Elegibilidad para votar en el extranjero

El voto en el extranjero, como una modalidad del voto en ausencia, puede brindarse por razones de accesibilidad y equidad. Pudiendo imponerse limitaciones a la elegibilidad para usar esta modalidad de votación a los electores registrados que:

• hayan estado fuera del país de origen más allá de un período predeterminado;
• tengan la intención de volver al país de origen dentro de un período predeterminado.

Un asunto general a resolver es si el voto desde el extranjero debe quedar restringido a quienes se registraron como electores antes de abandonar el país, o si se pueden registrar como electores desde el extranjero.

Si bien permitir que las personas se registren como electores estando en el extranjero obedecería al principio de equidad, especialmente cuando se trata de trabajadores migrantes y  de sus dependientes o de refugiados, se podrían presentar dificultades mayores cuando se busca mantener la integridad respecto a:

• La aplicación de normas similares a las que se utilizan en el país para autentificar y validar los registros electorales;
• La determinación de los distritos o circunscripciones en los que esos electores deben ser registrados para votar.

Los sistemas más restrictivos tienden a limitar la posibilidad de votar en el extranjero en categorías específicas de empleados estatales o gubernamentales, cuya actividad laboral haya requerido su radicación en un país del extranjero.

Sin embargo, la accesibilidad no presenta mejoras importantes, pudiendo incluso generar cuestionamientos sobre las razones ocultas, o sobre la integridad que tienen las facilidades que suministra el país extranjero.

Es probable que la cuestión de la elegibilidad para votar en el extranjero resulte polémica, especialmente en los casos en que el electorado potencial fuera del país:

• representa una porción significativa de la población en edad de votar;
• representa a grupos nacionales o políticos específicos (por ejemplo, refugiados).

La información sobre la elegibilidad y el procedimiento para votar en el extranjero debería estar disponible de manera pública y permanente, especialmente en lugares  estratégicos como agencias de viajes, representaciones diplomáticas del país en el extranjero, aeropuertos y puertos similares de salida (para ejemplos de ese material informativo.

Cuestiones administrativas

Existen numerosas dificultades administrativas que deben superarse para asegurar que las papeletas  de los electores que voten en el extranjero sean validadas y recibidas a tiempo para ser incluidas en el escrutinio general, así como para asegurar que las instalaciones dispuestas para la votación, ofrezcan las mismas normas de integridad que los centros de votación ubicados dentro del país.

Es más viable ofrecer facilidades para el voto en el extranjero para elecciones de distritos de gran magnitud, a nivel nacional y provincial; pero es muy poco práctico y complejo cuando se tiene un gran número de distritos electorales pequeños.

Podrían existir asuntos complementarios que atender en los casos en que los electores potenciales en el extranjero sean refugiados o migrantes indocumentados. Los métodos de registro y votación requerirán de una evaluación cuidadosa, para evitar que pongan en riesgo la situación de los electores, así como la integridad de la elección.

Registro especial

El fijar como requisito para votar en el extranjero un registro específico, ya sea antes de abandonar el país o a través de una representación diplomática en el exterior, puede facilitar la planeación y la logística del proceso.

Para dichos efectos, se pueden compilar registros especiales para ser utilizados en las distintas locaciones en el extranjero, o bien hacer una anotación especial en los registros ordinarios de los electores en el extranjero.

Distritos electorales

La legislación electoral determinará los distritos en donde será aplicable el voto de los electores en el extranjero. Sería más sencillo que pudieran conservar o recuperar el registro en el distrito o demarcación electoral correspondiente a su último lugar de residencia dentro del país o, en caso de que no contaran con registro previo, en el distrito o demarcación con el que mantuvieran algún nexo formal (lugar de nacimiento o de residencia de sus familiares).

Por otro lado, en el extranjero se tendría que utilizar una lista especial de electores o algún otro método para verificar la elegibilidad del elector. Sin embargo, se necesitarán controles rigurosos para prevenir que alguien pueda votar en una mesa dentro del país utilizando el nombre de un elector en el extranjero.

En algunos países (por ejemplo, Croacia), se crean distritos electorales especiales de carácter "no-geográfico" para los electores en el extranjero. En virtud de que generalmente se carece de recursos o posibilidades para realizar una supervisión independiente en los centros de votación en el extranjero, ese tipo de distritos electorales especiales suelen ser vistos como un intento de manipular los resultados de la elección, particularmente cuando los requisitos o posibilidades para registrarse en ellos le conceden alguna ventaja a nacionalidades, comunidades o grupos específicos.

Métodos de votación

Existe una gran variedad de métodos y alternativas complementarias para instrumentar una votación en el extranjero. La votación misma puede ser conducida de distintas formas:

• Vía postal.
• En mesas de votación instaladas en el extranjero.
• Vía fax o medios electrónicos.

También podría  ser práctico utilizarlas de manera combinada.

Cuando se opta por la vía postal, la papeleta de votación  puede enviarse al elector desde una locación en el extranjero (una embajada o consulado del propio país de origen), que disponga de un gran repertorio de materiales de votación para todos los distritos electorales; o directamente desde el organismo electoral. A su vez, el elector puede enviar de regreso su voto postal a una oficina en el extranjero o alguna oficina específica del organismo electoral dentro del país.

En el voto en persona, se pueden utilizar locaciones especialmente habilitadas para estos efectos, así como sedes oficiales existentes, tales como embajadas y consulados. La votación se podría realizar en las fechas y horarios habituales del país de origen o, en su caso, en un período idéntico o mayor al de la votación anticipada.

Respecto a los sufragios que se vayan a emitir en los lugares establecidos en el extranjero, se pueden utilizar los mismos procedimientos de votación y escrutinio que se utilizan dentro del país, incluyendo:

• Verificación de la elegibilidad de los electores en la lista de registro correspondiente;
• Depósito de los votos dentro de una urna (o urnas de distintos distritos) y realizar el escrutinio y cómputo al cierre de la votación;
• Transmisión inmediata de los resultados por fax, teléfono o computadora al organismo electoral competente;
• Devolución de los materiales al organismo electoral para su verificación, resguardo o destrucción.

Alternativamente, los votos podrían colocarse dentro de un sobre sellado especialmente diseñado para identificar al elector, pero que al mismo tiempo proteja la secrecía de su voto, para después colocarlo dentro de la urna.

Al cierre de la votación, el material y la documentación electoral se conciliarán, empaquetarán e inmediatamente serán remitidos de la manera más segura al organismo electoral, en donde se verificará la elegibilidad de los electores para escrutar los votos. Los votos pueden ser contados por separado o mezclarse con otros que pertenezcan al mismo distrito electoral antes de hacer el recuento.

Asuntos de administración general

Es probable que con el voto en el extranjero surjan otros problemas, presentándose la necesidad de considerar costos adicionales para materiales, planeación y capacitación. Dependiendo del método de votación seleccionado, surgirán problemas específicos que atender. Sin embargo, hay algunos asuntos que deben ser considerados, independientemente del método de votación empleado.

Debido a que la votación en el extranjero requiere de líneas de suministro y de un lapso más amplio en los tiempos de entrega del material electoral, los materiales tienen que ser preparados con suficiente anticipación a la jornada electoral, aún cuando los electores en el extranjero no vayan a votar por anticipado. También se podría ocasionar que la conclusión del conteo de los votos se demore para esperar el arribo del material de votación.

Suministrar información sobre los procesos electorales, partidos y candidatos a los electores en el extranjero es más difícil. Además, generar propaganda sobre las facilidades disponibles para votar incrementa  los gastos.

La posibilidad, así como los términos y condiciones aplicables para realizar actos de campaña o publicidad para promover formalmente el derecho al voto en el extranjero, dependerán de las leyes vigentes que tenga cada país.

Parece poco probable que todos los partidos implicados y observadores independientes puedan vigilar la votación en el extranjero. Especialmente en los casos en que el personal de las misiones diplomáticas en los países del extranjero sea percibido por la opinión pública como partidista, pudiendo surgir dudas sobre la integridad del proceso y de la validez que tienen los votos emitidos. Este tipo de inquietudes se podrían paliar a través de un control riguroso sobre el envío y la revisión de los materiales devueltos.

Existen también inquietudes respecto a la verificación de la elegibilidad de los electores y sobre los efectos que podrían causar los métodos utilizados en la integridad de la votación y en el tiempo requerido para completar el escrutinio de los votos. Cuando los votos son emitidos en locaciones del extranjero que cuentan con un registro o lista especial de electores, el escrutinio puede realizarse ahí mismo, transmitiendo los resultados al organismo electoral poco después del cierre de la votación. Este método evitaría que se den demoras en la integración de los resultados.

Sin embargo, dado que estas locaciones no se encuentran bajo un estricto control administrativo del organismo electoral, ni generalmente son objeto de observación por parte de los representantes de partidos o candidatos, sería prudente manejar esos resultados con carácter preliminar, sin publicarse hasta que sean confirmado a través de una revisión completa de todos los materiales relevantes tan pronto como sean recibidos.

Adicionalmente, el volumen de los votos emitidos en el extranjero podría ser muy reducido; por lo que para coadyuvar a garantizar su secrecía, sería recomendable mezclarlos con los otros correspondientes a la misma demarcación, antes de proceder a su conteo.

A su vez, la integridad está más protegida cuando todos los votos del extranjero son tratados de la misma forma que los votos en ausencia o los postales. Cada uno de los votos emitidos es colocado dentro de un sobre sellado, acompañado por la documentación sobre la identidad del elector.

A su regreso al organismo electoral competente, se somete a una revisión completa para determinar tanto la elegibilidad del votante como, en su caso, las impugnaciones por parte de representantes de partidos y candidatos. Se podrían generar demoras para determinar los resultados.

Ambas opciones pueden resultar costosas. La impresión de registros electorales especiales implicará costos adicionales y requerirá verificar que los registros no estén duplicados a nivel interno y externo. Mientras que el sellado de las papeletas de votación requerirá materiales especiales para su ensobretado. En general, es probable que el uso de papeletas selladas sea preferible para mantener la integridad del proceso.

Sin embargo, les muy importante que los procedimientos de control para sellar las papeletas en sobres individuales, para mantener su secrecía, para vigilar todo el material y para garantizar la seguridad de todos los votos emitidos sean muy rigurosos.

Envío postal directo de los materiales de votación al elector

En términos administrativos, este es el método más simple y económico. Ya sea por solicitud expresa del elector a la autoridad electoral, o mediante el envío directo a aquellos que estén registrados en las listas de electores en el extranjero, el material de votación les es enviado por correo.

Para verificar su validez y realizar el escrutinio, este material puede ser devuelto a un centro especial de recepción o a la oficina de la autoridad electoral correspondiente.

Los costos adicionales se limitan al envío postal internacional (y a la devolución, si se trata de correspondencia con "porte pagado" por la autoridad electoral), y al personal del centro especial de recepción, si esta instancia adicional de control es adoptada por consideraciones de validación y transparencia.

La mayor desventaja en el uso de este método reside en el tiempo que se consume entre el envío y la recepción del material. Así, para que existan condiciones de mayor accesibilidad para los electores en el extranjero, el material electoral se tendría que enviar con mucha anticipación a la jornada electoral (ejerciendo presión sobre la producción de los materiales), o ampliando las fechas límite para su recepción más allá de la jornada electoral, al punto que se demoraría el escrutinio o recuento final de los resultados.

Envío postal desde una locación en el extranjero

Como una variación al envío postal directo de los materiales, se pueden enviar por servicio de mensajería o valija diplomática a locaciones centrales, como por ejemplo las diversas embajadas del país en el extranjero, determinando su volumen sobre la base de los registros históricos de votación o de los electores registrados, cuando se cuente con registros.

El uso de embajadas como centros de envío postal asegurará que el personal involucrado disponga de un conocimiento básico del sistema electoral. Por razones de eficiencia, sólo se brindarían ese tipo de facilidades en aquellos países donde sea probable que ubique un número significativo de electores.

Estas locaciones en el extranjero funcionarían como centros de votación por correo, enviando los materiales a los electores a través del servicio postal local, ya sea a solicitud expresa o formal de los interesados o sobre la base de la información contenida en los registros electorales especiales. Los votos emitidos serían depositados de manera personal o por correo en la misma sede y dentro de un plazo predeterminado. Tratándose de votos depositados de manera personal, este plazo podría ser cercano al del cierre de la votación, con cierta ampliación para la recepción de los votos remitidos oportunamente por correo.

Para verificar su validez y realizar su escrutinio, estos votos serían empaquetados de manera segura y remitidos al organismo electoral por servicio de mensajería o valija diplomática.

Este método tiene ventajas de accesibilidad. El uso del servicio postal local puede reducir significativamente los tiempos de envío y recepción del material, haciendo más probable que los electores en el extranjero puedan votar dentro de los plazos establecidos.

Es importante que el material de votación sea almacenado de manera segura y que una vez utilizado sea mantenido dentro de urnas selladas hasta su envío a la autoridad electoral. Los costos logísticos pueden ser mayores y habrá una considerable cantidad de asuntos adicionales de organización y capacitación que atender.

Se tendrían que disponer facilidades adicionales para manejar el envío y recepción de los materiales electorales del extranjero. Es probable que resulten complejos y requieran un hábil control administrativo para asegurar que se despache a cada locación del extranjero la cantidad exacta de materiales de todos los distritos electorales.

Para superar la capacitación limitada del personal de las locaciones del extranjero, podría ser útil integrar paquetes que incluyeran juegos completos de materiales e información correspondientes a cada distrito. Con esto se incrementarían los costos de envío.

Las locaciones en el extranjero se integrarían con personal que no recibiría una capacitación directa significativa. Quizá sea necesario producir manuales de capacitación y hojas de trabajo adicionales para el personal de las locaciones en el extranjero. Un nivel menor de capacitación puede afectar el debido trato de los electores.

Cuando las embajadas sean utilizadas como locaciones externas y su personal como oficiales de votación, puede haber inquietudes sobre la conducción imparcial de las elecciones, particularmente en ausencia de una vigilancia independiente o por parte de representantes partidistas. Puede ocurrir que esos oficiales no sean empleados directos y responsables ante la autoridad electoral.

Se debe concienciar al personal de las embajadas sobre el sentido de urgencia que debe prevalecer en el envío del material de votación y, muy especialmente, en su oportuna devolución a la autoridad electoral.

Atención a los electores

Ya sea que existan disposiciones o facilidades para que los electores sean atendidos y voten por anticipado o sólo durante la jornada electoral, resultan igualmente relevantes las cuestiones examinadas en "Envío postal desde una locación en el extranjero".

Dependiendo de las percepciones de imparcialidad e integridad respecto al personal encargado de las locaciones de votación en el extranjero, este método puede ofrecer mayores controles de validación al momento de la votación. Instalar todo tipo de facilidades en las locaciones de votación en el extranjero provocará costos materiales adicionales.

Métodos combinados

Se puede lograr una cobertura más efectiva de los electores en el extranjero utilizando una combinación de los métodos señalados, por ejemplo:

• enviar directamente desde el país de origen y por vía postal los materiales de votación a los electores, pero disponiendo que una vez terminado este proceso sea devuelto por el elector a una locación en el extranjero, desde donde serían enviados en paquete al organismo electoral para su procesamiento y escrutinio;
• ofrecer facilidades tanto para el voto en persona como para votar por correo en las locaciones del extranjero (siempre y cuando las complejidades que ello entrañe no excedan las capacidades y recursos administrativos del organismo electoral y las locaciones del extranjero).

Voto de los refugiados

Se le puede conceder especial atención al voto en el extranjero cuando una porción significativa de la población del país se encuentre refugiada en países vecinos durante el período de una elección. Problemas políticos, logísticos o de seguridad pueden impedir su regreso para votar. En esas situaciones, existen condiciones para que el organismo electoral gestione, con asistencia internacional, acuerdos con los gobiernos vecinos para instalar mesas de votación, bajo control internacional, en las zonas ocupadas por los refugiados.

El cómo y en qué distritos electorales registrar a esos votantes serán asuntos muy debatidos en la planeación y administración de la elección y probablemente en términos políticos también.

Votos transmitidos por fax o verbalmente

Al igual que en las áreas más remotas del país que no sean asequibles por los medios normales de votación, la transmisión y recepción de votos por fax, radio o teléfono puede ser valorada para las locaciones externas donde los servicios postales sean poco confiables o inexistentes.

Para asegurar que esos votos correspondan únicamente a votantes elegibles y conciliar la documentación correspondiente, esos medios de votación implicarán que la secrecía del voto no podrá ser mantenida en su totalidad y que los electores potenciales deben estar plenamente conscientes de ello. Sin embargo, es sólo a través de estos medios que algunas personas, por ejemplo aquellas que habitan zonas remotas del Ártico o la Antártica, puedan ser capaces de ejercer su derecho al voto.