletas de sufragio que tienen una marca en el espacio correspondiente a una agrupación política. 2) Votos en blanco: cuando la boleta no tenga ninguna marca en el espacio correspondiente para las distintas agrupaciones políticas. II- Votos nulos: son aquellos emitidos: 1) Mediante boleta de sufragio que contenga inscripciones y/o leyendas de cualquier tipo; 2) Mediante boleta de sufragio en la cual esté marcada más de una agrupación política; 3) Mediante boleta oficializada que por destrucción parcial, defecto o tachaduras, no contenga por lo menos el nombre del partido y la categoría de los candidatos a elegir; III- Votos recurridos: son aquellos cuya validez o nulidad fuere cuestionada por algún fiscal presente en la mesa. En este caso el fiscal deberá fundar su pedido con expresión concreta de las causas, que se asentarán sumariamente en volante especial que proveerá la Cámara Nacional Electoral. Dicho volante se adjuntará a la boleta respectiva, en caso de corresponder, y lo suscribirá el fiscal cuestionante consignándose aclarado su nombre y apellido, el número de documento cívico, domicilio y partido político a que pertenezca. Ese voto se anotará en el acta de escrutinio como "voto recurrido" y será escrutado oportunamente por la Junta Nacional Electoral correspondiente, que decidirá sobre su validez o nulidad. El escrutinio de los votos recurridos, declarados válidos por la Junta Electoral, se computarán en conjunto en el distrito correspondiente. El escrutinio y suma de los votos obtenidos por los partidos se hará bajo la vigilancia permanente de los fiscales, de manera que éstos puedan llenar su cometido con facilidad y sin impedimento alguno. Cuando funcionen mesas mixtas, el escrutinio se realizará por sexo, al igual que el acta respectiva. Antecedente Decreto 1.138/93. Procedimiento. Calificación de los sufragios. Acto seguido el presidente del comicio, auxiliado por los suplentes, y ante la sola presencia de los fiscales acreditados, hará el escrutinio ajustándose al siguiente procedimiento: a) Abrirá la urna, de la que extraerá todas las boletas cerradas y las separará según el distrito electoral correspondiente; b) Procederá a la apertura de las boletas sufragio; c) Luego clasificará los sufragios de la siguiente forma: I- Votos válidos: son los siguientes: 1) Votos válidos: son los emitidos en las boletas de sufragio que tienen una marca en el espacio correspondiente a una agrupación política. 2) Votos en blanco: cuando la boleta no tenga ninguna marca en el espacio correspondiente para las distintas agrupaciones políticas. II- Votos nulos: son aquellos emitidos: 1) Mediante boleta de sufragio que contenga inscripciones y/o leyendas de cualquier tipo; 2) Mediante boleta de sufragio en la cual esté marcada más de una agrupación política; 3) Mediante boleta oficializada que por destrucción parcial, defecto o tachaduras, no contenga por lo menos el nombre del partido y la categoría de los candidatos a elegir; III- Votos recurridos: son aquellos cuya validez o nulidad fuere cuestionada por algún fiscal presente en la mesa. En este caso el fiscal deberá fundar su pedido con expresión concreta de las causas, que se estarán sumariamente en volante especial que proveerá la Cámara Nacional Electoral. Dicho volante se adjuntará a la boleta respectiva, en caso de corresponder, y lo suscribirá el fiscal cuestionante consignándose aclarado su nombre y apellido, el número de documento cívico, domicilio y partido político a que pertenezca. Ese voto se anotará en el acta de cierre de comicio como "voto recurrido" y será escrutado oportunamente por la Junta Nacional Electoral correspondiente, que decidirá sobre su validez o nulidad. El escrutinio de los votos recurridos, declarados válidos por la Junta Electoral, se computarán en conjunto en el distrito correspondiente. La iniciación de las tareas del escrutinio de mesa no podrá tener lugar, bajo ningún pretexto, antes de las dieciocho (18) horas, aun cuando hubiera sufragado la totalidad de los electores. En aquellas representaciones diplomáticas donde la hora local no coincida con la hora de Buenos Aires, se deberá esperar por lo menos hasta las dieciocho (18) horas de Buenos Aires para dar a conocer los resultados del escrutinio. El escrutinio y suma de los votos obtenidos por los partidos se hará bajo la vigilancia permanente de los fiscales, de manera que éstos puedan llenar su cometido con facilidad y sin impedimento alguno.

Artículo 36- Acta de cierre. Concluida la tarea del escrutinio se consignará, en el acta de cierre, la hora de cierre de comicio y número de sufragios emitidos asentado en letras y números.

Artículo 37- Actas de Escrutinio. En cada una de las actas de escrutinio correspondientes a cada distrito electoral se consignará: a) Cantidad, en letras y números, para cada una de las categorías de cargos de los sufragios logrados por cada uno de los respectivos partidos, el número de votos nulos, recurridos y en blanco; b) El nombre del presidente, los suplentes y fiscales que actuaron en la mesa con mención de los que estuvieron presentes en el acto del escrutinio o las razones de su ausencia. El fiscal que se ausente antes de la clausura del comicio suscribirá una constancia de la hora y motivo del retiro y en caso de negarse a ello se hará constar esta circunstancia firmando otro de los fiscales presentes. Se dejará constancia, asimismo, de su reintegro; c) La mención de las protestas que formulen los fiscales sobre el desarrollo del acto eleccionario y las que hagan con referencia al escrutinio; d) La hora de finalización del escrutinio. Será suscripta por las autoridades de la mesa y los fiscales de los partidos. Si algunos de éstos no estuviera presente o no hubiere fiscales nombrados o se negaren a firmar, el presidente dejará constancia circunstanciada de ellos. Además del acta referida y con los resultados extraídos de la misma el presidente de mesa extenderá, en formulario que se remitirá al efecto, un "Certificado de Escrutinio" que será suscripto por el mismo, por los suplentes y los fiscales, dejándose constancia circunstanciada si alguien se niega a firmarlo. El presidente de mesa extenderá y entregará a los fiscales que lo soliciten un certificado del escrutinio. En el acta de cierre de comicio se deberán consignar los certificados de escrutinio expedidos y quiénes los recibieron.

CAPÍTULO X- De la comunicación del escrutinio, custodia de la documentación y su remisión a la República

Artículo 38- Guarda de Boletas y Documentos. Las Actas referidas en el artículo anterior legalizadas por las autoridades diplomáticas y/o consulares, se depositarán dentro de sobres especiales con el nombre del distrito, conjuntamente con las boletas compiladas y ordenadas de acuerdo a los partidos a que pertenecen las mismas, los votos en blanco, los recurridos y los nulos. Toda esta documentación será guardada, asimismo en un sobre especial que remitirá la Cámara Nacional Electoral, junto al acta de apertura y cierre de cada mesa y el padrón electoral. Este sobre cerrado, sellado y firmado por el Presidente de Mesa y los fiscales se enviará por el medio oportunamente acordado al Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, el que a su vez lo remitirá en forma inmediata a la Cámara Nacional Electoral. Las urnas utilizadas para el comicio serán descartadas.

Artículo 39- Comunicación Cablegráfica al Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto. (Texto según Decreto 2.010/93) Tanto la difusión oficial de los resultados del escrutinio, como su transmisión al Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, no podrá realizarse antes de las dieciocho (18) horas de Buenos Aires, hora de cierre del acto electoral en la República Argentina. Terminado el escrutinio de mesa el presidente de cada una de ellas informará al titular de la representación todos los detalles del mismo, haciéndole entrega de los certificados de escrutinio y de los sobres de Documentación de la Mesa. Dicho titular enviará por cable o en su defecto vía facsímil al Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto para su inmediata retransmisión a la Cámara Nacional Electoral y al Ministerio del Interior la información contenida en el mismo. Estos certificados de escrutinio serán remitidos a la Cámara Nacional Electoral juntamente con el resto de la documentación. Asimismo informará para conocimiento de la Cámara Nacional Electoral, fecha, número de vuelo, compañía por la que se despacha la documentación señalada en el artículo 38 del presente Decreto, debiendo indicar número de bultos e identificación de los mismos. Antecedente Decreto 1.138/93. Terminado el escrutinio de mesa el presidente de cada una de ellas informará al titular de la representación todos los detalles del resultado del mismo, haciéndole entrega de los certificados de escrutinio. Dicho titular enviará inmediatamente por cable o en su defecto vía facsímil al Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto para su inmediata retransmisión a la Cámara Nacional Electoral y al Ministerio del Interior la información contenida en el mismo. Estos certificados de escrutinio serán remitidos a la Cámara Nacional Electoral juntamente con el resto de la documentación. Asimismo informará para conocimiento de la Cámara Nacional Electoral, fecha, número de vuelo, compañía por la que se despacha la documentación señalada en el artículo 38 del presente Decreto, debiendo indicar número de bultos e identificación de los mismos.

Artículo 40- Custodia de la documentación hasta su despacho con destino a la República Argentina. Los señores titulares de la representación diplomática dispondrán que la documentación electoral una vez escrutada, ordenada y lista para ser despachada permanezca en la caja de hierro de la representación, dándosele tratamiento de correo diplomático hasta el momento de su envío a la República. Los señores fiscales de los partidos políticos podrán acompañar al o los funcionarios durante el trayecto desde la representación hasta el aeropuerto e inclusive hasta el avión, si las autoridades locales así lo permiten, para darle la mayor seguridad al transporte de dicha documentación.

CAPÍTULO XI- Escrutinio definitivo

Artículo 41- Escrutinio de la Cámara Nacional Electoral. La Cámara Nacional Electoral fijará un día en el que procederá a la apertura de la documentación proveniente de las representaciones diplomáticas. A este acto estarán invitados los apoderados de los partidos políticos intervinientes. El escrutinio se limitará solamente a la apertura de los sobres correspondientes a cada mesa, controlando las actas de apertura y cierre con el padrón correspondiente y las protestas presentadas por los fiscales. Inmediatamente se procederá a la clasificación por distrito de los sobres cerrados conteniendo las actas de escrutinio y las boletas de sufragio. Estos sobres junto con los certificados de escrutinio pertinentes serán remitidos mediante acta a las juntas electorales nacionales pertinentes, a fin de que se proceda al escrutinio definitivo de los votos de los ciudadanos argentinos residentes en el exterior.

Artículo 42- Escrutinio de las Juntas Electorales Nacionales. Las juntas electorales nacionales recibirán los sobres conteniendo los votos de los residentes en el exterior y procederán a su apertura controlando que vengan acompañados de las actas de escrutinio y que las mismas no tengan defectos sustanciales de forma. Si existen votos recurridos los considerará para determinar su validez o nulidad. Luego procederán a constatar la información contenida en el acta de escrutinio y en el correspondiente certificado. Si la misma coincide se limitarán a efectuar las operaciones aritméticas de los resultados consignados en el acta. Deberá procederse al escrutinio de las boletas de sufragio cuando: a) No hubiere acta o certificado de escrutinio firmados por las autoridades de mesa y en caso de corresponder los fiscales; b) Hubiere sido alterado el certificado de escrutinio y el acta no contare con los recaudos mínimos preestablecidos.

CAPÍTULO XII- Disposiciones generales y transitorias

Artículo 43- Gastos. El cumplimiento de lo dispuesto en este Decreto se asignará a las partidas especiales que se habilitarán al presupuesto del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto.

Artículo 44- Responsabilidad Organizativa. Todo lo referente a la responsabilidad organizativa por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, será llevada a cabo por la Dirección General de Asuntos Consulares de dicho Ministerio.

Artículo 45- Elecciones nacionales de 1993. Establécese el 30 de junio de 1993 como fecha de cierre para la inscripción en el Registro de Residentes en el Exterior a fin de la emisión del sufragio en las próximas elecciones nacionales y remisión inmediata a la Cámara Nacional Electoral a fin de la impresión de padrón a ser utilizado en las próximas elecciones nacionales. El mencionado Registro deberá estar impreso el día 10 de setiembre y ser remitido inmediatamente a las representaciones diplomáticas en el exterior.

DECRETO 1.246/00

NORMAS PARA GARANTIZAR EL CUMPLIMIENTO DE LAS DISPOSICIONES DE LA LEY 24.012. DEROGACIÓN DEL DECRETO 379/93.

Artículo 1º- El ámbito de aplicación del artículo 60 del Código Electoral Nacional sustituido por la Ley Nº 24.012, abarcará la totalidad de los cargos electivos de Diputados, Senadores y Constituyentes Nacionales.

Artículo 2º- El TREINTA POR CIENTO (30%) de los cargos a integrarse por mujeres, según lo prescripto por la Ley Nº 24.012, es una cantidad mínima. En los casos en que la aplicación matemática de este porcentaje determinare fracciones menores a la unidad, el concepto de cantidad mínima será la unidad superior y se regirá por la tabla que, como Anexo I, forma parte integrante del presente Decreto.

Artículo 3º- El porcentaje mínimo requerido por el artículo 60 del Código Electoral Nacional sustituido por la Ley Nº 24.012 se aplicará a la totalidad de los candidatos de la lista respectiva que cada Partido Político, Confederación o Alianza Transitoria nomine, pero sólo se considerará cumplido cuando se aplique también al número de cargos que el Partido Político, Confederación o Alianza Transitoria renueve en dicha elección.

Artículo 4º- Cuando algún Partido Político, Confederación o Alianza se presentara por primera vez, renovara un candidato o no renovara ninguno, se tomará en cuenta, a los fines de lo establecido en el artículo 3º del presente Decreto, que la cantidad de cargos a renovar es igual a UNO (1). En ese caso será indiferente colocar en el primer puesto a un candidato mujer o varón, y siempre en el segundo lugar deberá figurar una persona del sexo opuesto al nominado para el primer cargo. Cuando se renovaren DOS (2) cargos, en uno de ellos deberá nominarse siempre a una mujer. No se considerará cumplida la Ley Nº 24.012 cuando, en el supuesto que se renueven solamente UNO (1) o DOS (2) cargos, se incluya una sola candidata mujer ocupando el tercer término. Cuando se renovaren más de DOS (2) cargos, debe figurar una mujer, como mínimo, en alguno de los TRES (3) primeros lugares.

Artículo 5º- Cuando se renueve UNO (1), DOS (2) o más cargos, el cómputo siempre se hará a partir del primer lugar y la lista deberá tener por lo menos UNA (1) mujer cada DOS (2) varones para que se cumpla el porcentaje mínimo que exige la Ley Nº 24.012. En las listas de candidatos no se podrá ubicar en forma contigua TRES (3) personas de un mismo sexo hasta, por lo menos, el lugar en que, como mínimo, se haya cumplido con el TREINTA POR CIENTO (30%) establecido en la Ley Nº 24.012. En todos los casos se privilegiarán medidas de acción positiva a favor de la igualdad real de oportunidades entre varones y mujeres para el acceso a cargos electivos.

Artículo 6º- Las Confederaciones o Alianzas Permanentes o Transitorias, deberán ajustarse a lo establecido en los artículos precedentes, garantizando siempre, la representación del TREINTA POR CIENTO (30%) de mujeres como mínimo en las listas oficializadas, con independencia de su filiación partidaria y con los mismos requisitos establecidos para los Partidos Políticos, sin excepción alguna.

Artículo 7º- Los Partidos Políticos, Confederaciones y Alianzas, tanto de distrito como en el Orden Nacional, deberán adecuar sus respectivas normas internas para posibilitar la plena vigencia del régimen establecido por la Ley Nº 24.012, y de las disposiciones del presente Decreto, con la debida antelación con relación a la próxima elección de renovación legislativa del año 2001.

Artículo 8º- Si por el procedimiento del artículo 61 del Código Electoral Nacional y sus modificatorios, el Juez con competencia electoral determinara que alguna de las candidatas que integran el mínimo del TREINTA POR CIENTO (30%) a que se refiere la Ley Nº 24.012, no reúne las calidades exigidas para el cargo o estuviera ubicada en la lista en un lugar posterior al que le correspondiere según el sistema establecido por el presente Decreto, emplazará al Partido, Confederación o Alianza Permanente o Transitoria, en la misma resolución que se pronuncia por la calidad de los candidatos, para que proceda a su sustitución o reubicación en el término de CUARENTA Y OCHO (48) HORAS de que le sea notificada. Si éstos no lo cumplieran, el Tribunal lo hará de oficio, con las mujeres que sigan en el orden de la lista. Para ello deberá tener en cuenta que las listas de suplentes deben cumplir también los requisitos del presente Decreto.

Artículo 9º- Cuando una mujer incluida como candidata en una lista oficializada falleciera, renunciara, se incapacitara o cesara en el cargo por cualquier circunstancia antes de la realización de los comicios, será reemplazada por la candidata mujer que le siga en la lista respectiva. Esta medida sólo se aplicará en el caso de reemplazo de mujeres.

Artículo 10- En todos los distritos del país, las listas o nominaciones de UNA (1) o varias personas que se presenten para cubrir los cargos electivos nacionales de cualquier tipo, deberán respetar el porcentaje mínimo fijado por la Ley Nº 24.012 y de conformidad con las disposiciones del presente Decreto.

Artículo 11- Todas las personas inscriptas en el Padrón Electoral de un Distrito tienen derecho a impugnar ante la Justicia Electoral cualquier lista de candidatos cuando consideren que ésta se ha conformado violando la Ley Nº 24.012.

Artículo 12- Derógase el Decreto 379 del 8 de marzo de 1993.

ANEXO I

Cargos a renovar Cantidad mínima 23456789101112131415161718192021222324252627282930313233343536373839y así sucesivamente 11222333344455566667778889999101010111111121212

Antecedente Decreto 379/93.

REGLAMENTACIÓN DE LA LEY 24.012 DE PARTICIPACIÓN DE LA MUJER EN LISTAS DE CANDIDATOS A CARGOS ELECTIVOS.

Artículo 1º- El ámbito de aplicación de la Ley 24.012 abarcará la totalidad de los cargos electivos de parlamentarios nacionales y en la Municipalidad de Buenos Aires los de Concejales y Consejeros Vecinales.

Artículo 2º- El TREINTA POR CIENTO (30%) de los cargos a integrarse por mujeres, según lo prescripto por la Ley 24.012, debe interpretarse como una cantidad mínima. En los casos en que la aplicación matemática de este porcentaje determinara fracciones menores a la unidad, el concepto de cantidad mínima se regirá por la tabla que como Anexo A integra el presente Decreto.

Artículo 3º- El porcentaje mínimo requerido por el artículo 1º de la Ley 24.012 se considerará cumplido cuando dicho porcentaje alcance a la totalidad de candidatos de la lista respectiva, incluyendo los que cada Partido Político, Confederación o Alianza Transitoria renueve.

Artículo 4º- Cuando algún Partido Político, Confederación o Alianza Transitoria se presentara por primera vez, renovara un candidato o no renovara candidatos se tomará en cuenta, a los fines de lo establecido en el artículo anterior, que la cantidad de cargos es igual a uno. En este caso será indiferente colocar en el primer puesto a mujer o varón, pero en los siguientes lugares de la lista se incluirán regularmente UNA (1) mujer por cada DOS (2) varones hasta que se cubra el porcentaje mínimo que exige la Ley 24.012 dentro del número total de cargos.

Artículo 5º- En el caso en que el Partido Político, Confederación o Alianza Transitoria renueven dos cargos, al menos uno de los candidatos propuestos debe ser mujer.

Artículo 6º- Las Confederaciones o Alianzas Transitorias deberán ajustarse a lo establecido en los artículos precedentes, garantizando la representación del TREINTA POR CIENTO (30%) de mujeres en la lista oficializada, con independencia de su filiación partidaria y con los mismos requisitos establecidos para los Partidos Políticos, sin excepción alguna.

Artículo 7º- Los Partidos Políticos, Confederaciones y fusiones tanto de distrito como en el orden nacional deberán adecuar sus respectivas normas internas para posibilitar la plena vigencia del régimen establecido en la Ley 24.012 antes de la elección de renovación legislativa de 1993.

Artículo 8º- Si por el procedimiento del artículo 61 del Decreto Nº 2.135 del 18 de agosto de 1983 modificado por las Leyes 23.247, 23.476 y 24.012 el Juez con competencia electoral determinara, que algunas de las candidatas que componen el mínimo exigido del TREINTA POR CIENTO (30%) no reúnen las calidades exigidas por la Ley, el Partido Político, Confederación o Alianza Transitoria deberá proceder a su sustitución en el término de CUARENTA Y OCHO (48) horas.

ANEXO A Cargos a renovar 30% Cantidad mínima 234567891011121314151617181920 0,66 %0,90 %1,20 %1,50 %1,80 %2,10 %2,40 %2,70 %3,00 %3,30 %3,60 %3,90 %4,20 %4,50 %4,80 %5,10 %5,40 %5,70 %6,00 % 1112222333444555566

LEY 15.262

SIMULTANEIDAD DE ELECCIONES NACIONALES, PROVINCIALES y MUNICIPALES

Artículo 1º- Las provincias que hayan adoptado o adopten en el futuro el Registro Nacional de Electores, podrán realizar sus elecciones provinciales y municipales simultáneamente con las elecciones nacionales, bajo las mismas autoridades de comicio y de escrutinio, en la forma que establezca la reglamentación.

Artículo 2º- Las provincias que deseen acogerse al régimen de la presente ley deberán así comunicarlo al Poder Ejecutivo Nacional con una antelación de por lo menos sesenta días a la fecha de la elección nacional, especificando las autoridades a elegir, el sistema por el cual debe procederse a la adjudicación de las representaciones y el detalle de las demarcaciones electorales convocadas para el acto.

Artículo 3º- La fiscalización de las boletas de sufragio y su distribución quedarán a cargo de la Junta Electoral Nacional, a cuyo efecto las autoridades locales respectivas le remitirán la correspondiente lista de candidatos oficializados.

Artículo 4º- Las provincias cuyas normas constitucionales les impidan acogerse al régimen previsto en esta ley, podrán celebrar simultáneamente elecciones nacionales, provinciales y municipales, en la misma fecha y en el mismo local, previo acuerdo de las juntas electorales respectivas con la Junta Electoral Nacional, en todo lo concerniente al mantenimiento del orden y a la efectividad de las garantías acordadas por el régimen electoral vigente.

Artículo 5º- La proclamación de los candidatos provinciales electos será efectuada por la correspondiente autoridad local, a cuyo efecto la Junta Electoral Nacional le remitirá los resultados del escrutinio y acta final y, en caso de también requerirlo, los antecedentes respectivos.

LEY 23.952

CONVOCATORIA ELECTORAL. DEROGACIÓN DE LA LEY 23.229. INVITACIÓN A LAS PROVINCIAS A ACOGERSE AL RÉGIMEN DE LA LEY 15.262

Artículo 1º- Fíjase con carácter de excepción, en no menos de cuarenta y cinco (45) días el plazo de convocatoria a elecciones previsto en el artículo 54 de la ley 19.945 (t.o. por decreto 2.135/83), para los comicios a realizarse durante el año en curso con el objeto de proceder a la renovación parcial de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación.

Artículo 2º- Modifícase, con carácter de excepción, el plazo previsto en el artículo 26 de la ley 19.945 (t.o. por decreto 2.135/83) el que será reducido a setenta y cinco (75) días anteriores a la fecha de la elección convocada para renovar parcialmente la Honorable Cámara de Diputados de la Nación durante 1991.

Artículo 3º- Determínase que el plazo previsto en los artículos 34 y 35 de la ley 19.945 (t.o. por decreto 2.135/83) será con carácter excepcional de setenta (70) días antes de la elección fijada para 1991.

Artículo 4º- Modifícase, por única vez, los plazos previstos en los artículos 60 y 62 de la ley 19.945 (t.o. por decreto 2.135/83) fijándoselos en treinta días antes de la elección, respectivamente.

Artículo 5º- Fíjase, con carácter excepcional, en treinta y cinco (35) días antes de la elección convocada para renovar parcialmente la Honorable Cámara de Diputados de la Nación durante el curso del presente año, el plazo para constituir confederaciones nacionales o de distrito, fusiones y alianzas transitorias previstas en el artículo 10 de la ley 23.298.

Artículo 6º- Autorízase a las Juntas Electorales Nacionales de la Capital Federal y de las Provincias y a los jueces federales con competencia electoral, según corresponda, a adecuar los plazos previstos en los artículos 27, 28, 29, 33, 75, 77, 78 y 80 de la ley 19.945 (t.o. por decreto 2.135/83) a los términos de excepción definidos en los artículos precedentes de la presente ley. El cronograma electoral deberá ser publicado en el Boletín Oficial Provincial o Nacional, según corresponda, dentro del plazo de cinco (5) días a contar desde la constitución de las respectivas Juntas Electorales.

Artículo 7º- Derógase la ley 23.229.

Artículo 8º- Invítase a las provincias a acogerse al régimen previsto en la ley 15.262.

Artículo 9º- La presente ley comenzará a regir a partir de su sanción.

ANEXO I

LEGISLACIÓN NACIONAL

(*)Ley nº 15.262. Simultaneidad de las elecciones nacionales y provinciales. Sancionada 10 diciembre 1959. Promulgada 15 diciembre 1959. (Boletín Oficial de la República Argentina. Buenos Aires, 19 diciembre 1959).

(*)Ley nº 19.945. Código Electoral Nacional. Sancionada y promulgada 14 noviembre 1972. (Boletín Oficial de la República Argentina. Buenos Aires, 19 diciembre 1972).

(*)Ley nº 20.175. Elecciones. Fiscales de los partidos políticos. Normas para votar. Modificación de los artículos 58 y 87 del Código Electoral Nacional. Sancionada y promulgada 22 febrero 1973. (Boletín Oficial de la República Argentina. Buenos Aires, 2 marzo 1973).

(*)Ley nº 22.838. Sistema electoral nacional. Sancionada y promulgada 23 junio 1983. (Boletín Oficial de la República Argentina. Buenos Aires, 28 junio 1983).

(*)Ley nº 22.864. Código Electoral Nacional. Modificación. Sancionada y promulgada 2 agosto 1983. (Boletín Oficial de la República Argentina. Buenos Aires, 4 agosto 1983).

(*)Decreto nº 2.135, 18 agosto 1983. Código Electoral Nacional. Texto ordenado. (Boletín Oficial de la República Argentina. Buenos Aires, 6 setiembre 1983).

(*)Ley nº 23.168. Código Electoral Nacional. Modificación de normas sobre impresión y exhibición de listas provisionales e inclusión de ciudadanos en los padrones respectivos. Sancionada 20 diciembre 1984. Promulgada 10 enero 1985. (Boletín Oficial de la República Argentina. Buenos Aires, 17 enero 1985).

(*)Ley nº 23.229. Elecciones. Renovación parcial de diputados nacionales. Realización simultánea en todo el país. Sancionada 5 setiembre 1985. Promulgada 18 setiembre 1985. (Boletín Oficial de la República Argentina. Buenos Aires, 23 setiembre 1985).

(*)Ley nº 23.247. Elecciones. Oficialización de las boletas de sufragio. Modificación del artículo 62 del Código Electoral Nacional. Sancionada 18 setiembre 1985. Promulgada 19 setiembre 1985. (Boletín Oficial de la República Argentina. Buenos Aires, 25 setiembre 1985).

(*)Ley nº 23.476. Código Electoral Nacional (t.o. 1983). Modificación. Sancionada 31 octubre 1986. Promulgada 1º diciembre 1986. (Boletín Oficial de la República Argentina. Buenos Aires, 3 marzo 1987).

(*)Ley nº 23.775. Provincialización del Territorio Nacional de la Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur. Sancionada 26 abril 1990. Promulgada 10 mayo 1990. (Boletín Oficial de la República Argentina. Buenos Aires, 15 mayo 1990).

(*)Ley nº 23.952. Elecciones. Convocatoria electoral. Modificación de plazos previstos en la ley 19.945 (t.o. 1983). Derogación de la ley 23.229. Sancionada 20 junio 1991. Promulgada 4 junio 1991. (Boletín Oficial de la República Argentina. Buenos Aires, 12 julio 1991).

(*)Ley nº 24.007. Elecciones. Creación del Registro de Electores Residentes en el Exterior. Sancionada 9 octubre 1991. Promulgada 29 octubre 1991. (Boletín Oficial de la República Argentina. Buenos Aires, 5 noviembre 1991).

(*)Ley nº 24.012. Código Electoral Nacional; participación de la mujer en listas de candidatos a cargos electivos. Sancionada 6 noviembre 1991. Promulgada 29 noviembre 1991. (Boletín Oficial de la República Argentina. Buenos Aires, 3 diciembre 1991).

(*)Decreto nº 379, 8 marzo 1993. Código Electoral Nacional. Participación de la mujer en listas de candidatos a cargos electivos. Reglamentación de la ley 24.012. (Boletín Oficial de la República Argentina. Buenos Aires, 11 marzo 1993).

(*)Decreto nº 1.138, 4 junio 1993. Registro de Electores Residentes en el Exterior. Reglamentación de la ley 24.007. (Boletín Oficial de la República Argentina. Buenos Aires, 9 junio 1993).

(*)Decreto nº 2.010, 23 setiembre 1993. Registro de Electores Residentes en el Exterior. Modificación del decreto reglamentario 1.138/93. (Boletín Oficial de la República Argentina. Buenos Aires, 5 octubre 1993).

(*)Ley nº 24.444. Sistema Electoral Nacional. Elección del Presidente y Vicepresidente de la Nación. Elección de Senadores Nacionales. Diputados Nacionales. Sancionada 23 Diciembre 1994. Promulgada 11 enero 1995. (Boletín Oficial de la República Argentina. Buenos Aires, 19 enero 1995).

(*)Ley nº 24.904. Código Electoral Nacional. Sustitúyese el artículo 35 de la ley 19.945, según texto ordenado por el decreto 2.135/83, y derógase el inciso c) del artículo 3°. Sancionada 26 noviembre 1997. Promulgada 15 diciembre 1997. (Boletín Oficial de la República Argentina. Buenos Aires, 18 diciembre 1997).

(*)Decreto nº 1.246, 28 diciembre 2000. Derógase el Decreto Reglamentario Nº 379/93 y establécense normas para garantizar el cumplimiento de las disposiciones de la Ley Nº 24.012. (Boletín Oficial de la República Argentina. Buenos Aires, 4 enero 2001).

(*)Ley n° 25.610. Código Electoral Nacional. Modifica los artículos 14, 41, 71, 72, 76, 105 y 128. Incorpora el Capítulo IV bis: De la campaña electoral al Título III, los artículos 128 bis, 128 ter, 133 bis y 171. Sancionada 19 junio 2002. Promulgada 5 julio 2002. (Boletín Oficial de la República Argentina. Buenos Aires, 8 julio 2002).

(*) Ley nº 25.658. Código Electoral Nacional. Modifica art. 156. (Boletín Oficial de la República Argentina. Buenos Aires, 16 octubre 2002, pág. 4)

Reglamento de la Cámara de Senadores de Argentina

REGLAMENTO DE LA CÁMARA DE SENADORES DE LA NACIÓN REGLAMENTO DEL HSN Edicion provisional al 2/07/2003

SECRETARíA PARLAMENTARIA DIRECCION PUBLICACIONES

-2003- Texto aprobado por la resolución DR-1388/02, del 18 de diciembre de 2002, entrando en vigor a partir del 3 de marzo de 2003; y con las modificaciones incorporadas al mismo, por la resolución DR-198/03, del 2 de julio de 2003.- REGLAMENTO DE LA CÁMARA DE SENADORES DE LA NACIÓN Primera sesión preparatoria Artículo 1º - El 24 de febrero de cada año o el día inmediato hábil anterior en caso que sea feriado, se reúne el Senado en sesiones preparatorias a fin de designar autoridades y fijar los días y horas de sesiones ordinarias, los que pueden ser alterados por decisión de la Cámara.

Elección de las autoridades de la Cámara Articulo 2º - Acto continuo la Cámara hará sucesivamente y por mayoría absoluta la elección de un presidente provisional para que la presida en los casos determinados en el artículo 58 de la Constitución, un vicepresidente, un vicepresidente 1º y un vicepresidente 2º.

Modo de elección Articulo 3º - En caso de no resultar mayoría, se votará por los candidatos que hayan obtenido mayor número de sufragios; y en caso de empate decidirá el presidente.

Juramento de las autoridades de la Cámara Articulo 4º - A continuación el presidente provisional, el vicepresidente, el vicepresidente 1º y el vicepresidente 2º nombrados, jurarán sus cargos. El juramento puede omitirse cuando estos nombramientos importen una reelección.

El juramento se realizará en los siguientes términos: ¿"Juráis a la Patria, por Dios y estos Santos Evangelios, desempeñar debidamente el cargo de . que os ha sido confiado y obrar en todo de conformidad con lo que prescribe la Constitución Nacional?" o ¿ "Juráis a la Patria, por Dios, desempeñar debidamente el cargo de . que os ha sido confiado y obrar en todo de conformidad con lo que prescribe la Constitución Nacional?" o ¿"Juráis a la Patria desempeñar debidamente el cargo de... que os ha sido confiado y obrar en todo de conformidad con lo que prescribe la Constitución Nacional?".

Practicado el juramento, en los dos primeros casos el presidente señalará: "Si así no lo hiciereis, Dios y la Patria os lo demanden". En el último de los casos la indicación será: "Si así no lo hiciereis, la Patria os lo demande".

Duración del mandato de la Mesa Articulo 5º - El presidente provisional, el vicepresidente, el vicepresidente 1º y el vicepresidente 2º duran en sus funciones hasta el último día del mes de febrero del año siguiente al de su elección. Si vencida esta fecha no se han elegido nuevas autoridades continuarán en el desempeño de sus funciones, hasta que así se haga. En caso de que el presidente provisional, el vicepresidente y los vicepresidentes 1º y 2º cesen en su calidad de senador, serán sustituidos en el desempeño de sus funciones por los reemplazantes indicados en el artículo 34.

Comunicación de los nombramientos Articulo 6º - El nombramiento del presidente provisional, del vicepresidente y de los vicepresidentes 1º y 2º se comunicará al Poder Ejecutivo, a la Cámara de Diputados y a la Corte Suprema de Justicia.

Incorporación de senadores electos Articulo 7º - El 29 de noviembre de cada año de renovación de la Cámara, o el día inmediato hábil anterior si fuera feriado, se reúne el Senado para incorporar a los senadores electos que han presentado título otorgado por la autoridad competente y para expedirse sobre los títulos de los electos como suplentes, salvo aquellos impugnados por:

1. Un partido político organizado en el distrito que lo eligió;
2. Quien ha sido votado en la misma elección;
3. Un senador o una institución o particular responsable a juicio del Senado que impugnen al electo por falta de cumplimiento de los requisitos exigidos por el artículo 55 de la Constitución Nacional.

Los títulos que se reciben pasan, a fin de producir dictamen, a la comisión de Asuntos Constitucionales o la Especial de Poderes designada al efecto, cuando aquélla no está constituida. Este dictamen puede considerarse en sesiones preparatorias.

La aprobación de los títulos de los electos como suplentes no obstará a que, en la eventual oportunidad de su incorporación, se examine y se juzgue por el cuerpo cualquier circunstancia sobreviniente relativa al cumplimiento de los requisitos de elegibilidad previstos por el artículo 55 de la Constitución Nacional.

Participación de los electos en el debate para formar quórum Articulo 8º - Los senadores electos forman quórum para la consideración de sus títulos, pero no pueden votar en los propios.

Rechazo de los electos Articulo 9º - Cuando alguno de los electos sea rechazado, el presidente del Senado lo comunicará al Poder Ejecutivo Nacional, a los gobiernos de provincia y de la ciudad de Buenos Aires, según corresponda, a los efectos de la nueva elección.

Juramento de los senadores Articulo 10 - Los senadores son incorporados por acto del juramento que prestan, siendo interrogados en los términos siguientes: ¿"Juráis a la Patria, por Dios y estos Santos Evangelios, desempeñar debidamente el cargo de senador que ella os ha confiado para el Congreso Legislativo Federal de la Nación Argentina, y obrar en todo de conformidad con lo que prescribe la Constitución Nacional?", o en estos otros: ¿"Juráis a la Patria, por Dios, desempeñar debidamente el cargo de senador que ella os ha confiado para el Congreso Legislativo Federal de la Nación Argentina, y obrar en todo de conformidad con lo que prescribe la Constitución Nacional?", o en los siguientes: ¿"Juráis a la Patria desempeñar debidamente el cargo de senador que ella os ha confiado para el Congreso Legislativo Federal de la Nación Argentina, y obrar en todo de conformidad con lo que prescribe la Constitución Nacional?".

Practicado el juramento, en los dos primeros casos el presidenteseñalará: "Si así no lo hiciereis, Dios y la Patria os lo demanden". En el último de los casos la indicación será: "Si así no lo hiciereis, la Patria os lo demande".

Formalidad Articulo 11 - Este juramento es recibido por el presidente del Senado, en voz alta, estando todos de pie.

Incorporación de senadores Articulo 12 - Incorporado un senador y archivados los títulos que presenta, el presidente de la Cámara le extenderá un despacho refrendado por los secretarios, en el que se acredita el carácter que inviste, el distrito que representa, el día de su incorporación y el de su cese por ministerio de ley. El secretario parlamentario tomará razón del despacho en un libro que llevará al efecto.

Los senadores incorporados gozan de la remuneración que fija la ley, desde la fecha de inicio de su mandato o desde la que establezca el Senado al aprobar su título.

Comunicación de las vacantes a producirse Articulo 13 - La Presidencia comunicará al Poder Ejecutivo de la Nación, a los de las provincias y al de la ciudad de Buenos Aires, las vacantes a producirse por renovación del cuerpo, con arreglo al artículo 56 de la Constitución Nacional, y las vacantes parciales que menciona el artículo 62 de la misma, si no hubiera suplente.

Integración de comisiones Articulo 14 - En su primera sesión el Senado, por sí, o delegando esta facultad en el presidente, nombra o integra las comisiones permanentes a que se refiere el artículo 60.

Tolerancia Articulo 15 - A la hora fijada, el presidente llamará a sesión y si treinta minutos después no se ha logrado quórum en el recinto, ésta se levantará de inmediato.

Quórum Articulo 16 - La mayoría absoluta del número constitucional de senadores hace Cámara.

Sesiones ordinarias y especiales. Homenajes Articulo 17 - Son sesiones ordinarias las que se celebran en los días y horas fijados conforme a lo establecido en el artículo 1°.

Son sesiones especiales las que se celebran en otros días y horas y las sesiones secretas.

En las sesiones en que se rinden homenajes sobre acontecimientos de actualidad, el uso de la palabra no excederá de diez minutos por orador. Si la Cámara dispone que sólo uno de sus miembros rinda el homenaje, su disertación podrá extenderse hasta veinte minutos. Los homenajes sobre acontecimientos pasados que se hayan rendido en una oportunidad anterior, quedan limitados a un proyecto de declaración.

Sesiones públicas y secretas Articulo 18 - Las sesiones son públicas. Con carácter excepcional pueden ser secretas. Estas últimas se celebrarán:

1. Cuando se trate cualquier asunto que tenga el carácter de secreto a criterio de la Cámara, la que debe aprobarlo por una mayoría de dos tercios;
2. Por resolución fundada del presidente;
3. Por pedido del Poder Ejecutivo;
4. A petición fundada de cinco o más senadores.

Sesiones especiales Articulo 19 - La Cámara puede celebrar sesión pública especial a petición de cinco o más senadores o del Poder Ejecutivo, debiendo expresarse el objeto de la misma. En el supuesto de que el pedido sea efectuado por senadores, deberá vincularse su objeto con un proyecto que haya tenido ingreso en Mesa de Entradas.

Citación Articulo 20 - El presidente, luego de recibir la petición, dispondrá la respectiva citación para el día y hora que mejor estime, si no los ha señalado el cuerpo, según sea el asunto o las circunstancias del caso.

Continuación en sesión pública de una secreta Articulo 21 - Cuando el pedido sea de sesión secreta, podrá reservarse el motivo de la misma. Iniciada una sesión secreta, la Cámara podrá continuarla en forma pública cuando lo estime conveniente.

Pliego de acuerdos Articulo 22 - Los pliegos del Poder Ejecutivo solicitando acuerdo, tendrán entrada en sesión pública. Dentro de los dos días hábiles la Secretaría Parlamentaria los dará a conocer por intermedio de la sala de periodistas de la Cámara, a fin de facilitar el ejercicio del derecho de los ciudadanos a observar las calidades y méritos de las personas propuestas. Los ciudadanos podrán ejercer ese derecho dentro de los siete días hábiles siguientes, a partir del momento en que el pedido de acuerdo tenga estado parlamentario a través de su lectura en el recinto. La comisión también recibirá observaciones con relación a los propuestos, mientras los pliegos se encuentren a su consideración. La comisión de Acuerdos remitirá a todos los senadores copia de los pliegos y pondrá a su disposición los antecedentes e información en su poder. La Cámara, en sesión pública, considerará los pliegos y se pronunciará sobre ellos.

Publicidad de las solicitudes de acuerdos para jueces y conjueces de la Corte Suprema de Justicia, magistrados del Poder Judicial de la Nación y del Ministerio Público Articulo 22 bis - En caso de tratarse de pliegos remitidos por el Poder Ejecutivo solicitando acuerdo para la designación de jueces y conjueces de la Corte Suprema de Justicia, de magistrados del Poder Judicial y del Ministerio Público, la Secretaría Parlamentaria deberá arbitrar las medidas necesarias para darlos a conocer además, mediante su publicación en el sitio Internet de esta Cámara, en el Boletín Oficial y en los dos diarios de mayor circulación del país, durante dos días, con una antelación no menor de quince días hábiles de la fecha de celebración de la audiencia pública. Cuando se trata de la cobertura de cargos en jurisdicciones ajenas a la Ciudad de Buenos Aires, la publicación se efectuará en uno de los diarios de mayor circulación del país y en uno de la jurisdicción donde debe cubrirse la vacante.

Audiencia pública para la designación de jueces y conjueces de la Corte Suprema de Justicia, magistrados del Poder Judicial de la Nación y del Ministerio Público Articulo 22 ter - Los pliegos enviados por el Poder Ejecutivo solicitando acuerdo para la designación de los jueces y conjueces de la Corte Suprema de Justicia, de magistrados del Poder Judicial de la Nación y del Ministerio Público deben ser sometidos al procedimiento de audiencia pública, previsto en el capítulo IV del título VIII.

Citación para acuerdos Articulo 23 - La Cámara será citada especialmente a sesión de acuerdos por resolución de la Presidencia, y mediante cédula firmada por el secretario del Senado. La Presidencia lo hará saber, en cada caso, al ministro que corresponda.

Concurrencia a las sesiones secretas Articulo 24 - En las sesiones secretas pueden hallarse presentes, además de los secretarios y prosecretarios, los ministros del Poder Ejecutivo y los taquígrafos que el presidente designe, cuando así la Cámara lo resuelva, debiendo estos últimos prestar juramento especial ante el presidente de guardar secreto. Los diputados nacionales pueden asistir a las sesiones secretas de carácter legislativo.

Licencias Articulo 25 - Los senadores que no puedan asistir a alguna sesión lo comunicarán al presidente; si su inasistencia hubiera de ser a más de tres sesiones consecutivas, solicitarán licencia. El Senado decidirá en cada caso, por una votación especial, si la licencia concedida a un senador es con goce de dieta o sin él. Las licencias por maternidad serán concedidas con goce de dieta y por el término legal.

Duración de la licencia Articulo 26 - Las licencias se conceden siempre por tiempo determinado, transcurrido el cual se pierde el derecho a la dieta por el tiempo en que aquéllas son excedidas. La licencia acordada a un senador caduca con la presencia de éste en el recinto.

Citación de los ausentes Artículo 27 - Cuando transcurra uno de los días señalados para sesión ordinaria sin quórum para formar Cámara, la minoría presente, una hora después de la citación para la segunda sesión, puede reunirse y llamar a los inasistentes por citación especial para la sesión siguiente. La citación se hará por el presidente en dos diarios de la capital de la República, mencionando por sus nombres a los inasistentes, si así lo resuelve la minoría reunida.

Medidas de compulsión Artículo 28 - Si después de esta situación no se forma quórum, la minoría tiene facultad para compeler a los inasistentes por la aplicación de multas que deben fijarse dentro de la asignación mensual de que gozan los senadores, o por la fuerza pública, si aquellas medidas no dan resultado.

Ausencia de los senadores conminados Artículo 29 - Cuando se forme quórum, si subsiste la ausencia de alguno o algunos de los senadores conminados, el presidente dará cuenta del hecho a la Cámara para que adopte las medidas que crea convenientes.

Sala de las sesiones Artículo 30 - Los senadores constituyen Cámara en la sala de sus sesiones y para los objetos de su mandato, salvo en casos de gravedad institucional.

Empleos o comisiones del Poder Ejecutivo Artículo 31 - Los permisos que la Cámara acuerda a alguno de sus miembros para desempeñar empleos o comisiones del Poder Ejecutivo incompatibles con la asistencia a las sesiones, duran sólo por el año legislativo en que son otorgados.

Atribuciones del presidente Artículo 32 - Las atribuciones y deberes del presidente son:

1. Llamar a los senadores al recinto y abrir las sesiones desde su sitial;
2. Girar los asuntos entrados previa asignación de destino y dar cuenta de los mismos en la primera sesión que se realice, en el orden establecido por el artículo 187;
3. Mantener, de conformidad al Reglamento, el orden en la Cámara, dirigir las discusiones, y llamar a la cuestión y al orden y proponer se pase a cuarto intermedio;
4. Proponer las votaciones y proclamar su resultado;
5. Recibir y abrir los pliegos dirigidos a la Cámara;
6. Hacer citar a sesiones ordinarias, especiales y extraordinarias;
7. Proveer lo conveniente al mejor funcionamiento de las Secretarías;
8. Proveer todo lo conducente a fin de garantizar la seguridad y vigilancia de todas las dependencias de la Cámara;
9. Presentar a la aprobación de la Cámara los presupuestos de gastos y sueldos de la misma;
10. Nombrar, de acuerdo a las disposiciones vigentes, a todos los empleados, y removerlos cuando halle en ellos ineptitud, desidia o desobediencia, poniéndolos en caso de delito a disposición de la justicia, con todos los antecedentes. Las vacantes que ocurran serán provistas por ascenso, dentro de las respectivas categorías, tomando como base la competencia, aptitudes acreditadas y la antigüedad en el empleo. En caso de creación de nuevos cargos, se proveerán previo concurso de selección, cuyas bases establecerá la Cámara;
11. Autenticar con su firma el Diario de Sesiones que servirá de acta y, cuando sea necesario, todos los actos, órdenes y procedimientos de la Cámara;
12. Hacer testar del Diario de Sesiones las frases que considere inconvenientes o hayan dado lugar a incidencias. En dicho caso la Presidencia notificará por escrito a la Secretaría Parlamentaria, con copia al senador que haya formulado las manifestaciones suprimidas, a efectos de que la Dirección de Taquígrafos archive la misma como constancia junto con la correspondiente versión original;
13. Someter a consideración de la Cámara la aprobación de los diarios de sesiones;
14. Distribuir las funciones entre los secretarios, en la forma más conveniente, según las necesidades del servicio;

ñ. Dictar, con la colaboración del área responsable de informática, normas de uso de internet y de la red interna en el ámbito de la Cámara, los contenidos mínimos a ser dados a publicidad a través del sitio oficial del Senado en las redes abiertas y de las páginas correspondientes a las áreas que integran su estructura las que, en todo caso, estarán alojadas en su servidor, regulando cuestiones atinentes al estilo de aquéllas;

1. Proveer lo necesario a fin de garantizar el registro de audio y video, la transmisión de las sesiones y la política comunicacional de la Cámara;
2. En general, hacer observar este reglamento en todas sus partes y ejercer las demás funciones que en él se le asignan.

Actuación de la Presidencia en el debate Artículo 33 - El presidente no discute ni opina sobre el asunto que se delibera. Sólo vota en caso de empate. En los casos en que la Presidencia del cuerpo es ejercida por un senador, corresponde que éste vote en las cuestiones sometidas a resolución de la Cámara, ejerciendo, en caso de empate de la votación, el derecho de decidir la misma, conforme a lo dispuesto por el artículo 213.

El presidente puede invitar a pasar a un cuarto intermedio de conformidad a la facultad prevista en el artículo 32, inciso c.

Ausencia de la mesa Artículo 34 - En caso de ausencia o impedimento del presidente, presidente provisional, vicepresidente y vicepresidentes 1° y 2° de la Cámara, actuarán los presidentes de las comisiones en el orden establecido en el artículo 60.

Cesión de la Presidencia Artículo 35 - Cuando la Cámara esté presidida por un senador y éste desee tomar parte en alguna discusión, cederá la Presidencia a quien corresponda según este reglamento, y no volverá a ocuparla hasta que se haya votado el punto en discusión.

Representación del cuerpo Artículo 36 - Sólo el presidente habla en nombre del Senado, e informa a éste, en la primera sesión que se realice, de toda resolución que dicte o comunicación que expida en representación del cuerpo.

Actos oficiales Artículo 37 - Siempre que el Senado sea invitado a concurrir en su carácter corporativo a actos o ceremonias oficiales, se entenderá suficientemente representado por su presidente o juntamente con una comisión de su seno.

Designación Artículo 38 - La Cámara tiene dos secretarios, nombrados por ella por mayoría absoluta, de fuera de su seno, los cuales prestarán juramento ante el cuerpo, antes de tomar posesión de sus cargos, de desempeñarlos fiel y debidamente. Dependen inmediatamente del presidente, quien determina las funciones que corresponden a cada uno de ellos.

Obligaciones de los secretarios Artículo 39 - Los secretarios tienen las siguientes obligaciones:

1. Redactar las notas y demás comunicaciones que transmiten resoluciones del cuerpo y de la Presidencia, notificar por escrito y remitir copia de todos los decretos de la Presidencia a los presidentes de los bloques parlamentarios, organizar e imprimir el Diario de Sesiones, leyes de la Nación y demás publicaciones que se hagan por orden de la Cámara;
2. Leer todo lo que en la Cámara se ofrezca;
3. Hacer por escrito el escrutinio de las votaciones nominales, determinando el nombre de los votantes;
4. Computar y verificar el resultado de las votaciones por signos;
5. Anunciar el resultado de toda votación y, cuando algún senador lo solicite, el número de votos en pro y en contra;
6. Hacer llegar a los senadores, a la brevedad posible, tanto los órdenes del día como los diarios de sesiones;
7. Consultar con el presidente cualquier alteración de la versión taquigráfica, en el caso del artículo 32, inciso l;
8. Dar a la prensa las informaciones pertinentes a la sesión;
9. Levantar actas de las sesiones públicas, cuando la Cámara así lo resuelva; en los demás casos serán reemplazadas por el Diario de Sesiones;
10. Refrendar la firma del presidente al autenticar el Diario de Sesiones que servirá de acta; así como en los demás casos, órdenes y procedimientos de la Cámara cuando sea necesario;
11. Distribuir al personal en las distintas dependencias y oficinas en las áreas de sus respectivas competencias, y proponer al presidente personas idóneas para llenar las vacantes que se produzcan, de conformidad a las disposiciones vigentes;
12. Desempeñar las demás funciones que el presidente les dé en uso de sus facultades.

Comunicaciones Artículo 40 - Las comunicaciones de oficio son extendidas y puestas a la firma del presidente por el secretario parlamentario.

Recopilación del Diario de Sesiones Artículo 41 - Al finalizar cada período parlamentario, el secretario parlamentario formará con la publicación diaria de las sesiones volúmenes que conservará en el archivo.

Acta de las sesiones secretas Artículo 42 - El secretario parlamentario levanta acta de las sesiones secretas a las que no concurren taquígrafos sobre la base del material suministrado por la Prosecretaría Parlamentaria, tratando de redactar las discusiones del modo más exacto posible. El secretario parlamentario lee el acta en la misma sesión y la firmará una vez aprobada por el cuerpo y rubricada por el presidente.Con estas actas y con la versión de las sesiones secretas a que concurren taquígrafos, formará libros que conservará en un archivo especial.

Publicaciones Artículo 43 - El secretario parlamentario tiene a su cargo lasimpresiones del Diario de Sesiones, Diario de Asuntos Entrados y Boletín de Asuntos en Trámite y Asuntos Considerados, practicando y haciendo practicar las diligencias y tareas consiguientes y procurando siempre que se publiquen a la brevedad posible.

Publicaciones en la página web Artículo 44 - El secretario parlamentario dispone todo lo necesario a fin de que se publique en el sitio de internet de esta Cámara la siguiente información:

1. Los decretos de carácter parlamentario emitidos por la Presidencia del cuerpo.
2. Días y hora de las sesiones y su correspondiente temario.
3. Proyectos ingresados, la descripción de sus pasos administrativos y los respectivos órdenes del día.
4. Día, hora y lugar donde se efectuarán las reuniones de las distintas comisiones, consignando los temas a tratar.

Diario de sesiones Artículo 45 - El Diario de Sesiones debe: a. Expresar los senadores que hayan compuesto la Cámara, como los que hayan faltado con aviso, sin él, o con licencia, o sin ella, por haberse vencido la concedida; los reparos, correcciones y aprobación del Diario de Sesiones anterior; los asuntos, comunicaciones y proyectos de que se haya dado cuenta, y su destino.

1. Contener la versión completa de la sesión y de las resoluciones que se tomen.
2. Fijar con claridad las resoluciones, arreglándose en todo al título XV y concluir consignando la hora en que se levante la sesión o se pase a cuarto intermedio.

Consultas a la Presidencia Artículo 46 - Toda duda u obstáculo que en el curso de estas operaciones halle el secretario parlamentario, lo consultará o avisará a la Presidencia y observará sus resoluciones.

Archivo reservado Artículo 47 - El secretario parlamentario tiene a su cargo y custodia el archivo legislativo reservado del Senado. Anualmente se liberarán al público los documentos secretos y reservados que tengan más de cincuenta años de antigüedad.

Presupuesto Artículo 48 - El secretario administrativo organiza y pasa al presidente los presupuestos de sueldos y gastos de la Secretaría y del Senado.

Custodia de las declaraciones juradas Artículo 49 - El secretario administrativo mantiene en custodia las declaraciones juradas que de sus patrimonios presentan los senadores, autoridades y demás funcionarios de la Cámara, de acuerdo a las normas vigentes; disponiendo su publicidad en las condiciones que establezca la reglamentación.

Información en internet Artículo 50 - El secretario administrativo dispone todo lo necesario a fin de que se publique en el sitio de internet de esta Cámara la siguiente información: a. Presupuesto asignado al Senado y ejecución mensual del mismo. b. Contrataciones, licitaciones y adjudicaciones efectuadas. c. Los decretos de carácter administrativo emitidos por la Presidencia del cuerpo. Asimismo, dispone se arbitren los medios necesarios a fin de garantizar la transmisión en vivo del audio y video de las sesiones de la Cámara desde el sitio de internet.

Designación Artículo 51 - La Cámara tiene tres prosecretarios, nombrados por ella en la misma forma en que se nombran los secretarios; dependen inmediatamente del presidente, quien determina las funciones de cada uno de ellos, cubriendo las áreas parlamentaria, administrativa y de coordinación operativa. Prestarán ante el cuerpo juramento de su cargo. Es obligación de los prosecretarios ejercer las funciones de los secretarios en los casos de impedimento de alguno de ellos y auxiliarlos en cuanto convenga al mejor desempeño del cargo.

Prosecretario Parlamentario Artículo 52 - El prosecretario parlamentario tiene a su cargo procesar la documentación necesaria para la redacción de las actas de las sesiones secretas que realice el cuerpo, de las que no se tome versión taquigráfica y supervisar los trabajos relacionados con las sanciones de la Cámara.

Prosecretario Administrativo Artículo 53 - El prosecretario administrativo es responsable exclusivo de la organización del servicio de vigilancia y control dentro del recinto. Para ello cuenta con un número suficiente de empleados que cumplen esas tareas sin perjuicio de la colaboración que pueda solicitarse a la Policía Federal.

Prosecretario de Coordinación Operativa Artículo 54 - El prosecretario de coordinación operativa tiene a su cargo el control y la supervisión de las funciones desarrolladas por aquellas unidades orgánicas que la Presidencia le asigne con el objeto de metodizar operativamente las relaciones institucionales.

Bloques Artículo 55 - Dos o más senadores pueden organizarse en bloques de acuerdo a sus afinidades políticas. Cuando un partido político o una alianza electoral existente con anterioridad a la elección de los senadores tiene sólo un representante en la Cámara, puede asimismo actuar como bloque.

Constitución y días de reunión Artículo 56 - El presidente de la Cámara y los presidentes de los bloques parlamentarios -o los senadores que los reemplacen- bajo la presidencia del primero forman el plenario de labor parlamentaria. El plenario se reunirá al menos una vez por semana durante los períodos de sesiones y fuera de ellos cuando lo solicite cualquiera de sus miembros.

Funciones Artículo 57 - Son funciones del plenario preparar planes de labor parlamentaria; proyectar el orden del día; informarse del estado de los asuntos en las comisiones; promover medidas prácticas para la agilización de los debates y proponer aquellas medidas que conduzcan a un mejor funcionamiento del cuerpo. En lo posible, ningún dictamen de comisión será incluido en el plan de labor si no cuenta al menos con siete días corridos desde la fecha de distribución.

Plan de labor Artículo 58 - El plan de labor será preparado y distribuido por el plenario con una antelación mínima de veinticuatro horas de la fijada para el inicio de la sesión respectiva. El mismo será considerado por la Cámara en el turno determinado por el artículo 187. Para su consideración cada senador podrá hacer uso de la palabra por una sola vez y por un tiempo máximo de cinco minutos. En caso de observaciones formuladas por cualquier senador las mismas serán sometidas a votación en el recinto.

Falta de acuerdo en el plenario de labor parlamentaria Artículo 59 - Si en el plenario de labor parlamentaria no se logra acuerdo sobre los temas a tratar en el orden del día, el presidente de la Cámara o cualquier senador puede formular una propuesta al respecto, la que se someterá a consideración de la Cámara, salvo que otro u otros senadores propongan otros planes de labor alternativos. En este caso, cada uno de los bloques tendrá derecho a fundar su posición por un tiempo máximo de cinco minutos, procediéndose de inmediato a votar las propuestas en el orden que hubiesen sido formuladas.

Nómina y competencia de las comisiones Artículo 60 - La Cámara tiene veinticuatro comisiones permanentes integradas por quince miembros cada una, a saber: 1. Asuntos Constitucionales. 2. Relaciones Exteriores y Culto. 3. Justicia y Asuntos Penales. 4. Legislación General. 5. Presupuesto y Hacienda. 6. Asuntos Administrativos y Municipales. 7. Defensa Nacional. 8. Seguridad Interior y Narcotráfico. 9. Economía Nacional e Inversión. 10. Industria y Comercio. 11. Economías Regionales, Micro, Pequeña y Mediana Empresa. 12. Trabajo y Previsión Social. 13. Agricultura, Ganadería y Pesca. 14. Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología. 15. Derechos y Garantías. 16. Minería, Energía y Combustible. 17. Salud y Deporte. 18. Infraestructura, Vivienda y Transporte. 19. Sistemas, Medios de Comunicación y Libertad de Expresión. 20. Ambiente y Desarrollo Sustentable. 21. Población y Desarrollo Humano. 22. Acuerdos. 23. Coparticipación Federal de Impuestos. 24. Turismo.

Asuntos Constitucionales Artículo 61 - Corresponde a la comisión de Asuntos Constitucionales: dictaminar sobre lo relativo a todo asunto de directa e inmediata vinculación con la interpretación y aplicación de la Constitución Nacional y de los principios en ella contenidos, ciudadanía y naturalización, admisión de nuevas provincias, reunión o división de las existentes, límites interprovinciales, reformas de la Constitución, régimen electoral y partidos políticos, organización de ministerios, expropiaciones, intervención federal en las provincias o en la ciudad de Buenos Aires, lo relativo a las relaciones con los gobiernos de provincia y de la ciudad de Buenos Aires y al ejercicio de las atribuciones que confiere el artículo 75 inciso 30 de la Constitución Nacional, estado de sitio, cuestiones de privilegio, lo relativo a la autorización prevista en la ley 23.732 y modificaciones o interpretaciones de este reglamento. También entenderá en los casos a que se refiere el artículo 70 de la Constitución Nacional y todo otro asunto vinculado a la ciencia y al derecho constitucional. Asimismo, le corresponde dictaminar en todo lo relativo a reformas de leyes de procedimiento de juicio político, modificaciones al reglamento de procedimiento interno en materia de juicio político, en las causas de responsabilidad que se intenten contra el presidente, vicepresidente, jefe de gabinete de ministros y jueces de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, sometidos a juicio político y en las quejas que contra ellos se presenten en la Cámara.

Relaciones Exteriores y Culto. Artículo 62 - Corresponde a la comisión de Relaciones Exteriores y Culto: dictaminar sobre lo relativo a las relaciones de la República con los Estados extranjeros, cuerpo diplomático y consular, tratados, convenciones, pactos, conferencias y congresos internacionales, declaración de guerra u otras medidas admitidas por el derecho internacional, límites internacionales, ajuste de paz, extradiciones, introducción y tránsito de tropas extranjeras, legalización de documentos para y del exterior, archivo de relaciones exteriores, bibliotecas, colecciones, publicaciones de tratados y mapas geográficos, publicidad y difusión de informes, libros y datos concernientes a la Nación en el exterior, política internacional del petróleo, política comercial internacional, política internacional del trabajo, concordatos, ejercicio del culto de las iglesias establecidas en la República, admisión de nuevas órdenes religiosas, y todo otro asunto referente al ramo de relaciones exteriores y culto. Asimismo dictaminar sobre lo relativo a las relaciones del Senado de la Nación con los organismos parlamentarios internacionales y con los parlamentos de los demás países. Podrá también constituir "Agrupaciones de Parlamentarios Argentinos de Amistad" con parlamentarios de otros países.

Justicia y Asuntos Penales Artículo 63 - Corresponde a la comisión de Justicia y Asuntos Penales: dictaminar sobre todo lo relativo a la organización, funcionamiento y administración del Poder Judicial, creación de juzgados, Consejo de la Magistratura, Jurado de Enjuiciamiento y Ministerio Público y todo otro asunto referente al ramo de justicia, sin perjuicio de la competencia correspondiente a la comisión de Asuntos Constitucionales. Asimismo le corresponde dictaminar sobre lo relativo a los Códigos Penal y de Procedimientos en lo Penal de la Nación, leyes penales especiales y lo relacionado con el régimen carcelario, como así también respecto a toda disposición de carácter punitivo o represivo que contenga cualquier rama del derecho. También le corresponde entender en todo lo relativo al Derecho Penal Juvenil.

Legislación General Artículo 64 - Corresponde a la comisión de Legislación General: dictaminar sobre lo relativo a códigos -con excepción de los códigos Penal y de Procedimientos en lo Criminal de la Nación-, y todo asunto de legislación general no atribuido específicamente por este reglamento a otra comisión.

Presupuesto y Hacienda Artículo 65 - Corresponde a la comisión de Presupuesto y Hacienda: dictaminar sobre lo relativo a presupuesto general de laadministración y las reparticiones autárquicas, régimen impositivo yaduanero, deuda pública, suministros del Estado, contralor de seguros y reaseguros, régimen financiero de las obras de ayuda social, y todo otro asunto referente al ramo de presupuesto y hacienda.

Asuntos Administrativos y Municipales Artículo 66 - Corresponde a la comisión de Asuntos Administrativos yMunicipales: dictaminar sobre lo relativo al régimen jurídico de la administración pública central y descentralizada, Auditoría General de la Nación, empresas públicas, régimen jurídico de los agentes estatales, contrataciones administrativas, dominio público delEstado, servicios públicos, policía administrativa y ejercicio del poder de policía, expropiaciones y toda otra limitación al dominio, sin perjuicio de la competencia de la comisión de AsuntosConstitucionales, cargas públicas, recursos administrativos yjurisdiccionales y toda otra forma de contralor administrativo, responsabilidad del Estado y sus agentes, planificación administrativa y cualquier otro asunto relacionado con el derecho administrativo y municipal, con exclusión de las materias de la ley que garantizará los intereses del Estado nacional, mientras la ciudad de Buenos Aires sea Capital de la Nación.

Defensa Nacional Artículo 67 - Corresponde a la comisión de Defensa Nacional: dictaminar sobre lo relativo a la organización, armamento y disciplina de las fuerzas armadas de tierra, mar y aire de la Nación y sus servicios auxiliares y afines, las cuestiones atinentes con las misiones que aestas fuerzas corresponden y las que se refieren a recompensas, honores y todo otro asunto referente al ramo de defensa nacional.

Seguridad Interior y Narcotráfico Artículo 68 - Corresponde a la comisión de Seguridad Interior y Narcotráfico: dictaminar sobre todo proyecto o asunto relativo a la preservación de la seguridad interior en el país y a la efectiva vigencia de la Constitución Nacional y de las normas dictadas en su consecuencia, organización, armamento y disciplina de las instituciones policiales y fuerzas de seguridad del Estado Nacional; así como también a las cuestiones atinentes a las misiones que a estas fuerzas y cuerpos corresponden, a la coordinación de su accionar, a las recompensas y honores de dichas instituciones y fuerzas; a la cooperación del Estado Nacional con los gobiernos provinciales en materia de seguridad interior, y demás asuntos comprendidos en la seguridad interior, entendida ésta con los alcances previstos en los artículos 2º y 3º de la ley 24.059. Asimismo, entenderá en lo vinculado a la preparación, producción, entrega, tenencia, difusión y consumo de estupefacientes, en lo relativo a la prevención, control y represión interna e internacional del narcotráfico y en lo que hace a los acuerdos, convenios sin perjuicio de la competencia de la Comisión de Relaciones Exteriores y Culto, y toda otra legislación sobre la materia.

Economía Nacional e Inversión Artículo 69 - Corresponde a la comisión de Economía Nacional e Inversión: dictaminar sobre lo relativo a promoción, orientación y realización de la política económico financiera del país, estudio y ejecución de planes de desarrollo económico, defensa del valor de la moneda, regulación del crédito y de los medios de pago, autorización y fijación de las tasas de interés bancario, régimen y fiscalización de la actividad bancaria, del mercado de valores mobiliarios y del movimiento de capitales, acuerdos, convenios y arreglos internacionales de carácter financiero y comercial, sin perjuicio de la competencia de la comisión de Relaciones Exteriores y Culto, operaciones de crédito interno y externo, de empréstitos públicos y otras obligaciones por cuenta del gobierno de la Nación, acuñación de moneda e impresión de billetes; y todo otro asunto referente al ramo de las finanzas. Asimismo le corresponde dictaminar en lo relativo a las estrategias y tácticas destinadas a atraer inversiones extranjeras a la Argentina; sobre las vinculaciones operativas con los programas de promoción de inversiones extranjeras existentes en el exterior, respecto de la coordinación y participación en acciones de promoción a los efectos de lograr maximizar la participación de distintos sectores nacionales e internacionales en los programas de promoción de inversiones. Debe dictaminar además, respecto de la conformación de registros de inversiones de capitales extranjeros en el territorio nacional.

Industria y Comercio Artículo 70 - Corresponde a la comisión de Industria y Comercio: dictaminar sobre lo relativo a la promoción y fomento de la industria, fiscalización de procesos de elaboración industrial, certificaciones de calidad, patentes y marcas, sin perjuicio de la competencia de la comisión de Asuntos Constitucionales sobre la materia, organizaciones económicas y asociaciones profesionales vinculadas a la producción industrial, análisis y control de la política crediticia de fomento industrial, actividades tendientes al fomento industrial y todo otro asunto referente al ramo de la industria. Además le corresponde dictaminar sobre lo relativo al régimen de abastecimiento y comercialización interna, racionalización del consumo y de la distribución de bienes en el mercado interno, fijación y control de precios de los bienes de consumo, represión de trusts y monopolios ilícitos, normalización, tipificación eidentificación de las mercaderías en el comercio interno, aplicación y fiscalización del sistema de pesas y medidas, normativa que asegure la lealtad comercial y todo otro asunto referente al ramo de comercio.

Economías Regionales, Micro, Pequeña y Mediana Empresa Artículo 71 - Corresponde a la comisión de Economías Regionales, Micro, Pequeña y Mediana Empresa: dictaminar sobre la promoción económica financiera de las economías regionales así como de sus producciones, características, estudio y ejecución de planes de desarrollo regional y todo otro asunto relativo a las economías regionales. Asimismo debe dictaminar en todo lo relativo al fomento, afianzamiento y desarrollo de las micro, pequeñas y medianas empresas.

Trabajo y Previsión Social Artículo 72 - Corresponde a la comisión de Trabajo y Previsión Social: dictaminar sobre lo relativo a legislación, inspección, estadística y censos del trabajo, policía del trabajo, comisiones de conciliación y arbitraje, relaciones entre empleados y empleadores, salarios y condiciones del trabajo, asociaciones mutuales y sindicales, seguro social, seguro de desempleo, jubilaciones y pensiones, retiros del personal del Estado, obras sociales y todo otro asunto referente al ramo del trabajo, previsión social o petición particular que no competa a otra comisión.

Agricultura, Ganadería y Pesca Artículo 73 - Corresponde a la comisión de Agricultura, Ganadería y Pesca: dictaminar sobre lo relativo a la administración, mensura y enajenación de la tierra pública, colonización, enseñanza agrícola,estímulo de la agricultura en las provincias, legislación rural y agrícola, policía sanitaria, animal y vegetal, estadística einformación agrícola, hidráulica agrícola, sistemas de regadío, desagües y drenajes, primas al cultivo, mejora, desarrollo yprotección de la ganadería, relaciones con las sociedades agrícolas y ganaderas privadas, bosques, caza y todo otro asunto referente al ramo de la agricultura y ganadería. También, entender y dictaminar en todo lo relativo a la explotación, preservación y desarrollo de los recursos naturales renovables y no renovables del mar, laadministración y destino de los recursos económicos provenientes de los mismos, implementación y desarrollo del sistema portuario y las vías navegables, de la política portuaria y naviera, desarrollo de la industrialización vinculada al potencial pesquero de la plataforma continental argentina, policía sanitaria, estadística e información pesquera, políticas de estímulo y promoción de la piscicultura e industria naval en el ámbito nacional y todo otro asunto vinculado a la explotación pesquera o marítima.

Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología Artículo 74 - Corresponde a la comisión de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología: dictaminar sobre lo relativo al mantenimiento y fomento de la instrucción y educación, de la Nación y de las provincias, en todas sus manifestaciones, subvenciones escolares en general, subsidios, adquisición de material de estudio, publicaciones y todo otro asunto referente al ramo de educación. También le corresponde dictaminar sobre lo relativo a organización, administración,orientación y promoción de la cultura nacional con especial énfasis en los regionalismos y pautas culturales provinciales y locales vigentes en el país, como así también todo otro asunto referente a esta área. Le compete asimismo, la declaración de homenajes y publicación de obras. Declaración y preservación de monumentos históricos, sin perjuicio de la competencia de la comisión de Ambiente y Desarrollo Sustentable. También debe dictaminar en todo lo relativo a la creación, investigación, difusión y aplicación científica y tecnológica originada en los organismos públicos o en la actividad privada, al desarrollo y fomento de las políticas en materia científica y tecnológica, y en todo otro asunto referente al ramo de la ciencia y la tecnología.

Derechos y Garantías Artículo 75 - Corresponde a la comisión de Derechos y garantías: dictaminar sobre lo relativo a los derechos humanos y sus garantías constitucionales.Asimismo, lo atinente a la implementación de programas y políticas de información, esclarecimiento, difusión y educación respecto alconsumo y sobre todo asunto o proyecto orientado a promover la defensa de los derechos de consumidores y usuarios, para equiparar la situación de éstos frente a la de los proveedores de bienes y servicios. Será también competencia de la comisión todo asunto vinculado a la implementación de procedimientos tendientes a asegurar en la relación de consumo, los derechos consagrados en el Art. 42 de la Constitución Nacional -sin perjuicio de la competencia de la comisión de Asuntos Constitucionales- a favor de los usuarios y consumidores referentes a la protección de la salud y de la seguridad, la calidad de bienes y servicios, y a la participación en los organismos de control.

Minería, Energía y Combustibles Artículo 76 - Corresponde a la comisión de Minería, Energía yCombustibles: dictaminar sobre lo relativo a régimen y fomento de la minería en todas sus manifestaciones, tanto de la actividad primaria hasta la de elaboración, fiscalización de procesos afines,certificación de calidad, procedimiento y volúmenes de producción, necesidades del mercado, análisis y control de la política crediticia y de fomento minero, instalación, desarrollo y actividades de agencias de promoción y comercialización minera, instalación y funcionamiento del parque minero, organizaciones económicas yprofesionales vinculadas a la producción minera, cooperativas mineras, su incrementación y desarrollo, exposiciones y ferias mineras, publicaciones, intercambios y demás actividades tendientes al fomento minero y todo otro asunto referente a minería. Dictaminar en todo lo relativo al aprovechamiento y promoción de las fuentes de energía hidroeléctrica, hidráulica, eólica, solar y otras alternativas que puedan desarrollarse en el futuro y al régimen de su organización, producción y abastecimiento, y todo otro asunto referente al ramo de energía. También dictaminar en todo lo relativo al aprovechamiento de los yacimientos de combustibles líquidos, sólidos y gaseosos y al régimen de su organización, producción y abastecimiento, y todo otro asunto referente al ramo de combustibles.

Salud y Deporte Artículo 77 - Corresponde a la comisión de Salud y Deporte: dictaminar sobre todo lo relativo a la salud y acción médico social, higiene, sanidad, medicina preventiva y nutrición, subvenciones y subsidios a hospitales, sociedades, corporaciones o instituciones con actividades inherentes a las materias especificadas en este artículo y todo otro asunto referente al ramo de la salud. Asimismo, le compete lo relativo a asuntos o proyectos relacionados con política demedicamentos, su uso indebido, sustancias psicotrópicas y cualquier otro elemento cuyo consumo produzca alteraciones en la conducta social de las personas; la prevención, asistencia y tratamiento de la drogadicción y otras adicciones, tanto en forma individual como colectiva. También le corresponde dictaminar sobre lo relativo a organización, desarrollo y promoción del deporte, estudio yelaboración de planes permanentes o temporarios de fomento de esa actividad, y todo otro asunto referente al ramo de deportes.

Infraestructura, Vivienda y Transporte Artículo 78 - Corresponde a la comisión de Infraestructura, Vivienda y Transporte: dictaminar sobre lo relativo a la concesión, autorización, reglamentación y ejecución de obras arquitectónicas, de urbanismo, sanitarias, camineras, hidráulicas o de regadío,subvenciones o subsidios para las obras provinciales, municipales o de instituciones privadas, y todo otro asunto referente al ramo de obras públicas. También debe dictaminar sobre todo lo relativo a la prevención de desbordes y ejecución de obras de defensa deinundaciones, cuestiones técnicas referidas al aprovechamiento de los recursos hídricos compartidos, subvenciones o subsidios paraemprendimientos hídricos nacionales, provinciales o municipales, y todo otro asunto referido al ramo de los recursos fluviales y lacustres, con excepción de todo lo atinente a energíahidroeléctrica. Asimismo, entender en todo asunto concerniente a la problemática del denominado sistema de hidrovía Paraguay-Paraná. Debe dictaminar además, sobre lo relativo a promoción, orientación y realización de la política de fomento de la vivienda, estudio y elaboración de planes permanentes para su estímulo, sobre la base de créditos para la edificación o adquisición de unidades y todo otro asunto referido a esta materia. También le corresponde dictaminar sobre la organización, administración y prestación del servicio de transporte -terrestre, marítimo, fluvial y aéreo- de jurisdicción nacional, y todo otro asunto referente al ramo de los transportes.

Sistemas, Medios de Comunicación y Libertad de Expresión Artículo 79 - Corresponde a la comisión de Sistemas, Medios deComunicación y Libertad de Expresión: dictaminar sobre lo relativo a organización, promoción y desarrollo de los sistemas de comunicación en todo el territorio del país, administración, supervisión, coordinación y prestación de los servicios postales, detelecomunicaciones, de radiodifusión, video y medios gráficos, el tratamiento de las nuevas tecnologías de comunicación como el campo de la informática y la expansión del fenómeno de Internet y del correo electrónico. También le corresponde dictaminar sobre todo lo relativo a libertad de expresión, censura previa, secreto de las fuentes periodísticas, hábeas data, derecho a réplica y todo otro asunto referente al ramo de la información y las comunicaciones, sin perjuicio de la competencia de las comisiones de AsuntosConstitucionales y de Derechos y Garantías.

Ambiente y Desarrollo Sustentable Artículo 80 - Corresponde a la comisión de Ambiente y Desarrollo Sustentable: dictaminar sobre todo lo relacionado con la utilización múltiple y racional de los recursos naturales, sin perjuicio de la competencia correspondiente a la comisión de Agricultura, Ganadería y Pesca, lo referente a la preservación del patrimonio natural y cultural y todo lo relacionado al ordenamiento ambiental y territorial, como así también al desarrollo urbano y rural.Particularmente la conservación y utilización sustentable de la diversidad biológica, la preservación del ambiente de cualquier tipo de contaminación, la acción ante hechos de contaminación y sus consecuencias inmediatas, la evaluación, prevención y mitigación de los impactos ambientales, la gestión ambientalmente adecuada de los residuos, el uso racional de la energía, sin perjuicio de la competencia de la Comisión de Minería, Energía y Combustibles y la instrumentación de políticas atinentes a los recursos disponibles; el aprovechamiento y preservación de los recursos hídricos de superficie y subterráneos y el mantenimiento del equilibrio ecológico. También dictaminará en lo relativo a la declaración y preservación de monumentos históricos, a la conservación y gestión de las áreas naturales protegidas, a la información y educación ambiental y todo otro asunto tendiente a la elaboración de una política ambiental orientada hacia el desarrollo sustentable, observandofundamentalmente políticas preventivas y de recomposición.

Población y Desarrollo Humano Artículo 81 - Corresponde a la comisión de Población y Desarrollo Humano: dictaminar sobre lo relativo a la organización nacional de la asistencia social, desenvolvimiento y consolidación de la familia, a la formación, protección y eventual reinserción de la infancia y la adolescencia, así como integración y socialización de la juventud con excepción de lo vinculado al derecho penal juvenil. Tambiéndictaminar en aspectos de la tercera edad, y todo lo referente al estado y condición de la mujer. Especialmente entenderá en los temas a que hace referencia el segundo párrafo del artículo 75 inciso 23 de la Constitución Nacional, en lo vinculado a las políticas de población y desarrollo humano, migraciones, estadística y censos, recursos humanos, planificación demográfica, crecimiento urbano, asentamientos poblacionales, prevención y control de ladesertificación territorial, lo relativo a la calidad de vida, la pobreza y la marginalidad social y en especial el estudio de todas las cuestiones relativas a las comunidades aborígenes, incluido lo prescripto en el inciso 17 del artículo 75 de la Constitución Nacional. Asimismo, dictaminar sobre todo lo atinente a la defensa de los derechos de las personas con discapacidad y en los asuntos referentes a la problemática global de la discapacidad, fomentando políticas que estimulen la integración y procuren eliminar todo tipo de discriminación o marginación social derivadas de aquélla.

Acuerdos Artículo 82 - Corresponde a la comisión de Acuerdos: dictaminar sobre los acuerdos pedidos por el Poder Ejecutivo para el nombramiento o remoción de funcionarios públicos.Esta comisión reglamentará el procedimiento a seguir, en eltratamiento de los acuerdos sometidos a su dictamen.

Coparticipación Federal de Impuestos Artículo 83 - Corresponde a la comisión de Coparticipación Federal de Impuestos: dictaminar sobre lo relativo al régimen de coparticipación de impuestos, a regímenes impositivos que afecten recursos coparticipables, acerca de lo normado por el Art. 75 inciso 2 de la Constitución Nacional y todo otro asunto vinculado a lacoparticipación federal de impuestos.

Turismo Artículo 84 - Corresponde a la comisión de Turismo: dictaminar en todo lo relativo a la promoción y desarrollo del turismo como actividad socioeconómica, elaboración y evaluación de planes permanentes o temporarios de fomento de la actividad en todo el territorio de la Nación, especialmente en zonas carecientes o declaradas prioritariaspor el Consejo Federal de Turismo, promoción del país en el extranjero, preservación y desarrollo de los circuitos turísticos de cada región y todo otro asunto referente a la materia.

Comisiones especiales Artículo 85 - Sin perjuicio de las comisiones permanentes, el Senado puede resolver la creación de comisiones especiales o especiales mixtas para reunir antecedentes y dictaminar sobre una materia determinada. Se entiende por comisiones mixtas aquellas integradas por legisladores, como así también por especialistas, académicos y profesionales con formación y conocimientos en la materia objeto de la comisión de que se trate. Dicha resolución establecerá el plazo de duración que en ningún caso podrá exceder de un año contado a partir de la fecha de su efectiva conformación. La Cámara con el voto de dos tercios de sus miembros podrá disponer por única vez, una prórroga máxima de seis meses.Toda comisión especial establecida por resolución del Senado, que transcurrido dos meses de su creación no haya sido integrada, caducará.

Comisiones bicamerales Artículo 86 - El Senado puede aceptar de la Cámara de Diputados o proponerle a ésta, la creación de comisiones bicamerales obicamerales mixtas para el estudio de materias de interés común o cuya complejidad o importancia lo hagan necesario.En cualquiera de los casos, aceptada la proposición, acordados el número de miembros y la representación de cada cuerpo, se procederá a elegir los senadores que habrán de integrarla observando lo dispuesto en el artículo 91.

Comisiones investigadoras Artículo 87 - La Cámara puede disponer la creación de comisiones investigadoras en ejercicio de sus facultades fiscalizadoras y de control.La resolución de creación de estas comisiones debe especificar taxativamente el alcance de su competencia y el plazo de su duración, el que sólo podrá ser prorrogado por única vez por seis meses como máximo, por decisión de los dos tercios de los miembros de la Cámara.

Mayorías requeridas Artículo 88 - Para la creación de comisiones especiales, especiales mixtas, bicamerales, bicamerales mixtas e investigadoras se requiere el voto de las dos terceras partes de los miembros integrantes de la Cámara.

Destino de los asuntos Artículo 89 - Cada asunto o proyecto se destinará a una sola comisión. La Presidencia o en su caso la Cámara, de acuerdo con lo previsto en el artículo 90, pueden resolver que pase a estudio de más de una comisión cuando la naturaleza del asunto así lo aconseje. En este caso, las comisiones procederán reunidas.Los pedidos de interpelaciones solicitados de acuerdo al artículo 71 de la Constitución Nacional, serán destinados a la comisión de Asuntos Constitucionales y a la o las comisiones que de acuerdo con su materia resulten competentes.Cuando la trascendencia del asunto o algún otro motivo especial lo requiera, la comisión en que se halle radicado puede solicitar el aumento de sus miembros o el estudio conjunto con otra comisión, lo que decidirá la Cámara en el acto.

Duda sobre el destino de un asunto Artículo 90 - Si al destinarse un asunto existiese duda acerca de la comisión a que compete, la decidirá en el acto la Cámara.Ingresado un asunto a la Mesa de Entradas y a partir de su publicación en la Lista de Asuntos Entrados en el sitio Intranet del Senado, los señores senadores dispondrán de siete días hábiles para formular observaciones en cuanto al giro dispuesto para los expedientes.Las observaciones serán formuladas y debidamente fundadas por escrito y dirigidas a la Presidencia, la que resolverá en el plazo de tres días hábiles. En caso de que no sean resueltas en dicho plazo, la cuestión será puesta a consideración del cuerpo en la primera sesión que se realice.El plazo establecido en el segundo párrafo caduca en caso de que la comisión a la que fue girado el asunto haya producido dictamen previo a la petición de cambio de giro o a la resolución que la acuerde.

Proporcionalidad de los sectores políticos. Participación en las comisiones permanentes Artículo 91 - La designación de los senadores que integrarán las comisiones permanentes, especiales, bicamerales o investigadoras se hará, en lo posible, en forma que los sectores políticos estén representados en la misma proporción que en el seno de la Cámara. Cada senador integrará cinco comisiones permanentes.

Autoridades de las comisiones Artículo 92 - Los miembros de cada comisión nombrarán anualmente un presidente, un vicepresidente y un secretario, que podrán ser reelectos. El senador que se desempeñe como presidente de una comisión permanente no podrá ser autoridad de otra comisión del mismo tipo. Mientras estas designaciones no se hagan, ejercerán dichos cargos el primero, segundo y tercer vocal nombrado respectivamente. Cuando intervengan en un asunto dos o más comisiones, presidirá las reuniones el presidente de la comisión a la cual haya sido aquél destinado en primer término. En caso de imposibilidad de éste, lo sucederá el presidente de la comisión a la cual se haya girado el asunto en segundo término y así sucesivamente.

Duración de los miembros de las comisiones Artículo 93 - Los miembros de las comisiones permanentes duran en ellas hasta la próxima renovación del Senado, de no mediar su renuncia. Los de las comisiones especiales e investigadoras, hasta el cumplimiento del plazo establecido en la resolución de su creación o del fijado en la prórroga que hubiere otorgado el cuerpo, en su caso, salvo que la comisión haya cumplido con su objeto antes del plazo establecido.

Facultades. Artículo 94 - Las comisiones, por intermedio de sus presidentes, están facultadas para requerir informes y realizar todas aquellasdiligencias que consideren necesarias para el estudio de los asuntos sometidos a su consideración.Asimismo, pueden dictar su reglamento de funcionamiento interno y organizarse en no más de dos subcomisiones por razones de trabajo, por tiempo determinado y al sólo fin de profundizar el estudio de un asunto que así lo requiera.

Lapso de desempeño. Facultades durante el receso Artículo 95 - Las comisiones comienzan su actividad en forma inmediata a la designación de sus miembros. Dictaminan los asuntos de su competencia durante todo el período de sesiones ordinarias. En caso de prorrogarse las sesiones ordinarias o convocarse aextraordinarias, las comisiones pueden seguir reuniéndose y dictaminar los asuntos sometidos a su consideración.Durante el receso pueden reunirse y estudiar los asuntos de su competencia, pero sólo dictaminar aquéllos que hagan a cuestiones internas del Senado.

Documentos e informes Artículo 96 - Los miembros de las comisiones que dispongan de informes o documentos susceptibles de influir en la orientación de losdictámenes, deben ponerlos en forma inmediata en conocimiento del resto de los miembros, de lo contrario no podrán hacer uso de ellos en el recinto.

Autoridades de la Cámara Artículo 97 - El presidente provisional, el vicepresidente y los vicepresidentes 1° y 2° del Senado pueden ser miembros de las comisiones de la Cámara.

Lugar de reunión. Publicidad de las reuniones. Asistencia deSenadores Artículo 98 - Las comisiones se reúnen y dictaminan sus asuntos en el Senado. Sin perjuicio de ello, cuando circunstancias especiales lo aconsejen, las reuniones podrán realizarse en el lugar que se considere más conveniente para la consecución de los fines perseguidos. Las reuniones de comisión son públicas. Sólo puede declararse su carácter reservado por decisión de dos tercios de sus miembros y cuando los asuntos a tratar requieran de estricta confidencialidad. Los senadores que no sean miembros de una comisión pueden asistir a sus reuniones y tomar parte en las deliberaciones, pero no en la votación. Los autores de los proyectos serán especialmente citados. A las reuniones reservadas, únicamente pueden concurrir senadores y las personas especialmente citadas por la comisión. En todos los casos las reuniones de la comisión de Acuerdos serán públicas.

Audiencias públicas Artículo 99 - Las comisiones pueden convocar a audiencia pública cuando deban considerar proyectos o asuntos de trascendencia pública. A los efectos de este reglamento, se considera como audiencia pública a aquella instancia de participación de la ciudadanía en el proceso de toma de decisión legislativa, en la cual se habilita un espacio para que todas las personas u organismos no gubernamentales que puedan verse afectados, o tengan un interés particular, expresen su opinión. Esta instancia servirá para que la comisión encargada del estudio de un asunto o proyecto acceda a las distintas opiniones sobre el tema, en forma simultánea y en pie de igualdad, a través del contacto directo con los interesados. En los casos en que lo consideren necesario, las comisiones pueden recurrir a expertos en los temas a tratar para que éstos faciliten la comprensión, desarrollo y evaluación de los mismos.

Quórum Artículo 100 - Las Comisiones "permanentes", "especiales" o"investigadoras", requieren para su funcionamiento la presencia de más de la mitad de sus miembros pudiendo, transcurrida media hora de la convocatoria, considerar los asuntos consignados en la citación correspondiente con la asistencia de por lo menos la tercera parte de sus miembros.

Ausencia de los miembros Artículo 101 - Si en alguna comisión no se alcanza quórum luego de dos citaciones, cualquiera de sus miembros puede ponerlo en conocimiento de la Presidencia de la Cámara. Verificado este trámite ysubsistiendo la falta de quórum, la comisión puede sesionar y dictaminar con la presencia de un tercio de sus miembros.

Sanciones Artículo 102 - Para el caso de inasistencia injustificada de un senador a dos reuniones de comisión, corresponde el apercibimiento de la Cámara. La inasistencia injustificada a cuatro reuniones consecutivas de comisión, significará un descuento en su dieta. Es obligación del presidente de cada comisión informar al presidente de la Cámara lo relativo a las inasistencias mencionadas, la que dará cuenta en la primera sesión, a fin de que se someta lo informado a consideración del pleno, el cual resolverá sobre la aplicación de la sanción.

Convocatorias y temarios Artículo 103 - Las comisiones deben reunirse como mínimo una vez cada quince días, sin perjuicio de las convocatorias a reuniones extraordinarias que se realicen. Cada comisión establecerá día y hora de sus reuniones ordinarias, los que no deben coincidir con los de sesión de la Cámara. Las citaciones consignarán los asuntos a tratar y se garantizará el conocimiento de los mismos mediante el envío de la documentación correspondiente o indicando en el temario el número de ejemplar del Diario de Asuntos Entrados (D.A.E.) en el caso de encontrarse ya publicados. Las citaciones a reuniones ordinarias se realizarán, de ser posible, como mínimo con cuarenta y ocho horas de anticipación. Con la misma anticipación, cada comisión notificará a Dirección Comisiones día, hora, lugar y temario a ser tratado, a fin de garantizar lo establecido en el artículo 44 inciso d. A pedido de un número mínimo de tres senadores, integrantes de cualquier comisión, se incorporarán al temario de la reunión, los asuntos entrados que éstos soliciten.

Actas Artículo 104 - En todas las reuniones se labrará por Secretaría de la comisión un acta de asistencia en la que constará el orden del día y los asuntos dictaminados. Asimismo, se dejará constancia de las resoluciones que se adopten, asentando, a pedido del senador, las razones en las que funda su voto sobre el asunto considerado. Las actas labradas estarán a disposición de los particulares y de la prensa para su publicación, en el término de setenta y dos horas posteriores a cada reunión.

Dictámenes de mayoría y minoría Artículo 105 - Para emitir dictamen sobre un asunto sometido a consideración de una o más comisiones, se requiere la firma de por lo menos más de la mitad de los miembros que reglamentariamente integran cada una de ellas. Toda comisión o plenario de comisiones, después de considerar un asunto y convenir uniformemente los puntos de su dictamen, acordará si el informe sobre el mismo ha de ser verbal o escrito. En el primer caso, designará el miembro que lo haya de dar y sostener la discusión. En el segundo, designará a su redactor y aprobada que sea la redacción, se adjuntará al texto del dictamen. Mas si en una comisión o plenario de comisiones no hubiese uniformidad, cada fracción de ella hará por separado su informe, verbal o escrito, y sostendrá la discusión respectiva. Si ambas fracciones estuvieran formadas por igual número de miembros, se considerará dictamen de la mayoría, a los fines del artículo 150, el que sostenga el presidente de la comisión.

Comunicación y duración de los dictámenes. Proyectos de comunicación y de declaración Artículo 106 - Las comisiones comunicarán al presidente de la Cámara los asuntos dictaminados. Una vez que los dictámenes de comisión ingresan a la Mesa de Entradas, los senadores no pueden retirar su firma de éstos. Las comisiones que emitan dictamen aprobando proyectos decomunicación por los que soliciten informes, o de declaración vinculados con eventos o actividades a desarrollarse en fecha determinada, con la firma de por lo menos dos terceras partes de sus integrantes, lo elevarán bajo la denominación de "Despacho de Comisión" a la Presidencia de la Cámara para que los comunique en forma directa a quien corresponda, dándose cuenta al Senado en la primera sesión que se realice. Los dictámenes de las comisiones permanentes, de que se haya dado cuenta al Senado o que se encuentren en el orden del día pendiente, se mantienen en vigor hasta la próxima renovación del cuerpo, siempre que antes no se produzca la caducidad en virtud de la ley 13.640 y sus modificatorias. Los dictámenes de las comisiones especiales caducan de acuerdo con las disposiciones de la ley mencionada.

Requerimiento por retardo Artículo 107 - El presidente, por sí o por recomendación de la Cámara, a indicación de cualquier senador, hará los requerimientos que sean necesarios a la comisión que se encuentre en retardo.

Publicación Artículo 108 - Todo asunto dictaminado por una comisión y el informe escrito de ésta si lo hubiese, se entregarán a los diarios para su publicación después de que se haya dado cuenta a la Cámara.

Trámite de los proyectos de comisión Artículo 109 - Los proyectos presentados por todos los miembros de una comisión, sobre asuntos de su competencia, pasan sin más trámite al Orden del Día.

Dictámenes Artículo 110 - Los dictámenes de comisión pasan directamente al Orden del Día cuando así lo dispone la comisión.

Renuncias Artículo 111 - Las renuncias que formulen los miembros de las comisiones internas pueden ser presentadas ante el presidente, quien da cuenta de ello a la Cámara en la primera oportunidad para que ésta proceda a tomarlas en cuenta.

Audiencias públicas Artículo 112 - Las Comisiones pueden convocar a audiencia pública para el tratamiento de proyectos o asuntos sometidos a su consideración mediante dictamen adoptado por la mayoría absoluta de sus miembros.

Carácter consultivo de las opiniones Artículo 113 - Las opiniones recogidas durante la audiencia pública son de carácter consultivo y no vinculante. Si la comisión emite dictamen sobre el asunto o proyecto tratado en audiencia pública, fundamentará su decisión explicitando de qué manera ha tomado en cuenta las opiniones de la ciudadanía y/o de los expertos en la materia -si los hubiera- y, en su caso, por qué razones las rechaza.

Requisitos de la convocatoria Artículo 114 - La convocatoria a la audiencia pública establecerá: a. La comisión que realiza la audiencia; b. Fecha en que se realiza; c. Una presentación sucinta del tema sobre el cual versará la audiencia; d. Los medios por los cuales se dará amplia difusión a ésta. La comisión que realice la audiencia, dará a la convocatoria la mayor difusión posible para que sea conocida por la ciudadanía en general y por los organismos no gubernamentales interesados. Se publicará, de ser posible, en los dos diarios de mayor circulación en el ámbito de la Nación, durante dos días con no menos de quince días corridos de antelación respecto de la realización de la misma. Asimismo, será publicada en el sitio de internet de esta Cámara. La publicación contendrá además de lo establecido en la convocatoria, lo siguiente: a) horario y lugar de la audiencia pública; b) dirección, teléfono, fax y correo electrónico de la comisión; c) el día, horario y condiciones en que se realizarán las inscripciones en el registro y la presentación de documentos.

Registro Artículo 115 - Cada comisión que convoque a audiencia pública abrirá un registro en el cual se inscribirán todos aquellos ciudadanos y organismos que deseen hacer uso de la palabra en el transcurso de la misma y/o presentar los documentos que consideren relevantes sobre el tema a tratarse. La comisión entregará constancia de la inscripción como parte en la audiencia y de recepción de la documentación. Asimismo a todos aquellos que lo soliciten, se les proporcionará copia de los expedientes vinculados al tema que vaya a tratarse.

Plazo de duración del registro Artículo 116 - El Registro funcionará durante los doce días previos a la celebración de la audiencia y finalizará cuarenta y ocho horas antes de la realización de ésta.La inscripción al registro es libre y gratuita pudiendo anotarse en éste toda persona física u organismo no gubernamental, que declare su domicilio real e invoque intereses particulares, difusos o colectivos, relacionados con el tema a tratarse.

Archivo Artículo 117 - La comisión organizará un archivo donde se agregarán todos los documentos, estudios, informes, propuestas y opiniones aportados por los participantes y técnicos consultados. El archivo estará a disposición de la ciudadanía para su consulta en la sede de la comisión.

Sitio de la Audiencia Artículo 118 - La audiencia pública se realizará en el ámbito de las dependencias del Senado o en su defecto, si las circunstancias así lo requieren, en un sitio de fácil acceso en atención al interés del caso. La audiencia se realizará en fecha y hora que no coincida con los previstos para la realización de sesiones de la Cámara.

Cierre del Registro Artículo 119 - La comisión que realiza la audiencia una vez cerrado el registro, establecerá: a. Tiempo de exposición previsto para cada orador. Solamente las personas registradas pueden realizar intervenciones orales y contarán todas con el mismo tiempo para hacerlo. b. Un coordinador que dirija las intervenciones de los participantes y facilite el desarrollo de la audiencia. c. La oportunidad y modo para incorporar por lectura los documentos presentados. d. El tiempo de duración de la audiencia.

Orden del día Artículo 120 - Una vez cumplidos los términos del artículo precedente, la comisión confeccionará el orden del día, el que estará a disposición de los interesados veinticuatro horas antes e incluirá: a. Una nómina de los participantes inscriptos en el registro. b. Una breve descripción de la documentación, informes, estudios o propuestas presentados. c. Orden y tiempo previstos para el desarrollo de todas y cada una de las exposiciones. d. Nombre y cargo de quienes presidirán y coordinarán la audiencia.

Facultades del presidente de la audiencia Artículo 121 - El presidente de la audiencia tiene amplias facultades para presidir y cuidar el buen orden y desarrollo de ésta, y puede: a. Disponer la interrupción, suspensión, prórroga o postergación de la audiencia, así como su reapertura o continuación cuando lo estime conveniente. b. Expulsar de la sala, con ayuda de la policía del cuerpo, si lo considera necesario, a cualquier persona que altere el normal desarrollo de la audiencia. c. Decidir sobre la pertinencia de las interrupciones solicitadas por el público. d. Designar un coordinador que lo asista en la facilitación del desarrollo de la audiencia .

Registro taquigráfico Artículo 122 - En todas las audiencias públicas se realizará un registro taquigráfico de las intervenciones, el cual estará disponible para todos los interesados en la sede de cada comisión.

Conclusión de la audiencia Artículo 123 - Finalizadas las intervenciones de los participantes, el presidente dará por concluida la audiencia pública. A los fines de dejar debida constancia se labrará un acta la que será suscripta por el secretario de la comisión, el presidente y por todos los participantes y expositores registrados que quisieran hacerlo.

Requisitos de la publicidad Artículo 123 bis - La publicidad a que hace referencia el artículo 22 bis en el sitio de Internet de la Cámara debe contener: a) reproducción del mensaje del Poder Ejecutivo, b) plazo para presentar las preguntas para la audiencia pública y observaciones a las calidades y méritos del aspirante propuesto, de conformidad con el artículo 22, c) recaudos formales que deben contener las presentaciones, d) día, hora y lugar de realización de la audiencia pública y e) cualquier otra información que resulte relevante de acuerdo con las circunstancias del caso. La publicación a través del Boletín Oficial y de los diarios debe detallar: a) nombre del aspirante y cargo para el cual ha sido propuesto; b) plazo para presentar las preguntas para la audiencia pública y las observaciones a las calidades y méritos del aspirante propuesto, con cita de la norma reglamentaria que determina los requisitos que debe reunir la presentación de los particulares y c) día, hora y lugar de realización de la audiencia pública. Toda prórroga de la audiencia pública deberá ser difundida por los mismos medios de comunicación.

Registro de observaciones Artículo 123 ter - En el término establecido en el artículo 22, la comisión de Acuerdos debe abrir un registro a fin de poder recepcionar las observaciones que cualquier persona quiera formular respecto de las calidades y méritos de los aspirantes cuyo acuerdo haya sido solicitado por el Poder Ejecutivo. Las presentaciones efectuadas estarán a disposición de todos aquellos que quieran consultarlas en la sede de la comisión.

Requisitos para la presentación Artículo 123 quater - Las presentaciones que se efectúan observando las calidades y méritos de los aspirantes propuestos deben contener: a) los datos personales del presentante: nombre, apellido, nacionalidad, ocupación, domicilio, estado civil y fotocopia de su documento nacional de identidad. Si el presentante es funcionario público o representante de una asociación o colegio profesional, debe consignar además, el cargo que ocupa. En caso de tratarse de personas jurídicas, se deben acompañar también los instrumentos necesarios a fin de acreditar la personería; b) la exposición fundada por escrito de las observaciones formuladas a las calidades y méritos del aspirante cuyo acuerdo haya sido solicitado por el Poder Ejecutivo, c) la indicación de la prueba que dé sustento a sus afirmaciones, acompañando la documental que obre en su poder y d) todas las preguntas que quiera le sean efectuadas al interesado durante la audiencia pública. En ningún caso se aceptarán observaciones o preguntas que tengan algún contenido discriminatorio.

Admisibilidad de las observaciones y de las preguntas presentadas Artículo 123 quinquies - Vencido el plazo para presentar lasobservaciones y las preguntas que se le quieran formular alinteresado durante la audiencia pública, la comisión de Acuerdos analizará en el término de tres días hábiles cada una de ellas, pudiendo rechazar in limine todas aquellas carentes de razonabilidad, manifiestamente improcedentes o que no cumplan con los requisitos formales establecidos en el artículo 123 quater. Inmediatamente, en su caso, la comisión de Acuerdos ordenará la producción de toda aquella prueba ofrecida que resulte procedente.

Traslado de las observaciones Artículo 123 sexies - De todas las observaciones y pruebas admitidas, la comisión de Acuerdos correrá traslado al interesado, para que dentro de los tres días hábiles las conteste y agregue las pruebas que estime conducentes. En el mismo acto, se le notifica el día, hora y lugar en donde se realizará la audiencia pública. En caso de que se haya agregado nueva prueba, la comisión también debe correrle traslado de ésta al interesado.

Audiencia pública Artículo 123 septies - El día indicado se realizará la audiencia pública en una sola sesión o de no ser posible, en días sucesivos. Durante su transcurso, serán leídas las observaciones presentadas que fueron declaradas admisibles y la presentación hecha por el interesado contestando aquéllas. Las preguntas que se hayan presentado deben ser formuladas por el presidente de la comisión o por quien designen sus miembros en caso de ausencia o impedimento de éste. De todas las audiencias públicas se realizará un registro taquigráfico, el cual estará disponible para los interesados en la sede de la comisión.

Simultaneidad de audiencias Artículo 123 octies - Cuando lo estime conveniente, la comisión de Acuerdos podrá acumular en una misma audiencia pública, eltratamiento de distintos pedidos de acuerdo.

Comunicación a los senadores Artículo 123 novies - La comisión de Acuerdos comunicará a todos los senadores el lugar, día y hora de realización de la audiencia pública.

Dictamen de comisión Artículo 123 decies - Finalizada la audiencia pública, la comisión de Acuerdos debe producir dictamen fundado, a la mayor brevedad posible, aconsejando hacer lugar o rechazar el pedido de acuerdo solicitado por el Poder Ejecutivo.

Forma Artículo 124 - A excepción de las mociones del Título XI, y con exclusión de las proposiciones de los artículos 174 y 175, todo asunto que presente o promueva un senador será en forma de proyecto.

Denominación Artículo 125 - Los proyectos pueden ser: de ley, decreto, resolución, comunicación o declaración.

Proyectos que demanden erogaciones Artículo 126 - Todo proyecto que importe gastos incluirá en sus fundamentos la estimación de tales erogaciones e indicará la fuente de financiamiento, a fin de justificar la viabilidad del mismo. De no ser así, no se discutirá en las sesiones de la Cámara hasta tanto la omisión no sea subsanada, por el o los autores del mismo. Ningún proyecto que importe gasto se tratará sin dictamen de comisión.

Proyectos de ley Artículo 127 - Se presentará en forma de proyecto de ley toda proposición que deba pasar por la tramitación establecida en la Constitución para la sanción de las leyes.

Proyectos de decreto Artículo 128 - Se presentará en forma de proyecto de decreto toda proposición que tenga por objeto originar una decisión especial de carácter administrativo.

Proyectos de resolución Artículo 129 - Se presentará en forma de proyecto de resolución toda proposición que tenga por objeto originar una resolución particular del Senado.

Proyectos de comunicación Artículo 130 - Se presentará en forma de proyecto de comunicación todaproposición dirigida a contestar, recomendar o pedir algo, o a expresar un deseo o aspiración de la Cámara, en particular los pedidos recabando informes.

Proyectos de declaración Artículo 131 - Se presentará en forma de proyecto de declaración toda proposición destinada a refirmar las atribuciones constitucionales del Senado o a expresar una opinión del cuerpo. Todo proyecto de declaración que se refiera a logros de técnicos, investigadores o científicos argentinos, contendrá una minuta de la investigación, estudio, invención o descubrimiento producido por el evento.

Redacción Artículo 132 - Todo proyecto se presentará por escrito y firmado. Asimismo, se debe acompañar copia del mismo en soporte digital a efectos de facilitar su más rápida incorporación a la red informática.

Trámite de los proyectos de ley Artículo 133 - Todo proyecto de ley se funda por escrito y pasa sin más trámite a la comisión que corresponda, debiendo ser enunciado por Secretaría en la sesión respectiva.

Proyectos de decreto, resolución, comunicación o declaración Artículo 134 - Los proyectos de decreto, resolución, comunicación o declaración pueden ser fundados verbalmente disponiendo el orador de diez minutos prorrogables por una sola vez por igual tiempo, previa resolución de la Cámara.

Orden de prelación Artículo 135 - Los proyectos de los Senadores se enuncian en sesión en el orden en que son presentados y registrados en la Mesa de Entradas.

Publicación Artículo 136 - Todo proyecto presentado en la Cámara se incluirá, con sus fundamentos, en el Diario de Asuntos Entrados y se dará a la prensa para su publicación.

Retiro Artículo 137 - Los proyectos, mensajes o demás asuntos presentados al Senado no pueden ser retirados o girados al archivo, sin anuencia de aquél.

Proyectos del Poder Ejecutivo o en revisión Artículo 138 - Todo proyecto que remite el Poder Ejecutivo o que, sancionado o modificado, devuelve la Cámara de Diputados pasa, sin más trámite, a la comisión respectiva, debiendo ser enunciado en la sesión respectiva y publicado en el Diario de Asuntos Entrados. El Senado resolverá por los dos tercios de los miembros presentes la preferencia a otorgar a los proyectos remitidos por el Poder Ejecutivo con carácter de urgente luego de ser enunciados, determinando en su caso el plazo que se otorgue a las comisiones a que se destinen para que produzcan dictamen. En la discusión cada senador sólo dispondrá de quince minutos