El derecho de todo ciudadano adulto a participar en los asuntos de su gobierno es una de las premisas de la democracia. Quizá la forma fundamental de participación reside en el derecho a votar en elecciones libres y justas. La capacidad para ejercer el derecho democrático al voto está sustentado en la existencia de un registro electoral (o lista de electores) completo e inclusivo, que sea rigurosamente mantenido para asegurar que cada ciudadano elegible esté registrado para votar una vez y sólo una vez. Una lista de electores hace esto posible separando dos de las funciones más importantes de la autoridad electoral: verificar la elegibilidad del votante y controlar la legitimidad del proceso de votación. La lista también puede ser usada en la educación del votante, y tal vez proporcionar ayuda a los partidos políticos y candidatos en sus campañas. Mientras las elecciones pueden proceder sin ella, una lista de votantes ofrece ventajas que justifican su uso.

Confirmando que los electores han encontrado todos los requisitos de elegibilidad, la lista electoral ayuda otorgando legitimidad al proceso electoral. Opuestamente, la legitimidad del proceso será inmediatamente puesta en cuestión si hay problemas con el registro electoral, y particularmente con la integridad de la lista de electores. Por lo tanto, el registro electoral es una de las tareas más importantes de la administración electoral.

El alto costo del registro electoral

Al mismo tiempo que el registro electoral es uno de los componentes centrales de la administración electoral, es también uno de los más costosos. La tarea de registrar a los electores y producir las listas de votación, a menudo, representa más del 50% de los costos totales de la administración electoral. Desde luego, varios factores inciden sobre estos costos, entre los que se incluyen el tipo de sistema utilizado para registrar a los electores, la capacidad administrativa de la autoridad electoral y las características sociales, económicas y demográficas del país.

Igualdad e inclusión política

Los registros electorales apoyan principios democráticos fomentando igualdad política para todos los ciudadanos y promocionando activamente la inclusión de los electores elegibles en el proceso electoral. Las diferencias surgen sobre cuánto esfuerzo deben hacer las autoridades electorales para registrar a los electores que pertenecen a grupos que históricamente tienen los niveles más bajos de registro y de número de votantes- Por ejemplo, mujeres, miembros de minorías étnicas, los pobres y la juventud. Algunos países tratan de desarrollar campañas de registro enfocadas y dirigidas a aumentar la participación de estos grupos. Otros países toman un enfoque más pasivo; es decir, los funcionarios hacen el mismo esfuerzo para que sea posible el registro y el voto de todos los individuos por igual, pero no procuran aumentar el número de votantes de ningún grupo en particular.

A pesar de estas diferencias, hay consenso en para que un sistema sea considerado democrático y representativo, éste debe proveer oportunidad igualitaria para participar a través de un proceso de registro electoral inclusivo.

Exclusión legal y administrativa

Hay dos formas mediante las que los votantes pueden ser excluidos de la lista de electores: la exclusión legal y la exclusión administrativa. En las democracias representativas que emergieron en los países de Occidente durante los siglos XVIII y XIX, existieron muchas razones por las que se excluía legalmente a las personas del registro y del voto, incluidas condiciones como la propiedad, la riqueza, la alfabetización, la raza, el género y la "calidad moral". Estas exclusiones legales fueron desapareciendo gradualmente y, hoy en día, la mayoría de ellas ya no son vistas como legítimas. No obstante, actualmente, en muchos países persisten las exclusiones legales que tienen que ver con la edad (normalmente se requiere ser mayor de 18 años, aunque en algunos casos se exige más edad), ciudadanía, residencia, reclusión por delitos criminales e incompetencia mental. Las exclusiones son usualmente establecidas en las leyes constitucionales y legales de los países por los líderes políticos, y que fueron adoptadas por funcionarios administrativos.

Las exclusiones administrativas ocurren cuando las personas que son manifiestamente elegibles para votar no están habilitadas porque quedaron fuera de las listas electorales. Esas personas pueden ser excluidas simplemente por una decisión individual o un hábito; por ejemplo, un elector potencial puede no desear registrarse porque tiene poco o ningún interés en la política o en la elección. Un elector puede ser registrado incorrectamente, o no estar registrado, debido a un cambio de domicilio o, incluso, un cambio de nombre. También pueden ocurrir exclusiones en razón de limitaciones del sistema de registro electoral, tales como un esfuerzo insuficiente de difusión de la fecha límite para completar el proceso de registro. Más allá de tratar de alcanzar el objetivo de prevenir, o al menos de minimizar, la exclusión de votantes elegibles, el sistema de registro debe mantener como una prioridad la de registrar a todos los votantes elegibles. Aunque en la práctica no será posible registrar a todos los votantes elegibles, el compromiso con este objetivo permitirá la identificación de criterios de desempeño muy claros contra los cuales medir el logro de un registro universal.

La complejidad de registrar a los electores

A pesar de la crucial importancia del registro de los electores para el proceso electoral democrático, los administradores electorales deben, a menudo, hacer frente a múltiples decisiones para responder a los asuntos específicos de su país, Estado o región. A continuación las preguntas que ellos enfrentan:

• ¿Se debe crear una lista de electores en cada elección o es mejor mantener una lista permanente?
• ¿Cómo se deben identificar los votantes en las mesas de votación?, ¿usando una tarjeta de identificación electoral o algún otro medio?
• Si se utiliza una tarjeta de identificación electoral, ¿qué información debe contener?
• ¿El registro debe ser obligatorio o voluntario?
• Si el registro es voluntario, ¿debe ser a iniciativa del ciudadano o del Estado?
• ¿Qué impacto tienen las condiciones locales, como índices de alfabetización, urbanización, movilidad demográfica y trayectoria democrática sobre el tipo de registro electoral que resulte más factible?
• ¿Qué papel desempeña la automatización en el proceso de registro electoral?, ¿Qué aspectos del registro electoral se manejan mejor por computadora?

Las respuestas a éstas y otras preguntas similares ayudarán en la determinación del tipo de sistema de registro electoral que mejor convenga a un contexto político en particular.

Tres opciones para el Registro Electoral

La democracia en general, y el registro electoral en particular, pueden tomar muchas formas. Decidiendo cómo dar sustancia a los principios de la democracia electoral, es importante elegir un sistema que sea:

• más apropiado a condiciones locales
• realista y asequible dado el contexto financiero y administrativo en el que debe ser desarrollado y sostenido.

En el caso del registro electoral, hay tres opciones:

• La lista periódica
• El registro o lista permanente
• El registro civil

La autoridad electoral debe escoger una de éstas, o una combinación, así como la base sobre la cual se diseñará un sistema de registro electoral.

La Lista periódica

Un registro electoral periódico, o una lista periódica, es establecida para un evento electoral específico, y los administradores electorales no intentan mantenerla o actualizarla para usarla en el futuro. Normalmente, la lista se integra justo antes de la elección, aunque no  es necesariamente una regla. Este sistema es relativamente costoso y consume mucho tiempo, ya que requiere contacto directo con todos los votantes elegibles antes de la elección. Puede ser particularmente útil donde hay carencia de infraestructura para mantener una lista permanente, donde la movilidad demográfica es muy alta o donde hay oposición al mantenimiento de listas de ciudadanos por parte del gobierno. También la lista periódica puede ser preferida por agencias semi-gubernamentales, tales como organismos o comisiones electorales.

La Lista Permanente

La lista electoral permanente es mantenida y actualizada regularmente por la administración electoral. Para mantener este tipo de lista se requiere una infraestructura apropiada. El mantenimiento requiere normalmente añadir los nombres y otros datos relevantes de quienes satisfacen los requisitos de elegibilidad, así como borrar los nombres de quienes han dejado de cumplirlos, como en caso de muerte o cambio de residencia, por ejemplo.

Toda vez que la lista permanente es actualizada de manera regular, no es necesario realizar un registro final justo antes de la elección, aunque con frecuencia sí es designado un período para revisar la lista durante la campaña electoral. Además, la lista permanente se puede mantener tanto a nivel local como nacional.

Muchas autoridades electorales forman asociaciones de datos compartidos con otros organismos gubernamentales para facilitar las actualizaciones de las listas. Por ejemplo, cuando los ciudadanos cambian su lugar de residencia, ellos deben informar al departamento de impuestos, la oficina de correos, housing authority o al sistema de salud. En muchos países con registro permanente, las asociaciones permiten a la autoridad electoral recibir regulares actualizaciones de cambios a estos archivos de organismos. Esto permite actualizar el registro electoral sin ningún contacto directo entre el votante y la autoridad electoral. En algunos casos, tomando en cuenta un cambio de domicilio, la autoridad electoral debe enviar al votante una nueva tarjeta de registro electoral con una solicitud para actualizar y confirmar la información que aparece en ella.

El Registro Civil

La tercera opción para registrar a los electores es el registro civil; el cual puede contener una gran variedad de información sobre todos los ciudadanos, como por ejemplo, su nombre, dirección, ciudadanía, edad y número de cédula de identidad. En ciertos países, particularmente en Europa y América Latina, la lista de electores se conforma a partir de información contenida en el registro civil nacional.

Una de las principales interrogantes en los países que cuentan con registro civil es sí el organismo responsable de este registro, frecuentemente el Ministerio del Interior, también debe estar encargado de la lista electoral. Algunos países dan a la misma institución la responsabilidad de ambos registros; mientras que otros países dividen la responsabilidad entre dos agencias distintas.

Una vez que se ha creado un registro civil, la producción de la lista de electores se vuelve un procedimiento relativamente económico y eficiente, debido a que los principales costos son absorbidos desde un inicio por el registro civil. Más aún, si bien los costos de mantenimiento del registro civil son relativamente altos, la información recabada puede ser utilizada para distintos propósitos, reduciendo por consiguiente los costos generales asociados con la administración gubernamental de las bases de datos.

El mayor inconveniente de este sistema procede de su fortaleza. Si bien los altos costos se justifican, el hecho de que la base de datos es compartida por diversas instancias gubernamentales puede tornarse muy controversial. Pueden surgir preocupaciones relacionadas con la pérdida o potencial pérdida de privacidad. Si las preocupaciones son muy intensas, la opción del registro civil puede simplemente tornarse inaceptable, independientemente de su utilidad.