Application de l'intégrité électorale

La corruption du processus électoral est un abus de confiance et un acte illégal. L’application de la loi est essentielle au maintien de l’intégrité électorale. Si elle n’est pas appliquée, les meilleures lois risquent d’être contournées ou ignorées.

L’application de la loi dissuade la fraude et pare aux problèmes qui menacent l’intégrité électorale. Les problèmes d’intégrité ne résultent pas uniquement de pratiques malhonnêtes et frauduleuses. Ils peuvent également provenir d’erreurs humaines ou d’omissions involontaires. Même si elles ne sont pas mal intentionnées, ces erreurs nécessitent également des mesures correctives. L’application de l’intégrité électorale et des lois relève de différents organismes et mécanismes selon le cadre légal de chaque pays.

Dans certains systèmes, les agences chargées de l’application de la loi jouissent d’une indépendance institutionnelle totale, surtout s’il s’agit d’institutions qui s’occupent d’affaires pénales. D’autres sont chapeautées par une institution supérieure et travaillent avec les organismes chargés d’élaborer les politiques électorales ou les organismes électoraux. Dans tous les cas, l’application de la loi requiert :

• des définitions claires des types d’infractions;
• la possibilité de porter plainte;
• une décision d’enquêter;
• une décision d’intenter un procès pour déterminer les faits et obtenir les preuves;
• des poursuites et procédures judiciaires qui rendent les coupables responsables de leurs agissements, prévoient un jugement et la possibilité d’en faire appel;
• des jugements et sanctions pour ceux qui sont trouvés coupables.

L’application de la loi ne peut être efficace que si elle est active, impartiale et diligente. Les agences d’enquête et leurs enquêteurs doivent jouir d’une indépendance suffisante pour examiner les allégations de fraude électorale ou autres activités illégales, et entamer des poursuites.

Les enquêteurs doivent être objectifs et professionnels, et à l’abri de toute ingérence politique dans leur travail.

L’intégrité exige également la protection des droits des dénonciateurs, des témoins et des accusés. Ceux qui ont à se défendre doivent avoir accès à une représentation légale et à l’information qui a été recueillie contre eux. Ils doivent aussi pouvoir présenter une défense adéquate. Ces protections sont examinées dans Droits des accusés et Droits des individus au cours des enquêtes.

Les procureurs de la Couronne sont habituellement des employés du gouvernement ou des élus qui peuvent être sensibles à l’opinion publique et aux politiques pertinentes au problème en cause. Les procureurs ont aussi souvent la discrétion de déterminer si la preuve justifie une poursuite et, le cas échéant, qui sera poursuivi. Une discrétion subjective et sans limite peut avoir des conséquences sur l’intégrité.

Les tribunaux et, selon le cas, les jurys décident de la culpabilité ou de l’innocence; ils doivent donc être impartiaux. Un jugement intègre est fondé sur des preuves concrètes et le contexte légal, et non sur la base d’allégeances politiques, de discrimination ou de rumeurs non fondées. Un procès juste exige habituellement un système judiciaire indépendant.

Le processus d’application de la loi peut être soumis à des pressions et des difficultés d’ordre interne ou externe. Un système transparent, muni de mécanismes de vérifications et contrôles, peut protéger l’intégrité du processus d’application de la loi. Ces questions sont examinées dans Surveillance de l’application et Enquêter dans des circonstances difficiles.

Types d'infraction

La loi électorale réglemente un ensemble de processus électoraux qui comprend non seulement les procédures de votation mais aussi, entre autres, le financement des élections, l’enregistrement des partis politiques et des candidats, et la réglementation des campagnes électorales, de la publicité électorale, des médias et des groupes de pression. À la diversité de domaines couverts par les lois et les règlements correspond une diversité considérable d’infractions qui peuvent être commises.

Les infractions peuvent consister, par exemple, à influencer indûment le vote et les résultats d’une élection, à entraver les opérations électorales, à ne pas respecter le plafond des dépenses ou des contributions autorisées, à faire preuve de partialité à titre d’administrateur électoral, à faire de la publicité électorale pendant une période d’interdiction ou à utiliser à des fins personnelles des renseignements d’une liste électorale. Les possibilités d’infraction sont aussi variées que les activités électorales.

La loi peut faire des distinctions quant à la nature et la gravité d’une infraction et établir le degré d’intention nécessaire pour qu’une personne soit jugée coupable. On retrouve ainsi des délits qui sont des infractions mineures et d’autres qui sont des infractions graves. On distingue aussi des infractions strictes, où le seul fait que l’acte ait eu lieu justifie la condamnation, et les infractions qui relèvent d’une intention.

Habituellement, les pénalités sont appliquées en fonction de la nature et de la gravité des infractions.

Porter plainte

La plupart des enquêtes sont instituées à la suite d’une plainte ou de constatations faites par un mécanisme de surveillance. Dans les systèmes où les enquêtes ne sont pas du ressort de la force policière, les enquêteurs ne sont pas nécessairement autorisés à faire enquête sans qu’il y ait une plainte assermentée ou une autre forme d’autorisation. Par exemple, c’est le cas au Canada où les enquêteurs spéciaux ne peuvent pas procéder à une enquête sans avoir d’abord obtenu la permission du commissaire aux élections fédérales ou de son délégué [1] .

Un processus de plainte qui n’est pas menaçant et qui est facilement accessible au citoyen moyen peut faciliter le dépôt de rapports sur des problèmes d’intégrité. Les citoyens ne devraient pas craindre de porter plainte lorsqu’il s’agit d’une plainte valable, ni être découragés de le faire par des procédures lourdes et intimidantes. De façon générale, l’intégrité exige :

• que toute personne puisse porter plainte si elle croit qu’il y a eu infraction à une loi ou qu’une infraction est sur le point d’être commise. Cela aide les autorités à découvrir les crimes et à en éviter d’autres;
• que les plaintes soient écrites, signées et datées, et envoyées à l’autorité pertinente. Certains systèmes exigent que les plaintes officielles soient notariées, afin d’éviter les plaintes frivoles et anonymes. D’un autre côté, certaines personnes peuvent craindre de porter plainte si elles doivent s’identifier. Chaque système doit prévoir des mécanismes qui permettent de régler ce genre de situations;
• les plaintes doivent être portées en temps opportun, démontrer qu’il y a eu infraction et, si possible, identifier les personnes en cause. Le plaignant doit faire la distinction entre les déclarations fondées sur ses connaissances personnelles et les renseignements obtenus d’une autre source ou fondés sur des rumeurs. Il doit identifier les sources de renseignements. Les personnes chargées de l’application de la loi auront alors suffisamment de renseignements pour examiner le bien-fondé de la plainte et décider s’il y a matière à enquête.

Rendre les plaintes publiques

Porter les plaintes à la connaissance du public, tout autant que de les garder secrètes, peut soulever des questions d’intégrité. Le public a-t-il le droit de connaître les infractions commises contre le processus électoral? Si oui, jusqu’à quel point? Si une plainte est rendue publique, les suspects peuvent savoir qu’ils font l’objet d’une enquête et détruire les preuves. Un plaignant peut aussi être en péril pour avoir porté plainte et exiger que son identité soit protégée.

La décision de rendre une plainte publique au stade de l’enquête dépend surtout du système et de la nature de la plainte. Au Canada, la politique consiste à « ne confirmer ni infirmer l’existence d’une plainte et d’une enquête, ni commenter publiquement l’identité du plaignant » [2] . D’autres systèmes peuvent confirmer l’existence d’une plainte mais ne pas commenter sur l’enquête en cours.

Quelle que soit l’approche, il faut concilier les impératifs de la transparence du processus d’application de la loi et de l’intégrité de l’enquête.

NOTES

[1] Commissaire aux élections fédérales, Manuel des enquêteurs spéciaux, 2004.

[2] Ibidem.

Enquêtes

Il existe plusieurs types d’enquêtes. Les médias entreprennent souvent leurs propres enquêtes lorsqu’ils font des reportages sur des allégations de fraude électorale ou d’autres problèmes électoraux. Les organisations non gouvernementales et les observateurs électoraux nationaux peuvent aussi faire enquête sur les problèmes qu’ils rencontrent et recueillir des preuves. Ensuite, ils peuvent rendre le problème public ou fournir les preuves à un procureur du gouvernement.

Les groupes de citoyens et les médias peuvent jouer un rôle efficace en s’assurant que les questions d’intégrité soient scrutées par une enquête non officielle, si la volonté politique ou l’insuffisance de ressources empêchent la tenue d’une enquête officielle. Ces enquêtes non officielles doivent cependant respecter les droits et la vie privée des individus et ne pas entraver les enquêtes officielles.

Enquêtes officielles

Chaque pays a son propre système d’enquête sur les plaintes relatives aux infractions électorales. Ce système est habituellement décrit en détail dans les lois et règlements, qui en confient la charge à une agence particulière ou à diverses agences.

Dans plusieurs systèmes, le service de police constitue le mécanisme officiel chargé des enquêtes, de concert avec l’organisme électoral ou l’agence de surveillance des élections. Dans d’autres systèmes, ce travail peut être confié à une autorité propre au système électoral. Au Canada par exemple, le commissaire aux élections fédérales est chargé des enquêtes.

Dans les systèmes fédéraux, l’organisme qui sera chargé de l’enquête dépend de la loi qui a été violée. Par exemple, aux États-Unis, il existe au sein du ministère de la Justice un bureau pour les infractions aux dispositions fédérales, mais chacun des États traite des infractions à ses propres lois. À l’échelle nationale, la Commission fédérale des élections fait enquête sur les infractions à la loi sur le financement des campagnes.

Les enquêtes officielles visent à déterminer si une infraction a été commise, découvrir les faits pertinents et aviser si ces faits pointent vers un coupable. Si l’enquête dévoile qu’il y a une probabilité raisonnable de culpabilité, les renseignements doivent être transmis au procureur. L’agence chargée de la poursuite détermine généralement si la preuve justifie une poursuite, qui devrait être accusé et de quel crime il devrait être accusé.

Enquêter avec intégrité

Les enquêtes relatives aux élections doivent se faire selon les mêmes normes élevées d’intégrité que doivent respecter les administrateurs électoraux et les participants. En général, pour maintenir l’intégrité d’une enquête, les points suivants sont essentiels.

• L’indépendance. Une enquête devrait être objective et impartiale. Ceci n’est pas facile lorsque les enquêteurs subissent des pressions politiques pour aboutir à certains résultats. Il est plus facile de maintenir l’objectivité si l’agence chargée de l’enquête ne dépend pas d’une autre agence pour des directives, des ressources ou du personnel.
• La neutralité. L’agence chargée de faire enquête et ses enquêteurs devraient être neutres. Si l’agence est non partisane et si le personnel fait partie de la fonction publique plutôt que d’être constitué par nomination politique, il peut lui être plus facile de demeurer neutre. On peut aussi faciliter le maintien de la neutralité en exigeant que les enquêteurs divulguent leurs éventuels conflits d’intérêts dans les cas sous enquête et en s’assurant que le cas échéant, ils ne participent à aucune de ces enquêtes. Au Canada, afin de maintenir la confiance du public dans la neutralité du Bureau du commissaire aux élections fédérales, les enquêteurs spéciaux ne doivent s’engager dans aucune activité politique partisane au niveau fédéral. Ces enquêteurs spéciaux ne doivent pas travailler pour le compte d’un parti politique fédéral ou d’un candidat à une élection fédérale, ni être associés à aucune personne, organisme, agence ou institution dont les objectifs sont partisans ou politiques; ils ne doivent pas non plus appuyer ou s’opposer à l’élection d’aucun parti ou candidat en particulier à une élection fédérale. Lors d’un vote référendaire, ils doivent s’abstenir de siéger à un comité référendaire ou de manifester publiquement un appui ou une opposition à une option référendaire [1] .
• La compétence. La compétence d’une agence d’enquête à l’égard d’un cas donné est déterminée en premier lieu par les lois qui ont été violées. Dans un système fédéral où existent des compétences nationales, régionales et locales, cela peut devenir une préoccupation.
• Des enquêteurs qualifiés. Les enquêteurs doivent être des professionnels qui savent comment faire enquête et récolter des preuves afin qu’elles soient protégées et admissibles en cour, et comment protéger les droits des témoins. À défaut, l’enquête peut être inadéquate ou l’intégrité de l’enquête peut être compromise.
• Des méthodes efficaces. La mise au point de méthodes opérationnelles efficaces aux fins d’enquêtes et de cueillette d’information pour protéger les preuves et les droits des témoins et des suspects, de même que pour analyser les preuves, peut éviter les problèmes d’intégrité examinés dans cette section.
• Le respect des droits politiques et civils des témoins et des suspects.
• Le choix du moment opportun. Le moment où se tient une enquête peut avoir des conséquences importantes sur l’intégrité. Une enquête entreprise au milieu d’une campagne électorale peut être utilisée comme munition politique par les adversaires. Ne pas l’entreprendre lorsqu’elle serait justifiée peut miner l’intégrité du processus. Le consensus veut que l’enquête soit faite assez rapidement pour que les preuves et les témoins soient toujours disponibles, mais sans interrompre le processus électoral.

Comme l’explique Craig Donsanto, du ministère de la Justice des États-Unis : « La plupart des enquêtes sur des fraudes électorales exigent que les électeurs soient interviewés relativement à des circonstances qui entourent leur participation — ou non-participation — au vote. De telles entrevues ne se tiennent généralement pas immédiatement avant l’élection ou pendant le déroulement de l’élection. Le fait que des agents fédéraux questionnent des citoyens sur les circonstances entourant l’exercice de leur droit de vote (ou leur abstention) peut facilement “refroidir“ toute activité légale de ceux qui sont questionnés et des autres électeurs par rapport au vote. Ce n’est pas un résultat souhaitable. » [2] 

Il importe que les enquêtes n’entravent pas la conduite d’une élection ou ses résultats. Par exemple, aux États-Unis, dans un cas de fraude électorale, les enquêteurs sont avisés de s’en tenir à la protection des preuves jusqu’à ce que l’élection soit terminée. Lorsqu’une enquête fédérale est menée au grand jour sur une question concernant une élection en cours, elle va inévitablement devenir un facteur important dans les résultats d’élection [3] .

NOTES

[1] Commissaire aux élections fédérales, Manuel des enquêteurs spéciaux, 2004.

[2] Donsanto, Craig, The Federal Crime of Election Fraud, Third Annual Trilateral Conference on Electoral Systems, IFES, 8 au 10 mai 1996, p. 9.

Devoirs et conduite éthique des enquêteurs

Les mandats des enquêteurs sont généralement basés sur ceux de leur organisme et les fonctions qu’ils accomplissent au sein de cet organisme. Si les devoirs des enquêteurs sont définis clairement dans les manuels de procédure et du personnel de l’organisme, on pourra éviter certains problèmes d’intégrité associés à l’enthousiasme excessif ou, à l’inverse, au manque d’enthousiasme de certains enquêteurs. On retrouve dans la plupart des systèmes des codes de conduite écrits à l’intention des enquêteurs, puisque leur conduite est une composante essentielle pour assurer l’intégrité de l’application de la loi.

Protéger l’intégrité dans l’accomplissement de ses devoirs

Les enquêteurs devraient s’assurer qu’ils accomplissent leurs devoirs avec honneur et intégrité. Ils doivent pour cela :

• avoir la compétence voulue pour mener une enquête. Si les enquêteurs découvrent des faits indiquant que l’enquête relève d’une autre compétence ou d’une autre agence, la plupart des systèmes exigent que l’agence en soit informée et que la personne qui a porté plainte soit invitée à s’adresser à l’agence appropriée;
• n’utiliser que des moyens légaux pour recueillir des preuves et des renseignements pertinents à l’enquête. Il s’agit de protéger les droits des témoins et des accusés, et l’admissibilité des preuves;
• être prudent en décidant des techniques les plus appropriées et efficaces pour tenir une entrevue, tenant en ligne de compte les « obligations morales d’agir avec dignité, équité, modération, minutie et impartialité politique » [1] ;
• protéger les droits civils et politiques des individus impliqués dans l’enquête, y compris en les informant de leurs droits;
• respecter les individus lors des entrevues. Il est essentiel d’éviter les discussions privées ou personnelles avec des témoins ou d’autres personnes au cours desquelles il pourrait y avoir atteinte à la réputation de l’administration de la justice ou des questions embarrassantes, insultantes ou abusives [2] ;
• s’assurer que tous les renseignements personnels recueillis sur des individus sont pertinents à l’enquête. Il s’agit de respecter le droit des personnes à la vie privée;
• examiner les documents d’élection pertinents à l’enquête sans les altérer;
• enquêter dans le cadre des structures de leur bureau d’enquête et faire rapport des constatations et préoccupations de façon objective aux superviseurs, en temps opportun;
• évaluer les faits objectivement pour déterminer si la présumée infraction a été commise et présenter des recommandations objectives sur les mesures à prendre, y compris une poursuite, s’il y a lieu;
• protéger la confidentialité de l’enquête. Les renseignements personnels, la correspondance et autres documents pertinents au cas doivent demeurer confidentiels et n’être discutés qu’avec les personnes autorisées. Cette mesure protège également le droit des personnes à la vie privée.

Supervision

Les enquêteurs travaillent habituellement au sein de la hiérarchie de leur organisation. Un enquêteur en chef dirige les ressources affectées aux enquêtes menées par l’agence et est responsable de la planification, de l’organisation, de l’exécution et de la surveillance du processus d’enquête dans son agence [3].

Une supervision adéquate est essentielle pour assurer la tenue d’enquêtes intègres. Elle assure également que les enquêteurs respectent les procédures et travaillent conformément aux exigences du système.

NOTES

[1] Commissaire aux élections fédérales, Manuel des enquêteurs spéciaux, 2004.

[2] Ibidem.

Décision d'enquêter

Lorsqu’une plainte est reçue ou qu’une présumée infraction est signalée, il faut décider s’il y a matière à enquête. Le fait qu’une enquête puisse être entamée par suite d’une plainte non fondée et présentée uniquement pour des raisons politiques soulève d’importantes questions d’intégrité.

Pour assurer l’intégrité du processus d’examen des plaintes et de la décision d’enquêter ou non, les plaintes doivent être examinées de manière objective et avec diligence. Il s’agit d’examiner la crédibilité de la plainte, de déterminer s’il y a raison de croire qu’une loi a été violée et s’il est probable qu’une enquête désignera un coupable.

La plupart des systèmes prévoient des démarches et des critères standardisés pour déterminer si une plainte est fondée et s’il y a matière à enquête. Des préoccupations d’intégrité surviennent lorsque les méthodes d’examen sont discriminatoires ou donnent trop de discrétion à des individus.

Plainte fondée

Afin que l’application de la loi puisse protéger l’intégrité électorale, le processus d’examen doit pouvoir reconnaître les plaintes fondées et déterminer s’il y a matière à enquête. Les facteurs suivants, entre autres, sont utilisés pour déterminer la validité d’une plainte et l’agence qui a la compétence d’enquêter :

• Fondement. La plainte s’appuie-t-elle sur des éléments permettant de croire qu’une infraction a été commise et qu’elle est assez grave pour justifier une enquête?
• Infraction. Y a-t-il eu infraction à une loi et, si oui, à laquelle? S’agit-il d’une cause civile ou criminelle? L’infraction contrevient-elle à une loi nationale justifiant une enquête centrale ou fédérale, ou s’agit-il d’une infraction à une loi régionale ou locale?
• Portée. L’infraction représente-t-elle un cas isolé ou est-elle le résultat d’une activité organisée visant à corrompre le processus électoral? Les problèmes qui prennent de l’ampleur et qui proviennent du système relèvent généralement de la compétence nationale [1] .
• Preuve. La plainte comprend-elle assez de renseignements factuels pour fournir des pistes aux enquêteurs? Est-il raisonnable de croire que ces faits peuvent être vérifiés par une enquête? Les témoins sont-ils crédibles et prêts à coopérer?

La plupart des systèmes ont élaboré des procédures détaillées sur l’évaluation d’une plainte, précisant notamment les délais pour répondre au plaignant. Se conformer à des procédures bien conçues peut aider à assurer l’intégrité.

Raisons pour rejeter une plainte

Dans la plupart des systèmes, les plaintes peuvent être rejetées pour les raisons suivantes :

• les allégations sont anonymes et l’objet de la plainte n’est pas assez grave pour justifier une enquête;
• les allégations sont vagues ou frivoles et une enquête plus avancée ne fournira probablement pas des renseignements probants;
• aucune loi ou règlement ne semble avoir été violé;
• les allégations semblent fondées mais l’enquête ne permettrait pas de désigner des coupables, ou les preuves ne sont pas suffisantes;
• les preuves indiquent qu’il n’y a eu aucune intention de commettre une infraction;
• la plainte a été portée après l’expiration du délai prévu.

Les erreurs ne font généralement pas l’objet d’une poursuite et sont traitées selon les procédures de surveillance de l’organisme administratif électoral. Une erreur qui aurait un sérieux impact sur les résultats de l’élection est généralement contestée par un candidat défait à travers le processus des plaintes et appels.

Considérations liées aux politiques

Les politiques en matière d’administration électorale jouent un rôle important dans la détermination des causes qui doivent faire l’objet d’une enquête ou qui doivent être rejetées. Ces politiques doivent donc être justes et non partisanes.

Par exemple, le Canada a établi des critères en vertu desquels sont déterminées les causes qui méritent d’être soumises à une enquête. Les critères sont précisés dans une politique et comprennent des indicateurs objectifs, mais aussi un indicateur subjectif : l’« intérêt public ». Parmi les facteurs pertinents à l’« intérêt public » figurent :

• les circonstances, les points de vue, la fiabilité et la crédibilité du plaignant, et la spécificité de l’allégation;
• la nécessité de maintenir la confiance du public dans l’administration de la justice et l’intégrité du processus électoral;
• la fréquence du type d’infraction et la nécessité de la dissuasion qui pourrait résulter d’un processus d’enquête ou d’un procès;
• le temps requis et les dépenses d’une enquête éventuelle, en regard de la gravité de l’infraction;
• la disponibilité et l’efficacité de moyens autres que l’enquête, comme des recours administratifs ou l’adoption volontaire de mesures correctives par la personne en cause [2] .

Des indicateurs subjectifs peuvent accorder plus de discrétion dans la manière de traiter les plaintes, permettant aux enquêteurs d’évaluer chaque cas selon ses circonstances. Toutefois, certains systèmes, comme au Mexique, limitent volontairement les pouvoirs discrétionnaires et se dotent plutôt de mécanismes de frein et de contrepoids.

Prioriser les causes

Les politiques déterminent également les priorités des enquêtes. Les enquêtes sur les allégations de fraude par les électeurs sont longues et ardues. Certaines agences d’enquête n’ont pas les ressources humaines et financières nécessaires pour enquêter sur toutes les plaintes valides. Un problème d’intégrité peut apparaître si la priorité n’est pas accordée sur la base de critères objectifs mais plutôt laissée à la discrétion de chacun des enquêteurs ou fonctionnaires chargés de l’application de la loi. Ceux-ci pourraient être soupçonnés d’« enterrer » les causes qui risquent d’avoir des conséquences politiques ou de traiter des causes moins importantes avant les autres.

Ces types de problèmes d’intégrité peuvent être traités efficacement par une surveillance et un contrôle du processus d’application de la loi, tel qu’il en est question dans Surveillance de l’application.

NOTES

[1] Donsanto, Craig, The Federal Crime of Election Fraud, Third Annual Trilateral Conference on Electoral Systems, IFES, 8 au 10 mai 1996, p 8.

Procédures et pouvoirs des enquêteurs

Une enquête ne peut pas s’effectuer convenablement si l’enquêteur n’a pas accès aux témoins, aux suspects et aux documents pertinents. De leur côté, les enquêteurs doivent s’assurer que leur enquête est intègre, que les droits des individus sont protégés, que la preuve qui a été recueillie n’est pas compromise et qu’elle est admissible dans une cour de justice.

La plupart des systèmes utilisent les mécanismes suivants pour assurer l’intégrité du processus d’enquête.

Des méthodes opérationnelles standardisées

En général, les agences d’application de la loi font enquête en suivant des méthodes standardisées. L’élaboration de bonnes méthodes qui sont respectées par les enquêteurs aide à garantir que les mécanismes sont en place pour chaque étape du processus.

Les méthodes standardisées limitent également le risque que des enquêteurs prennent des décisions arbitraires ou discriminatoires — ce qui pourrait devenir source de problèmes d’intégrité.

Des rapports écrits précis

Des dossiers et des rapports précis sont essentiels à l’intégrité. Généralement, un dossier écrit est conservé pour chaque plainte; il contient toute l’information et les documents qui ont été recueillis. Les autres intervenants du système d’application de la loi, comme les procureurs, s’appuient sur ces rapports écrits — présentant la preuve amassée et l’analyse faite par l’agence chargée de l’enquête — pour traiter une plainte.

Un rapport complet précise l’infraction présumée, l’identité du contrevenant et les autres renseignements qui ont été recueillis au cours de l’enquête. On peut aussi y noter les grandes lignes des objectifs de toute enquête; l’ampleur et la portée des différentes étapes de l’enquête en cause; le nom des personnes interviewées; les renseignements et la preuve obtenus et leurs sources; et toute mesure de suivi qui peut être envisagée dans la décision sur la façon de traiter l’infraction présumée [1] .

Il peut s’avérer difficile pour un procureur de gagner une cause si les renseignements recueillis au cours de l’enquête sont incomplets ou s’ils ne sont pas rapportés avec exactitude.

Entrevues appropriées

Une entrevue avec des témoins ou des suspects a comme objectif d’obtenir des renseignements et des preuves. Les renseignements ne peuvent cependant être admissibles dans une cour de justice que si les exigences procédurales qui protègent la preuve et les droits des individus ont été respectées. Les entrevues efficaces sont généralement préparées à l’avance. Le ton de l’entrevue doit être professionnel et l’entrevue doit s’en tenir au sujet en cause. Une bonne entrevue est une étape importante puisqu’elle peut assurer que la cause sera instruite et mènera à une condamnation.

Afin d’éviter les méprises et pour s’assurer que les personnes qui sont interviewées comprennent les raisons pour lesquelles elles sont questionnées et savent qui pose les questions, les enquêteurs présentent généralement une preuve d’identité et expliquent les raisons de leurs questions. La plupart des systèmes exigent le consentement de la personne qui doit être interviewée, à moins que cette personne soit un suspect.

Plusieurs systèmes, comme celui du Canada, recommandent à leurs enquêteurs d’utiliser des moyens de persuasion doux pour obtenir la collaboration des témoins [2] . On recommande en particulier aux enquêteurs de ne pas se conduire d’une façon qui puisse être perçue comme oppressive ou comme une offre de faveurs en échange d’une collaboration.

Avant de questionner un suspect, la plupart des systèmes exigent qu’on lui énonce ses droits pour que sa déclaration soit admissible en cour. Les suspects ont normalement le droit d’être représentés par un avocat pendant une entrevue.

Les enquêteurs doivent évaluer minutieusement l’impartialité et la crédibilité des personnes susceptibles d’avoir un parti pris. Le cas échéant, ils devraient déterminer le fondement de tout parti pris et y parer par un interrogatoire plus serré. Autant que possible, les enquêteurs devraient corroborer l’information grâce à des sources indépendantes [3] .

Déclarations assermentées

Il est utile de veiller à ce que les témoins importants (y compris les électeurs qui ont agi conjointement) soient interrogés sous serment et signent leur déclaration avant toute inculpation fondée sur les témoignages. Les déclarations signées protègent contre toute mauvaise interprétation d’un témoignage. Elles protègent aussi des cas où un témoin modifierait son témoignage en cour. Dans la plupart des procès, une déclaration assermentée peut être déposée comme preuve.

Des notes d’entrevue précises

Il est essentiel de consigner par écrit les renseignements obtenus lors d’une entrevue, surtout s’il n’y a aucune déclaration signée. Les notes prises lors de l’enquête peuvent être utilisées pour attester les déclarations d’une personne. En cour, l’avocat de la défense a normalement le droit d’examiner les notes de l’enquêteur si celui-ci s’y reporte lors de son témoignage.

L’intégrité de l’entrevue dépend également de la précision de ces notes. La plupart des enquêteurs consignent les entrevues mot à mot. Dans certains cas, les entrevues peuvent être enregistrées électroniquement, ce qui est beaucoup plus précis que les notes manuscrites. L’enregistrement peut toutefois soulever des questions d’intégrité. Certains systèmes ne permettent pas l’enregistrement sans permission préalable ou un mandat.

NOTES

[1] Commissaire aux élections fédérales, Manuel des enquêteurs spéciaux, 2004.

[2] Ibidem.

Droits des individus au cours des enquêtes

Les individus possèdent des droits politiques et civils qui doivent être respectés lors d’une enquête. Ces droits sont enchâssés dans la Constitution, le cadre juridique et la charte des droits de chaque pays. Bien qu’ils puissent être différents selon les régimes politiques et juridiques, les individus ont en général les droits de base suivants quant à la procédure :

• le droit au silence;
• le droit à la représentation par un avocat dans un délai raisonnable;
• le droit à la protection contre toute fouille ou saisie non raisonnable;
• le droit à la protection contre la contrainte à la production de documents incriminants sans autorisation judiciaire;
• le droit à un délai raisonnable pour décider de renoncer à ses droits;
• le droit de connaître la nature du procès éventuel;
• le droit d’être informé de l’étendue et des limites des pouvoirs d’une personne en autorité.

Comme les pays démocratiques valorisent les droits et libertés des individus, la transgression des droits procéduraux peut rendre toute preuve ainsi obtenue inadmissible devant une cour de justice, voire entraîner le rejet d’une cause.

Mandats de perquisition

Un mandat de perquisition protège les individus contre toute perquisition et saisie non raisonnables. En cas de perquisition, la plupart des systèmes exigent qu’un juge délivre un mandat basé sur un motif valable. Ce mandat décrit l’endroit où doit se faire la perquisition et les articles qui peuvent être saisis.

Pour obtenir un mandat, l’enquêteur doit d’abord présenter une demande et attester l’exactitude des renseignements qui y figurent. Ceux-ci doivent contenir une description détaillée de l’infraction en cause et des articles qu’il faut chercher et saisir; ils doivent aussi présenter des raisons valables de croire que ces articles se trouvent dans l’endroit à perquisitionner. L’enquêteur doit également indiquer s’il existe d’autres sources pour obtenir les renseignements voulus ou si toutes les autres sources été épuisées [1] .

NOTES

Gestion de la preuve

La protection de l’intégrité des preuves recueillies est un impératif dans l’application de la loi. Si l’intégrité de la preuve est douteuse, son utilisation lors d’une poursuite peut être compromise, au point d’empêcher de poursuivre une personne coupable.

Dans les pays où la primauté de la loi est bien établie, il existe une structure de règles et procédures visant la cueillette, l’utilisation et la conservation des preuves. Les preuves ne sont admises en cour que si les règles ont été suivies. Des droits procéduraux sont assurés à l’accusé, pour le protéger de toute falsification de la preuve qui pourrait altérer les résultats d’une enquête ou d’un procès.

Pour préserver l’intégrité de l’application de la loi, il importe que quiconque s’occupe de la preuve au cours d’une enquête connaisse et respecte les règles relatives à l’admissibilité de la preuve.

Saisie légale de la preuve physique

L’obtention de preuves physiques est soumise à des procédures précises. L’enquêteur devrait d’abord aviser le suspect de ses droits. En particulier, la plupart des systèmes juridiques accordent aux suspects le droit de ne pas se compromettre; ils ne sont donc pas tenus de fournir aux enquêteurs des renseignements ou des preuves les compromettant. Si un suspect fournit volontairement des documents ou des renseignements qui lui sont demandés nonobstant qu’il n’est pas tenu de le faire, les enquêteurs devraient s’assurer qu’il signe une déclaration renonçant à ce droit. On s’assure ainsi que les suspects comprennent leurs droits et qu’ils ne pourront pas prétendre plus tard en avoir été privés.

Si une personne refuse de fournir des renseignements, on peut demander à un juge de délivrer un mandat de perquisition. Le mandat permet aux enquêteurs d’effectuer la recherche de preuves.

Afin d’assurer l’intégrité des documents recueillis, il faut normalement les identifier. La plupart des systèmes remettent un reçu officiel au propriétaire des documents; celui-ci a le droit de conserver une copie des papiers saisis.

Protection de la preuve 

De bonnes procédures pour traiter et conserver la preuve contribueront à ce qu’elle ne soit pas falsifiée ou perdue. Les procédures suivantes sont utilisées pour protéger la preuve :

• identifier la preuve dès qu’elle est saisie. Chaque pièce est dotée d’un numéro de référence spécifique et décrite. Il faut également noter la date et l’heure de la saisie de chaque pièce. Un reçu est remis à la personne qui a fourni la preuve et une copie est gardée au dossier;
• sceller les documents originaux et autres éléments de preuve dans des boîtes ou des contenants et n’utiliser que des photocopies aux fins de l’enquête;
• conserver un inventaire des preuves. L’inventaire doit donner une liste des numéros de référence de chaque pièce et le numéro de la boîte fermée à clé et le lieu où elle est conservée. Le lieu où est conservée la preuve devrait être à l’épreuve du feu et son accès devrait être limité et contrôlé;
• conserver un registre écrit du va-et-vient de la preuve et des personnes qui y ont eu accès. Une fiche de contrôle devrait être jointe à chaque pièce et toute activité devrait y être consignée par la personne responsable du lieu où les preuves sont conservées. Cette fiche devrait comprendre des renseignements tels la date et l’heure où le matériel a été utilisé, le nom de la personne qui l’a utilisé et la raison pour laquelle il l’a été. Cette fiche devrait être signée par la personne responsable de l’entrepôt et par celle qui retire le matériel;
• conserver les dossiers relatifs à la preuve séparément du dossier qui contient la plainte;
• retourner la preuve à ses propriétaires à la fin du procès. Les propriétaires signent un reçu certifiant ce qui leur a été remis et en reçoivent une copie; l’original est placé au dossier.

La saisie de documents électoraux

Les documents électoraux comprennent le registre des électeurs, les demandes de bulletins de vote des électeurs absents, les feuilles de comptage et tout autre document utilisé lors d’une élection. Ils peuvent également comprendre les registres du personnel de l’organisme administratif électoral, ses feuilles de temps, les registres des véhicules officiels, les inventaires de l’entrepôt ou tout autre document utilisé pour administrer l’élection.

Le problème associé à la saisie de documents électoraux consiste en ce qu’ils sont généralement nécessaires à la tenue des élections. Il peut exister un conflit entre la nécessité de recueillir des preuves et la nécessité de conserver ces documents pour mener à bien le processus électoral.

Aux États-Unis par exemple, saisir les documents électoraux peut priver les autorités d’un État du matériel requis pour compiler, recueillir et certifier les résultats de l’élection. La loi prévoit toutefois qu’aucune mesure ne doit être prise si elle priverait l’État de documents dont il a besoin pour accomplir ses devoirs [1] .

Dans d’autres cas, les tribunaux ou d’autres autorités peuvent déterminer si une allégation est assez grave pour compromettre tout le processus électoral. Dans ce cas, le besoin d’assurer l’intégrité du processus par une enquête immédiate peut avoir préséance sur les impératifs immédiats de l’élection.

NOTES

Analyse de l'enquêteur

L’enquêteur doit déterminer si les renseignements révélés par l’enquête justifient la plainte et si le dossier doit être remis au procureur. Cette responsabilité est importante; la décision doit donc être objective et fondée sur les faits et les preuves obtenues. Une analyse partiale ou floue peut avoir de grandes conséquences relativement à l’intégrité, comme la poursuite d’une personne innocente ou le fait qu’un coupable échappe à la justice.

Une analyse sérieuse et objective

Une analyse complète des preuves accumulées doit servir à déterminer les faits. Lors de l’analyse, les enquêteurs vérifient généralement :

• si les registres officiels correspondent au format et aux exigences prévus;

• si les registres officiels ont été manipulés et, le cas échéant, par qui ils l’ont été;  
• si les états financiers sont appuyés par des récépissés, des factures, des chèques annulés, des livres comptables et des états de compte de banque, et s’ils rendent compte de toutes les entrées, des retraits et des corrections;

• s’il existe des explications pour les omissions, divergences, anomalies ou irrégularités;

• si les registres semblent contenir des renseignements faux ou trompeurs;

• si les personnes autorisées à le faire ont signé les documents et s’il semble y avoir des raisons de croire que des renseignements consignés, y compris des signatures, sont le fait d’une personne non autorisée [1] .

Dans le cas des bulletins de vote rejetés, les enquêteurs vérifient généralement :

• si des bulletins qui auraient dû être déposés et comptés ont été rejetés en raison d’activités douteuses ou illégales;

• si la preuve est suffisante, fiable et convaincante que quelqu’un a commis une infraction ou a participé à une activité illégale;

• si l’enquête ou une mesure administrative doit se poursuivre avant de classer le dossier ou d’intenter un procès [2] .

Constatations fondées

Une partie de l’analyse de la preuve consiste à déterminer si une infraction a été commise et s’il faut recommander une poursuite. Cette évaluation demande un examen objectif des faits; dans certains cas, elle peut toutefois exiger que l’enquêteur porte un jugement subjectif.

L’analyse de l’enquêteur sera utilisée pour déterminer s’il faut intenter un procès; il importe donc que l’enquêteur consigne ses constatations dans un rapport écrit. Ce rapport permettra à la poursuite et aux autres instances d’application de la loi de prendre une décision éclairée, fondée sur des renseignements factuels. Ce genre de rapport comprend généralement un sommaire de l’allégation, des détails sur l’identité du suspect et du plaignant, les résultats de l’enquête, une liste des événements et des preuves, un sommaire de chaque infraction et leur lien avec les suspects.

Généralement, ce rapport contient la recommandation de l’enquêteur quant à savoir si l’enquête doit se poursuivre ou cesser. Il s’y trouve aussi une évaluation de la disponibilité, de la crédibilité, de la compétence et de la fiabilité des témoins éventuels et que de toute circonstance atténuante [3] .

En général, si l’enquête démontre que les allégations ne sont pas fondées, l’affaire est classée. Si l’enquête démontre que les allégations sont fondées, la plainte est habituellement renvoyée au bureau du procureur.

Le superviseur de l’enquêteur peut déceler une analyse inexacte ou non fondée en examinant l’évaluation avant de renvoyer le dossier pour procès. Pour assurer l’intégrité et éviter qu’un superviseur puisse étouffer un cas prêt à la poursuite, chaque système devrait posséder un mécanisme d’examen par une instance supérieure si l’enquêteur et son superviseur ne s’entendent pas sur la recommandation.

Protection du secret du vote

Lorsque les enquêteurs examinent les documents électoraux, y compris le registre des électeurs, les bulletins de vote des absents et les feuilles de comptage, ils doivent prendre les mesures nécessaires pour garantir le secret du vote, surtout lorsqu’il s’agit d’enquêter sur une éventuelle fraude dans l’utilisation des bulletins du vote des absents.

Confidentialité

Les rapports et les renseignements relatifs à des enquêtes en cours demeurent généralement confidentiels afin de protéger la vie privée des témoins et d’éviter la destruction de preuves éventuelles, ce qui pourrait miner l’efficacité de l’enquête et la confiance du public dans l’administration de la justice [4] . Le fait de laisser couler des renseignements sur une enquête pendant une élection pourrait du reste conditionner ses résultats.

Il importe en particulier de protéger la confidentialité des éléments suivants avant la conclusion d’une enquête :

• les renseignements sur les preuves accumulées qui pourraient mener à un procès;

• les renseignements qui pourraient porter atteinte au caractère ou à la réputation de l’accusé ou du témoin;

• les renseignements qui pourraient compromettre l’enquête en cours ou la sécurité des responsables de l’application de la loi.

NOTES

[1] Commissaire aux élections fédérales, Manuel des enquêteurs spéciaux, 2004.

[2] Ibid.

[3] Ibid.

Décision d'intenter un procès

La décision d’intenter un procès est généralement prise par l’agence ou le bureau chargé des poursuites judiciaires. Il s’agit généralement d’une instance distincte de l’agence chargée d’enquêter; cette distinction fait partie des mécanismes de vérifications et contrôles qui protègent les citoyens contre les mesures arbitraires de la police.

L’application de l’intégrité électorale exige que la décision d’intenter un procès soit faite objectivement et sur la base d’un examen minutieux de la cause, du poids de la preuve et de la justification de la poursuite.

Examen objectif

Lorsqu’ils ont à décider s’il faut intenter un procès, les procureurs entreprennent généralement un examen complet et objectif des motifs. Cet examen peut prendre en considération les facteurs suivants :

• quelles sont les lois qui ont été violées?

• les allégations sont-elles fondées sur des faits et existe-t-il des témoins crédibles et fiables qui sont prêts à témoigner en cour?

• l’intention est-elle de nature criminelle?

• quelles sont les possibilités d’obtenir une condamnation?

Dans certains systèmes, les procureurs sont élus. Ils peuvent alors être sensibles à l’opinion publique et aux implications politiques de cas particuliers — surtout dans les causes de fraude électorale qui impliquent des personnalités bien connues. Bien que l’opinion publique puisse influencer le jugement d’un procureur, elle peut également le rendre davantage redevable que la police ou des enquêteurs qui sont des fonctionnaires publics. Si les électeurs n’aiment pas le style ou le travail des procureurs, ils peuvent ne pas les élire lors de l’élection suivante.

Malgré la nécessité de répondre à l’opinion publique, les procureurs doivent s’efforcer de demeurer impartiaux et d’appliquer les lois justement et équitablement. Leur examen d’une plainte et des preuves est censé aboutir à la justification objective d’un procès. Face à un procès qui n’est pas équitable ou justifié, on peut recourir aux moyens prévus de surveillance de l’intégrité électorale ou à un processus d’appel.

Facteurs d’intérêt public

Tel qu’il en est question dans Décision d’enquêter, certains systèmes utilisent le critère de l’« intérêt public » dans leur analyse des raisons d’intenter un procès ou non. Il peut s’agir d’une décision subjective influencée par le contexte social et politique de chaque pays.

À titre d’exemple, une décision d’Élections Canada d’intenter un procès prend en compte, entre autres, la gravité de l’infraction en cause; les circonstances atténuantes ou aggravantes; le degré de responsabilité du suspect; les recours efficaces possibles outre la poursuite; les conséquences que peut avoir la poursuite sur l’ordre public ou la confiance du public dans l’intégrité des lois; la nécessité d’exercer une dissuasion; les ressources disponibles; les délais pour intenter une poursuite; les articles de loi dont la validité peut être contestée et l’opportunité d’appliquer les mêmes règles uniformément dans tout le pays [1] .

Aux États-Unis, les procureurs doivent prendre en considération le fait que durant les campagnes électorales, la société est prête à tolérer certains comportements qu’elle n’accepte pas dans les relations commerciales, personnelles ou gouvernementales. Par conséquent, le crime de « fraude électorale » ne concerne généralement que des efforts organisés pour corrompre le processus électoral même; c’est-à-dire l’inscription des électeurs, l’exercice du vote, le dépouillement des votes et la certification des résultats d’élection. Cette définition exclut toutes les activités qui surviennent relativement aux campagnes politiques, à moins que ces activités soient illégales en vertu d’une loi précise, par exemple voler les biens d’un adversaire, pénétrer par effraction dans les bureaux d’opposants ou contrevenir aux lois sur le financement des campagnes. La plupart des choses que les candidats font ou disent au cours d’une campagne ne se règlent pas par un procès criminel [2] .

Les procureurs doivent donc examiner la possibilité qu’une mesure administrative ou autre représente une meilleure solution qu’un procès.

Solutions de rechange à la poursuite

Les poursuites sont un mécanisme de dernier recours d’application de la loi. Au Canada, la loi prévoit d’autres moyens dont les plus importants sont le pouvoir de conclure des « transactions » et la capacité de demander une injonction en période électorale. Une transaction est une entente volontaire entre l’organisme chargé de l’application de la loi et la personne qui a commis une infraction, destinée à faire respecter la loi. Ces deux mesures servent à prévenir aussi bien qu’à faire cesser des infractions [3] .

Procès national ou local

Au sein de l’appareil judiciaire, l’instance qui doit instruire une cause est déterminée d’abord par la loi qui a été transgressée. Dans un système fédéral, où il existe des lois nationales, des lois des États et des lois locales, une infraction relative à une élection peut constituer une infraction à la fois à une loi nationale et à une loi d’un État. Les préoccupations d’intégrité peuvent être pertinentes pour déterminer quelle instance doit régler une cause donnée. Une cause qui a des connotations politiques sera-t-elle traitée avec plus d’objectivité au niveau national ou local? Les procureurs locaux vont-ils vouloir s’engager dans une cause à connotation politique qui peut avoir de grandes répercussions? Puisque les cas de fraude électorale sont toujours délicats sur le plan politique, les procureurs locaux (qui sont parfois élus eux-mêmes) peuvent être réticents à les poursuivre [4] .

Selon, la Commission fédérale des élections des Etats-Unis, les accusés dans les cas de fraude électorale sont souvent des politiciens, ou encore leurs agents, et il est pratiquement impossible pour le gouvernement ou l’accusé d’obtenir un procès juste dans un cas lié à la politique et qui est jugé par un jury constitué de personnes locales. Le système de cour fédérale prévoit que les jurys soient formés sur une base géographique plus large, éliminant ainsi ce problème [5] .

Il faut tenir compte de ces questions pour déterminer l’instance qui instruira une cause et celle qui est la mieux placée pour assurer la tenue d’un procès intègre.

NOTES

[1] Commissaire aux élections fédérales, Manuel des enquêteurs spéciaux, 2004.

[2] Donsanto, Craig, The Federal Crime of Election Fraud, Third Annual Trilateral Conference on Electoral Systems, IFES, 8 au 10 mai, 1996, p. 1.

[3] Raymond Landry, « Application de la loi électorale du Canada », Perspectives électorales, mars 2003, Élections Canada.

[4] Donsanto, Craig, op. cit., p. 1.

Vérifications

Les vérifications servent de mécanismes de protection utiles au maintien de l’intégrité. Elles font partie du contrôle régulier du processus électoral assuré par la surveillance officielle et des mécanismes d’enquête dans les cas de doute, de méfait ou de corruption. Les vérifications servent à garantir que les administrateurs électoraux, les partis politiques et les organismes qui reçoivent des deniers publics respectent la loi et répondent de leurs actions. Elles contribuent à une plus grande transparence du processus électoral dans la mesure où les dossiers et les rapports de vérification sont publics. Les vérifications peuvent aussi faciliter les décisions de ceux qui ont la responsabilité de prendre des mesures correctives.

Les principes sous-jacents aux vérifications correspondent à l’idée que les personnes et les institutions ayant la responsabilité de gérer les ressources publiques doivent être tenues responsables de leur utilisation efficace et économique [1] . Elles doivent aussi respecter les lois et les règlements qui s’appliquent à la gestion des fonds publics.

Les fonctionnaires et autres qui gèrent les dépenses publiques doivent établir et maintenir des contrôles efficaces pour assurer la protection des ressources, le respect des lois et des règlements ainsi que l’obtention, la conservation et la divulgation de données exactes et fiables. Ces personnes doivent également rendre compte au public et aux autres niveaux et branches du gouvernement de l’utilisation des ressources publiques et fournir des rapports au moment voulu.

La nature d’une vérification dépend de ses objectifs. Il peut s’agir d’une vérification du rendement destinée à évaluer l’efficacité des autorités électorales ou d’une vérification des livres comptables visant à déterminer comment des fonds ont été utilisés. Il peut aussi s’agir d’une combinaison des deux ou encore uniquement d’un examen des mécanismes de contrôle internes.

Les rapports de vérification sont généralement accessibles au public à moins que des restrictions légales ou des considérations d’éthique s’y opposent.

Vérifications du rendement

Une vérification du rendement est un examen objectif et systématique visant à fournir une évaluation indépendante du rendement de la gestion électorale ou des agences chargées de l’élaboration des politiques, de l’agence qui réglemente le financement des campagnes ou des bénéficiaires d’un financement public, comme les candidats et les partis politiques.

Les vérifications du rendement fournissent des renseignements sur le mode d’opération du processus, décèlent les faiblesses et les domaines où les règles n’ont pas été suivies et présentent des recommandations sur la façon d’améliorer le processus. Les faits découverts lors d’une vérification peuvent obliger les administrateurs électoraux à prendre des mesures pour corriger les problèmes et rendre le processus plus efficace.

Les vérifications du rendement peuvent porter sur l’économie des moyens et sur l’efficacité. Il s’agit de déterminer si l’organisme administratif électoral et les autres instances électorales acquièrent, protègent et utilisent leurs ressources (personnel, biens et espace) de manière économique et efficace. C’est un mécanisme important pour combattre la corruption et la mauvaise gestion.

Vérifications financières

La corruption économique peut devenir une cause majeure de problèmes d’intégrité pour l’organisme électoral. Celui-ci possède généralement un important personnel permanent, embauche des milliers d’employés temporaires et achète de grandes quantités d’équipement et de matériel électoral. Des contrats lucratifs peuvent inciter à offrir des commissions ou fournir des possibilités de détournement de fonds. Les vérifications financières, surtout celles qui sont faites sur une base régulière, peuvent déceler et décourager la corruption économique et les méfaits financiers.

Les vérifications financières déterminent si les rapports préparés par l’institution ou les candidats reflètent avec exactitude leur situation financière et si la comptabilité est faite conformément aux principes de comptabilité généralement reconnus.

Les vérifications financières visent les états et relevés financiers ainsi que les renseignements bancaires; elles ont recours aux contrôles internes pour s’assurer que les règlements relatifs aux achats, aux soumissions, à la comptabilité et aux rapports sur les subventions et les contrats sont respectés.

Rapports de vérification objectifs et exacts

Afin de protéger l’intégrité du processus, les vérifications doivent être effectuées de manière objective, sans ingérence de la part d’autres agences ou individus. Les rapports de vérification doivent être exacts et justes et contenir suffisamment de renseignements pour aider l’organisation qui fait l’objet de la vérification, les agences de surveillance et les responsables des politiques à comprendre la situation et à déterminer les mesures correctives qui s’imposent.

Les vérifications doivent faire l’objet d’une documentation minutieuse. Leurs rapports décrivent généralement les objectifs et la portée de la vérification ainsi que les méthodes utilisées. Ils contiennent des constatations et des recommandations pour corriger les problèmes et améliorer les opérations. Ils peuvent aussi comprendre des recommandations sur la façon d’améliorer l’application de la loi et les contrôles administratifs. Des documents justificatifs sont généralement joints aux rapports et peuvent être examinés par le public. Certains systèmes acceptent que les rapports des vérificateurs soient utilisés comme preuve dans une cause criminelle et d’autres, non.

NOTES

Poursuites et procédures judiciaires

L’impunité encourage un climat de comportement non éthique, de fraude et de corruption. Les procédures judiciaires permettent de traduire devant une cour de justice les personnes soupçonnées d’une infraction et de voir à ce qu’elles reçoivent une sentence si elles sont trouvées coupables. Les poursuites et les peines font assumer aux coupables la responsabilité de leurs actions et servent à décourager ceux qui voudraient se prêter à des activités illégales.

Dans la plupart des systèmes judiciaires, la poursuite relève du droit pénal. Le droit pénal réglemente la conduite des individus et définit les crimes et les peines. Dans la plupart des systèmes, les actes pénaux sont considérés comme des infractions contre l’ordre public et, par conséquent, la responsabilité de la poursuite incombe au gouvernement. L’endroit où la cause doit être instruite est déterminé par la loi qui a été violée, selon qu’il s’agisse d’une loi nationale, provinciale ou locale. Une cause doit être portée devant le tribunal ou l’organisme judiciaire qui a l’autorité de l’instruire et de décider de son issue.

En droit pénal, dans la plupart des systèmes, il existe deux types d’infractions : le méfait et le délit. Les délits sont des infractions moins graves telles que mauvaise conduite, infractions mineures à des codes d’éthique et vols mineurs. La plupart des délits sont généralement réglés par un juge sans procès, et sont punissables par une amende ou une courte peine de prison. Les méfaits, qui sont des infractions plus graves, résultent généralement en une arrestation et la tenue d’un procès.

Intégrité dans l’administration de la justice

Il est très important pour tout le système électoral que l’administration de la justice soit intègre. Cela signifie que les lois soient équitables et justes, que les procédures respectent les règles de droit et qu’elles protègent les droits civils et politiques. Les procureurs, les juges et les jurys doivent suivre les procédures, en faisant preuve d’un niveau très élevé de professionnalisme et de comportement éthique. Les accusés doivent bénéficier de droits procéduraux.

L’intégrité dans l’administration de la justice garantit que la police et autres responsables de l’application de la loi n’agiront pas pour des raisons politiques ou personnelles, et que les accusés jouiront de la possibilité de présenter une défense.

Afin de protéger l’intégrité dans les poursuites judiciaires et dans l’administration de la justice, plusieurs conditions doivent être réunies.

Arrestation légale et communication de l’acte d’accusation

Habituellement, l’arrestation et l’inculpation d’un suspect exigent qu’il existe une preuve qui peut relier la personne accusée à l’infraction. À moins que la police n’intercepte une personne sur le fait, les arrestations exigent généralement un mandat d’arrestation.

Dans la plupart des systèmes judiciaires, les autorités qui arrêtent un accusé l’avisent de ses droits  et lui demandent s’il les comprend. L’accusé est généralement convoqué en cour dans un délai raisonnable, pour que soient précisés les chefs d’accusation qui pèsent contre lui. Il peut alors plaider coupable ou non coupable. Ce processus est connu sous le nom d’acte d’accusation. Un acte d’accusation rapide peut protéger contre les arrestations arbitraires, la détention prolongée ou des tactiques policières non éthiques.

Le juge, ou la cour, détermine généralement s’il est nécessaire de détenir l’accusé jusqu’à son procès. Beaucoup des systèmes sont fondés sur la présomption d’innocence jusqu’à ce que la culpabilité soit prouvée, mais cette norme n’est pas universelle. Toutefois, à moins qu’il s’agisse d’un méfait grave ou d’une infraction violente, la plupart des intimés sont mis en liberté sous caution. Certains systèmes ont des mécanismes de protection distincts qui permettent au suspect de contester la légalité d’une arrestation ou d’une détention.

Divulgation avant le procès

Pour assurer un procès juste, la plupart des systèmes permettent aux accusés et à leurs avocats d’avoir accès aux preuves qui seront présentées contre eux en cour. Dans certains systèmes, la défense possède le droit d’accès à toutes les preuves recueillies, qu’elles soient utilisées ou non par la Couronne.

Habituellement, l’identité des informateurs confidentiels, les renseignements sur les techniques confidentielles de la police, les renseignements secrets du gouvernement et les renseignements dont la divulgation nuirait à une enquête en cours ne sont pas communiqués à la défense. Toute autre preuve est généralement divulguée.

Protection des témoins

Les droits des accusés comprennent généralement le droit de contester en cour ceux qui les ont accusés. Cela signifie que les témoins doivent se présenter en personne et puissent être contre-interrogés. Cette procédure peut être publique. Dans les pays qui ont une histoire de conflits violents, certains témoins peuvent craindre de témoigner. En de telles circonstances, ils doivent être protégés.

Les possibilités qu’offrent différents systèmes judiciaires pour protéger un témoin varient considérablement. Au Canada par exemple, l’identité du témoin peut dans certains cas être protégée. Aux États-Unis, le système de protection des témoins peut comprendre la relocalisation et le changement d’identité du témoin. D’autres systèmes peuvent accorder aux témoins des gardes du corps armés pendant le procès. Dans les pays où les ressources sont rares, ou encore où l’administration du système judiciaire est faible, la protection des témoins peut s’avérer plus difficile.

Éviter un procès par la presse

Il existe un équilibre délicat à trouver entre le droit du public de savoir et le droit des accusés à un procès juste. La plupart des pays ne censurent pas la presse. Une couverture médiatique à sensation d’un crime peut rendre difficile la tenue d’un procès impartial. Certains systèmes isolent le jury pendant le procès, pour éviter qu’il soit influencé.

Procès juste

Les procès qui sont tenus dans la plupart des systèmes judiciaires exigent que les crimes graves (méfaits) soient traduits devant une cour publique, devant un juge impartial qui a juridiction sur la cause. Selon le système, il peut aussi y avoir un jury impartial. Les défendeurs ont généralement le droit à un procès rapide et public mené conformément à des procédures judiciaires régulières. Un procès public augmente la confiance du public et protège l’accusé (et le public en général) contre un système de justice abusif.

La norme pour déterminer la culpabilité dans le cas d’une infraction criminelle est qu’elle doit être démontrée hors de tout doute raisonnable (les causes civiles utilisent généralement la norme moins élevée de la prépondérance des probabilités. La norme de la preuve hors de tout doute raisonnable vise à protéger l’accusé contre une fausse condamnation.

Jugement approprié et droit d’appel

L’accusé reçoit généralement sa sentence dès qu’il est reconnu coupable. Pour être juste, la sentence devrait correspondre à la gravité du crime.

Le droit d’appel fait partie des vérifications et contrôles au sein du système judiciaire. Ce mécanisme protège l’accusé contre un jugement partial ou déficient. Les motifs d’appel admissibles sont définis dans la structure légale de chaque pays et dans les procédures établies par leurs cours. Les appels ne peuvent être instruits que par une cour autorisée à examiner les décisions d’une cour inférieure. Dans certains pays, il s’agit d’une cour électorale supérieure qui rend une décision finale dans les causes d’infraction à la loi électorale. Dans d’autres pays, il peut s’agir d’un conseil constitutionnel ou d’une cour suprême.

Droits des accusés

Les droits d’une personne accusée d’un crime s’ajoutent aux droits des individus au cours des enquêtes en ce qu’ils contiennent les protections procédurales applicables à un procès. Ils comprennent généralement les éléments suivants.

• Le droit d’être représenté. Dans une cause criminelle, l’accusé a le droit d’être représenté par un avocat compétent. Les systèmes légaux de certains pays prévoient qu’un avocat soit offert aux intimés démunis, surtout si l’infraction est grave et que la pénalité risque d’être sévère. L’accusé a le droit de s’entretenir avec son avocat avant l’interrogatoire de la police, pendant le procès et à toute étape critique du procès, comme lors de l’enquête préliminaire, d’une séance d’identification ou d’un appel. L’accusé peut renoncer à son droit à la représentation, à condition qu’il soit conscient des conséquences de son choix.

• Le droit de ne pas s’incriminer. Dans une cause criminelle, le fardeau de la preuve repose sur les épaules de la partie plaignante. L’accusé n’a pas à fournir à la police ou à la partie plaignante une preuve qui peut être utilisée contre lui. Ce droit contre l’incrimination protège l’intimé contre le risque d’être contraint de révéler des faits qui pourraient l’incriminer. Ceci décourage l’utilisation de moyens tels que la torture pour forcer un accusé à admettre un crime.

• Le droit à l’information. Un accusé a le droit de savoir quelles sont les accusations qui sont portées contre lui, le droit de confronter ceux qui témoignent contre lui et le droit d’accès aux preuves réunies contre lui.  
• Le droit à un procès rapide et public, devant un juge ou un jury impartial, dans la région où le crime a été commis. En même temps, l’intimé doit avoir le temps de préparer sa défense.

• Le droit de se défendre. Un accusé doit avoir la possibilité de présenter des faits et des preuves et de contre-interroger les témoins de la partie plaignante au cours du procès. Il a aussi le droit de recourir à des témoins experts indépendants.

• Le droit d’appel si les droits procéduraux applicables n’ont pas été respectés.

Litiges du droit civil

Le droit criminel réglemente la conduite des individus et est appliqué par le gouvernement. Les causes civiles sont assujetties aux codes de droit civil qui réglementent la conduite entre les individus et les parties privées. Un conflit existe entre des parties privées, mais le gouvernement fournit une tribune pour le régler; cette tribune prend la forme d’une séance devant un juge ou d’un procès devant jury.

Dans les litiges de droit civil, les enquêteurs peuvent être cités à comparaître et tenus de témoigner. Dans de telles causes, ils doivent témoigner de vive voix, à moins d’en avoir été excusés par la cour, et répondre aux questions au meilleur de leur connaissance. Les litiges du droit civil sont généralement tranchés selon la norme de la prépondérance de la preuve; ce critère est moins sévère que celui du droit criminel, qui exige une preuve hors de tout doute raisonnable.

Dans certains systèmes, les infractions à la loi électorale sont traitées dans une cour civile par l’administration électorale ou l’organisme responsable des politiques. En Afrique du Sud, les causes sont renvoyées au directeur général des élections. En d’autres cas, des procédures au civil peuvent être entamées par ceux qui ont été lésés par le processus électoral. Par exemple, un candidat qui a été disqualifié peut poursuivre l’organisme électoral. Une organisation non gouvernementale peut intenter un procès au nom de candidats qu’on aurait empêchés de se présenter ou qui n’auraient pas reçu un traitement équitable. Un membre d’un parti politique peut poursuivre son parti si celui-ci l’a empêché de se présenter comme candidat.

Les causes civiles font partie du système de vérification et d’équilibre en fournissant un mécanisme qui permet à un individu de faire valoir ses droits devant un tribunal.

Jugements et sanctions

Lorsqu’une personne est déclarée coupable d’une infraction, elle doit subir des sanctions prévues par le cadre législatif. Pour être juste, un jugement doit être adapté à la gravité de l’infraction. Les sanctions sont appliquées par les organismes chargés de l’application de la loi, qui sont souvent les tribunaux.

Les sanctions varient grandement d’un système électoral à l’autre. Habituellement, les types de sanctions applicables sont fonction de la nature et de la gravité de l’infraction. Les pénalités sont ainsi plus sévères pour les infractions définies comme criminelles par la loi pénale et moins strictes pour des infractions définies comme délits mineurs par la loi électorale. Les sanctions suivantes sont des exemples typiques de celles qui peuvent être appliquées pour des méfaits mineurs :

• un avertissement;

• une ordonnance d’interdiction;

• la disqualification d’un candidat;

• l’annulation de l’inscription d’un parti;

• une amende;

• l’exécution de travaux d’intérêt collectif;

• l’exécution de l’obligation faisant l’objet d’une infraction.

Les crimes graves sont passibles d’emprisonnement. Selon l’infraction, le coupable est généralement détenu pour une période de temps déterminée. Les crimes électoraux peuvent aussi se solder par une perte des droits de vote pour une période déterminée.

Surveillance de l'application

Une des préoccupations concernant l’intégrité des élections consiste à savoir qui surveille ceux qui sont chargés d’appliquer les règles de l’intégrité électorale. Comme dans d’autres aspects du processus, l’application de la loi peut être teintée par des politiques partisanes, corrompue par l’argent ou le pouvoir, être inefficace ou entachée d’erreurs. Pour garantir que l’application de la loi joue son rôle dans le maintien de l’intégrité électorale, elle doit être surveillée — et contrôlée — tout comme les autres aspects du processus.

La plupart des systèmes judiciaires jouissent d’un mécanisme de contrôle qui vise à garantir que l’administration de la justice fonctionne tel que prévu. Les services de police ont une section des affaires internes chargée d’enquêter dans les cas où la police s’est mal conduite. Il en est de même pour la plupart des agences chargées des poursuites. Certains systèmes judiciaires ont des enquêteurs et prévoient un mécanisme pour retirer un juge d’un cas particulier, au besoin.

Les causes sérieuses d’abus ou de mauvaise conduite peuvent résulter en une destitution ou une accusation en vue d’une destitution. Une telle accusation est généralement portée par la branche législative et fait partie des mécanismes de vérifications et contrôles de cette branche.

Dans les cas d’abus systémique, où il n’existe aucun mécanisme crédible pour enquêter sur les plaintes, une commission judiciaire indépendante peut être établie.

Le mécanisme de contrôle au sein de l’agence chargée de l’application de la loi doit tenir compte des plaintes déposées à l’endroit des enquêteurs. Un superviseur peut surveiller le nombre de plaintes et analyser leur contenu. Il voudra en particulier déterminer si des plaintes visent les méthodes utilisées par une personne en particulier, ou si des plaintes sont de nature partisane. Les problèmes systémiques sont généralement renvoyés au département des affaires internes, au solliciteur général ou à un autre organisme de surveillance officielle.

Les observateurs et les surveillants électoraux surveillent également l’application de la loi. Les observateurs peuvent être présents à toutes les étapes d’une activité liée à l’intégrité. Leur tâche consiste à s’assurer :

• qu’une enquête officielle est instituée;
• que les enquêteurs agissent avec impartialité et qu’ils ont les ressources et la capacité de mener une enquête adéquate;
• que les suspects sont trouvés, arrêtés et poursuivis;
• que les droits des individus sont respectés tout au long du processus.

La tenue d’un procès public et la surveillance de ce procès peuvent encourager le professionnalisme judiciaire et l’impartialité. L’absence d’action des instances judiciaires, et en particulier des tribunaux, peut faire l’objet d’une enquête, qu’une presse indépendante et responsable pourra rapporter. La surveillance peut aussi s’étendre à l’étape de l’application de la peine afin de s’assurer que les personnes trouvées coupables soient punies et que la peine soit égale au crime.

Enquêter dans des circonstances difficiles

Il n’est pas facile d’enquêter sur la corruption électorale. Les cas peuvent être hautement politiques, impliquer des politiciens bien en vue et, dans certains cas, l’enquête peut s’avérer dangereuse. L’accès aux témoins et aux suspects peut être difficile, certains documents peuvent disparaître, ou encore l’enquête peut viser un cadre supérieur du gouvernement.

Le type de circonstances difficiles varie selon le contexte social et politique de chaque pays, mais ces circonstances sont généralement reliées à l’ingérence politique, à des problèmes de sécurité physique et à une absence d’infrastructures légales et judiciaires.

Ingérence politique

Les enquêtes sur la fraude électorale peuvent impliquer des individus très puissants qui risquent de chercher la protection par l’ingérence politique. Cette ingérence peut prendre la forme de menaces visant les enquêteurs ou les procureurs afin de les dissuader de poursuivre les enquêtes. Ces menaces comprennent, par exemple, la mutation de l’enquêteur ou du procureur à un autre emploi, la privation d’avancement professionnel ou même le licenciement; la remise de l’enquête à une autre instance; la réduction des ressources gouvernementales fournies à l’agence qui fait enquête ou qui poursuit; et les pressions pour que d’autres agences refusent de coopérer avec l’enquêteur ou le procureur.

Une bonne surveillance de l’application des règles et la transparence du processus d’application de la loi peuvent aider à minimiser le risque d’ingérence politique.

Absence d’infrastructures légales et judiciaires

Certains pays en voie de transition ne possèdent pas nécessairement les infrastructures légales et judiciaires nécessaires pour soutenir une enquête. La loi peut avoir des failles; par conséquent, l’enquêteur et le procureur peuvent ne pas être capables de prouver qu’une loi a été violée même s’il est évident qu’un crime a été commis. Ils n’ont peut-être pas les moyens de mener une enquête de manière adéquate, faute de personnel, de ressources ou d’expérience institutionnelle. Ils peuvent procéder à l’arrestation d’un individu et faire face à un système de prisons incapable de le détenir en attendant le procès. Les enquêteurs peuvent constater que le tribunal est incapable d’assurer un procès impartial.

À titre d’exemple, lors des élections cambodgiennes en 1998, les efforts du Comité national des élections en vue de contrer la violence et de régler efficacement les infractions à la loi ont connu un échec. Étant donné que ce comité ne possédait aucun pouvoir pour appliquer la loi, les cas étaient renvoyés aux autorités gouvernementales. Toutefois, les poursuites n’ont jamais eu lieu. Ceci n’est pas surprenant, vu la faiblesse du système judiciaire qui n’avait pas réussi à composer efficacement avec les droits de la personne par le passé [1] .

Bâtir un système judiciaire national et l’infrastructure nécessaire est un processus à long terme. Les autorités électorales peuvent commencer par s’assurer que la loi électorale et les lois connexes définissent les bases d’élections libres, justes et concurrentielles et contiennent des dispositions d’application de la loi. Dans certains pays en voie de transition, où il n’y a aucun antécédent d’indépendance du système judiciaire, une commission électorale qui possède de vastes pouvoirs (par exemple des pouvoirs qui seraient généralement exercés par des institutions judiciaires) peut être la seule façon de pallier les lacunes du système judiciaire.

Culture d’impunité

Les pays en voie de transition ou qui émergent d’une histoire de conflits violents peuvent connaître une certaine culture d’impunité. Cela se produit surtout lorsque le système d’application de la loi est quasi inexistant ou non fonctionnel, lorsque ceux qui n’ont ni pouvoir ni influence sont arrêtés et inculpés alors que ceux qui détiennent un certain pouvoir sont libérés, ainsi que lorsque les fonctionnaires jouissent d’une certaine immunité.

Cette culture d’impunité nourrit la corruption et les pratiques douteuses. Des lois non appliquées affaiblissent l’intégrité du système et l’autorité de la loi. Il est extrêmement difficile de mettre fin à un tel cycle; il faut une détermination de la part de la société civile et une volonté politique forte.

Sécurité physique

Dans une culture d’impunité, sans un système judiciaire solide, les enquêteurs honnêtes qui enquêtent dans les cas de corruption et d’activités frauduleuses peuvent devenir la cible de violence ou d’intimidation. La protection des enquêteurs exige non seulement une volonté politique, mais aussi l’appui de la société civile. Des mesures de sécurité, comme les missions d’observateurs internationaux pour les droits de la personne de l’ONU peuvent fournir un appui temporaire, mais le vrai changement ne peut provenir que de l’intérieur.

NOTES