L’intégrité électorale comprend un ensemble de normes basées sur les principes démocratiques et un système juridique et institutionnel qui encouragent et protègent la tenue d’élections justes et équitables. Ces systèmes devraient être adaptés au contexte social et politique de chaque pays, mais les objectifs fondamentaux sont les mêmes et relèvent de la nécessité de tenir des élections démocratiques libres et justes. Les principes directeurs essentiels au maintien de l’intégrité électorale sont les suivants :

• respect des principes de démocratie électorale;
• conduite éthique;
• exactitude;
• protections institutionnelles : système de vérifications et contrôles;
• surveillance et application des règles;
• transparence.

Respect des principes de démocratie électorale

Les principes de démocratie électorale accordent à tous les citoyens des droits égaux dans leur participation comme électeurs et candidats; donnent à tous les citoyens un pouvoir de vote égal; assurent le secret du vote; garantissent aux électeurs le droit d’accéder à l’information politique; exigent des lois qui prévoient une administration équitable et non partisane; et exigent la tenue régulière d’élections qui sont décidées par les votes librement exprimés de la majorité.

Ces principes garantissent la tenue d’élections justes et équitables qui sont une condition essentielle de l’intégrité électorale. Une élection libre exige, entre autres, la liberté de parole, d’assemblée, d’association et de mouvement ainsi que l’absence de la crainte. Une élection juste exige un processus électoral transparent, une loi électorale et un système électoral équitables, des chances égales pour tous les participants, une commission électorale neutre et impartiale, l’absence d’intimidation, des procédures adéquates et l’acceptation des résultats électoraux [1] .

L’intégrité électorale exige la volonté de se soumettre au système de gouvernement démocratique et à la règle du droit; un système qui permet la canalisation de la participation et des litiges; un système qui permet d’apporter les changements qui s’imposent; l’acceptation des résultats officiels d’une élection libre et juste. Ce système protège les principes d’une démocratie électorale et d’une élection libre et juste par le truchement de son cadre législatif et institutionnel.

Conduite éthique

L’intégrité électorale exige une conduite morale de la part des administrateurs et des fonctionnaires électoraux, des candidats, des partis et de tous les acteurs du processus électoral. Cela implique que le comportement de tous les participants devrait encourager un processus libre et équitable et décourager les comportements qui compromettent l’intégrité du processus. Pour y arriver, tous les participants devraient accomplir leurs devoirs et jouer leur rôle de manière professionnelle, transparente et impartiale. Cela signifie que les fonctionnaires publics (y compris les administrateurs électoraux) ne devraient pas utiliser leur statut officiel à des fins personnelles ou pour des gains partisans. Cela signifie également que les candidats et les partis ne devraient pas utiliser de façon malhonnête les contributions électorales qu’ils ont reçues. Cela signifie de plus que les membres des groupes de pression ne devraient pas utiliser d’incitatifs monétaires ou autres pour influencer indûment un administrateur électoral ou public et qu’ils devraient divulguer la source de leur financement et leurs dépenses, conformément à la loi.

La conduite éthique exige également le respect des droits politiques et des activités des autres; l’acceptation par les citoyens et les administrateurs électoraux du fait que tous ont le droit de discuter librement des questions politiques et de promouvoir certains points de vue politiques et que personne n’a le droit d’influencer les partis politiques qui tentent de diffuser leur message ou de s’immiscer dans les activités politiques des autres citoyens.

Dans plusieurs systèmes, la conduite éthique que tous les participants à une élection sont tenus de respecter est enchâssée dans un code de conduite.

Exactitude

On croit généralement que les problèmes d’intégrité sont le résultat de pratiques malhonnêtes et frauduleuses. Ils peuvent également être le résultat d’erreurs humaines, même commises en toute bonne foi. L’administration électorale devrait essentiellement être professionnelle et exacte. Un travail qui laisse à désirer ou des inexactitudes dans les feuilles de comptage des votes peuvent soulever des questions sérieuses d’intégrité et menacer la validité d’une élection. Les mêmes mécanismes de vérifications et contrôles qui ont été conçus pour limiter le pouvoir et assurer la responsabilisation peuvent contribuer à déceler les erreurs. Bien qu’une tentative délibérée de faire dérailler le processus ou d’altérer les résultats de l’élection serait traitée comme une manœuvre criminelle, les problèmes résultant d’erreurs ou d’inexactitudes sont normalement du domaine administratif ou civil.

Les problèmes d’intégrité peuvent également être le résultat de lois mal rédigées ou de systèmes mal conçus. Par exemple, les lois et règlements délèguent certaines responsabilités de l’administration des élections à des fonctionnaires électoraux. Des dispositions mal rédigées qui accorderaient trop de discrétion à un fonctionnaire en particulier créeraient du fait même des possibilités d’abus. De même, un système d’inscription des électeurs mal conçu permettrait à une personne malhonnête de s’inscrire plusieurs fois ou pourrait entraver l’inscription d’un important segment de la population admissible. Certains problèmes peuvent également être causés par des lois désuètes ne tenant pas compte de la technologie moderne et ne pouvant donc prévoir des fraudes par l’usage des ordinateurs.

Des inexactitudes dans la définition des structures juridiques et institutionnelles, tout autant que dans leur mise en œuvre et leur application, peuvent créer, par inadvertance, bien des problèmes et encourager les fraudes délibérées.

Protections institutionnelles : système de vérifications et contrôles

Des protections institutionnelles basées sur un système de vérifications et contrôles sont largement utilisées aujourd’hui pour protéger l’intégrité et assurer la tenue d’élections libres et justes. Au nom de l’efficacité, elles devraient faire partie des cadres juridiques et institutionnels. Elles garantissent que les divers pouvoirs inhérents au processus électoral sont répartis parmi différentes entités, ce qui assure la présence de freins et contrepoids face à l’administration électorale. Cette répartition des pouvoirs confère à ce titre un rôle aux partis politiques, à la société civile et aux médias dans la surveillance des élections et la présentation de rapports publics.

La séparation et la limitation des pouvoirs sont habituellement prévues par le cadre législatif. Par exemple, les dispositions juridiques peuvent séparer l’administration et l’application de la loi. Elles peuvent également prévoir la séparation des pouvoirs entre l’instance responsable de la poursuite et celle qui rend le jugement. Les pouvoirs associés à la responsabilité de surveillance peuvent être délégués à une section d’un service d’inspecteur général ou à une cour électorale. Ces protections peuvent aussi prévoir la délégation des pouvoirs d’application de la loi électorale au système judiciaire. Les règlements administratifs devraient préciser très clairement la délégation et la limitation des pouvoirs de chaque service et de chaque poste au sein de l’organisme électoral. Les autorités électorales connaîtront alors l’étendue de leur autorité et sauront qu’il existe un système pour s’assurer que les fonctionnaires électoraux n’outrepassent pas leurs responsabilités.

Lorsque les pouvoirs électoraux sont répartis parmi plusieurs organismes, il importe de prévoir des mécanismes de coordination qui garantissent que les organismes travaillent ensemble, que leurs efforts ne sont pas dédoublés et qu’ils ne vont pas dans des directions opposées. Il importe également de s’assurer que le public, les politiciens et les partis politiques connaissent les rôles et les responsabilités de chaque agence afin d’éviter la confusion et les méprises.

En Nouvelle-Zélande, par exemple, la responsabilité des fonctions spécifiques à l’élection est répartie parmi différentes institutions. Le directeur général des élections est responsable de la conduite des élections et est un employé du ministère de la Justice. L’inscription des électeurs et le maintien de la liste relèvent du Centre d’inscription électorale qui fait partie du bureau de poste de la Nouvelle-Zélande. La commission électorale est un organisme indépendant chargé d’inscrire les partis politiques et leurs logos, de familiariser le public aux questions électorales, d’attribuer les fonds publics pour la radiodiffusion des activités de la campagne et de recevoir les rapports financiers sur la campagne. La police est chargée d’enquêter sur les contraventions à la loi électorale et de poursuivre les contrevenants. La commission à la représentation, organisme indépendant prévu par la loi, détermine les limites de la carte électorale, et un comité du Parlement étudie l’administration des élections et recommande les changements qui s’imposent à la loi électorale [2] .

Dans les pays en voie de transition et ceux où il n’existe aucun système judiciaire fiable, l’établissement d’une commission électorale qui détient de vastes pouvoirs, semblable à la commission électorale fédérale de l’Australie, peut sembler la seule façon de contrecarrer les institutions existantes [3] .

Le système électoral du Mexique, qui a fait l’objet d’une série de réformes entre 1990 et 1996, est un bon exemple de réforme électorale efficace utilisant la séparation des pouvoirs et des mécanismes de vérifications et contrôles. Afin de limiter la puissance des administrateurs électoraux, les réformateurs ont élaboré un plan de contraintes institutionnelles qui sont étroitement liées. Entre autres, ils ont rédigé une nouvelle loi électorale, le Code fédéral des institutions électorales et des procédures (COFIPE). Ils ont retiré l’administration des élections du ministère de l’Intérieur et établi un organisme électoral autonome permanent et non partisan, soit l’Institut fédéral électoral (IFE). Ils ont mis sur pied un tribunal judiciaire pour régler les litiges. Ils ont créé un catalogue de crimes électoraux et prévu d’importantes sanctions pénales; un procureur spécial est chargé de l’application de la loi. Ils ont réorganisé le registre électoral et émis des cartes d’identification de l’électeur très sécuritaires utilisant la haute technologie. Enfin, ils ont établi un régime de surveillance de partis pour surveiller chaque étape du processus [4] .

Surveillance et application des règles

Pour garantir un processus libre et juste et afin de responsabiliser les administrateurs et les participants, les cadres juridique et institutionnel devraient prévoir la surveillance du processus et l’application des lois.

La surveillance continue du processus par des mécanismes de contrôle internes et externes permet de repérer les problèmes du système et d’identifier les groupes ou individus qui les causent.

L’application des mesures juridiques et réglementaires est essentielle au contrôle des agissements relevant d’intérêts personnels et spéciaux et pour créer les conditions nécessaires à la tenue d’une élection libre et juste. Elle dissuade ceux qui voudraient agir de façon immorale ou illégale et punit ceux qui ont entravé les lois. Une ambiance d’impunité et l’absence de mesures coercitives encouragent un climat de corruption et un rendement médiocre. Dans une telle ambiance, les administrateurs et les fonctionnaires électoraux et les candidats sont peu motivés à suivre les règles où à se comporter honnêtement. L’application continue des règles constitue une priorité importante afin de déraciner la corruption au sein du processus électoral, de traduire les coupables en justice rapidement et efficacement et de maintenir un climat de confiance à l’égard du système.

Transparence

Enfin, un système intègre est transparent. La transparence rend les systèmes institutionnels, les gestes et les décisions prises largement accessibles et connus. Il est difficile de maintenir ou de justifier publiquement un système qui permet l’abus et la corruption. Les administrateurs et les fonctionnaires électoraux devraient être tenus responsables des décisions qu’ils prennent dans l’administration de l’élection; les législateurs devraient être tenus responsables du contenu des lois qu’ils adoptent et du niveau de financement accordé pour les élections; les candidats et les partis politiques devraient être tenus responsables de leur conduite et de celle de leurs partisans pendant la campagne.

Les participants devraient avoir accès à toute l’information sur les procédures qui leur permettent de comprendre le fonctionnement du processus. La transparence, et l’examen public qui s’ensuit, obligent habituellement les administrateurs et les fonctionnaires électoraux à se conformer aux règles et à rendre compte de leurs gestes.

Des consultations régulières entre les organismes qui conçoivent les politiques, l’organisme électoral et les acteurs politiques peuvent aider à la création d’une administration électorale transparente et de structures qui soient acceptables aux participants. Ce type de consultation est particulièrement utile dans les pays en voie de transition, là où les procédures sont en voie d’élaboration et où les candidats sont préoccupés par la capacité de l’organisme électoral et des organismes qui conçoivent les politiques d’organiser et de tenir des élections libres et justes.

Un processus transparent facilite la compréhension du processus, des difficultés rencontrées et des raisons pour lesquelles les administrateurs et les fonctionnaires électoraux ont pris certaines décisions. La transparence augmente la crédibilité du processus et la légitimité des résultats. Il est difficile pour les participants et les électeurs de ne pas accepter les résultats de l’élection et la légitimité de nouveaux élus si le processus électoral est libre, juste, exact, transparent et surveillé, et que les mesures juridiques et réglementaires sont appliquées.

NOTES

[1] Pour plus d’information au sujet des élections démocratiques, libres et justes voir : Elklit, Jorgen et Palle Svensson, « What Makes Elections Free and Fair? », Journal of Democracy, 8(3), 1997; Beetham, David, « Freedom as the Foundation », Journal of Democracy, 15(4), 2004, p. 61-67; Inter-Parliamentary Union, Declaration on Criteria for Free and Fair Elections, 1994; European Commission for Democracy Through Law (Venice Commission), Code of Good Practice in Electoral Matters. Guidelines and Explanatory Report, 2002.

[2] Electoral Commission of New Zealand, Everything You Need to Know about Voting under MMP, GP Publications, Wellington, 1996.

[3] Maley, Michael, Australian Electoral Commission, communication avec Sue Nelson.

[4] Schedler, Andreas, Distrust Breeds Bureaucracy. The Formal Regulation of Electoral Governance in Mexico, Mexico, FLACSO, 1999.