Sistemas para Presupuestar

Consideraciones básicas

Para que la administración de la logística electoral sea exitosa, es importante que cuente con sistemas efectivos de control y supervisión del presupuesto. Disponer de un tiempo muy limitado para efectuar grandes gastos durante y en vísperas de la jornada electoral, ocasionará que exista poca tolerancia ante errores de cálculo y  para el control efectivo de los gastos.

Existen varios formatos para el presupuesto que varían mucho entre sí, sin embargo, algunos son más convenientes porque proporcionan esquemas e información de utilidad, ya que permiten identificar en dónde se pueden realizar mejoras que den efectividad a la logística electoral.

Formatos presupuestales

Regresando brevemente a lo esencial, podemos preguntarnos ¿qué debería garantizar el presupuesto de la logística electoral?

Primero, debe ser un mecanismo de registro sobre la asignación y gasto de los fondos.

Debe ser un mecanismo de control para:

• Saber de qué fondos se dispone;
• Comparar progresivamente la velocidad en que se utilizan los recursos financieros, en relación con las funciones operativas y los objetivos alcanzados;
• Anticipar déficit o excesos de financiamiento.

Por último, debe proporcionar un mecanismo de evaluación a través del cual se puedan comparar y evaluar históricamente y entre sí, los costos de los diversos componentes de la logística electoral.

Igual que los datos de ejecución y las cargas de trabajo, la información presupuestal puede ser utilizada para determinar las áreas eficientes o deficientes, así como las tendencias de costo-efectividad, identificando los componentes más efectivos.

Para garantizar un control financiero efectivo de la logística electoral, los presupuestos deben proporcionar la habilidad de separar o dividir sus componentes, tanto bajo la estructura de la logística electoral, como de otros elementos de costo relativos a las elecciones.

Los diversos sistemas electorales y los modelos de organización que tienen los organismos electorales, ocasiona variaciones en el detalle minucioso de estas divisiones, sin embargo, también es importante que se tenga consistencia interna para efectuar y  realizar comparaciones entre los distintos elementos. Esto tiene especial importancia cuando varias organizaciones o agencias contribuyen con recursos para la logística electoral.

Cuando se utilizan diversos métodos para calcular, autorizar y archivar los gastos relativos a las elecciones, tanto entre jurisdicciones como a través del tiempo, se puede dificultar la elaboración de análisis comparativos sobre la información financiera de la logística electoral.

Esto también podría afectar la capacidad para ejercer un control financiero prudente, dificultando la identificación tanto local como internacional, de los métodos más efectivos para llevar a cabo las tareas de la logística electoral.

Modelos presupuestales

¿Qué modelos están disponibles? En términos generales, los presupuestos pueden clasificarse en los siguientes modelos:

El modelo funcional, en el que los costos se calculan a través de grandes títulos de gastos. Este modelo incluye componentes generales tales como contratación de personal, formatos, equipo de informática, transporte, etc. En dichos modelos pueden existir pocos indicios sobre qué actividades --entre las muchas que tiene la logística electoral, o el proceso electoral en su conjunto-- están directamente relacionadas con los costos calculados y con los gastos actuales. Este modelo no refleja especificidades detalladas en el presupuesto.

En los modelos de programas o proyectos individuales, se muestran por separado los costos calculados y los gastos de tareas individuales, o de tareas agrupadas. El financiamiento y las erogaciones para varios tipos de gastos pueden ser asignados, monitoreados y evaluados, contrastándose con las tareas específicas para las cuales son relevantes.

Si se dispone de sistemas manuales o automatizados más sofisticados, se podría instrumentar un modelo que combine las dos estructuras previas, dividiendo las asignaciones y erogaciones en tipos de gastos durante toda la elección, o de forma individual por tarea o proyecto.

Bases de programas y proyectos

Las estructuras presupuestales que incorporan las bases de programas y proyectos, son las más efectivas tanto para calcular necesidades de financiamiento, como para controlar los gastos de la logística electoral.

Estas estructuras previenen que proyectos más chicos, tales como el procesamiento de nominación de candidatos, se extravíe o sea ignorado en los presupuestos generales de la logística electoral.

Al separar los gastos, se habilitan controles más rigurosos de los costos de cada aspecto de la logística electoral. Alinear los presupuestos con los objetivos específicos de los proyectos de la logística, fomenta un círculo más abierto de responsabilidades y de rendición de cuentas de carácter administrativo, lo que permite una evaluación más efectiva de los logros.

Es posible que las políticas generales de presupuestación gubernamental, así como los requerimientos del financiamiento externo, eviten que los presupuestos públicos para la logística electoral se realicen de dicha forma. En tales casos, se podrían destinar recursos adicionales para elaborar presupuestos que garanticen la eficiencia y la calidad de la información.

Cuando se desarrollan presupuestos, se puede adoptar un enfoque "descendente" que calcule los fondos a un nivel agregado separando todo después, o uno "ascendente", con cálculos iniciales compilados a nivel de unidad de trabajo, que después sume todo.

Investigación de fuentes de financiamiento para la administración electoral

Dentro de la estructura previa, también puede ser útil identificar las fuentes de donde proviene el financiamiento. Generalmente esto es necesario cuando la logística electoral busca o ha obtenido asistencia financiera internacional.

Es común que la asistencia internacional estipule sus propios procedimientos de contabilidad y presupuestación. Como la asistencia internacional es un aspecto específico, no tiene un impacto en otros aspectos del presupuesto electoral.

Dicha división muestra las fuentes generales de financiamiento, así como las fuentes para proyectos específicos, de la siguiente manera:

• Fondos que destina el Estado al organismo electoral.
• Financiamiento de otras agencias gubernamentales locales.
• Donativos en especie provenientes de otras agencias gubernamentales (posiblemente servicios de seguridad, cómputo, sistemas de comunicación, personal de apoyo, etc.).
• Servicios financiados internamente por organizaciones civiles o no gubernamentales.
• Financiamiento internacional- dependiendo del tipo, dividido tal vez en elementos tales como fideicomisos, financiamiento paralelo y costos compartidos.

Flexibilidad

Los presupuestos deben ser vistos como guías que garantizan patrones eficientes de gasto en virtud de las condiciones previstas para las elecciones, en lugar de verse como documentos intercambiables que pueden llenarse sin importar las circunstancias futuras.

Una vez que se ha evaluado cuidadosamente la viabilidad de los presupuestos para la logística electoral, tomando en cuenta las decisiones relativas a la redistribución de fondos que identifiquen las necesidades de financiamiento adicional o los ahorros; es importante que se definan los puntos de revisión, que también son una parte importante del sistema de presupuestación, ya sea sobre la base de determinados períodos transcurridos, o de proporciones de gasto.

Puede ocurrir que tales revisiones no sean necesarias al principio de un periodo electoral. Sin embargo, al acercarse el día de las elecciones, se intensifica la velocidad de los gastos, mientras disminuyen los fondos remanentes, por eso, tendrá que incrementarse la frecuencia con que se revisa el presupuesto. Tal vez llegue a ser necesaria una revisión diaria.

Contingencias

Los mecanismos de flexibilidad incluyen el desarrollo de presupuestos de contingencia. Así como se planean procedimientos o suministros de contingencia ante la eventualidad de fallas en los operativos de la logística electoral, de la misma forma se deberían preparar presupuestos de contingencia para dichas circunstancias.

Sin esos presupuestos no hay forma de determinar cuales son los métodos más económicos para resolver contingencias específicas.

Presupuesto y Datos Históricos

Elaboración de presupuestos

Las metodologías más apropiadas para la elaboración de presupuestos de logística electoral variarán de acuerdo con la estructura del organismo electoral (nacional, regional o local), de sí una sola organización es responsable de todas las actividades de logística electoral o sí se dividen entre diferentes organizaciones sobre una base geográfica o funcional, así como del ciclo presupuestal del sector público.

Los presupuestos "globales" son necesarios para identificar las necesidades de financiamiento más generales y las áreas en las que puede ser necesario que se destinen fondos para compensar insuficiencias. Los presupuestos para diferentes unidades administrativas geográficas, o funcionales, así como para proyectos específicos, coadyuvan a una asignación efectiva y eficiente de fondos en áreas específicas de la logística electoral.

Existen dos enfoques generales que pueden ser útiles al elaborar presupuestos para la logística electoral:

• Un enfoque de arriba hacia abajo o descendente. En este caso, se elabora un estimado a nivel global y después se divide en presupuestos por proyecto, funcionales y por unidad geográfica.
• Un enfoque de abajo hacia arriba o ascendente. En este caso las necesidades específicas de unidades geográficas, proyectos y funciones se determinan, revisan y validan, para luego amalgamarse en un presupuesto global.

(Estas son, por supuesto, visiones simplificadas sobre los dos extremos del proceso de elaboración de presupuestos).

Presupuesto descendente

Algunos ejemplos de este enfoque son los siguientes:

• La elaboración de presupuestos para la logística electoral con base en los gastos globales de la última elección (quizá sujetos a los cambios de precio, o a las políticas gubernamentales en cuanto a variaciones en la asignación de presupuestos corporativos).
• Un cálculo global a partir de un registro histórico u otros costos estimados por votante sobre cuya base se deriva un presupuesto global.

A los proyectos, funciones y localidades se les asigna luego un porcentaje del presupuesto global de acuerdo con criterios generales.

Usualmente, este no es el medio más efectivo para determinar el presupuesto de la logística electoral. Ya que no permite que se consideren variaciones locales por cambios en los sistemas, procedimientos y condiciones, o que se le otorgue la debida prioridad a las necesidades de la logística electoral.

Al negar el acceso inicial a los administradores del proyecto, ya sean locales o regionales, se elimina uno de los factores clave para desarrollar las capacidades de administración financiera, así como cualquier sentido de corresponsabilidad sobre los procesos presupuestales. Aunque tiene la ventaja de ser una solución rápida pero precipitada cuando se necesita un presupuesto.

Enfoque ascendente

Es probable que esta alternativa produzca resultados más realistas, cuando se combina con la necesidad de una justificación y una revisión rigurosas de los objetivos que se desean alcanzar. Los presupuestos se elaboran mediante estimaciones de categorías de costo definidas (que de manera ideal podrían incluir al personal de cada mesa de votación,  a los costos de diseño y producción de cada formato electoral, etc.), a través de los costos de cada proyecto de logística electora, o al nivel de cada unidad geográfica de administración, cuando esto sea posible.

Las ventajas de este método son las siguientes:

• Toma en cuenta los sistemas y procedimientos proyectados, así como las condiciones locales imperantes.
• Permite definir las prioridades en cuanto a las necesidades de financiamiento y, por lo tanto, da como resultado decisiones más racionales cuando las actividades deben reducirse para resultar consecuentes con el presupuesto disponible.
• Promueve el sentido de corresponsabilidad en los procesos de presupuestación dentro de toda la organización.
• Permite la identificación de áreas potenciales tanto de administración eficiente como ineficiente.
• Brinda una base sólida para las solicitudes de financiamiento.

Sus desventajas residen en que es un proceso más lento y repetitivo, además de que los proyectos y presupuestos locales deben revisarse escrupulosamente para eliminar cualquier duplicidad o solicitudes excesivas de fondos de acuerdo a los resultados previstos. Sin embargo, es preferible que se elaboren  presupuestos globales a través de este método, incluso cuando no se pueda realizar en su totalidad debido a presiones de tiempo.

Presupuestos Inclusivos y Comparables

Confiabilidad de los registros financieros de la logística electoral

Es relativamente extraño encontrar registros de presupuestos y gastos sobre la logística electoral que muestren una representación exacta de los costos reales.

Muchas practicas de contabilidad del sector público son de tal naturaleza que los gastos relativos a actividades de logística que se llevan a cabo fuera del periodo electoral, o por organismos diferentes al de la autoridad electoral, pueden ser excluidos de los costos reales de las elecciones.

Inclusividad

Sin embargo, es importante que durante el desarrollo de los presupuestos de las elecciones y de la propia logística electoral, se reconozcan todos los componentes de los gastos. Los gastos no son menos reales porque se lleven a cabo en periodos diferentes, o por que no se carguen directamente al organismo electoral.

Tales gastos pueden incluir elementos como:

• Los gastos de otras agencias estatales para brindar seguridad a la logística electoral;
• Los costos de las campañas de capacitación e información al elector financiadas internamente por ONG´s u organizaciones cívicas o religiosas;
• Los gastos administrativos de los organismos electorales permanentes;
• El uso de los equipos de comunicación o cómputo de otras agencias;
• La capacitación a largo plazo para el personal de las mesas de votación.

Entonces ¿que debería incluir el presupuesto para logística de un organismo electoral? En lo que concierne a las necesidades de financiamiento durante la elección, es esencial que incluya los gastos directos durante el periodo electoral.

Si no se prepara un presupuesto general, también es esencial que exista coordinación con otros órganos que cuenten con sus propias fuentes de financiamiento para la logística electoral, a efecto de que todos los participantes tengan fondos suficientes para desempeñar sus tareas.

Además de los gastos directos durante el periodo electoral en sí, los requisitos financieros para otros artículos también necesitan ser incluidos en los preparativos del presupuesto para la logística electoral durante el ciclo electoral, lo que incluye:

• Adquisición y mantenimiento de equipo durable;
• Desarrollo de sistemas;
• Programas de capacitación al personal y de información pública a largo plazo;
• Compra anticipada de materiales;
• Administración constante de las elecciones.

Evaluación de costo-efectividad

Para tener una evaluación eficiente de la efectividad de los gastos, es necesario desarrollar un formato general del presupuesto de la logística electoral, que tome en cuenta todos los costos relevantes para la elección. Cuando las agencias públicas operan bajo principios de financiamiento anual se podrían generar algunas dificultades.

Los costos fijos de la estructura administrativa y de las grandes necesidades de compra de equipo, se consideran como gastos en bloque, por lo que presupuestarlos para una sola elección puede conllevar a resultados con datos equívocos.

De la misma forma, cuando existen organismos electorales permanentes, sus costos pueden no ser incluidos del todo dentro de los gastos de una elección. Actualmente, tales inconsistencias tanto a nivel nacional como internacional pueden hacer más difícil el identificar los mejores sistemas y prácticas para la logística electoral en términos de costo-efectividad.