La importancia de una estructura administrativa viable y responsable

La estructura administrativa para la logística electoral necesita traducir y expresar de manera eficiente las responsabilidades conferidas a la autoridad electoral en tareas y actividades administrativas concretas. Normalmente, esas responsabilidades se encuentran definidas en la legislación o en normas específicas en la materia.

La naturaleza del organismo electoral tendrá un impacto similar al del contexto social y cultural específico en la selección de medidas productivas (en términos de costo-efectividad) para la conducción del proceso de votación.

Usualmente, media un período muy corto entre el anuncio de las elecciones y la jornada electoral, durante el cual se tiene que suministrar el servicio electoral. Entre más simple sea la estructura administrativa para el manejo de las elecciones, más probable será que se ofrezca un servicio de calidad para todos los electores. Algunas cuestiones importantes sobre la estructura organizativa serán consideradas más adelante.

La independencia del organismo electoral

En general, los organismos electorales independientes son capaces de actuar de manera más rápida y decisiva en los asuntos que conciernen a la logística electoral. Cuando estos organismos tienen que responderle políticamente a alguien, siempre existirá la posibilidad que haya una interferencia política en su manera de conducir el proceso, lo que obliga a considerar cuidadosamente potenciales contingencias y tal vez algunas restricciones en la elección de los métodos más productivos. Cuando los organismos electorales representan un balance de fuerzas políticas, se pueden producir demoras en la toma de decisiones. Estos factores necesitan ser considerados al desarrollar los calendarios y planes de trabajo para la preparación del proceso electoral.

Permanencia y profesionalismo

Los organismos electorales permanentes tendrán una mayor experiencia corporativa y una mejor base para dar lugar al profesionalismo en la logística electoral, que aquellos organismos establecidos temporalmente para conducir el proceso de votación. A pesar de que los organismos permanentes traen consigo costos significativos constantes, los beneficios en cuanto a su confiabilidad y costo-efectividad en la logística electoral también son importantes. Estos incluyen:

• El integrar un equipo de profesionales bajo una capacitación constante para desarrollar dee manera sistemática su conocimiento profesional y sus habilidades administrativas y de trabajo en equipo.
• La capacidad para asumir la responsabilidad de los preparativos para las elecciones, tanto en la planeación como en la adquisición de los recursos necesarios durante todo el periodo que media entre elecciones, en vez de que esto sea reducido a un periodo corto antes de la jornada electoral.

Esto puede resultar ser un método más conveniente , en términos de costo-efectividad, para la adquisición de recursos y, a través de la ejecución anticipada de ciertas funciones como la selección de sitios de votación, el desarrollo y planeación en el reclutamiento de personal y su capacitación, y en la planeación de la logística y materiales, puede también reducir la presión sobre el personal y los mecanismos de control durante el periodo de elecciones y, por lo tanto, ayudar en el control de la calidad.

• Desarrollo continuo y pruebas completas de nuevos sistemas y de procedimientos para mejorar el servicio al votante e incrementar la relación costo-efectividad en las operaciones.

Operación centralizada o descentralizada

Aunque el mantenimiento de una presencia central sea de ayuda en la planeación de la logística electoral, la conducción de la votación generalmente se maneja a nivel local. A pesar de que el mantenimiento de una red local permanente de organismos electorales es una manera ideal para brindar un servicio profesional al elector, generalmente no puede justificarse en términos de su costo. Sin embargo, tanto la preparación efectiva de las elecciones como una buena relación costo-efectividad pueden ser incrementadas mediante arreglos en los cuales los organismos locales asuman la responsabilidad, bajo la supervisión del organismo electoral central, de organizar los preparativos para las elecciones. El mantenimiento de oficinas locales puede ser de ayuda para:

• La organización eficaz de los procesos de votación a través de la identificación de sitios de votación, rutas de transporte, posibilidades de reclutamiento y características de los votantes del área.
• Una preparación electoral permanente a nivel local para el desarrollo del presupuesto, las necesidades de materiales, el mantenimiento del equipo almacenado y el pre-empaquetado de materiales.
• Proveer una red de personal experimentado en el manejo local de elecciones.

Aunque mantener una presencia local puede aumentar la eficiencia en la preparación de las elecciones, su conveniencia en un ámbito particular dependerá de su costo y de la capacidad permanente del organismo electoral de administrar las actividades de esa red.

Delegación de autoridad: control local o central

Existen dos preguntas fundamentales para la administración de la logística electoral:

• ¿Quién es el responsable de llevar a cabo las diversas actividades del proceso de votación en un área determinada?
• ¿Dónde está ubicado el personal responsable?

La manera en que se resuelvan estas cuestiones tendrá un impacto significativo en los métodos de planeación y de aplicación de la logística electoral. La respuesta a la primera interrogante usualmente se contempla dentro en el marco legal. Sería normal, en el caso de las elecciones basadas en pequeños distritos uninominales, que un determinado oficial o grupo de oficiales -como quiera que se les denomine-, asuman la responsabilidad de conducir las elecciones dentro de esa demarcación.

A su turno, cuando los países, provincias o estados forman un solo distrito electoral, la legislación también puede dividir este distrito en áreas administrativas electorales, basadas posiblemente en otras divisiones institucionales tales como áreas de gobierno local, para efectos de la administración electoral.

El lugar en el que deben estar ubicados los administradores también puede ser especificado dentro del marco legal o estar sujeto a una política estatal, requiriéndose que para cada elección se establezca una oficina administrativa dentro de los límites de cada distrito o área electoral.

Sin embargo, puede resultar más efectivo dejar que ese tipo de decisiones se adopten de manera discrecional. Dependiendo de elementos como el tamaño geográfico, el volumen de electores y la infraestructura de los distritos electorales, podría resultar más eficiente el empleo del personal para manejar más de un distrito electoral desde una sola locación.

Al determinar la ubicación de las oficinas administrativas y la división de responsabilidades entre las oficinas locales y centrales, se necesita tomar en cuenta los siguientes factores:

La votación es una actividad localizada y dispersa. El manejo del funcionamiento del proceso de votación a nivel local puede aumentar la velocidad en la respuesta a problemas incipientes, brindar los beneficios del conocimiento local del área y dividir las tareas de administración electoral entre áreas geográficas de responsabilidades más controladas.

En este sentido, una administración demasiado centralizada de los procesos electorales, puede tener como consecuencia deficiencias a lo largo del proceso de toma de decisiones, y a concentrar el poder decisivo en una o pocas áreas. Los sitios de administración completamente centralizados exigen un alto nivel de desempeño en un solo sitio y bajo un clima de enorme presión. En este caso, las deficiencias en el sistema serán más difíciles de aislar, la comunicación con una multiplicidad de sitios más difícil de controlar y las funciones de supervisión y de control de calidad se encontrarán bajo mucha presión.

Eficiencia administrativa. Si bien es más probable que el manejo centralizado del proceso electoral provoque deficiencias, puede ser que no sea necesario tener oficinas de administración electoral en cada distrito electoral. Dependiendo de la calidad de la administración local disponible, de las características del área de servicio, de la capacidad de brindar servicio a los votantes y las ventajas del uso más eficiente del personal, equipo e instalaciones, una oficina administrativa local puede servir a un mayor número de distritos electorales. A pesar de esto, es posible que tales situaciones seann más la excepción que la regla. La potencial ubicación de oficinas locales requiere ser juzgada por sus propios méritos.

La relación costo-efectividad, la integridad, y el mejor servicio al electorado que se brinda a través procedimientos consistentes. En los casos en que el control total de la administración electoral se encuentra en manos de organismos locales, las inconsistencias en los procedimientos - diseño de formatos, métodos de votación, diseño y mobiliario de las mesas de votación--, pueden incrementar el costo de materiales y equipo, provocar variaciones en el nivel de servicio al votante, propiciar inconsistencias en la aplicaciones de las normas de integridad y requerir campañas de información para el votante más localizadas, fragmentadas y caras.

La administración centralizada de políticas y procedimientos de desarrollo, planeación general, adquisición de materiales en mayoreo y control de calidad del servicio, combinada con una administración local en la instrumentación de la logística electoral, puede ser la mejor opción para el servicio efectivo al votante y para reducir costos.

Estructura de las comunicaciones

La logística electoral opera en un ambiente muy dinámico y generalmente bajo plazos muy ajustados. Es de suma importancia que las estructuras administrativas permitan, y estén equipadas para ofrecer, una transmisión rápida y exacta de instrucciones y de información del organismo electoral central a las oficinas administrativas regionales o locales, y que de allí se transmitan a los sitios de votación y escrutinio. De la misma manera, la retroalimentación e información del personal electoral en campo necesita ser comunicada de manera expedita al organismo electoral central.

En el desarrollo de estructuras administrativas electorales, las cadenas de mando deben ser cortas y simples para promover un flujo de información efectivo. Deben evitarse pasos excesivos en el proceso de transmisión de información --tales como los que van del nivel central al regional, luego a un área específica, al distrito electoral y finalmente a la mesa de votación--, ya que dan como resultado una transferencia de información más lenta, y aumentan la posibilidad de distorsión de los mensajes. Las estructuras de administración y comunicación "lineales", que permiten el flujo de información y control directo del organismo central hacia las oficinas administrativas de cada distrito o área y viceversa, usualmente mejoran la eficiencia en las comunicaciones.

Orientación administrativa y técnica

Los administradores de la logística electoral, al igual que el personal de las mesas de votación, requieren de orientación tanto en sus labores administrativas generales como en el desarrollo de las actividades específicas para garantizar que se cumplan las normas legales, las políticas y los procedimientos establecidos, y que los votantes reciban un servicio consistente de calidad.

Estructura de responsabilidades

Los requisitos presupuestales y técnicos para mantener estructuras electorales permanentes capaces de distribuir internamente todo el material y servicios electorales pueden ser de tal magnitud que, como regla general, no resulten una propuesta viable. Por lo tanto, los organismos electorales suelen depender, en mayor o menor medida, de otras agencias estatales, contratistas comerciales, e inclusive no comerciales, para el suministro de componentes vitales de la logística electoral.

La estructura o división de responsabilidades para el suministro de materiales y servicios de logística electoral variará de acuerdo con las capacidades del órgano electoral y del país en su conjunto. El papel fundamental del órgano electoral en la logística electoral es el de ofrecer una administración efectiva y garantizar su libertad, equidad e integridad. Esto se puede lograr de mejor forma en términos de costo-efectividad, a través de una estricta vigilancia de diversas funciones de la logística electoral, especialmente en los países de mayor desarrollo, que a través de la ejecución directa de muchas de esas funciones.

Cuando existe una diversidad de organismos involucrados en la logística electoral, las responsabilidades y niveles de interrelación requieren ser definidos en arreglos contractuales que especifiquen cuales deben ser los estándares en el cumplimiento de tareas, los cuales serán supervisados por el órgano electoral y aplicados sistemáticamente. Con los plazos dispuestos para la logística electoral y el carácter inamovible de la fecha de los comicios, no se puede tener el lujo de entrar en largas disputas sobre la distribución de responsabilidades, o el descubrimiento tardío de que ciertas funciones no se han llevado a cabo.

Organismos electorales

La naturaleza y composición de los organismos electorales son factores que influyen en la distribución de responsabilidades de la logística electoral, en específico si el organismos electoral es:

• Permanente o temporal.
• Independiente o controlado por el poder ejecutivo.
• Centralizado o descentralizado.
• Compuesto por miembros independientes o con representación de intereses.

En muchos casos, los órganos electorales no tienen la libertad para determinar la estructura de responsabilidades. En general, las políticas del sector público tienden a limitar su capacidad para adoptar soluciones basadas en criterios de costo-efectividad en la prestación del servicio electoral.

En algunos casos, las ventajas percibidas en el organismo electoral respecto al suministro de un servicio transparente, imparcial y profesional -cuando se percibe a otras dependencias públicas o privadas como sesgadas, carentes de profesionalismo o corruptas--, significa que independientemente de imperativos de costo o eficacia, sería peligroso para la integridad de la elección delegar localmente algunas funciones de logística.

Puede haber ciertas tareas electorales que afecten la logística electoral y que, por razones de política estatal, sean asumidas por otros organismos. Por ejemplo, el registro de electores y la recopilación de una lista de votantes, podrían ser responsabilidad de otra agencia estatal cuyas capacidades y recursos en el manejo de datos sobre la población, le otorguen mayor eficiencia y ventajas en esta área. Esos arreglos requieren de vigilancia por parte de los organismos electorales para asegurar que se recibirá un producto oportuno, profesional y exacto. Además, cuando estas tareas son llevadas a cabo por otros órganos, deben mantener su transparencia, con disposiciones para su monitoreo y observación como si fueran asumidas por el órgano electoral.

Si bien no es posible cubrir en este breve resumen todos los modelos de responsabilidad posibles, es útil revisar cuales podrían ser las funciones clave del organismo electoral en materia de logística electoral y cuáles otras podrían delegarse de manera efectiva, considerando un entorno social neutro.

Funciones clave de la logística electoral

Al analizar lo que podrían ser las funciones clave de un organismo electoral en el terreno de la logística, es necesario determinar en qué áreas su participación aporta un valor agregado a los procedimientos de logística a través de su experiencia, percepción pública de integridad y por las ventajas en cuanto a sus recursos. Estas incluyen:

• La vigilancia activa, la coordinación y control de calidad de todos los materiales y servicios requeridos para la logística electoral.
• El desarrollo de todas las políticas y procedimientos.
• El desarrollo y supervisión de todos los calendarios y horarios de la logística.
• La formulación de las especificaciones para el diseño y producción de todo el material y equipo de logística.
• La selección de los sitios de votación.
• El enlace con los participantes políticos, incluyendo la asesoría sobre requisitos administrativos.
• La administración de las mesas de votación, incluyendo la determinación sobre los horarios del personal y los materiales, y la administración de las funciones el día de las elecciones.
• La administración del conteo de votos.
• La determinación y comunicación de los resultados de las elecciones.
• El monitoreo sobre la integridad de los procedimientos de votación.

Para el desempeño de otras tareas que no involucran un conocimiento específico del proceso electoral, se pueden contratar otras agencias, de acuerdo a la experiencia, recursos y capacidades ejecutorias del órgano electoral. Ninguna de esas contrataciones suple la responsabilidad del organismo electoral de garantizar que el cumplimiento de todas esas funciones se realice conforme a los principios básicos que rigen la logística electoral.

Dada la naturaleza crítica de tiempo en que se deben ejecutar las tareas de logística, los estándares de confiabilidad y calidad del servicio que se suministra son factores de primordial importancia. Al determinar cuáles tareas pueden ser delegadas, estos factores deben pesar más que cualquier posible ahorro económico.

Funciones que pueden ser delegadas

Algunas de las funciones que podrían ser asumidas por organizaciones externas incluyen:

Seguridad. Contratación de una agencia especializada a nivel regional, nacional o internacional o, si fuera necesario, de alguna agencia militar.

Obtención de suministros. Para aumentar la percepción pública de transparencia, o de acuerdo con los requisitos de auditoría, la obtención de suministros puede ponerse en manos de órganos oficiales de licitación.

Información al electorado. El diseño y la producción de materiales, el manejo y la distribución de información en los medios de comunicación pueden ser manejadas más eficazmente por agencias especializadas de la comunicación, con el apoyo de organismos comunitarios.

Diseño de formularios y papeletas de votación. Esta función puede ser manejada más eficazmente por especialistas en comunicación y producción, trabajando con base en especificaciones estrictas que formule la autoridad electoral.

Producción de materiales. Si bien el organismo electoral puede hacerse cargo de la producción interna de formularios cuando se trate de un bajo volumen, parece poco probable que contar con facilidades para la producción masiva de formatos u otros documentos y materiales sea una buena política para el uso de sus recursos.

Selección de personal para las mesas de votación y los centros de escrutinio de votos. Esta es una labor muy intensa en un momento en que puede haber otras exigencias importantes sobre los recursos del órgano electoral. Dada la naturaleza dispersa e intensiva de la logística, esta función se le puede delegar a expertos en reclutamiento que trabajen de acuerdo con normas estrictas y vigiladas de selección.

Elaboración de material y sesiones de capacitación para el personal de las mesas de votación. Esta función puede ser llevada a cabo de mejor manera en términos de costo-efectividad al utilizar recursos ya existentes en el sector educativo que trabajen con base en las especificaciones estipuladas por el organismo electoral.

Administración de la nómina del personal de votación. El día de las elecciones trae consigo un aumento masivo en el personal del organismo electoral. El contar, para atender estos eventos tan poco frecuentes, con personal administrativo permanente puede no ser una buena forma de hacer un uso efectivo de los recursos del organismo electoral.

Identificación de los centros de votación. La agencia de censo u otras agencias con sistemas de información geográfica ya existentes, pueden ser las mejor capacitadas para la identificación (mapeo) de los sitios de votación.

Logística para la votación en el extranjero. Esta labor puede ser desempeñada de manera más eficaz mediante la contratación de recursos ya existentes en misiones diplomáticas, comerciales o gubernamentales en el extranjero, cuando éstas sean percibidas por el público como capaces de suministrar un servicio imparcial.

Desarrollo de sistemas y programas informáticos. Empresas externas especializadas pueden proporcionar este servicio de acuerdo con los requisitos o especificaciones establecidas por el organismo electoral.

Manejo de plataformas de equipos automatizados. Debido a los altos niveles de inversión necesarios en sistemas informáticos que serán utilizados únicamente durante las elecciones, el uso de sistemas y redes de proveedores externos puede ser una alternativa más económica, siempre y cuando se mantenga y garantice el nivel requerido de confiabilidad, acceso e integridad.

Logística y almacenaje. Al igual que en el caso de la producción de materiales y equipo, el mantenimiento por parte del organismo electoral de facilidades permanentes de transporte y almacenaje interno (e inclusive la contratación de una flota de automóviles o almacenes a corto plazo) no es la mejor manera de manejar los recursos internos del organismo.

Al considerar la delegación de cualquiera de estas funciones no fundamentales, se debe analizar cuidadosamente una visión a largo plazo sobre cuáles serían las implicaciones de cualquier dependencia de proveedores de servicio externos en la confiabilidad, calidad y costos de las necesidades de logística electoral. Las ventajas de administrar estas áreas de manera interna deben ser, por ejemplo, comparadas contra los beneficios de la contratación de proveedores externos:

• Desarrollo de habilidades internas;
• Consistencia en la estructura de prestación del servicio (en vez de desarrollar relaciones con proveedores externos de servicio en ocasión cada elección);
• El carácter instintivo interno para cumplir con los plazos y fechas límite.

El desarrollo de capacidades internas dentro del órgano electoral puede servir mejor las necesidades a largo plazo. Cuando el cumplimiento de las funciones de logística se contrate externamente, se debe determinar si estas responsabilidades pueden ser asumidas por:

• Otros órganos del sector público.
• Contratistas del sector privado.
• Organismos comunitarios no gubernamentales.
• Organismos internacionales.