Surveillance de l'intégrité électorale

La surveillance du processus électoral est un important mécanisme de protection de l’intégrité électorale. Elle fait partie des mesures de vérifications et contrôles qui protègent la viabilité et l’honnêteté de l’administration électorale et de la participation des partis politiques, des candidats et des groupes de pression.

La surveillance assure le respect du cadre législatif, dissuadant les activités douteuses. Les rapports publics des surveillants accroissent la transparence et aident à assurer la redevabilité des administrateurs d’élections.

La surveillance comprend la surveillance officielle par un vérificateur ou une agence du gouvernement, la surveillance par les partis politiques, la surveillance par les médias, la surveillance par les électeurs en tant qu’individus ainsi que la surveillance par les organisations non gouvernementales et par les groupes étrangers.

La surveillance peut être partisane (les partis politiques) ou non partisane (les groupes d’observation nationaux et internationaux). La surveillance partisane se concentre sur la protection des intérêts d’un candidat ou d’un parti en particulier. Il faut donc s’assurer de la présence de surveillants de différents partis politiques tout au long du processus afin de garantir que tout incident qui lèse un parti ou candidat quelconque sera rapporté.

Quant à la surveillance non partisane, on s’attend à ce qu’elle soit également impartiale et que ses rapports soient objectifs. Faire rapport sur une élection suppose habituellement de porter un jugement sur le processus; l’intégrité de la surveillance elle-même est donc importante. Les préoccupations relatives à l’intégrité de la surveillance sont examinées dans cette section.

Pour qu’elle soit efficace, la surveillance doit couvrir l’ensemble du processus électoral et non seulement certains aspects, comme l’inscription des électeurs et la votation. Les observateurs sont appelés à examiner, entre autres :

• l’adéquation du cadre législatif;
• l’adéquation des procédures électorales et des préparatifs, y compris la formation du personnel électoral;
• la délimitation des circonscriptions;
• l’inscription des électeurs;
• les programmes d’information et d’éducation;
• l’enregistrement des partis politiques et des candidats;
• la liberté d’assemblée et de mouvement sans crainte et sans intimidation;
• la liberté d’expression et l’accès équitable aux médias;
• l’utilisation des ressources publiques pour fins de campagne;
• les activités du jour de l’élection;
• le dépouillement des votes et la compilation des résultats;
• l’existence de procédures impartiales appropriées pour déposer des plaintes, et de procédures de règlement légitimes relativement aux résultats des élections [1] .

NOTES

[1] Boneo, Horacio, « Observation of Elections » dans Richard Rose, dir., International Encyclopedia of Elections, Congressional Quarterly, Washington (D.C.), 2000, p. 197-188.

Surveilance officielle

Dans tous les systèmes électoraux, il existe au moins un organisme chargé de surveiller officiellement l’administration des élections. Il peut s’agir d’un bureau distinct au sein des organismes chargés des politiques ou de l’administration électorale (comme un vérificateur ou un inspecteur général) ou d’une autre institution, comme un comité législatif, un tribunal ou une autorité prévue par la loi comme le commissaire aux élections fédérales au Canada ou le Tribunal fédéral électoral au Mexique.

Les autorités comme l’inspecteur général ou le vérificateur général surveillent le processus électoral sur une base régulière. Dans certains systèmes, ils travaillent conjointement avec les administrateurs électoraux dans le but d’améliorer la gestion et le processus électoral; cela fait partie de leur mandat de promouvoir l’économie des moyens et de parer au gaspillage et aux abus. Ce type de surveillance peut aider les administrateurs électoraux à déceler les points faibles et à apporter les changements nécessaires pour assurer le respect de tous les règlements et la réalisation des objectifs visés.

Un inspecteur général ou une commission indépendante de surveillance peut aussi instruire les plaintes formulées par les employés et les autres participants du processus électoral. Les plaintes peuvent être des allégations de mauvaise conduite ou de mauvaise gestion, d’activités illégales, de gaspillage, d’abus de pouvoir ou de menaces pour la santé publique et la sécurité [1] .

NOTES

[1] Comptroller General of the United States, Government Auditing Standards, 2003 Revision.

Problèmes d'intégrité associés à la surveillance officielle

La surveillance officielle ne peut être efficace et bien jouer son rôle relativement à la vérification et au maintien de l’intégrité qu’à certaines conditions, dont les suivantes.

L’indépendance

Les agences de surveillance et les inspecteurs généraux devraient jouir d’une indépendance suffisante pour assurer leur impartialité. Il leur faut donc des ressources humaines et financières adéquates pour faire leur travail sans avoir à dépendre d’autres institutions. Les membres du personnel devraient être indépendants et n’avoir aucun enjeu personnel dans les résultats de la surveillance qu’ils exercent; ils devraient avoir l’indépendance institutionnelle voulue pour accomplir leurs fonctions sans ingérence.

Les vérificateurs devraient être à l’abri de toute pression politique pour qu’ils soient objectifs et qu’ils puissent faire rapport de leurs constatations et donner leurs opinions et conclusions sans peur de répercussions. Dans la mesure du possible, ils devraient relever d’un système où la rémunération, la formation, la titularisation et l’avancement sont basés sur le mérite [1].

Par exemple, au Canada, la surveillance officielle est assurée par le commissaire aux élections fédérales. Le commissaire est indépendant, il agit sans influence des partis politiques ou du gouvernement et il répond au Parlement par l’entremise du directeur général des élections [2].

Ci-dessous figurent certains des problèmes qui peuvent découler d’un manque d'indépendance :

• l’ingérence ou l’influence indue qui limitent ou modifient la portée de la surveillance, de la vérification ou des enquêtes;
• la restriction du choix de procédures et de mécanismes de surveillance qui peuvent être utilisés;
• des restrictions déraisonnables sur le délai permis pour compléter une enquête ou une vérification;
• l’ingérence dans la sélection du personnel chargé de la surveillance, de la vérification ou des enquêtes;
• la limitation des fonds ou autres ressources nécessaires à la surveillance, à un tel point que l’organisation ne peut accomplir ses tâches;
• l’exercice d’une influence en vue d’altérer le contenu des rapports de vérification ou des rapports d’enquête;
• le fait de menacer l’emploi du personnel de surveillance, des vérificateurs ou des enquêteurs à cause du contenu de leurs rapports.

L’accessibilité

Pour effectuer une surveillance efficace, les agences qui en sont chargées devraient avoir accès aux bureaux des élections, aux personnes et aux renseignements au moment voulu. Elles devraient pouvoir examiner les documents et les fichiers informatisés ou autres bases de données. Elles devraient avoir l’accès physique qui leur permet de vérifier l’existence et la condition des biens et des services obtenus avec des fonds publics.

La loi et les règlements garantissent habituellement l’accès. De plus, dans la plupart des systèmes, les agences officielles de surveillance ont le pouvoir de contraindre les autorités électorales ou autres à produire des documents.

La qualité et l’exactitude

Une bonne surveillance doit être professionnelle, impartiale, exacte et diligente. Il est plus facile d’assurer une bonne surveillance si les agences qui en sont chargées peuvent compter sur du personnel formé adéquatement, qui adopte de bonnes pratiques, qui possède un jugement sain et qui comprend le système électoral et son contexte juridique.

Les constatations des agences de surveillance doivent être exactes et refléter la situation réelle. Les problèmes et les incidents de non-conformité sont documentés et rapportés selon leur contexte. Les rapports des surveillants ne doivent pas être des éditoriaux ou contenir des opinions sans fondement ou biaisées. Des rapports basés sur des faits et qui contiennent toute l’information pertinente peuvent aider les administrateurs électoraux à corriger les problèmes d’intégrité.

Les agences chargées de la surveillance bénéficient habituellement d’un système de contrôle de la qualité interne qui examine les rapports d’enquête. Un système de révision interne peut aider à assurer le respect des normes, politiques et procédures applicables. Un contrôle de la qualité efficace dépend de plusieurs facteurs, y compris l’importance des ressources de l’agence, l’autonomie qui lui est accordée, ainsi que sa structure organisationnelle [3].

L’autorité

L’intégrité sera accrue si l’organisme chargé de la surveillance peut publier ses constatations et ses recommandations, sans ingérence. Un rapport et les constatations qu’il contient ne doivent pas être réprimés, censurés ou modifiés parce qu’ils seraient embarrassants ou parce qu’ils critiqueraient l’administration électorale ou le parti au pouvoir.

Le pouvoir de publier les constatations et les recommandations est inhérent à l’indépendance d’une agence chargée de la surveillance. Il est essentiel à la transparence du processus et à la redevabilité des administrateurs électoraux et des participants au processus électoral.

L’utilisation politique de la surveillance

La surveillance officielle ne devrait pas devenir un outil politique. Elle doit plutôt viser à effectuer des vérifications routinières et impartiales sur l’administration électorale et les agissements des participants. Les politiciens – entre autres sous l’égide de comités législatifs – ont toutefois aussi une fonction de surveillance et ils peuvent parfois l’utiliser pour des raisons politiques. Des considérations politiques peuvent influencer le moment où une enquête est entamée (par exemple, à un moment politique sensible), la portée d’une enquête ou le moment de sa publication (par exemple, juste avant une élection). Le tout peut gêner l’administration des élections, par exemple en entraînant un gel des fonds ou encore une demande de démission de certains cadres de l’organisme d’élaboration des politiques ou de l’administration électorale.

La surveillance législative est une mesure de vérification et contrôle, mais il est parfois difficile de l’isoler de la politique. Afin de freiner les excès partisans d’une surveillance législative, on peut miser sur la surveillance publique par les médias et par les groupes de pression.

Mise en application des constatations

Les problèmes d’intégrité décelés par les agences de surveillance nécessitent un examen en profondeur. La plupart des systèmes ont des mécanismes qui forcent l’organisme électoral ou les autres organisations concernées à donner suite aux constatations et recommandations des agences de surveillance. Ces mécanismes font habituellement partie de la structure juridique qui peut aussi imposer des sanctions, comme le gel des fonds publics ou des amendes, pour assurer l’application de la loi. Le traitement des activités illégales décelées par une agence de surveillance relève habituellement du système de justice. Des enquêteurs spéciaux sont chargés d’établir les faits, d’amasser les preuves et, selon le cas, de convaincre les procureurs d’intenter des poursuites.

NOTES

[1] Comptroller General of the United States, Government Auditing Standards, 2003 Revision.

[2] Commissaire aux élections fédérales, Manuel des enquêteurs spéciaux, 2004.

[3] Comptroller General of the United States, op. cit.

Surveillance par les partis politiques

Les partis politiques sont les mieux placés pour évaluer le climat politique, déceler les obstacles à une campagne libre et les implications du choix de système électoral. C’est le cas surtout des partis qui peuvent assurer une présence dans tous les bureaux de vote le jour de l’élection. Les surveillants des partis jouent donc un rôle crucial dans le maintien de l’intégrité électorale [1] .

Les surveillants des partis politiques sont des agents des partis qui participent à l’élection. La plupart des systèmes leur accordent l’autorité non seulement de surveiller le processus électoral, mais aussi d’intervenir s’ils croient que les dispositions de la loi ne sont pas respectées. Ils peuvent aussi s’associer directement au processus administratif en signant les bulletins et les feuilles de comptage des votes pour attester de leur validité et en participant à l’administration du vote et de son dépouillement. Dans la plupart des systèmes, il s’agit d’un rôle volontaire; la votation et le dépouillement se déroulent même si aucun représentant n’est présent.

Le rôle des surveillants diffère de celui des candidats. Les candidats font campagne, s’efforçant de convaincre les électeurs de voter pour eux. Les surveillants sont des observateurs; ils ne doivent pas tenter d’influencer le comportement de ceux qu’ils observent. L’observation doit se faire de manière impartiale et professionnelle. La présence des candidats eux-mêmes peut constituer un danger de tension et de conflit. Même si les candidats ne se comportent pas de façon menaçante, les électeurs peuvent se sentir intimidés par leur présence et manquer de confiance envers le secret de leur vote, surtout dans les régions marquées par des conflits et de la violence entre les partis [2] . Les règlements électoraux devraient donc interdire la présence des candidats à l’intérieur des bureaux de vote, comme le veut la pratique internationale.

Les surveillants des partis qui sont bien formés sur les divers aspects de la loi électorale et de ses règlements pourront mieux surveiller le processus et protéger les intérêts des partis. Toutefois, leur rôle ne peut être constructif que dans la mesure où ils comprennent exactement ce qu’ils doivent faire, quels sont leurs droits et responsabilités et ce qui leur est interdit. Les partis politiques doivent s’assurer que chacun de leurs agents est adéquatement formé et prêt à respecter le code de déontologie électorale et les règlements pertinents.

Dans le but de protéger l’intégrité du processus et les intérêts de leurs partis et candidats, les surveillants devraient accomplir les tâches suivantes :

• vérifier les listes d’électeurs inscrits pour s’assurer qu’elles sont exactes, que les électeurs y figurant existent vraiment, qu’ils ne sont pas inscrits plus d’une fois et que des personnes qui ne sont pas admissibles ne sont pas inscrites. Le surveillant peut également vérifier si les électeurs qui appuient son parti peuvent s’inscrire sans ingérence et sans rencontrer de problèmes;
• poser des questions aussitôt qu’un incident irrégulier ou suspect se présente pendant l’inscription, la votation ou le dépouillement des votes. Si la réponse reçue des autorités électorales n’est pas satisfaisante, ils doivent porter plainte par écrit. Cela peut se faire par le processus officiel, en utilisant les formulaires appropriés et en y joignant tous les justificatifs requis. Une copie de la plainte peut aussi être acheminée au parti politique ou au candidat, aux observateurs nationaux et étrangers et aux médias;
• signer les registres du vote et les feuilles de comptage des votes pour certifier l’exactitude de l’information sur les rapports. Si le rapport officiel et celui des surveillants ne concordent pas, les surveillants peuvent habituellement noter leur désaccord sur le formulaire officiel. Les surveillants devraient obtenir une copie de tout rapport qu’ils ont signé; 
• entreprendre un compte parallèle des votes en utilisant les copies des feuilles de comptage cueillies de chaque bureau de vote observé. Ce compte peut être comparé aux résultats officiels et s’il y a divergence, les surveillants doivent en faire rapport immédiatement en utilisant les mécanismes prévus pour porter plainte. La plainte doit être accompagnée des copies des feuilles de comptage  en cause. Les observateurs nationaux et étrangers et les médias peuvent recevoir une copie de la plainte;
• valider le matériel électoral pour certifier qu’il s’agit de matériel officiel et qu’il est en ordre. Les surveillants peuvent le faire en signant à l’endos du bulletin de vote avant qu’il soit remis à l’électeur, pour certifier qu’il est officiel et en blanc, et en s’assurant que seuls des bulletins qui portent leur signature sont comptés comme bulletins valides;
• signer les résultats officiels pour certifier qu’ils sont exacts.

NOTES

[1] Institut international pour la démocratie et l’assistance électorale (IDEA), The Future of International Electoral Observation: Lessons Learned and Recommendations, 1999.

[2] Electoral Commission of South Africa, « Code of Conduct for Political Parties », dans Election Administration Manual of South Africa, chapitre 5, 1995, p. 28.

Surveillance par les médias

Les médias participent à la surveillance du processus électoral en renseignant les électeurs sur les événements électoraux et les campagnes politiques. Ils jouent également un rôle important d’enquête, ce qui aide à déceler la fraude et la corruption électorale.

Conditions requises pour l’efficacité des médias

Il existe plusieurs conditions pour que les médias soient efficaces dans leur rôle de protecteurs de l’intégrité. Ils doivent avoir accès au processus électoral et à ses participants. Ils doivent pouvoir enquêter et faire rapport, dans un climat sécuritaire, sans crainte d’intimidation ou de rétribution. Ils doivent pouvoir publier leurs reportages sans qu’ils soient censurés. Plus spécifiquement, les conditions suivantes sont nécessaires :

• Liberté d’expression et liberté de la presse. Les médias doivent être libres de couvrir les événements électoraux et de faire rapport sans restriction ou censure. Les lois anti-diffamatoires ne doivent pas être utilisées pour menacer les journalistes et les contraindre à restreindre leur couverture.
• Protection de toute intimidation et violence. Les médias doivent pouvoir enquêter et faire des reportages sans intimidation ou crainte de violence.  
• Liberté de mouvement. Les journalistes doivent pouvoir circuler librement dans tout le pays pour suivre les campagnes nationales des candidats afin de pouvoir vérifier si l’administration électorale fait son travail dans les régions éloignées.
• Accès. Les journalistes doivent avoir accès aux fonctionnaires électoraux et aux sites électoraux, aux candidats et aux électeurs. Ils doivent avoir accès à l’information publique afin de pouvoir enquêter et assurer l’exactitude de leur travail.
• Traitement équitable. Les médias doivent être traités équitablement, qu’ils soient publics ou privés. Cela concerne l’accès aux personnes, aux sites électoraux, aux renseignements, aux imprimeries, au papier et aux fournitures d’imprimerie, tout autant que les questions relatives à l’obtention de licences et de temps d’antenne à la télévision et à la radio.

Protection des médias et surveillance

Les médias ont obtenu un certain degré de protection dans leur rôle de surveillance internationale. Par exemple, l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) a nommé un représentant de la liberté des médias. Celui-ci observe la situation de la liberté des médias dans les 55 États européens participants. De plus, il encourage l’adhésion aux principes et engagements de l’OSCE sur la liberté d’expression et la liberté des médias [1] .

En outre, plusieurs organisations non gouvernementales se consacrent à la protection des journalistes. Les observateurs nationaux et étrangers peuvent également surveiller la liberté de la presse ainsi que l’exactitude de ses reportages. En Ukraine, durant les premier et deuxième tours des élections présidentielles de 2004, les autorités gouvernementales ont limité la latitude des médias quant à la façon de rapporter certains enjeux et événements. Par conséquent, la couverture médiatique a été biaisée en faveur du candidat présidentiel du parti au pouvoir. Ce n’est qu’à la reprise du deuxième tour, suite aux contestations devant la Cour suprême de la validité des résultats de l’élection, que cette pratique de censure a été discontinuée et que la couverture est devenue plus équilibrée [2] .

Conséquences sur l’intégrité électorale

Une bonne couverture médiatique du processus électoral peut :

• accroître la transparence. La transparence décourage la fraude et les abus du processus. Elle aide à améliorer le processus électoral puisque les anomalies, les problèmes ou les autres faiblesses sont décelées et médiatisées, forçant les gestionnaires et les responsables des politiques à les corriger. Par exemple en Inde, les médias sont encouragés à couvrir les élections afin d’en assurer la transparence. La Commission électorale de l’Inde fournit aux médias les facilités nécessaires pour couvrir le processus et accorde aux journalistes des laissez-passer qui leur donnent accès aux bureaux de vote et aux centres de dépouillement des votes;
• accroître la connaissance et l’information du public sur les élections, les candidats et les questions d’actualité. La couverture des élections dans les médias et l’analyse des programmes des candidats fournissent aux électeurs les renseignements qu’ils doivent connaître pour faire un choix éclairé le jour de l’élection. Elles avisent également les électeurs de la date et des heures d’ouverture ainsi que de l’emplacement des bureaux de vote;
• exposer au grand jour les agissements frauduleux ou douteux. Les médias agissent comme des chiens de garde de l’intégrité, en décelant la fraude et la corruption. Cela n’aide pas seulement à garantir que les responsables rendent compte de leurs agissements, mais également à décourager ceux qui voudraient se comporter de façon immorale ou illégale.

 

NOTES

[1] Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe, Representative on Freedom of the Media (représentant pour la liberté des médias).

[2] Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe / Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme, Ukraine, Presidential Election: 31 October, 21 November and 26 December 2004. OSCE/ODIHR Election Observation Mission Final Report, Varsovie, mai 2005.

Surveillance par les électeurs en tant qu'individus

Les électeurs sont sur la ligne de front. Un électeur bien informé qui pose les bonnes questions peut révéler, pallier ou atténuer un problème d’intégrité. Même un électeur non informé, mais qui pose des questions sur ce qui ne lui semble pas correct et juste, peut être un protecteur efficace de l’intégrité. Il peut contester les agissements injustes ou arbitraires par des moyens comme l’envoi de lettres aux journaux ou le dépôt de plaintes auprès de l’organisme électoral ou de l’agence chargée de l’application de la loi.

Le jour de l’élection, l’électeur est présent au bureau de vote pour une période allant normalement de 20 à 45 minutes; il doit chercher son nom, se placer dans une file d’attente, marquer son bulletin de vote et le déposer. Dans certains cas, selon le nombre d’électeurs présents au bureau de vote, il peut y être plus longtemps. Pendant ce temps, il peut protéger ses intérêts et ceux des autres électeurs en surveillant le processus électoral et en rapportant les irrégularités.

Plusieurs groupes organisés de la société civile et organisations non gouvernementales encouragent les électeurs à veiller sur l’intégrité du processus électoral.

Observation électorale nationale organisée

La surveillance du processus par des groupes nationaux organisés qui agissent à titre d’observateurs indépendants est un instrument important de promotion de l’intégrité électorale. Ces groupes comprennent une grande variété d’organisations non gouvernementales et autres organisations de la société civile — y compris groupes civiques nationaux et locaux, réseaux des citoyens, groupes des droits de la personne, organisations étudiantes, associations professionnelles et groupes religieux [1] .

Ils recueillent de l’information grâce à leurs équipes d’observation, analysent le déroulement démocratique du processus électoral, évaluent la qualité de l’élection et publient leurs constatations. Ils peuvent être efficaces comme protecteurs de l’intégrité, particulièrement dans les pays en voie de transition. Par leurs activités, ils encouragent la transparence et la redevabilité de l’administration électorale. Ils contribuent ainsi à donner au public confiance envers l’intégrité du processus. Des codes de conduite pour les observateurs établissent les normes de l’observation éthique et professionnelle des élections.

On retrouve un exemple d’une surveillance nationale exceptionnelle aux élections de 1997 au Kenya. Les organisations de la société civile ont formé plus de 28 000 observateurs nationaux. Ceux-ci ont été placés dans près de 12 600 bureaux de vote et à tous les centres de dépouillement des votes. Cette présence, qui s’est fait sentir partout, a encouragé la participation électorale [2] .

En Indonésie, plus de 600 000 observateurs nationaux ont observé les élections de 1999 et aidé à assurer l’intégrité des résultats par leur surveillance étroite du dépouillement des votes. Toutefois, lors des élections présidentielles de 2004, la Commission générale électorale a refusé d’accréditer le Comité d’observation électorale indépendante (KIPP), puisque celui-ci avait publié son rapport d’observation des élections législatives précédentes sans l’approbation des autorités électorales [3] .

Certains pays imposent des restrictions sévères quant à la reconnaissance de l’observation nationale organisée. En Ukraine, à l’élection présidentielle de 2004, la loi limitait l’observation nationale aux représentants des candidats. Néanmoins, le Comité des électeurs de l’Ukraine a déployé des milliers d’observateurs accrédités comme journalistes. Toutefois, en tant que journalistes, ces observateurs n’ont pas eu le droit de recevoir de copies des documents électoraux ni d’exiger que ces documents soient rendus publics [4] .

En Éthiopie, durant les élections parlementaires de 2005, l’organisme électoral a limité l’accès des observateurs nationaux, ce qui a été contesté devant la Cour suprême. Celle-ci a infirmé les dispositions prises par l’organisme électoral, mais seulement la veille de l’élection lorsqu’il était trop tard pour que les observateurs nationaux puissent mener leur surveillance efficacement à grande échelle [5] .

Avantages de l’observation nationale

Il y a peu de cas où la présence d’observateurs étrangers est indispensable; ils le sont dans les élections en situation de maintien de la paix ou dans les pays où la transition est épineuse, ou encore lorsque les groupes de la société civile non partisane sont à peu près inexistants ou non fonctionnels. Toutefois, à long terme, l’établissement de groupes nationaux qui peuvent surveiller leurs propres élections sans aide externe est un facteur important dans le développement démocratique.

Les observateurs électoraux nationaux offrent plusieurs avantages par rapport aux observateurs internationaux. Ils peuvent plus facilement se présenter en grand nombre, même par milliers. Ils connaissent la culture politique, la langue et le territoire; par conséquent ils sont capables de voir des choses qui peuvent passer inaperçues pour des observateurs étrangers [6] .

En plus, les groupes de surveillants nationaux sont souvent mieux équipés pour accomplir certains types de surveillance spécialisée efficacement que les observateurs étrangers. C’est le cas par exemple en ce qui concerne le registre des électeurs, le processus de plaintes, les cas d’intimidation et de violation des droits de la personne et la surveillance des médias. En outre, contrairement aux observateurs internationaux, les organisations civiques nationales jouent un rôle important dans la mise en œuvre des programmes d’éducation civique et ils font la promotion de la réforme de la loi électorale [7] .

Accréditation des observateurs

Les observateurs et les surveillants peuvent travailler plus efficacement s’ils sont accrédités officiellement par l’administration électorale ou les organismes qui établissent les politiques électorales. L’accréditation leur permet d’avoir accès aux sites électoraux. Des problèmes d’intégrité peuvent survenir si les formalités ou les exigences de l’accréditation sont utilisées pour limiter le nombre d’observateurs ou pour refuser accès à certains groupes d’observateurs ou de surveillants. Si le processus d’accréditation est trop long et ne peut être achevé avant le jour de l’élection, ou si l’accréditation n’est accordée que sur une base sélective, la crédibilité du processus s’en ressentira et l’organisme électoral sera accusé de cacher des choses.

Les lois électorales et les procédures de la plupart des systèmes électoraux prévoient des exigences d’admissibilité pour les observateurs et les surveillants. Des exigences claires et objectives peuvent aider à minimiser les problèmes de discrimination et de favoritisme qui peuvent résulter par inadvertance d’une accréditation subjective. Certains organismes électoraux ajoutent des conditions de comportement aux exigences d’admissibilité. Ces conditions visent habituellement à exclure des personnes jugées non démocratiques. Par exemple, en Afrique du Sud, l’accréditation n’est accordée qu’aux observateurs qui vont promouvoir des conditions propices à la tenue d’une élection libre et juste, y compris l’impartialité et l’indépendance de tout parti politique ou candidat qui conteste l’élection, l’observation compétente et professionnelle et le respect du code de conduite des observateurs [8] .

Problèmes de sécurité et observation nationale

Dans les pays qui vivent une transition difficile ou qui ont connu de récents conflits, les observateurs nationaux peuvent être la cible d’intimidation ou de menaces. Cette situation peut influencer leur capacité de se déplacer, d’observer librement et de faire rapport sur les informations cueillies sans censure et sans crainte ou rétribution. Par exemple, aux élections nationales de 1998 au Cambodge, « les observateurs cambodgiens ont eu à faire face à des menaces, de l’intimidation et de la violence tout au cours de l’année de l’élection. Aucun des groupes n’a indiqué que sa capacité à émettre des déclarations publiques avait été compromise par l’environnement politique. Ils ont noté cependant que l’intimidation avait influencé leur capacité de recueillir de l’information sur le processus et que les menaces avaient teinté les rapports qu’ils ont reçus de leurs observateurs ».

NOTES

[1] Bjornlund, Eric C., Beyond Free and Fair. Monitoring Elections and Building Democracy,  Woodrow Wilson Center Press, Washington (D.C.), 2004.

[2] Barkan, Joel et Njuguma Ng’ethe, « Kenya Tries Again », Journal of Democracy, 9(2), 1998.

[3] The Carter Center, The Carter Center 2004 Indonesia Election Report, juin 2005.

[4] Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe / Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme, Ukraine, Presidential Election: 31 October, 21 November and 26 December 2004. OSCE/ODIHR Election Observation Mission Final Report, Varsovie, mai 2005.

[5] The Carter Center, Final Statement on the Carter Center Observation of the Ethiopia 2005 National Elections, septembre 2005.

[6] Carothers, Thomas, « The Observers Observed », Journal of Democracy, 8(3), 1997, p. 25.

[7] Institut international pour la démocratie et l’assistance électorale (IDEA), The Future of International Electoral Observation: Lessons Learned and Recommendations, 1999.

[8] National Democratic Institute for International Affairs, Asian Monitoring Network Conference, octobre 1998.

Efficacité de l'observation nationale

Afin qu’elle soit efficace dans son rôle de protection de l’intégrité, l’observation nationale doit satisfaire à plusieurs conditions :

• Organisation adéquate. Les groupes d’observation nationale devraient pouvoir recruter, former et envoyer sur le terrain des observateurs selon un plan d’observation détaillé. Ils devraient savoir où se trouvent les sites d’inscription et de vote, où envoyer les observateurs, ce que doivent contenir les rapports et à quel moment ils doivent faire rapport de leurs constatations. Ils devraient pouvoir faire une synthèse systématique des renseignements, les évaluer et les présenter par écrit avec exactitude et les disséminer en temps opportun.

• Crédibilité. Les observateurs nationaux et leurs efforts devraient être professionnels, ce qui signifie bien organisés, redevables et transparents. L’observation devrait être systématique et couvrir suffisamment d’activités du processus électoral pour permettre une évaluation éclairée. L’analyse devrait être impartiale et les rapports, exacts et équilibrés.

• Exactitude. La capacité d’observer avec exactitude et de présenter des rapports objectifs sur l’observation peut varier. Certains groupes n’ont peut-être pas les capacités d’observer tout le processus et peuvent généraliser sur la foi d’une observation partielle. Ils peuvent aussi présenter des rumeurs ou des opinions comme étant des faits. Afin que ceux qui lisent les rapports d’observation puissent juger de la fiabilité des constatations, les rapports devraient énoncer clairement le nombre d’observateurs, les étapes du processus et les sites qui ont été observés. Les observateurs nationaux devraient vérifier le fondement de leur information et fournir la preuve des conclusions qui apparaissent dans leurs rapports. Des renseignements inexacts ou peu fiables peuvent miner la confiance dans le processus électoral et le processus d’observation.

• Objectivité. La couverture et les rapports devraient être non partisans, objectifs et équilibrés. Dans certaines sociétés, il est très difficile de trouver des observateurs indépendants. C’est pourquoi les groupes d’observation nationale devraient rassurer tous les participants du processus électoral sur leur neutralité.

• Équipement et personnel adéquats. Les groupes d’observation nationale devraient avoir suffisamment de ressources humaines et financières pour mener une observation exhaustive, embaucher du personnel qualifié, le former et lui fournir l’équipement nécessaire. Certains groupes misent sur les bénévoles, mais il n’en reste pas moins qu’il leur faut engager certaines dépenses, dispenser de la formation et acheter de l’équipement. Un bon réseau de communications est essentiel pour recevoir l’information des observateurs répartis partout dans le pays et pour transmettre cette information au public de façon appropriée et en temps opportun.

Observation électorale internationale

L’observation électorale internationale est devenue un important mécanisme pour assurer l’intégrité électorale dans les pays en voie de transition vers la démocratie ou dans les sociétés qui ont connu de récents conflits. Elle jouit aujourd’hui d’une acceptation quasi universelle et contribue à augmenter la confiance des électeurs et à évaluer la légitimité d’un processus électoral et de ses résultats [1] . Également, elle est devenue une source d’apprentissage pour les administrateurs électoraux nationaux et les participants aux élections. De plus, elle permet des échanges bilatéraux de connaissances et d’information au sujet des pratiques électorales qui mènent parfois à des relations de coopération internationale soutenue.

Le recours à l’observation internationale résulte habituellement de préoccupations relativement à la liberté et à l’équité d’une élection. L’observation internationale ne peut déceler et décourager les problèmes d’intégrité efficacement que si elle est adaptée au type de système électoral et aux élections en cause. Le type d’observation qui est nécessaire dans les pays qui viennent de connaître des conflits est bien différent de celui qui s’impose lors d’élections dans des pays qui sont sur la voie d’une réforme électorale.

Décision d’organiser une mission d’observation internationale

La plupart des observateurs internationaux interviennent sur invitation. La question qui se pose en cas d’invitation est de savoir si un processus électoral doit respecter les critères de base d’une élection libre et juste pour mériter d’être observé. Certaines organisations croient qu’un pays doit se conformer à certains critères de base avant qu’elles décident d’envoyer une mission d’observation internationale. Cette position est fondée sur la préoccupation que l’observation internationale puisse être perçue comme accordant une certaine légitimité à une élection illégitime. D’un autre côté, les pays dont le processus électoral ne peut pas satisfaire à ces exigences de base auraient aussi besoin de l’observation internationale pour les aider à découvrir les pratiques illégales et malhonnêtes.

Efficacité de l’observation internationale

Afin de surveiller efficacement l’intégrité d’une élection, l’observation internationale devrait viser l’ensemble du processus électoral et non seulement un aspect spécifique comme la votation ou le dépouillement des votes. Les observateurs devraient être qualifiés et formés adéquatement. Une des plaintes principales faites au sujet de l’observation internationale est qu’elle est devenue une occasion de faire du « tourisme électoral »; les observateurs sont parfois perçus comme étant sans expérience professionnelle et n’arrivent au pays que quelques jours avant la date de l’élection. Afin d’assurer l’efficacité et la fiabilité des missions d’observation, plusieurs conditions devraient être respectés :

• Période suffisamment longue. Les missions d’observation devraient avoir suffisamment de temps pour s’organiser et pour observer les étapes qui précèdent les élections (comme l’enregistrement des candidats et l’inscription des électeurs) ainsi que celles qui suivent la votation (le dépouillement des votes, la consolidation des résultats ainsi que l’application de la loi, s’il y a lieu).
• Ressources suffisantes. Les missions efficaces nécessitent des observateurs qualifiés en nombre suffisant et des moyens (communications, transport, interprètes) leur permettant d’accomplir leur travail adéquatement.

• Observateurs qualifiés. Les observateurs devraient être qualifiés et formés afin d’assurer la crédibilité de leur travail. 
• Couverture exhaustive. Les observateurs devraient observer le processus électoral de la façon la plus complète possible afin de pouvoir porter un jugement crédible. Les vérifications à grande échelle qui couvrent l’ensemble du processus électoral, qui ont une envergure nationale plutôt que régionale et qui couvrent tous les endroits plutôt que seuls les endroits problématiques sont les plus efficaces.

Accréditation

Les observateurs internationaux doivent être accrédités par les organismes électoraux et les organismes d’élaboration des politiques électorales afin d’avoir accès aux sites électoraux et d’effectuer une observation crédible. L’accréditation sélective ou l’absence d’accréditation soulève des questions d’intégrité.

Problèmes de sécurité

Dans les pays qui connaissent des problèmes de sécurité, certains secteurs du pays sont interdits aux observateurs si les forces de sécurité du gouvernement ne peuvent garantir leur sécurité. Les répercussions sur l’intégrité des élections et la qualité de l’observation dépendent en grande partie de l’étendue du territoire du pays qui ne peut pas être observée.

NOTES

[1] Institut international pour la démocratie et l’assistance électorale (IDEA), The Future of International Electoral Observation: Lessons Learned and Recommendations, 1999.

Les rôles et les règles des observateurs internationaux

L’observation internationale joue un rôle important dans la protection de l’intégrité électorale. Ce rôle peut être compromis si certaines règles qui devraient guider le comportement des observateurs électoraux lors de leurs missions ne sont pas respectées.

Le rôle des observateurs internationaux dans le maintien de l’intégrité électorale

Une observation internationale sérieuse et professionnelle peut contribuer à maintenir l’intégrité du processus électoral de plusieurs façons :

• Dissémination de bonnes pratiques. Les administrateurs électoraux, les politiciens et les observateurs nationaux peuvent apprendre à mieux connaître les normes internationales pour la tenue d’élections libres et équitables en coopérant avec les observateurs étrangers et en étudiant leurs rapports. Les missions d’observation électorale fournissent aux administrateurs électoraux l’occasion d’échanger des connaissances professionnelles avec d’autres experts, en particulier sur les mécanismes d’intégrité utilisés dans d’autres régimes.
• Prévention des problèmes d’intégrité. La présence d’observateurs internationaux qui surveillent le processus électoral peut décourager ceux qui ont l’intention de manipuler ou de perturber le processus. Il existe une perception publique dans la plupart des pays que les observateurs internationaux peuvent déceler la fraude le jour de l’élection [1] .
• Dépistage des problèmes d’intégrité. Les observateurs d’expérience peuvent déceler les problèmes ou les activités douteuses et souligner des questions qui se posent à l’organisme électoral et au public. Le dépistage précoce permet d’apporter des solutions avant qu’il ne soit trop tard.
• Consolidation d’un processus fragile. Dans les situations conflictuelles ou dans les pays en voie de transition, la présence d’observateurs internationaux peut, jusqu’à un certain point, décourager le recours à la violence et à l’intimidation. Leur présence continue rassure les candidats, les surveillants et les électeurs qu’ils peuvent participer en toute sécurité. Elle peut aussi convaincre les politiciens de l’opposition qu’il est préférable de se faire concurrence aux élections que de s’engager dans des actes de désobéissance ou de violence [2] .
• Renforcement de la crédibilité et de la légitimité du processus. Les observateurs peuvent, par leurs rapports et leurs analyses, confirmer la légitimité ou l’absence de légitimité du processus électoral et des résultats de l’élection. Si leurs rapports confirment que le processus se déroule selon des normes acceptables, la viabilité du processus et la légitimité des résultats se trouvent renforcés.
• Développement des aptitudes des observateurs nationaux. Si l’observation internationale et l’observation nationale se font conjointement, les observateurs internationaux peuvent aider à développer et améliorer les aptitudes des observateurs nationaux. Cela peut porter, par exemple, sur la façon de mettre sur pied un programme national d’observation, d’effectuer un comptage parallèle des votes ou d’analyser les rapports d’observation reçus du terrain.

Règles de conduite pour les observateurs internationaux

Afin d’assurer la légitimité de leur travail, les observateurs internationaux devraient se soumettre à des normes de conduite internationalement reconnues. Plusieurs organisations spécialisées dans l’observation internationale ont élaboré des codes de conduite qui devraient guider le comportement des observateurs. Les exigences principales d’une observation éthique et professionnelle sont les suivantes [3] :

• Respect de la souveraineté du pays hôte. Afin de préserver la crédibilité et l’efficacité des missions d’observation électorale, les observateurs internationaux doivent se conformer aux lois du pays hôte et aux règles de l’organisme électoral. Ils ne doivent pas donner des instructions aux administrateurs électoraux ni s’ingérer dans la régie interne ou les affaires du pays observé. Ils doivent aussi respecter les règles d’accréditation pendant leur mission d’observation.
• Objectivité. Afin d’être efficace, l’observation internationale doit être objective et non partisane, et fournir des rapports équilibrés. Cela protège la crédibilité de la mission et aide à maintenir l’intégrité du processus électoral. Lorsque les observateurs font leur travail, ils devraient être très vigilants de ne pas afficher des préférences pour un parti ou un candidat quelconque afin de ne pas compromettre l’objectivité requise pour produire des rapports impartiaux.
• Non-ingérence dans le processus électoral. Les observateurs internationaux ne devraient pas s’ingérer dans les affaires des administrateurs électoraux. Leur mandat n’est pas de superviser, corriger les erreurs ou résoudre les conflits locaux, mais d’observer.
• Exactitude. La fiabilité de l’observation et de l’évaluation dépend de l’exactitude avec laquelle les observateurs internationaux rapportent les faits. Plusieurs observateurs n’ont pas la possibilité d’observer tout le processus électoral et ils devraient, par conséquent, éviter les généralisations sur la foi d’une observation partielle. Les rapports d’observations devraient indiquer clairement les fondements de l’information présentée et fournir la preuve des conclusions.
• Éviter les conflits d’intérêt. L’observation électorale et l’assistance technique électorale devraient être strictement séparées. Les observateurs internationaux ne devraient pas être engagés dans les activités d’assistance électorale dans le pays qu’ils observent (comme, par exemple, l’aide aux administrateurs électoraux, l’élaboration des lois électorales ou la formation du personnel électoral). Une évaluation professionnelle et crédible d’un processus électoral nécessite une distance raisonnable de l’administration qui fait l’objet de l’observation.

NOTES

[1] Carothers, Thomas, « The Observers Observed », Journal of Democracy, 8(3), 1997, p. 19.

[2] Carothers, Thomas, op. cit., p. 20.

[3] Bjornlund Eric C., Beyond Free and Fair. Monitoring Elections and Building Democracy, Woodrow Wilson Center Press, Washington (D.C.), 2004.

Normes pour évaluer les élections

La question de normes communes pour évaluer les élections pose beaucoup de difficultés.

Il existe une série de principes largement reconnus qui définissent des élections libres et justes. Ces principes comprennent, entre autres : un pouvoir égal de vote pour tous les citoyens, la liberté de s’organiser pour des fins politiques et le droit de faire campagne, le droit d’accès à l’information politique et la tenue d’élections régulières qui déterminent la majorité sur la base des votes exprimés librement. Toutefois, il peut être difficile d’appliquer le concept d’une élection libre et juste dans la pratique, surtout dans une élection transitoire où certaines parties du processus peuvent bien fonctionner, alors que d’autres affichent des faiblesses sérieuses. Si un candidat se voit refuser l’accès aux médias mais que le reste du processus fonctionne bien, s’agit-il d’élections libres et justes? Si le processus fonctionne bien mais qu’un politicien important boycotte les élections, les résultats sont-ils acceptables?

La pratique démontre que ces appréhensions sont fondées et qu’il n’est pas toujours facile d’obtenir le consensus. Les rapports d’observation internationale peuvent être contradictoires en raison de l’utilisation de différents critères par différentes organisations d’observation. Le problème consiste en ce que ces contradictions peuvent être la source de confusion dans les pays observés. Qui plus est, les rapports contradictoires minent la crédibilité et la raison d’être de l’observation. Par exemple, lors de l’élection au Cambodge en 1998, les déclarations des observateurs électoraux ont semé la confusion et le ressentiment dans la société. Alors que plusieurs groupes semblaient vouloir accorder une bonne note à l’élection en se basant sur l’observation de la votation et du dépouillement, quelques-uns s’y sont opposés catégoriquement en évoquant le climat politique malsain qui existait longtemps avant l’élection [1] . Également, au Zimbabwe, lors des élections législatives de 2000 et présidentielles de 2002, des évaluations contradictoires ont été émises par divers groupes d’observation internationale ou nationale [2] . Encore une fois, la divulgation des rapports a provoqué une certaine amertume parmi les participants locaux.

C’est pourquoi l’application de normes communes d’observation devient essentielle afin d’assurer la crédibilité et la légitimité de missions. Les critères sont les suivants [3] :

1) l’observation devrait couvrir un large éventail d’enjeux :

• l’administration et le déroulement du processus électoral,

• le cadre légal et institutionnel du processus,

• le contexte politique et l’environnement dans lequel l’élection a lieu (l’étendue des droits politiques);

2) l’observation devrait couvrir le processus dans sa totalité, dès le début et jusqu’à la fin, y compris :

• la période pré-électorale de la campagne officielle et non officielle,

• le jour du vote et le début de dépouillement,

• la période post-électorale avec l’annonce des résultats officiels, le traitement des plaintes ainsi que la formation du nouveau gouvernement;

3) la couverture devrait être la plus large possible :

• la présence des observateurs partout dans le pays et en nombre suffisant,

• l’établissement de relations avec les sources locales d’information y compris les leaders politiques, les journalistes, les candidats, les observateurs nationaux et les fonctionnaires publics.

NOTES

[1] Neou, Kassie et Jeffrey C. Gallup, « Conducting Cambodia’s Elections », Journal of Democracy, vol. 10(2), 1999.

[2] Bjornlund Eric C., Beyond Free and Fair. Monitoring Elections and Building Democracy, Woodrow Wilson Center Press, Washington (D.C.), 2004.

[3] Ces critères sont ceux que propose Bjornlund Eric C. dans Beyond Free and Fair. Monitoring Elections and Building Democracy, Woodrow Wilson Center Press, Washington (D.C.), 2004.