Structure institutionnelle de l'intégrité électorale

La structure institutionnelle des élections est érigée sur les bases institutionnelles qui sont stipulées dans le cadre juridique. Cette structure est constituée d’un nombre d’agences et d’organismes.

Les principaux acteurs institutionnels d’une élection sont les suivants :

• les responsables des politiques et de l’administration des élections, soit l’organisme chargé d’établir des politiques électorales et l’organisme électoral;
• les agences de surveillance;
• les organisations de partis politiques et les candidats qui se font la lutte aux élections;
• les groupes qui tentent d’influencer les résultats de l’élection;
• les observateurs indépendants du processus;
• les journalistes;
• les agences chargées de l’application de la loi, y compris les agences d’enquête, les procureurs et les tribunaux.

Le rôle de chacune des institutions dans le maintien de l’intégrité électorale est discuté dans chacun de sous-chapitres qui suivent.

Il importe que les rôles de chaque institution soient clairement définis par le cadre juridique. De plus, une séparation des pouvoirs et un système rationnel de vérifications et contrôles peuvent aider au maintien de l’intégrité. Tel que discuté dans Principes directeurs, par exemple, si un organisme électoral se voit accorder trop de responsabilités – comme rédiger la loi électorale, la faire respecter, l’appliquer et agir en qualité de cour suprême sur les questions électorales –, il existe peu de mesures de vérification institutionnelles de son action.

Les arrangements institutionnels et les ententes sur ces structures sont d’importants facteurs dans l’intégrité électorale. Une des questions principales est de décider si l’on doit instituer des organismes indépendants chargés respectivement de formuler et d’administrer les politiques électorales. Dans les pays en voie de transition qui ont vécu une domination d’un parti unique ou d’un gouvernement autoritaire, la création d’une commission électorale indépendante est aujourd’hui largement considérée comme une mesure essentielle pour assurer l’administration impartiale des élections et gagner la confiance des électeurs et des partis [1] .

Si les principaux acteurs politiques et civils s’entendent sur le type de structure institutionnelle qu’il faut adopter, l’organisme électoral sera beaucoup plus crédible. Sans une telle entente, le mécontentement et la méfiance s’installeront immédiatement et persisteront tout au long du processus.

Que le système institutionnel adopté soit « équilibré » grâce à la présence de représentants des divers partis politiques, qu’il soit officiellement indépendant ou qu’il fasse partie d’une institution gouvernementale, il doit être suffisamment indépendant, aux plans politique et financier, pour pouvoir administrer une élection libre, juste et compétitive. Il doit également pouvoir assurer une participation équitable et juste de tous les partis politiques et candidats.

NOTES

Organisme chargé d'établir des politiques électorales

L’organisme chargé d’établir des politiques électorales doit établir des politiques de principe et des politiques de prise de décisions en ce qui a trait à la conduite des élections. L’ampleur de son mandat varie selon le pays; chacun doit cependant prendre des décisions de principe relativement à l’administration des élections. Dans certains cas, l’organisme chargé d’établir des politiques électorales est également chargé de rédiger la loi électorale et de surveiller les élections.

Plusieurs acteurs peuvent participer au processus d’élaboration des politiques de principe et de prise de décisions. Si, par exemple, c’est le Parlement qui en a la responsabilité, l’organisme électoral peut lui recommander des mesures à prévoir et l’aider à élaborer la législation. Les électeurs, les médias et autres participants au processus électoral peuvent également apporter leur contribution en soulignant les valeurs et les principes qui leur sont importants.

Le rôle de l’organisme chargé des politiques électorales, en ce qui concerne le maintien de l’intégrité, comprend les éléments suivants.

L’adoption de politiques qui protègent l’intégrité électorale

Le rôle principal de l’organisme chargé d’établir des politiques électorales devrait être assuré d’une manière indépendante et non partisane. Il doit répondre, entre autres, aux questions suivantes à l’égard des politiques d’intégrité :

• les élections sont-elles concurrentielles et libres?
• les dates fixées sur le calendrier électoral sont-elles raisonnables?
• les structures institutionnelles et juridiques garantissent-elles un traitement équitable et des chances égales?
• les électeurs peuvent-ils s’inscrire et voter librement et sans problème?
• tous les votes déposés sont-ils comptés correctement et repris dans les résultats officiels?
• les partis politiques peuvent-ils s’inscrire et participer aux élections, y compris en faisant campagne et en diffusant leur message librement?
• tous les partis et candidats ont-ils un accès égal aux médias?
• la délimitation des circonscriptions se fait-elle sur une base équitable?
• la formule utilisée pour distribuer les ressources publiques, comme le temps d’antenne gratuit ou le financement public des campagnes, est-elle juste et appliquée honnêtement?

La rédaction de lois électorales qui protègent l’intégrité électorale

Si l’organisme chargé d’établir les politiques électorales est aussi chargé de rédiger les lois, il est essentiel qu’il veille à ce que toutes les lois comprennent des mesures pour protéger l’intégrité électorale. Parmi ces mesures, il s’agit de préciser le rôle et le mandat de toutes les institutions, les pouvoirs qui leur sont conférés pour accomplir leur rôle et les mécanismes de contrôle auxquelles elles sont assujetties, à chaque étape du processus.

La surveillance du bon fonctionnement des mécanismes d’intégrité

Lorsque l’organisme chargé d’établir les politiques électorales doit également agir comme organisme surveillant, il doit veiller à ce que le processus se déroule de manière neutre et transparente et que les résultats des élections soient exacts et représentent fidèlement la volonté des électeurs. Il peut aussi voir à ce que les ressources publiques qui servent à la tenue d’élections soient adéquates et utilisées à bon escient, et que les administrateurs d’élections soient tenus responsables de la gestion des fonds, du déroulement de l’élection et de l’administration du processus.

Organisme électoral

L’organisme électoral est chargé de l’administration du processus électoral. Il doit mettre en œuvre les procédures prévues par le cadre juridique, honnêtement et de façon impartiale. À ce titre, il est appelé à régler des questions techniques et à prendre des décisions. Dans certains cas, il doit également rédiger des règlements électoraux et, dans la plupart des cas, mettre au point les modalités pour l’inscription des électeurs et des candidats, la votation et le comptage des votes.

Pour remplir son rôle essentiel, qui est de gérer des élections libres, justes et fiables, l’organisme électoral doit s’acquitter des tâches suivantes.

Administrer le processus conformément à la loi

Les administrateurs d’élections sont censés administrer le processus avec impartialité et conformément aux exigences légales. Les lois sont conçues de façon à protéger les droits des citoyens et les principes de base d’une élection libre et juste, tout autant que pour limiter les pouvoirs discrétionnaires des administrateurs. Elles doivent être respectées, et l’organisme électoral doit en répondre. Si une loi est à la source de certains problèmes, l’organisme électoral doit en aviser les autorités pertinentes afin qu’elles y apportent les correctifs qui s’imposent, plutôt que de l’appliquer de façon sélective. En effet, l’application sélective de la loi peut conduire à de sérieux problèmes d’intégrité. Par exemple, lors de l’élection au Cambodge en 1998 [1] , l’organisme électoral ne respectait pas toutes les dispositions de la loi. Il en a résulté que plusieurs des protections qui avaient été enchâssées dans la loi, comme le processus de plaintes, ont été minées.

Maintenir une administration professionnelle, neutre et transparente

Une administration professionnelle et transparente du processus est essentielle à la tenue d’élections libres et justes. Les prises de décisions et les opérations doivent être aussi exactes et transparentes que possible. L’organisme électoral doit également être perçu comme étant neutre; autrement, il ne jouirait d’aucune crédibilité. Pour éviter d’être perçu comme favorisant des résultats donnés, il est essentiel que l’administration soit transparente, et qu’elle fournisse aux partis politiques, aux médias et au public tous les renseignements possibles, en temps opportun.

L’Institut international pour la démocratie et l’assistance électorale (IDEA) a élaboré un modèle de code de conduite pour les administrateurs électoraux [2] afin de les aider à préserver l’intégrité électorale.

Adopter des procédures pour protéger l’intégrité de ses opérations

La gestion interne et les procédures opérationnelles adoptées par l’organisme électoral exercent une influence importante sur l’intégrité du processus. Les procédures doivent être écrites et systématiquement accessibles au public. Il en existe habituellement pour tous les aspects de l’administration électorale, y compris la gestion électorale, la gestion interne, le recrutement et la supervision ainsi que les procédures opérationnelles, y compris les règles pour les approvisionnements. Les mécanismes permettant de protéger l’intégrité électorale tout au long de l’administration du processus électoral sont décrits plus en détails dans L’intégrité de l’administration du processus électoral.

Cerner et évaluer les risques associés à l’intégrité et prendre, au besoin, des mesures rectificatives

La gestion interne et les procédures opérationnelles devraient comprendre des mesures qui permettent de déceler les risques pour l’intégrité, de les évaluer et de faire en sorte que les personnes ou agences de surveillance pertinentes soient informées et que des mesures rectificatives soient adoptées immédiatement. L’organisme électoral doit s’assurer qu’il existe un système pour recevoir et traiter les plaintes déposées par les partis politiques, les observateurs ou les agences chargées de la surveillance des élections. Il s’agit ici d’un important facteur pour l’intégrité du système, qui incite du reste les administrateurs et les participants à répondre de leurs gestes.

Sensibiliser les électeurs aux questions d’intégrité

L’organisme électoral devrait, dans la mesure du possible, renseigner les citoyens sur le système électoral, les mesures qui protègent son intégrité et l’importance de leur participation à la protection du processus électoral. L’organisme électoral peut propager l’information au moyen de conférences de presse, par des programmes d’éducation de l’électeur et par des programmes d’éducation civique dans les écoles.

NOTES

[1] Neou, Kassie et Jeffrey C. Gallup, « Conducting Cambodia’s Elections », Journal of Democracy, 10(2), 1999, p. 152.

Agences de surveillance

La surveillance du processus électoral est une mesure importante pour protéger l’intégrité. Dans la plupart des systèmes électoraux, il existe une agence précise chargée de surveiller le processus électoral. Cette agence peut se retrouver au sein de l’organisme électoral ou au sein de l’organisme chargé de formuler les politiques, ou encore au sein d’une autre institution, comme le Bureau du vérificateur général ou une autre commission indépendante. Au Canada, cette responsabilité est attribuée au commissaire aux élections fédérales alors qu’au Mexique, elle appartient au Tribunal électoral fédéral. La surveillance officielle joue un rôle important dans la vérification du maintien de l’intégrité électorale. Cependant il faut veiller à ce que la surveillance soit non partisane et qu’elle ne soit utilisée que pour améliorer l’intégrité et non pour entraver ou manipuler le processus.

Les agences chargées de la surveillance peuvent déceler des problèmes d’intégrité dans les activités suivantes :

• l’administration et la gestion des élections;
• l’inscription des électeurs et des candidats;
• les campagnes électorales et le financement des candidats;
• la votation et le dépouillement des votes.

Les agences chargées de la surveillance peuvent surveiller le processus de façon routinière ou enquêter à la suite de plaintes formelles. Pour être efficaces, les agences de surveillance peuvent exiger notamment :

• la liberté de choix quant à ce qui doit être examiné;
• l’accès aux renseignements nécessaires pour effectuer leurs examens;
• le pouvoir de publier les résultats de leurs examens et leurs recommandations, sans censure ou ingérence politique;
• l’absence d’enjeu personnel ou institutionnel dans les résultats de leur surveillance électorale.

Afin de protéger l’intégrité électorale, le rôle des agences de surveillance comprend les éléments suivants.

Assurer une surveillance indépendante du processus électoral

Les mesures suivantes sont nécessaires :

• la surveillance continue et non partisane de l’administration électorale afin de vérifier que les objectifs sont atteints, que les ressources sont protégées, que les lois et règlements sont respectés et qu’il existe des mécanismes pour protéger le processus et les biens qui y servent;
• une vérification régulière, indépendante et objective de l’administration et des opérations financières – complétée par des vérifications et enquêtes spécifiques s’il y a lieu en raison de plaintes ou de préoccupations découlant de la surveillance de routine;
• une évaluation indépendante du rendement de l’administration électorale afin d’obtenir les renseignements nécessaires pour améliorer la redevabilité au public et faciliter la prise de décisions et les actions correctives.

Vérifier la conformité aux dispositions des lois et règlements

Dans ce rôle, l’organisme examine les politiques électorales et administratives pour s’assurer qu’elles sont conformes aux exigences juridiques. Il vérifie également si l’administration se conforme aux exigences de rendement et si elle présente les rapports financiers requis par la loi. Ces mesures encouragent la redevabilité de l’administration électorale.

Au Canada par exemple, l’objectif de l’agent de surveillance, soit le commissaire aux élections fédérales, est « d’aider à maintenir la confiance du public dans le processus électoral et de faire appliquer la Loi électorale du Canada par des mesures correctives plutôt que punitives, à l’aide d’enquêtes et en autorisant des poursuites dans les cas d’infractions » [1] .

Déceler et prévenir les problèmes, y compris la corruption, l’abus de pouvoir et les pratiques discriminatoires

Les agences de surveillance encouragent l’utilisation efficace et économique des biens et des systèmes administratifs; elles visent à repérer et prévenir le gaspillage, la fraude et les abus. Elles peuvent aussi examiner les lois et règlements et formuler des recommandations relativement à leur incidence sur l’économie et l’efficacité de l’administration et des opérations électorales. Elles peuvent aussi recommander l’adoption de politiques pour encourager l’économie des moyens ou pour déceler et prévenir la fraude et les abus.

Selon les mandats qu’elles ont reçus, les agences de surveillance peuvent traiter des questions de mauvaise conduite de la part des fonctionnaires électoraux, de l’achat de votes, de fraude électorale, d’entrave à la justice et autres abus de confiance dans le domaine électoral.

Encourager la transparence et établir la crédibilité du processus

L’accès du public aux rapports des agences de surveillance contribue à la transparence du processus et favorise la crédibilité et la légitimité des résultats. Le public doit pouvoir vérifier que les décisions de l’organisme électoral ont été prises conformément aux procédures et aux lois et qu’elles découragent la discrimination, la fraude et les abus.

Les rapports des agences de surveillance informent l’organisme électoral, les principaux administrateurs électoraux et toux ceux qui devraient être informés (les comités de surveillance du parlement et les parlementaires) des problèmes qui découlent des programmes et opérations.

Dans les pays en voie de transition, des mesures de surveillance neutres et professionnelles, qui ont gagné la confiance des partis politiques et des administrateurs électoraux de par leur objectivité, contribuent à établir un climat de confiance dans le processus et augmentent le taux de participation.

Assurer le respect du cadre législatif

Les agences de surveillance peuvent jouer le même rôle que les agences chargées de l’application de la loi si elles ont le pouvoir de déterminer la responsabilité des agissements et d’imposer des pénalités. Les pouvoirs réels d’une agence de surveillance en matière d’application de la loi dépendent de son mandat, mais peuvent comprendre l’imposition de sanctions, comme des amendes et des suspensions. Dans les cas graves, une agence peut recommander le licenciement d’une personne ou renvoyer l’affaire au système de justice criminelle, qui peut intenter une poursuite.

Surveiller le respect des codes d’éthique

Certains systèmes électoraux ont des comités de surveillance qui veillent à la bonne conduite des administrateurs électoraux et des candidats. Ces comités ou agences peuvent être constitués, par exemple, de groupes de citoyens, d’un bureau et d’un inspecteur du gouvernement. Ils surveillent l’application des codes de conduite adoptés par le système électoral.

La ville américaine de Seattle, par exemple, a créé une Commission d’éthique et d’élection. Celle-ci est composée de citoyens qui interprètent, administrent et appliquent le Seattle Elections Code, Code of Ethics et les autres codes connexes. Elle enquête sur les plaintes reçues relativement aux infractions aux codes et règle les cas soit directement avec l’employé, soit au moyen d’une audience publique. Elle peut imposer des sanctions pour chaque infraction mais elle n’a aucun pouvoir disciplinaire. Elle ne peut que recommander une mesure disciplinaire à l’employeur, qui peut en retour faire rapport sur le suivi.

NOTES

Organisations de partis politiques

Les partis politiques présentent leurs programmes politiques et désignent les candidats qui les représenteront durant les élections. Ils se font la lutte aux élections pour convaincre les électeurs de voter pour eux. Ils apportent un équilibre dans le maintien de l’intégrité électorale dans la mesure où ils veulent s’assurer que les autres partis et candidats n’abusent pas du processus, ne manipulent pas les résultats de l’élection et ne reçoivent pas un traitement de faveur. Leur vigilance joue un rôle important dans le maintien de l’honnêteté du processus électoral.

Effet positif sur le maintien de l’intégrité

Les partis politiques et les candidats peuvent s’assurer que leurs intérêts politiques soient protégés en observant le processus électoral. La plupart des partis politiques surveillent de près l’ensemble du processus électoral, y compris la création de l’organisme électoral, l’inscription des candidats, l’inscription des électeurs, les campagnes des partis et candidats adverses, la votation, le dépouillement des votes et l’annonce des résultats. Ils peuvent ainsi déceler les cas de tricherie, de discrimination et d’entorse aux règlements. Les surveillants ont habituellement le pouvoir d’intervenir dans le processus s’ils croient que les lois et règlements ne sont pas respectés. Dans certains cas, Ils sont appelés à signer les documents d’élection pour les certifier, y compris les feuilles de décompte des votes. S’ils se rendent compte qu’ils ne sont pas traités équitablement, ils peuvent porter plainte auprès de l’organisme électoral, ce qui aide les administrateurs électoraux et les organismes qui établissent les politiques à déceler les problèmes et à augmenter la crédibilité et la transparence du processus.

La surveillance attribue aux partis politiques et candidats un rôle de vérification et contrôle dans tout le processus électoral. Les rapports de leur surveillance qui exposent un grand nombre d’irrégularités peuvent susciter un débat public et mousser l’appui du public pour des réformes électorales et l’établissement de mesures correctives. Les rapports positifs peuvent apaiser les préoccupations publiques relativement aux questions d’intégrité et favorise la confiance des citoyens dans le système.

Effet négatif sur le maintien d’intégrité

Cependant, en raison des enjeux des élections ainsi que de la compétition durant la campagne, les partis politiques et les candidats peuvent aussi être la cause des problèmes d’intégrité. Ils peuvent tenter de contourner le système et d’utiliser des méthodes non éthiques pour gagner une élection ou pour contester ses résultats. Par exemple, un parti dominant peut monopoliser les médias et recevoir d’eux un traitement préférentiel. Un parti au pouvoir peut abuser des ressources de l’État dans sa campagne électorale et les petits partis peuvent boycotter le processus électoral en l’accusant d’injustice et de corruption.

C’est pourquoi certains systèmes électoraux utilisent un code de conduite afin de régulariser le comportement des partis politiques, des candidats et de leurs partisans pendant les élections. Les codes de conduite devraient être adaptés aux circonstances particulières de chaque système électoral. Dans les démocraties établies de longue date, où les campagnes de financement peuvent être source de préoccupations, ces codes comprennent des instructions détaillées sur ce qui devrait ou ne devrait pas être fait pendant ces campagnes. Dans les pays en voie de transition, ces codes visent surtout à faire renoncer au recours à la violence et accepter les résultats des élections.

Code de conduite des partis politiques

Code de conduite volontaire

L’Institut international pour la démocratie et l’assistance électorale (IDEA) a élaboré, à titre de modèle, le Code de conduite : Partis politiques se présentant à des élections démocratiques. Ce code volontaire établit les règles de base pour le comportement éthique et peut s’appliquer aux partis politiques et candidats à travers le monde.

Code de conduite obligatoire

Certains systèmes électoraux adoptent un code de conduite obligatoire et tous les partis et candidats doivent s’y conformer s’ils se font la lutte à l’élection. Ces codes peuvent faire partie du cadre légal ou réglementaire, et les contrevenants peuvent encourir des sanctions juridiques et administratives; s’il s’agit d’un candidat, il peut être disqualifié et être passible de poursuites légales.

Le code de conduite de l’Afrique du Sud à l’intention des partis politiques à l’élection de 1995 est un exemple de code des pays en voie de transition. En vertu de ce code, tous les partis, candidats et représentants de partis qui présentent une requête de contestation des élections doivent se soumettre à ce code. En résumé, le code de conduite sud-africain prescrit ce qui suit :

• condamner publiquement toute violence ou intimidation;
• éviter tout recours à la violence ou à l’intimidation, ou à des paroles et des gestes qui peuvent inciter à la violence ou à l’intimidation;
• interdire le port d’armes à une réunion politique, à un défilé, à une manifestation, aux bureaux de vote, etc.;
• ne pas publier ou répéter des allégations fausses, diffamatoires ou outrageantes envers les adversaires;
• collaborer avec les autres partis politiques pour éviter la tenue d’activités politiques au même endroit à la même heure;
• ne pas empêcher les électeurs d’avoir accès à des candidats adversaires;
• ne pas détruire, endommager ou enlever le matériel de campagne des partis politiques adversaires;
• ne pas plagier les symboles, couleurs ou acronymes des autres partis politiques;
• ne pas tenter de corrompre les électeurs;
• ne pas abuser de ses pouvoirs, de son influence ou de ses privilèges;
• ne pas faire de discrimination selon la race, le sexe, l’origine ethnique, la classe sociale ou la religion;
• faciliter une participation égale et donner aux femmes accès aux activités politiques et au vote;
• collaborer avec les autorités électorales qui enquêtent sur des questions et allégations relativement aux élections;
• prendre toutes les mesures raisonnables pour protéger les préposés au vote et à l’inscription et leurs représentants contre les insultes, les dangers et les menaces dans l’exercice de leurs fonctions officielles;
• rassurer les électeurs sur le secret et l’intégrité du bulletin de vote et sur le fait qu’aucun électeur ne saura pour qui un autre a voté;
• prendre les mesures nécessaires et raisonnables pour discipliner les représentants des partis et des candidats, les employés et les partisans, et les inciter à respecter le code; à observer les lois et règlements; à ne pas commettre des irrégularités; et à respecter les règles électorales;
• établir et maintenir des communications avec le gouvernement, les préposés à l’inscription, les directeurs du scrutin et les comités d’élection de même qu’avec les partis et les candidats aux niveaux provincial et local, y compris l’échange des noms, adresses et numéros de téléphone et de télécopieur de leurs agents, dirigeants et représentants [1] .

NOTES

Organisation des groupes de pression

Les groupes de pression ne sont pas directement engagés dans la lutte électorale. Leur objectif est d’influencer les politiques publiques et les résultats de l’élection. Ils peuvent s’intéresser à un enjeu particulier de l’élection ou à un parti ou candidat qui partage leurs intérêts. L’envergure, les ressources, les pouvoirs et les objectifs de ces groupes varient, mais ils utilisent tous les mêmes méthodes pour influencer l’opinion publique et favoriser leur position. Ces méthodes comprennent le lobbying, les campagnes, la publicité dans les grands médias et la communication de renseignements aux candidats, aux législateurs et aux responsables des politiques.

Les groupes de pression dont il est question dans cette section sont ceux qui défendent des intérêts privés, économiques ou matériels. Les groupes de pression publics qui agissent dans l’intérêt public font l’objet de la section Organisations non gouvernementales.

Les groupes de pression peuvent jouer un rôle positif dans le maintien de l’intégrité de l’élection puisqu’ils surveillent le processus électoral en s’assurant que les intérêts adverses ne reçoivent pas de traitement de faveur. Toutefois, les fortes sommes d’argent que dépensent aujourd’hui les groupes de pression pour influencer l’opinion publique soulèvent plusieurs questions d’intégrité. Celles-ci sont discutées plus en détail dans Financement politique.

La plupart des groupes de pression engagent des lobbyistes professionnels. Les lobbyistes s’emploient à promouvoir les intérêts des groupes qui les ont engagés; ceux-ci ne correspondent pas nécessairement aux intérêts du public. Ils dépensent de l’argent pour influencer les décideurs et, lors d’une élection, pour aider les candidats et les partis qui appuient leurs idées à se faire élire. Ils peuvent inviter les candidats et les responsables de politiques dans des restaurants dispendieux ou à une escapade de fin de semaine. Ils peuvent acheter de la publicité dans les médias en faveur de certaines campagnes ou pour appuyer certaines opinions.

Le montant des fonds dépensés ainsi que la façon dont ces fonds sont dépensés peuvent être une source de préoccupation si les groupes de pression achètent de l’influence et des traitements de faveur. En conséquence, la plupart des pays exigent que les groupes de pression s’enregistrent et divulguent leurs activités et leurs dépenses.

Bien que les groupes de pression puissent être très partisans et intéressés uniquement à promouvoir leurs idées, ils sont tenus de respecter les mêmes normes de conduite éthique que les autres participants.

Organisations non gouvernementales

Certains groupes de pression sont des organismes à but non lucratif — on les appelle ici organisations non gouvernementales (ONG) — qui travaillent dans l’intérêt du public en vue d’améliorer la qualité des élections et de la démocratie. Les ONG agissent à titre d’observateurs indépendants.

Pendant les élections, leur observation électorale et leurs rapports aident à accroître la transparence du processus électoral. Les ONG peuvent accroître la transparence du financement des campagnes en observant de près les contributions et les dépenses et en faisant rapport publiquement. Elles peuvent également entreprendre des programmes d’éducation des électeurs et assurer la dissémination de l’information électorale. Elles peuvent faire du lobbying auprès des administrateurs d’élections et des responsables des politiques, en vue d’obtenir de meilleures politiques et lois électorales protégeant les droits et les libertés individuelles ou des lois plus rigoureuses sur les finances des campagnes.

Observateurs indépendants

Les observateurs indépendants jouent un rôle important dans le maintien de l’intégrité. Il s’agit d’observateurs nationaux ou internationaux qui surveillent le processus de façon objective. Leur intérêt est de veiller à ce que les élections soient justes et honnêtes; ils ne doivent donc pas prendre position sur les enjeux de l’élection, et en principe, ils doivent faire rapport de façon objective.

L’observation d’une élection comprend la surveillance étroite du processus, la cueillette de renseignements sur la façon dont l’élection se déroule et la formulation d’une évaluation d’ensemble. L’Institut international pour la démocratie et l’assistance électorale (IDEA) accorde plusieurs rôles aux observateurs, notamment :

• légitimer le processus électoral;
• créer un climat de confiance;
• améliorer les perspectives de démocratisation;
• améliorer le processus électoral;
• réduire ou prévenir les conflits. [1]

Observation nationale

L’observation nationale se fait par une grande variété d’organisations non gouvernementales et autres organisations de la société civile. La surveillance active par les observateurs nationaux fournit aux administrateurs électoraux et aux responsables des politiques des renseignements sur les problèmes qui surviennent. Ces renseignements permettent d’apporter les corrections qui s’imposent pendant le processus, lorsqu’il est encore temps d’agir. La surveillance active peut ainsi être plus efficace pour le maintien de l’intégrité électorale que la surveillance passive, qui ne suscite aucune interaction avec les administrateurs électoraux et ne résulte qu’en un rapport à la fin du processus. Dénoncer une question d’intégrité dès qu’elle est observée permet de corriger le problème avant qu’il ne compromette le processus électoral.

Les observateurs nationaux peuvent encourager la tenue d’élections libres et justes; leur rôle consiste à :

• déceler et prévenir les problèmes d’intégrité en surveillant de près le processus et en signalant toute irrégularité ou tout problème d’intégrité qu’ils constatent;
• augmenter la transparence en faisant des rapports publics sur le processus, cernant les problèmes et évaluant leur impact sur les résultats de l’élection;
• évaluer l’intégrité de l’élection. Dans les démocraties plus récentes, il peut s’agir d’évaluer si les élections sont « acceptables » ou « libres et justes » et si les résultats reflètent la volonté des électeurs. Dans les démocraties bien établies, l’observation nationale tend à porter sur l’influence qu’exerce l’argent des groupes de pression sur la qualité de la campagne, plutôt que sur les procédures électorales elles-mêmes;
• recommander des changements aux procédures ou politiques dans le but de rendre les élections plus intègres.

Observation internationale

La surveillance par les observateurs internationaux se pratique dans les pays qui reçoivent de l’aide financière internationale pour les élections et les pays en voie de transition démocratique. L’observation internationale se fait par différentes organisations dont les principales sont : l’Organisation des Nations Unies, le Commonwealth, l’Organisation des États américains (OEA), l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), la Fondation internationale pour les systèmes électoraux (IFES), et l’Institut international pour la démocratie et l’assistance électorale (IDEA).

L’observation internationale peut notamment :

• déceler les problèmes et les porter à l’attention de l’organisme électoral ou de l’organisme chargé d’établir des politiques;
• veiller à ce que les problèmes soient corrigés et fassent l’objet d’un suivi, et que les corrections soient une condition à l’aide financière;
• faire des rapports sur l’observation qui aideront à rendre le processus crédible et légitime;
• aider à rehausser la confiance des électeurs, ce qui peut augmenter la participation à l’inscription et au vote;
• faciliter le travail des observateurs nationaux en posant les questions difficiles que les observateurs nationaux peuvent être réticents de poser;
• apporter une certaine assurance aux observateurs nationaux contre l’intimidation ou autres problèmes de sécurité;
• par sa présence et son intérêt, exercer un effet de dissuasion sur ceux qui voudraient perturber le système.

Une observation internationale qui n’est pas neutre ou équilibrée peut être source de problèmes d’intégrité.

NOTES

Médias

La libre circulation d’information est essentielle à la tenue d’élections libres et justes. Les médias diffusent de l’information électorale et jouent plusieurs rôles qui peuvent avoir des conséquences sur le maintien de l’intégrité électorale. D’une part, les journalistes surveillent les élections. Ils peuvent participer à l’observation électorale nationale ou internationale. Ils peuvent découvrir des activités frauduleuses et des pratiques malhonnêtes dans le déroulement du processus électoral et ils informent les citoyens. Leur travail favorise la transparence du processus et contribue ainsi à protéger l’intégrité électorale. En revanche, les reportages journalistiques qui sont inexacts ou partisans risquent de déformer la réalité, laisser au public une perception injuste d’un candidat ou du processus et ainsi compromettre l’intégrité électorale, allant ainsi à l’encontre de leur responsabilité première d’informer objectivement les citoyens.

La surveillance du processus électoral par les médias

Les médias protègent l’intégrité électorale en décelant la fraude et la corruption et en rapportant les irrégularités du processus électoral. Ils aident non seulement à garantir que les responsables rendent compte de leurs agissements, mais également à décourager ceux qui voudraient se comporter de façon immorale ou illégale. La transparence aide à améliorer le système puisque les anomalies, les problèmes ou les autres faiblesses sont décelés et médiatisés, ce qui oblige les administrateurs électoraux ou les responsables des politiques à les corriger.

La responsabilité d’une information juste et équitable

Les électeurs apprennent à connaître le processus électoral par la couverture médiatique des élections, des candidats et de leurs programmes, tout autant que par la publicité politique dans les médias. Le pouvoir qu’ont les médias de joindre les électeurs et la confiance qu’ont les citoyens dans ce qu’ils lisent dans les journaux, entendent à la radio ou voient à la télévision obligent les médias à être responsables envers leurs publics. Ils doivent présenter des informations qui sont justes et équilibrés, et assurer un traitement équitable à tous. À défaut, ils constituent une menace importante au maintien de l’intégrité :

• les médias peuvent semer de fausses impressions parmi les électeurs et les responsables des politiques s’ils publient des reportages inexacts. Les fausses impressions peuvent résulter de fausses déclarations, d’une utilisation sélective des faits ou simplement du non-respect des standards professionnels, comme le fait de ne pas vérifier les sources d’information ou de présenter une rumeur comme un fait;
• des reportages irresponsables peuvent relever d’une volonté délibérée. La presse peut chercher à influencer l’opinion publique par les nouvelles qu’elle couvre et le ton qu’elle utilise. Elle peut stimuler le sentiment nationaliste en ciblant les nouveaux immigrants ou un parti politique en particulier. Elle peut détruire la crédibilité d’un candidat en faisant des allégations non fondées d’activités illégales ou immorales;
• les médias ayant un parti pris peuvent accorder un traitement de faveur à de grands annonceurs. La plupart des partis politiques et des candidats ainsi que les groupes de pression se servent de la publicité payée dans les médias. Cette publicité est financièrement avantageuse pour les médias, ce qui peut compromettre le principe du traitement égal pour tous. Aussi, les journalistes peuvent afficher leurs couleurs politiques en favorisant un parti en particulier.

Afin de réduire les risques qu’un travail journalistique inadéquat ne compromette l’intégrité du processus électoral, les pratiques journalistiques peuvent être réglementées par la loi. Par exemple, la France, l’Italie, l’Afrique du Sud et le Canada imposent diverses restrictions légales sur les modalités de publication des sondages d’opinion électoraux. Aussi, la responsabilité qu’ont les médias de fournir une information juste, exacte et équitable est garantie par les lois de plusieurs pays. Il existe également des codes déontologiques que les entreprises de presse et de radiodiffusion incorporent généralement dans le contrat de travail de leurs journalistes.

Code de conduite des médias

Les principes suivants portent sur le comportement éthique des médias et sont basés sur code d’éthique de la Society of Professional Journalists [1] , la déclaration des principes d’éthique de l’Associated Press [2] , et les principes de conduite éthique en salle de nouvelles de Gannett Newspaper Division [3] .

Rapporter la vérité

• Être le gardien du processus politique et électoral.

• Assurer une couverture exacte, équilibrée et impartiale des nouvelles. S’assurer que le contenu des nouvelles est fondé, exact et complet, et qu’il reflète le contexte.

• Ne rien supposer. Vérifier les faits et, avant la publication d’une information, déployer des efforts sincères pour obtenir les commentaires de toute personne ou organisation visée.
• Chercher les solutions tout autant que les problèmes et la corruption.
• Utiliser des mots neutres pour assurer l’impartialité et l’objectivité d’un reportage. Utiliser avec prudence les termes techniques, les statistiques, les estimations et les résultats de l’élection. Utiliser avec prudence les grands titres et s’assurer qu’ils reflètent les faits en cause.
• Éviter d’exciter les émotions sur des questions controversées.
• Étiqueter ce qui est opinions et interprétations personnelles; réserver les opinions et éditoriaux aux pages éditoriales.
• Étiqueter clairement la publicité afin qu’il soit facile de la distinguer des nouvelles.
• Être honnête et juste dans la cueillette des nouvelles, dans les reportages et dans leur présentation. S’abstenir de mentir ou de fabriquer des faits, de se faire passer pour un policier, un fonctionnaire public ou toute personne autre qu’un journaliste dans la poursuite des faits, de plagier ou de modifier des photos ou des graphiques pour induire le public en erreur.

Minimiser le mal

• Être transparent et honnête envers le lecteur.
• Se comporter honorablement et avec éthique envers les sources d’information, le public et les collègues.
• Ne pas exposer sans raison la vie privée d’un citoyen privé.
• Être à l’écoute lors d’entrevues et reconnaître que la cueillette de nouvelles peut causer des dommages ou engendrer des malaises.
• Respecter les droits des personnes impliquées dans les nouvelles. Respecter les normes communes de décence et traiter les gens avec dignité, respect et compassion.
• Équilibrer le droit d’un accusé à un procès juste et le droit du public de savoir.

Agir avec indépendance

• Éviter les conflits d’intérêts en refusant d’accepter des dons, faveurs ou autres avantages de la part de ceux qui font l’objet d’un article, de ceux qui font les manchettes, des politiciens ou d’autres journalistes.
• Éviter de se laisser influencer par les annonceurs quant au contenu des reportages.
• Ne pas accorder de taux préférentiels pour une annonce politique par rapport aux autres.
• Ne pas payer pour une révélation ou une nouvelle.

Rendre compte

• Pouvoir rendre compte au public que ce qui est écrit est juste et exact.
• Honorer les promesses de confidentialité faites à une source d’information; autrement, identifier les sources.
• Rendre compte de son comportement et de la façon dont les renseignements ont été recueillis. Obéir aux lois et aux normes d’un journalisme éthique.

NOTES

[1] Society of Professional Journalists, Code of Ethics for Journalists, 1996.

[2] Associated Press Managing Editors, Statement of Ethical Principles, 1994.

Agences chargées de l'application de la loi

Les agences chargées de l’application de la loi, y compris des lois électorales, jouent un rôle important dans le maintien de l’intégrité des élections. L’application de la loi sert à dissuader ceux qui voudraient corrompre le système, et à dénoncer et punir ceux qui ont violé les lois.

La responsabilité de l’application de la loi est habituellement confiée à diverses agences, selon la nature et la gravité du problème. Une enquête peut être initiée par une agence chargée de surveillance, mais ensuite être confiée à une agence chargée de prendre des mesures coercitives. Par exemple, les cas criminels découverts au cours d’une vérification de routine peuvent être renvoyés au système judiciaire. Si un procureur décide de poursuivre un cas, il peut porter des accusations et engager des poursuites contre l’auteur présumé d’un crime, et la cour peut prononcer une sentence si l’accusé est trouvé coupable.

Une application efficace de la loi exige un système juridique fonctionnel et le respect de la loi. Pour maintenir l’intégrité du système d’application de la loi, il faut assurer son indépendance. Dans les pays où le système de justice criminelle est inadéquat, un organisme comme une cour électorale peut être investi des pouvoirs d’application de la loi électorale.

Les institutions principales dans l’application de la loi en vue du maintien de l’intégrité électorale sont les suivantes :

L’organisme électoral et les organismes chargés d’établir des politiques

L’organisme électoral et les organismes chargés d’établir des politiques peuvent être investis de pouvoirs d’application de la loi. Par exemple, au Mexique, le directeur général des élections et le tribunal fédéral électoral ont le mandat de surveiller l’application de la loi électorale, d’examiner les contestations et d’appliquer des sanctions dans les cas d’erreurs administratives.

En Afrique du Sud, le directeur général des élections peut engager des poursuites civiles devant les tribunaux, y compris la cour électorale, pour faire appliquer les dispositions de la loi électorale.

Les agences de réglementation

Les agences de réglementation ont le pouvoir d’appliquer les règlements qu’ils édictent. Elles peuvent prendre des sanctions contre les individus trouvés coupables d’infraction aux règles et, selon le cas, elles peuvent imposer des amendes ou recommander une poursuite au criminel.

Les agences d’enquête

Chaque pays possède des institutions et des procédures pour enquêter sur les allégations de méfait électoral ou autre mauvaise conduite. Les enquêteurs :

• enquêtent sur les incidents et les plaintes pour déterminer les faits et recueillir les preuves contre les individus ou les organisations;
• font rapport des faits, des preuves et des résultats de l’enquête à l’administrateur chargé des enquêtes en matière électorale.

Les agences qui engagent des poursuites judiciaires utilisent les rapports d’enquête, les preuves et les conclusions pour déterminer si elles doivent initier des poursuites au civil ou au criminel contre une personne ou un groupe de personnes. Ce rôle peut être celui d’une agence d’application de la loi ou d’un organisme d’enquêtes électorales spécialisé. Au Canada par exemple, le commissaire aux élections fédérales joue ce rôle. En Nouvelle-Zélande, ce rôle est joué par la police.

Les forces de sécurité

La sécurité de l’élection relève du gouvernement et est habituellement assurée par la police. Une bonne sécurité est essentielle au maintien de l’intégrité d’une élection et assure les électeurs et les candidats d’une campagne dans un climat électoral libre, sans crainte et sans intimidation. Elle peut ainsi encourager la participation des électeurs et l’échange d’information. Les rôles principaux des organismes chargés d’appliquer les mesures de sécurité sont les suivants :

• assurer la sécurité physique des personnes, des sites électoraux et du matériel électoral;

• enquêter sur les crimes, et s’il y a lieu, arrêter les suspects;

• décourager ceux qui envisageraient l’utilisation de la violence ou de la fraude comme un outil électoral.

La poursuite

La poursuite de ceux qui accomplissent des méfaits électoraux est une partie essentielle de l’application de la loi. Elle fait comprendre à ceux qui voudraient manipuler ou corrompre le processus que de tels agissements ne sont pas tolérés et qu’ils s’exposent à des sanctions. Le rôle de la poursuite est de maintenir l’intégrité de l’élection par les mesures suivantes :

• initier les enquêtes (selon le système);

• déterminer si la preuve justifie une poursuite et qui doit poursuivre;

• établir les priorités parmi les cas de poursuites;

• poursuivre au nom du gouvernement les personnes accusées d’avoir enfreint les lois électorales.

Dans la plupart des pays, le procureur est un employé du gouvernement ou élu. Lorsqu’il est un élu, le procureur est davantage sensible à l’opinion publique et aux circonstances politiques qui entourent chaque cas. Le procureur possède dans tous les cas une certaine discrétion quant aux poursuites. La possibilité d’abus de cette discrétion peut soulever des questions d’intégrité dans l’application du processus.

Les tribunaux

Le système judiciaire doit garantir que les lois sont appliquées sur la base de critères impartiaux plutôt que selon des préjugés politiques, et que les coupables sont punis. L’ampleur du rôle des tribunaux dans le maintien de l’intégrité varie selon le système électoral et le niveau de confiance qui règne au sein d’un pays. Dans les pays où le niveau de méfiance envers l’organisme électoral et l’administration de la justice est élevé, il faut parfois instituer des cours de justice spécialisées, comme l’ont fait le Mexique et le Kenya. Ces cours peuvent jouer un rôle actif en tranchant les litiges électoraux qui pourraient autrement être jugés par un organisme administratif électoral.

En général, le rôle des tribunaux dans le maintien de l’intégrité électorale consiste à :

• fournir une tribune apolitique pour instruire les cas d’infractions à la loi électorale, qu’elles soient criminelles ou civiles;

• aider à résoudre les litiges électoraux par des recomptages ou par la certification des vainqueurs;

• interpréter les lois électorales et déterminer leur constitutionnalité;

• selon le système, décider de la culpabilité et prononcer la sentence.