Contexte

Contexte général : la promotion d'élections libres et justes

La mondialisation et l’évolution de la technologie de l’information facilitent l’observation des élections. L’essor des médias a permis d’informer le monde entier sur les élections contestables et a créé un concept universel d’élections libres et justes. L’évolution des moyens de communication comme l’Internet et les chaînes de télévision internationales, les échanges et les voyages ont contribué à renseigner les peuples des pays non démocratiques sur d’autres systèmes politiques. La démocratie est devenue une norme universelle et les principes d’élections libres et justes sont devenus un objectif international.

Avec les progrès de la démocratisation, les élections sont devenues pour les citoyens un moyen essentiel de participation à la politique. Revers de la médaille, plus les élections sont devenues importantes, plus la fraude électorale s’est raffinée et diversifiée. Certains pays combattent efficacement la fraude électorale; d’autres y parviennent mal. C’est pourquoi la communauté internationale contribue à la promotion d’élections libres et justes dans le monde entier.

Plusieurs organismes internationaux fournissent de l’aide électorale sous bien des formes, y compris la coordination et l’appui d’observateurs internationaux, l’aide technique et l’organisation, la tenue, la supervision et la vérification du processus électoral. Les plus importants sont : l’Organisation des Nations Unies (ONU), le Commonwealth, l’Organisation des États américains (OEA), l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), la Fondation internationale pour les systèmes électoraux (IFES) et l’Institut international pour la démocratie et l’assistance électorale (IDEA).

Les efforts déployés aux plans de l’observation électorale internationale et de l’assistance technique ont largement contribué à attirer l’attention internationale sur l’importance de l’intégrité électorale, à rendre les élections transparentes et à consolider les normes démocratiques.

Contexte local : les particularités politiques et sociales

Même si le concept d’élections libres et justes est devenu une norme internationale, les mesures adoptées pour maintenir l’intégrité électorale doivent répondre aux conditions locales. Ce qui peut présenter un sérieux problème exigeant des mesures de protection dans un pays donné peut être négligeable dans un autre et par conséquent ne pas exiger le même degré d’attention ou de protection. En particulier, le type de gouvernement et la culture politique influenceront l’ampleur et la nature des questions reliées à l’intégrité des élections et l’efficacité des différentes mesures qui visent à établir et garantir l’intégrité.

• Le type de gouvernement

Chaque pays possède son propre régime de gouvernement, qui découle de son histoire politique, économique et culturelle. Les pays qui ont une histoire de gouvernement fondé sur l’autorité de la loi, où les fonctionnaires publics sont responsabilisés et où les procédures sont transparentes, créent habituellement un environnement propice à la conduite d’élections intègres. Les manquements à la loi électorale peuvent être plus facilement décelés et corrigés, alors que les poursuites judiciaires contre les gestes criminels peuvent être traitées par un système juridique fonctionnel.

Il est beaucoup plus difficile d’assurer l’intégrité des élections dans les pays où le gouvernement et l’autorité de la loi sont contestés. Dans un tel cas, l’organisme électoral et le système politique doivent établir leur crédibilité institutionnelle et administrative. Il peut être difficile de maintenir des politiques électorales et administratives non partisanes, professionnelles et transparentes, et il faudra peut-être ajouter des mesures supplémentaires comme de l’assistance technique internationale ou la présence d’observateurs internationaux à long terme. En l’absence de systèmes législatifs et judiciaires crédibles, il peut devenir nécessaire d’accorder à l’organisme électoral lui-même le pouvoir de trancher les plaintes sur la conduite des fonctionnaires électoraux, des partis, des candidats et autres.

• La culture politique

La culture politique d’un pays peut influencer la perception du public à l’égard du processus électoral et de ce qui est ou non un problème d’intégrité. Des normes universelles ont été définies pour décrire des élections libres et justes, mais la culture politique peut influencer l’interprétation de ces normes. Par exemple, le comportement éthique fait partie de l’intégrité, mais la définition de ce qui est « éthique » peut varier. Dans les pays qui connaissent des divisions sociales et politiques profondes, il peut être difficile de s’entendre sur une norme d’intégrité nationale. C’est pourquoi il est nécessaire d’établir une politique électorale adaptée à la culture politique d’un pays au moment de créer un système électoral. Il est beaucoup plus facile d’assurer l’intégrité des élections lorsqu’il existe un consensus national ou général sur les règles du jeu et les valeurs qu’on attache à l’intégrité.

La culture politique influence également la nature et l’intensité de la participation des citoyens. Certains pays connaissent une histoire d’actions collectives, comme des manifestations, exigeant des mesures de sécurité physiques pour maintenir l’intégrité d’une campagne électorale et du vote. Dans d’autres pays, la participation est paisible mais le taux de participation est tellement bas qu’il peut compromettre l’intégrité de l’élection. Dans chaque cas, les mesures requises pour encourager et protéger une participation saine doivent être adaptées en fonction du contexte culturel.

Considérations spéciales dans les pays en voie de transition

Dans les pays en voie de développement et dans les pays en voie de transition d’un système autoritaire à un système démocratique, des considérations spéciales doivent être prises en compte. Ces pays font souvent face à un manque de fonds, à la nécessité de l’assistance internationale, à des problèmes de sécurité et à une méfiance à l’égard de la transition. Les élections qui sont tenues en vertu d’un accord de paix connaissent des problèmes particuliers associés au maintien de l’intégrité. Assurer la transparence et l’intégrité du processus électoral en de telles circonstances peut être plus difficile que dans les pays où la démocratie est bien établie.

Il convient toutefois de noter que plusieurs pays ont réussi la transition démocratique durant les années 90. En Afrique, un vent de démocratisation a produit des élections que les observateurs qualifient de libres et équitables. C’est le cas au Bénin, au Ghana, au Mali, à Maurice et au Sénégal. En Asie, l’Indonésie constitue un cas notable de transition réussie. En Amérique latine, le Mexique a connu une importante réforme qui a jeté les bases d’élections intègres. Les pays d’Europe de l’Est ont adopté la démocratie lors de leur transition post-communiste.

• Manque de fonds et dépendance vis-à-vis de l'aide étrangère

Certains pays n’ont pas des ressources suffisantes pour administrer une élection sans aide étrangère. Cette situation peut entraîner une dépendance vis-à-vis de l’aide étrangère. Le pourcentage des besoins comblés par des bailleurs de fonds peut varier selon les besoins du pays et le degré d’intérêt des bailleurs de fonds. Un pourcentage élevé de fonds provenant de l’étranger, associé aux conditions imposées pour l’utilisation de ces fonds, peut soulever des inquiétudes relativement à l’intégrité d’un processus au plan national.

Par ailleurs, le financement de source étrangère peut être assorti d’une incertitude qui peut nuire à l’intégrité du processus. Ainsi même si les bailleurs de fonds s’engagent à couvrir les coûts évalués, des dépenses imprévues peuvent entraîner un manque de ressources financières. Le financement par les bailleurs de fonds est aussi sujet aux cycles de financement et aux règlements de chaque pays donateur. Les fonds peuvent arriver tardivement, contraignant l’administration électorale à se contenter de moyens de fortune pour le lancement d’une élection et l’inscription des électeurs. Lorsque des fonds sont liés à des conditions qui ne sont pas respectées, ils peuvent ne jamais se matérialiser.

• La possibilité de conflit entre intervenants

La communauté internationale fournit de l’aide technique aux organismes électoraux dans les pays en voie de développement et en voie de transition. Cette assistance technique joue un rôle important auprès des fonctionnaires électoraux inexpérimentés et les aide à comprendre les impératifs d’élections intègres et transparentes et de systèmes viables. Par contre, si les divers groupes d’aide ne s’entendent pas sur les procédures ou les choix à faire, l’assistance technique peut créer des problèmes pour les nouveaux administrateurs électoraux, en créant des conflits et en soulevant des doutes au sujet de l’intégrité électorale.

• Sécurité

Les problèmes de sécurité du milieu sont un autre facteur qui peut nuire à l’intégrité d’une élection. Dans les pays en voie de développement et ceux qui sont en conflit à la suite d’une transition, la sécurité physique peut devenir une préoccupation sérieuse. Les observateurs nationaux qui tentent de surveiller une élection de façon indépendante peuvent être menacés, voire dans des cas extrêmes, blessés ou tués. Dans de tels cas, la présence d’observateurs internationaux peut accroître la sécurité des observateurs nationaux.

• Méfiance

Dans les pays où les citoyens n’ont pas confiance dans les institutions gouvernementales ou ne croient pas que les partis politiques vont respecter les règles, la méfiance devient un facteur majeur. Le degré de méfiance doit être pris en compte pour déterminer les structures électorales administratives et institutionnelles qui sont requises et les mesures de garantie supplémentaires qu’il faut pour protéger l’intégrité du processus.

• Les problèmes liés au maintien de la paix

Les élections qui sont tenues en vertu d’un accord de paix suivent habituellement une guerre et font partie du processus de paix et de réconciliation. L’assistance internationale à ce processus de paix est habituellement généreuse [1] . Le maintien de l’intégrité des élections qui exige le recours à des forces du maintien de la paix soulève entre autres les problèmes suivants :

• le calendrier électoral, ou tout au moins la date de l’élection, est généralement inscrit dans le traité de paix, après de longues négociations d’ordre politique. Cependant, étant donné qu’il est fondé sur des questions politiques plutôt que techniques, il prévoit souvent des échéanciers trop courts et peu réalistes face aux préparatifs nécessaires;
• dans les sociétés polarisées, les questions techniques peuvent créer une impasse politique, dans certains cas allant même jusqu’à bloquer le processus pendant des mois;
• l’insécurité, y compris l’intimidation et la violation des droits de la personne, a des effets négatifs sur la participation des électeurs et des candidats et sur l’administration électorale;
• la population qui a été déplacée peut ne pas avoir le temps de revenir pour s’inscrire et voter;
• la tenue de la deuxième élection après la transition peut devenir problématique, lorsque les forces internationales du maintien de la paix ont quitté ou réduit leur présence et que le manque de sécurité et l’intimidation peuvent demeurer un problème important.

NOTES

[1] Pour plus d’information, voir Postconflict Elections, Democratization and International Assistance, Krishna Kumar, dir., Lynne Rienner Publishers, Boulder, 1998.

Considérations associées aux coûts

Les coûts associés à l’intégrité électorale dépendent des systèmes utilisés et de l’ampleur des garanties requises. L’opportunité d’adopter des mécanismes donnés de protection de l’intégrité devrait être soupesée en regard du niveau de risque potentiel pour l’intégrité à chaque étape du processus électoral. Les élections qui ne sont pas intègres ne seront pas perçues comme étant crédibles et les résultats ne sembleront pas légitimes. Il arrive que les candidats et les électeurs craignent de participer lorsque la sécurité n’est pas assurée. Il peut aussi arriver que l’apparence d’irrégularités jette le doute sur la conduite d’une élection et sur la conformité des résultats à la volonté de la majorité des électeurs. Le fait de devoir recommencer les élections à cause de problèmes d’intégrité peut coûter beaucoup plus cher que d’adopter des mesures de garantie préventives.

Les administrateurs électoraux et les concepteurs de politiques devraient déterminer si les coûts de chacun des mécanismes envisagés justifient leur adoption. La question qui s’impose est suivante : comment l’intégrité du processus électoral sera-t-elle touchée si les mesures ne sont pas prises? [1]

Cette évaluation diffère selon le contexte social et politique de chaque pays. Les systèmes électoraux qui sont caractérisés par de hauts niveaux de méfiance adoptent normalement des garanties complexes pour assurer l’intégrité du processus et pour rassurer les participants. Ces garanties peuvent coûter cher, mais les dépenses additionnelles peuvent être justifiées si les résultats mènent à une élection crédible qui est acceptée par le pays. D’un autre côté, dans les systèmes électoraux établis, où les procédures électorales sont de routine et non contestées, les avantages procurés par des garanties supplémentaires peuvent ne pas justifier les coûts supplémentaires.

Certaines mesures de protection de l’intégrité peuvent ne pas occasionner de grandes dépenses. Par exemple, une planification efficace et l’élaboration de bons systèmes ne nécessitent qu’un bon usage du temps et la compétence de professionnels électoraux. Il en est de même pour les mesures de contrôle internes qui font partie de toute administration électorale.

La transparence et le fait de tenir les administrateurs et les fonctionnaires électoraux responsables de leurs actes sont des moyens de garantir l’intégrité et ne coûtent rien. Des protections institutionnelles basées sur un système de vérifications et contrôles sont également un facteur crucial au maintien de l’intégrité et elles n’impliquent pas de coûts financiers additionnels.

Par contre, plusieurs garanties de l’intégrité électorale sont plus coûteuses et nécessitent une évaluation en regard des avantages qu’elles peuvent apporter. Quelles sont les possibilités que le problème en cause se présente vraiment et comment minerait-il l’intégrité de l’élection? À quel point le moyen envisagé est-il efficace? Augmentera-t-il la confiance dans l’intégrité du processus? Augmentera-t-il la crédibilité du processus? A-t-on les ressources nécessaires pour le mettre en œuvre et peut-on le maintenir dans le temps? Y a-t-il des façons moins dispendieuses d’obtenir les mêmes résultats? Les mesures suivantes entraînent des coûts financiers importants :

Un personnel adéquat. Les coûts associés au personnel constituent les dépenses les plus importantes de l’administration électorale. Les risques augmentent si le nombre d’employés est insuffisant ou s’ils ne sont pas bien formés.

Les mesures de protection du matériel électoral peuvent aussi faire augmenter les coûts d’une élection. Par exemple, la numérotation des talons des bulletins de vote augmente les coûts d’impression. En revanche, elle fournit un moyen simple et efficace de retracer les bulletins. Il existe aussi des mesures plus sophistiquées, mais plus coûteuses. L’utilisation d’un filigrane sur le papier à bulletins de vote pour les sécuriser coûtera plus cher que l’utilisation d’un papier ordinaire. Les sources d’approvisionnement d’un papier spécial ou autre matériel électoral spécialisé sont possiblement plus rares; il faut donc plus de temps pour obtenir les fournitures.

L’utilisation des nouvelles technologies peut rendre le système plus intègre, par exemple en informatisant les inventaires et les listes d’inscription et en y intégrant des mesures de vérification et de contrôle. Cependant, le recours aux nouvelles technologies peut aussi créer des risques quant au maintien de l’intégrité, par exemple si l’on prévoit la possibilité de s’inscrire ou de voter en ligne.

La nouvelle technologie peut être dispendieuse, mais les coûts peuvent être amortis dans le temps si l’équipement et les logiciels sont utilisés aux élections subséquentes. Une technologie qui tient compte des conditions locales peut habituellement assurer un rapport coûts-avantages favorable.

Au lieu d’acheter la technologie, on peut du reste louer l’équipement, et ainsi réduire les risques associés à l’obsolescence; ou on peut utiliser l’équipement d’autres organisations comme cela s’est fait aux élections de 1999 en Indonésie où le réseau d’ordinateurs d’une banque a servi pour compter les votes. En de telles circonstances, il faut toutefois examiner les questions d’intégrité associées à l’utilisation d’un système et de personnel provenant de l’extérieur [2] .

L’adoption de moyens technologiques modernes pour améliorer l’intégrité peut s’avérer dispendieuse à court terme en raison des dépenses d’investissement et de formation. Cependant, à long terme, si les moyens sont efficaces, ils peuvent épargner de l’argent.

La surveillance de l’intégrité électorale et l’application de la loi sont des facteurs clés dans le maintien de l’intégrité électorale qui peuvent coûter cher. Toutefois, la surveillance peut apporter des économies à long terme, si elle assure l’acceptation de l’élection par tous les partis impliqués. L’application de la loi, les enquêtes et les procès entraînent des coûts importants mais ils combattent efficacement la corruption, garantissent l’intégrité du processus et aident à prévenir les problèmes futurs.

L’éducation de l’électeur est une autre mesure de protection importante. Toutefois, quand les fonds sont peu élevés, les programmes d’éducation populaire sont parmi les premiers à être sacrifiés. Les administrateurs électoraux peuvent trouver des options peu coûteuses pour disséminer l’information, comme la négociation de temps d’antenne gratuit à la radio et à la télévision, la tenue régulière de conférences de presse et l’utilisation d’organismes non gouvernementaux pour la diffusion de messages d’importance cruciale aux électeurs.

NOTES

[1] Harris, Paul, New Zealand Electoral Commission, communication avec Sue Nelson.