Cadre législatif de l'intégrité électorale

Le cadre législatif fournit la fondation sur laquelle sont érigées les institutions. En ce qui a trait aux questions d’intégrité électorale, le cadre législatif se trouve habituellement enchâssé dans un certain nombre de lois reliées les unes aux autres et complétées par des règlements.

La Constitution, la loi suprême, sert de base dans la plupart des pays. Viennent s’y ajouter les autres lois, y compris les lois électorales, les codes pénaux, les lois des droits civils ainsi que les règlements et les codes de conduite élaborés par les différents organismes qui régissent les élections.

Parmi les dispositions juridiques, on retrouve des lignes directrices pour structurer l’administration électorale et des instructions à l’intention des administrateurs d’électoraux sur la façon de gérer les élections. Elles précisent en outre les droits et responsabilités des partis politiques, des médias, des électeurs et des autres participants.

Les dispositions du cadre législatif autorisent l’organisme électoral à administrer les élections conformément à la structure qu’elles décrivent. Ce cadre accorde aux partis politiques le droit de recueillir des fonds et de participer aux élections selon les dispositions légales. Il assure également les droits politiques des électeurs et leur droit à élire leurs représentants au sein du gouvernement.

Les fondements nécessaires à l’intégrité électorale

Afin de s’assurer que les résultats des élections reflètent justement la volonté des électeurs, le cadre législatif devrait protéger les principes des élections libres, justes et compétitives. Les Constitutions garantissent les libertés politiques nécessaires pour tenir des élections compétitives. Les règlements assurent l’équité du processus électoral, l’égalité des chances et la redevabilité de tous les participants. Les codes de conduite aident à prévenir les comportements qui ne sont pas éthiques.

Le cadre législatif peut encourager l’intégrité d’une élection en créant des mécanismes de protection assortis de mesures de coercition. Parmi ces mécanismes de protection figurent la séparation et la limitation des pouvoirs, les systèmes de vérifications et contrôles ainsi que l’application de la loi.

Le cadre législatif peut accorder certains pouvoirs à des organismes spécifiques, pour des fonctions spécifiques. Il peut cependant limiter ces pouvoirs en les divisant entre différentes institutions et en les assujettissant à une série de vérifications. Par exemple, on peut séparer l’administration électorale et l’application de la loi. Ou bien, un organisme électoral peut être investi du pouvoir d’administrer les élections et un autre peut être autorisé à délimiter les circonscriptions électorales ou à administrer les fonds publics destinés aux partis politiques. Le pouvoir peut être freiné en déléguant à une instance ou à un bureau de surveillance, comme un inspecteur général, la responsabilité de surveiller l’administration des élections, de déceler les problèmes et de recommander des solutions.

Il importe de définir soigneusement la délégation des pouvoirs pour que les autorités électorales connaissent l’étendue de leurs responsabilités; il est également essentiel de limiter les pouvoirs délégués, pour éviter les abus.

L’application de la loi constitue une protection essentielle de l’intégrité électorale. Le cadre législatif devrait établir des mécanismes d’application afin d’imposer au besoin la coercition, d’assurer la redevabilité des autorités électorales et autres participants du processus électoral, ainsi que de décourager la corruption. L’application de la loi est habituellement la responsabilité du système judiciaire, de la police, des tribunaux et des prisons.

Dans les démocraties plus récentes, les règles sur la conduite d’élections libres et justes continuent à évoluer. En de tels cas, il importe d’inclure les principes de base dans le cadre législatif. Dans le cas d’un pays en voie de transition d’un régime autoritaire vers la démocratie, « le défi est de négocier des règles électorales que tous les partis peuvent accepter et respecter » [1] . Lorsque le cadre législatif de base concrétisant ces règles est complété, on peut commencer à élaborer les cadres institutionnels et administratifs du processus électoral.

Une réforme du cadre législatif visant d’autres buts peut servir à rehausser l’intégrité au sein du processus électoral. Par exemple, tel a été le cas au Mexique, où une réforme législative a entraîné des changements démocratiques réels. Un nouveau cadre institutionnel et de nouveaux modes de participation ont été établis. Les institutions ont ensuite établi des procédures et des méthodes de fonctionnement qui ont renforcé les dispositions de la nouvelle loi visant l’intégrité électorale [2] .

Dans la plupart des pays, le cadre législatif électoral a évolué en une combinaison complexe de lois, de règlements, de décisions judiciaires et de pratiques. Certaines lois électorales sont nouvelles et à jour, d’autres sont dépassées mais continuent d’être en vigueur. Pour assurer l’intégrité électorale, il importe d’examiner périodiquement l’ensemble des lois afin de comprendre le cadre législatif et de déterminer s’il faut le corriger.

Dans tous les cas, il faut éviter les conflits entre les diverses dispositions des lois et règlements. Les responsables des politiques et les administrateurs électoraux doivent comprendre comment les différentes composantes légales et administratives concordent afin d’assurer un cadre législatif cohérent pour la promotion et la protection de l’intégrité électorale. Par exemple, les codes pénaux traitent-ils de la fraude électorale criminelle? Dans un système fédéral, qui a juridiction sur la corruption électorale : le gouvernement national ou les États? Un crime peut-il passer inaperçu ou demeurer impuni à cause d’une faille dans le cadre légal ou administratif? Les responsables des politiques à toutes les étapes du processus et les administrateurs électoraux devraient tenir compte de l’ensemble des différentes lois, des différents règlements et des différentes procédures qui peuvent protéger l’intégrité électorale lorsqu’ils élaborent un nouveau système ou qu’ils apportent des changements à un système existant. Il est essentiel de cerner et de corriger les failles, les erreurs et les contradictions dans les lois et règlements.

NOTES

[1] Pastor, Robert A., « Mediating Elections », Journal of Democracy, vol. 9(1), 1998, p. 160.

Constitution

La Constitution est la loi suprême de toute nation. Elle fournit le cadre juridique du gouvernement, définit les pouvoirs et les devoirs des branches du gouvernement et des instances gouvernementales, et elle établit la relation entre le peuple et son gouvernement. Elle décrit les droits fondamentaux et les obligations des citoyens et dicte habituellement la structure du système électoral de la nation.

En ce qui concerne l’intégrité électorale, la Constitution peut assurer le suffrage universel, établir la fréquence des élections et prévoir les exigences d’admissibilité de base pour les principaux élus. Les rédacteurs de la Constitution doivent tenir compte de la capacité et des conditions du pays. Par exemple, fixer la date des élections à des intervalles trop rapprochés peut être pénible pour les pays sous-développés. Dans les pays qui sortent de conflits internes, un système de représentation proportionnelle peut permettre de mieux partager les responsabilités qu’un système pluralitaire ou majoritaire.

La Constitution peut aussi assurer les libertés politiques de base nécessaires pour tenir des élections compétitives, comme la liberté d’expression, d’assemblée, de mouvement et de presse. Elle peut également permettre aux acteurs politiques de se regrouper dans le but de tenter de se faire élire ou d’appuyer un groupe d’intérêts.

La Constitution peut autoriser les institutions à accomplir certaines fonctions électorales spécifiques. Par exemple, elle peut accorder un pouvoir administratif à une institution gouvernementale ou à une commission indépendante, et des pouvoirs d’application de la loi au système judiciaire ou à une cour électorale spécifique.

Législation

Les lois sont habituellement adoptées par la branche législative du gouvernement et sont appliquées par la police ou les tribunaux. L’intégrité électorale peut être renforcée par un certain nombre de lois qui sont reliées les unes aux autres. Il peut y avoir une loi électorale particulière accompagnée d’autres qui visent l’application de la loi. Il peut également y avoir des codes criminels en vertu desquels sont punis ceux qui se prêtent à des activités illégales, et des lois civiles qui traitent de la diffamation et d’agissements qui causent des préjudices personnels.

Dans les pays dotés d’un système de gouvernement fédéral, la situation est compliquée par l’existence de lois locales en plus des lois nationales. Il en résulte un dédale de lois qui peuvent contenir des dispositions contradictoires. Les lois ne doivent pas être vagues ou trop larges, ni se prêter à différentes interprétations. Les conflits entre lois donnent lieu à des contestations qui ne peuvent être réglées que devant les tribunaux.

La branche législative du gouvernement est habituellement responsable de la création de toutes les institutions et de l’adoption des lois qui donnent suite à la Constitution. Par exemple, la Constitution peut prévoir un système de gouvernement local. Des dispositions législatives doivent être adoptées pour autoriser l’administration électorale à tenir les élections pour élire les membres de ce gouvernement – et pour régir les instances locales, sans quoi les élus peuvent n’avoir aucune autorité.

L’intégrité électorale nécessite l’adoption de lois qui protègent les principes des élections libres, justes et compétitives. Ces lois doivent être régulièrement mises à jour pour ne pas être dépassées par l’évolution politique et technologique du pays.

En Nouvelle-Zélande, cette flexibilité est assurée par le Comité sur les lois électorales. Ce comité parlementaire est nommé par chaque nouveau Parlement pour étudier les questions électorales. À la suite d’une élection générale, il examine les aspects administratifs et juridiques de l’élection. Il étudie les rapports du directeur général des élections, du ministère de la Justice et du centre d’inscription ainsi que les commentaires reçus du public. Il formule des recommandations qu’il présente à la Chambre en vue d’apporter des changements à la loi électorale [1] .

Loi électorale

Plusieurs pays ont adopté une loi électorale nationale complète – au lieu d’un ensemble de lois – qui règle la plupart des aspects du processus électoral. La législation électorale nécessaire comprend des dispositions relatives aux mandats des organismes qui formulent les politiques électorales et qui administrent les élections; au calendrier électoral; aux qualités d’électeur, à l’inscription des candidats et des partis politiques; aux principes du vote et du comptage des votes; et aux mesures de contrôle et aux pénalités pour infraction à la loi. Elle décrit aussi les procédures et mécanismes pour traiter des plaintes et litiges relativement au processus électoral.

Les systèmes ayant une seule loi électorale complète réduisent les risques liés aux questions d’intégrité qui peuvent résulter du conflit potentiel entre plusieurs lois contradictoires. Lorsqu’il n’y a qu’une seule loi, les mécanismes d’application pour la faire respecter peuvent y être inclus, spécifiant les responsabilités respectives des organismes chargés d’établir des politiques, des organismes électoraux, des tribunaux et des autres organismes d’application de la loi.

Lois pénales applicables 

Les questions d’intégrité électorale qui touchent à la fraude, à la corruption et à la violence sont habituellement couvertes par les codes criminels de chaque pays. Il s’agit d’agissements qui dépassent les problèmes spécifiques aux élections et qui sont plutôt associés au maintien de l’ordre et à la lutte contre la fraude et la corruption en général. Certains codes criminels peuvent toutefois contenir des lois qui visent directement les cas de fraude et de corruption dans le contexte électoral comme, par exemple, les dispositions sur le financement des campagnes, l’interdiction de soudoyer les électeurs ou la limitation des contributions financières aux campagnes électorales.

Il importe de s’assurer que les codes pénaux comprennent des dispositions sur les infractions à la loi électorale et que les infractions criminelles ne demeurent pas impunies à cause d’omissions. Par exemple, le Mexique a tenu compte de cet impératif lors de ses réformes électorales en créant un Bureau du procureur spécial dont le rôle est de s’assurer que les codes pénaux couvrent les infractions criminelles liées aux élections [2].

Lois de droits civils

Certains pays ont adopté des lois de droits civils pour protéger les droits des électeurs et prévenir la discrimination. Ces lois s’ajoutent aux dispositions concernant les droits politiques et visent des domaines spécifiques de discrimination ou de traitement arbitraire des minorités ou d’autres groupes par le gouvernement ou les individus.

Dans le cas des États-Unis, une série de lois de droits civils a été adoptée pour enrayer la discrimination raciale. Ces lois prévoyaient des dispositions rendant illégale la discrimination arbitraire dans l’inscription des électeurs et créant une commission pour enquêter sur les questions de droits civils. Ces lois ont été accompagnées par la loi sur le droit de vote interdisant les restrictions utilisées auparavant pour empêcher les électeurs de certains groupes minoritaires d’exercer leur droit de vote [3] .

NOTES

[1] Electoral Commission of New Zealand, Everything You Need to Know about Voting under MMP, GP Publications, Wellington, 1996.

[2] Saldana, Augustin Ricoy, Electoral Offenses, troisième conférence annuelle sur les systèmes électoraux, IFES, 8 au 10 mai 1996, p. 10.

Règlements

Les règlements sont une série de procédures et de règles adoptées par les institutions pour exécuter les responsabilités qui leur sont confiées par le cadre juridique. Généralement, les instances exécutives ou les ministères ont le pouvoir d’édicter des règlements sans action législative. Ces règlements décrivent le fonctionnement de l’administration électorale.

L’organisme chargé d’établir les politiques électorales ainsi que l’organisme électoral sont autorisés par la Constitution, ou d’autres lois électorales pertinentes, à adopter des règlements électoraux. Ces règlements régissent la conduite des élections et le comportement des partis politiques qui contestent les élections. Les règlements élaborés par ces organismes ou tout autre organisme relié aux élections s’appliquent également à d’autres aspects des élections, comme les médias, le financement des campagnes et l’inscription des groupes de pression.

Les règlements doivent se baser sur les mêmes principes que l’on retrouve dans les Principes de l’intégrité électorale et les Principes directeurs pour assurer des élections libres et justes. L’efficacité des règlements dépend de leur clarté, de leur équité et de la façon dont ils minimisent les restrictions sur les libertés politiques des candidats et des électeurs. Des règlements adéquats peuvent aider à assurer l’équité du processus, l’égalité des chances et la redevabilité de tous les participants. Puisque les règlements sont établis par un organisme, il est plus facile de les modifier que des lois, de façon à ce qu’ils donnent aux administrateurs d’élections des outils pour résoudre les problèmes d’intégrité au moment où ils surviennent.

Les règlements sont semblables aux lois. Ils autorisent les gestionnaires électoraux à accomplir en toute indépendance certains devoirs, mais ils limitent également leur discrétion. Le respect et l’application des règlements doivent être contrôlés. On peut ainsi veiller à la redevabilité des gestionnaires électoraux et des autres personnes participant à l’administration du processus électoral. Les pénalités et sanctions pour contravention sont habituellement précisées dans les règlements. Celles-ci peuvent aller d’amendes à l’emprisonnement, selon l’infraction.

Décrets

Certains systèmes permettent au gouvernement de prendre des décrets en matières électorales. Ces décrets sont semblables à des règlements en ce qu’ils sont des ordres de la branche exécutive et qu’ils ont force de loi. En Argentine par exemple, un décret présidentiel a créé en 1997 un bureau national de l’éthique au sein du cabinet du président. Ce bureau a été chargé d’élaborer des règles nationales d’éthique publique et d’en surveiller l’application [1] .

NOTES

Codes de conduite

Les codes de conduite consistent généralement en une série de règles écrites qui régissent la conduite des fonctionnaires publics, y compris les administrateurs d’élections. Un système électoral peut comprendre des codes de conduite pour régir la conduite des partis politiques, des candidats et des groupes de pression. La raison d’être de tels codes est de prévenir les comportements qui ne sont pas éthiques; s’ils sont exécutoires, les personnes et entités visées doivent alors répondre de leurs agissements devant la loi.

Les codes de conduite peuvent être des documents autonomes ou être incorporés à une loi plus large. Par exemple, dans l’État de Wyoming aux États-Unis, la Ethics and Disclosure Act fait partie d’une loi au sujet du service public, et les fonctionnaires publics et administrateurs d’élections du Wyoming sont tenus de la respecter. En Afrique du Sud, le code de déontologie à l’intention des fonctionnaires électoraux est un règlement conçu spécifiquement pour s’appliquer aux élections.

Les codes de conduite qui sont enchâssés dans une loi ou dans un règlement font l’objet d’un contrôle de l’application; les contrevenants peuvent se voir imposer des sanctions ou des peines. Ils peuvent par exemple être assujettis à une amende, être relevés de leurs fonctions ou perdre le droit de se porter candidat. Les manquements aux codes qui sont des actes criminels sont traités par le système de justice criminelle.

En Inde, les partis politiques et les candidats sont tenus de respecter un code de conduite qui a été édicté par la Commission des élections après que les partis politiques se sont mis d’accord sur son contenu. Ce code dicte des lignes directrices larges sur la conduite des partis politiques et des candidats pendant la campagne :

« Ce code est conçu dans le but d’assurer une campagne saine et d’éviter les affrontements et les conflits entre les partis politiques et leurs sympathisants. Il vise également à assurer la paix et l’ordre au cours de la période de la campagne et dans la période qui suit, jusqu’à ce que les résultats soient annoncés. Ce modèle prescrit également des lignes directrices à l’intention du parti au pouvoir, soit au gouvernement central ou au gouvernement de l’État, afin d’assurer une situation équitable qui fera en sorte qu’il n’y aura pas de plaintes à l’effet que le parti au pouvoir a utilisé ses fonctions officielles aux fins de sa campagne électorale. » [1] 

NOTES