Financiamiento público directo e indirecto

El acceso de partidos y candidatos a fondos públicos debe darse sobre bases equitativas y las reglas para su asignación deben estar claramente establecidas en la ley. Es particularmente importante que no exista la posibilidad de que los partidos o candidatos que ocupan cargos públicos hagan mal uso de estos recursos. Es recomendable que el marco legal fomente la edificación y sustentabilidad de un sistema multipartidista.

El financiamiento público se puede dividir en directo e indirecto, dependiendo en la forma en que se pongan al alcance de los partidos y candidatos. El financiamiento público directo se refiere a una asignación monetaria, usualmente a través de transferencias bancarias. El financiamiento público indirecto se refiere a los recursos con valor monetario que el gobierno provee a los partidos y candidatos. Para mayores detalles vea la sección dedicada al financiamiento público indirecto de partidos y candidatos.

Uso del financiamiento público directo

Si se otorgan fondos públicos a los partidos o a los candidatos, el Estado podría tener cierto grado de dirección sobre el uso que se les dará. En algunos casos esto se puede traducir en recomendaciones, mientras que en otros se asignan a propósitos específicos o se prohíbe la aplicación para determinados fines.

Una diferencia importante reside en precisar si los fondos serán utilizados para efectos de gastos de campaña (en este caso lo más común es que los recursos se asignen a los candidatos), o bien para operaciones de rutina no vinculadas a las elecciones (lo usual es que se destinen a los partidos políticos). Se puede especificar el destino de los fondos a ciertos propósitos específicos, o bien enlistar un conjunto de actividades en las que se pueden emplear para que los partidos o candidatos seleccionen entre ellas.

Además de los fondos que se asignan para propósitos específicos de campaña o actividades ordinarias de los partidos, se pueden destinar a las siguientes actividades:

• Trabajo de grupos o comités parlamentarios, puede incluir el pago de personal administrativo, investigaciones legislativas, publicaciones u otra información requerida.
• Capacitación de candidatos o miembros de partido en actividades que pueden ir desde el reclutamiento de simpatizantes hasta la divulgación ideológica.
• Investigación, incluyendo el reclutamiento de personal especializado, la adquisición de materiales informativos y encuestas de opinión.
• Actividades partidistas solidarias en otros países, que a menudo toman la forma de contribuciones a fundaciones de partidos hermanos en países en desarrollo.
• Actividades orientadas a promover la participación de grupos subrepresentados, tales como campañas informativas que buscan incrementar la participación de minorías nacionales, comunidades de inmigrantes, jóvenes o electores en áreas donde suelen registrarse bajos índices de participación.
• Subvenciones para el pago de depósitos en países donde es un requisito a cubrir por los partidos y candidatos para participar en las elecciones.
• Apoyo para recabar firmas en países donde se les exigen como requisito de inscripción.
• Campañas de información y educación electoral que en ocasiones son responsabilidad de los partidos políticos o candidatos. Cuando es el caso, pueden recibir fondos para cubrir los costos. En países donde se han producido modificaciones importantes en los sistemas o procedimientos electorales, las campañas de información llegan a desempeñar un papel crucial.
• Publicación de manifiestos electorales o boletines partidistas.

Asignación del financiamiento público directo

El momento en que los partidos o candidatos reciben los fondos públicos varía de un país a otro. La definición de ese momento se relaciona con dos factores: el uso que se puede dar a los fondos y cómo se distribuyen entre los partidos y candidatos.

Los fondos públicos se pueden distribuir sobre la base de ciclos electorales, año calendario o fiscal o una mezcla de ambos.

Distribución por ciclo electoral

La distribución por ciclo electoral es común, aunque no privativo, de los países en donde el financiamiento público se destina a gastos de campaña. El financiamiento se puede otorgar antes o después de la elección, dependiendo de la fórmula de distribución.

Si la distribución se basa en el número de candidatos que ha postulado el partido para la próxima elección, en el número de escaños con que cuenta un partido en la legislatura nacional o bien si se quiere apoyar a los partidos de reciente creación que quizá no dispongan de los fondos para llevar a cabo su primera campaña, entonces suele optarse por distribuir los fondos antes de la elección.

Por el contrario, si reciben fondos dependiendo del volumen o porcentaje de votos que obtuvieron a través del reembolso de gastos comprobados, lo usual es que el financiamiento público se asigne después de las elecciones.

También es posible anticipar algunos fondos a los partidos antes de la elección y otorgar el resto después, de acuerdo con el resultado de la elección y en particular con el número de votos y escaños que obtuvo.

Distribución anual

En los países donde el financiamiento público se destina básicamente a los gastos de operación, lo usual es que se distribuyan sobre la base de un año calendario o fiscal. Esto normalmente implica que la distribución se efectúe entre elecciones y no precisamente al inicio o al final de una de ellas.

En virtud de que en un mismo país se puede asignar financiamiento público de dos formas, destinado a propósitos específicos y de acuerdo con una fórmula mixta, puede ocurrir que los partidos y candidatos reciban fondos en distintas etapas a lo largo del proceso electoral.

Distribución del financiamiento público directo

La distribución del financiamiento público directo se basa en una fórmula mediante la cual se determina qué porcentaje recibe cada partido o candidato. Hay tres principios que pueden determinar la distribución: igualitario, proporcional y necesario. La opción más común es emplear una fórmula que combine elementos de los tres principios. Por ejemplo, puede ocurrir que todos los partidos y candidatos con representación parlamentaria reciban una suma sobre bases igualitarias, que además reciban un porcentaje proporcional a los votos obtenidos y que por su parte los nuevos partidos reciban recursos por separado con la finalidad de participar en una elección por vez primera. Una forma de distribuir los fondos públicos es emplear distintas fórmulas dependiendo del destino o uso que se les puede dar.

La distribución de carácter igualitario puede tener las siguientes variantes o modalidades:

• Se da una cantidad igual a todos los partidos o candidatos que compiten en la elección. Esta fórmula puede ser muy costosa y plantear el riesgo de que participen partidos políticos que estén más interesados en obtener beneficios financieros que en ganar la elección o influir en la política.

• Se otorga una cantidad igual a todos los partidos políticos que obtuvieron un determinado número de cargos o escaños en la última elección.

Al restringir la asignación de fondos a los partidos que han alcanzado cierta representación se limita el riesgo de beneficiar a aquéllos que no constituyen una seria alternativa electoral, aunque también puede desalentar a los partidos y candidatos que contienden por primera vez. Este riesgo se puede agravar debido a que todos los sistemas electorales tienden a reducir el número de partidos que alcanzan escaños o cargos de elección y, por lo tanto, tienden a discriminar a los partidos pequeños. Esta discriminación permite que el partido elegido pueda tomar decisiones, pero puede tener un efecto no intencionado de mayor alcance si el número de escaños o cargos se utiliza en la fórmula para calcular o determinar el financiamiento público. Esta fórmula se basa en la distribución de fondos entre partidos políticos, por lo que es común en aquellos países cuyos sistemas electorales privilegian a los partidos y no a los candidatos.

• Se entrega una cantidad igual a todos los partidos políticos y candidatos representados en la legislatura nacional.

Si se dan fondos públicos a todos los partidos y candidatos que alcanzan representación, todavía se corre el riesgo de desalentar a los partidos pequeños y a los nuevos, pero al menos se permite la inclusión de un mayor número de fuerzas políticas.

• Se asigna una cantidad igual para todos los partidos y candidatos que obtuvieron un determinado número de votos en la última elección.

Se amplía más el espectro de beneficiarios si se asigna una cantidad igualitaria de fondos públicos a todos los partidos y candidatos que alcanzaron un determinado volumen de apoyo popular, aunque no hayan alcanzado el umbral de votación requerido para tener representación, es decir para ganar uno de los cargos o escaños en disputa. Para estos efectos suele pedirse entre uno y dos por ciento de la votación emitida.

La distribución proporcional se refiere al sistema en el que los partidos y candidatos reciben mayor financiamiento entre mayor sea el número de candidatos presentados, votos recibidos o cargos ganados. Entre los principales criterios para realizar una asignación proporcional se pueden mencionar las siguientes formas de distribución:

• En proporción al número de candidatos postulados.

La distribución de fondos dependiendo del número de candidatos postulados para una elección tiende a utilizarse más en países con sistemas electorales basados en partidos políticos y no en candidatos.

• En proporción a la “representatividad” de la lista de candidatos postulados.

En ocasiones, el financiamiento público se utiliza para incrementar la participación de grupos subrepresentados, alentando a los partidos políticos a postularlos.

• En proporción al financiamiento privado recaudado (fondos compensatorios).

Una crítica recurrente al financiamiento público de partidos y candidatos es que se tornan independientes del apoyo de sus miembros y simpatizantes. Esta independencia plantea el riesgo de no escuchar las opiniones o no representar los intereses de sus miembros y simpatizantes. Para contrarrestar este riesgo, se han establecido los denominados sistemas de fondos compensatorios, a través de los cuales los partidos y candidatos reciben fondos públicos en proporción del financiamiento que obtienen de sus miembros y simpatizantes. Esta fórmula puede operar en detrimento de los partidos pequeños o de reciente creación que pueden enfrentar dificultades para desarrollar campañas exitosas de recaudación de fondos.

• En proporción a los escaños o cargos obtenidos.

Como se ha mencionado, todos los sistemas electorales tienden a discriminar a los partidos pequeños con la finalidad de conformar órganos que puedan tomar decisiones. Esta discriminación puede tener más alcances y plantear mayores desventajas si los fondos se distribuyen dependiendo del número de escaños o cargos obtenidos.

• En proporción a los votos recibidos.

Un sistema que asigna fondos en proporción a los votos obtenidos en la última elección sigue representando desventajas para los partidos pequeños o de nueva creación, pero en menor medida que el sistema que asigna los fondos públicos en función de los cargos o escaños obtenidos.

• En proporción al número de afiliados del partido o a otra prueba de apoyo.

La distribución de fondos públicos basada en los escaños o votos obtenidos deriva de la idea de que los partidos deben probar su nivel de apoyo público antes de recibir los beneficios del financiamiento. Otras fórmulas para asegurar que el partido cuenta con respaldo popular o social se basan en número de afiliados registrados. Esto puede permitir a los nuevos partidos mayores oportunidades de acceso a los fondos públicos al comprobar el apoyo público con el que cuentan. Sin embargo, los niveles de membresía no son un indicador automático del apoyo que obtendrá un partido en una elección, además, es difícil que la autoridad electoral verifique la veracidad o precisión de estos registros.

Finalmente, hay sistemas en los que se favorece a los partidos políticos con necesidades especiales en el acceso a fondos públicos con miras a garantizar condiciones de equidad en la competencia. A continuación se citan algunos ejemplos de criterios de asignación basados en necesidades especiales:

• Se asignan fondos a los nuevos partidos políticos. Es conveniente que los sistemas estén abiertos a la presencia de nuevos partidos y con frecuencia se considera que el financiamiento es un mecanismo para preservar el status quo en aquellos sistemas en que los partidos políticos establecidos permanecen en el poder en buena medida porque se benefician de los fondos públicos. Esto se puede contrarrestar brindando a los nuevos partidos políticos financiamiento especial.

• Se asignan fondos a los pequeños partidos políticos. Los criterios de asignación que se basan en el número de escaños o votos obtenidos en la última elección operan en detrimento de los pequeños partidos políticos. Por ello en algunos casos se destina un porcentaje del financiamiento público para apoyar en específico a los pequeños partidos cuando se considera que es deseable contar con ellos. En otros casos, se puede aplicar una fórmula de distribución proporcional que funcione a favor de los pequeños partidos si se establece que, por ejemplo, un porcentaje inicial de los votos se convierta en un mayor monto de financiamiento en relación a los porcentajes adicionales.

• Se asignan fondos a los partidos o candidatos de minoría. El financiamiento público se puede utilizar para fomentar la participación de grupos subrepresentados. Los partidos que postulen candidatos de minorías pueden recibir fondos especiales o quedar exentos de cumplir con los umbrales de votación para beneficiarse del financiamiento público.

Financiamiento público indirecto

Dependiendo de la forma en que se materialice, el financiamiento público se puede dividir en directo e indirecto.

El financiamiento público directo se otorga a los partidos políticos o candidatos en forma de dinero, usualmente a través de transferencias bancarias, aunque también puede ser a través de efectivo o cheques.

El financiamiento público indirecto se refiere a aportaciones en especie con valor monetario. Su asignación es generalmente menos controversial que la del financiamiento público directo, y también suele tener un menor impacto, aunque en ocasiones puede representar un valor monetario significativo.

El financiamiento público indirecto puede tomar distintas formas, entre las más comunes están las siguientes:

• Acceso a los medios de comunicación, que en términos prácticos usualmente implica la asignación de tiempos o espacios gratuitos en medios de propiedad pública o privada. La transmisión de debates electorales en medios públicos no suele considerarse como una fórmula de financiamiento público indirecto.

• Préstamos sin intereses para cubrir cuotas de registro o realizar actividades básicas de campaña.

• Impresión y distribución gratuitas de papeletas, en sistemas donde los partidos son responsables de producir sus propias papeletas y, en algunos casos, también aplica para proveer información electoral básica.

• Uso gratuito o subsidiado de espacios para establecer las oficinas de los partidos.

• Transporte público gratuito o subsidiado para candidatos, organizadores e incluso, en algunos casos, para que los simpatizantes acudan a reuniones políticas.

• Uso de edificios públicos o gubernamentales, como escuelas o plazas deportivas para celebrar concentraciones políticas.

• Régimen fiscal o impositivo especial para los partidos, lo que implica que no paguen los impuestos normales por recepción de contribuciones o gastos, que queden exentos del pago de impuestos al valor agregado o incluso de todo tipo de impuestos.

• Donaciones libres de impuestos, esto incentiva a los donantes a realizar aportaciones a los partidos.

• Servicios postales gratuitos o subsidiados para la distribución de propaganda o materiales informativos.

• Líneas telefónicas gratuitas o subsidiadas.

Ventajas y desventajas del financiamiento público

El financiamiento público se refiere a los fondos o recursos que el Estado o el gobierno otorga a los partidos políticos y/o a los candidatos. Las disposiciones legales normalmente establecen que los partidos y candidatos tengan un acceso equitativo a los fondos públicos. En ocasiones, las reglas relativas a la asignación del financiamiento público no se precisan en la ley, e incluso aunque así sea pueden producirse usos indebidos (reales o percibidos) de los recursos públicos por parte de los partidos o candidatos en el poder. El marco legal se puede estructurar de tal forma que fomente la configuración y sustentabilidad de un sistema multipartidista.

El financiamiento público se puede dividir en directo e indirecto, dependiendo de la forma en que se ponga al alcance de los partidos y candidatos. El financiamiento público se refiere a una asignación monetaria, usualmente a través de transferencias bancarias. El financiamiento público indirecto se refiere a los recursos con un valor monetario que el gobierno le provee a los partidos y candidatos.

Argumentos en contra del financiamiento público

Quienes se oponen al financiamiento público de partidos o candidatos a menudo recurren a los siguientes argumentos:

• El financiamiento público incrementa la distancia entre las élites políticas (líderes y candidatos) y los ciudadanos ordinarios (miembros, simpatizantes y electores).

Cuando los partidos y candidatos no dependen de las contribuciones monetarias (cuotas o donaciones) o del trabajo voluntario de sus miembros o simpatizantes, es menos probable que los involucren en decisiones partidistas o que les pidan su opinión sobre temas políticos.

• El financiamiento público preserva el status quo que mantiene a los partidos y candidatos establecidos en el poder.

Con frecuencia los fondos públicos se distribuyen entre los partidos políticos y los candidatos representados en la legislatura nacional. Esto hace más difícil que tengan representación nuevas fuerzas políticas. El marco legal puede limitar esta influencia negativa disponiendo la asignación de fondos especiales a los nuevos partidos políticos o candidatos.

• A través del financiamiento público los contribuyentes son obligados a financiar a partidos y candidatos que no comparten sus opiniones.

Muchos críticos consideran que los contribuyentes comunes no deben ser forzados a apoyar por medio de “las arcas públicas” a partidos políticos y candidatos por los que nunca votarían. Por el contrario, deben tener la posibilidad de decidir si quieren y en qué momento aportar dinero a un partido político o candidato.

• El financiamiento público a partidos políticos y candidatos priva de recursos a las escuelas y hospitales para dárselo a políticos ricos.

La decisión de otorgar financiamiento público a partidos y candidatos suele ser impopular entre el público. Los recursos públicos son escasos y se requieren para escuelas, hospitales, infraestructura y salarios de empleados. Para mucha gente el uso de fondos públicos para financiar a partidos y candidatos dista de ser una prioridad.

• Los partidos políticos y los candidatos son al mismo tiempo quienes toman las decisiones y reciben los recursos.

La decisión de asignar fondos públicos a partidos y candidatos la toma generalmente la legislatura nacional, o en algunos casos el gobierno. Esto significa que los partidos políticos y candidatos que reciben los fondos, son quienes toman la decisión de que así sea.

• Se corre el riesgo de que los partidos políticos se conviertan más en órganos del Estado que en parte de la sociedad civil.

Si una parte sustancial de los ingresos de un partido proviene directamente del Estado y  no de contribuciones voluntarias, se corre el riesgo de que los partidos políticos pierdan su independencia y se conviertan en órganos del Estado, perdiendo así sus vínculos con la sociedad civil.

Argumentos a favor del financiamiento público

La mayoría de los países del mundo conceden algún tipo de financiamiento público a los partidos políticos y/o los candidatos. Tan convincentes como los argumentos en contra hay también una buena cantidad a favor de ello.

• El financiamiento público es un costo natural y necesario de la democracia.

Los partidos políticos y los candidatos necesitan dinero para sus campañas electorales, para mantener relaciones con el electorado, para preparar decisiones sobre políticas públicas y para pagarle a sus cuadros. Si un país tiene el objetivo de tener partidos políticos o candidatos independientes y estables, por lo regular se argumenta que también necesitan recibir apoyo para pagar por ellos.

• El financiamiento público puede limitar la influencia de fuentes de financiamiento con intereses particulares y, por consiguiente, ayudar a combatir la corrupción.

Si los partidos políticos reciben al menos un monto básico de recursos del erario público, puede limitarse potencialmente la probabilidad de que los partidos acepten financiamiento de contribuyentes con intereses particulares que quieren influir en sus políticas, en su discurso o en su comportamiento en la legislatura.

• Al proveer de financiamiento público el Estado puede fomentar o exigir cambios en asuntos como las cuotas de género.

De la misma forma en que las contribuciones privadas pueden implicar demandas relacionadas con el comportamiento de los partidos o candidatos, el Estado puede utilizar la asignación de fondos públicos para garantizar condiciones de equidad en la competencia y fomentar (o forzar) que los partidos políticos lleven a cabo reformas, celebren elecciones internas o establezcan cuotas de género o de minorías para la postulación de candidatos.

• El financiamiento público puede incrementar la transparencia en las finanzas de los partidos y candidatos y ayudar a combatir la corrupción.

Si los partidos políticos reciben una parte sustancial de los ingresos a través del financiamiento público, es más fácil exigirles que rindan cuentas sobre sus ingresos y gastos. Si sus informes financieros se hacen públicos, los electores tienen la posibilidad de elegir cuáles fuentes de financiamiento les parecen más aceptables y contar con mejores oportunidades de exigir que los políticos rindan cuentas.

• Si los partidos y candidatos sólo se financian con fondos privados, las desigualdades económicas presentes en la sociedad se pueden traducir en desigualdades políticas en el gobierno.

En muchos países, las bases de apoyo de partidos políticos y candidatos se dividen por estratos socioeconómicos. Las bases de apoyo de los partidos laboristas suelen ser, por ejemplo, menos adineradas que las de otros partidos. Si los partidos reciben todos sus ingresos de fuentes privadas existe el riesgo de que las diferencias socioeconómicas que existen en la sociedad (generalmente aceptadas), se traduzcan en diferencias de representación y acceso en el poder político (generalmente no aceptadas).

• Los partidos políticos y los candidatos necesitan ayuda para hacer frente a los costos crecientes de las campañas.

La política y las campañas políticas son negocios cada vez más costosos. Los partidos políticos y candidatos solían depender en gran medida del trabajo voluntario para realizar proselitismo casa por casa, ahora necesitan pagar publicidad costosa en medios impresos, o comprar tiempos en radio y televisión para hacer llegar sus mensajes al electorado. Los costos de mantenimiento de los partidos políticos también se han incrementado significativamente en los últimos años.

• En sociedades con altos niveles de pobreza, no se puede esperar que los ciudadanos comunes contribuyan mucho al sostenimiento del los partidos políticos.

En sociedades donde una gran cantidad de ciudadanos viven en condiciones de pobreza, no se puede esperar que hagan grandes contribuciones al financiamiento de partidos o candidatos. Si los partidos y candidatos reciben al menos un monto básico de recursos del Estado, el país puede tener un sistema multipartidista funcional sin que la población tenga que aportar sus escasos recursos.