Intégrité électorale

Intégrité électorale: table des matières

QUIZ ÉLECTORAL: Intégrité électorale

Le présent volet examine l’importance de l’intégrité dans le processus électoral, les défis associés à son maintien, et les mécanismes qui peuvent la protéger. Pour plus de renseignements généraux sur ce sujet, veuillez consulter Aperçu.

La présente section examine donc les questions de transparence, de responsabilisation et d’exactitude de l’administration électorale ainsi que le comportement éthique des principaux acteurs qui peuvent contribuer au maintien de l’intégrité. Les différents mécanismes susceptibles de protéger l’intégrité sont prévus par le cadre juridique, pris en charge par le cadre institutionnel  et renforcés par l’observation nationale et internationale.

Finalement, les problèmes particuliers d’intégrité et certaines des solutions qui sont utilisées pour les résoudre sont examinés à chaque étape de l’administration du processus électoral, y compris la gestion électorale, le choix du mode de scrutin, le découpage électoral, l’éducation et l’inscription des électeurs, l’enregistrement des partis, les candidats et autres entités électorales, les campagnes, les médias, le financement, la votation, le décompte et les résultats.

Aperçu

L’intégrité est un concept difficile à définir mais une composante essentielle d’un système de gouvernement démocratique. L’intégrité est inhérente aux principes démocratiques et elle contribue à l’administration d’élections libres et justes sans lesquelles la démocratie se trouve compromise.

Dans le cadre du présent volet, l’intégrité électorale est définie comme un ensemble de normes basées sur les principes démocratiques, de mesures et de mécanismes qui visent à protéger la tenue d’élections libres et justes.

Les élections sont le résultat d’un processus complexe qui exige la participation d’une multitude d’intervenants. Elles produisent des gagnants et des perdants. Les enjeux sont aussi élevés que les tentations de s’assurer la victoire en utilisant des moyens illégaux ou moralement contestables. Les résultats d’élections peuvent être truqués, les gagnants et les perdants étant déterminés à l’avance. Les élections peuvent être perturbées, ce qui a pour résultat de jeter des doutes sur la légitimité du processus. Une élection sans intégrité va à l’encontre des objectifs d’une élection démocratique et ne peut être considérée comme étant juste et équitable.

Étant donné les rivalités politiques et de société ainsi que la menace d’une corruption électorale, on ne peut tenir l’intégrité pour acquise. Il faut établir au sein même des structures de l’administration électorale des mécanismes qui assurent la sauvegarde et l’application de l’intégrité. Ces mécanismes doivent permettre de contrôler les agissements de l’administration électorale, assurer la surveillance du processus électoral par les autres agences ou secteurs du gouvernement ainsi que par la société civile et les médias, et prévoir l’application des règles et des règlements par des voies administratives ou légales.

Les bons systèmes exposent et combattent la corruption électorale, et assurent l’intégrité. La plupart des organismes électoraux accordent la priorité à la création d’un système électoral qui impose des contrôles et des vérifications aux activités des administrateurs électoraux. Le cadre législatif établit les protections de l’intégrité et définit son cadre institutionnel. Il peut déléguer et limiter le pouvoir de chaque service et de chaque poste au sein de l’administration électorale afin d’assurer les vérifications et parer aux abus.

La surveillance du processus électoral par les partis politiques, les médias, les citoyens en tant qu’individus ainsi que les observateurs nationaux et internationaux constitue également un important mécanisme de protection de l’intégrité. Elle fait partie des mesures de vérification et de contrôle, et aide à déceler et prévenir les problèmes, assure la responsabilisation des acteurs du processus, encourage la transparence, établit la crédibilité du processus, et garantit le respect du cadre législatif.

L’application des règles de l’intégrité est particulièrement importante; sans une application efficace, les meilleures règles et les meilleurs règlements ne resteront que de bonnes intentions. Un cadre légal et l’application de bonnes procédures sont essentiels pour combattre la corruption. Il est nécessaire d’établir des mécanismes d’application afin que quiconque viole la loi électorale soit arrêté et poursuivi en temps opportun, et de façon professionnelle et non partisane. Une application efficace de la loi sert non seulement à maintenir l’intégrité du processus mais aussi à prévenir les problèmes futurs.

La promotion internationale de la valeur des élections démocratiques a connu bien du succès. Toutefois, malgré le fait qu’il existe aujourd’hui de nombreuses mesures pour garantir la tenue d’élections libres et justes, la fraude et la corruption électorales existent toujours. L’intégrité électorale a souvent été perçue comme une préoccupation propre aux pays en voie de transition vers la démocratie, mais les pratiques d’inscription des électeurs aux États-Unis à la veille de l’élection présidentielle de 2000 ainsi que la fraude du vote par la poste en Grande-Bretagne en 2005 ont suscité l’intérêt pour les problèmes d’intégrité électorale même dans les démocraties bien établies [1] . En théorie, l’intégrité de chaque étape du processus électoral est exposée à une menace mais, dans la pratique, des solutions viables existent et l’intégrité peut être préservée. Afin de réduire le risque d’activités frauduleuses, il est essentiel que les responsables des politiques et les administrateurs électoraux tiennent compte de l’importance de l’intégrité électorale lorsqu’ils élaborent un nouveau système ou qu’ils apportent des changements à un système existant [2] .

En résumé, l’intégrité électorale exige :

• un ensemble de normes basées sur les principes démocratiques généralement acceptées;
• un cadre juridique qui impose des vérifications et des contrôles à la structure institutionnelle;
• des mécanismes de sauvegarde solidement enchâssés, y compris la surveillance des élections par des observateurs indépendants, la société civile et des médias libres;
• des mesures coercitives;
• une administration électorale juste, transparente et équitable.

NOTES

[1] Birch, Sarah, « Explaining Confidence in the Conduct of Elections », Communication présentée à la Public Opinion and Political Parties Conference, University of Essex, du 9 au 11 septembre 2005.

[2] Pour une discussion intéressante de l’évolution historique et de l’institutionnalisation de l’intégrité électorale en Australie, voir Hughes, Colin, « Institutionalising Electoral Integrity », dans Sawer, Marian (dir.), Elections Full, Free and Fair, The Federation Press, Sydney, 2001, p. 142 157.

Principes directeurs

L’intégrité électorale comprend un ensemble de normes basées sur les principes démocratiques et un système juridique et institutionnel qui encouragent et protègent la tenue d’élections justes et équitables. Ces systèmes devraient être adaptés au contexte social et politique de chaque pays, mais les objectifs fondamentaux sont les mêmes et relèvent de la nécessité de tenir des élections démocratiques libres et justes. Les principes directeurs essentiels au maintien de l’intégrité électorale sont les suivants :

• respect des principes de démocratie électorale;
• conduite éthique;
• exactitude;
• protections institutionnelles : système de vérifications et contrôles;
• surveillance et application des règles;
• transparence.

Respect des principes de démocratie électorale

Les principes de démocratie électorale accordent à tous les citoyens des droits égaux dans leur participation comme électeurs et candidats; donnent à tous les citoyens un pouvoir de vote égal; assurent le secret du vote; garantissent aux électeurs le droit d’accéder à l’information politique; exigent des lois qui prévoient une administration équitable et non partisane; et exigent la tenue régulière d’élections qui sont décidées par les votes librement exprimés de la majorité.

Ces principes garantissent la tenue d’élections justes et équitables qui sont une condition essentielle de l’intégrité électorale. Une élection libre exige, entre autres, la liberté de parole, d’assemblée, d’association et de mouvement ainsi que l’absence de la crainte. Une élection juste exige un processus électoral transparent, une loi électorale et un système électoral équitables, des chances égales pour tous les participants, une commission électorale neutre et impartiale, l’absence d’intimidation, des procédures adéquates et l’acceptation des résultats électoraux [1] .

L’intégrité électorale exige la volonté de se soumettre au système de gouvernement démocratique et à la règle du droit; un système qui permet la canalisation de la participation et des litiges; un système qui permet d’apporter les changements qui s’imposent; l’acceptation des résultats officiels d’une élection libre et juste. Ce système protège les principes d’une démocratie électorale et d’une élection libre et juste par le truchement de son cadre législatif et institutionnel.

Conduite éthique

L’intégrité électorale exige une conduite morale de la part des administrateurs et des fonctionnaires électoraux, des candidats, des partis et de tous les acteurs du processus électoral. Cela implique que le comportement de tous les participants devrait encourager un processus libre et équitable et décourager les comportements qui compromettent l’intégrité du processus. Pour y arriver, tous les participants devraient accomplir leurs devoirs et jouer leur rôle de manière professionnelle, transparente et impartiale. Cela signifie que les fonctionnaires publics (y compris les administrateurs électoraux) ne devraient pas utiliser leur statut officiel à des fins personnelles ou pour des gains partisans. Cela signifie également que les candidats et les partis ne devraient pas utiliser de façon malhonnête les contributions électorales qu’ils ont reçues. Cela signifie de plus que les membres des groupes de pression ne devraient pas utiliser d’incitatifs monétaires ou autres pour influencer indûment un administrateur électoral ou public et qu’ils devraient divulguer la source de leur financement et leurs dépenses, conformément à la loi.

La conduite éthique exige également le respect des droits politiques et des activités des autres; l’acceptation par les citoyens et les administrateurs électoraux du fait que tous ont le droit de discuter librement des questions politiques et de promouvoir certains points de vue politiques et que personne n’a le droit d’influencer les partis politiques qui tentent de diffuser leur message ou de s’immiscer dans les activités politiques des autres citoyens.

Dans plusieurs systèmes, la conduite éthique que tous les participants à une élection sont tenus de respecter est enchâssée dans un code de conduite.

Exactitude

On croit généralement que les problèmes d’intégrité sont le résultat de pratiques malhonnêtes et frauduleuses. Ils peuvent également être le résultat d’erreurs humaines, même commises en toute bonne foi. L’administration électorale devrait essentiellement être professionnelle et exacte. Un travail qui laisse à désirer ou des inexactitudes dans les feuilles de comptage des votes peuvent soulever des questions sérieuses d’intégrité et menacer la validité d’une élection. Les mêmes mécanismes de vérifications et contrôles qui ont été conçus pour limiter le pouvoir et assurer la responsabilisation peuvent contribuer à déceler les erreurs. Bien qu’une tentative délibérée de faire dérailler le processus ou d’altérer les résultats de l’élection serait traitée comme une manœuvre criminelle, les problèmes résultant d’erreurs ou d’inexactitudes sont normalement du domaine administratif ou civil.

Les problèmes d’intégrité peuvent également être le résultat de lois mal rédigées ou de systèmes mal conçus. Par exemple, les lois et règlements délèguent certaines responsabilités de l’administration des élections à des fonctionnaires électoraux. Des dispositions mal rédigées qui accorderaient trop de discrétion à un fonctionnaire en particulier créeraient du fait même des possibilités d’abus. De même, un système d’inscription des électeurs mal conçu permettrait à une personne malhonnête de s’inscrire plusieurs fois ou pourrait entraver l’inscription d’un important segment de la population admissible. Certains problèmes peuvent également être causés par des lois désuètes ne tenant pas compte de la technologie moderne et ne pouvant donc prévoir des fraudes par l’usage des ordinateurs.

Des inexactitudes dans la définition des structures juridiques et institutionnelles, tout autant que dans leur mise en œuvre et leur application, peuvent créer, par inadvertance, bien des problèmes et encourager les fraudes délibérées.

Protections institutionnelles : système de vérifications et contrôles

Des protections institutionnelles basées sur un système de vérifications et contrôles sont largement utilisées aujourd’hui pour protéger l’intégrité et assurer la tenue d’élections libres et justes. Au nom de l’efficacité, elles devraient faire partie des cadres juridiques et institutionnels. Elles garantissent que les divers pouvoirs inhérents au processus électoral sont répartis parmi différentes entités, ce qui assure la présence de freins et contrepoids face à l’administration électorale. Cette répartition des pouvoirs confère à ce titre un rôle aux partis politiques, à la société civile et aux médias dans la surveillance des élections et la présentation de rapports publics.

La séparation et la limitation des pouvoirs sont habituellement prévues par le cadre législatif. Par exemple, les dispositions juridiques peuvent séparer l’administration et l’application de la loi. Elles peuvent également prévoir la séparation des pouvoirs entre l’instance responsable de la poursuite et celle qui rend le jugement. Les pouvoirs associés à la responsabilité de surveillance peuvent être délégués à une section d’un service d’inspecteur général ou à une cour électorale. Ces protections peuvent aussi prévoir la délégation des pouvoirs d’application de la loi électorale au système judiciaire. Les règlements administratifs devraient préciser très clairement la délégation et la limitation des pouvoirs de chaque service et de chaque poste au sein de l’organisme électoral. Les autorités électorales connaîtront alors l’étendue de leur autorité et sauront qu’il existe un système pour s’assurer que les fonctionnaires électoraux n’outrepassent pas leurs responsabilités.

Lorsque les pouvoirs électoraux sont répartis parmi plusieurs organismes, il importe de prévoir des mécanismes de coordination qui garantissent que les organismes travaillent ensemble, que leurs efforts ne sont pas dédoublés et qu’ils ne vont pas dans des directions opposées. Il importe également de s’assurer que le public, les politiciens et les partis politiques connaissent les rôles et les responsabilités de chaque agence afin d’éviter la confusion et les méprises.

En Nouvelle-Zélande, par exemple, la responsabilité des fonctions spécifiques à l’élection est répartie parmi différentes institutions. Le directeur général des élections est responsable de la conduite des élections et est un employé du ministère de la Justice. L’inscription des électeurs et le maintien de la liste relèvent du Centre d’inscription électorale qui fait partie du bureau de poste de la Nouvelle-Zélande. La commission électorale est un organisme indépendant chargé d’inscrire les partis politiques et leurs logos, de familiariser le public aux questions électorales, d’attribuer les fonds publics pour la radiodiffusion des activités de la campagne et de recevoir les rapports financiers sur la campagne. La police est chargée d’enquêter sur les contraventions à la loi électorale et de poursuivre les contrevenants. La commission à la représentation, organisme indépendant prévu par la loi, détermine les limites de la carte électorale, et un comité du Parlement étudie l’administration des élections et recommande les changements qui s’imposent à la loi électorale [2] .

Dans les pays en voie de transition et ceux où il n’existe aucun système judiciaire fiable, l’établissement d’une commission électorale qui détient de vastes pouvoirs, semblable à la commission électorale fédérale de l’Australie, peut sembler la seule façon de contrecarrer les institutions existantes [3] .

Le système électoral du Mexique, qui a fait l’objet d’une série de réformes entre 1990 et 1996, est un bon exemple de réforme électorale efficace utilisant la séparation des pouvoirs et des mécanismes de vérifications et contrôles. Afin de limiter la puissance des administrateurs électoraux, les réformateurs ont élaboré un plan de contraintes institutionnelles qui sont étroitement liées. Entre autres, ils ont rédigé une nouvelle loi électorale, le Code fédéral des institutions électorales et des procédures (COFIPE). Ils ont retiré l’administration des élections du ministère de l’Intérieur et établi un organisme électoral autonome permanent et non partisan, soit l’Institut fédéral électoral (IFE). Ils ont mis sur pied un tribunal judiciaire pour régler les litiges. Ils ont créé un catalogue de crimes électoraux et prévu d’importantes sanctions pénales; un procureur spécial est chargé de l’application de la loi. Ils ont réorganisé le registre électoral et émis des cartes d’identification de l’électeur très sécuritaires utilisant la haute technologie. Enfin, ils ont établi un régime de surveillance de partis pour surveiller chaque étape du processus [4] .

Surveillance et application des règles

Pour garantir un processus libre et juste et afin de responsabiliser les administrateurs et les participants, les cadres juridique et institutionnel devraient prévoir la surveillance du processus et l’application des lois.

La surveillance continue du processus par des mécanismes de contrôle internes et externes permet de repérer les problèmes du système et d’identifier les groupes ou individus qui les causent.

L’application des mesures juridiques et réglementaires est essentielle au contrôle des agissements relevant d’intérêts personnels et spéciaux et pour créer les conditions nécessaires à la tenue d’une élection libre et juste. Elle dissuade ceux qui voudraient agir de façon immorale ou illégale et punit ceux qui ont entravé les lois. Une ambiance d’impunité et l’absence de mesures coercitives encouragent un climat de corruption et un rendement médiocre. Dans une telle ambiance, les administrateurs et les fonctionnaires électoraux et les candidats sont peu motivés à suivre les règles où à se comporter honnêtement. L’application continue des règles constitue une priorité importante afin de déraciner la corruption au sein du processus électoral, de traduire les coupables en justice rapidement et efficacement et de maintenir un climat de confiance à l’égard du système.

Transparence

Enfin, un système intègre est transparent. La transparence rend les systèmes institutionnels, les gestes et les décisions prises largement accessibles et connus. Il est difficile de maintenir ou de justifier publiquement un système qui permet l’abus et la corruption. Les administrateurs et les fonctionnaires électoraux devraient être tenus responsables des décisions qu’ils prennent dans l’administration de l’élection; les législateurs devraient être tenus responsables du contenu des lois qu’ils adoptent et du niveau de financement accordé pour les élections; les candidats et les partis politiques devraient être tenus responsables de leur conduite et de celle de leurs partisans pendant la campagne.

Les participants devraient avoir accès à toute l’information sur les procédures qui leur permettent de comprendre le fonctionnement du processus. La transparence, et l’examen public qui s’ensuit, obligent habituellement les administrateurs et les fonctionnaires électoraux à se conformer aux règles et à rendre compte de leurs gestes.

Des consultations régulières entre les organismes qui conçoivent les politiques, l’organisme électoral et les acteurs politiques peuvent aider à la création d’une administration électorale transparente et de structures qui soient acceptables aux participants. Ce type de consultation est particulièrement utile dans les pays en voie de transition, là où les procédures sont en voie d’élaboration et où les candidats sont préoccupés par la capacité de l’organisme électoral et des organismes qui conçoivent les politiques d’organiser et de tenir des élections libres et justes.

Un processus transparent facilite la compréhension du processus, des difficultés rencontrées et des raisons pour lesquelles les administrateurs et les fonctionnaires électoraux ont pris certaines décisions. La transparence augmente la crédibilité du processus et la légitimité des résultats. Il est difficile pour les participants et les électeurs de ne pas accepter les résultats de l’élection et la légitimité de nouveaux élus si le processus électoral est libre, juste, exact, transparent et surveillé, et que les mesures juridiques et réglementaires sont appliquées.

NOTES

[1] Pour plus d’information au sujet des élections démocratiques, libres et justes voir : Elklit, Jorgen et Palle Svensson, « What Makes Elections Free and Fair? », Journal of Democracy, 8(3), 1997; Beetham, David, « Freedom as the Foundation », Journal of Democracy, 15(4), 2004, p. 61-67; Inter-Parliamentary Union, Declaration on Criteria for Free and Fair Elections, 1994; European Commission for Democracy Through Law (Venice Commission), Code of Good Practice in Electoral Matters. Guidelines and Explanatory Report, 2002.

[2] Electoral Commission of New Zealand, Everything You Need to Know about Voting under MMP, GP Publications, Wellington, 1996.

[3] Maley, Michael, Australian Electoral Commission, communication avec Sue Nelson.

[4] Schedler, Andreas, Distrust Breeds Bureaucracy. The Formal Regulation of Electoral Governance in Mexico, Mexico, FLACSO, 1999.

Structure institutionnelle de l'intégrité électorale

La structure institutionnelle des élections est érigée sur les bases institutionnelles qui sont stipulées dans le cadre juridique. Cette structure est constituée d’un nombre d’agences et d’organismes.

Les principaux acteurs institutionnels d’une élection sont les suivants :

• les responsables des politiques et de l’administration des élections, soit l’organisme chargé d’établir des politiques électorales et l’organisme électoral;
• les agences de surveillance;
• les organisations de partis politiques et les candidats qui se font la lutte aux élections;
• les groupes qui tentent d’influencer les résultats de l’élection;
• les observateurs indépendants du processus;
• les journalistes;
• les agences chargées de l’application de la loi, y compris les agences d’enquête, les procureurs et les tribunaux.

 

Le rôle de chacune des institutions dans le maintien de l’intégrité électorale est discuté dans chacun de sous-chapitres qui suivent.

Il importe que les rôles de chaque institution soient clairement définis par le cadre juridique. De plus, une séparation des pouvoirs et un système rationnel de vérifications et contrôles peuvent aider au maintien de l’intégrité. Tel que discuté dans Principes directeurs, par exemple, si un organisme électoral se voit accorder trop de responsabilités – comme rédiger la loi électorale, la faire respecter, l’appliquer et agir en qualité de cour suprême sur les questions électorales –, il existe peu de mesures de vérification institutionnelles de son action.

Les arrangements institutionnels et les ententes sur ces structures sont d’importants facteurs dans l’intégrité électorale. Une des questions principales est de décider si l’on doit instituer des organismes indépendants chargés respectivement de formuler et d’administrer les politiques électorales. Dans les pays en voie de transition qui ont vécu une domination d’un parti unique ou d’un gouvernement autoritaire, la création d’une commission électorale indépendante est aujourd’hui largement considérée comme une mesure essentielle pour assurer l’administration impartiale des élections et gagner la confiance des électeurs et des partis [1] .

Si les principaux acteurs politiques et civils s’entendent sur le type de structure institutionnelle qu’il faut adopter, l’organisme électoral sera beaucoup plus crédible. Sans une telle entente, le mécontentement et la méfiance s’installeront immédiatement et persisteront tout au long du processus.

Que le système institutionnel adopté soit « équilibré » grâce à la présence de représentants des divers partis politiques, qu’il soit officiellement indépendant ou qu’il fasse partie d’une institution gouvernementale, il doit être suffisamment indépendant, aux plans politique et financier, pour pouvoir administrer une élection libre, juste et compétitive. Il doit également pouvoir assurer une participation équitable et juste de tous les partis politiques et candidats.

NOTES

[1] Guy S. Goodwin-Gill. Élections libres et régulières. Droit international et pratique. UIP, 1994.

Organisme chargé d'établir des politiques électorales

L’organisme chargé d’établir des politiques électorales doit établir des politiques de principe et des politiques de prise de décisions en ce qui a trait à la conduite des élections. L’ampleur de son mandat varie selon le pays; chacun doit cependant prendre des décisions de principe relativement à l’administration des élections. Dans certains cas, l’organisme chargé d’établir des politiques électorales est également chargé de rédiger la loi électorale et de surveiller les élections.

Plusieurs acteurs peuvent participer au processus d’élaboration des politiques de principe et de prise de décisions. Si, par exemple, c’est le Parlement qui en a la responsabilité, l’organisme électoral peut lui recommander des mesures à prévoir et l’aider à élaborer la législation. Les électeurs, les médias et autres participants au processus électoral peuvent également apporter leur contribution en soulignant les valeurs et les principes qui leur sont importants.

Le rôle de l’organisme chargé des politiques électorales, en ce qui concerne le maintien de l’intégrité, comprend les éléments suivants.

L’adoption de politiques qui protègent l’intégrité électorale

Le rôle principal de l’organisme chargé d’établir des politiques électorales devrait être assuré d’une manière indépendante et non partisane. Il doit répondre, entre autres, aux questions suivantes à l’égard des politiques d’intégrité :

• les élections sont-elles concurrentielles et libres?
• les dates fixées sur le calendrier électoral sont-elles raisonnables?
• les structures institutionnelles et juridiques garantissent-elles un traitement équitable et des chances égales?
• les électeurs peuvent-ils s’inscrire et voter librement et sans problème?
• tous les votes déposés sont-ils comptés correctement et repris dans les résultats officiels?
• les partis politiques peuvent-ils s’inscrire et participer aux élections, y compris en faisant campagne et en diffusant leur message librement?
• tous les partis et candidats ont-ils un accès égal aux médias?
• la délimitation des circonscriptions se fait-elle sur une base équitable?
• la formule utilisée pour distribuer les ressources publiques, comme le temps d’antenne gratuit ou le financement public des campagnes, est-elle juste et appliquée honnêtement?

La rédaction de lois électorales qui protègent l’intégrité électorale

Si l’organisme chargé d’établir les politiques électorales est aussi chargé de rédiger les lois, il est essentiel qu’il veille à ce que toutes les lois comprennent des mesures pour protéger l’intégrité électorale. Parmi ces mesures, il s’agit de préciser le rôle et le mandat de toutes les institutions, les pouvoirs qui leur sont conférés pour accomplir leur rôle et les mécanismes de contrôle auxquelles elles sont assujetties, à chaque étape du processus.

La surveillance du bon fonctionnement des mécanismes d’intégrité

Lorsque l’organisme chargé d’établir les politiques électorales doit également agir comme organisme surveillant, il doit veiller à ce que le processus se déroule de manière neutre et transparente et que les résultats des élections soient exacts et représentent fidèlement la volonté des électeurs. Il peut aussi voir à ce que les ressources publiques qui servent à la tenue d’élections soient adéquates et utilisées à bon escient, et que les administrateurs d’élections soient tenus responsables de la gestion des fonds, du déroulement de l’élection et de l’administration du processus.

Organisme électoral

L’organisme électoral est chargé de l’administration du processus électoral. Il doit mettre en œuvre les procédures prévues par le cadre juridique, honnêtement et de façon impartiale. À ce titre, il est appelé à régler des questions techniques et à prendre des décisions. Dans certains cas, il doit également rédiger des règlements électoraux et, dans la plupart des cas, mettre au point les modalités pour l’inscription des électeurs et des candidats, la votation et le comptage des votes.

Pour remplir son rôle essentiel, qui est de gérer des élections libres, justes et fiables, l’organisme électoral doit s’acquitter des tâches suivantes.

Administrer le processus conformément à la loi

Les administrateurs d’élections sont censés administrer le processus avec impartialité et conformément aux exigences légales. Les lois sont conçues de façon à protéger les droits des citoyens et les principes de base d’une élection libre et juste, tout autant que pour limiter les pouvoirs discrétionnaires des administrateurs. Elles doivent être respectées, et l’organisme électoral doit en répondre. Si une loi est à la source de certains problèmes, l’organisme électoral doit en aviser les autorités pertinentes afin qu’elles y apportent les correctifs qui s’imposent, plutôt que de l’appliquer de façon sélective. En effet, l’application sélective de la loi peut conduire à de sérieux problèmes d’intégrité. Par exemple, lors de l’élection au Cambodge en 1998 [1] , l’organisme électoral ne respectait pas toutes les dispositions de la loi. Il en a résulté que plusieurs des protections qui avaient été enchâssées dans la loi, comme le processus de plaintes, ont été minées.

Maintenir une administration professionnelle, neutre et transparente

Une administration professionnelle et transparente du processus est essentielle à la tenue d’élections libres et justes. Les prises de décisions et les opérations doivent être aussi exactes et transparentes que possible. L’organisme électoral doit également être perçu comme étant neutre; autrement, il ne jouirait d’aucune crédibilité. Pour éviter d’être perçu comme favorisant des résultats donnés, il est essentiel que l’administration soit transparente, et qu’elle fournisse aux partis politiques, aux médias et au public tous les renseignements possibles, en temps opportun.

L’Institut international pour la démocratie et l’assistance électorale (IDEA) a élaboré un modèle de code de conduite pour les administrateurs électoraux [2] afin de les aider à préserver l’intégrité électorale.

Adopter des procédures pour protéger l’intégrité de ses opérations

La gestion interne et les procédures opérationnelles adoptées par l’organisme électoral exercent une influence importante sur l’intégrité du processus. Les procédures doivent être écrites et systématiquement accessibles au public. Il en existe habituellement pour tous les aspects de l’administration électorale, y compris la gestion électorale, la gestion interne, le recrutement et la supervision ainsi que les procédures opérationnelles, y compris les règles pour les approvisionnements. Les mécanismes permettant de protéger l’intégrité électorale tout au long de l’administration du processus électoral sont décrits plus en détails dans L’intégrité de l’administration du processus électoral.

Cerner et évaluer les risques associés à l’intégrité et prendre, au besoin, des mesures rectificatives

La gestion interne et les procédures opérationnelles devraient comprendre des mesures qui permettent de déceler les risques pour l’intégrité, de les évaluer et de faire en sorte que les personnes ou agences de surveillance pertinentes soient informées et que des mesures rectificatives soient adoptées immédiatement. L’organisme électoral doit s’assurer qu’il existe un système pour recevoir et traiter les plaintes déposées par les partis politiques, les observateurs ou les agences chargées de la surveillance des élections. Il s’agit ici d’un important facteur pour l’intégrité du système, qui incite du reste les administrateurs et les participants à répondre de leurs gestes.

Sensibiliser les électeurs aux questions d’intégrité

L’organisme électoral devrait, dans la mesure du possible, renseigner les citoyens sur le système électoral, les mesures qui protègent son intégrité et l’importance de leur participation à la protection du processus électoral. L’organisme électoral peut propager l’information au moyen de conférences de presse, par des programmes d’éducation de l’électeur et par des programmes d’éducation civique dans les écoles.

NOTES

[1] Neou, Kassie et Jeffrey C. Gallup, « Conducting Cambodia’s Elections », Journal of Democracy, 10(2), 1999, p. 152.

[2] Institut international pour la démocratie et l’assistance électorale (IDEA), Code of Conduct for the Ethical and Professional Administration of Elections, 1997.

Agences de surveillance

La surveillance du processus électoral est une mesure importante pour protéger l’intégrité. Dans la plupart des systèmes électoraux, il existe une agence précise chargée de surveiller le processus électoral. Cette agence peut se retrouver au sein de l’organisme électoral ou au sein de l’organisme chargé de formuler les politiques, ou encore au sein d’une autre institution, comme le Bureau du vérificateur général ou une autre commission indépendante. Au Canada, cette responsabilité est attribuée au commissaire aux élections fédérales alors qu’au Mexique, elle appartient au Tribunal électoral fédéral. La surveillance officielle joue un rôle important dans la vérification du maintien de l’intégrité électorale. Cependant il faut veiller à ce que la surveillance soit non partisane et qu’elle ne soit utilisée que pour améliorer l’intégrité et non pour entraver ou manipuler le processus.

Les agences chargées de la surveillance peuvent déceler des problèmes d’intégrité dans les activités suivantes :

• l’administration et la gestion des élections;
• l’inscription des électeurs et des candidats;
• les campagnes électorales et le financement des candidats;
• la votation et le dépouillement des votes.

Les agences chargées de la surveillance peuvent surveiller le processus de façon routinière ou enquêter à la suite de plaintes formelles. Pour être efficaces, les agences de surveillance peuvent exiger notamment :

• la liberté de choix quant à ce qui doit être examiné;
• l’accès aux renseignements nécessaires pour effectuer leurs examens;
• le pouvoir de publier les résultats de leurs examens et leurs recommandations, sans censure ou ingérence politique;
• l’absence d’enjeu personnel ou institutionnel dans les résultats de leur surveillance électorale.

Afin de protéger l’intégrité électorale, le rôle des agences de surveillance comprend les éléments suivants.

Assurer une surveillance indépendante du processus électoral

Les mesures suivantes sont nécessaires :

• la surveillance continue et non partisane de l’administration électorale afin de vérifier que les objectifs sont atteints, que les ressources sont protégées, que les lois et règlements sont respectés et qu’il existe des mécanismes pour protéger le processus et les biens qui y servent;
• une vérification régulière, indépendante et objective de l’administration et des opérations financières – complétée par des vérifications et enquêtes spécifiques s’il y a lieu en raison de plaintes ou de préoccupations découlant de la surveillance de routine;
• une évaluation indépendante du rendement de l’administration électorale afin d’obtenir les renseignements nécessaires pour améliorer la redevabilité au public et faciliter la prise de décisions et les actions correctives.

Vérifier la conformité aux dispositions des lois et règlements

Dans ce rôle, l’organisme examine les politiques électorales et administratives pour s’assurer qu’elles sont conformes aux exigences juridiques. Il vérifie également si l’administration se conforme aux exigences de rendement et si elle présente les rapports financiers requis par la loi. Ces mesures encouragent la redevabilité de l’administration électorale.

Au Canada par exemple, l’objectif de l’agent de surveillance, soit le commissaire aux élections fédérales, est « d’aider à maintenir la confiance du public dans le processus électoral et de faire appliquer la Loi électorale du Canada par des mesures correctives plutôt que punitives, à l’aide d’enquêtes et en autorisant des poursuites dans les cas d’infractions » [1] .

Déceler et prévenir les problèmes, y compris la corruption, l’abus de pouvoir et les pratiques discriminatoires

Les agences de surveillance encouragent l’utilisation efficace et économique des biens et des systèmes administratifs; elles visent à repérer et prévenir le gaspillage, la fraude et les abus. Elles peuvent aussi examiner les lois et règlements et formuler des recommandations relativement à leur incidence sur l’économie et l’efficacité de l’administration et des opérations électorales. Elles peuvent aussi recommander l’adoption de politiques pour encourager l’économie des moyens ou pour déceler et prévenir la fraude et les abus.

Selon les mandats qu’elles ont reçus, les agences de surveillance peuvent traiter des questions de mauvaise conduite de la part des fonctionnaires électoraux, de l’achat de votes, de fraude électorale, d’entrave à la justice et autres abus de confiance dans le domaine électoral.

Encourager la transparence et établir la crédibilité du processus

L’accès du public aux rapports des agences de surveillance contribue à la transparence du processus et favorise la crédibilité et la légitimité des résultats. Le public doit pouvoir vérifier que les décisions de l’organisme électoral ont été prises conformément aux procédures et aux lois et qu’elles découragent la discrimination, la fraude et les abus.

Les rapports des agences de surveillance informent l’organisme électoral, les principaux administrateurs électoraux et toux ceux qui devraient être informés (les comités de surveillance du parlement et les parlementaires) des problèmes qui découlent des programmes et opérations.

Dans les pays en voie de transition, des mesures de surveillance neutres et professionnelles, qui ont gagné la confiance des partis politiques et des administrateurs électoraux de par leur objectivité, contribuent à établir un climat de confiance dans le processus et augmentent le taux de participation.

Assurer le respect du cadre législatif

Les agences de surveillance peuvent jouer le même rôle que les agences chargées de l’application de la loi si elles ont le pouvoir de déterminer la responsabilité des agissements et d’imposer des pénalités. Les pouvoirs réels d’une agence de surveillance en matière d’application de la loi dépendent de son mandat, mais peuvent comprendre l’imposition de sanctions, comme des amendes et des suspensions. Dans les cas graves, une agence peut recommander le licenciement d’une personne ou renvoyer l’affaire au système de justice criminelle, qui peut intenter une poursuite.

Surveiller le respect des codes d’éthique

Certains systèmes électoraux ont des comités de surveillance qui veillent à la bonne conduite des administrateurs électoraux et des candidats. Ces comités ou agences peuvent être constitués, par exemple, de groupes de citoyens, d’un bureau et d’un inspecteur du gouvernement. Ils surveillent l’application des codes de conduite adoptés par le système électoral.

La ville américaine de Seattle, par exemple, a créé une Commission d’éthique et d’élection. Celle-ci est composée de citoyens qui interprètent, administrent et appliquent le Seattle Elections Code, Code of Ethics et les autres codes connexes. Elle enquête sur les plaintes reçues relativement aux infractions aux codes et règle les cas soit directement avec l’employé, soit au moyen d’une audience publique. Elle peut imposer des sanctions pour chaque infraction mais elle n’a aucun pouvoir disciplinaire. Elle ne peut que recommander une mesure disciplinaire à l’employeur, qui peut en retour faire rapport sur le suivi.

NOTES

[1] Élections Canada, Manuel des enquêteurs spéciaux, p. 4.

Organisations de partis politiques

Les partis politiques présentent leurs programmes politiques et désignent les candidats qui les représenteront durant les élections. Ils se font la lutte aux élections pour convaincre les électeurs de voter pour eux. Ils apportent un équilibre dans le maintien de l’intégrité électorale dans la mesure où ils veulent s’assurer que les autres partis et candidats n’abusent pas du processus, ne manipulent pas les résultats de l’élection et ne reçoivent pas un traitement de faveur. Leur vigilance joue un rôle important dans le maintien de l’honnêteté du processus électoral.

Effet positif sur le maintien de l’intégrité

Les partis politiques et les candidats peuvent s’assurer que leurs intérêts politiques soient protégés en observant le processus électoral. La plupart des partis politiques surveillent de près l’ensemble du processus électoral, y compris la création de l’organisme électoral, l’inscription des candidats, l’inscription des électeurs, les campagnes des partis et candidats adverses, la votation, le dépouillement des votes et l’annonce des résultats. Ils peuvent ainsi déceler les cas de tricherie, de discrimination et d’entorse aux règlements. Les surveillants ont habituellement le pouvoir d’intervenir dans le processus s’ils croient que les lois et règlements ne sont pas respectés. Dans certains cas, Ils sont appelés à signer les documents d’élection pour les certifier, y compris les feuilles de décompte des votes. S’ils se rendent compte qu’ils ne sont pas traités équitablement, ils peuvent porter plainte auprès de l’organisme électoral, ce qui aide les administrateurs électoraux et les organismes qui établissent les politiques à déceler les problèmes et à augmenter la crédibilité et la transparence du processus.

La surveillance attribue aux partis politiques et candidats un rôle de vérification et contrôle dans tout le processus électoral. Les rapports de leur surveillance qui exposent un grand nombre d’irrégularités peuvent susciter un débat public et mousser l’appui du public pour des réformes électorales et l’établissement de mesures correctives. Les rapports positifs peuvent apaiser les préoccupations publiques relativement aux questions d’intégrité et favorise la confiance des citoyens dans le système.

Effet négatif sur le maintien d’intégrité

Cependant, en raison des enjeux des élections ainsi que de la compétition durant la campagne, les partis politiques et les candidats peuvent aussi être la cause des problèmes d’intégrité. Ils peuvent tenter de contourner le système et d’utiliser des méthodes non éthiques pour gagner une élection ou pour contester ses résultats. Par exemple, un parti dominant peut monopoliser les médias et recevoir d’eux un traitement préférentiel. Un parti au pouvoir peut abuser des ressources de l’État dans sa campagne électorale et les petits partis peuvent boycotter le processus électoral en l’accusant d’injustice et de corruption.

C’est pourquoi certains systèmes électoraux utilisent un code de conduite afin de régulariser le comportement des partis politiques, des candidats et de leurs partisans pendant les élections. Les codes de conduite devraient être adaptés aux circonstances particulières de chaque système électoral. Dans les démocraties établies de longue date, où les campagnes de financement peuvent être source de préoccupations, ces codes comprennent des instructions détaillées sur ce qui devrait ou ne devrait pas être fait pendant ces campagnes. Dans les pays en voie de transition, ces codes visent surtout à faire renoncer au recours à la violence et accepter les résultats des élections.

Code de conduite des partis politiques

Code de conduite volontaire

L’Institut international pour la démocratie et l’assistance électorale (IDEA) a élaboré, à titre de modèle, le Code de conduite : Partis politiques se présentant à des élections démocratiques. Ce code volontaire établit les règles de base pour le comportement éthique et peut s’appliquer aux partis politiques et candidats à travers le monde.

Code de conduite obligatoire

Certains systèmes électoraux adoptent un code de conduite obligatoire et tous les partis et candidats doivent s’y conformer s’ils se font la lutte à l’élection. Ces codes peuvent faire partie du cadre légal ou réglementaire, et les contrevenants peuvent encourir des sanctions juridiques et administratives; s’il s’agit d’un candidat, il peut être disqualifié et être passible de poursuites légales.

Le code de conduite de l’Afrique du Sud à l’intention des partis politiques à l’élection de 1995 est un exemple de code des pays en voie de transition. En vertu de ce code, tous les partis, candidats et représentants de partis qui présentent une requête de contestation des élections doivent se soumettre à ce code. En résumé, le code de conduite sud-africain prescrit ce qui suit :

• condamner publiquement toute violence ou intimidation;
• éviter tout recours à la violence ou à l’intimidation, ou à des paroles et des gestes qui peuvent inciter à la violence ou à l’intimidation;
• interdire le port d’armes à une réunion politique, à un défilé, à une manifestation, aux bureaux de vote, etc.;
• ne pas publier ou répéter des allégations fausses, diffamatoires ou outrageantes envers les adversaires;
• collaborer avec les autres partis politiques pour éviter la tenue d’activités politiques au même endroit à la même heure;
• ne pas empêcher les électeurs d’avoir accès à des candidats adversaires;
• ne pas détruire, endommager ou enlever le matériel de campagne des partis politiques adversaires;
• ne pas plagier les symboles, couleurs ou acronymes des autres partis politiques;
• ne pas tenter de corrompre les électeurs;
• ne pas abuser de ses pouvoirs, de son influence ou de ses privilèges;
• ne pas faire de discrimination selon la race, le sexe, l’origine ethnique, la classe sociale ou la religion;
• faciliter une participation égale et donner aux femmes accès aux activités politiques et au vote;
• collaborer avec les autorités électorales qui enquêtent sur des questions et allégations relativement aux élections;
• prendre toutes les mesures raisonnables pour protéger les préposés au vote et à l’inscription et leurs représentants contre les insultes, les dangers et les menaces dans l’exercice de leurs fonctions officielles;
• rassurer les électeurs sur le secret et l’intégrité du bulletin de vote et sur le fait qu’aucun électeur ne saura pour qui un autre a voté;
• prendre les mesures nécessaires et raisonnables pour discipliner les représentants des partis et des candidats, les employés et les partisans, et les inciter à respecter le code; à observer les lois et règlements; à ne pas commettre des irrégularités; et à respecter les règles électorales;
• établir et maintenir des communications avec le gouvernement, les préposés à l’inscription, les directeurs du scrutin et les comités d’élection de même qu’avec les partis et les candidats aux niveaux provincial et local, y compris l’échange des noms, adresses et numéros de téléphone et de télécopieur de leurs agents, dirigeants et représentants [1] .

NOTES

[1] Electoral Commission of South Africa, « Code of Conduct for Political Parties » dans Election Administration Manual of South Africa, chapitre 5, 1995, p. 29.

Organisation des groupes de pression

Les groupes de pression ne sont pas directement engagés dans la lutte électorale. Leur objectif est d’influencer les politiques publiques et les résultats de l’élection. Ils peuvent s’intéresser à un enjeu particulier de l’élection ou à un parti ou candidat qui partage leurs intérêts. L’envergure, les ressources, les pouvoirs et les objectifs de ces groupes varient, mais ils utilisent tous les mêmes méthodes pour influencer l’opinion publique et favoriser leur position. Ces méthodes comprennent le lobbying, les campagnes, la publicité dans les grands médias et la communication de renseignements aux candidats, aux législateurs et aux responsables des politiques.

Les groupes de pression dont il est question dans cette section sont ceux qui défendent des intérêts privés, économiques ou matériels. Les groupes de pression publics qui agissent dans l’intérêt public font l’objet de la section Organisations non gouvernementales.

Les groupes de pression peuvent jouer un rôle positif dans le maintien de l’intégrité de l’élection puisqu’ils surveillent le processus électoral en s’assurant que les intérêts adverses ne reçoivent pas de traitement de faveur. Toutefois, les fortes sommes d’argent que dépensent aujourd’hui les groupes de pression pour influencer l’opinion publique soulèvent plusieurs questions d’intégrité. Celles-ci sont discutées plus en détail dans Financement politique.

La plupart des groupes de pression engagent des lobbyistes professionnels. Les lobbyistes s’emploient à promouvoir les intérêts des groupes qui les ont engagés; ceux-ci ne correspondent pas nécessairement aux intérêts du public. Ils dépensent de l’argent pour influencer les décideurs et, lors d’une élection, pour aider les candidats et les partis qui appuient leurs idées à se faire élire. Ils peuvent inviter les candidats et les responsables de politiques dans des restaurants dispendieux ou à une escapade de fin de semaine. Ils peuvent acheter de la publicité dans les médias en faveur de certaines campagnes ou pour appuyer certaines opinions.

Le montant des fonds dépensés ainsi que la façon dont ces fonds sont dépensés peuvent être une source de préoccupation si les groupes de pression achètent de l’influence et des traitements de faveur. En conséquence, la plupart des pays exigent que les groupes de pression s’enregistrent et divulguent leurs activités et leurs dépenses.

Bien que les groupes de pression puissent être très partisans et intéressés uniquement à promouvoir leurs idées, ils sont tenus de respecter les mêmes normes de conduite éthique que les autres participants.

Organisations non gouvernementales

Certains groupes de pression sont des organismes à but non lucratif — on les appelle ici organisations non gouvernementales (ONG) — qui travaillent dans l’intérêt du public en vue d’améliorer la qualité des élections et de la démocratie. Les ONG agissent à titre d’observateurs indépendants.

Pendant les élections, leur observation électorale et leurs rapports aident à accroître la transparence du processus électoral. Les ONG peuvent accroître la transparence du financement des campagnes en observant de près les contributions et les dépenses et en faisant rapport publiquement. Elles peuvent également entreprendre des programmes d’éducation des électeurs et assurer la dissémination de l’information électorale. Elles peuvent faire du lobbying auprès des administrateurs d’élections et des responsables des politiques, en vue d’obtenir de meilleures politiques et lois électorales protégeant les droits et les libertés individuelles ou des lois plus rigoureuses sur les finances des campagnes.

Observateurs indépendants

Les observateurs indépendants jouent un rôle important dans le maintien de l’intégrité. Il s’agit d’observateurs nationaux ou internationaux qui surveillent le processus de façon objective. Leur intérêt est de veiller à ce que les élections soient justes et honnêtes; ils ne doivent donc pas prendre position sur les enjeux de l’élection, et en principe, ils doivent faire rapport de façon objective.

L’observation d’une élection comprend la surveillance étroite du processus, la cueillette de renseignements sur la façon dont l’élection se déroule et la formulation d’une évaluation d’ensemble. L’Institut international pour la démocratie et l’assistance électorale (IDEA) accorde plusieurs rôles aux observateurs, notamment :

• légitimer le processus électoral;
• créer un climat de confiance;
• améliorer les perspectives de démocratisation;
• améliorer le processus électoral;
• réduire ou prévenir les conflits. [1]

Observation nationale

L’observation nationale se fait par une grande variété d’organisations non gouvernementales et autres organisations de la société civile. La surveillance active par les observateurs nationaux fournit aux administrateurs électoraux et aux responsables des politiques des renseignements sur les problèmes qui surviennent. Ces renseignements permettent d’apporter les corrections qui s’imposent pendant le processus, lorsqu’il est encore temps d’agir. La surveillance active peut ainsi être plus efficace pour le maintien de l’intégrité électorale que la surveillance passive, qui ne suscite aucune interaction avec les administrateurs électoraux et ne résulte qu’en un rapport à la fin du processus. Dénoncer une question d’intégrité dès qu’elle est observée permet de corriger le problème avant qu’il ne compromette le processus électoral.

Les observateurs nationaux peuvent encourager la tenue d’élections libres et justes; leur rôle consiste à :

• déceler et prévenir les problèmes d’intégrité en surveillant de près le processus et en signalant toute irrégularité ou tout problème d’intégrité qu’ils constatent;
• augmenter la transparence en faisant des rapports publics sur le processus, cernant les problèmes et évaluant leur impact sur les résultats de l’élection;
• évaluer l’intégrité de l’élection. Dans les démocraties plus récentes, il peut s’agir d’évaluer si les élections sont « acceptables » ou « libres et justes » et si les résultats reflètent la volonté des électeurs. Dans les démocraties bien établies, l’observation nationale tend à porter sur l’influence qu’exerce l’argent des groupes de pression sur la qualité de la campagne, plutôt que sur les procédures électorales elles-mêmes;
• recommander des changements aux procédures ou politiques dans le but de rendre les élections plus intègres.

Observation internationale

La surveillance par les observateurs internationaux se pratique dans les pays qui reçoivent de l’aide financière internationale pour les élections et les pays en voie de transition démocratique. L’observation internationale se fait par différentes organisations dont les principales sont : l’Organisation des Nations Unies, le Commonwealth, l’Organisation des États américains (OEA), l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), la Fondation internationale pour les systèmes électoraux (IFES), et l’Institut international pour la démocratie et l’assistance électorale (IDEA).

L’observation internationale peut notamment :

• déceler les problèmes et les porter à l’attention de l’organisme électoral ou de l’organisme chargé d’établir des politiques;
• veiller à ce que les problèmes soient corrigés et fassent l’objet d’un suivi, et que les corrections soient une condition à l’aide financière;
• faire des rapports sur l’observation qui aideront à rendre le processus crédible et légitime;
• aider à rehausser la confiance des électeurs, ce qui peut augmenter la participation à l’inscription et au vote;
• faciliter le travail des observateurs nationaux en posant les questions difficiles que les observateurs nationaux peuvent être réticents de poser;
• apporter une certaine assurance aux observateurs nationaux contre l’intimidation ou autres problèmes de sécurité;
• par sa présence et son intérêt, exercer un effet de dissuasion sur ceux qui voudraient perturber le système.

Une observation internationale qui n’est pas neutre ou équilibrée peut être source de problèmes d’intégrité.

NOTES

[1] IDEA, Code de conduite – Observation électorale éthique et professionnelle, 1997.

Médias

La libre circulation d’information est essentielle à la tenue d’élections libres et justes. Les médias diffusent de l’information électorale et jouent plusieurs rôles qui peuvent avoir des conséquences sur le maintien de l’intégrité électorale. D’une part, les journalistes surveillent les élections. Ils peuvent participer à l’observation électorale nationale ou internationale. Ils peuvent découvrir des activités frauduleuses et des pratiques malhonnêtes dans le déroulement du processus électoral et ils informent les citoyens. Leur travail favorise la transparence du processus et contribue ainsi à protéger l’intégrité électorale. En revanche, les reportages journalistiques qui sont inexacts ou partisans risquent de déformer la réalité, laisser au public une perception injuste d’un candidat ou du processus et ainsi compromettre l’intégrité électorale, allant ainsi à l’encontre de leur responsabilité première d’informer objectivement les citoyens.

La surveillance du processus électoral par les médias

Les médias protègent l’intégrité électorale en décelant la fraude et la corruption et en rapportant les irrégularités du processus électoral. Ils aident non seulement à garantir que les responsables rendent compte de leurs agissements, mais également à décourager ceux qui voudraient se comporter de façon immorale ou illégale. La transparence aide à améliorer le système puisque les anomalies, les problèmes ou les autres faiblesses sont décelés et médiatisés, ce qui oblige les administrateurs électoraux ou les responsables des politiques à les corriger.

La responsabilité d’une information juste et équitable

Les électeurs apprennent à connaître le processus électoral par la couverture médiatique des élections, des candidats et de leurs programmes, tout autant que par la publicité politique dans les médias. Le pouvoir qu’ont les médias de joindre les électeurs et la confiance qu’ont les citoyens dans ce qu’ils lisent dans les journaux, entendent à la radio ou voient à la télévision obligent les médias à être responsables envers leurs publics. Ils doivent présenter des informations qui sont justes et équilibrés, et assurer un traitement équitable à tous. À défaut, ils constituent une menace importante au maintien de l’intégrité :

• les médias peuvent semer de fausses impressions parmi les électeurs et les responsables des politiques s’ils publient des reportages inexacts. Les fausses impressions peuvent résulter de fausses déclarations, d’une utilisation sélective des faits ou simplement du non-respect des standards professionnels, comme le fait de ne pas vérifier les sources d’information ou de présenter une rumeur comme un fait;
• des reportages irresponsables peuvent relever d’une volonté délibérée. La presse peut chercher à influencer l’opinion publique par les nouvelles qu’elle couvre et le ton qu’elle utilise. Elle peut stimuler le sentiment nationaliste en ciblant les nouveaux immigrants ou un parti politique en particulier. Elle peut détruire la crédibilité d’un candidat en faisant des allégations non fondées d’activités illégales ou immorales;
• les médias ayant un parti pris peuvent accorder un traitement de faveur à de grands annonceurs. La plupart des partis politiques et des candidats ainsi que les groupes de pression se servent de la publicité payée dans les médias. Cette publicité est financièrement avantageuse pour les médias, ce qui peut compromettre le principe du traitement égal pour tous. Aussi, les journalistes peuvent afficher leurs couleurs politiques en favorisant un parti en particulier.

Afin de réduire les risques qu’un travail journalistique inadéquat ne compromette l’intégrité du processus électoral, les pratiques journalistiques peuvent être réglementées par la loi. Par exemple, la France, l’Italie, l’Afrique du Sud et le Canada imposent diverses restrictions légales sur les modalités de publication des sondages d’opinion électoraux. Aussi, la responsabilité qu’ont les médias de fournir une information juste, exacte et équitable est garantie par les lois de plusieurs pays. Il existe également des codes déontologiques que les entreprises de presse et de radiodiffusion incorporent généralement dans le contrat de travail de leurs journalistes.

Code de conduite des médias

Les principes suivants portent sur le comportement éthique des médias et sont basés sur code d’éthique de la Society of Professional Journalists [1] , la déclaration des principes d’éthique de l’Associated Press [2] , et les principes de conduite éthique en salle de nouvelles de Gannett Newspaper Division [3] .

Rapporter la vérité

• Être le gardien du processus politique et électoral.

• Assurer une couverture exacte, équilibrée et impartiale des nouvelles. S’assurer que le contenu des nouvelles est fondé, exact et complet, et qu’il reflète le contexte.

• Ne rien supposer. Vérifier les faits et, avant la publication d’une information, déployer des efforts sincères pour obtenir les commentaires de toute personne ou organisation visée.
• Chercher les solutions tout autant que les problèmes et la corruption.
• Utiliser des mots neutres pour assurer l’impartialité et l’objectivité d’un reportage. Utiliser avec prudence les termes techniques, les statistiques, les estimations et les résultats de l’élection. Utiliser avec prudence les grands titres et s’assurer qu’ils reflètent les faits en cause.
• Éviter d’exciter les émotions sur des questions controversées.
• Étiqueter ce qui est opinions et interprétations personnelles; réserver les opinions et éditoriaux aux pages éditoriales.
• Étiqueter clairement la publicité afin qu’il soit facile de la distinguer des nouvelles.
• Être honnête et juste dans la cueillette des nouvelles, dans les reportages et dans leur présentation. S’abstenir de mentir ou de fabriquer des faits, de se faire passer pour un policier, un fonctionnaire public ou toute personne autre qu’un journaliste dans la poursuite des faits, de plagier ou de modifier des photos ou des graphiques pour induire le public en erreur.

Minimiser le mal

• Être transparent et honnête envers le lecteur.
• Se comporter honorablement et avec éthique envers les sources d’information, le public et les collègues.
• Ne pas exposer sans raison la vie privée d’un citoyen privé.
• Être à l’écoute lors d’entrevues et reconnaître que la cueillette de nouvelles peut causer des dommages ou engendrer des malaises.
• Respecter les droits des personnes impliquées dans les nouvelles. Respecter les normes communes de décence et traiter les gens avec dignité, respect et compassion.
• Équilibrer le droit d’un accusé à un procès juste et le droit du public de savoir.

Agir avec indépendance

• Éviter les conflits d’intérêts en refusant d’accepter des dons, faveurs ou autres avantages de la part de ceux qui font l’objet d’un article, de ceux qui font les manchettes, des politiciens ou d’autres journalistes.
• Éviter de se laisser influencer par les annonceurs quant au contenu des reportages.
• Ne pas accorder de taux préférentiels pour une annonce politique par rapport aux autres.
• Ne pas payer pour une révélation ou une nouvelle.

Rendre compte

• Pouvoir rendre compte au public que ce qui est écrit est juste et exact.
• Honorer les promesses de confidentialité faites à une source d’information; autrement, identifier les sources.
• Rendre compte de son comportement et de la façon dont les renseignements ont été recueillis. Obéir aux lois et aux normes d’un journalisme éthique.

NOTES

[1] Society of Professional Journalists, Code of Ethics for Journalists, 1996.

[2] Associated Press Managing Editors, Statement of Ethical Principles, 1994.

[3] Gannett Newspaper Division, Principles of Ethical Conduct for Newsrooms, 1999.

Agences chargées de l'application de la loi

Les agences chargées de l’application de la loi, y compris des lois électorales, jouent un rôle important dans le maintien de l’intégrité des élections. L’application de la loi sert à dissuader ceux qui voudraient corrompre le système, et à dénoncer et punir ceux qui ont violé les lois.

La responsabilité de l’application de la loi est habituellement confiée à diverses agences, selon la nature et la gravité du problème. Une enquête peut être initiée par une agence chargée de surveillance, mais ensuite être confiée à une agence chargée de prendre des mesures coercitives. Par exemple, les cas criminels découverts au cours d’une vérification de routine peuvent être renvoyés au système judiciaire. Si un procureur décide de poursuivre un cas, il peut porter des accusations et engager des poursuites contre l’auteur présumé d’un crime, et la cour peut prononcer une sentence si l’accusé est trouvé coupable.

Une application efficace de la loi exige un système juridique fonctionnel et le respect de la loi. Pour maintenir l’intégrité du système d’application de la loi, il faut assurer son indépendance. Dans les pays où le système de justice criminelle est inadéquat, un organisme comme une cour électorale peut être investi des pouvoirs d’application de la loi électorale.

Les institutions principales dans l’application de la loi en vue du maintien de l’intégrité électorale sont les suivantes :

L’organisme électoral et les organismes chargés d’établir des politiques

L’organisme électoral et les organismes chargés d’établir des politiques peuvent être investis de pouvoirs d’application de la loi. Par exemple, au Mexique, le directeur général des élections et le tribunal fédéral électoral ont le mandat de surveiller l’application de la loi électorale, d’examiner les contestations et d’appliquer des sanctions dans les cas d’erreurs administratives.

En Afrique du Sud, le directeur général des élections peut engager des poursuites civiles devant les tribunaux, y compris la cour électorale, pour faire appliquer les dispositions de la loi électorale.

Les agences de réglementation

Les agences de réglementation ont le pouvoir d’appliquer les règlements qu’ils édictent. Elles peuvent prendre des sanctions contre les individus trouvés coupables d’infraction aux règles et, selon le cas, elles peuvent imposer des amendes ou recommander une poursuite au criminel.

Les agences d’enquête

Chaque pays possède des institutions et des procédures pour enquêter sur les allégations de méfait électoral ou autre mauvaise conduite. Les enquêteurs :

• enquêtent sur les incidents et les plaintes pour déterminer les faits et recueillir les preuves contre les individus ou les organisations;
• font rapport des faits, des preuves et des résultats de l’enquête à l’administrateur chargé des enquêtes en matière électorale.

Les agences qui engagent des poursuites judiciaires utilisent les rapports d’enquête, les preuves et les conclusions pour déterminer si elles doivent initier des poursuites au civil ou au criminel contre une personne ou un groupe de personnes. Ce rôle peut être celui d’une agence d’application de la loi ou d’un organisme d’enquêtes électorales spécialisé. Au Canada par exemple, le commissaire aux élections fédérales joue ce rôle. En Nouvelle-Zélande, ce rôle est joué par la police.

Les forces de sécurité

La sécurité de l’élection relève du gouvernement et est habituellement assurée par la police. Une bonne sécurité est essentielle au maintien de l’intégrité d’une élection et assure les électeurs et les candidats d’une campagne dans un climat électoral libre, sans crainte et sans intimidation. Elle peut ainsi encourager la participation des électeurs et l’échange d’information. Les rôles principaux des organismes chargés d’appliquer les mesures de sécurité sont les suivants :

• assurer la sécurité physique des personnes, des sites électoraux et du matériel électoral;

• enquêter sur les crimes, et s’il y a lieu, arrêter les suspects;

• décourager ceux qui envisageraient l’utilisation de la violence ou de la fraude comme un outil électoral.

La poursuite

La poursuite de ceux qui accomplissent des méfaits électoraux est une partie essentielle de l’application de la loi. Elle fait comprendre à ceux qui voudraient manipuler ou corrompre le processus que de tels agissements ne sont pas tolérés et qu’ils s’exposent à des sanctions. Le rôle de la poursuite est de maintenir l’intégrité de l’élection par les mesures suivantes :

• initier les enquêtes (selon le système);

• déterminer si la preuve justifie une poursuite et qui doit poursuivre;

• établir les priorités parmi les cas de poursuites;

• poursuivre au nom du gouvernement les personnes accusées d’avoir enfreint les lois électorales.

Dans la plupart des pays, le procureur est un employé du gouvernement ou élu. Lorsqu’il est un élu, le procureur est davantage sensible à l’opinion publique et aux circonstances politiques qui entourent chaque cas. Le procureur possède dans tous les cas une certaine discrétion quant aux poursuites. La possibilité d’abus de cette discrétion peut soulever des questions d’intégrité dans l’application du processus.

Les tribunaux

Le système judiciaire doit garantir que les lois sont appliquées sur la base de critères impartiaux plutôt que selon des préjugés politiques, et que les coupables sont punis. L’ampleur du rôle des tribunaux dans le maintien de l’intégrité varie selon le système électoral et le niveau de confiance qui règne au sein d’un pays. Dans les pays où le niveau de méfiance envers l’organisme électoral et l’administration de la justice est élevé, il faut parfois instituer des cours de justice spécialisées, comme l’ont fait le Mexique et le Kenya. Ces cours peuvent jouer un rôle actif en tranchant les litiges électoraux qui pourraient autrement être jugés par un organisme administratif électoral.

En général, le rôle des tribunaux dans le maintien de l’intégrité électorale consiste à :

• fournir une tribune apolitique pour instruire les cas d’infractions à la loi électorale, qu’elles soient criminelles ou civiles;

• aider à résoudre les litiges électoraux par des recomptages ou par la certification des vainqueurs;

• interpréter les lois électorales et déterminer leur constitutionnalité;

• selon le système, décider de la culpabilité et prononcer la sentence.

Surveillance de l'intégrité électorale

La surveillance du processus électoral est un important mécanisme de protection de l’intégrité électorale. Elle fait partie des mesures de vérifications et contrôles qui protègent la viabilité et l’honnêteté de l’administration électorale et de la participation des partis politiques, des candidats et des groupes de pression.

La surveillance assure le respect du cadre législatif, dissuadant les activités douteuses. Les rapports publics des surveillants accroissent la transparence et aident à assurer la redevabilité des administrateurs d’élections.

La surveillance comprend la surveillance officielle par un vérificateur ou une agence du gouvernement, la surveillance par les partis politiques, la surveillance par les médias, la surveillance par les électeurs en tant qu’individus ainsi que la surveillance par les organisations non gouvernementales et par les groupes étrangers.

La surveillance peut être partisane (les partis politiques) ou non partisane (les groupes d’observation nationaux et internationaux). La surveillance partisane se concentre sur la protection des intérêts d’un candidat ou d’un parti en particulier. Il faut donc s’assurer de la présence de surveillants de différents partis politiques tout au long du processus afin de garantir que tout incident qui lèse un parti ou candidat quelconque sera rapporté.

Quant à la surveillance non partisane, on s’attend à ce qu’elle soit également impartiale et que ses rapports soient objectifs. Faire rapport sur une élection suppose habituellement de porter un jugement sur le processus; l’intégrité de la surveillance elle-même est donc importante. Les préoccupations relatives à l’intégrité de la surveillance sont examinées dans cette section.

Pour qu’elle soit efficace, la surveillance doit couvrir l’ensemble du processus électoral et non seulement certains aspects, comme l’inscription des électeurs et la votation. Les observateurs sont appelés à examiner, entre autres :

• l’adéquation du cadre législatif;
• l’adéquation des procédures électorales et des préparatifs, y compris la formation du personnel électoral;
• la délimitation des circonscriptions;
• l’inscription des électeurs;
• les programmes d’information et d’éducation;
• l’enregistrement des partis politiques et des candidats;
• la liberté d’assemblée et de mouvement sans crainte et sans intimidation;
• la liberté d’expression et l’accès équitable aux médias;
• l’utilisation des ressources publiques pour fins de campagne;
• les activités du jour de l’élection;
• le dépouillement des votes et la compilation des résultats;
• l’existence de procédures impartiales appropriées pour déposer des plaintes, et de procédures de règlement légitimes relativement aux résultats des élections [1] .

NOTES

[1] Boneo, Horacio, « Observation of Elections » dans Richard Rose, dir., International Encyclopedia of Elections, Congressional Quarterly, Washington (D.C.), 2000, p. 197-188.

Surveilance officielle

Dans tous les systèmes électoraux, il existe au moins un organisme chargé de surveiller officiellement l’administration des élections. Il peut s’agir d’un bureau distinct au sein des organismes chargés des politiques ou de l’administration électorale (comme un vérificateur ou un inspecteur général) ou d’une autre institution, comme un comité législatif, un tribunal ou une autorité prévue par la loi comme le commissaire aux élections fédérales au Canada ou le Tribunal fédéral électoral au Mexique.

Les autorités comme l’inspecteur général ou le vérificateur général surveillent le processus électoral sur une base régulière. Dans certains systèmes, ils travaillent conjointement avec les administrateurs électoraux dans le but d’améliorer la gestion et le processus électoral; cela fait partie de leur mandat de promouvoir l’économie des moyens et de parer au gaspillage et aux abus. Ce type de surveillance peut aider les administrateurs électoraux à déceler les points faibles et à apporter les changements nécessaires pour assurer le respect de tous les règlements et la réalisation des objectifs visés.

Un inspecteur général ou une commission indépendante de surveillance peut aussi instruire les plaintes formulées par les employés et les autres participants du processus électoral. Les plaintes peuvent être des allégations de mauvaise conduite ou de mauvaise gestion, d’activités illégales, de gaspillage, d’abus de pouvoir ou de menaces pour la santé publique et la sécurité [1] .

NOTES

[1] Comptroller General of the United States, Government Auditing Standards, 2003 Revision.

Problèmes d'intégrité associés à la surveillance officielle

La surveillance officielle ne peut être efficace et bien jouer son rôle relativement à la vérification et au maintien de l’intégrité qu’à certaines conditions, dont les suivantes.

L’indépendance

Les agences de surveillance et les inspecteurs généraux devraient jouir d’une indépendance suffisante pour assurer leur impartialité. Il leur faut donc des ressources humaines et financières adéquates pour faire leur travail sans avoir à dépendre d’autres institutions. Les membres du personnel devraient être indépendants et n’avoir aucun enjeu personnel dans les résultats de la surveillance qu’ils exercent; ils devraient avoir l’indépendance institutionnelle voulue pour accomplir leurs fonctions sans ingérence.

Les vérificateurs devraient être à l’abri de toute pression politique pour qu’ils soient objectifs et qu’ils puissent faire rapport de leurs constatations et donner leurs opinions et conclusions sans peur de répercussions. Dans la mesure du possible, ils devraient relever d’un système où la rémunération, la formation, la titularisation et l’avancement sont basés sur le mérite [1].

Par exemple, au Canada, la surveillance officielle est assurée par le commissaire aux élections fédérales. Le commissaire est indépendant, il agit sans influence des partis politiques ou du gouvernement et il répond au Parlement par l’entremise du directeur général des élections [2].

Ci-dessous figurent certains des problèmes qui peuvent découler d’un manque d'indépendance :

• l’ingérence ou l’influence indue qui limitent ou modifient la portée de la surveillance, de la vérification ou des enquêtes;
• la restriction du choix de procédures et de mécanismes de surveillance qui peuvent être utilisés;
• des restrictions déraisonnables sur le délai permis pour compléter une enquête ou une vérification;
• l’ingérence dans la sélection du personnel chargé de la surveillance, de la vérification ou des enquêtes;
• la limitation des fonds ou autres ressources nécessaires à la surveillance, à un tel point que l’organisation ne peut accomplir ses tâches;
• l’exercice d’une influence en vue d’altérer le contenu des rapports de vérification ou des rapports d’enquête;
• le fait de menacer l’emploi du personnel de surveillance, des vérificateurs ou des enquêteurs à cause du contenu de leurs rapports.

L’accessibilité

Pour effectuer une surveillance efficace, les agences qui en sont chargées devraient avoir accès aux bureaux des élections, aux personnes et aux renseignements au moment voulu. Elles devraient pouvoir examiner les documents et les fichiers informatisés ou autres bases de données. Elles devraient avoir l’accès physique qui leur permet de vérifier l’existence et la condition des biens et des services obtenus avec des fonds publics.

La loi et les règlements garantissent habituellement l’accès. De plus, dans la plupart des systèmes, les agences officielles de surveillance ont le pouvoir de contraindre les autorités électorales ou autres à produire des documents.

La qualité et l’exactitude

Une bonne surveillance doit être professionnelle, impartiale, exacte et diligente. Il est plus facile d’assurer une bonne surveillance si les agences qui en sont chargées peuvent compter sur du personnel formé adéquatement, qui adopte de bonnes pratiques, qui possède un jugement sain et qui comprend le système électoral et son contexte juridique.

Les constatations des agences de surveillance doivent être exactes et refléter la situation réelle. Les problèmes et les incidents de non-conformité sont documentés et rapportés selon leur contexte. Les rapports des surveillants ne doivent pas être des éditoriaux ou contenir des opinions sans fondement ou biaisées. Des rapports basés sur des faits et qui contiennent toute l’information pertinente peuvent aider les administrateurs électoraux à corriger les problèmes d’intégrité.

Les agences chargées de la surveillance bénéficient habituellement d’un système de contrôle de la qualité interne qui examine les rapports d’enquête. Un système de révision interne peut aider à assurer le respect des normes, politiques et procédures applicables. Un contrôle de la qualité efficace dépend de plusieurs facteurs, y compris l’importance des ressources de l’agence, l’autonomie qui lui est accordée, ainsi que sa structure organisationnelle [3].

L’autorité

L’intégrité sera accrue si l’organisme chargé de la surveillance peut publier ses constatations et ses recommandations, sans ingérence. Un rapport et les constatations qu’il contient ne doivent pas être réprimés, censurés ou modifiés parce qu’ils seraient embarrassants ou parce qu’ils critiqueraient l’administration électorale ou le parti au pouvoir.

Le pouvoir de publier les constatations et les recommandations est inhérent à l’indépendance d’une agence chargée de la surveillance. Il est essentiel à la transparence du processus et à la redevabilité des administrateurs électoraux et des participants au processus électoral.

L’utilisation politique de la surveillance

La surveillance officielle ne devrait pas devenir un outil politique. Elle doit plutôt viser à effectuer des vérifications routinières et impartiales sur l’administration électorale et les agissements des participants. Les politiciens – entre autres sous l’égide de comités législatifs – ont toutefois aussi une fonction de surveillance et ils peuvent parfois l’utiliser pour des raisons politiques. Des considérations politiques peuvent influencer le moment où une enquête est entamée (par exemple, à un moment politique sensible), la portée d’une enquête ou le moment de sa publication (par exemple, juste avant une élection). Le tout peut gêner l’administration des élections, par exemple en entraînant un gel des fonds ou encore une demande de démission de certains cadres de l’organisme d’élaboration des politiques ou de l’administration électorale.

La surveillance législative est une mesure de vérification et contrôle, mais il est parfois difficile de l’isoler de la politique. Afin de freiner les excès partisans d’une surveillance législative, on peut miser sur la surveillance publique par les médias et par les groupes de pression.

Mise en application des constatations

Les problèmes d’intégrité décelés par les agences de surveillance nécessitent un examen en profondeur. La plupart des systèmes ont des mécanismes qui forcent l’organisme électoral ou les autres organisations concernées à donner suite aux constatations et recommandations des agences de surveillance. Ces mécanismes font habituellement partie de la structure juridique qui peut aussi imposer des sanctions, comme le gel des fonds publics ou des amendes, pour assurer l’application de la loi. Le traitement des activités illégales décelées par une agence de surveillance relève habituellement du système de justice. Des enquêteurs spéciaux sont chargés d’établir les faits, d’amasser les preuves et, selon le cas, de convaincre les procureurs d’intenter des poursuites.

NOTES

[1] Comptroller General of the United States, Government Auditing Standards, 2003 Revision.

[2] Commissaire aux élections fédérales, Manuel des enquêteurs spéciaux, 2004.

[3] Comptroller General of the United States, op. cit.

Surveillance par les partis politiques

Les partis politiques sont les mieux placés pour évaluer le climat politique, déceler les obstacles à une campagne libre et les implications du choix de système électoral. C’est le cas surtout des partis qui peuvent assurer une présence dans tous les bureaux de vote le jour de l’élection. Les surveillants des partis jouent donc un rôle crucial dans le maintien de l’intégrité électorale [1] .

Les surveillants des partis politiques sont des agents des partis qui participent à l’élection. La plupart des systèmes leur accordent l’autorité non seulement de surveiller le processus électoral, mais aussi d’intervenir s’ils croient que les dispositions de la loi ne sont pas respectées. Ils peuvent aussi s’associer directement au processus administratif en signant les bulletins et les feuilles de comptage des votes pour attester de leur validité et en participant à l’administration du vote et de son dépouillement. Dans la plupart des systèmes, il s’agit d’un rôle volontaire; la votation et le dépouillement se déroulent même si aucun représentant n’est présent.

Le rôle des surveillants diffère de celui des candidats. Les candidats font campagne, s’efforçant de convaincre les électeurs de voter pour eux. Les surveillants sont des observateurs; ils ne doivent pas tenter d’influencer le comportement de ceux qu’ils observent. L’observation doit se faire de manière impartiale et professionnelle. La présence des candidats eux-mêmes peut constituer un danger de tension et de conflit. Même si les candidats ne se comportent pas de façon menaçante, les électeurs peuvent se sentir intimidés par leur présence et manquer de confiance envers le secret de leur vote, surtout dans les régions marquées par des conflits et de la violence entre les partis [2] . Les règlements électoraux devraient donc interdire la présence des candidats à l’intérieur des bureaux de vote, comme le veut la pratique internationale.

Les surveillants des partis qui sont bien formés sur les divers aspects de la loi électorale et de ses règlements pourront mieux surveiller le processus et protéger les intérêts des partis. Toutefois, leur rôle ne peut être constructif que dans la mesure où ils comprennent exactement ce qu’ils doivent faire, quels sont leurs droits et responsabilités et ce qui leur est interdit. Les partis politiques doivent s’assurer que chacun de leurs agents est adéquatement formé et prêt à respecter le code de déontologie électorale et les règlements pertinents.

Dans le but de protéger l’intégrité du processus et les intérêts de leurs partis et candidats, les surveillants devraient accomplir les tâches suivantes :

• vérifier les listes d’électeurs inscrits pour s’assurer qu’elles sont exactes, que les électeurs y figurant existent vraiment, qu’ils ne sont pas inscrits plus d’une fois et que des personnes qui ne sont pas admissibles ne sont pas inscrites. Le surveillant peut également vérifier si les électeurs qui appuient son parti peuvent s’inscrire sans ingérence et sans rencontrer de problèmes;
• poser des questions aussitôt qu’un incident irrégulier ou suspect se présente pendant l’inscription, la votation ou le dépouillement des votes. Si la réponse reçue des autorités électorales n’est pas satisfaisante, ils doivent porter plainte par écrit. Cela peut se faire par le processus officiel, en utilisant les formulaires appropriés et en y joignant tous les justificatifs requis. Une copie de la plainte peut aussi être acheminée au parti politique ou au candidat, aux observateurs nationaux et étrangers et aux médias;
• signer les registres du vote et les feuilles de comptage des votes pour certifier l’exactitude de l’information sur les rapports. Si le rapport officiel et celui des surveillants ne concordent pas, les surveillants peuvent habituellement noter leur désaccord sur le formulaire officiel. Les surveillants devraient obtenir une copie de tout rapport qu’ils ont signé; 
• entreprendre un compte parallèle des votes en utilisant les copies des feuilles de comptage cueillies de chaque bureau de vote observé. Ce compte peut être comparé aux résultats officiels et s’il y a divergence, les surveillants doivent en faire rapport immédiatement en utilisant les mécanismes prévus pour porter plainte. La plainte doit être accompagnée des copies des feuilles de comptage  en cause. Les observateurs nationaux et étrangers et les médias peuvent recevoir une copie de la plainte;
• valider le matériel électoral pour certifier qu’il s’agit de matériel officiel et qu’il est en ordre. Les surveillants peuvent le faire en signant à l’endos du bulletin de vote avant qu’il soit remis à l’électeur, pour certifier qu’il est officiel et en blanc, et en s’assurant que seuls des bulletins qui portent leur signature sont comptés comme bulletins valides;
• signer les résultats officiels pour certifier qu’ils sont exacts.

NOTES

[1] Institut international pour la démocratie et l’assistance électorale (IDEA), The Future of International Electoral Observation: Lessons Learned and Recommendations, 1999.

[2] Electoral Commission of South Africa, « Code of Conduct for Political Parties », dans Election Administration Manual of South Africa, chapitre 5, 1995, p. 28.

Surveillance par les médias

Les médias participent à la surveillance du processus électoral en renseignant les électeurs sur les événements électoraux et les campagnes politiques. Ils jouent également un rôle important d’enquête, ce qui aide à déceler la fraude et la corruption électorale.

Conditions requises pour l’efficacité des médias

Il existe plusieurs conditions pour que les médias soient efficaces dans leur rôle de protecteurs de l’intégrité. Ils doivent avoir accès au processus électoral et à ses participants. Ils doivent pouvoir enquêter et faire rapport, dans un climat sécuritaire, sans crainte d’intimidation ou de rétribution. Ils doivent pouvoir publier leurs reportages sans qu’ils soient censurés. Plus spécifiquement, les conditions suivantes sont nécessaires :

• Liberté d’expression et liberté de la presse. Les médias doivent être libres de couvrir les événements électoraux et de faire rapport sans restriction ou censure. Les lois anti-diffamatoires ne doivent pas être utilisées pour menacer les journalistes et les contraindre à restreindre leur couverture.
• Protection de toute intimidation et violence. Les médias doivent pouvoir enquêter et faire des reportages sans intimidation ou crainte de violence.  
• Liberté de mouvement. Les journalistes doivent pouvoir circuler librement dans tout le pays pour suivre les campagnes nationales des candidats afin de pouvoir vérifier si l’administration électorale fait son travail dans les régions éloignées.
• Accès. Les journalistes doivent avoir accès aux fonctionnaires électoraux et aux sites électoraux, aux candidats et aux électeurs. Ils doivent avoir accès à l’information publique afin de pouvoir enquêter et assurer l’exactitude de leur travail.
• Traitement équitable. Les médias doivent être traités équitablement, qu’ils soient publics ou privés. Cela concerne l’accès aux personnes, aux sites électoraux, aux renseignements, aux imprimeries, au papier et aux fournitures d’imprimerie, tout autant que les questions relatives à l’obtention de licences et de temps d’antenne à la télévision et à la radio.

Protection des médias et surveillance

Les médias ont obtenu un certain degré de protection dans leur rôle de surveillance internationale. Par exemple, l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) a nommé un représentant de la liberté des médias. Celui-ci observe la situation de la liberté des médias dans les 55 États européens participants. De plus, il encourage l’adhésion aux principes et engagements de l’OSCE sur la liberté d’expression et la liberté des médias [1] .

En outre, plusieurs organisations non gouvernementales se consacrent à la protection des journalistes. Les observateurs nationaux et étrangers peuvent également surveiller la liberté de la presse ainsi que l’exactitude de ses reportages. En Ukraine, durant les premier et deuxième tours des élections présidentielles de 2004, les autorités gouvernementales ont limité la latitude des médias quant à la façon de rapporter certains enjeux et événements. Par conséquent, la couverture médiatique a été biaisée en faveur du candidat présidentiel du parti au pouvoir. Ce n’est qu’à la reprise du deuxième tour, suite aux contestations devant la Cour suprême de la validité des résultats de l’élection, que cette pratique de censure a été discontinuée et que la couverture est devenue plus équilibrée [2] .

Conséquences sur l’intégrité électorale

Une bonne couverture médiatique du processus électoral peut :

• accroître la transparence. La transparence décourage la fraude et les abus du processus. Elle aide à améliorer le processus électoral puisque les anomalies, les problèmes ou les autres faiblesses sont décelées et médiatisées, forçant les gestionnaires et les responsables des politiques à les corriger. Par exemple en Inde, les médias sont encouragés à couvrir les élections afin d’en assurer la transparence. La Commission électorale de l’Inde fournit aux médias les facilités nécessaires pour couvrir le processus et accorde aux journalistes des laissez-passer qui leur donnent accès aux bureaux de vote et aux centres de dépouillement des votes;
• accroître la connaissance et l’information du public sur les élections, les candidats et les questions d’actualité. La couverture des élections dans les médias et l’analyse des programmes des candidats fournissent aux électeurs les renseignements qu’ils doivent connaître pour faire un choix éclairé le jour de l’élection. Elles avisent également les électeurs de la date et des heures d’ouverture ainsi que de l’emplacement des bureaux de vote;
• exposer au grand jour les agissements frauduleux ou douteux. Les médias agissent comme des chiens de garde de l’intégrité, en décelant la fraude et la corruption. Cela n’aide pas seulement à garantir que les responsables rendent compte de leurs agissements, mais également à décourager ceux qui voudraient se comporter de façon immorale ou illégale.

 

NOTES

[1] Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe, Representative on Freedom of the Media (représentant pour la liberté des médias).

[2] Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe / Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme, Ukraine, Presidential Election: 31 October, 21 November and 26 December 2004. OSCE/ODIHR Election Observation Mission Final Report, Varsovie, mai 2005.

Surveillance par les électeurs en tant qu'individus

Les électeurs sont sur la ligne de front. Un électeur bien informé qui pose les bonnes questions peut révéler, pallier ou atténuer un problème d’intégrité. Même un électeur non informé, mais qui pose des questions sur ce qui ne lui semble pas correct et juste, peut être un protecteur efficace de l’intégrité. Il peut contester les agissements injustes ou arbitraires par des moyens comme l’envoi de lettres aux journaux ou le dépôt de plaintes auprès de l’organisme électoral ou de l’agence chargée de l’application de la loi.

Le jour de l’élection, l’électeur est présent au bureau de vote pour une période allant normalement de 20 à 45 minutes; il doit chercher son nom, se placer dans une file d’attente, marquer son bulletin de vote et le déposer. Dans certains cas, selon le nombre d’électeurs présents au bureau de vote, il peut y être plus longtemps. Pendant ce temps, il peut protéger ses intérêts et ceux des autres électeurs en surveillant le processus électoral et en rapportant les irrégularités.

Plusieurs groupes organisés de la société civile et organisations non gouvernementales encouragent les électeurs à veiller sur l’intégrité du processus électoral.

Observation électorale nationale organisée

La surveillance du processus par des groupes nationaux organisés qui agissent à titre d’observateurs indépendants est un instrument important de promotion de l’intégrité électorale. Ces groupes comprennent une grande variété d’organisations non gouvernementales et autres organisations de la société civile — y compris groupes civiques nationaux et locaux, réseaux des citoyens, groupes des droits de la personne, organisations étudiantes, associations professionnelles et groupes religieux [1] .

Ils recueillent de l’information grâce à leurs équipes d’observation, analysent le déroulement démocratique du processus électoral, évaluent la qualité de l’élection et publient leurs constatations. Ils peuvent être efficaces comme protecteurs de l’intégrité, particulièrement dans les pays en voie de transition. Par leurs activités, ils encouragent la transparence et la redevabilité de l’administration électorale. Ils contribuent ainsi à donner au public confiance envers l’intégrité du processus. Des codes de conduite pour les observateurs établissent les normes de l’observation éthique et professionnelle des élections.

On retrouve un exemple d’une surveillance nationale exceptionnelle aux élections de 1997 au Kenya. Les organisations de la société civile ont formé plus de 28 000 observateurs nationaux. Ceux-ci ont été placés dans près de 12 600 bureaux de vote et à tous les centres de dépouillement des votes. Cette présence, qui s’est fait sentir partout, a encouragé la participation électorale [2] .

En Indonésie, plus de 600 000 observateurs nationaux ont observé les élections de 1999 et aidé à assurer l’intégrité des résultats par leur surveillance étroite du dépouillement des votes. Toutefois, lors des élections présidentielles de 2004, la Commission générale électorale a refusé d’accréditer le Comité d’observation électorale indépendante (KIPP), puisque celui-ci avait publié son rapport d’observation des élections législatives précédentes sans l’approbation des autorités électorales [3] .

Certains pays imposent des restrictions sévères quant à la reconnaissance de l’observation nationale organisée. En Ukraine, à l’élection présidentielle de 2004, la loi limitait l’observation nationale aux représentants des candidats. Néanmoins, le Comité des électeurs de l’Ukraine a déployé des milliers d’observateurs accrédités comme journalistes. Toutefois, en tant que journalistes, ces observateurs n’ont pas eu le droit de recevoir de copies des documents électoraux ni d’exiger que ces documents soient rendus publics [4] .

En Éthiopie, durant les élections parlementaires de 2005, l’organisme électoral a limité l’accès des observateurs nationaux, ce qui a été contesté devant la Cour suprême. Celle-ci a infirmé les dispositions prises par l’organisme électoral, mais seulement la veille de l’élection lorsqu’il était trop tard pour que les observateurs nationaux puissent mener leur surveillance efficacement à grande échelle [5] .

Avantages de l’observation nationale

Il y a peu de cas où la présence d’observateurs étrangers est indispensable; ils le sont dans les élections en situation de maintien de la paix ou dans les pays où la transition est épineuse, ou encore lorsque les groupes de la société civile non partisane sont à peu près inexistants ou non fonctionnels. Toutefois, à long terme, l’établissement de groupes nationaux qui peuvent surveiller leurs propres élections sans aide externe est un facteur important dans le développement démocratique.

Les observateurs électoraux nationaux offrent plusieurs avantages par rapport aux observateurs internationaux. Ils peuvent plus facilement se présenter en grand nombre, même par milliers. Ils connaissent la culture politique, la langue et le territoire; par conséquent ils sont capables de voir des choses qui peuvent passer inaperçues pour des observateurs étrangers [6] .

En plus, les groupes de surveillants nationaux sont souvent mieux équipés pour accomplir certains types de surveillance spécialisée efficacement que les observateurs étrangers. C’est le cas par exemple en ce qui concerne le registre des électeurs, le processus de plaintes, les cas d’intimidation et de violation des droits de la personne et la surveillance des médias. En outre, contrairement aux observateurs internationaux, les organisations civiques nationales jouent un rôle important dans la mise en œuvre des programmes d’éducation civique et ils font la promotion de la réforme de la loi électorale [7] .

Accréditation des observateurs

Les observateurs et les surveillants peuvent travailler plus efficacement s’ils sont accrédités officiellement par l’administration électorale ou les organismes qui établissent les politiques électorales. L’accréditation leur permet d’avoir accès aux sites électoraux. Des problèmes d’intégrité peuvent survenir si les formalités ou les exigences de l’accréditation sont utilisées pour limiter le nombre d’observateurs ou pour refuser accès à certains groupes d’observateurs ou de surveillants. Si le processus d’accréditation est trop long et ne peut être achevé avant le jour de l’élection, ou si l’accréditation n’est accordée que sur une base sélective, la crédibilité du processus s’en ressentira et l’organisme électoral sera accusé de cacher des choses.

Les lois électorales et les procédures de la plupart des systèmes électoraux prévoient des exigences d’admissibilité pour les observateurs et les surveillants. Des exigences claires et objectives peuvent aider à minimiser les problèmes de discrimination et de favoritisme qui peuvent résulter par inadvertance d’une accréditation subjective. Certains organismes électoraux ajoutent des conditions de comportement aux exigences d’admissibilité. Ces conditions visent habituellement à exclure des personnes jugées non démocratiques. Par exemple, en Afrique du Sud, l’accréditation n’est accordée qu’aux observateurs qui vont promouvoir des conditions propices à la tenue d’une élection libre et juste, y compris l’impartialité et l’indépendance de tout parti politique ou candidat qui conteste l’élection, l’observation compétente et professionnelle et le respect du code de conduite des observateurs [8] .

Problèmes de sécurité et observation nationale

Dans les pays qui vivent une transition difficile ou qui ont connu de récents conflits, les observateurs nationaux peuvent être la cible d’intimidation ou de menaces. Cette situation peut influencer leur capacité de se déplacer, d’observer librement et de faire rapport sur les informations cueillies sans censure et sans crainte ou rétribution. Par exemple, aux élections nationales de 1998 au Cambodge, « les observateurs cambodgiens ont eu à faire face à des menaces, de l’intimidation et de la violence tout au cours de l’année de l’élection. Aucun des groupes n’a indiqué que sa capacité à émettre des déclarations publiques avait été compromise par l’environnement politique. Ils ont noté cependant que l’intimidation avait influencé leur capacité de recueillir de l’information sur le processus et que les menaces avaient teinté les rapports qu’ils ont reçus de leurs observateurs ».

NOTES

[1] Bjornlund, Eric C., Beyond Free and Fair. Monitoring Elections and Building Democracy,  Woodrow Wilson Center Press, Washington (D.C.), 2004.

[2] Barkan, Joel et Njuguma Ng’ethe, « Kenya Tries Again », Journal of Democracy, 9(2), 1998.

[3] The Carter Center, The Carter Center 2004 Indonesia Election Report, juin 2005.

[4] Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe / Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme, Ukraine, Presidential Election: 31 October, 21 November and 26 December 2004. OSCE/ODIHR Election Observation Mission Final Report, Varsovie, mai 2005.

[5] The Carter Center, Final Statement on the Carter Center Observation of the Ethiopia 2005 National Elections, septembre 2005.

[6] Carothers, Thomas, « The Observers Observed », Journal of Democracy, 8(3), 1997, p. 25.

[7] Institut international pour la démocratie et l’assistance électorale (IDEA), The Future of International Electoral Observation: Lessons Learned and Recommendations, 1999.

[8] National Democratic Institute for International Affairs, Asian Monitoring Network Conference, octobre 1998.

Efficacité de l'observation nationale

Afin qu’elle soit efficace dans son rôle de protection de l’intégrité, l’observation nationale doit satisfaire à plusieurs conditions :

• Organisation adéquate. Les groupes d’observation nationale devraient pouvoir recruter, former et envoyer sur le terrain des observateurs selon un plan d’observation détaillé. Ils devraient savoir où se trouvent les sites d’inscription et de vote, où envoyer les observateurs, ce que doivent contenir les rapports et à quel moment ils doivent faire rapport de leurs constatations. Ils devraient pouvoir faire une synthèse systématique des renseignements, les évaluer et les présenter par écrit avec exactitude et les disséminer en temps opportun.

• Crédibilité. Les observateurs nationaux et leurs efforts devraient être professionnels, ce qui signifie bien organisés, redevables et transparents. L’observation devrait être systématique et couvrir suffisamment d’activités du processus électoral pour permettre une évaluation éclairée. L’analyse devrait être impartiale et les rapports, exacts et équilibrés.

• Exactitude. La capacité d’observer avec exactitude et de présenter des rapports objectifs sur l’observation peut varier. Certains groupes n’ont peut-être pas les capacités d’observer tout le processus et peuvent généraliser sur la foi d’une observation partielle. Ils peuvent aussi présenter des rumeurs ou des opinions comme étant des faits. Afin que ceux qui lisent les rapports d’observation puissent juger de la fiabilité des constatations, les rapports devraient énoncer clairement le nombre d’observateurs, les étapes du processus et les sites qui ont été observés. Les observateurs nationaux devraient vérifier le fondement de leur information et fournir la preuve des conclusions qui apparaissent dans leurs rapports. Des renseignements inexacts ou peu fiables peuvent miner la confiance dans le processus électoral et le processus d’observation.

• Objectivité. La couverture et les rapports devraient être non partisans, objectifs et équilibrés. Dans certaines sociétés, il est très difficile de trouver des observateurs indépendants. C’est pourquoi les groupes d’observation nationale devraient rassurer tous les participants du processus électoral sur leur neutralité.

• Équipement et personnel adéquats. Les groupes d’observation nationale devraient avoir suffisamment de ressources humaines et financières pour mener une observation exhaustive, embaucher du personnel qualifié, le former et lui fournir l’équipement nécessaire. Certains groupes misent sur les bénévoles, mais il n’en reste pas moins qu’il leur faut engager certaines dépenses, dispenser de la formation et acheter de l’équipement. Un bon réseau de communications est essentiel pour recevoir l’information des observateurs répartis partout dans le pays et pour transmettre cette information au public de façon appropriée et en temps opportun.

Observation électorale internationale

L’observation électorale internationale est devenue un important mécanisme pour assurer l’intégrité électorale dans les pays en voie de transition vers la démocratie ou dans les sociétés qui ont connu de récents conflits. Elle jouit aujourd’hui d’une acceptation quasi universelle et contribue à augmenter la confiance des électeurs et à évaluer la légitimité d’un processus électoral et de ses résultats [1] . Également, elle est devenue une source d’apprentissage pour les administrateurs électoraux nationaux et les participants aux élections. De plus, elle permet des échanges bilatéraux de connaissances et d’information au sujet des pratiques électorales qui mènent parfois à des relations de coopération internationale soutenue.

Le recours à l’observation internationale résulte habituellement de préoccupations relativement à la liberté et à l’équité d’une élection. L’observation internationale ne peut déceler et décourager les problèmes d’intégrité efficacement que si elle est adaptée au type de système électoral et aux élections en cause. Le type d’observation qui est nécessaire dans les pays qui viennent de connaître des conflits est bien différent de celui qui s’impose lors d’élections dans des pays qui sont sur la voie d’une réforme électorale.

Décision d’organiser une mission d’observation internationale

La plupart des observateurs internationaux interviennent sur invitation. La question qui se pose en cas d’invitation est de savoir si un processus électoral doit respecter les critères de base d’une élection libre et juste pour mériter d’être observé. Certaines organisations croient qu’un pays doit se conformer à certains critères de base avant qu’elles décident d’envoyer une mission d’observation internationale. Cette position est fondée sur la préoccupation que l’observation internationale puisse être perçue comme accordant une certaine légitimité à une élection illégitime. D’un autre côté, les pays dont le processus électoral ne peut pas satisfaire à ces exigences de base auraient aussi besoin de l’observation internationale pour les aider à découvrir les pratiques illégales et malhonnêtes.

Efficacité de l’observation internationale

Afin de surveiller efficacement l’intégrité d’une élection, l’observation internationale devrait viser l’ensemble du processus électoral et non seulement un aspect spécifique comme la votation ou le dépouillement des votes. Les observateurs devraient être qualifiés et formés adéquatement. Une des plaintes principales faites au sujet de l’observation internationale est qu’elle est devenue une occasion de faire du « tourisme électoral »; les observateurs sont parfois perçus comme étant sans expérience professionnelle et n’arrivent au pays que quelques jours avant la date de l’élection. Afin d’assurer l’efficacité et la fiabilité des missions d’observation, plusieurs conditions devraient être respectés :

• Période suffisamment longue. Les missions d’observation devraient avoir suffisamment de temps pour s’organiser et pour observer les étapes qui précèdent les élections (comme l’enregistrement des candidats et l’inscription des électeurs) ainsi que celles qui suivent la votation (le dépouillement des votes, la consolidation des résultats ainsi que l’application de la loi, s’il y a lieu).
• Ressources suffisantes. Les missions efficaces nécessitent des observateurs qualifiés en nombre suffisant et des moyens (communications, transport, interprètes) leur permettant d’accomplir leur travail adéquatement.

• Observateurs qualifiés. Les observateurs devraient être qualifiés et formés afin d’assurer la crédibilité de leur travail. 
• Couverture exhaustive. Les observateurs devraient observer le processus électoral de la façon la plus complète possible afin de pouvoir porter un jugement crédible. Les vérifications à grande échelle qui couvrent l’ensemble du processus électoral, qui ont une envergure nationale plutôt que régionale et qui couvrent tous les endroits plutôt que seuls les endroits problématiques sont les plus efficaces.

Accréditation

Les observateurs internationaux doivent être accrédités par les organismes électoraux et les organismes d’élaboration des politiques électorales afin d’avoir accès aux sites électoraux et d’effectuer une observation crédible. L’accréditation sélective ou l’absence d’accréditation soulève des questions d’intégrité.

Problèmes de sécurité

Dans les pays qui connaissent des problèmes de sécurité, certains secteurs du pays sont interdits aux observateurs si les forces de sécurité du gouvernement ne peuvent garantir leur sécurité. Les répercussions sur l’intégrité des élections et la qualité de l’observation dépendent en grande partie de l’étendue du territoire du pays qui ne peut pas être observée.

NOTES

[1] Institut international pour la démocratie et l’assistance électorale (IDEA), The Future of International Electoral Observation: Lessons Learned and Recommendations, 1999.

Les rôles et les règles des observateurs internationaux

L’observation internationale joue un rôle important dans la protection de l’intégrité électorale. Ce rôle peut être compromis si certaines règles qui devraient guider le comportement des observateurs électoraux lors de leurs missions ne sont pas respectées.

Le rôle des observateurs internationaux dans le maintien de l’intégrité électorale

Une observation internationale sérieuse et professionnelle peut contribuer à maintenir l’intégrité du processus électoral de plusieurs façons :

• Dissémination de bonnes pratiques. Les administrateurs électoraux, les politiciens et les observateurs nationaux peuvent apprendre à mieux connaître les normes internationales pour la tenue d’élections libres et équitables en coopérant avec les observateurs étrangers et en étudiant leurs rapports. Les missions d’observation électorale fournissent aux administrateurs électoraux l’occasion d’échanger des connaissances professionnelles avec d’autres experts, en particulier sur les mécanismes d’intégrité utilisés dans d’autres régimes.
• Prévention des problèmes d’intégrité. La présence d’observateurs internationaux qui surveillent le processus électoral peut décourager ceux qui ont l’intention de manipuler ou de perturber le processus. Il existe une perception publique dans la plupart des pays que les observateurs internationaux peuvent déceler la fraude le jour de l’élection [1] .
• Dépistage des problèmes d’intégrité. Les observateurs d’expérience peuvent déceler les problèmes ou les activités douteuses et souligner des questions qui se posent à l’organisme électoral et au public. Le dépistage précoce permet d’apporter des solutions avant qu’il ne soit trop tard.
• Consolidation d’un processus fragile. Dans les situations conflictuelles ou dans les pays en voie de transition, la présence d’observateurs internationaux peut, jusqu’à un certain point, décourager le recours à la violence et à l’intimidation. Leur présence continue rassure les candidats, les surveillants et les électeurs qu’ils peuvent participer en toute sécurité. Elle peut aussi convaincre les politiciens de l’opposition qu’il est préférable de se faire concurrence aux élections que de s’engager dans des actes de désobéissance ou de violence [2] .
• Renforcement de la crédibilité et de la légitimité du processus. Les observateurs peuvent, par leurs rapports et leurs analyses, confirmer la légitimité ou l’absence de légitimité du processus électoral et des résultats de l’élection. Si leurs rapports confirment que le processus se déroule selon des normes acceptables, la viabilité du processus et la légitimité des résultats se trouvent renforcés.
• Développement des aptitudes des observateurs nationaux. Si l’observation internationale et l’observation nationale se font conjointement, les observateurs internationaux peuvent aider à développer et améliorer les aptitudes des observateurs nationaux. Cela peut porter, par exemple, sur la façon de mettre sur pied un programme national d’observation, d’effectuer un comptage parallèle des votes ou d’analyser les rapports d’observation reçus du terrain.

Règles de conduite pour les observateurs internationaux

Afin d’assurer la légitimité de leur travail, les observateurs internationaux devraient se soumettre à des normes de conduite internationalement reconnues. Plusieurs organisations spécialisées dans l’observation internationale ont élaboré des codes de conduite qui devraient guider le comportement des observateurs. Les exigences principales d’une observation éthique et professionnelle sont les suivantes [3] :

• Respect de la souveraineté du pays hôte. Afin de préserver la crédibilité et l’efficacité des missions d’observation électorale, les observateurs internationaux doivent se conformer aux lois du pays hôte et aux règles de l’organisme électoral. Ils ne doivent pas donner des instructions aux administrateurs électoraux ni s’ingérer dans la régie interne ou les affaires du pays observé. Ils doivent aussi respecter les règles d’accréditation pendant leur mission d’observation.
• Objectivité. Afin d’être efficace, l’observation internationale doit être objective et non partisane, et fournir des rapports équilibrés. Cela protège la crédibilité de la mission et aide à maintenir l’intégrité du processus électoral. Lorsque les observateurs font leur travail, ils devraient être très vigilants de ne pas afficher des préférences pour un parti ou un candidat quelconque afin de ne pas compromettre l’objectivité requise pour produire des rapports impartiaux.
• Non-ingérence dans le processus électoral. Les observateurs internationaux ne devraient pas s’ingérer dans les affaires des administrateurs électoraux. Leur mandat n’est pas de superviser, corriger les erreurs ou résoudre les conflits locaux, mais d’observer.
• Exactitude. La fiabilité de l’observation et de l’évaluation dépend de l’exactitude avec laquelle les observateurs internationaux rapportent les faits. Plusieurs observateurs n’ont pas la possibilité d’observer tout le processus électoral et ils devraient, par conséquent, éviter les généralisations sur la foi d’une observation partielle. Les rapports d’observations devraient indiquer clairement les fondements de l’information présentée et fournir la preuve des conclusions.
• Éviter les conflits d’intérêt. L’observation électorale et l’assistance technique électorale devraient être strictement séparées. Les observateurs internationaux ne devraient pas être engagés dans les activités d’assistance électorale dans le pays qu’ils observent (comme, par exemple, l’aide aux administrateurs électoraux, l’élaboration des lois électorales ou la formation du personnel électoral). Une évaluation professionnelle et crédible d’un processus électoral nécessite une distance raisonnable de l’administration qui fait l’objet de l’observation.

NOTES

[1] Carothers, Thomas, « The Observers Observed », Journal of Democracy, 8(3), 1997, p. 19.

[2] Carothers, Thomas, op. cit., p. 20.

[3] Bjornlund Eric C., Beyond Free and Fair. Monitoring Elections and Building Democracy, Woodrow Wilson Center Press, Washington (D.C.), 2004.

Normes pour évaluer les élections

La question de normes communes pour évaluer les élections pose beaucoup de difficultés.

Il existe une série de principes largement reconnus qui définissent des élections libres et justes. Ces principes comprennent, entre autres : un pouvoir égal de vote pour tous les citoyens, la liberté de s’organiser pour des fins politiques et le droit de faire campagne, le droit d’accès à l’information politique et la tenue d’élections régulières qui déterminent la majorité sur la base des votes exprimés librement. Toutefois, il peut être difficile d’appliquer le concept d’une élection libre et juste dans la pratique, surtout dans une élection transitoire où certaines parties du processus peuvent bien fonctionner, alors que d’autres affichent des faiblesses sérieuses. Si un candidat se voit refuser l’accès aux médias mais que le reste du processus fonctionne bien, s’agit-il d’élections libres et justes? Si le processus fonctionne bien mais qu’un politicien important boycotte les élections, les résultats sont-ils acceptables?

La pratique démontre que ces appréhensions sont fondées et qu’il n’est pas toujours facile d’obtenir le consensus. Les rapports d’observation internationale peuvent être contradictoires en raison de l’utilisation de différents critères par différentes organisations d’observation. Le problème consiste en ce que ces contradictions peuvent être la source de confusion dans les pays observés. Qui plus est, les rapports contradictoires minent la crédibilité et la raison d’être de l’observation. Par exemple, lors de l’élection au Cambodge en 1998, les déclarations des observateurs électoraux ont semé la confusion et le ressentiment dans la société. Alors que plusieurs groupes semblaient vouloir accorder une bonne note à l’élection en se basant sur l’observation de la votation et du dépouillement, quelques-uns s’y sont opposés catégoriquement en évoquant le climat politique malsain qui existait longtemps avant l’élection [1] . Également, au Zimbabwe, lors des élections législatives de 2000 et présidentielles de 2002, des évaluations contradictoires ont été émises par divers groupes d’observation internationale ou nationale [2] . Encore une fois, la divulgation des rapports a provoqué une certaine amertume parmi les participants locaux.

C’est pourquoi l’application de normes communes d’observation devient essentielle afin d’assurer la crédibilité et la légitimité de missions. Les critères sont les suivants [3] :

1) l’observation devrait couvrir un large éventail d’enjeux :

• l’administration et le déroulement du processus électoral,

• le cadre légal et institutionnel du processus,

• le contexte politique et l’environnement dans lequel l’élection a lieu (l’étendue des droits politiques);

2) l’observation devrait couvrir le processus dans sa totalité, dès le début et jusqu’à la fin, y compris :

• la période pré-électorale de la campagne officielle et non officielle,

• le jour du vote et le début de dépouillement,

• la période post-électorale avec l’annonce des résultats officiels, le traitement des plaintes ainsi que la formation du nouveau gouvernement;

3) la couverture devrait être la plus large possible :

• la présence des observateurs partout dans le pays et en nombre suffisant,

• l’établissement de relations avec les sources locales d’information y compris les leaders politiques, les journalistes, les candidats, les observateurs nationaux et les fonctionnaires publics.

NOTES

[1] Neou, Kassie et Jeffrey C. Gallup, « Conducting Cambodia’s Elections », Journal of Democracy, vol. 10(2), 1999.

[2] Bjornlund Eric C., Beyond Free and Fair. Monitoring Elections and Building Democracy, Woodrow Wilson Center Press, Washington (D.C.), 2004.

[3] Ces critères sont ceux que propose Bjornlund Eric C. dans Beyond Free and Fair. Monitoring Elections and Building Democracy, Woodrow Wilson Center Press, Washington (D.C.), 2004.

Application de l'intégrité électorale

La corruption du processus électoral est un abus de confiance et un acte illégal. L’application de la loi est essentielle au maintien de l’intégrité électorale. Si elle n’est pas appliquée, les meilleures lois risquent d’être contournées ou ignorées.

L’application de la loi dissuade la fraude et pare aux problèmes qui menacent l’intégrité électorale. Les problèmes d’intégrité ne résultent pas uniquement de pratiques malhonnêtes et frauduleuses. Ils peuvent également provenir d’erreurs humaines ou d’omissions involontaires. Même si elles ne sont pas mal intentionnées, ces erreurs nécessitent également des mesures correctives. L’application de l’intégrité électorale et des lois relève de différents organismes et mécanismes selon le cadre légal de chaque pays.

Dans certains systèmes, les agences chargées de l’application de la loi jouissent d’une indépendance institutionnelle totale, surtout s’il s’agit d’institutions qui s’occupent d’affaires pénales. D’autres sont chapeautées par une institution supérieure et travaillent avec les organismes chargés d’élaborer les politiques électorales ou les organismes électoraux. Dans tous les cas, l’application de la loi requiert :

• des définitions claires des types d’infractions;
• la possibilité de porter plainte;
• une décision d’enquêter;
• une décision d’intenter un procès pour déterminer les faits et obtenir les preuves;
• des poursuites et procédures judiciaires qui rendent les coupables responsables de leurs agissements, prévoient un jugement et la possibilité d’en faire appel;
• des jugements et sanctions pour ceux qui sont trouvés coupables.

L’application de la loi ne peut être efficace que si elle est active, impartiale et diligente. Les agences d’enquête et leurs enquêteurs doivent jouir d’une indépendance suffisante pour examiner les allégations de fraude électorale ou autres activités illégales, et entamer des poursuites.

Les enquêteurs doivent être objectifs et professionnels, et à l’abri de toute ingérence politique dans leur travail.

L’intégrité exige également la protection des droits des dénonciateurs, des témoins et des accusés. Ceux qui ont à se défendre doivent avoir accès à une représentation légale et à l’information qui a été recueillie contre eux. Ils doivent aussi pouvoir présenter une défense adéquate. Ces protections sont examinées dans Droits des accusés et Droits des individus au cours des enquêtes.

Les procureurs de la Couronne sont habituellement des employés du gouvernement ou des élus qui peuvent être sensibles à l’opinion publique et aux politiques pertinentes au problème en cause. Les procureurs ont aussi souvent la discrétion de déterminer si la preuve justifie une poursuite et, le cas échéant, qui sera poursuivi. Une discrétion subjective et sans limite peut avoir des conséquences sur l’intégrité.

Les tribunaux et, selon le cas, les jurys décident de la culpabilité ou de l’innocence; ils doivent donc être impartiaux. Un jugement intègre est fondé sur des preuves concrètes et le contexte légal, et non sur la base d’allégeances politiques, de discrimination ou de rumeurs non fondées. Un procès juste exige habituellement un système judiciaire indépendant.

Le processus d’application de la loi peut être soumis à des pressions et des difficultés d’ordre interne ou externe. Un système transparent, muni de mécanismes de vérifications et contrôles, peut protéger l’intégrité du processus d’application de la loi. Ces questions sont examinées dans Surveillance de l’application et Enquêter dans des circonstances difficiles.

Types d'infraction

La loi électorale réglemente un ensemble de processus électoraux qui comprend non seulement les procédures de votation mais aussi, entre autres, le financement des élections, l’enregistrement des partis politiques et des candidats, et la réglementation des campagnes électorales, de la publicité électorale, des médias et des groupes de pression. À la diversité de domaines couverts par les lois et les règlements correspond une diversité considérable d’infractions qui peuvent être commises.

Les infractions peuvent consister, par exemple, à influencer indûment le vote et les résultats d’une élection, à entraver les opérations électorales, à ne pas respecter le plafond des dépenses ou des contributions autorisées, à faire preuve de partialité à titre d’administrateur électoral, à faire de la publicité électorale pendant une période d’interdiction ou à utiliser à des fins personnelles des renseignements d’une liste électorale. Les possibilités d’infraction sont aussi variées que les activités électorales.

La loi peut faire des distinctions quant à la nature et la gravité d’une infraction et établir le degré d’intention nécessaire pour qu’une personne soit jugée coupable. On retrouve ainsi des délits qui sont des infractions mineures et d’autres qui sont des infractions graves. On distingue aussi des infractions strictes, où le seul fait que l’acte ait eu lieu justifie la condamnation, et les infractions qui relèvent d’une intention.

Habituellement, les pénalités sont appliquées en fonction de la nature et de la gravité des infractions.

Porter plainte

La plupart des enquêtes sont instituées à la suite d’une plainte ou de constatations faites par un mécanisme de surveillance. Dans les systèmes où les enquêtes ne sont pas du ressort de la force policière, les enquêteurs ne sont pas nécessairement autorisés à faire enquête sans qu’il y ait une plainte assermentée ou une autre forme d’autorisation. Par exemple, c’est le cas au Canada où les enquêteurs spéciaux ne peuvent pas procéder à une enquête sans avoir d’abord obtenu la permission du commissaire aux élections fédérales ou de son délégué [1] .

Un processus de plainte qui n’est pas menaçant et qui est facilement accessible au citoyen moyen peut faciliter le dépôt de rapports sur des problèmes d’intégrité. Les citoyens ne devraient pas craindre de porter plainte lorsqu’il s’agit d’une plainte valable, ni être découragés de le faire par des procédures lourdes et intimidantes. De façon générale, l’intégrité exige :

• que toute personne puisse porter plainte si elle croit qu’il y a eu infraction à une loi ou qu’une infraction est sur le point d’être commise. Cela aide les autorités à découvrir les crimes et à en éviter d’autres;
• que les plaintes soient écrites, signées et datées, et envoyées à l’autorité pertinente. Certains systèmes exigent que les plaintes officielles soient notariées, afin d’éviter les plaintes frivoles et anonymes. D’un autre côté, certaines personnes peuvent craindre de porter plainte si elles doivent s’identifier. Chaque système doit prévoir des mécanismes qui permettent de régler ce genre de situations;
• les plaintes doivent être portées en temps opportun, démontrer qu’il y a eu infraction et, si possible, identifier les personnes en cause. Le plaignant doit faire la distinction entre les déclarations fondées sur ses connaissances personnelles et les renseignements obtenus d’une autre source ou fondés sur des rumeurs. Il doit identifier les sources de renseignements. Les personnes chargées de l’application de la loi auront alors suffisamment de renseignements pour examiner le bien-fondé de la plainte et décider s’il y a matière à enquête.

Rendre les plaintes publiques

Porter les plaintes à la connaissance du public, tout autant que de les garder secrètes, peut soulever des questions d’intégrité. Le public a-t-il le droit de connaître les infractions commises contre le processus électoral? Si oui, jusqu’à quel point? Si une plainte est rendue publique, les suspects peuvent savoir qu’ils font l’objet d’une enquête et détruire les preuves. Un plaignant peut aussi être en péril pour avoir porté plainte et exiger que son identité soit protégée.

La décision de rendre une plainte publique au stade de l’enquête dépend surtout du système et de la nature de la plainte. Au Canada, la politique consiste à « ne confirmer ni infirmer l’existence d’une plainte et d’une enquête, ni commenter publiquement l’identité du plaignant » [2] . D’autres systèmes peuvent confirmer l’existence d’une plainte mais ne pas commenter sur l’enquête en cours.

Quelle que soit l’approche, il faut concilier les impératifs de la transparence du processus d’application de la loi et de l’intégrité de l’enquête.

NOTES

[1] Commissaire aux élections fédérales, Manuel des enquêteurs spéciaux, 2004.

[2] Ibidem.

Enquêtes

Il existe plusieurs types d’enquêtes. Les médias entreprennent souvent leurs propres enquêtes lorsqu’ils font des reportages sur des allégations de fraude électorale ou d’autres problèmes électoraux. Les organisations non gouvernementales et les observateurs électoraux nationaux peuvent aussi faire enquête sur les problèmes qu’ils rencontrent et recueillir des preuves. Ensuite, ils peuvent rendre le problème public ou fournir les preuves à un procureur du gouvernement.

Les groupes de citoyens et les médias peuvent jouer un rôle efficace en s’assurant que les questions d’intégrité soient scrutées par une enquête non officielle, si la volonté politique ou l’insuffisance de ressources empêchent la tenue d’une enquête officielle. Ces enquêtes non officielles doivent cependant respecter les droits et la vie privée des individus et ne pas entraver les enquêtes officielles.

Enquêtes officielles

Chaque pays a son propre système d’enquête sur les plaintes relatives aux infractions électorales. Ce système est habituellement décrit en détail dans les lois et règlements, qui en confient la charge à une agence particulière ou à diverses agences.

Dans plusieurs systèmes, le service de police constitue le mécanisme officiel chargé des enquêtes, de concert avec l’organisme électoral ou l’agence de surveillance des élections. Dans d’autres systèmes, ce travail peut être confié à une autorité propre au système électoral. Au Canada par exemple, le commissaire aux élections fédérales est chargé des enquêtes.

Dans les systèmes fédéraux, l’organisme qui sera chargé de l’enquête dépend de la loi qui a été violée. Par exemple, aux États-Unis, il existe au sein du ministère de la Justice un bureau pour les infractions aux dispositions fédérales, mais chacun des États traite des infractions à ses propres lois. À l’échelle nationale, la Commission fédérale des élections fait enquête sur les infractions à la loi sur le financement des campagnes.

Les enquêtes officielles visent à déterminer si une infraction a été commise, découvrir les faits pertinents et aviser si ces faits pointent vers un coupable. Si l’enquête dévoile qu’il y a une probabilité raisonnable de culpabilité, les renseignements doivent être transmis au procureur. L’agence chargée de la poursuite détermine généralement si la preuve justifie une poursuite, qui devrait être accusé et de quel crime il devrait être accusé.

Enquêter avec intégrité

Les enquêtes relatives aux élections doivent se faire selon les mêmes normes élevées d’intégrité que doivent respecter les administrateurs électoraux et les participants. En général, pour maintenir l’intégrité d’une enquête, les points suivants sont essentiels.

• L’indépendance. Une enquête devrait être objective et impartiale. Ceci n’est pas facile lorsque les enquêteurs subissent des pressions politiques pour aboutir à certains résultats. Il est plus facile de maintenir l’objectivité si l’agence chargée de l’enquête ne dépend pas d’une autre agence pour des directives, des ressources ou du personnel.
• La neutralité. L’agence chargée de faire enquête et ses enquêteurs devraient être neutres. Si l’agence est non partisane et si le personnel fait partie de la fonction publique plutôt que d’être constitué par nomination politique, il peut lui être plus facile de demeurer neutre. On peut aussi faciliter le maintien de la neutralité en exigeant que les enquêteurs divulguent leurs éventuels conflits d’intérêts dans les cas sous enquête et en s’assurant que le cas échéant, ils ne participent à aucune de ces enquêtes. Au Canada, afin de maintenir la confiance du public dans la neutralité du Bureau du commissaire aux élections fédérales, les enquêteurs spéciaux ne doivent s’engager dans aucune activité politique partisane au niveau fédéral. Ces enquêteurs spéciaux ne doivent pas travailler pour le compte d’un parti politique fédéral ou d’un candidat à une élection fédérale, ni être associés à aucune personne, organisme, agence ou institution dont les objectifs sont partisans ou politiques; ils ne doivent pas non plus appuyer ou s’opposer à l’élection d’aucun parti ou candidat en particulier à une élection fédérale. Lors d’un vote référendaire, ils doivent s’abstenir de siéger à un comité référendaire ou de manifester publiquement un appui ou une opposition à une option référendaire [1] .
• La compétence. La compétence d’une agence d’enquête à l’égard d’un cas donné est déterminée en premier lieu par les lois qui ont été violées. Dans un système fédéral où existent des compétences nationales, régionales et locales, cela peut devenir une préoccupation.
• Des enquêteurs qualifiés. Les enquêteurs doivent être des professionnels qui savent comment faire enquête et récolter des preuves afin qu’elles soient protégées et admissibles en cour, et comment protéger les droits des témoins. À défaut, l’enquête peut être inadéquate ou l’intégrité de l’enquête peut être compromise.
• Des méthodes efficaces. La mise au point de méthodes opérationnelles efficaces aux fins d’enquêtes et de cueillette d’information pour protéger les preuves et les droits des témoins et des suspects, de même que pour analyser les preuves, peut éviter les problèmes d’intégrité examinés dans cette section.
• Le respect des droits politiques et civils des témoins et des suspects.
• Le choix du moment opportun. Le moment où se tient une enquête peut avoir des conséquences importantes sur l’intégrité. Une enquête entreprise au milieu d’une campagne électorale peut être utilisée comme munition politique par les adversaires. Ne pas l’entreprendre lorsqu’elle serait justifiée peut miner l’intégrité du processus. Le consensus veut que l’enquête soit faite assez rapidement pour que les preuves et les témoins soient toujours disponibles, mais sans interrompre le processus électoral.

Comme l’explique Craig Donsanto, du ministère de la Justice des États-Unis : « La plupart des enquêtes sur des fraudes électorales exigent que les électeurs soient interviewés relativement à des circonstances qui entourent leur participation — ou non-participation — au vote. De telles entrevues ne se tiennent généralement pas immédiatement avant l’élection ou pendant le déroulement de l’élection. Le fait que des agents fédéraux questionnent des citoyens sur les circonstances entourant l’exercice de leur droit de vote (ou leur abstention) peut facilement “refroidir“ toute activité légale de ceux qui sont questionnés et des autres électeurs par rapport au vote. Ce n’est pas un résultat souhaitable. » [2] 

Il importe que les enquêtes n’entravent pas la conduite d’une élection ou ses résultats. Par exemple, aux États-Unis, dans un cas de fraude électorale, les enquêteurs sont avisés de s’en tenir à la protection des preuves jusqu’à ce que l’élection soit terminée. Lorsqu’une enquête fédérale est menée au grand jour sur une question concernant une élection en cours, elle va inévitablement devenir un facteur important dans les résultats d’élection [3] .

NOTES

[1] Commissaire aux élections fédérales, Manuel des enquêteurs spéciaux, 2004.

[2] Donsanto, Craig, The Federal Crime of Election Fraud, Third Annual Trilateral Conference on Electoral Systems, IFES, 8 au 10 mai 1996, p. 9.

[3] Ibidem.

Devoirs et conduite éthique des enquêteurs

Les mandats des enquêteurs sont généralement basés sur ceux de leur organisme et les fonctions qu’ils accomplissent au sein de cet organisme. Si les devoirs des enquêteurs sont définis clairement dans les manuels de procédure et du personnel de l’organisme, on pourra éviter certains problèmes d’intégrité associés à l’enthousiasme excessif ou, à l’inverse, au manque d’enthousiasme de certains enquêteurs. On retrouve dans la plupart des systèmes des codes de conduite écrits à l’intention des enquêteurs, puisque leur conduite est une composante essentielle pour assurer l’intégrité de l’application de la loi.

Protéger l’intégrité dans l’accomplissement de ses devoirs

Les enquêteurs devraient s’assurer qu’ils accomplissent leurs devoirs avec honneur et intégrité. Ils doivent pour cela :

• avoir la compétence voulue pour mener une enquête. Si les enquêteurs découvrent des faits indiquant que l’enquête relève d’une autre compétence ou d’une autre agence, la plupart des systèmes exigent que l’agence en soit informée et que la personne qui a porté plainte soit invitée à s’adresser à l’agence appropriée;
• n’utiliser que des moyens légaux pour recueillir des preuves et des renseignements pertinents à l’enquête. Il s’agit de protéger les droits des témoins et des accusés, et l’admissibilité des preuves;
• être prudent en décidant des techniques les plus appropriées et efficaces pour tenir une entrevue, tenant en ligne de compte les « obligations morales d’agir avec dignité, équité, modération, minutie et impartialité politique » [1] ;
• protéger les droits civils et politiques des individus impliqués dans l’enquête, y compris en les informant de leurs droits;
• respecter les individus lors des entrevues. Il est essentiel d’éviter les discussions privées ou personnelles avec des témoins ou d’autres personnes au cours desquelles il pourrait y avoir atteinte à la réputation de l’administration de la justice ou des questions embarrassantes, insultantes ou abusives [2] ;
• s’assurer que tous les renseignements personnels recueillis sur des individus sont pertinents à l’enquête. Il s’agit de respecter le droit des personnes à la vie privée;
• examiner les documents d’élection pertinents à l’enquête sans les altérer;
• enquêter dans le cadre des structures de leur bureau d’enquête et faire rapport des constatations et préoccupations de façon objective aux superviseurs, en temps opportun;
• évaluer les faits objectivement pour déterminer si la présumée infraction a été commise et présenter des recommandations objectives sur les mesures à prendre, y compris une poursuite, s’il y a lieu;
• protéger la confidentialité de l’enquête. Les renseignements personnels, la correspondance et autres documents pertinents au cas doivent demeurer confidentiels et n’être discutés qu’avec les personnes autorisées. Cette mesure protège également le droit des personnes à la vie privée.

Supervision

Les enquêteurs travaillent habituellement au sein de la hiérarchie de leur organisation. Un enquêteur en chef dirige les ressources affectées aux enquêtes menées par l’agence et est responsable de la planification, de l’organisation, de l’exécution et de la surveillance du processus d’enquête dans son agence [3].

Une supervision adéquate est essentielle pour assurer la tenue d’enquêtes intègres. Elle assure également que les enquêteurs respectent les procédures et travaillent conformément aux exigences du système.

NOTES

[1] Commissaire aux élections fédérales, Manuel des enquêteurs spéciaux, 2004.

[2] Ibidem.

[3] Ibidem.

Décision d'enquêter

Lorsqu’une plainte est reçue ou qu’une présumée infraction est signalée, il faut décider s’il y a matière à enquête. Le fait qu’une enquête puisse être entamée par suite d’une plainte non fondée et présentée uniquement pour des raisons politiques soulève d’importantes questions d’intégrité.

Pour assurer l’intégrité du processus d’examen des plaintes et de la décision d’enquêter ou non, les plaintes doivent être examinées de manière objective et avec diligence. Il s’agit d’examiner la crédibilité de la plainte, de déterminer s’il y a raison de croire qu’une loi a été violée et s’il est probable qu’une enquête désignera un coupable.

La plupart des systèmes prévoient des démarches et des critères standardisés pour déterminer si une plainte est fondée et s’il y a matière à enquête. Des préoccupations d’intégrité surviennent lorsque les méthodes d’examen sont discriminatoires ou donnent trop de discrétion à des individus.

Plainte fondée

Afin que l’application de la loi puisse protéger l’intégrité électorale, le processus d’examen doit pouvoir reconnaître les plaintes fondées et déterminer s’il y a matière à enquête. Les facteurs suivants, entre autres, sont utilisés pour déterminer la validité d’une plainte et l’agence qui a la compétence d’enquêter :

• Fondement. La plainte s’appuie-t-elle sur des éléments permettant de croire qu’une infraction a été commise et qu’elle est assez grave pour justifier une enquête?
• Infraction. Y a-t-il eu infraction à une loi et, si oui, à laquelle? S’agit-il d’une cause civile ou criminelle? L’infraction contrevient-elle à une loi nationale justifiant une enquête centrale ou fédérale, ou s’agit-il d’une infraction à une loi régionale ou locale?
• Portée. L’infraction représente-t-elle un cas isolé ou est-elle le résultat d’une activité organisée visant à corrompre le processus électoral? Les problèmes qui prennent de l’ampleur et qui proviennent du système relèvent généralement de la compétence nationale [1] .
• Preuve. La plainte comprend-elle assez de renseignements factuels pour fournir des pistes aux enquêteurs? Est-il raisonnable de croire que ces faits peuvent être vérifiés par une enquête? Les témoins sont-ils crédibles et prêts à coopérer?

La plupart des systèmes ont élaboré des procédures détaillées sur l’évaluation d’une plainte, précisant notamment les délais pour répondre au plaignant. Se conformer à des procédures bien conçues peut aider à assurer l’intégrité.

Raisons pour rejeter une plainte

Dans la plupart des systèmes, les plaintes peuvent être rejetées pour les raisons suivantes :

• les allégations sont anonymes et l’objet de la plainte n’est pas assez grave pour justifier une enquête;
• les allégations sont vagues ou frivoles et une enquête plus avancée ne fournira probablement pas des renseignements probants;
• aucune loi ou règlement ne semble avoir été violé;
• les allégations semblent fondées mais l’enquête ne permettrait pas de désigner des coupables, ou les preuves ne sont pas suffisantes;
• les preuves indiquent qu’il n’y a eu aucune intention de commettre une infraction;
• la plainte a été portée après l’expiration du délai prévu.

Les erreurs ne font généralement pas l’objet d’une poursuite et sont traitées selon les procédures de surveillance de l’organisme administratif électoral. Une erreur qui aurait un sérieux impact sur les résultats de l’élection est généralement contestée par un candidat défait à travers le processus des plaintes et appels.

Considérations liées aux politiques

Les politiques en matière d’administration électorale jouent un rôle important dans la détermination des causes qui doivent faire l’objet d’une enquête ou qui doivent être rejetées. Ces politiques doivent donc être justes et non partisanes.

Par exemple, le Canada a établi des critères en vertu desquels sont déterminées les causes qui méritent d’être soumises à une enquête. Les critères sont précisés dans une politique et comprennent des indicateurs objectifs, mais aussi un indicateur subjectif : l’« intérêt public ». Parmi les facteurs pertinents à l’« intérêt public » figurent :

• les circonstances, les points de vue, la fiabilité et la crédibilité du plaignant, et la spécificité de l’allégation;
• la nécessité de maintenir la confiance du public dans l’administration de la justice et l’intégrité du processus électoral;
• la fréquence du type d’infraction et la nécessité de la dissuasion qui pourrait résulter d’un processus d’enquête ou d’un procès;
• le temps requis et les dépenses d’une enquête éventuelle, en regard de la gravité de l’infraction;
• la disponibilité et l’efficacité de moyens autres que l’enquête, comme des recours administratifs ou l’adoption volontaire de mesures correctives par la personne en cause [2] .

Des indicateurs subjectifs peuvent accorder plus de discrétion dans la manière de traiter les plaintes, permettant aux enquêteurs d’évaluer chaque cas selon ses circonstances. Toutefois, certains systèmes, comme au Mexique, limitent volontairement les pouvoirs discrétionnaires et se dotent plutôt de mécanismes de frein et de contrepoids.

Prioriser les causes

Les politiques déterminent également les priorités des enquêtes. Les enquêtes sur les allégations de fraude par les électeurs sont longues et ardues. Certaines agences d’enquête n’ont pas les ressources humaines et financières nécessaires pour enquêter sur toutes les plaintes valides. Un problème d’intégrité peut apparaître si la priorité n’est pas accordée sur la base de critères objectifs mais plutôt laissée à la discrétion de chacun des enquêteurs ou fonctionnaires chargés de l’application de la loi. Ceux-ci pourraient être soupçonnés d’« enterrer » les causes qui risquent d’avoir des conséquences politiques ou de traiter des causes moins importantes avant les autres.

Ces types de problèmes d’intégrité peuvent être traités efficacement par une surveillance et un contrôle du processus d’application de la loi, tel qu’il en est question dans Surveillance de l’application.

NOTES

[1] Donsanto, Craig, The Federal Crime of Election Fraud, Third Annual Trilateral Conference on Electoral Systems, IFES, 8 au 10 mai 1996, p 8.

[2] Commissaire aux élections fédérales, Manuel des enquêteurs spéciaux, 2004.

Procédures et pouvoirs des enquêteurs

Une enquête ne peut pas s’effectuer convenablement si l’enquêteur n’a pas accès aux témoins, aux suspects et aux documents pertinents. De leur côté, les enquêteurs doivent s’assurer que leur enquête est intègre, que les droits des individus sont protégés, que la preuve qui a été recueillie n’est pas compromise et qu’elle est admissible dans une cour de justice.

La plupart des systèmes utilisent les mécanismes suivants pour assurer l’intégrité du processus d’enquête.

Des méthodes opérationnelles standardisées

En général, les agences d’application de la loi font enquête en suivant des méthodes standardisées. L’élaboration de bonnes méthodes qui sont respectées par les enquêteurs aide à garantir que les mécanismes sont en place pour chaque étape du processus.

Les méthodes standardisées limitent également le risque que des enquêteurs prennent des décisions arbitraires ou discriminatoires — ce qui pourrait devenir source de problèmes d’intégrité.

Des rapports écrits précis

Des dossiers et des rapports précis sont essentiels à l’intégrité. Généralement, un dossier écrit est conservé pour chaque plainte; il contient toute l’information et les documents qui ont été recueillis. Les autres intervenants du système d’application de la loi, comme les procureurs, s’appuient sur ces rapports écrits — présentant la preuve amassée et l’analyse faite par l’agence chargée de l’enquête — pour traiter une plainte.

Un rapport complet précise l’infraction présumée, l’identité du contrevenant et les autres renseignements qui ont été recueillis au cours de l’enquête. On peut aussi y noter les grandes lignes des objectifs de toute enquête; l’ampleur et la portée des différentes étapes de l’enquête en cause; le nom des personnes interviewées; les renseignements et la preuve obtenus et leurs sources; et toute mesure de suivi qui peut être envisagée dans la décision sur la façon de traiter l’infraction présumée [1] .

Il peut s’avérer difficile pour un procureur de gagner une cause si les renseignements recueillis au cours de l’enquête sont incomplets ou s’ils ne sont pas rapportés avec exactitude.

Entrevues appropriées

Une entrevue avec des témoins ou des suspects a comme objectif d’obtenir des renseignements et des preuves. Les renseignements ne peuvent cependant être admissibles dans une cour de justice que si les exigences procédurales qui protègent la preuve et les droits des individus ont été respectées. Les entrevues efficaces sont généralement préparées à l’avance. Le ton de l’entrevue doit être professionnel et l’entrevue doit s’en tenir au sujet en cause. Une bonne entrevue est une étape importante puisqu’elle peut assurer que la cause sera instruite et mènera à une condamnation.

Afin d’éviter les méprises et pour s’assurer que les personnes qui sont interviewées comprennent les raisons pour lesquelles elles sont questionnées et savent qui pose les questions, les enquêteurs présentent généralement une preuve d’identité et expliquent les raisons de leurs questions. La plupart des systèmes exigent le consentement de la personne qui doit être interviewée, à moins que cette personne soit un suspect.

Plusieurs systèmes, comme celui du Canada, recommandent à leurs enquêteurs d’utiliser des moyens de persuasion doux pour obtenir la collaboration des témoins [2] . On recommande en particulier aux enquêteurs de ne pas se conduire d’une façon qui puisse être perçue comme oppressive ou comme une offre de faveurs en échange d’une collaboration.

Avant de questionner un suspect, la plupart des systèmes exigent qu’on lui énonce ses droits pour que sa déclaration soit admissible en cour. Les suspects ont normalement le droit d’être représentés par un avocat pendant une entrevue.

Les enquêteurs doivent évaluer minutieusement l’impartialité et la crédibilité des personnes susceptibles d’avoir un parti pris. Le cas échéant, ils devraient déterminer le fondement de tout parti pris et y parer par un interrogatoire plus serré. Autant que possible, les enquêteurs devraient corroborer l’information grâce à des sources indépendantes [3] .

Déclarations assermentées

Il est utile de veiller à ce que les témoins importants (y compris les électeurs qui ont agi conjointement) soient interrogés sous serment et signent leur déclaration avant toute inculpation fondée sur les témoignages. Les déclarations signées protègent contre toute mauvaise interprétation d’un témoignage. Elles protègent aussi des cas où un témoin modifierait son témoignage en cour. Dans la plupart des procès, une déclaration assermentée peut être déposée comme preuve.

Des notes d’entrevue précises

Il est essentiel de consigner par écrit les renseignements obtenus lors d’une entrevue, surtout s’il n’y a aucune déclaration signée. Les notes prises lors de l’enquête peuvent être utilisées pour attester les déclarations d’une personne. En cour, l’avocat de la défense a normalement le droit d’examiner les notes de l’enquêteur si celui-ci s’y reporte lors de son témoignage.

L’intégrité de l’entrevue dépend également de la précision de ces notes. La plupart des enquêteurs consignent les entrevues mot à mot. Dans certains cas, les entrevues peuvent être enregistrées électroniquement, ce qui est beaucoup plus précis que les notes manuscrites. L’enregistrement peut toutefois soulever des questions d’intégrité. Certains systèmes ne permettent pas l’enregistrement sans permission préalable ou un mandat.

NOTES

[1] Commissaire aux élections fédérales, Manuel des enquêteurs spéciaux, 2004.

[2] Ibidem.

[3] Ibidem.

Droits des individus au cours des enquêtes

Les individus possèdent des droits politiques et civils qui doivent être respectés lors d’une enquête. Ces droits sont enchâssés dans la Constitution, le cadre juridique et la charte des droits de chaque pays. Bien qu’ils puissent être différents selon les régimes politiques et juridiques, les individus ont en général les droits de base suivants quant à la procédure :

• le droit au silence;
• le droit à la représentation par un avocat dans un délai raisonnable;
• le droit à la protection contre toute fouille ou saisie non raisonnable;
• le droit à la protection contre la contrainte à la production de documents incriminants sans autorisation judiciaire;
• le droit à un délai raisonnable pour décider de renoncer à ses droits;
• le droit de connaître la nature du procès éventuel;
• le droit d’être informé de l’étendue et des limites des pouvoirs d’une personne en autorité.

Comme les pays démocratiques valorisent les droits et libertés des individus, la transgression des droits procéduraux peut rendre toute preuve ainsi obtenue inadmissible devant une cour de justice, voire entraîner le rejet d’une cause.

Mandats de perquisition

Un mandat de perquisition protège les individus contre toute perquisition et saisie non raisonnables. En cas de perquisition, la plupart des systèmes exigent qu’un juge délivre un mandat basé sur un motif valable. Ce mandat décrit l’endroit où doit se faire la perquisition et les articles qui peuvent être saisis.

Pour obtenir un mandat, l’enquêteur doit d’abord présenter une demande et attester l’exactitude des renseignements qui y figurent. Ceux-ci doivent contenir une description détaillée de l’infraction en cause et des articles qu’il faut chercher et saisir; ils doivent aussi présenter des raisons valables de croire que ces articles se trouvent dans l’endroit à perquisitionner. L’enquêteur doit également indiquer s’il existe d’autres sources pour obtenir les renseignements voulus ou si toutes les autres sources été épuisées [1] .

NOTES

[1] Commissaire aux élections fédérales, Manuel des enquêteurs spéciaux, 2004.

Gestion de la preuve

La protection de l’intégrité des preuves recueillies est un impératif dans l’application de la loi. Si l’intégrité de la preuve est douteuse, son utilisation lors d’une poursuite peut être compromise, au point d’empêcher de poursuivre une personne coupable.

Dans les pays où la primauté de la loi est bien établie, il existe une structure de règles et procédures visant la cueillette, l’utilisation et la conservation des preuves. Les preuves ne sont admises en cour que si les règles ont été suivies. Des droits procéduraux sont assurés à l’accusé, pour le protéger de toute falsification de la preuve qui pourrait altérer les résultats d’une enquête ou d’un procès.

Pour préserver l’intégrité de l’application de la loi, il importe que quiconque s’occupe de la preuve au cours d’une enquête connaisse et respecte les règles relatives à l’admissibilité de la preuve.

Saisie légale de la preuve physique

L’obtention de preuves physiques est soumise à des procédures précises. L’enquêteur devrait d’abord aviser le suspect de ses droits. En particulier, la plupart des systèmes juridiques accordent aux suspects le droit de ne pas se compromettre; ils ne sont donc pas tenus de fournir aux enquêteurs des renseignements ou des preuves les compromettant. Si un suspect fournit volontairement des documents ou des renseignements qui lui sont demandés nonobstant qu’il n’est pas tenu de le faire, les enquêteurs devraient s’assurer qu’il signe une déclaration renonçant à ce droit. On s’assure ainsi que les suspects comprennent leurs droits et qu’ils ne pourront pas prétendre plus tard en avoir été privés.

Si une personne refuse de fournir des renseignements, on peut demander à un juge de délivrer un mandat de perquisition. Le mandat permet aux enquêteurs d’effectuer la recherche de preuves.

Afin d’assurer l’intégrité des documents recueillis, il faut normalement les identifier. La plupart des systèmes remettent un reçu officiel au propriétaire des documents; celui-ci a le droit de conserver une copie des papiers saisis.

Protection de la preuve 

De bonnes procédures pour traiter et conserver la preuve contribueront à ce qu’elle ne soit pas falsifiée ou perdue. Les procédures suivantes sont utilisées pour protéger la preuve :

• identifier la preuve dès qu’elle est saisie. Chaque pièce est dotée d’un numéro de référence spécifique et décrite. Il faut également noter la date et l’heure de la saisie de chaque pièce. Un reçu est remis à la personne qui a fourni la preuve et une copie est gardée au dossier;
• sceller les documents originaux et autres éléments de preuve dans des boîtes ou des contenants et n’utiliser que des photocopies aux fins de l’enquête;
• conserver un inventaire des preuves. L’inventaire doit donner une liste des numéros de référence de chaque pièce et le numéro de la boîte fermée à clé et le lieu où elle est conservée. Le lieu où est conservée la preuve devrait être à l’épreuve du feu et son accès devrait être limité et contrôlé;
• conserver un registre écrit du va-et-vient de la preuve et des personnes qui y ont eu accès. Une fiche de contrôle devrait être jointe à chaque pièce et toute activité devrait y être consignée par la personne responsable du lieu où les preuves sont conservées. Cette fiche devrait comprendre des renseignements tels la date et l’heure où le matériel a été utilisé, le nom de la personne qui l’a utilisé et la raison pour laquelle il l’a été. Cette fiche devrait être signée par la personne responsable de l’entrepôt et par celle qui retire le matériel;
• conserver les dossiers relatifs à la preuve séparément du dossier qui contient la plainte;
• retourner la preuve à ses propriétaires à la fin du procès. Les propriétaires signent un reçu certifiant ce qui leur a été remis et en reçoivent une copie; l’original est placé au dossier.

La saisie de documents électoraux

Les documents électoraux comprennent le registre des électeurs, les demandes de bulletins de vote des électeurs absents, les feuilles de comptage et tout autre document utilisé lors d’une élection. Ils peuvent également comprendre les registres du personnel de l’organisme administratif électoral, ses feuilles de temps, les registres des véhicules officiels, les inventaires de l’entrepôt ou tout autre document utilisé pour administrer l’élection.

Le problème associé à la saisie de documents électoraux consiste en ce qu’ils sont généralement nécessaires à la tenue des élections. Il peut exister un conflit entre la nécessité de recueillir des preuves et la nécessité de conserver ces documents pour mener à bien le processus électoral.

Aux États-Unis par exemple, saisir les documents électoraux peut priver les autorités d’un État du matériel requis pour compiler, recueillir et certifier les résultats de l’élection. La loi prévoit toutefois qu’aucune mesure ne doit être prise si elle priverait l’État de documents dont il a besoin pour accomplir ses devoirs [1] .

Dans d’autres cas, les tribunaux ou d’autres autorités peuvent déterminer si une allégation est assez grave pour compromettre tout le processus électoral. Dans ce cas, le besoin d’assurer l’intégrité du processus par une enquête immédiate peut avoir préséance sur les impératifs immédiats de l’élection.

NOTES

[1] Donsanto, Craig, The Federal Crime of Election Fraud, Third Annual Trilateral Conference on Electoral Systems, IFES, 1996, p. 9.

Analyse de l'enquêteur

L’enquêteur doit déterminer si les renseignements révélés par l’enquête justifient la plainte et si le dossier doit être remis au procureur. Cette responsabilité est importante; la décision doit donc être objective et fondée sur les faits et les preuves obtenues. Une analyse partiale ou floue peut avoir de grandes conséquences relativement à l’intégrité, comme la poursuite d’une personne innocente ou le fait qu’un coupable échappe à la justice.

Une analyse sérieuse et objective

Une analyse complète des preuves accumulées doit servir à déterminer les faits. Lors de l’analyse, les enquêteurs vérifient généralement :

• si les registres officiels correspondent au format et aux exigences prévus;

• si les registres officiels ont été manipulés et, le cas échéant, par qui ils l’ont été;  
• si les états financiers sont appuyés par des récépissés, des factures, des chèques annulés, des livres comptables et des états de compte de banque, et s’ils rendent compte de toutes les entrées, des retraits et des corrections;

• s’il existe des explications pour les omissions, divergences, anomalies ou irrégularités;

• si les registres semblent contenir des renseignements faux ou trompeurs;

• si les personnes autorisées à le faire ont signé les documents et s’il semble y avoir des raisons de croire que des renseignements consignés, y compris des signatures, sont le fait d’une personne non autorisée [1] .

Dans le cas des bulletins de vote rejetés, les enquêteurs vérifient généralement :

• si des bulletins qui auraient dû être déposés et comptés ont été rejetés en raison d’activités douteuses ou illégales;

• si la preuve est suffisante, fiable et convaincante que quelqu’un a commis une infraction ou a participé à une activité illégale;

• si l’enquête ou une mesure administrative doit se poursuivre avant de classer le dossier ou d’intenter un procès [2] .

Constatations fondées

Une partie de l’analyse de la preuve consiste à déterminer si une infraction a été commise et s’il faut recommander une poursuite. Cette évaluation demande un examen objectif des faits; dans certains cas, elle peut toutefois exiger que l’enquêteur porte un jugement subjectif.

L’analyse de l’enquêteur sera utilisée pour déterminer s’il faut intenter un procès; il importe donc que l’enquêteur consigne ses constatations dans un rapport écrit. Ce rapport permettra à la poursuite et aux autres instances d’application de la loi de prendre une décision éclairée, fondée sur des renseignements factuels. Ce genre de rapport comprend généralement un sommaire de l’allégation, des détails sur l’identité du suspect et du plaignant, les résultats de l’enquête, une liste des événements et des preuves, un sommaire de chaque infraction et leur lien avec les suspects.

Généralement, ce rapport contient la recommandation de l’enquêteur quant à savoir si l’enquête doit se poursuivre ou cesser. Il s’y trouve aussi une évaluation de la disponibilité, de la crédibilité, de la compétence et de la fiabilité des témoins éventuels et que de toute circonstance atténuante [3] .

En général, si l’enquête démontre que les allégations ne sont pas fondées, l’affaire est classée. Si l’enquête démontre que les allégations sont fondées, la plainte est habituellement renvoyée au bureau du procureur.

Le superviseur de l’enquêteur peut déceler une analyse inexacte ou non fondée en examinant l’évaluation avant de renvoyer le dossier pour procès. Pour assurer l’intégrité et éviter qu’un superviseur puisse étouffer un cas prêt à la poursuite, chaque système devrait posséder un mécanisme d’examen par une instance supérieure si l’enquêteur et son superviseur ne s’entendent pas sur la recommandation.

Protection du secret du vote

Lorsque les enquêteurs examinent les documents électoraux, y compris le registre des électeurs, les bulletins de vote des absents et les feuilles de comptage, ils doivent prendre les mesures nécessaires pour garantir le secret du vote, surtout lorsqu’il s’agit d’enquêter sur une éventuelle fraude dans l’utilisation des bulletins du vote des absents.

Confidentialité

Les rapports et les renseignements relatifs à des enquêtes en cours demeurent généralement confidentiels afin de protéger la vie privée des témoins et d’éviter la destruction de preuves éventuelles, ce qui pourrait miner l’efficacité de l’enquête et la confiance du public dans l’administration de la justice [4] . Le fait de laisser couler des renseignements sur une enquête pendant une élection pourrait du reste conditionner ses résultats.

Il importe en particulier de protéger la confidentialité des éléments suivants avant la conclusion d’une enquête :

• les renseignements sur les preuves accumulées qui pourraient mener à un procès;

• les renseignements qui pourraient porter atteinte au caractère ou à la réputation de l’accusé ou du témoin;

• les renseignements qui pourraient compromettre l’enquête en cours ou la sécurité des responsables de l’application de la loi.

NOTES

[1] Commissaire aux élections fédérales, Manuel des enquêteurs spéciaux, 2004.

[2] Ibid.

[3] Ibid.

[4] Ibid.

Décision d'intenter un procès

La décision d’intenter un procès est généralement prise par l’agence ou le bureau chargé des poursuites judiciaires. Il s’agit généralement d’une instance distincte de l’agence chargée d’enquêter; cette distinction fait partie des mécanismes de vérifications et contrôles qui protègent les citoyens contre les mesures arbitraires de la police.

L’application de l’intégrité électorale exige que la décision d’intenter un procès soit faite objectivement et sur la base d’un examen minutieux de la cause, du poids de la preuve et de la justification de la poursuite.

Examen objectif

Lorsqu’ils ont à décider s’il faut intenter un procès, les procureurs entreprennent généralement un examen complet et objectif des motifs. Cet examen peut prendre en considération les facteurs suivants :

• quelles sont les lois qui ont été violées?

• les allégations sont-elles fondées sur des faits et existe-t-il des témoins crédibles et fiables qui sont prêts à témoigner en cour?

• l’intention est-elle de nature criminelle?

• quelles sont les possibilités d’obtenir une condamnation?

Dans certains systèmes, les procureurs sont élus. Ils peuvent alors être sensibles à l’opinion publique et aux implications politiques de cas particuliers — surtout dans les causes de fraude électorale qui impliquent des personnalités bien connues. Bien que l’opinion publique puisse influencer le jugement d’un procureur, elle peut également le rendre davantage redevable que la police ou des enquêteurs qui sont des fonctionnaires publics. Si les électeurs n’aiment pas le style ou le travail des procureurs, ils peuvent ne pas les élire lors de l’élection suivante.

Malgré la nécessité de répondre à l’opinion publique, les procureurs doivent s’efforcer de demeurer impartiaux et d’appliquer les lois justement et équitablement. Leur examen d’une plainte et des preuves est censé aboutir à la justification objective d’un procès. Face à un procès qui n’est pas équitable ou justifié, on peut recourir aux moyens prévus de surveillance de l’intégrité électorale ou à un processus d’appel.

Facteurs d’intérêt public

Tel qu’il en est question dans Décision d’enquêter, certains systèmes utilisent le critère de l’« intérêt public » dans leur analyse des raisons d’intenter un procès ou non. Il peut s’agir d’une décision subjective influencée par le contexte social et politique de chaque pays.

À titre d’exemple, une décision d’Élections Canada d’intenter un procès prend en compte, entre autres, la gravité de l’infraction en cause; les circonstances atténuantes ou aggravantes; le degré de responsabilité du suspect; les recours efficaces possibles outre la poursuite; les conséquences que peut avoir la poursuite sur l’ordre public ou la confiance du public dans l’intégrité des lois; la nécessité d’exercer une dissuasion; les ressources disponibles; les délais pour intenter une poursuite; les articles de loi dont la validité peut être contestée et l’opportunité d’appliquer les mêmes règles uniformément dans tout le pays [1] .

Aux États-Unis, les procureurs doivent prendre en considération le fait que durant les campagnes électorales, la société est prête à tolérer certains comportements qu’elle n’accepte pas dans les relations commerciales, personnelles ou gouvernementales. Par conséquent, le crime de « fraude électorale » ne concerne généralement que des efforts organisés pour corrompre le processus électoral même; c’est-à-dire l’inscription des électeurs, l’exercice du vote, le dépouillement des votes et la certification des résultats d’élection. Cette définition exclut toutes les activités qui surviennent relativement aux campagnes politiques, à moins que ces activités soient illégales en vertu d’une loi précise, par exemple voler les biens d’un adversaire, pénétrer par effraction dans les bureaux d’opposants ou contrevenir aux lois sur le financement des campagnes. La plupart des choses que les candidats font ou disent au cours d’une campagne ne se règlent pas par un procès criminel [2] .

Les procureurs doivent donc examiner la possibilité qu’une mesure administrative ou autre représente une meilleure solution qu’un procès.

Solutions de rechange à la poursuite

Les poursuites sont un mécanisme de dernier recours d’application de la loi. Au Canada, la loi prévoit d’autres moyens dont les plus importants sont le pouvoir de conclure des « transactions » et la capacité de demander une injonction en période électorale. Une transaction est une entente volontaire entre l’organisme chargé de l’application de la loi et la personne qui a commis une infraction, destinée à faire respecter la loi. Ces deux mesures servent à prévenir aussi bien qu’à faire cesser des infractions [3] .

Procès national ou local

Au sein de l’appareil judiciaire, l’instance qui doit instruire une cause est déterminée d’abord par la loi qui a été transgressée. Dans un système fédéral, où il existe des lois nationales, des lois des États et des lois locales, une infraction relative à une élection peut constituer une infraction à la fois à une loi nationale et à une loi d’un État. Les préoccupations d’intégrité peuvent être pertinentes pour déterminer quelle instance doit régler une cause donnée. Une cause qui a des connotations politiques sera-t-elle traitée avec plus d’objectivité au niveau national ou local? Les procureurs locaux vont-ils vouloir s’engager dans une cause à connotation politique qui peut avoir de grandes répercussions? Puisque les cas de fraude électorale sont toujours délicats sur le plan politique, les procureurs locaux (qui sont parfois élus eux-mêmes) peuvent être réticents à les poursuivre [4] .

Selon, la Commission fédérale des élections des Etats-Unis, les accusés dans les cas de fraude électorale sont souvent des politiciens, ou encore leurs agents, et il est pratiquement impossible pour le gouvernement ou l’accusé d’obtenir un procès juste dans un cas lié à la politique et qui est jugé par un jury constitué de personnes locales. Le système de cour fédérale prévoit que les jurys soient formés sur une base géographique plus large, éliminant ainsi ce problème [5] .

Il faut tenir compte de ces questions pour déterminer l’instance qui instruira une cause et celle qui est la mieux placée pour assurer la tenue d’un procès intègre.

NOTES

[1] Commissaire aux élections fédérales, Manuel des enquêteurs spéciaux, 2004.

[2] Donsanto, Craig, The Federal Crime of Election Fraud, Third Annual Trilateral Conference on Electoral Systems, IFES, 8 au 10 mai, 1996, p. 1.

[3] Raymond Landry, « Application de la loi électorale du Canada », Perspectives électorales, mars 2003, Élections Canada.

[4] Donsanto, Craig, op. cit., p. 1.

[5] Federal Elections Commission (U.S.), Filing a Complaint.

Vérifications

Les vérifications servent de mécanismes de protection utiles au maintien de l’intégrité. Elles font partie du contrôle régulier du processus électoral assuré par la surveillance officielle et des mécanismes d’enquête dans les cas de doute, de méfait ou de corruption. Les vérifications servent à garantir que les administrateurs électoraux, les partis politiques et les organismes qui reçoivent des deniers publics respectent la loi et répondent de leurs actions. Elles contribuent à une plus grande transparence du processus électoral dans la mesure où les dossiers et les rapports de vérification sont publics. Les vérifications peuvent aussi faciliter les décisions de ceux qui ont la responsabilité de prendre des mesures correctives.

Les principes sous-jacents aux vérifications correspondent à l’idée que les personnes et les institutions ayant la responsabilité de gérer les ressources publiques doivent être tenues responsables de leur utilisation efficace et économique [1] . Elles doivent aussi respecter les lois et les règlements qui s’appliquent à la gestion des fonds publics.

Les fonctionnaires et autres qui gèrent les dépenses publiques doivent établir et maintenir des contrôles efficaces pour assurer la protection des ressources, le respect des lois et des règlements ainsi que l’obtention, la conservation et la divulgation de données exactes et fiables. Ces personnes doivent également rendre compte au public et aux autres niveaux et branches du gouvernement de l’utilisation des ressources publiques et fournir des rapports au moment voulu.

La nature d’une vérification dépend de ses objectifs. Il peut s’agir d’une vérification du rendement destinée à évaluer l’efficacité des autorités électorales ou d’une vérification des livres comptables visant à déterminer comment des fonds ont été utilisés. Il peut aussi s’agir d’une combinaison des deux ou encore uniquement d’un examen des mécanismes de contrôle internes.

Les rapports de vérification sont généralement accessibles au public à moins que des restrictions légales ou des considérations d’éthique s’y opposent.

Vérifications du rendement

Une vérification du rendement est un examen objectif et systématique visant à fournir une évaluation indépendante du rendement de la gestion électorale ou des agences chargées de l’élaboration des politiques, de l’agence qui réglemente le financement des campagnes ou des bénéficiaires d’un financement public, comme les candidats et les partis politiques.

Les vérifications du rendement fournissent des renseignements sur le mode d’opération du processus, décèlent les faiblesses et les domaines où les règles n’ont pas été suivies et présentent des recommandations sur la façon d’améliorer le processus. Les faits découverts lors d’une vérification peuvent obliger les administrateurs électoraux à prendre des mesures pour corriger les problèmes et rendre le processus plus efficace.

Les vérifications du rendement peuvent porter sur l’économie des moyens et sur l’efficacité. Il s’agit de déterminer si l’organisme administratif électoral et les autres instances électorales acquièrent, protègent et utilisent leurs ressources (personnel, biens et espace) de manière économique et efficace. C’est un mécanisme important pour combattre la corruption et la mauvaise gestion.

Vérifications financières

La corruption économique peut devenir une cause majeure de problèmes d’intégrité pour l’organisme électoral. Celui-ci possède généralement un important personnel permanent, embauche des milliers d’employés temporaires et achète de grandes quantités d’équipement et de matériel électoral. Des contrats lucratifs peuvent inciter à offrir des commissions ou fournir des possibilités de détournement de fonds. Les vérifications financières, surtout celles qui sont faites sur une base régulière, peuvent déceler et décourager la corruption économique et les méfaits financiers.

Les vérifications financières déterminent si les rapports préparés par l’institution ou les candidats reflètent avec exactitude leur situation financière et si la comptabilité est faite conformément aux principes de comptabilité généralement reconnus.

Les vérifications financières visent les états et relevés financiers ainsi que les renseignements bancaires; elles ont recours aux contrôles internes pour s’assurer que les règlements relatifs aux achats, aux soumissions, à la comptabilité et aux rapports sur les subventions et les contrats sont respectés.

Rapports de vérification objectifs et exacts

Afin de protéger l’intégrité du processus, les vérifications doivent être effectuées de manière objective, sans ingérence de la part d’autres agences ou individus. Les rapports de vérification doivent être exacts et justes et contenir suffisamment de renseignements pour aider l’organisation qui fait l’objet de la vérification, les agences de surveillance et les responsables des politiques à comprendre la situation et à déterminer les mesures correctives qui s’imposent.

Les vérifications doivent faire l’objet d’une documentation minutieuse. Leurs rapports décrivent généralement les objectifs et la portée de la vérification ainsi que les méthodes utilisées. Ils contiennent des constatations et des recommandations pour corriger les problèmes et améliorer les opérations. Ils peuvent aussi comprendre des recommandations sur la façon d’améliorer l’application de la loi et les contrôles administratifs. Des documents justificatifs sont généralement joints aux rapports et peuvent être examinés par le public. Certains systèmes acceptent que les rapports des vérificateurs soient utilisés comme preuve dans une cause criminelle et d’autres, non.

NOTES

[1] Comptroller General of the United States, Government Auditing Standards, 2003 Revision.

Poursuites et procédures judiciaires

L’impunité encourage un climat de comportement non éthique, de fraude et de corruption. Les procédures judiciaires permettent de traduire devant une cour de justice les personnes soupçonnées d’une infraction et de voir à ce qu’elles reçoivent une sentence si elles sont trouvées coupables. Les poursuites et les peines font assumer aux coupables la responsabilité de leurs actions et servent à décourager ceux qui voudraient se prêter à des activités illégales.

Dans la plupart des systèmes judiciaires, la poursuite relève du droit pénal. Le droit pénal réglemente la conduite des individus et définit les crimes et les peines. Dans la plupart des systèmes, les actes pénaux sont considérés comme des infractions contre l’ordre public et, par conséquent, la responsabilité de la poursuite incombe au gouvernement. L’endroit où la cause doit être instruite est déterminé par la loi qui a été violée, selon qu’il s’agisse d’une loi nationale, provinciale ou locale. Une cause doit être portée devant le tribunal ou l’organisme judiciaire qui a l’autorité de l’instruire et de décider de son issue.

En droit pénal, dans la plupart des systèmes, il existe deux types d’infractions : le méfait et le délit. Les délits sont des infractions moins graves telles que mauvaise conduite, infractions mineures à des codes d’éthique et vols mineurs. La plupart des délits sont généralement réglés par un juge sans procès, et sont punissables par une amende ou une courte peine de prison. Les méfaits, qui sont des infractions plus graves, résultent généralement en une arrestation et la tenue d’un procès.

Intégrité dans l’administration de la justice

Il est très important pour tout le système électoral que l’administration de la justice soit intègre. Cela signifie que les lois soient équitables et justes, que les procédures respectent les règles de droit et qu’elles protègent les droits civils et politiques. Les procureurs, les juges et les jurys doivent suivre les procédures, en faisant preuve d’un niveau très élevé de professionnalisme et de comportement éthique. Les accusés doivent bénéficier de droits procéduraux.

L’intégrité dans l’administration de la justice garantit que la police et autres responsables de l’application de la loi n’agiront pas pour des raisons politiques ou personnelles, et que les accusés jouiront de la possibilité de présenter une défense.

Afin de protéger l’intégrité dans les poursuites judiciaires et dans l’administration de la justice, plusieurs conditions doivent être réunies.

Arrestation légale et communication de l’acte d’accusation

Habituellement, l’arrestation et l’inculpation d’un suspect exigent qu’il existe une preuve qui peut relier la personne accusée à l’infraction. À moins que la police n’intercepte une personne sur le fait, les arrestations exigent généralement un mandat d’arrestation.

Dans la plupart des systèmes judiciaires, les autorités qui arrêtent un accusé l’avisent de ses droits  et lui demandent s’il les comprend. L’accusé est généralement convoqué en cour dans un délai raisonnable, pour que soient précisés les chefs d’accusation qui pèsent contre lui. Il peut alors plaider coupable ou non coupable. Ce processus est connu sous le nom d’acte d’accusation. Un acte d’accusation rapide peut protéger contre les arrestations arbitraires, la détention prolongée ou des tactiques policières non éthiques.

Le juge, ou la cour, détermine généralement s’il est nécessaire de détenir l’accusé jusqu’à son procès. Beaucoup des systèmes sont fondés sur la présomption d’innocence jusqu’à ce que la culpabilité soit prouvée, mais cette norme n’est pas universelle. Toutefois, à moins qu’il s’agisse d’un méfait grave ou d’une infraction violente, la plupart des intimés sont mis en liberté sous caution. Certains systèmes ont des mécanismes de protection distincts qui permettent au suspect de contester la légalité d’une arrestation ou d’une détention.

Divulgation avant le procès

Pour assurer un procès juste, la plupart des systèmes permettent aux accusés et à leurs avocats d’avoir accès aux preuves qui seront présentées contre eux en cour. Dans certains systèmes, la défense possède le droit d’accès à toutes les preuves recueillies, qu’elles soient utilisées ou non par la Couronne.

Habituellement, l’identité des informateurs confidentiels, les renseignements sur les techniques confidentielles de la police, les renseignements secrets du gouvernement et les renseignements dont la divulgation nuirait à une enquête en cours ne sont pas communiqués à la défense. Toute autre preuve est généralement divulguée.

Protection des témoins

Les droits des accusés comprennent généralement le droit de contester en cour ceux qui les ont accusés. Cela signifie que les témoins doivent se présenter en personne et puissent être contre-interrogés. Cette procédure peut être publique. Dans les pays qui ont une histoire de conflits violents, certains témoins peuvent craindre de témoigner. En de telles circonstances, ils doivent être protégés.

Les possibilités qu’offrent différents systèmes judiciaires pour protéger un témoin varient considérablement. Au Canada par exemple, l’identité du témoin peut dans certains cas être protégée. Aux États-Unis, le système de protection des témoins peut comprendre la relocalisation et le changement d’identité du témoin. D’autres systèmes peuvent accorder aux témoins des gardes du corps armés pendant le procès. Dans les pays où les ressources sont rares, ou encore où l’administration du système judiciaire est faible, la protection des témoins peut s’avérer plus difficile.

Éviter un procès par la presse

Il existe un équilibre délicat à trouver entre le droit du public de savoir et le droit des accusés à un procès juste. La plupart des pays ne censurent pas la presse. Une couverture médiatique à sensation d’un crime peut rendre difficile la tenue d’un procès impartial. Certains systèmes isolent le jury pendant le procès, pour éviter qu’il soit influencé.

Procès juste

Les procès qui sont tenus dans la plupart des systèmes judiciaires exigent que les crimes graves (méfaits) soient traduits devant une cour publique, devant un juge impartial qui a juridiction sur la cause. Selon le système, il peut aussi y avoir un jury impartial. Les défendeurs ont généralement le droit à un procès rapide et public mené conformément à des procédures judiciaires régulières. Un procès public augmente la confiance du public et protège l’accusé (et le public en général) contre un système de justice abusif.

La norme pour déterminer la culpabilité dans le cas d’une infraction criminelle est qu’elle doit être démontrée hors de tout doute raisonnable (les causes civiles utilisent généralement la norme moins élevée de la prépondérance des probabilités. La norme de la preuve hors de tout doute raisonnable vise à protéger l’accusé contre une fausse condamnation.

Jugement approprié et droit d’appel

L’accusé reçoit généralement sa sentence dès qu’il est reconnu coupable. Pour être juste, la sentence devrait correspondre à la gravité du crime.

Le droit d’appel fait partie des vérifications et contrôles au sein du système judiciaire. Ce mécanisme protège l’accusé contre un jugement partial ou déficient. Les motifs d’appel admissibles sont définis dans la structure légale de chaque pays et dans les procédures établies par leurs cours. Les appels ne peuvent être instruits que par une cour autorisée à examiner les décisions d’une cour inférieure. Dans certains pays, il s’agit d’une cour électorale supérieure qui rend une décision finale dans les causes d’infraction à la loi électorale. Dans d’autres pays, il peut s’agir d’un conseil constitutionnel ou d’une cour suprême.

Droits des accusés

Les droits d’une personne accusée d’un crime s’ajoutent aux droits des individus au cours des enquêtes en ce qu’ils contiennent les protections procédurales applicables à un procès. Ils comprennent généralement les éléments suivants.

• Le droit d’être représenté. Dans une cause criminelle, l’accusé a le droit d’être représenté par un avocat compétent. Les systèmes légaux de certains pays prévoient qu’un avocat soit offert aux intimés démunis, surtout si l’infraction est grave et que la pénalité risque d’être sévère. L’accusé a le droit de s’entretenir avec son avocat avant l’interrogatoire de la police, pendant le procès et à toute étape critique du procès, comme lors de l’enquête préliminaire, d’une séance d’identification ou d’un appel. L’accusé peut renoncer à son droit à la représentation, à condition qu’il soit conscient des conséquences de son choix.

• Le droit de ne pas s’incriminer. Dans une cause criminelle, le fardeau de la preuve repose sur les épaules de la partie plaignante. L’accusé n’a pas à fournir à la police ou à la partie plaignante une preuve qui peut être utilisée contre lui. Ce droit contre l’incrimination protège l’intimé contre le risque d’être contraint de révéler des faits qui pourraient l’incriminer. Ceci décourage l’utilisation de moyens tels que la torture pour forcer un accusé à admettre un crime.

• Le droit à l’information. Un accusé a le droit de savoir quelles sont les accusations qui sont portées contre lui, le droit de confronter ceux qui témoignent contre lui et le droit d’accès aux preuves réunies contre lui.  
• Le droit à un procès rapide et public, devant un juge ou un jury impartial, dans la région où le crime a été commis. En même temps, l’intimé doit avoir le temps de préparer sa défense.

• Le droit de se défendre. Un accusé doit avoir la possibilité de présenter des faits et des preuves et de contre-interroger les témoins de la partie plaignante au cours du procès. Il a aussi le droit de recourir à des témoins experts indépendants.

• Le droit d’appel si les droits procéduraux applicables n’ont pas été respectés.

Litiges du droit civil

Le droit criminel réglemente la conduite des individus et est appliqué par le gouvernement. Les causes civiles sont assujetties aux codes de droit civil qui réglementent la conduite entre les individus et les parties privées. Un conflit existe entre des parties privées, mais le gouvernement fournit une tribune pour le régler; cette tribune prend la forme d’une séance devant un juge ou d’un procès devant jury.

Dans les litiges de droit civil, les enquêteurs peuvent être cités à comparaître et tenus de témoigner. Dans de telles causes, ils doivent témoigner de vive voix, à moins d’en avoir été excusés par la cour, et répondre aux questions au meilleur de leur connaissance. Les litiges du droit civil sont généralement tranchés selon la norme de la prépondérance de la preuve; ce critère est moins sévère que celui du droit criminel, qui exige une preuve hors de tout doute raisonnable.

Dans certains systèmes, les infractions à la loi électorale sont traitées dans une cour civile par l’administration électorale ou l’organisme responsable des politiques. En Afrique du Sud, les causes sont renvoyées au directeur général des élections. En d’autres cas, des procédures au civil peuvent être entamées par ceux qui ont été lésés par le processus électoral. Par exemple, un candidat qui a été disqualifié peut poursuivre l’organisme électoral. Une organisation non gouvernementale peut intenter un procès au nom de candidats qu’on aurait empêchés de se présenter ou qui n’auraient pas reçu un traitement équitable. Un membre d’un parti politique peut poursuivre son parti si celui-ci l’a empêché de se présenter comme candidat.

Les causes civiles font partie du système de vérification et d’équilibre en fournissant un mécanisme qui permet à un individu de faire valoir ses droits devant un tribunal.

Jugements et sanctions

Lorsqu’une personne est déclarée coupable d’une infraction, elle doit subir des sanctions prévues par le cadre législatif. Pour être juste, un jugement doit être adapté à la gravité de l’infraction. Les sanctions sont appliquées par les organismes chargés de l’application de la loi, qui sont souvent les tribunaux.

Les sanctions varient grandement d’un système électoral à l’autre. Habituellement, les types de sanctions applicables sont fonction de la nature et de la gravité de l’infraction. Les pénalités sont ainsi plus sévères pour les infractions définies comme criminelles par la loi pénale et moins strictes pour des infractions définies comme délits mineurs par la loi électorale. Les sanctions suivantes sont des exemples typiques de celles qui peuvent être appliquées pour des méfaits mineurs :

• un avertissement;

• une ordonnance d’interdiction;

• la disqualification d’un candidat;

• l’annulation de l’inscription d’un parti;

• une amende;

• l’exécution de travaux d’intérêt collectif;

• l’exécution de l’obligation faisant l’objet d’une infraction.

Les crimes graves sont passibles d’emprisonnement. Selon l’infraction, le coupable est généralement détenu pour une période de temps déterminée. Les crimes électoraux peuvent aussi se solder par une perte des droits de vote pour une période déterminée.

Surveillance de l'application

Une des préoccupations concernant l’intégrité des élections consiste à savoir qui surveille ceux qui sont chargés d’appliquer les règles de l’intégrité électorale. Comme dans d’autres aspects du processus, l’application de la loi peut être teintée par des politiques partisanes, corrompue par l’argent ou le pouvoir, être inefficace ou entachée d’erreurs. Pour garantir que l’application de la loi joue son rôle dans le maintien de l’intégrité électorale, elle doit être surveillée — et contrôlée — tout comme les autres aspects du processus.

La plupart des systèmes judiciaires jouissent d’un mécanisme de contrôle qui vise à garantir que l’administration de la justice fonctionne tel que prévu. Les services de police ont une section des affaires internes chargée d’enquêter dans les cas où la police s’est mal conduite. Il en est de même pour la plupart des agences chargées des poursuites. Certains systèmes judiciaires ont des enquêteurs et prévoient un mécanisme pour retirer un juge d’un cas particulier, au besoin.

Les causes sérieuses d’abus ou de mauvaise conduite peuvent résulter en une destitution ou une accusation en vue d’une destitution. Une telle accusation est généralement portée par la branche législative et fait partie des mécanismes de vérifications et contrôles de cette branche.

Dans les cas d’abus systémique, où il n’existe aucun mécanisme crédible pour enquêter sur les plaintes, une commission judiciaire indépendante peut être établie.

Le mécanisme de contrôle au sein de l’agence chargée de l’application de la loi doit tenir compte des plaintes déposées à l’endroit des enquêteurs. Un superviseur peut surveiller le nombre de plaintes et analyser leur contenu. Il voudra en particulier déterminer si des plaintes visent les méthodes utilisées par une personne en particulier, ou si des plaintes sont de nature partisane. Les problèmes systémiques sont généralement renvoyés au département des affaires internes, au solliciteur général ou à un autre organisme de surveillance officielle.

Les observateurs et les surveillants électoraux surveillent également l’application de la loi. Les observateurs peuvent être présents à toutes les étapes d’une activité liée à l’intégrité. Leur tâche consiste à s’assurer :

• qu’une enquête officielle est instituée;
• que les enquêteurs agissent avec impartialité et qu’ils ont les ressources et la capacité de mener une enquête adéquate;
• que les suspects sont trouvés, arrêtés et poursuivis;
• que les droits des individus sont respectés tout au long du processus.

La tenue d’un procès public et la surveillance de ce procès peuvent encourager le professionnalisme judiciaire et l’impartialité. L’absence d’action des instances judiciaires, et en particulier des tribunaux, peut faire l’objet d’une enquête, qu’une presse indépendante et responsable pourra rapporter. La surveillance peut aussi s’étendre à l’étape de l’application de la peine afin de s’assurer que les personnes trouvées coupables soient punies et que la peine soit égale au crime.

Enquêter dans des circonstances difficiles

Il n’est pas facile d’enquêter sur la corruption électorale. Les cas peuvent être hautement politiques, impliquer des politiciens bien en vue et, dans certains cas, l’enquête peut s’avérer dangereuse. L’accès aux témoins et aux suspects peut être difficile, certains documents peuvent disparaître, ou encore l’enquête peut viser un cadre supérieur du gouvernement.

Le type de circonstances difficiles varie selon le contexte social et politique de chaque pays, mais ces circonstances sont généralement reliées à l’ingérence politique, à des problèmes de sécurité physique et à une absence d’infrastructures légales et judiciaires.

Ingérence politique

Les enquêtes sur la fraude électorale peuvent impliquer des individus très puissants qui risquent de chercher la protection par l’ingérence politique. Cette ingérence peut prendre la forme de menaces visant les enquêteurs ou les procureurs afin de les dissuader de poursuivre les enquêtes. Ces menaces comprennent, par exemple, la mutation de l’enquêteur ou du procureur à un autre emploi, la privation d’avancement professionnel ou même le licenciement; la remise de l’enquête à une autre instance; la réduction des ressources gouvernementales fournies à l’agence qui fait enquête ou qui poursuit; et les pressions pour que d’autres agences refusent de coopérer avec l’enquêteur ou le procureur.

Une bonne surveillance de l’application des règles et la transparence du processus d’application de la loi peuvent aider à minimiser le risque d’ingérence politique.

Absence d’infrastructures légales et judiciaires

Certains pays en voie de transition ne possèdent pas nécessairement les infrastructures légales et judiciaires nécessaires pour soutenir une enquête. La loi peut avoir des failles; par conséquent, l’enquêteur et le procureur peuvent ne pas être capables de prouver qu’une loi a été violée même s’il est évident qu’un crime a été commis. Ils n’ont peut-être pas les moyens de mener une enquête de manière adéquate, faute de personnel, de ressources ou d’expérience institutionnelle. Ils peuvent procéder à l’arrestation d’un individu et faire face à un système de prisons incapable de le détenir en attendant le procès. Les enquêteurs peuvent constater que le tribunal est incapable d’assurer un procès impartial.

À titre d’exemple, lors des élections cambodgiennes en 1998, les efforts du Comité national des élections en vue de contrer la violence et de régler efficacement les infractions à la loi ont connu un échec. Étant donné que ce comité ne possédait aucun pouvoir pour appliquer la loi, les cas étaient renvoyés aux autorités gouvernementales. Toutefois, les poursuites n’ont jamais eu lieu. Ceci n’est pas surprenant, vu la faiblesse du système judiciaire qui n’avait pas réussi à composer efficacement avec les droits de la personne par le passé [1] .

Bâtir un système judiciaire national et l’infrastructure nécessaire est un processus à long terme. Les autorités électorales peuvent commencer par s’assurer que la loi électorale et les lois connexes définissent les bases d’élections libres, justes et concurrentielles et contiennent des dispositions d’application de la loi. Dans certains pays en voie de transition, où il n’y a aucun antécédent d’indépendance du système judiciaire, une commission électorale qui possède de vastes pouvoirs (par exemple des pouvoirs qui seraient généralement exercés par des institutions judiciaires) peut être la seule façon de pallier les lacunes du système judiciaire.

Culture d’impunité

Les pays en voie de transition ou qui émergent d’une histoire de conflits violents peuvent connaître une certaine culture d’impunité. Cela se produit surtout lorsque le système d’application de la loi est quasi inexistant ou non fonctionnel, lorsque ceux qui n’ont ni pouvoir ni influence sont arrêtés et inculpés alors que ceux qui détiennent un certain pouvoir sont libérés, ainsi que lorsque les fonctionnaires jouissent d’une certaine immunité.

Cette culture d’impunité nourrit la corruption et les pratiques douteuses. Des lois non appliquées affaiblissent l’intégrité du système et l’autorité de la loi. Il est extrêmement difficile de mettre fin à un tel cycle; il faut une détermination de la part de la société civile et une volonté politique forte.

Sécurité physique

Dans une culture d’impunité, sans un système judiciaire solide, les enquêteurs honnêtes qui enquêtent dans les cas de corruption et d’activités frauduleuses peuvent devenir la cible de violence ou d’intimidation. La protection des enquêteurs exige non seulement une volonté politique, mais aussi l’appui de la société civile. Des mesures de sécurité, comme les missions d’observateurs internationaux pour les droits de la personne de l’ONU peuvent fournir un appui temporaire, mais le vrai changement ne peut provenir que de l’intérieur.

NOTES

[1] Neou, Kassie et Jeffrey C. Gallup, « Conducting Cambodia’s Elections », Journal of Democracy, vol. 10(2), 1999, p. 157.

Intégrité de l'administration du processus électoral

Cette section examine les questions d’intégrité dans l’administration du processus électoral. Les problèmes possibles d’intégrité sont précisés pour chaque étape du processus, depuis l’organisation de la gestion électorale jusqu’à la publication des résultats officiels. On traite également des mesures qui peuvent être envisagées pour régler les problèmes d’intégrité. Les étapes du processus électoral examinées sont les suivantes : la gestion électorale, le choix du mode de scrutin, le découpage électoral, la planification du calendrier électoral, l’éducation des électeurs, l’inscription des électeurs, l’enregistrement des partis, candidats et groupes de pression, les campagnes électorales y compris les problèmes liés au financement politique, la votation, le dépouillement, les plaintes et appels ainsi que l’annonce des résultats officiels.

Malgré sa nature technique, l’administration électorale peut aussi avoir un aspect politique. Le contrôle de l’appareil électoral et sa manipulation comptent parmi les outils les plus utilisés par un gouvernement non démocratique pour s’assurer de continuer à gagner les élections. De plus, les administrateurs électoraux eux-mêmes peuvent être soupçonnés d’être des agents du gouvernement, d’un parti en particulier ou d’un secteur de la société.

Les commissions électorales inexpérimentées peuvent également être soupçonnées. Leurs membres ne sont peut-être pas très bien connus et n’ont pas fait leurs preuves. Les politiciens et les partis chevronnés peuvent tenter de profiter de la situation.

La méfiance envers l’appareil électoral persiste dans plusieurs pays. C’est une des raisons principales de prévoir des mesures protectrices supplémentaires et en particulier la surveillance par les partis politiques et la société civile. Elle peut d’ailleurs justifier des changements à la structure et la gestion de l’administration électorale. Elle a aussi incité à créer des commissions électorales indépendantes.

« Cette attitude de méfiance envers le contrôle complet de l’organisation des élections explique le consensus qui existe aujourd’hui sur la nécessité, dans les nouvelles démocraties, d’avoir au sein de l’administration électorale une commission électorale indépendante ainsi que des organismes électoraux indépendants. [1] »

Si les participants perçoivent le processus électoral comme étant administré par un groupe partisan ou manipulé à des fins partisanes, la participation sera faible ou les résultats de l’élection seront contestés.

Afin qu’une élection soit perçue comme étant libre et juste, son administration doit être honnête et neutre. Une administration électorale crédible et bien gérée peut dissuader ceux qui s’opposent au processus d’agir de façon discriminatoire ou frauduleuse. Elle peut établir un climat de confiance envers les élections et leurs institutions.

NOTES

[1] Schedler, Andreas, Democracy by Delegation: The Path-Dependent Logic of Electoral Reform in Mexico, communication présentée à la rencontre annuelle de l’American Political Science Association (APSA), Atlanta (GA), 2 au 5 septembre 1999, p. 7.

Gestion électorale

Une gestion électorale saine, assurée par une administration électorale crédible, est un des facteurs principaux dans le maintien de l’intégrité électorale. Afin d’être crédible, l’administration électorale doit être impartiale. Elle doit aussi avoir les capacités institutionnelles lui permettant de tenir des élections libres et justes.

Dans les démocraties bien établies, l’institution qui administre les élections est habituellement tenue pour acquise. Elle tient des élections depuis des générations; les problèmes, s’il en est, ne mettent habituellement pas en cause la crédibilité ou la légitimité de l’institution. Dans ces pays, l’organisme administratif électoral fait souvent partie du gouvernement, et les administrateurs électoraux sont des fonctionnaires publics.

Dans les démocraties plus récentes, les organismes électoraux peuvent être en phase d’évolution et ils peuvent faire l’objet de critiques sévères et d’une surveillance étroite. En plus des problèmes liés à l’organisation d’une élection, l’organisme peut connaître des problèmes institutionnels si son personnel, son financement ou son expérience ne sont pas adéquats. La création d’organismes électoraux indépendants de toute influence politique se présente comme une solution viable afin d’assurer l’impartialité nécessaire pour justifier la confiance des électeurs.

Pour garantir l’intégrité de l’institution électorale et du processus électoral, les considérations suivantes sont primordiales.

Établir un organisme administratif crédible et apolitique

L’administration des élections est une tâche technique. Par conséquent, le système administratif adopté et l’institution qui le gère devraient être techniques. Ce principe s’applique tout autant à un organisme administratif qui ferait partie de l’appareil gouvernemental et dont les administrateurs seraient fonctionnaires publics qu’à un organisme séparé et indépendant, qui posséderait un personnel et des politiques bien à lui.

Cependant, il peut être difficile de séparer la politique de l’administration technique. La politisation de l’administration électorale risque de convertir une administration technique et ses problèmes en préoccupations politiques. Comme les problèmes politiques exigent des compromis politiques et des négociations, la prise de décisions peut être lente, jusqu’à rendre le respect du calendrier électoral impossible. Dans les cas extrêmes, la politisation du processus décisionnel peut paralyser l’ensemble du processus.

Une administration neutre et non partisane facilite l’intégrité de l’élection. Même lorsque les administrateurs électoraux sont choisis selon leur allégeance politique, il faut s’attendre à ce qu’ils accomplissent leurs devoirs d’une manière non partisane et apolitique. La presque totalité des lois électorales exigent une administration électorale neutre. Par exemple, la loi électorale de l’Afrique du Sud exige que tous ses fonctionnaires soient impartiaux et exercent leurs pouvoirs et devoirs de façon indépendante.

L’indépendance financière et institutionnelle de l’administration électorale est un autre facteur important. Elle permet à l’administration de fonctionner sans ingérence politique, libre de toute attache à des groupes d’intérêts spéciaux. Au Mexique, les réformes électorales des années 1990 doivent leur réussite, entre autres, à l’adhésion rapide au principe d’une administration électorale indépendante [1] .

Au Cambodge, lors des élections législatives de 2003, l’organisme électoral (le Comité électoral national) faisait partie du ministère de l’Intérieur et était dominé par des membres du parti sortant. Cette dépendance a ouvert la voie à des pratiques malhonnêtes et provoqué une ambiance de méfiance de la part de partis d’opposition. Parmi ces pratiques figuraient l’intimidation des électeurs lors de l’inscription sur les listes électorales et l’obstruction faite aux personnes voulant porter plainte contre le parti sortant [2] .

Établir un bon système administratif, financier et opérationnel

L’insécurité, la fraude et la corruption prennent de l’ampleur dans un climat chaotique. Une gestion saine peut éliminer plusieurs possibilités de subversion et de corruption. Une administration qui assure une bonne planification, embauche du personnel qualifié et fournit une surveillance adéquate peut mieux protéger l’intégrité électorale.

Une gestion financière adéquate et l’établissement de mécanismes de vérification peuvent aider à maintenir l’intégrité financière et à éviter des problèmes qui émaneraient d’une mauvaise gestion financière. Une gestion saine et efficace des approvisionnements contribue également à maintenir l’intégrité électorale lorsqu’il s’agit de se procurer des biens et des ressources.

Les bons systèmes opérationnels — fondés sur une planification stratégique — facilitent le travail et aident à éviter les problèmes.

Par exemple, un bon système de logistique aidera à éviter les problèmes qui peuvent survenir lorsque les bulletins de vote arrivent dans un pays et doivent demeurer dans un port ou à l’aéroport parce qu’il n’existe pas de moyens pour les transporter ou les entreposer. Il permettra aussi le retraçage des documents sensibles comme les cartes d’inscription des électeurs ou les bulletins de vote. Si les moyens de retraçage sont insuffisants, il sera difficile de savoir si des bulletins de vote ont été détournés ou manipulés.

Les systèmes opérationnels comprennent habituellement des moyens pour communiquer l’information pertinente aux participants à temps et de façon systématique. Les partis et les candidats doivent savoir quand et comment s’inscrire, et comment obtenir du financement qui peut être disponible pour leur campagne. Il est plus facile d’élaborer de bonnes procédures s’il existe des systèmes de retour d’information qui permettent de déceler les problèmes rapidement et de recevoir les plaintes des candidats ou d’autres personnes et de les résoudre dans un ordre logique et cohérent.

Assurer la gestion efficace de l’information

La technologie moderne fournit des outils administratifs et des mécanismes de contrôle susceptibles d’aider les administrateurs électoraux à développer et à exploiter des systèmes efficaces qui protègent l’intégrité électorale. L’utilisation d’un système informatique pour dresser la liste des électeurs peut faciliter le repérage des inscriptions doubles et des personnes qui n’ont pas l’âge requis pour s’inscrire. Une liste imprimée élimine les problèmes inhérents à une liste manuscrite illisible et peut être affichée ou distribuée aux partis politiques et aux observateurs.

Toutefois, les ordinateurs et la technologie ne peuvent être des outils efficaces que dans la mesure où l’équipement et la formation sont disponibles et adéquats.

Utiliser des mesures de contrôle et de surveillance adéquates

Les administrateurs électoraux se voient confier des ressources publiques. Ils ont la responsabilité de les administrer efficacement et économiquement. Elles doivent être utilisées conformément aux lois et règlements sur l’utilisation des biens publics et à la loi électorale.

L’organisme électoral devrait assurer la mise en place de systèmes de contrôle qui protègent adéquatement les ressources financières et matérielles. La divulgation du budget et des dépenses électorales peut accroître la transparence du processus et, en conséquence, aider à maintenir l’intégrité de l’administration.

Il s’agit de s’assurer qu’il existe des systèmes d’inventaire et de contrôle des biens publics, que les rapports financiers sont exacts et à jour et que quelqu’un est chargé de l’application des règles et règlements. L’efficacité sera accrue si les administrateurs d’élections sont tenus responsables de leur personnel et si les surveillants vérifient et certifient qu’ils se sont conformés à toutes les règles et règlements.

Les mesures de surveillance exigent également un système pour recevoir les plaintes et les régler. L’organisme électoral est habituellement responsable de ce que les lois électorales ou autres lois pertinentes soient respectées et que les contrevenants éventuels soient dénoncés auprès des autorités compétentes pour enquête et poursuite s’il y a lieu.

Faire preuve de transparence et de responsabilité

La transparence des institutions électorales, tout autant que de leurs activités, est essentielle à la crédibilité et à la légitimité des élections qu’elles administrent. L’administration électorale peut assurer cette transparence de plusieurs façons, dont les suivantes :

• faire rapport régulièrement au public, par le biais des médias – tenir des conférences de presse, publier les faits, reconnaître les problèmes survenus et préciser les solutions;

• faire rapport régulièrement aux organismes de surveillance et aux parlementaires sur les progrès, les difficultés et les domaines qui demandent une attention supplémentaire, et mettre ces rapports à la disposition du public;

• tenir des rencontres régulières avec les partis politiques et les candidats. On peut alors leur remettre de l’information, répondre aux questions de procédure ou autres et demander leur appui dans la rédaction de protocoles ou de règlements;

• permettre l’observation du processus de prise de décisions électorales. Les observateurs peuvent être des représentants des partis politiques, de la société civile ou de la presse.

La transparence est un atout puisqu’elle indique clairement quels sont les centres de responsabilité. Les fonctionnaires publics et les autres personnes chargées d’administrer les ressources publiques doivent répondre de leurs gestes au public et aux autres paliers et branches du gouvernement, et rendre compte des ressources publiques qu’ils ont utilisées pour la conduite des élections.

NOTES

[1] Schedler, Andreas, Democracy by Delegation: The Path-Dependent Logic of Electoral Reform in Mexico, communication présentée à la rencontre annuelle de l’American Political Science Association (APSA), Atlanta (GA), 2 au 5 septembre 1999, p. 20.

[2] National Democratic Institute for International Affairs (NDI), Cambodian Elections: Lessons Learned and Future Directions. Post-Election Conference Report, février 2004.

Budget

Le coût des élections peut être élevé. Il faut recruter du personnel, le former et lui fournir l’équipement nécessaire, louer et aménager des bureaux et inscrire les électeurs, les partis et les candidats. Il faut imprimer des listes d’électeurs et des bulletins de vote et les distribuer à tous les lieux de votation du pays. Il faut ouvrir des bureaux de votation et y placer du personnel. Il faut cueillir les votes et les compter. Toutes ces activités requièrent du personnel, des moyens de communication et de transport, de l’équipement, du matériel et des fonds opérationnels.

Problèmes d’intégrité causés par une insuffisance de fonds

L’accès à un budget suffisant pour administrer les lois électorales est un des facteurs principaux qui contribuent à l’intégrité électorale. L’insuffisance budgétaire peut compromettre tous les aspects de l’administration électorale. L’indépendance de l’organisme électoral dépend de la disponibilité de ressources adéquates au moment opportun. Certains problèmes d’intégrité peuvent résulter d’une insuffisance de fonds ou du délai à les recevoir, notamment :

• une réduction des mesures de sécurité dans le but d’économiser — comme le fait de ne pas utiliser un papier à filigrane pour le bulletin de vote ou bien de ne pas utiliser des numéros de série sur les cartes d’inscription ou sur les talons des bulletins de vote;

• la distribution du matériel électoral par des moyens de transport qui coûtent moins cher mais qui sont aussi moins sécuritaires ou moins fiables, comme l’utilisation des véhicules du personnel ou le recours à des firmes moins réputées; l’utilisation de matériel de qualité inférieure qui ne durera pas toute la période électorale; l’utilisation de photocopieuses ou d’imprimantes qui ne peuvent satisfaire au volume nécessaire;

• un rendement inférieur de la part d’un personnel électoral qui est mal payé, voire pas payé du tout. Des travailleurs sous-payés peuvent être contraints de poursuivre d’autres occupations pour combler leurs besoins. Cette situation peut diminuer leur productivité. Des travailleurs mal payés peuvent aussi chercher compensation en acceptant des pots de vin;

• des mesures de sécurité physique médiocres pendant la campagne, la votation et autres événements électoraux importants. Les coûts associés à la sécurité des élections sont souvent défrayés à même différents budgets, comme celui de la police. Une insuffisance de fonds peut vouloir dire que la police n’a pas accès aux systèmes de transport ou de communication nécessaires ou que les agents de sécurité ne sont pas suffisamment nombreux pour assurer la sécurité d’une élection.

Une bonne planification et de bons systèmes peuvent aider à surmonter les contraintes budgétaires. Il existe pour tous les problèmes des solutions efficaces à un coût raisonnable. Il n’en reste pas moins qu’une élection ne peut se dérouler comme le prévoit la loi sans une bonne planification et les fonds nécessaires.

Problèmes d’intégrité liés à la source du financement

La source du financement peut soulever des questions d’intégrité. Les dépenses de l’organisme électoral font habituellement partie du budget annuel du gouvernement. Le montant prévu doit être suffisant pour permettre la tenue d’élections lorsqu’il se doit. Un budget établi et des fonds disponibles au moment voulu fournissent à l’administration électorale l’indépendance financière nécessaire pour gérer une élection. En Inde par exemple, le secrétariat de la commission électorale jouit d’un budget indépendant qui est convenu entre la commission et le ministère des Finances. Toutefois, certains organismes électoraux, surtout dans les pays en voie de développement, sont en concurrence avec d’autres pour les ressources qui proviennent du gouvernement et peuvent se retrouver avec une allocation de fonds insuffisante.

Parfois, le budget du gouvernement attribue suffisamment de fonds à l’organisme électoral, mais ces fonds sont administrés par un ministère ou une agence du gouvernement. L’organisme électoral devient alors dépendant de cet intermédiaire. Dans le cas des élections législatives de 1998 au Cambodge, des fonds étaient alloués dans le budget du gouvernement mais le ministère des Finances les a versés à la pièce, rendant ainsi difficile l’établissement de la Commission nationale des élections. Les commissaires ont débuté le processus en utilisant leurs salaires pour défrayer les coûts opérationnels, comme les comptes d’électricité et l’achat du papier pour les photocopieuses.

La communauté internationale peut également contribuer au financement d’élections dans les pays en voie de transition vers la démocratie ou en voie de développement. Ce financement est habituellement conditionnel à la tenue d’élections libres et justes. De plus, il est sujet aux cycles de financement de chaque pays, ce qui risque parfois de créer des problèmes de disponibilité de fonds à des moments critiques.

Dans certains systèmes, l’organisme électoral peut accepter du financement d’autres sources, telles que citoyens ou groupes en vue. Toutefois, le fait d’accepter du financement privé peut faire croire à un trafic d’influence. Les administrateurs d’élections peuvent minimiser ces perceptions en divulguant le nom des donateurs et en s’assurant qu’ils ne reçoivent aucun traitement de faveur. Les lois de certains pays, comme celles de la Thaïlande, interdisent ce genre de financement [1] .

NOTES

[1] Noel, Theo, conseiller aux élections indonésiennes de 1999, communication avec Sue Nelson.

Éviter les problèmes d’intégrité liés à l’insuffisance de fonds

Les mesures suivantes peuvent parer aux problèmes causés par une insuffisance de fonds.

• Une meilleure planification. Planifier plus longtemps à l’avance. Prévoir des réserves pour les imprévus et l’inflation. Fixer des priorités. Examiner la possibilité de standardiser les systèmes afin d’en augmenter l’efficacité et d’en réduire les coûts.

• Tenir compte du rapport entre les coûts et l’efficacité. Trouver des moyens qui minimiseront les coûts tout en maintenant l’efficacité. Les administrateurs électoraux devraient tenter d’utiliser du matériel produit au pays plutôt que de l’importer à grand prix.

• Tenir compte des moyens du pays. Les élections organisées dans les pays en voie de transition reçoivent souvent une aide étrangère. Il peut en résulter l’adoption de processus électoraux qui sont au-dessus des moyens du pays et qui par conséquent ne peuvent être utilisés aux élections subséquentes sans le maintien d’une forte aide étrangère. Il faut donc chercher des solutions de rechange à l’achat de matériel importé coûteux et développer des systèmes abordables.

• Diversifier l’appui des donateurs. Les pays qui reçoivent de l’aide étrangère devraient diversifier les sources de financement afin de ne pas être dépendants d’un petit nombre de donateurs. Ils peuvent ainsi éviter les problèmes susceptibles de se poser à cause du moment où les donateurs peuvent verser le financement et des conditions diverses qu’ils peuvent imposer pour l’utilisation des fonds.

• Faire du lobbying pour obtenir un meilleur financement. Les organismes chargés des politiques électorales et de l’administration électorale peuvent faire du lobbying auprès des instances appropriées et des législateurs pour obtenir l’appui dont ils ont besoin. Un lobbying efficace fournit les renseignements sur le problème — où les fonds sont nécessaires, pourquoi ils sont essentiels, et les avantages qu’ils peuvent procurer. Il s’agit d’être aussi précis que possible pour justifier la demande d’un financement accru. Le besoin de financement accru peut également faire l’objet de publicité dans les médias afin d’obtenir l’appui du public. Les groupes de pression publics peuvent être consultés et incités à se joindre aux activités de lobbying.

• Rationaliser les effectifs. Tous les employés devraient avoir une description de tâches, se présenter au travail tous les jours et être productifs.

Dotation et recrutement

Il importe que l’administration électorale puisse compter sur le personnel nécessaire. À défaut, elle peut éprouver des problèmes d’intégrité en raison d’erreurs ou d’ignorance. La dotation d’un poste par la personne adéquate fera en sorte que le système fonctionne mieux et éliminera plusieurs problèmes potentiels d’intégrité. La personne adéquate pour un poste en particulier est habituellement celle qui possède de l’expérience ainsi qu’une attitude et une formation professionnelles. La personne adéquate est aussi honnête et adhère aux principes de conduite professionnelle.

Pour doter un organisme électoral d’un personnel professionnel, honnête et dévoué, il faut tenir compte des facteurs suivants.

Mettre au point un processus de dotation rigoureux

L’organisme électoral doit d’abord définir sa structure interne et un processus de dotation. Pour ce faire, les administrateurs d’élections peuvent dresser un organigramme en précisant les responsabilités de chacune des divisions et de chacun des membres du personnel.

La plupart des divisions des organismes électoraux sont formées en fonction de leurs activités et responsabilités — la gestion, l’administration interne (y compris les ressources humaines), les finances, les opérations, les services juridiques, le soutien technologique et les relations publiques. La présentation du processus de dotation et du travail sur un organigramme peut faciliter la mise au point d’un modèle de dotation logique. Un énoncé d’objectifs clairs pour chaque division et pour chaque membre du personnel peut éviter les problèmes d’intégrité dus à la non-connaissance des responsabilités. Le chevauchement des tâches sera également évité.

La distribution de cet organigramme à chaque employé fait en sorte que chacun sait où il se situe dans l’ensemble de l’organisation, qu’il connaît l’échelle hiérarchique, qu’il est au courant de ses responsabilités et qu’il sait à qui il doit en répondre. Il sait également comment l’information se propage dans le système.

Ces organigrammes peuvent aussi aider à maintenir l’intégrité du processus de recrutement puisqu’ils informent les gestionnaires des ressources humaines du nombre de personnes à recruter, des exigences de chaque poste et de la personne qui sera responsable de chacun. Ils indiquent également la position de chaque employé sur l’échelle hiérarchique selon ses responsabilités, ce qui permet de classer chaque poste sur l’échelle professionnelle et salariale. En adoptant un tel système, on s’assure que des personnes qualifiées sont recrutées et affectées au bon poste, et qu’elles reçoivent un salaire équitable pour leur niveau de travail.

Des diagrammes organisationnels peuvent aussi servir comme outil de surveillance puisqu’ils indiquent qui est le surveillant de chaque membre du personnel. La supervision du personnel est un facteur important dans le maintien de l’intégrité électorale.

Recruter par voie de concours

L’intégrité exige que le personnel soit recruté selon le principe du mérite et non par favoritisme. L’affichage public des postes à doter invite les personnes qui possèdent les qualités recherchées à postuler. Il faut accorder assez de temps pour que les renseignements soient diffusés et que les personnes intéressées présentent leur candidature.

Formuler des politiques écrites de gestion du personnel

L’intégrité exige également des politiques de gestion du personnel standardisées afin de s’assurer que tous les employés connaissent leurs droits et responsabilités et qu’ils soient traités équitablement. Des politiques écrites et distribuées à tous les employés faciliteront la tâche.

La plupart des employeurs du secteur public, y compris les administrateurs électoraux, inscrivent des normes de comportement professionnel et un code de conduite morale dans leurs politiques de gestion du personnel. Les pénalités pour infraction au code y sont généralement précisées.

Offrir un salaire compétitif pour un personnel professionnel

Les salaires représentent une partie importante du budget d’une élection et lorsque les fonds sont limités les salaires sont habituellement maintenus au minimum. Toutefois, si les employés électoraux ne sont pas rémunérés adéquatement, divers problèmes peuvent menacer l’intégrité électorale :

• un rendement moindre ou des mouvements de grève;

• des employés qui profitent de leur poste pour suppléer à leurs revenus en faisant payer des frais aux utilisateurs ou en acceptant des pots de vin ou des cadeaux,

• des vols de matériel et d’équipement nécessaires pour la conduite de l’élection;

• des préposés qui retiennent les registres des électeurs, les feuilles de comptage ou les bulletins de vote en échange d’une majoration de salaire;

• des employés mécontents qui se laissent inciter financièrement à fausser le processus ou à fermer les yeux sur des irrégularités.

Des employés mécontents ont été la source principale des problèmes d’intégrité dans plusieurs élections. Aux élections de 2000 à Haïti, les préposés aux bureaux de vote dans le nord du pays ont refusé d’être formés à moins d’être mieux payés et ont ainsi retardé la livraison du matériel électoral aux bureaux de vote jusqu’au matin de l’élection [1] .

Prévoir de la formation

Le personnel devrait être formé adéquatement afin de pouvoir agir comme agent d’intégrité, plutôt que de devenir une source de problème d’intégrité. En plus de savoir comment accomplir son travail, le personnel électoral devrait être au courant des questions d’intégrité en général et des mesures de contrôle qui sont enchâssées dans le système pour protéger l’intégrité. L’intégrité du processus s’en portera mieux si les employés électoraux peuvent se familiariser avec le processus de plaintes et s’ils sont incités à apporter des suggestions pour améliorer le système. Une bonne formation peut réduire sensiblement les erreurs qui sont la cause de plusieurs problèmes d’intégrité. Elle aide aussi à empêcher des tentatives de corruption du système si elle informe les employés et les employeurs des mesures de contrôle en place et de la façon dont ils peuvent les utiliser.

Assurer la surveillance

Une surveillance efficace fournit une autre mesure efficace pour protéger l’intégrité et assurer une administration saine. Elle peut aider à garantir que les employés accomplissent leur devoir efficacement, mais aussi de la façon professionnelle et éthique requise pour la conduite d’élections libres, justes et crédibles. Les surveillants peuvent repérer les employés et les domaines problématiques et s’assurer que les corrections nécessaires sont apportées.

NOTES

[1] Noel, Theo, conseiller aux élections indonésiennes de 1999, communication avec Sue Nelson.

Approvisionnements

Il importe que l’administration électorale puisse compter sur le personnel nécessaire. À défaut, elle peut éprouver des problèmes d’intégrité en raison d’erreurs ou d’ignorance. La dotation d’un poste par la personne adéquate fera en sorte que le système fonctionne mieux et éliminera plusieurs problèmes potentiels d’intégrité. La personne adéquate pour un poste en particulier est habituellement celle qui possède de l’expérience ainsi qu’une attitude et une formation professionnelles. La personne adéquate est aussi honnête et adhère aux principes de conduite professionnelle.

Pour doter un organisme électoral d’un personnel professionnel, honnête et dévoué, il faut tenir compte des facteurs suivants.

Mettre au point un processus de dotation rigoureux

L’organisme électoral doit d’abord définir sa structure interne et un processus de dotation. Pour ce faire, les administrateurs d’élections peuvent dresser un organigramme en précisant les responsabilités de chacune des divisions et de chacun des membres du personnel.

La plupart des divisions des organismes électoraux sont formées en fonction de leurs activités et responsabilités — la gestion, l’administration interne (y compris les ressources humaines), les finances, les opérations, les services juridiques, le soutien technologique et les relations publiques. La présentation du processus de dotation et du travail sur un organigramme peut faciliter la mise au point d’un modèle de dotation logique. Un énoncé d’objectifs clairs pour chaque division et pour chaque membre du personnel peut éviter les problèmes d’intégrité dus à la non-connaissance des responsabilités. Le chevauchement des tâches sera également évité.

La distribution de cet organigramme à chaque employé fait en sorte que chacun sait où il se situe dans l’ensemble de l’organisation, qu’il connaît l’échelle hiérarchique, qu’il est au courant de ses responsabilités et qu’il sait à qui il doit en répondre. Il sait également comment l’information se propage dans le système.

Ces organigrammes peuvent aussi aider à maintenir l’intégrité du processus de recrutement puisqu’ils informent les gestionnaires des ressources humaines du nombre de personnes à recruter, des exigences de chaque poste et de la personne qui sera responsable de chacun. Ils indiquent également la position de chaque employé sur l’échelle hiérarchique selon ses responsabilités, ce qui permet de classer chaque poste sur l’échelle professionnelle et salariale. En adoptant un tel système, on s’assure que des personnes qualifiées sont recrutées et affectées au bon poste, et qu’elles reçoivent un salaire équitable pour leur niveau de travail.

Des diagrammes organisationnels peuvent aussi servir comme outil de surveillance puisqu’ils indiquent qui est le surveillant de chaque membre du personnel. La supervision du personnel est un facteur important dans le maintien de l’intégrité électorale.

Recruter par voie de concours

L’intégrité exige que le personnel soit recruté selon le principe du mérite et non par favoritisme. L’affichage public des postes à doter invite les personnes qui possèdent les qualités recherchées à postuler. Il faut accorder assez de temps pour que les renseignements soient diffusés et que les personnes intéressées présentent leur candidature.

Formuler des politiques écrites de gestion du personnel

L’intégrité exige également des politiques de gestion du personnel standardisées afin de s’assurer que tous les employés connaissent leurs droits et responsabilités et qu’ils soient traités équitablement. Des politiques écrites et distribuées à tous les employés faciliteront la tâche.

La plupart des employeurs du secteur public, y compris les administrateurs électoraux, inscrivent des normes de comportement professionnel et un code de conduite morale dans leurs politiques de gestion du personnel. Les pénalités pour infraction au code y sont généralement précisées.

Offrir un salaire compétitif pour un personnel professionnel

Les salaires représentent une partie importante du budget d’une élection et lorsque les fonds sont limités les salaires sont habituellement maintenus au minimum. Toutefois, si les employés électoraux ne sont pas rémunérés adéquatement, divers problèmes peuvent menacer l’intégrité électorale :

• un rendement moindre ou des mouvements de grève;

• des employés qui profitent de leur poste pour suppléer à leurs revenus en faisant payer des frais aux utilisateurs ou en acceptant des pots de vin ou des cadeaux,

• des vols de matériel et d’équipement nécessaires pour la conduite de l’élection;

• des préposés qui retiennent les registres des électeurs, les feuilles de comptage ou les bulletins de vote en échange d’une majoration de salaire;

• des employés mécontents qui se laissent inciter financièrement à fausser le processus ou à fermer les yeux sur des irrégularités.

Des employés mécontents ont été la source principale des problèmes d’intégrité dans plusieurs élections. Aux élections de 2000 à Haïti, les préposés aux bureaux de vote dans le nord du pays ont refusé d’être formés à moins d’être mieux payés et ont ainsi retardé la livraison du matériel électoral aux bureaux de vote jusqu’au matin de l’élection [1].

Prévoir de la formation

Le personnel devrait être formé adéquatement afin de pouvoir agir comme agent d’intégrité, plutôt que de devenir une source de problème d’intégrité. En plus de savoir comment accomplir son travail, le personnel électoral devrait être au courant des questions d’intégrité en général et des mesures de contrôle qui sont enchâssées dans le système pour protéger l’intégrité. L’intégrité du processus s’en portera mieux si les employés électoraux peuvent se familiariser avec le processus de plaintes et s’ils sont incités à apporter des suggestions pour améliorer le système. Une bonne formation peut réduire sensiblement les erreurs qui sont la cause de plusieurs problèmes d’intégrité. Elle aide aussi à empêcher des tentatives de corruption du système si elle informe les employés et les employeurs des mesures de contrôle en place et de la façon dont ils peuvent les utiliser.

Assurer la surveillance

Une surveillance efficace fournit une autre mesure efficace pour protéger l’intégrité et assurer une administration saine. Elle peut aider à garantir que les employés accomplissent leur devoir efficacement, mais aussi de la façon professionnelle et éthique requise pour la conduite d’élections libres, justes et crédibles. Les surveillants peuvent repérer les employés et les domaines problématiques et s’assurer que les corrections nécessaires sont apportées.

NOTES

[1] Noel, Theo, conseiller aux élections indonésiennes de 1999, communication avec Sue Nelson.

Mode de scrutin

Les modes de scrutin diffèrent dans leur nature ainsi que dans leur capacité de protéger l’intégrité électorale. Chaque pays a développé son propre système électoral selon son histoire politique et sa culture. Chaque système a ses propres mérites; chaque système a également ses problèmes.

L’intégrité et le mode de scrutin adopté peuvent devenir une préoccupation lorsqu’un système est utilisé pour exclure une partie de la population admissible, ou pour refuser un siège à un candidat qui a obtenu un appui populaire important. Les problèmes d’intégrité peuvent également survenir dans un système qui n’a pas été modifié alors que les conditions sociales et politiques changeantes exigeraient une réforme afin d’assurer une meilleure représentation de la population [1] .

Le mode de scrutin influence les résultats de l’élection

Il existe plusieurs modes de scrutin différents, chacun ayant sa propre méthode pour traduire les votes en sièges parlementaires. Le choix du mode de scrutin peut avoir un effet sur la stabilité du gouvernement, la représentation des divers intérêts de la société et le degré de la responsabilisation des élus. Même si la stabilité gouvernementale dépasse le cadre de l’intégrité électorale, elle constitue un argument important lors du choix du mode de scrutin. La représentativité et la responsabilisation ont des conséquences directes sur le maintien de l’intégrité. La représentativité suppose que les partis politiques obtiennent chacun un nombre de sièges proportionnel au nombre de votes qu’ils ont obtenus, ce qui confère la même valeur à chaque vote. La responsabilisation est essentielle à la confiance des électeurs envers le processus électoral.

L’égalité des suffrages, la stabilité gouvernementale et la confiance envers le processus électoral

Dans les systèmes pluralitaires et majoritaires les sièges parlementaires sont attribués, au candidat qui reçoit le plus grand nombre de votes dans la circonscription. Une telle formule favorise les partis les plus forts au détriment de plus petits qui n’ont pas une base régionale forte. Le principe de l’égalité de suffrages se trouve compromis dans la mesure où les électeurs votant pour les plus petits partis ont moins de chances d’être représentés. En plus, il peut arriver qu’un parti ayant obtenu un appui national relativement modeste obtienne une grande majorité des sièges parlementaires.

Les systèmes pluralitaires et majoritaires offrent par contre l’avantage de favoriser la stabilité gouvernementale puisque les gouvernements ont moins souvent besoin de compter sur une coalition entre partis.

Dans les systèmes proportionnels, les sièges sont répartis entre les partis selon la proportion des votes qu’ils obtiennent à l’élection. Cette formule privilégie l’équité par rapport à la stabilité gouvernementale. Un plus grand nombre de partis ont la possibilité de faire élire des candidats, ce qui encourage la prolifération des partis. Les gouvernements de coalition sont plus fréquents, ce qui peut avoir une influence néfaste sur la cohérence et la stabilité gouvernementales. Toutefois, dans les pays qui utilisent la représentation proportionnelle, la confiance de l’électorat envers le processus électoral est renforcée puisque le résultat de l’élection est plus transparent et plus juste à l’égard des partis [2] .

Les systèmes de représentation proportionnelle utilisent des formules mathématiques d’attribution des sièges variées qui peuvent avoir un impact important sur la représentativité. Certaines formules servent par exemple à assurer un équilibre entre les zones urbaines et rurales; d’autres garantissent la représentation d’une minorité ou d’un secteur de la société traditionnellement sous-représentés [3] .

Les systèmes proportionnels peuvent imposer des seuils électoraux de façon à ce que chaque parti doive récolter un pourcentage minimal de votes pour recevoir un siège. Cette mesure vise délibérément à accroître les chances d’élire un gouvernement stable et efficace en réduisant le nombre de partis requis pour former ou appuyer un gouvernement. Toutefois, si le seuil sert à empêcher l’élection de plus petits partis en vue de restreindre la représentation de groupes minoritaires particuliers, il se pose un problème d’intégrité.

Le choix du mode de scrutin est plus souvent le résultat d’une évolution politique que d’une décision législative réfléchie. La représentation proportionnelle est largement répandue, et plusieurs systèmes pluralitaires ou majoritaires envisagent de l’adopter, ou sa variante améliorée des systèmes mixtes. Ces derniers réunissent les avantages de la meilleure représentation et de la stabilité gouvernementale. La Nouvelle-Zélande a ainsi abandonné son système majoritaire au profit d’un système mixte avec compensation.

NOTES

[1] Harris, Paul, New Zealand Electoral Commission, communication avec Sue Nelson.

[2] Birch, Sarah, « Explaining Confidence in the Conduct of Elections », communication présentée à la Public Opinion and Political Parties Conference, Université d’Essex, 9 au 11 septembre 2005.

[3] Goodwin-Gill, Guy S., Élections libres et régulières : droit international et pratique, Union interparlementaire, Genève, 1994, p. 32-33.

Découpage électoral

Le découpage électoral consiste à déterminer le nombre, la grandeur et les limites des circonscriptions électorales. Une circonscription est une division électorale dans laquelle un nombre déterminé de sièges est soumis à élection. Le découpage électoral peut avoir un impact important sur l’intégrité électorale. Afin de respecter le principe d’égalité des suffrages, il faut assurer l’égalité de la représentation entre les circonscriptions. Si le découpage des circonscriptions est effectué par un groupe partisan, cet exercice peut devenir un outil politique pour limiter la représentation de certains groupes ou pour assurer l’élection de certains candidats ou partis au détriment des autres. Il faut réviser périodiquement les limites des circonscriptions afin de maintenir l’égalité des suffrages compte tenu des mouvements de la population.

Égalité relative des suffrages

La représentation des diverses circonscriptions devrait être égale en termes du rapport entre le nombre de sièges et le nombre d’électeurs. Tous les citoyens sont ainsi représentés également, quel que soit leur lieu de résidence.

Toutefois, cette égalité peut être relativisée dans la mesure où plusieurs pays reconnaissent que l’égalité de la population n’est pas le seul critère important de représentation. D’autres facteurs peuvent être pris en compte pour garantir une représentation non seulement égale mais aussi efficace — par exemple, l’identité culturelle d’une circonscription, son évolution historique, sa géographie (régions peu peuplées, endroits éloignés) et la présence de minorités.

Ces facteurs peuvent s’opposer au principe de l’égalité des suffrages. Pour remédier à ce problème, plusieurs pays définissent un écart acceptable par rapport à l’égalité absolue. Certains pays mettent aussi l’accent sur l’importance de la participation publique au découpage électoral. Au Canada par exemple, la révision du découpage électoral est précédée par une série d’audiences publiques afin de permettre aux électeurs de manifester leur point de vue et de rendre le processus aussi équitable que possible [1] .

Influence partisane

Le découpage peut être confié à un organisme indépendant ou à des administrateurs électoraux, mais dans plusieurs pays il est confié à des majorités législatives partisanes. Les politiciens peuvent alors découper les circonscriptions à des fins partisanes, en définissant les limites de façon à ce que l’appui de l’opposition soit concentré dans un petit nombre de circonscriptions, préservant ainsi dans les autres circonscriptions l’avantage du parti au pouvoir. Le découpage peut aussi être manipulé en dispersant l’appui à l’opposition à travers plusieurs circonscriptions.

On appelle gerrymandering la pratique consistant à délimiter les circonscriptions dans le but d’obtenir un avantage partisan. Cette pratique est propre aux systèmes électoraux basés sur des circonscriptions uninominales. Dans les pays en voie de développement, elle prend souvent la forme de l’attribution d’un plus grand nombre de sièges aux régions où le parti au pouvoir est particulièrement fort. Ceci s’est produit au Kenya en 1997 et au Nigeria en 1999 [2] .

Pour éviter ce problème, certains pays isolent le processus du découpage des circonscriptions de toute ingérence politique. Au Canada, ce sont des commissions entièrement indépendantes qui révisent les limites des circonscriptions. Ces commissions se composent de trois membres : un juge nommé par le juge en chef de la province pour diriger la commission, et deux autres membres nommés par le président de la Chambre des communes [3] . En Nouvelle-Zélande, les changements aux limites sont faits par un organisme indépendant prévu par la loi, soit la Commission à la représentation, qui comprend le statisticien du gouvernement, l’arpenteur général et le directeur général des élections.

Révision du découpage électoral

Avec le temps, les populations changent. Les résidents ruraux se déplacent vers les régions urbaines et la démographie du pays se transforme. Afin de maintenir l’intégrité électorale et l’égalité de suffrages, il faut revoir périodiquement le découpage des circonscriptions. Le processus de révision devrait se faire à une fréquence raisonnable pour tenir compte de ces changements sans créer des fardeaux administratifs excessifs. Habituellement, la révision se fait tous les 5 à 10 ans.

Le moment précis où se déroule la révision peut aussi avoir un impact sur les résultats des élections. Pour les gouvernements ou les politiciens portés au gerrymandering, le moment idéal pour réviser les limites des circonscriptions est à la veille d’une élection. Un changement de limites juste avant une élection ne laisse pas assez de temps pour contester le découpage devant les tribunaux.

NOTES

[1] Sax, Herschell, « Révisions des limites des circonscriptions électorales fédérales », Perspectives électorales, mai 2002.

[2] Elklit, Jorgen, « Electoral Institutional Change and Democratic Transition: You Can Bring a Horse to Water, But You Can’t Make It Drink », communication présentée à la rencontre annuelle du Consortium européen de recherches en sciences politiques, 1999.

[3] Sax, Herschell, op. cit.

Calendrier électoral

fr.eif04        Calendrier électoral

Le calendrier électoral peut être aussi bien un outil servant à maintenir le processus sur la bonne voie qu’une source de problèmes d’intégrité. Les échéanciers électoraux peuvent être enchâssés dans la Constitution et les lois électorales, ou fixés par l’organisme électoral. Lorsque le cadre législatif prévoit des échéances, la flexibilité et la discrétion des administrateurs d’élections sont limitées. Les dates qui sont fixées par les organismes politiques ou administratifs électoraux et ne sont pas inscrites dans la loi peuvent être changées plus facilement si nécessaire. Certains pays (Inde, Afrique du Sud) ont adopté des mécanismes qui permettent de modifier le calendrier électoral en temps de crise et de reporter les élections au besoin pour mieux assurer leur caractère libre et juste.

Combien de temps faut-il pour se préparer au jour de l’élection? Tout dépend des circonstances particulières du pays. Dans les démocraties qui ont un système électoral bien établi, les préparations physiques pour une élection sont établies et routinières. La préparation d’une élection peut être une entreprise majeure et prendre plus de temps dans les démocraties plus récentes, dans les pays en voie de développement ou lors de la transition vers la démocratie.

Problèmes d’intégrité liés au calendrier électoral

• Risque d’exclusion de certains secteurs de la population

Afin d’assurer la participation d’autant d’électeurs que possible, il s’agit d’éviter les élections à des moments de l’année qui risquent d’exclure certains segments de la population. Dans les pays où le climat est rigoureux, les calendriers électoraux tiennent habituellement compte des conditions météorologiques. Les pays en voie de développement doivent souvent tenir compte des cycles agricoles. Par exemple, les élections législatives de 2003 au Cambodge ont été tenues durant la saison pluviale, ce qui a pu empêcher les paysans occupés à leurs tâches agricoles de participer au vote [1] . Si les écoles sont utilisées comme bureaux de vote, il faut éviter la période des examens scolaires. Les dates des événements religieux, des congés fériés ou des vacances sont d’autres périodes importantes qui devraient être évités. Si la date est fixée dans le but d’exclure certains secteurs de la population, l’intégrité électorale peut être compromise.

• Un calendrier trop serré

Une bonne planification devrait prévoir assez de temps pour lancer et administrer les élections et pour pouvoir accomplir convenablement chaque tâche. Par exemple, l’intégrité peut être compromise s’il manque de temps pour examiner à fond les demandes de candidature ou pour que les candidats puissent répondre aux questions qui sont soulevées.

Les partis politiques devraient avoir suffisamment de temps pour choisir leurs candidats. Ceux-ci devraient avoir suffisamment de temps pour présenter leur demande de candidature et préparer leur campagne. Les candidats et partis devraient avoir suffisamment de temps pour transmettre leurs messages aux électeurs.

• Un calendrier trop long

Un calendrier prolongé augmente les coûts de l’administration électorale, entre autres les coûts opérationnels et de personnel. Les organismes électoraux dont les fonds sont limités peuvent alors être obligés de réduire les mesures de sécurité et d’intégrité.

Les groupes d’observateurs et de surveillance peuvent également être touchés puisqu’ils auront à placer des observateurs pour une plus longue période. Ils peuvent alors décider d’observer seulement une partie du processus, ce qui peut nuire à la qualité des rapports d’observation.

Faire une campagne électorale sur une période plus longue coûte plus cher et peut limiter la participation de certains candidats. Aux États-Unis par exemple, l’argent est un facteur principal lorsque vient le temps de déterminer quels candidats peuvent se rendre jusqu’aux élections présidentielles. Le manque de fonds peut forcer des candidats sérieux à se retirer de la course électorale.

Finalement, une campagne électorale trop longue peut provoquer une certaine lassitude des électeurs, ce qui peut réduire la participation le jour de l’élection.

Calendrier électoral comme mesure d’intégrité

• Légitimation du pouvoir

Le calendrier électoral indique aux participants à quelle date ils peuvent accomplir diverses formalités. Par exemple, il détermine quand les partis politiques peuvent s’inscrire, faire campagne et nommer des surveillants pour observer le processus. Le calendrier précise aussi quand les électeurs peuvent s’inscrire et voter. Les limites de temps légitiment le pouvoir. Si les partis politiques, les candidats ou les citoyens n’utilisent pas leurs droits dans les délais prescrits par la loi, ils sont responsables de leur perte [2] .

• Limitation du pouvoir

Le calendrier électoral limite le pouvoir en ne permettant l’avènement de certains événements qu’à des dates précises. Le calendrier électoral fixe les échéances pour certaines actions des administrateurs électoraux, des partis politiques et des candidats. Les dates fixées pour certains événements servent de balises pour vérifier les opérations électorales et le déroulement des campagnes. Les participants doivent agir à l’intérieur de certaines limites de temps et peuvent avoir à en répondre. Par exemple, la loi peut imposer des dates limites pour la nomination des candidats par les partis, pour la divulgation des renseignements sur le financement des campagnes ou encore pour l’annonce des résultats de sondages électoraux.

NOTES

[1] National Democratic Institute for International Affairs (NDI), Cambodian Elections: Lessons Learned and Future Directions. Post-Election Conference Report, février 2004.

[2] Schedler, Andreas, Distrust Breeds Bureaucracy. The Formal Regulation of Electoral Governance in Mexico, Mexico, FLACSO, 1999, p. 14.

Éducation des électeurs

L’éducation des électeurs peut avoir un impact important sur le renforcement de l’intégrité électorale. En plus de disséminer une information équilibrée et objective sur ce que les citoyens devraient savoir pour exercer leur droit de vote, les programmes d’éducation des électeurs fournissent des renseignements sur leurs droits et obligations dans le processus électoral. Ils expliquent aussi l’importance du vote. Dans certains pays, les programmes d’éducation des électeurs font partie intégrante de l’ensemble des programmes d’éducation des citoyens.

L’importance d’une culture démocratique

La création d’une culture démocratique peut jouer un rôle important dans la promotion et la protection d’élections libres et justes. C’est la raison pour laquelle dans plusieurs démocraties, l’éducation des électeurs débute à l’école primaire et fait partie des programmes d’éducation civique de base. Les étudiants peuvent alors non seulement comprendre le rôle qu’ils pourront jouer dans la démocratie lorsqu’ils seront admissibles au vote, mais aussi rapporter des renseignements importants à leurs parents.

L’éducation comme moyen de prévention des problèmes d’intégrité

Les électeurs doivent comprendre les droits et responsabilités qui leur sont conférés par la Constitution et la loi électorale afin de pouvoir remplir leurs obligations de manière responsable. Des électeurs informés et responsables aident à maintenir l’intégrité électorale. Ils ne font pas de fausses déclarations qui peuvent perturber ou empêcher la tenue des élections. Ils n’agissent pas illégalement, n’intimident pas les autres électeurs et ne tentent pas de manipuler les résultats de l’élection. Ils se rendent aux bureaux de vote pour exercer leur droit de vote parce qu’ils comprennent l’importance de leur participation.

Sans éducation appropriée, il peut s’avérer difficile de prévenir l’achat de votes et la manipulation des votes par des tactiques d’intimidation, surtout dans les pays où le taux de chômage est élevé, les revenus sont faibles et des problèmes de sécurité sont présents. Les électeurs ne connaissent peut-être pas leurs droits ou les mécanismes qui sont utilisés pour protéger le secret de leur vote ou encore les motifs de ceux qui achètent leurs votes.

Un bon programme d’éducation informera les électeurs de leurs droits, des modalités pour les exercer et du fonctionnement du système. Il peut également leur expliquer les effets de la corruption et la nécessité de maintenir l’intégrité dans le service public et le processus électoral.

La neutralité de l’éducation

L’éducation des électeurs devrait fournir des renseignements factuels, de façon à permettre la participation en connaissance de cause. On devrait communiquer de façon neutre quand, où et comment s’inscrire et voter; les documents qu’il faut présenter; et la façon de marquer le bulletin de vote pour qu’il soit valide et compté. Si l’éducation des électeurs a un contenu politique, elle devient propagande qui peut influencer l’opinion et vise à créer un appui pour un candidat ou programme en particulier.

Dans la plupart des démocraties, les administrateurs électoraux ont la responsabilité de s’assurer que tous les citoyens reçoivent les renseignements de base et que ces renseignements sont présentés de manière non partisane. Dans certains systèmes, ils peuvent être secondés par des groupes de la société civile ou des organisations non gouvernementales. En Afrique du Sud, ceux qui veulent dispenser de l’éducation aux électeurs doivent être accrédités par la Commission des élections. Lors des élections de 2005 en Iraq, le personnel militaire a participé à la campagne télévisée d’information des électeurs, ce qui aurait pu produire une perception faussée des programmes d’éducation. La Commission électorale indépendante de l’Iraq n’était pas au courant de cette initiative mais elle n’avait pas prévu non plus des instructions précises interdisant l’implication de certains acteurs dans les campagnes publiques d’information [1] .

NOTES

[1] International Mission for Iraqi Elections (IMIE), Final Report: Assessment of the January 30, 2005, Election Process.

Inscription des électeurs

Dans la plupart des systèmes électoraux, l’électeur doit être inscrit pour pouvoir voter. Si un registre civil n’est pas utilisé pour dresser la liste des électeurs, la responsabilité de l’inscription appartient à l’électeur et à l’organisme électoral. Cet organisme offre les moyens de s’inscrire, mais les électeurs doivent habituellement s’inscrire eux-mêmes et fournir une preuve de leur admissibilité.

Des problèmes d’intégrité du processus d’inscription des électeurs surgissent dans presque tous les systèmes, et pas seulement dans les démocraties récemment établies. Assurer l’intégrité de l’inscription des électeurs est crucial pour la tenue d’élections libres et justes; un processus bien conçu, surveillé par les partis politiques et la société civile et qui comprend des mesures d’application de la loi peut faciliter cette tâche.

Pour assurer l’intégrité de l’inscription des électeurs, l’organisme électoral devrait établir un système d’inscription qui :

• établit des critères d’admissibilité n’excluant pas injustement certains segments de la population;

• permet à toute personne qui a qualité d’électeur et qui désire s’inscrire de le faire;

• produit une liste des électeurs exacte, fiable et à jour.

Définir des exigences d’admissibilité

Le droit de vote est fondamental à tout système de gouvernement démocratique. Toutefois, il est habituellement considéré comme un privilège associé à la citoyenneté; chaque pays a donc défini ses exigences d’admissibilité pour voter. Ces exigences comprennent habituellement le statut de citoyen, un âge minimum et parfois une exigence de résidence. Les électeurs résidant à l’étranger pendant les élections font habituellement partie d’une catégorie à part. Il arrive que certains citoyens soient privés du droit de vote, comme les résidents d’institutions pour personnes atteintes d’une maladie mentale ou les criminels condamnés, y compris ceux qui ont été trouvés coupables d’infractions à la loi électorale. Le fait d’ajouter des conditions discriminatoires basées sur la race, la langue ou tout autre statut minoritaire qui empêchent certains groupes de citoyens de s’inscrire peut compromettre l’intégrité électorale. Le cadre légal doit définir clairement des exigences d’admissibilité qui assurent un traitement juste et équitable à tous les citoyens.

S’assurer que les citoyens admissibles puissent s’inscrire

Les citoyens admissibles ne peuvent voter que s’ils sont inscrits. S’assurer que tous les citoyens qui veulent s’inscrire puissent le faire pose un autre défi à l’intégrité. Dans les pays en voie de développement, des problèmes de logistique sont associés à l’inscription; dans la plupart des systèmes, il peut exister des problèmes si les citoyens admissibles tentent de s’inscrire mais en sont incapables parce que les moyens d’inscription ne leur sont pas accessibles.

Il existe différents systèmes d’inscription des électeurs. Certains utilisent le registre civil pour dresser le registre électoral, ce qui assure l’inscription automatique de tous. Le Danemark utilise son registre civil national informatisé pour produire une liste informatisée des électeurs. L’Irlande utilise une liste d’électeurs préparée annuellement par les conseils et les corporations de comté. L’utilisation d’un registre civil peut diminuer les problèmes reliés à la capacité individuelle des citoyens de s’inscrire et peut aider à garantir que chaque citoyen admissible est inscrit pour voter.

Dans d’autres systèmes, les citoyens ont la responsabilité de s’inscrire eux-mêmes. Ils s’inscrivent soit sur un registre permanent (ils ne s’inscrivent donc qu’une seule fois) ou sur un registre périodique qui exige que l’électeur s’inscrive à nouveau à des intervalles fixes. Le registre permanent est moins exigeant pour l’électeur, mais les administrateurs électoraux doivent le tenir à jour en tout temps afin que les noms des électeurs qui ont déménagé ou qui sont décédés soient radiés de la liste. Le Canada a constaté que les nouvelles technologies lui permettent de tenir un registre permanent informatisé en réalisant des économies de temps, d’argent et d’efforts par rapport à son ancien système qui exigeait l’inscription de tous les électeurs à chaque élection.

L’accessibilité aux lieux d’inscription peut présenter des problèmes pour les électeurs. Afin de minimiser les risques d’inscription frauduleuse, certains pays exigent que l’électeur qui veut s’inscrire se présente en personne. Toutefois, les résidents ruraux, les résidents des régions éloignés et les électeurs qui souffrent de problème de mobilité se trouvent désavantagés par cette condition.

C’est pourquoi certains pays ont adopté des règles spéciales pour faciliter l’inscription des électeurs. Pour aider des personnes souffrant d’incapacité physique, on peut prévoir l’inscription par procuration. En Nouvelle-Zélande par exemple, les personnes handicapées ou malades peuvent demander à une autre personne de remplir, dater et signer leur demande d’inscription. Cette autre personne doit cependant être un électeur inscrit et être titulaire d’une procuration [1] .

Certains pays facilitent l’inscription des électeurs plus largement en prévoyant l’inscription par la poste ainsi qu’en ligne. Ces solutions soulèvent toutefois leurs propres problèmes d’intégrité.

L’inscription se termine habituellement à une date déterminée avant le jour de l’élection, pour permettre aux administrateurs d’élections d’établir le nombre de bulletins de vote requis et de planifier la logistique de l’élection. Cette date limite peut aussi être une source de problèmes d’intégrité. Dans les situations où les électeurs connaissent des problèmes d’accessibilité, il peut s’avérer difficile de s’inscrire dans les délais prescrits. Certains pays, comme le Canada, ont résolu ce problème en permettant aux électeurs de s’inscrire le jour de l’élection. D’autres pays publient largement les dates de fermeture de l’inscription afin que les citoyens soient au courant des échéances.

Toutes ces mesures permettent l’inscription la plus large possible des électeurs. Pour que les listes électorales soient exactes et fiables, d’autres mécanismes de protection sont nécessaires afin d’éviter la fraude et de garantir que seuls les électeurs admissibles sont inscrits.

Le processus d’inscription résulte en des listes électorales qui, habituellement, sont accessibles au public pour examen. La publication de listes électorales vérifiables contribue à maintenir la confiance des électeurs à l’égard de l’intégrité du système. Cependant, le fait de rendre publics des renseignements privés peut soulever des questions relativement au droit à la vie privé.

NOTES

[1] Elections New Zealand, Everything You Need to Know about Enrolling to Vote.

Facilités d'inscription

Dans leur volonté d’assurer une meilleure accessibilité au processus électoral et de faciliter l’inscription des électeurs, de plus en plus de pays — comme l’Allemagne, l’Australie, la Grande-Bretagne, le Canada et les États-Unis — permettent l’inscription par la poste. Certains pays (Canada, Danemark, Australie, Grande-Bretagne) envisagent de profiter des nouvelles technologies pour prévoir la possibilité d’inscription en ligne; en Nouvelle-Zélande les électeurs ont déjà eu l’occasion de s’inscrire en ligne pour les élections de 2005 [1] .

Ces méthodes peuvent aider à augmenter les taux d’inscription, mais il faut se questionner sur la possibilité que des personnes inadmissibles s’inscrivent ou que des électeurs s’inscrivent plus d’une fois — intentionnellement ou par erreur. Le risque d’actes frauduleux est très élevé puisqu’il est plus difficile d’authentifier l’identité de la personne qui s’inscrit. C’est pourquoi l’inscription par la poste ou en ligne exige un système de vérification pour s’assurer que l’électeur qui cherche à s’inscrire est admissible. Aussi, afin d’éviter les inscriptions en double, il importe de vérifier les nouveaux noms avant de les ajouter à la liste électorale. La révision des listes des électeurs à intervalles réguliers est une mesure efficace pour minimiser les erreurs et la fraude.

NOTES

[1] Elections New Zealand, Everything you Need to Know About Enrolling to Vote.

Éviter la fraude

fr.eif06b        Éviter la fraude : inscription des électeurs

L’inscription des électeurs est une des étapes du processus où il y a d’amples possibilités de manipuler les résultats de l’élection; il faut donc porter une attention particulière à l’exactitude et à la fiabilité de la liste des électeurs. Une liste exacte signifie que tous les électeurs admissibles sont inscrits, que leur nom n’apparaît sur la liste qu’une seule fois et que les listes ne comprennent que des personnes admissibles.

La création et le maintien d’une liste exacte exigent plusieurs mesures de protection ainsi qu’un bon système de vérifications et contrôles. Le maintien de registres à jour, l’élimination des inscriptions doubles et la radiation des électeurs qui ne résident plus dans la circonscription sont indispensables. Également, une surveillance serrée ainsi que l’application des dispositions de la loi concernant l’inscription des électeurs sont cruciaux afin de maintenir l’intégrité électorale.

Assurer l’inscription seulement des électeurs admissibles

Les partis politiques et les candidats déploient souvent de grands efforts pour s’assurer que leurs partisans soient inscrits. Ils peuvent les inciter à s’inscrire en offrant de les conduire aux bureaux d’inscription ou en promettant des avantages pour la circonscription s’ils sont élus. Certains vont jusqu’à inciter des personnes à s’inscrire dans une circonscription qui n’est pas la leur, ou à s’inscrire même si elles ne sont pas admissibles.

Certaines personnes qui n’ont pas la citoyenneté ou qui n’ont pas atteint l’âge requis pour voter peuvent tenter de s’inscrire. D’autres peuvent tenter de s’inscrire plus d’une fois. La plupart des systèmes découragent et empêchent ces abus en exigeant une preuve d’identité ou de citoyenneté. Ces dispositions sont utilisées surtout dans les pays où un climat de méfiance règne envers le processus électoral ou qui ont des antécédents de fraude électorale. Toutefois, l’intégrité peut être compromise si le fait de devoir prouver son identité devient pénible au point de dissuader les électeurs. Par exemple, lors des élections législatives de 2003 au Cambodge, les électeurs ont été intimidés par l’obligation de produire plusieurs documents d’identification et par les frais d’obtention de ces documents [1] .

On peut éviter une telle situation en exigeant des documents que l’électeur peut déjà posséder ou qui sont faciles à obtenir, comme la carte d’identité nationale, un certificat de naissance ou un passeport. Il faut aussi prévoir certaines solutions de rechange pour ceux qui ne possèdent pas de documents parce qu’ils ont été détruits pendant une guerre ou parce que le gouvernement n’en a jamais délivré. Par exemple, aux élections de 2000 à Haïti, deux électeurs inscrits pouvaient se porter garant d’une personne qui n’avait aucun document en sa possession. Le numéro d’inscription de ces deux personnes était consigné au registre et elles étaient tenues responsables de l’exactitude de leur garantie.

Les cartes d’inscription des électeurs et l’exactitude des registres

Dans la plupart des pays, il existe une liste des électeurs. Puisqu’elle est utilisée le jour de l’élection pour déterminer qui peut voter, elle doit être exacte et protégée contre toute manipulation. Dans certains systèmes, cette liste s’ajoute aux cartes remises aux électeurs au moment de l’inscription. Ces cartes prouvent que la personne a demandé à être inscrite et que sa demande a été acceptée. Les électeurs ne peuvent voter que s’ils présentent leur carte au bureau de vote.

Ces cartes font partie des mesures qui protègent l’intégrité. Pour qu’elles soient efficaces, elles doivent être munies de dispositifs de sécurité qui découragent leur utilisation non autorisée ou la production de fausses cartes. Par exemple, des numéros de série peuvent donner aux administrateurs électoraux le moyen de retracer les cartes. Dans les cas où les inscriptions frauduleuses deviennent un problème majeur, on peut utiliser du papier spécial afin de rendre la production de fausses cartes beaucoup plus difficile. Dans certains systèmes, les cartes contiennent les empreintes digitales ou la photo de l’électeur. Les photos et empreintes digitales peuvent aussi faire partie de la liste des électeurs.

Avant la réforme électorale au Mexique, le registre des électeurs était largement utilisé pour manipuler les résultats des élections. C’est pourquoi une des réformes entreprises en 1996 visait l’exactitude du registre. Par exemple, on a ajouté les empreintes digitales sur les cartes des électeurs afin d’éliminer la possibilité des votes multiples [2] .

La numérotation en série est importante aussi pour les registres des électeurs afin de permettre aux autorités électorales de les retracer et de vérifier s’il en manque. Les registres peuvent être produits en deux ou trois copies, une pour le bureau des élections local, une pour le bureau régional et une pour le bureau national, s’il y a lieu. Cela permet de décourager les manipulations à l’interne, comme l’ajout ou la radiation illégales de noms, puisqu’il serait difficile d’apporter les changements sur chacune des copies. Les listes d’électeurs sont habituellement affichées dans des endroits publics afin que les citoyens, les partis politiques et les surveillants puissent vérifier les noms qui y apparaissent. Le calendrier électoral peut prévoir une période pour apporter des corrections aux listes des électeurs, dans le but de corriger les erreurs et d’enlever les noms des personnes qui ne sont pas admissibles.

La surveillance

La surveillance durant le processus d’inscription par un grand nombre d’observateurs nationaux et étrangers ainsi que par les surveillants des partis politiques constitue un moyen efficace de dissuader les types de fraude et de manipulation les plus courants dans l’inscription des électeurs. Les citoyens, en tant qu’individus, peuvent aussi agir comme observateurs et contribuer au maintien d’un registre exact. Ils peuvent examiner les listes qui sont affichées et contester l’inscription de personnes qu’ils croient ne pas être admissibles. En Nouvelle-Zélande, les registraires de tous les bureaux d’inscription ont une copie de la liste nationale des électeurs et chaque bureau de poste a une copie de la liste locale. Ces listes sont accessibles pour examen public [3] . Ces méthodes sont utilisées dans la plupart de pays.

Appliquer les lois concernant l’inscription

L’application des règlements qui régissent l’inscription et des dispositions légales contre la fraude contribue au maintien d’une liste des électeurs exacte et propre. Presque tous les systèmes électoraux reconnaissent qu’il est illégal de falsifier les registres d’électeurs. Ceux qui violent ces lois sont habituellement traduits devant les tribunaux.

NOTES

[1] National Democratic Institute for International Affairs (NDI), Cambodian Elections: Lessons Learned and Future Directions. Post-Election Conference Report, février 2004.

[2] Schedler, Andreas, Distrust Breeds Bureaucracy. The Formal Regulation of Electoral Governance in Mexico, Mexico, FLACSO, 1999, p. 10.

[3] Elections New Zealand, Everything You Need to Know about Enrolling to Vote.

Confidentialité de l'information

Les listes électorales dressées à la suite d’un processus d’inscription sont mises à la disposition des partis politiques et deviennent accessibles au public pour examen. Cela permet d’augmenter la confiance du public à l’égard de l’intégrité électorale et assure la transparence du processus. Cependant, le fait de rendre publics des renseignements personnels peut soulever des questions relativement au droit à la protection de la vie privée. Divers pays ont adopté des solutions différentes à ce dilemme.

Par exemple, la Nouvelle-Zélande produit parallèlement une liste non publiée des personnes dont la sécurité peut être menacée par la divulgation publique de leur adresse. Ces personnes doivent soumettre une demande spéciale et produire une justification de leurs circonstances personnelles, comme une ordonnance ou une injonction d’un tribunal, ou une déclaration de la police [1] .

Lorsqu’il a créé son Registre national des électeurs, le Canada a prévu dans la Loi électorale du Canada ainsi que la Loi sur la protection des renseignements personnels des dispositions limitant l’utilisation possible des renseignements qui y figurent. Ils ne peuvent servir qu’à des fins électorales, et tout autre usage est illégal. Le commissaire à la protection de la vie privée a le droit de vérifier comment les renseignements contenus au Registre national des électeurs sont recueillis, conservés, mis à jour et utilisés. Seuls les partis politiques enregistrés, les députés et les candidats ont accès aux noms et adresses des électeurs. Ils ne peuvent les utiliser que pour envoyer aux électeurs des renseignements sur leur campagne, recruter de nouveaux membres et solliciter des dons. Par ailleurs, les lois permettent à tous les électeurs du Canada de demander que leur nom soit enlevé du registre ou d’interdire le transfert de leurs coordonnées aux provinces ou territoires. Les électeurs qui choisissent de ne pas figurer au registre conservent le droit de vote, mais ils doivent s’inscrire avant de voter.

On peut du reste régler le problème de la protection des renseignements personnels en ne publiant pas la liste des électeurs. C’est le cas au Danemark où le registre électoral n’est ni publié ni accessible au public ou aux partis politiques [2] .

 

NOTES

[1] Elections New Zealand, Everything You Need to Know about Enrolling to Vote.

[2] Folketing (Danish Parliament), “Parliamentary Elections and Election Administration in Denmark.”

Enregistrement des entités politiques

La plupart des régimes électoraux exigent que les partis politiques, les candidats et les groupes de pression soient enregistrés. Certains régimes refusent la candidature des candidats indépendants; ceux-ci doivent donc s’affilier à des partis enregistrés. L’enregistrement permet de rendre le processus électoral plus transparent et il responsabilise les entités politiques en exigeant qu’elles divulguent leurs activités et leurs sources de financement. Les procédures et les exigences de l’enregistrement peuvent devenir une source de problèmes d’intégrité si elles sont utilisées pour exclure certains partis ou intervenants du processus électoral. Les sous-sections qui suivent examinent les procédures d’enregistrement des partis politiques, d’enregistrement des candidats et d’enregistrement des groupes de pression ainsi que leurs implications pour le maintien de l’intégrité électorale.

Enregistrement des partis politiques

Afin de maintenir l’intégrité électorale, le processus d’enregistrement des partis doit répondre aux exigences de l’équité, de l’impartialité et de la transparence. Il doit prévoir des critères d’admissibilité raisonnables, des procédures uniformes et des délais suffisants. Les partis doivent être avisés par écrit de l’acceptation ou du rejet de leur demande d’enregistrement et, s’il y a lieu des raisons du rejet et des modalités du processus d’appel.

La plupart des régimes électoraux exigent que les partis politiques demandant l’enregistrement fournissent des renseignements sur leurs activités, leurs membres et leurs sources de financement. Cette exigence aide à maintenir l’intégrité du processus en le rendant transparent. Cependant, certains problèmes d’intégrité peuvent en découler si le type de renseignements requis ou les raisons pour lesquelles ils sont requis restent obscures. Cela peut également soulever des problèmes quant au droit à la protection des renseignements personnels. La production de rapports complexes peut être pénible et dissuader certains partis de s’enregistrer.

Exigences d’admissibilité

La plupart des régimes électoraux imposent des critères d’admissibilité pour que les partis puissent s’enregistrer. Il s’agit habituellement d’avoir un certain nombre d’électeurs inscrits comme membres du parti ou de membres qui paient des frais d’adhésion au parti. Si le nombre exigé est trop élevé, les plus petits partis et les nouveaux partis seront exclus du processus. S’il est trop bas, des partis peu sérieux pourront s’enregistrer. D’autres critères peuvent être imposés, comme l’obligation d’assurer un certain pourcentage de représentation aux femmes parmi les candidats du parti, comme c’est le cas au Népal, ou l’attestation par le chef du parti que l’objectif principal du parti est de participer et contribuer aux affaires publiques du pays, comme c’est le cas au Canada.

Les demandes d’enregistrement sont habituellement acceptées dans un délai précis. Certains règlements exigent un cautionnement; parfois le remboursement en est garanti si le parti reçoit un certain appui minimum lors de l’élection suivante. L’objectif principal du cautionnement et d’assurer le sérieux des partis demandant l’enregistrement. Cependant, si le montant est trop élevé, les plus petits partis et les partis qui possèdent moins de fonds peuvent être exclus.

Protection des renseignements personnels

Pour s’enregistrer, les partis doivent soumettre une liste de leurs membres. La liste est vérifiée pour s’assurer que les membres sont réels et qu’ils paient des frais d’adhésion au parti. Dans les pays en voie de transition ou qui sortent d’un conflit, les membres des partis – particulièrement des partis de l’opposition – peuvent craindre, pour des raisons de sécurité, d’être associés publiquement à un parti politique en particulier. Les membres des partis peuvent aussi ne pas souhaiter être identifiés publiquement pour des raisons professionnelles, sociales ou autres.

En Nouvelle-Zélande, la Commission électorale prend très au sérieux la question de la protection des renseignements personnels. Un parti peut demander à la Commission électorale de garder confidentiels les renseignements sur ses membres. En général, la Commission électorale ne les divulgue pas à moins qu’elle croie qu’il y va de l’intérêt public, en tenant compte de sa responsabilité de protéger l’intégrité du processus d’enregistrement [1] .

Classement des partis politiques par catégories

Certains pays classent les partis politiques par catégories au moment de leur enregistrement ou plus tard, lorsqu’ils font une demande de financement public. Ils peuvent être classés selon leur importance, leurs succès électoraux ou leur représentation géographique. Pour assurer le maintien de l’intégrité, ce classement doit se faire pour des raisons valables, par exemple pour l’attribution de temps d’antenne gratuit ou de financement public pour les campagnes électorales.

En Inde par exemple, la Commission électorale classe les partis selon la durée de leurs activités et leurs succès passés aux élections. La classification détermine le droit d’un parti à certains privilèges, comme l’accès aux listes électorales et au temps d’antenne gratuit dans les médias publics. Elle sert aussi à l’allocation de symboles aux partis. Ces symboles permettent aux électeurs analphabètes d’identifier les candidats du parti pour lequel ils désirent voter.

Enregistrement des logos des partis politiques

Les autorités électorales peuvent aussi enregistrer le logo d’un parti politique; dans certains pays, ce logo figure sur le bulletin de vote. L’enregistrement des logos est également régi par des règles qui prévoient généralement la soumission d’une demande dans un délai prescrit et le respect de certaines exigences de présentation, concernant par exemple la couleur et les dimensions.

Les logos sont importants dans les pays où le taux d’analphabétisme est élevé, puisqu’ils permettent aux électeurs d’identifier leur candidat ou parti. Pour protéger l’intégrité, les normes pour les logos sont habituellement comprises dans les directives d’enregistrement. Selon ces normes, la décision d’enregistrer un logo ou non ne doit pas résulter d’une discrimination contre un parti en particulier. Tout comme pour l’enregistrement des partis, le rejet d’un logo doit se faire par écrit, en donnant clairement les raisons et en précisant les procédures d’appel.

NOTES

[1] Elections New Zealand, Guide to the Registration of Political Parties and Party Logos, Wellington, 1997, p 7.

Enregistrement des candidats

Un processus d’enregistrement des candidats juste et équitable, qui garantit un traitement égal à tous les candidats, est essentiel à l’intégrité électorale. Le processus d’enregistrement doit être transparent et le calendrier électoral doit accorder suffisamment de temps aux candidats pour préparer leur demande et aux administrateurs électoraux pour examiner les demandes et aviser les candidats de leurs décisions.

Pour assurer l’intégrité, il est nécessaire, tout comme pour l’enregistrement des partis politiques, d’établir des exigences d’admissibilité raisonnables, d’examiner les demandes justement et de manière transparente, de faire part en temps opportun de la décision d’acceptation ou de rejet et d’aviser les intéressés du droit d’appel s’il y a lieu.

Exigences d’admissibilité

Les exigences d’admissibilité de base pour les candidats à une élection sont habituellement précisées par la Constitution ou une autre loi. Il peut s’agir de conditions de citoyenneté, d’âge ou de résidence. Peuvent s’y ajouter certaines exigences particulières comme l’enregistrement dans un délai donné, l’appui d’un certain nombre d’électeurs inscrits ou le versement d’une caution. Afin d’assurer l’intégrité, ces exigences doivent être raisonnables et publiques, et elles ne doivent exclure aucun groupe ou individu en particulier sans raison valable. En Indonésie, lors des élections présidentielles de 2004, la loi électorale imposait des exigences quant au niveau de scolarité. Une telle restriction était discriminatoire, en particulier à l’égard des femmes, et a été sévèrement critiquée par les observateurs internationaux [1] .

Une des exigences fondamentales d’une élection libre, juste et crédible est qu’elle soit compétitive. Les exigences pour se porter candidat peuvent influencer le nombre de candidats. En général, moins il y a d’exigences, plus il y a de candidats. Combien faut-il de candidats? Un trop petit nombre limite le choix, mais les électeurs seront confus si les candidats sont trop nombreux. En Inde par exemple, il était beaucoup trop facile pour les candidats de se présenter à l’élection et cette situation a entraîné de la confusion parmi l’électorat. Certaines mesures ont été prises pour réduire le nombre de candidats, y compris l’augmentation du montant de la caution et du nombre de signatures requises.

Examen des demandes et rejet

L’organisme électoral vérifie l’admissibilité des candidats conformément à des critères d’admissibilité reconnus. L’établissement de procédures et de normes pour l’examen des documents peut assurer l’uniformité du processus. Les rejets se font par écrit; les raisons doivent être énoncées clairement, en fournissant les renseignements nécessaires pour assurer la transparence. Il faut aussi donner les indications nécessaires aux candidats qui voudraient contester leur rejet. Il s’agit de préciser les procédures d’appel dans l’avis de rejet.

En Irlande par exemple, le processus est le suivant : le directeur du scrutin, accompagné d’un examinateur judiciaire, soit le président de la Cour supérieure ou un autre juge de cette Cour nommé par le président, juge de la validité de la candidature reçue. Tout candidat éventuel ou son représentant doit être présent et fournir tous les renseignements requis par le directeur du scrutin ou l’examinateur de la Cour [2] .

Les décisions d’exclusion rendues parce qu’un candidat n’a pas rempli le formulaire comme il se doit ou parce qu’il ne répond pas aux exigences de base sont habituellement simples pourvu que les règles soient appliquées uniformément à tous les candidats.

Le droit d’appel

Les candidats sont protégés contre les rejets arbitraires s’ils peuvent en appeler de la décision. Les mécanismes d’appel varient selon le régime. En Afrique du Sud, la Commission de la Cour électorale est chargée d’instruire les appels. Les délais des appels sont fixés dans le calendrier électoral. Le processus d’appel doit être suffisamment rapide qu’un candidat dont la demande a été rejetée par erreur conserve la possibilité de se porter candidat durant la campagne électorale en cours.

Le droit au désistement

Les candidats peuvent vouloir se désister et les administrateurs électoraux doivent établir des mécanismes qui leur permettent de le faire dans un délai raisonnable. Les bulletins doivent être imprimés assez tôt pour en permettre la distribution dans tout le pays avant le jour de l’élection; le désistement tardif d’un candidat peut vouloir dire que son nom continuera de figurer sur le bulletin. Dans plusieurs régimes, le délai pour se désister coïncide avec la date de l’approbation finale du bulletin.

On peut éviter des problèmes d’intégrité associés au désistement d’un candidat après l’impression des bulletins par l’inclusion de règles et de délais spécifiques dans la loi électorale et dans les procédures. Ces règles définiront la façon dont un candidat peut refuser le siège auquel il a été élu et les modalités pour le choix de son remplaçant.  

NOTES

[1] Carter Center, The Carter Center 2004 Indonesia Election Report, June 2005.

[2] Department of the Environment, Heritage and Local Government, Ireland, “How the President is Elected.”

Enregistrement des groupes de pression

L’action en vue d’appuyer un programme politique ou un candidat est considéré comme faisant partie de la liberté d’expression et du droit qu’ont tous les citoyens d’influencer leurs gouvernements. Il en résulte que plusieurs pays n’empêchent pas les groupes de pression mais tentent de rendre le processus plus transparent en exigeant que ceux-ci divulguent leurs activités et leur sources de financement.

Plusieurs régimes ont adopté des règlements en la matière, qui exigent habituellement l’enregistrement des groupes de pression. Ceux-ci doivent aussi présenter des rapports réguliers qui sont mis à la disposition du public pour examen. Les électeurs savent ainsi quel candidat a reçu de l’aide financière de ces groupes d’intérêts spéciaux et quelle est l’ampleur de cette aide.

L’application de la loi peut aider à assurer l’intégrité dans le système d’enregistrement des groupes de pression et dans la présentation des rapports sur leurs activités et sources de financement. Les règlements et les lois qui régissent les groupes de pression précisent habituellement quelles sont les agences chargées d’appliquer les règlements. Ils prévoient aussi un processus pour soumettre des plaintes et des pénalités pour infractions aux règlements.

Campagnes électorales

Les campagnes électorales menées par les candidats et les partis politiques visent à gagner l’appui des électeurs pendant la période qui précède l’élection. Les candidats utilisent une variété de techniques pour joindre les électeurs et se servent des médias pour communiquer leurs messages. L’accès aux médias peut être régi par la loi électorale afin d’assurer aux partis et candidats une part équitable du temps d’antenne. Par ailleurs, la publication des résultats des sondages d’opinion publique peut être réglementée par la loi afin d’éviter les problèmes potentiels d’intégrité et garantir que les électeurs obtiennent une information la plus juste possible.

Les dates de la campagne officielle sont déterminées par le calendrier électoral. Il s’agit généralement d’une période d’environ un mois précédant le jour de l’élection. La campagne peut en réalité commencer beaucoup plus tôt, mais la durée fixée par le calendrier électoral limite les privilèges des partis politiques et des candidats. L’accès aux médias, par exemple, n’est garanti que pendant la période de campagne officielle.

Les campagnes électorales coûtent de plus en plus cher. La nécessité d’amasser de fortes sommes d’argent soulève de sérieuses questions d’intégrité. Les sources de ces fonds, les montants acceptables et l’équité des ressources posent des problèmes qui peuvent menacer l’intégrité électorale. Afin d’assurer des campagnes honnêtes, la plupart des pays ont adopté des règles sur le financement politique des campagnes qui limitent les contributions et les dépenses admises et obligent les partis politiques et les candidats à divulguer publiquement les sources de leurs fonds ainsi que la nature et le montant de leurs dépenses. Pour que les dispositions légales soient efficaces, l’application de la loi à l’égard du financement politique est indispensable. La plupart des régimes électoraux tentent de minimiser l’influence des contributions politiques et investissent des fonds publics dans les campagnes. Le financement public apporte un certain contrepoids au financement politique et une aide considérable aux partis et aux candidats face à leurs dépenses de campagne. Le financement public augmente aussi la confiance des électeurs en l’intégrité du processus électoral [1] .

L’accès à l’information au sujet du financement politique, y compris des contributions et des dépenses de la campagne doit être prévu par la loi. Ces mesures sont essentielles pour protéger l’intégrité puisqu’elles encouragent la transparence ainsi que la confiance du public à l’égard du processus électoral.

NOTES

[1] Birch, Sarah, « Explaining Confidence in the Conduct of Elections », communication présentée à la Public Opinion and Political Parties Conference, université de l’Essex, 9 au 11 septembre 2005.

Accès aux médias

Dans les campagnes modernes, l’accès aux médias est indispensable pour assurer le succès électoral. Puisque les médias peuvent joindre la plupart des électeurs, il est essentiel de garantir que tous les candidats y ont accès. L’utilisation des médias peut coûter cher et tous les partis politiques n’ont pas les mêmes ressources financières; la garantie d’un accès équitable est donc cruciale pour l’intégrité.

La plupart des pays ont inclus dans leur loi ou règlements électoraux des dispositions relativement à l’accès aux médias. Plusieurs régimes exigent que les médias accordent du temps à tous les partis et candidats qui sont capables de payer des annonces. Ils peuvent également exiger que les médias partagent équitablement le temps d’antenne entre tous les candidats. Certains régimes fournissent des fonds publics ou du temps d’antenne gratuit pour équilibrer le temps de chaque parti. Les exigences d’admissibilité au partage équitable ou aux fonds publics peuvent être basées sur plusieurs critères. Il peut s’agir par exemple du classement que les administrateurs électoraux accordent aux partis politiques au moment de l’inscription, du pourcentage du vote obtenu à l’élection précédente ou du nombre de sièges détenus au parlement.

Accès équitable

La plupart des lois ou règlements électoraux exigent l’accès et un traitement équitables pour ceux qui désirent diffuser leurs annonces d’élection. À titre d’exemple, la loi de la Nouvelle-Zélande défend à un diffuseur d’offrir ou de donner à un parti politique ou à un candidat du temps d’antenne plus favorable que celui offert à tout autre parti ou candidat [1] .

Un accès équitable ne signifie pas nécessairement un traitement égal. Dans un contexte où les candidats et les partis qui se font la course sont nombreux, il peut être difficile de décider qui doit apparaître dans les médias en premier ou en dernier. Y a-t-il suffisamment de temps pour que les candidats diffusent leurs messages pendant la période électorale officielle et pour que les électeurs puissent absorber leurs messages? Quelles sont les tranches de temps accordées aux candidats et à quel moment le sont-elles au cours de la campagne? Même si les candidats se voient accorder un temps d’antenne égal, ont-ils un accès égal à des ressources de production pour préparer leurs annonces?

Allocation de fonds publics ou temps d’antenne gratuit

Même si l’accès aux médias est égal pour tous les partis, ces derniers n’ont pas les mêmes ressources pour acheter de la publicité. Afin d’équilibrer ces différences, la plupart des régimes attribuent des fonds publics pour défrayer le temps d’antenne ou accordent du temps d’antenne gratuit. Une formule équitable pour partager les ressources ou le temps d’antenne est celle fondée sur le classement des partis politiques par l’organisme électoral.

Au Canada, le directeur général des élections nomme un arbitre qui répartit le temps d’antenne payé et gratuit entre les partis politiques selon une formule établie par la loi. En Inde, la Commission des élections fournit à tous les partis nationaux et régionaux un vaste accès gratuit aux médias électroniques publics. La commission répartit équitablement un nombre d’heures déterminé en combinant une base minimale et du temps supplémentaire selon les résultats du parti aux élections précédentes.

En Nouvelle-Zélande, les partis ne peuvent pas utiliser leurs fonds pour acheter du temps à la radio ou à la télévision pour diffuser leurs programmes électoraux. La loi sur la radiodiffusion leur accorde cependant du temps d’antenne gratuit pendant la période électorale. Ce temps comprend la diffusion des discours d’ouverture et de fermeture des chefs de partis politiques dans les médias publics [2] . Y ont droit les partis politiques qui étaient enregistrés au moins trois mois avant la dissolution du Parlement ou qui ont présenté au moins cinq candidats. L’allocation du temps gratuit dépend de plusieurs critères, y compris le nombre de personnes qui ont voté pour ce parti à l’élection précédente, l’appui populaire pour le parti tel qu’indiqué par les sondages, le nombre d’adhérents du parti et le nombre de députés au moment de la dissolution [3] .

Application de l’accessibilité

Certains pays qui protègent l’accès équitable aux médias par la législation et des règlements ont des mécanismes qui assurent l’application des règles. Cette application est essentielle pour garantir que l’esprit et la lettre de la loi sont appliqués. L’application diffère selon le régime et les exigences légales. En Nouvelle-Zélande, la loi exige que tous les diffuseurs fournissent à la Commission électorale un rapport de tous les programmes électoraux diffusés pour les partis et les candidats au cours de la période électorale. Ce rapport doit comprendre :

• le nom du candidat ou du parti politique pour lequel chaque programme électoral a été diffusé;
• la durée de chaque programme électoral et le moment auquel il a été diffusé;
• le montant payé pour la diffusion de chaque programme électoral et les taux fixés [4] .

Dans la plupart des régimes, la loi permet aux partis et aux candidats qui croient ne pas avoir été traités équitablement par les diffuseurs de les poursuivre devant les tribunaux. Toute transgression criminelle aux lois est traitée séparément par le système de justice criminelle.

 

NOTES

[1] Elections New Zealand, Broadcasting at Parliamentary Elections. A Guide of Political Parties, Candidates and Broadcasters, Wellington, 1999, p. 18.

[2] Elections New Zealand : op. cit., p. 15.

[3] Elections New Zealand, Everything You Need to Know About Voting Under MMP, New Zealand’s Electoral System, Wellington, 1996, p. 27.

[4] Elections New Zealand, Broadcasting at Parliamentary Elections, op. cit.

Sondages d'opinion publique

Les partis politiques, les candidats et les médias mènent des sondages pour mesurer l’appui que les électeurs accordent aux divers candidats ou partis. Les sondages sont également utilisés pour cibler les campagnes et pour élaborer et améliorer les messages destinés aux électeurs. Lorsque les résultats d’un sondage sont annoncés publiquement, la méthodologie doit habituellement être rendue publique afin que les utilisateurs puissent juger de la valeur du sondage. Au Canada, ces renseignements comprennent le nom du sondeur et du commanditaire, la période de collecte de données, la population de référence du sondage, le nombre de personnes contactées, la marge d’erreur des résultats présentés, le libellé des questions posées ainsi que le moyen d’obtenir des informations méthodologiques détaillées.

Le moment de l’annonce des résultats de sondages peut soulever une question d’intégrité. Les résultats d’un sondage risquent d’influencer les électeurs indécis et de créer un mouvement en faveur d’un candidat. Il se peut aussi que des électeurs croient que l’élection est déjà décidée et choissent de ne pas voter.

Pour éviter ce type des problèmes, certains régimes interdisent l’annonce des résultats de sondages à des moments stratégiques – habituellement juste avant le jour du vote. Ces règles peuvent varier : au Mexique, l’annonce d’un sondage qui prédit le vainqueur à moins de huit jours avant la fermeture des bureaux de vote représente une infraction; au Canada, la loi interdit la publication des résultats de sondages pendant les trois derniers jours de la campagne électorale; alors qu’au Danemark, il n’y a aucune restriction concernant la publication des sondages.

Financement Politique

De toute évidence, le nombre de mécanismes permettant l’injection de capitaux dans les activités politiques rend le contrôle du financement politique difficile. En effet, dès que l’on coupe une source de capitaux politiques, d’autres viennent la remplacer [1] [Traduction].

Parmi les valeurs et les principes cruciaux sur lesquels repose l’intégrité électorale, plusieurs ayant trait au financement politique sont en jeu, en particulier le financement des campagnes électorales. L’élaboration d’objectifs stratégiques, l’adoption d’un cadre juridique/réglementaire, la mise en œuvre, les mesures d’exécution et la définition du rôle du public figurent parmi les principaux enjeux. Le financement politique devrait être examiné du point de vue de l’éthique, l’intégrité, l’équité, la responsabilisation, la transparence et l’accessibilité – le même point de vue que l’on adopte habituellement pour examiner l’intégrité de l’ensemble d’un processus électoral. Compte tenu de la grande attention que l’on porte au financement de campagne et de son impact sur la confiance du public envers les élections, il est primordial d’adopter des normes sévères.

Cette section est divisée en trois thèmes principaux : Objectifs stratégiques, Aspects réglementaires et Mesures d’exécution en matière de financement politique.

Le thème Mesures d’exécution en matière de financement politique explore les sujets suivants :

• lois et règlements clairs;
• création d’une fonction indépendante de contrôleur du financement politique;
• pouvoirs de surveillance du contrôleur du financement politique en matière de divulgation, de vérification et d’enquête;
• pouvoirs exécutoires du contrôleur du financement politique en matière d’incitatifs versés en nature et de sanctions administratives, civiles et criminelles.

Cette section traite aussi de l’accès à l’information sur le financement politique ainsi que de la réglementation du financement des partis dans Partis et candidats.

 

NOTES

[1] Pinto-Duschinsky, Michael. Financing Politics: A Global View, Journal of Democracy, 13(4), 2002, p. 69.

Objectifs stratégiques du financement politique

Règle générale, les lois qui régissent le financement versé aux campagnes électorales, aux candidats et aux partis politiques visent l’une ou l’ensemble des fins stratégiques suivantes :

• Décourager la corruption, l’influence indue des bien nantis et des intérêts particuliers, l’utilisation des fonds publics à mauvais escient, l’achat de votes et toute autre forme de fraude électorale.
• Veiller à ce que les candidats et les partis disposent de ressources justes et équitables (règles du jeu équitables).
• Encourager la concurrence des partis et les candidats.
• Restreindre les dépenses globales associées aux campagnes électorales et aux activités politiques.
• Encourager la transparence et l’accès à l’information à l’égard du financement de campagne en déterminant les exigences relatives à la déclaration de renseignements financiers, de manière à ce que des renseignements dignes d’intérêt soient transmis aux électeurs et que les lois et règlements qui entourent le financement de campagne soient respectés.

Ces fins stratégiques s’inscrivent dans un objectif plus global : inciter la population à respecter le processus électoral et les institutions politiques et faire en sorte qu’elle ait confiance en ceux-ci.

La réglementation du financement politique est généralement justifiée par la nécessité de décourager la corruption. Une société peut considérer le processus politique comme étant vulnérable à l’influence inappropriée, excessive ou secrète de l’argent et d’autres ressources. En ce sens, elle peut interdire certaines sources de financement politique (p. ex. donateurs étrangers) et limiter les contributions provenant de sources légales, c’est-à-dire la somme qu’un donateur a le droit de verser à un parti politique ou à un candidat. Une société peut aussi craindre l’influence excessive que pourraient exercer quelques importants donateurs ou intérêts particuliers sur les partis politiques, les candidats ou tout autre intervenant au processus électoral ou titulaire d’une charge publique. En effet, on peut craindre que cette influence serve à dénaturer les politiques publiques et à détourner des fonds publics, qu’elle menace l’intégrité des élections et qu’elle fragilise la démocratie. Même en l’absence de corruption manifeste ou apparente, il est possible qu’une société juge excessives les sommes considérables qui sont versées aux activités politiques et aux campagnes électorales, et qu’elle considère que les partis, les candidats et autres participants aux élections consacrent trop de temps aux campagnes de financement.

Ainsi, chaque démocratie doit prendre d’importantes décisions stratégiques à l’égard de la réglementation du financement politique, et tout particulièrement concernant les sources de financement permises et la façon dont les partis politiques et les candidats peuvent dépenser les sommes qu’ils reçoivent. Avant de statuer, chaque pays peut s’inspirer de divers modèles. En ce sens, il devrait tenir compte de sa culture et de son contexte politiques; adopter des politiques pouvant être mises en œuvre par ses corps administratifs et d’exécution de la loi; et reconnaître que l’imposition de restrictions à l’égard de la liberté d’expression et de mesures réglementaires sur les participants à une élection – même si elles sont bien intentionnées – peut ralentir l’ardente concurrence que ceux-ci se livrent sur le marché politique des idées.

Établissement du cadre juridique

Le processus d’adoption de lois sur le financement politique est non seulement un élément crucial de l’intégrité électorale, mais aussi l’un des premiers éléments qui doivent être examinés. Idéalement, ces lois sont rédigées et adoptées par un corps législatif élu en toute légitimité. Le pouvoir exécutif présente des avis initiaux et, généralement, il approuve la version finale des lois. Le processus en entier se déroule publiquement, grâce aux médias, et toute société civile informée et organisée a la possibilité d’y participer. Il semble plus probable que cet idéal se concrétise dans les démocraties bien établies que dans les pays qui sortent à peine d’un régime totalitaire ou de conflits.

Par exemple, en Russie, en 1993, un décret présidentiel établissait le cadre juridique des élections parlementaires de l’ère postsoviétique, y compris les règles entourant le financement de campagne. Au Mozambique, en 1993 et 1994, une assemblée nationale dirigée par le parti au pouvoir a donné lieu à l’adoption de dispositions concernant les deniers publics mis à la disposition des partis politiques dans le cadre d’élections. D’intenses négociations entre la principale force politique rivale et d’autres partis, menées à la suite d’un conflit et prolongées jusqu’à l’élection, ont donné naissance à cette législation. En 1999, après la destitution du président Suharto, à la tête de l’Indonésie pendant 32 ans, les membres de la législature indonésienne, choisis lors d’une élection contrôlée par le régime Suharto, ont adopté une loi électorale.

La légitimité du processus législatif est contestable dans chacun de ces exemples. Or, parce que de nouveaux éléments politiques concurrentiels ont été en mesure d’exercer une influence suffisante, les lois électorales ont été acceptées. Il était alors possible de tenir des élections probantes. Les dispositions relatives au financement politique que l’on trouve dans les lois adoptées dans de telles conditions sont souvent rudimentaires, mais elles peuvent constituer un point de départ et mettre en évidence les principales préoccupations stratégiques d’une nation. Les pays précités ont indiqué qu’ils avaient apporté, dans le cadre d’élections subséquentes, des ajouts et des précisions au cadre juridique entourant la réglementation du financement politique (malgré les résultats mitigés en termes d’efficacité et d’exécution). Même les démocraties bien développées doivent périodiquement réviser les lois sur le financement politique qui sont en vigueur sur leur territoire, et ce, dans le cadre d’un processus législatif juste et transparent.

Contrôleur du financement politique

Lorsqu’on élabore un cadre juridique pour les élections par l’entremise d’un processus légitime, la question cruciale qu’il faut ensuite examiner est celle de l’autorité juridique conférée à un corps qui mettra en œuvre et appliquera les lois sur le financement politique. Connu sous le nom de contrôleur du financement politique (CFP), ce corps serait chargé :

• de rédiger et mettre en œuvre la réglementation qui précise les objectifs stratégiques que visent les lois sur le financement politique;
• d’appliquer les politiques relatives aux deniers publics mis à la disposition des participants à une élection et aux exigences en matière de déclaration concernant le financement politique;
• d’appliquer les restrictions légales liées au financement et faire respecter les obligations en matière de déclaration à l’aide de processus administratifs ou quasi judiciaires.

Ces responsabilités sont habituellement conférées à l’autorité responsable des élections générales (p. ex. une commission électorale nationale), mais elles peuvent aussi être attribuées, en partie ou en totalité, à d’autres corps gouvernementaux permanents ou temporaires.

À l’instar des organismes de gestion d’élections, il importe que les contrôleurs du financement politique fassent preuve d’indépendance et d’impartialité et qu’ils disposent d’une certaine capacité institutionnelle. Lorsqu’on nomme des CFP, il est essentiel de faire preuve d’autant d’équité et de transparence que dans le cas des administrateurs électoraux.

Aspects réglementaires du financement politique

Il y a six grandes façons de réglementer le financement politique :

• interdire certaines sources de financement
• imposer des plafonds de contributions
• interdire certaines dépenses
• imposer des plafonds de dépenses
• octroyer des fonds publics ou des subventions
• limiter la durée des campagnes
• divulguer publiquement toute l’information [1] 

Parmi elles, les quatre premières impliquent des enjeux liés à l’intégrité électorale.

• Interdire certaines sources de financement. Les lois sur le financement politique interdisent habituellement à certaines personnes ou organisations de faire un don à un candidat, à un parti politique ou à tout autre participant à une élection. Règle générale, les gouvernements, les organismes ou les individus étrangers n’ont pas le droit de verser de contribution à un participant à une élection ou de couvrir des dépenses au nom de celui-ci. De plus, il est habituellement interdit d’accepter toute contribution provenant de sources gouvernementales nationales, notamment de sociétés d’État, ou d’utiliser les installations, le personnel, le matériel ou d’autres ressources du gouvernement à des fins politiques. Certains pays interdisent même les dons d’entreprises, de syndicats, d’organismes caritatifs exonérés d’impôts ou de tout autre organisme à but non lucratif.  

Certaines interdictions sont plus faciles à comprendre que d’autres et plus faciles à défendre sur le plan de la politique publique. Toutefois, plus la liste des interdictions est longue, plus l’incidence de celles-ci sur le plan politique et de l’équité sont discutables.             

• Imposer des plafonds de contribution. Les lois précitées limitent souvent le montant qu’un donateur peut verser à un participant à une élection donné ou la valeur non monétaire (en nature) des ressources qu’il met à la disposition de celui-ci. Les lois peuvent prescrire des plafonds différents selon le type de donateurs – qu’il s’agisse d’individus, d’entreprises, d’autres entités morales ou de comités politiques indépendants. Les distinctions entre les différents types de donateurs et les restrictions qui y correspondent sont souvent délicates sur le plan politique et entraînent des questions difficiles en matière d’équité et de justice. Par exemple, l’imposition de plafonds très bas peut désavantager les nouveaux candidats, ou toute personne qui affronte un député sortant, puisque leur réseau de financement n’est probablement pas aussi étendu que celui des candidats bien établis ou des députés sortants. Ce déséquilibre se fait tout particulièrement sentir si on autorise les candidats bien nantis à puiser à même leurs poches, sans aucune restriction, pendant que leurs adversaires s’affairent à recueillir d’innombrables maigres dons. 
• Interdire certaines dépenses. Les lois précitées interdisent aussi certains types de dépenses, comme les cadeaux (dont la valeur dépasse un certain montant), l’achat de votes et toute autre forme de fraude électorale, comme les pots-de-vin versés aux fonctionnaires électoraux. Il est primordial que la réglementation soit bien détaillée à cet égard. Lorsque appliquées, de telles dispositions s’avèrent un moyen efficace d’encourager l’intégrité électorale.  
• Imposer des plafonds de dépenses. Les lois précitées imposent parfois des plafonds de dépenses – c’est-à-dire qu’elles limitent la somme totale qu’un participant à une élection peut dépenser pendant une campagne électorale ou une autre période donnée. Ces plafonds visent habituellement à empêcher qu’un participant n’écrase ses rivaux sur le plan financier. Il importe de le répéter, de telles restrictions ont des conséquences politiques et peuvent avantager certains participants à une élection. Lorsque les plafonds sont très bas, il est difficile pour les nouveaux candidats ou les « aspirants » de se faire connaître dans une course contre un député sortant, qui a l’avantage d’être déjà connu et de pouvoir compter sur les avantages dont jouit le titulaire d’une charge.

Les méthodes de réglementation du financement politique provenant de sources privées, même lorsqu’elles visent simplement à réduire la corruption et à uniformiser les règles du jeu, ne sont pas sans avoir d’effet sur le plan politique. Par ailleurs, les restrictions imposées à l’égard des sources et des sommes des dons de nature politique – en particulier les plafonds de dépenses – peuvent entraîner fraudes et tromperies. Les restrictions relatives à la collecte de dons et aux dépenses exigent des mécanismes d’exécution de la loi efficaces, qui eux-mêmes exigent des mécanismes efficaces de déclaration de renseignements financiers, de divulgation et de transparence. Sans de tels mécanismes, les participants aux élections qui se conforment aux restrictions sont désavantagés comparativement à ceux qui les ignorent en toute impunité. Finalement, dans les milieux politiques où les autorités électorales ou judiciaires sont fondamentalement biaisées et malhonnêtes, il est possible que les restrictions légales concernant le financement politique soient appliquées de façon arbitraire, au désavantage des candidats de l’opposition.

Les enjeux liés à l’intégrité électorale soulèvent la question de l’utilisation des fonds publics/subventions par les partis politiques, les candidats ou tout autre participant à une élection, à savoir si ce financement doit venir compléter ou remplacer le financement privé. Les valeurs de justice, d’équité, de responsabilisation et de transparence prennent une importance toute particulière lorsque les participants aux élections reçoivent des fonds ou des avantages provenant de sources publiques, par exemple du temps d’antenne gratuit.

• Il est primordial de faire preuve de justice et d’équité lorsqu’on détermine les seuils et les exigences d’admissibilité, les normes qui régissent les montants octroyés en subvention (si le montant diffère d’un bénéficiaire à un autre), les conditions d’utilisation des fonds ou de formes particulières de subventions ainsi que le moment auquel la subvention est versée ou un avantage accordé.

• Lorsqu’il est question d’intégrité électorale, il est crucial de respecter les principes de responsabilisation et de transparence en vue de maintenir les normes qui entourent l’octroi et l’utilisation de subventions ou de tout autre avantage public. Heureusement, le financement public (ou plutôt la menace de perdre le financement public) constitue un argument de taille pour obliger les participants éligibles à se soumettre à des normes plus sévères en ce qui a trait aux rapports financiers et aux contrôles comptables internes.

Lorsqu’on limite la durée d’une campagne, on vise souvent à restreindre les dépenses qui y sont associées. Cela dit, les partis politiques peuvent contourner cette exigence en soutenant que les efforts qu’ils déploient en période préélectorale ne sont pas de nature politique. De plus, cette approche peut même entraîner des dépenses globales plus élevées puisque les sommes dépensées avant ou après la campagne ne sont pas limitées [2] .

Finalement, la divulgation complète des renseignements est un mécanisme de contrôle public fondamental.

NOTES

[1]      US Agency for International Development, Money in Politics Handbook: A Guide to Increasing Transparency in Emerging Democracies, Washington, D.C., 2003,  pp. 13-18.

[2] Money in Politics Handbook, p. 15.

Mesures exécutoires en matière de financement politique

Le régime de financement électoral propre à un pays, un état, une province ou un autre gouvernement peut comporter l’un ou l’ensemble des éléments suivants :

• exigences en matière de divulgation et de déclaration concernant le financement de campagne;
• restrictions du montant et de la source des contributions;
• plafonds des dépenses de campagne;
• incitatifs tels que l’octroi de financement public et de subventions ainsi que l’accès aux médias ou à de la publicité gratuite.

Habituellement, ce genre de mesures vise à réduire l’influence corruptrice que les dons substantiels ou provenant de sources inappropriées pourraient avoir sur les élections et le processus politique. Elles visent aussi à encourager la compétition politique selon des règles équitables en mettant à la disposition des participants aux élections des ressources financières moindres.

Les mesures exécutoires en matière de financement politique assurent l’application des exigences légales à cet égard [1] . Opportunes et justes, ces mesures permettent :

• de découvrir des irrégularités et des infractions grâce à la vérification des rapports de financement de campagne;
• de changer les pratiques des partis politiques et des responsables de campagne en rendant publiques les infractions ou en imposant des sanctions administratives, civiles et criminelles; 
• de réprimer les infractions en matière de financement politique en exigeant que les contributions interdites ou les fonds publics soient retournés ou encore qu’un élu soit révoqué.

Mécanismes exécutoires

Le cadre juridique adopté par un pays établit lesquelles de ses institutions gouvernementales agissent à titre de contrôleurs du financement politique (CFP) et définit les mécanismes exécutoires que celles-ci utilisent. Bien que ces mécanismes varient d’un gouvernement à l’autre, ils comprennent généralement l’un ou l’ensemble des éléments suivants :

• Exigences en matière de divulgation. Il est obligatoire de déclarer toute contribution, dépense et autre transaction financière de campagne ainsi que de produire des rapports qui les corroborent. La formation des responsables de partis et de campagne peut favoriser la conformité à ces exigences.
• Vérification. Le CFP vérifie les rapports de campagne et les rapports financiers afin de s’assurer que les renseignements déclarés sont exacts et honnêtes ainsi que d’évaluer s’il y a infraction.
• Surveillance. Des mécanismes externes (p. ex. processus de plaintes officielles) permettent à d’autres participants aux élections, à des groupes de la société civile et au public de rapporter toute infraction présumée en matière de financement politique.
• Enquête. Le CFP enquête sur toute irrégularité, erreur ou fraude potentielle relevée dans les rapports et sur toute infraction présumée à la loi. Il faudrait possiblement conférer au CFP le pouvoir d’exiger des dossiers, d’assigner des témoins et des candidats à comparaître et d’avoir accès aux bureaux et aux documents de campagne.
• Négociations. Plutôt que de recourir à une poursuite civile ou criminelle, le CFP a le pouvoir de négocier des ententes de conformité ou de conciliation avec les responsables de campagne fautifs. Le CFP peut aussi choisir de se tourner vers un processus de résolution des différends.
• Sanctions administratives. Le CFP est autorisé à imposer des sanctions sous la forme de sanction de « responsabilité stricte » (p. ex. contravention pour infraction au code de la route) dans le cas d’infractions relativement mineures ou simples ou des sanctions proportionnelles aux infractions plus graves ou plus complexes.
• Poursuite civile. Le CFP peut intenter une poursuite civile devant des tribunaux généraux ou spécialisés en vue de faire appliquer les lois sur le financement politique ou d’obtenir réparation financière ou des ordonnances.
• Poursuite criminelle. Le CFP peut intenter une poursuite en cas de présumée infraction criminelle aux lois sur le financement politique.

Rôle de la société civile et du public

La société civile et le public ont un rôle de premier plan dans l’application efficace des lois sur le financement politique. Les organismes non gouvernementaux et les médias recueillent et diffusent l’information concernant les lois sur le financement politique, rendent publiques les infractions commises par des participants aux élections et rapportent toute mesure prise par le CFP contre les contrevenants. La publicité négative est souvent beaucoup plus dissuasive que toute sanction imposée au contrevenant.

Les organismes non gouvernementaux et les simples citoyens ont la possibilité de déposer des plaintes auprès du CFP à l’égard de présumées infractions en matière de financement politique, de mener des enquêtes sur les irrégularités ou des infractions présumées, de poursuivre des tiers devant les tribunaux et de mobiliser les influences ou les appuis politiques préconisant une réforme.

Pratiques exemplaires

Tous les régimes d’application des lois, peu importe le pays dont il est question, sont imparfaits, et ils évoluent constamment. Il n’en demeure pas moins que certaines pratiques exemplaires constituent des mesures exécutoires efficaces.

• La législation sur le financement politique doit être claire, ne comporter aucune ambiguïté et obliger les partis politiques et les candidats à divulguer tous leurs renseignements financiers et à produire des rapports en ce sens. Elle doit prescrire quelles actions constituent des infractions et définir toute sanction administrative, civile ou criminelle connexe.
• Elle doit prévoir la création d’une fonction indépendante de contrôleur du financement politique responsable de la mise en œuvre et de l’application impartiale et non partisane des lois sur le financement politique.
• La législation doit conférer au CFP un rôle de surveillance ainsi que le pouvoir de procéder à l’examen et à la vérification des rapports financiers des candidats et des partis, et de mener des enquêtes en ce sens, le cas échéant.
• Elle doit aussi conférer au CFP le pouvoir et la compétence d’exécuter la loi en imposant des sanctions monétaires, électorales ou criminelles aux contrevenants, et ce, autant sur le plan administratif, civil que criminel.
• Le régime juridique entourant le financement politique doit permettre et encourager la participation de la société civile et du public en rendant publics les enjeux relatifs au financement politique, en assurant un suivi et en appliquant les lois en vigueur.
• La législation doit institutionnaliser des mesures incitatives, comme l’octroi de financement public et de subventions aux partis politiques et aux candidats, mais elle doit aussi faire en sorte que ces mesures puissent être restreintes et retirées en cas de sanctions.

Lois et règlements clairs

Les lois sur le financement politique sont techniques et complexes, et elles ont toujours été vulnérables à la fraude, à la falsification et aux abus. Pour que les efforts déployés en vue d’appliquer les diverses dispositions soient efficaces, la législation doit être claire, exhaustive et ne comporter aucune ambiguïté. Elle doit aussi avoir une longueur d’avance sur tout parti politique, candidat ou autre participant à une élection qui chercherait à contourner la loi.

Pour être efficace, toute loi sur le financement politique doit énoncer clairement la portée de son champ d’application et définir avec netteté le vocabulaire utilisé[1] . En effet, face à une terminologie floue, les participants à une élection ou leurs avocats arrivent à faire valoir que les définitions relatives aux activités politiques réglementées n’englobent pas certaines activités financières qui, par conséquent, ne sont pas visées par la loi. Par exemple, si la définition de « contributions » ne fait pas mention des contributions en nature (c’est-à-dire les biens et les services), la loi ne s’applique qu’aux dons monétaires; les cadeaux en nature de grande valeur ne sont alors ni réglementés ni déclarés.

Les lois sur le financement politique sont inefficaces si leur champ d’application n’englobe pas toutes les activités financières pertinentes ni un mécanisme exécutoire qui soit exhaustif et uniforme [2] . Par exemple, pour que l’application des exigences en matière de divulgation soit efficace, il faut que la loi dresse une liste de toutes les transactions financières que les participants aux élections sont tenus de déclarer, y compris les dons en argent, les contributions en nature, les prêts, les débours, les dettes, les dépenses partagées et les activités de financement communes. Dans le même ordre d’idée, si la loi vise à réglementer la publicité politique, elle doit aussi dresser la liste de tous les médias et types de messages partisans auxquels elle s’applique.

La législation et la réglementation doivent être claires à l’égard des éléments suivants :

• Infractions. Les dispositions doivent décrire les actes qui constituent des infractions en matière de financement politique ainsi que les sanctions administratives, civiles ou criminelles connexes. Plusieurs contrôleurs du financement politiques publient une annexe exposant les infractions et un tableau progressif qui décrit les sanctions prescrites, soit les sommes et la nature des sanctions en fonction de la gravité de l’infraction et du degré de culpabilité des personnes impliquées.
• Processus. Les dispositions doivent décrire le processus qui permet de déterminer s’il y a eu infraction aux termes de la loi et d’imposer des sanctions, y compris le processus d’enquête, la procédure et les éléments de preuve requis par l’organisme administratif qui rendra la décision, ainsi que les droits de l’accusé présumé à bénéficier de l'application régulière de la loi.

Les lois sur le financement politique doivent établir quelles personnes ou quelles entités sont responsables d’une infraction donnée – tout particulièrement dans le cas d’une infraction de responsabilité stricte, lorsque l’intention d’un individu n’est pas déterminante. Règle générale, les lois électorales tiennent les représentants de partis politiques, les candidats ou les agents financiers des comités de campagne (trésoriers) responsables de toute infraction liée au financement politique. Si la loi ne tient pas personnellement responsables d’infraction les hauts dirigeants ou les candidats, ceux-ci peuvent prétendre ne rien savoir pour se soustraire de toute responsabilité à l’égard des actes commis par leurs agents et leurs employés. De plus, si la loi ne permet pas de tenir ces individus personnellement responsables des infractions commises et si elle impose la responsabilité uniquement aux partis ou aux comités de campagne, il est possible que personne ne soit jamais tenu responsable de ces infractions une fois les comités dissous après une élection.

Dans un système fédéral, le chevauchement de certains champs d’application des lois et de compétences des organismes qui réglementent le financement politique à un niveau national, étatique, provincial ou local rajoute à la complexité du système. En effet, il faut appliquer soit une loi fédérale soit une loi étatique, qui déterminera les procédures exécutoires subséquentes, et ce, tout dépendant de la nature des bureaux électoraux impliqués ou des infractions reprochées.

La meilleure façon de s’assurer que les lois sur le financement politique sont claires et exhaustives consiste à réfléchir et à examiner la question comme il se doit avant de les rédiger. Puisque la législation électorale est rarement parfaite, il est crucial d’examiner régulièrement la loi et d’être proactif en y apportant des modifications et en mettant en place de nouveaux programmes. Par exemple, après chaque élection, certains contrôleurs du financement politique publient une étude à cet égard, qui analyse l’efficacité des mesures exécutoires et les faiblesses observées. Le système de financement politique doit être continuellement amélioré pour contrer les tentatives de fraude et pour maintenir des mesures exécutoires exhaustives et efficaces.

 

NOTES

[1] US Agency for International Development, Money in Politics Handbook: A Guide to Increasing Transparency in Emerging Democracies, Washington, D.C., 2003, Appendix G.

[2] Ibid.

Création d'une fonction indépendante de contrôleur du financement politique

La législation sur le financement politique doit charger un contrôleur gouvernemental d’appliquer les lois en vigueur ou autoriser un organisme gouvernemental existant à assurer cette fonction. L’identité et la structure de la fonction de contrôleur du financement politique (CFP) varient d’un gouvernement à l’autre, et la responsabilité de l’application de la loi peut être conférée à une instance unique ou à plusieurs instances. Dans plusieurs pays, la fonction de CFP est assurée par le département d’un organisme responsable de la gestion électorale. Dans d’autres pays, des organismes gouvernementaux dont le champ de compétence est plus général – par exemple, un ministère de l’Intérieur ou un bureau d’impôt – sont autorisés à mettre en œuvre ou à appliquer les lois qui régissent le financement politique. La fonction de CFP peut aussi être assurée par une institution exécutive distincte, comme un organisme administratif indépendant [1] .

Dans l’exercice de ses fonctions de supervision et d’exécution de la loi, le CFP doit être en mesure de faire preuve d’indépendance, d’impartialité et d’intégrité opérationnelle.

Indépendance

L’indépendance du CFP le protège contre les organismes exécutifs ou législatifs qui voudraient, à des fins politiques, utiliser à mauvais escient les pouvoirs exécutoires qui sont conférés au CFP. Un processus de nomination juste et transparent ainsi qu’une sélection des membres par une instance exécutive ou législative à la suite de délibérations ouvertes favorisent cette indépendance. Afin d’encourager la continuité et la stabilité, l’institution devrait être dirigée par un président ou un directeur ferme, et le mandat des membres devrait suivre un certain roulement. La surveillance publique qu’assurent les médias et les groupes de défense de l’intérêt public permet de vérifier qu’il n’y a pas d’interférence de la part du corps législatif. 

Le CFP doit disposer d’un budget indépendant; sinon, il pourrait, en guise de représailles pour avoir appliqué les lois au détriment des élus ou du parti au pouvoir, voir son budget réduit. Idéalement, le besoin justifié, pour le gouvernement, de surveiller les dépenses, les salaires et les autres coûts du CFP, devrait faire contre-poids au besoin de protéger le CFP contre toutes représailles budgétaires [2] .

Impartialité

L’impartialité repose essentiellement sur le processus de nomination. Aucune méthode de nomination ne garantit l’impartialité et l’obligation de rendre compte. Dans certains pays, c’est le président ou une instance exécutive qui procède à toutes les nominations, même si cette méthode prive le CFP d’une certaine indépendance. Pour assurer un meilleur équilibre, la responsabilité des nominations peut être partagée entre les corps exécutif et législatif. En ce sens, il est aussi possible de conférer la responsabilité première au système judiciaire ou à une commission désignée de la fonction publique. En Grande-Bretagne, un groupe de hauts fonctionnaires examinent les demandes de nomination à la commission électorale, et les partis politiques ne sont consultés qu’ultérieurement [3] .

Certains organismes exécutoires sont non partisans alors que d’autres représentent tous les principaux partis politiques en proportions égales. Un CFP non partisan ne pourra s’avérer efficace que dans les gouvernements ayant une fonction publique solide et indépendante ainsi qu’une culture politique qui favorise la réelle neutralité de ses membres. La représentation de tous les partis semble juste, mais elle est critiquée puisqu’elle donne la possibilité de paralyser le CFP [4] .

L’impartialité est renforcée lorsque le CFP lui-même est soumis à une surveillance. À l’instar de tout autre organisme gouvernemental, le CFP n’est pas à l’abri de la partisanerie, de la corruption interne ou du gaspillage de ressources. L’application partiale des lois sur le financement politique est particulièrement problématique dans les démocraties en transition ou dans les pays dirigés par un parti unique : les élus et les partis au pouvoir sont en mesure, par l’entremise du CFP, de harceler ou d’écarter les candidats ou les partis de l’opposition. En Ukraine, par exemple, lors des élections présidentielles, le gouvernement aurait eu recours aux forces policières ainsi qu’aux services d’incendie et de vérification des impôts pour harceler des candidats de l’opposition [5] .

Plusieurs éléments contribuent à l’impartialité du CFP :

• Le CFP doit établir des lignes directrices internes, et les critères objectifs et neutres, qui guideront les décisions discrétionnaires, notamment à l’égard des enquêtes ou des procédures pouvant donner lieu à des sanctions administratives.  
• Lorsque les lois sur le financement politique sont mises en œuvre et appliquées en toute transparence, les médias et des organisations de la société civile peuvent, d’une part, surveiller l’impartialité du CFP et, d’autre part, inciter le public à avoir davantage confiance en l’intégrité de celui-ci. Il est possible que certains aspects de la vérification et du processus de décision relatif aux sanctions doivent rester confidentiels, mais la majeure partie des politiques internes du CFP peuvent être rendues publiques. Par exemple, sur son site Web, le New York City Campaign Finance Board (NYCCFB) affiche les échéances des diverses déclarations, les annexes exposant les sanctions administratives ainsi que le manuel du candidat, en langage clair, qui décrit la structure générale de la loi électorale ainsi que le processus de divulgation et de vérification [6].

• La vérification permet de veiller à ce que le CFP dépense son budget en toute légitimité et efficience en vue d’atteindre les buts pour lesquels les fonds ont été affectés.

• Un code de conduite pourrait définir les politiques internes du CFP concernant l’emploi, la confidentialité et les conflits d’intérêts dans le secteur public.

Intégrité opérationnelle

Le CFP doit avoir l’autorité de planifier son propre programme d’administration et d’exécution en matière de financement politique, et il doit disposer des ressources financières et humaines nécessaires pour le mettre en place. Même si le budget du CFP est à l’abri de toute pression politique, il pourrait ne pas suffire à appliquer la loi efficacement si le pays lui-même dispose de ressources limitées ou parce que le financement politique n’est tout simplement par une priorité pour l’appareil législatif. En fait, au cours des dernières années, plusieurs pays ont considérablement étendu la portée et la complexité de leurs lois sur le financement politique, sans que les budgets des CFP aient augmenté dans la même mesure6. Sans les ressources nécessaires, le CFP ne peut maintenir son intégrité opérationnelle. S’il dépend d’un autre organisme ou d’un corps législatif sur le plan des ressources ou du personnel, l’application active de la loi pourrait être mise en péril.

Il est possible que le personnel du CFP n’ait pas l’expertise ou l’expérience souhaitée, et cette lacune affaiblit tout particulièrement la fonction de vérification. Par exemple, même si la Commission électorale de l’Inde dispose de pouvoirs de surveillance, d’enquête, de poursuite et de condamnation, elle n’arrive pas à appliquer sa loi sur le financement politique en raison d’un manque de personnel [7]. Afin de conserver son intégrité opérationnelle et son indépendance, le CFP doit être responsable du recrutement, de l’embauche et de la mise à pied de ses propres employés – ou au moins y participer.

Le rôle de la technologie

Tout CFP disposant de ressources limitées est en mesure d’accroître son efficacité opérationnelle grâce à l’utilisation proactive et novatrice de la technologie. Avec l’aide d’un personnel technique compétent, le CFP peut informatiser la majorité des renseignements qui lui sont divulgués, et l’analyse qu’il en fait, et afficher tout autre document pertinent sur Internet. 

L’Australie, la Bolivie, la Bosnie-Herzégovine, les États-Unis, la Géorgie, la Grande-Bretagne, le Pérou et d’autres pays disposent de bases de données dans lesquelles ils conservent de l’information, dont la majeure partie est rendue publique sur Internet. La Commission électorale centrale de la Lituanie et le NYCCFB, aux États-Unis, ont développé des programmes exhaustifs pour la présentation de rapports financiers de campagne électroniques. Ces deux organismes de réglementation fournissent un logiciel qui permet aux candidats de présenter leurs déclarations électroniquement ou sur disque. Les renseignements sont téléchargés sur le site Web public du CFP, ce qui permet aux internautes d’interroger le site pour obtenir une grande variété de renseignements sur le financement d’une campagne. Le NYCCFB fournit également un terminal public sur lequel toute personne qui le souhaite peut consulter les données à jour sur les contributions.

 

NOTES

[1] IFES. Enforcing Political Finance Laws: Training Handbook, 2005,
p. 10-11.

[2] Ibid., p. 28.

[3] Ibid., p. 27.

[4] Ibid., p. 27.

[5] US Agency for International Development. Money in Politics Handbook: A Guide to Increasing Transparency in Emerging Democracies, Washington, D.C., 2003, p. 25.

[6] Enforcing Political Finance Laws, p. 17.

[7] International Institute for Democracy and Electoral Assistance. Funding of Political Parties and Election Campaigns, 2003, p. 148, 151.

Pouvoirs de surveillance du contrôleur du financement politique

S’il n’est pas en mesure de surveiller efficacement les activités financières des candidats et des partis, le contrôleur du financement politique (CFP) ne peut appliquer avec succès les lois en vigueur à cet égard. La surveillance permet au CFP de déterminer si les participants à une élection respectent les lois applicables, notamment les dispositions relatives aux montants et aux sources de contribution ainsi qu’aux plafonds de dépenses autorisés. La surveillance permet aussi au CFP de s’assurer que les fonds sont dépensés à des fins électorales légitimes.

Voici les trois principaux mécanismes de surveillance du financement politique :

• divulgation de renseignements financiers et présentation de rapports connexes;
• vérification des renseignements financiers déclarés par les candidats et les partis réglementés;
• enquêtes concernant les irrégularités et les infractions soupçonnées en matière de financement politique.

Divulgation

La divulgation de renseignements financiers constitue une prémisse essentielle à la surveillance. La législation électorale doit exposer clairement les exigences en matière de divulgation de renseignements financiers et de présentation de rapports connexes. Elle doit imposer la pleine divulgation quant aux activités financières des entités réglementées et préciser toutes les transactions que ces dernières sont tenues de déclarer. Pour que la divulgation soit constructive, il importe que les participants aux élections produisent des documents financiers ponctuels venant étayer leurs rapports et qu’ils présentent une piste de vérification facilitant l’examen de leurs activités financières. Voici certains documents utiles à cet égard :

• documents relatifs aux contributions, p. ex. des copies de chèques, de mandats et de relevés de cartes de crédit ou les cartes de vérification des contributions versées comptant ou non monétaires (en nature);
• documents relatifs aux dépenses, p. ex. des états de compte, des factures ou des reçus correspondant à des biens ou à des services acquis, des copies de chèques ou de reçus de cartes de crédit ayant servi à payer ces biens et ces services.

Vérification

La vérification financière est une autre méthode de surveillance importante. Il s’agit d’une analyse formelle des dossiers financiers d’un participant à une élection qui vise à déterminer si celui-ci se conforme aux lois régissant le financement politique. Il existe une relation directe entre la fiabilité des renseignements déclarés par les partis et les candidats – et leur conformité à la loi – et les effets réels et dissuasifs des vérifications.

De plus en plus de gouvernements reconnaissent que les vérifications sont essentielles à l’application des lois sur le financement politique. Les pratiques de vérification varient toutefois considérablement d’un gouvernement à l’autre, notamment en ce qui a trait au choix du vérificateur, à la portée de la vérification et aux techniques utilisées.

Enquête

En se dotant d’une capacité d’enquête indépendante, le CFP n’a plus à dépendre d’une autre entité gouvernementale. Au contraire, il peut alors repérer et examiner lui-même les infractions soupçonnées et recueillir les preuves corroborant ces infractions en vue d’éventuelles poursuites.

Après que le CFP a examiné et vérifié les renseignements déclarés par un parti ou un candidat, ou en réponse à une source externe, comme une plainte ou un reportage, il peut s’avérer justifié d’entreprendre une enquête. Plusieurs gouvernements disposent d’un mécanisme de plaintes qui permet aux citoyens de rapporter tout problème relatif au financement politique ou toute infraction présumée commise par des partis politiques, des candidats ou autres participants aux élections. Les médias et les organismes non gouvernementaux peuvent également entreprendre leur propre enquête.

Surveillance du financement politique – Divulgation

La divulgation doit faire partie intégrante de toute réglementation du financement politique, et de tout système d’exécution y afférent. Lorsqu’elle est complète et qu’elle se fait dans les délais, la divulgation permet à l’électorat de savoir qui finance les partis, et comment ceux-ci dépensent leurs fonds. Elle permet aussi au contrôleur du financement politique (CFP) de s’assurer que le parti respecte les lois sur le financement public et ne dépense son argent qu’à des fins électorales légitimes. Enfin, lorsqu’il y a versement de fonds publics aux campagnes, la divulgation sert à chiffrer ces allocations.

Certaines dispositions doivent être inscrites dans la loi électorale pour aider le CFP à découvrir et à punir les infractions aux règles sur la divulgation du financement politique.

Comité et agent responsables des opérations financières

La loi électorale doit exiger de chaque participant à l’élection qu’il autorise un comité et désigne un agent financier ou un trésorier qui seront chargés de traiter toutes les recettes et dépenses. Par ailleurs, toutes les opérations financières doivent passer par un seul compte bancaire, dont l’état sera complètement divulgué au CFP. Ce principe a été maintenu en mai 2003 par la Cour constitutionnelle du Costa Rica, qui a déterminé que le privilège du secret bancaire ne s’applique pas à l’actif des partis politiques, et que les renseignements sur les comptes bancaires des partis devaient être rendus publics [1] .

Il doit être interdit aux comités établis par les participants à l’élection d’utiliser un autre compte bancaire que le compte officiel; le CFP pourra ainsi surveiller efficacement toutes les opérations financières, puisqu’elles seront canalisées dans un même compte.

Divulgation complète

La loi doit préciser quelles sont les opérations financières à déclarer, et exiger leur divulgation complète.

• Reçus : le comité doit divulguer le montant et la nature de toute contribution reçue (chèque, argent ou contribution non monétaire, p. ex. en nature), de même que l’identité, l’adresse et l’employeur (ou l’entreprise) de chaque donateur.
• Dépenses : Le comité doit divulguer toutes ses dépenses, et notamment la date, le montant et le destinataire de chacune, de même que ses dettes et son passif.
• Prêts : le comité doit divulguer tous les prêts et tous les paiements anticipés reçus; il doit notamment déclarer l’identité et l’employeur (ou l’entreprise) du prêteur, la date et le montant du prêt ou du paiement, et la date de son remboursement.

La loi doit également exiger la divulgation complète par le comité de l’actif du parti politique ou des candidats, particulièrement dans les pays où cet actif serait autrement inconnu.

Documentation financière

De plus, les participants à l’élection doivent tenir à jour une documentation à l’appui de leurs rapports financiers, et il doivent être prêts à présenter ces pièces justificatrices à la demande du CFP. Celui-ci a en effet besoin d’une documentation suffisante et assez à jour pour remonter la piste de vérification du participant et déterminer ainsi si ses activités financières respectent la loi. Sans cette documentation, le grand public n’aura pas confiance dans l’intégrité de la réglementation sur le financement politique, et les participants ne seront pas assurés qu’il est dans leur intérêt de respecter la loi.

L’idéal serait que la loi oblige les participants à l’élection à établir une documentation sur chacune des contributions qu’ils reçoivent. Il devraient conserver copie des chèques, des mandats et des relevés de carte de crédit attestant le versement des contributions, et les donateurs de contributions en argent liquide ou en nature devraient signer une carte de vérification qui servirait de preuve de l’opération. Pour les prêts, une documentation similaire devrait être tenue : contrats de prêts écrits, et copies des chèques, des mandats et des autres documents liés à la réception et au remboursement des montants. Enfin, les participants à l’élection devraient conserver, pour étayer leurs dépenses : 

• des copies des factures et des reçus pour tous les biens et services achetés;
• des copies des chèques utilisés pour payer ces biens et services;
• s’il s’agit d’honoraires ou de salaires, des relevés détaillés décrivant les services fournis et leurs coûts;
• s’il s’agit d’achats faits à l’aide d’une carte de crédit ou de débit, les relevés de ces achats, portant le nom des fournisseurs.

Si toutes ces règles sont appliquées, le CFP disposera d’une documentation suffisante pour mener des vérifications approfondies. Dans les pays où la tenue de dossiers n’est pas obligatoire, ou dans les cas où ces exigences existent mais ne sont pas respectées, le CFP doit être autorisé à obliger les participants aux élections à fournir des documents à l’appui des chiffres qu’ils ont déclarés.

Sauf dans les pays (Canada, Israël, etc.) où les documents des partis doivent être accessibles au grand public [2] , il peut être nécessaire que le CFP soit investi du pouvoir d’assigner à témoigner les candidats et les dirigeants des partis ou de les obliger à produire des documents papier ou électroniques sur leur campagne.

Le CFP doit également être habilité à effectuer des perquisitions dans les bureaux des participants à l’élection pour y consulter leurs dossiers, afin de compléter les vérifications et de déterminer si les fonds publics ont bien servi à acheter les biens ou les services déclarés. La Commission électorale de Grande-Bretagne, par exemple, peut obliger les partis à produire leurs livres comptables, et elle peut mener des investigations dans leurs locaux [3] .

Divulgation au grand public

Il est très utile, pour l’éducation de l’électorat, que les renseignements financiers divulgués au CFP soient mis à la disposition du grand public, aux fins de consultation. À cet égard, il est malheureux de constater que, selon un sondage mené récemment auprès de 118 pays, 17 % d’entre eux, au 1^er janvier 2000, ne rendaient pas publics les renseignements financiers soumis par les partis et les candidats, préférant une politique de « divulgation cachée » [5].

Le mieux est de recueillir les renseignements des participants à l’élection et de les regrouper dans des rapports clairs et complets à l’intention du grand public, qui pourront être diffusés par les médias, affichés sur le site Web du CFP ou fournis en version imprimée. En Allemagne, par exemple, les rapports financiers des partis, exhaustifs et rédigés conformément aux prescriptions de la loi, sont faciles à consulter et à comparer entre eux [5] .

La divulgation en contexte non démocratique

Enfin, il faut reconnaître que la pleine divulgation présente des difficultés particulières dans les pays non démocratiques, puisque tout renseignement publié par un parti de l’opposition peut être utilisé par le parti au pouvoir pour harceler ou menacer ses opposants. Par exemple, à l’élection présidentielle de 1999 en Ukraine, des donateurs à la campagne du candidat de l’opposition Oleksander Moroz ont été harcelés par le gouvernement, et forcés de se présenter devant le fisc pour expliquer d’où venait leur argent [6] .

NOTES

[1] Transparency International. Global Corruption Report 2004, p. 28.

[2] International Institute for Democracy and Electoral Assistance. Funding of Political Parties and Election Campaigns, 2003, p. 150.

[3] Global Corruption Report 2004, p. 54.

[4] Ibid., p. 46 (citation de US Agency for International Development. Money in Politics Handbook: A Guide to Increasing Transparency in Emerging Democracies, Washington, D.C., 2003).

[5] Funding of Political Parties and Election Campaigns, p. 149.

[6] Global Corruption Report 2004, p. 41.

Surveillance du financement politique – Vérifications

Les vérifications sont essentielles au travail du contrôleur du financement politique (CFP) : elles servent à analyser les états des contributions et des dépenses, les relevés bancaires et les autres documents financiers des partis politiques, candidats et autres participants électoraux. La vérification poursuit les objectifs suivants :

• Elle vérifie la divulgation et les rapports des contributions, des dépenses et du passif.
• Elle détermine si les participants électoraux respectent les lois sur le financement politique.
• Dans les régimes de financement public, elle vérifie si les fonds, les subventions ou les crédits d’impôt obtenus l’ont été légitimement, et si les deniers publics ont été utilisés à des fins électorales acceptables – et non pour le profit personnel des entités.
• Elle renseigne le grand public sur les contributions et les dépenses des participants aux élections, et lui révèle l’évaluation faite par le CFP de l’exactitude et de l’exhaustivité des rapports financiers des participants.

De plus en plus, on reconnaît que les vérifications sont essentielles à l’application des règles sur le financement politique; mais les politiques en la matière varient grandement : certains pays effectuent la vérification complète de tous les rapports financiers politiques, tandis que d’autres n’en exigent aucune. Certains pays ne demandent même pas des entités politiques qu’elles tiennent des livres comptables; or, sans ces documents, il est impossible de procéder à une vraie vérification.

Le choix du vérificateur

De même, le choix des vérificateurs diffère selon le pays ou l’entité visée par la vérification. Les états financiers d’un parti politique ou d’une campagne électorale peuvent être vérifiés soit par un vérificateur professionnel et indépendant choisi directement par le parti ou le candidat, soit par le CFP ou un organisme gouvernemental comme celui chargé de l’impôt.

En Autriche, par exemple, chaque parti politique doit nommer un vérificateur indépendant, qui certifiera que le parti a utilisé sa subvention publique conformément aux lois sur le financement politique. Avant de soumettre ses rapports financiers, le parti doit également obtenir du vérificateur une attestation comme quoi ces rapports rendent compte exactement des opérations financières du parti.

Le modèle autrichien garantit donc l’examen des rapports financiers par un expert indépendant, mais il n’exige pas que la vérification de l’expert soit elle-même vérifiée par le CFP ou un autre organisme public [1] . Lorsque la loi charge le candidat ou le parti de nommer un particulier comme vérificateur, elle doit également énoncer clairement les normes devant gouverner ce choix, ainsi que la méthode et les délais que doivent respecter les vérifications. Par ailleurs, le CFP doit être autorisé à superviser le processus.

En Pologne, les vérificateurs sont tirés au sort, gage de leur neutralité et de leur professionnalisme [2] .

Le choix des entités à vérifier

Dans certains pays, le CFP procède à la vérification complète de tous les partis et de tous les candidats, ou demande à ces entités d’embaucher un vérificateur indépendant. Si le CFP n’a pas les ressources nécessaires pour vérifier les rapports de tous les participants à l’élection, il peut se limiter à un échantillon de participants tirés au hasard. Autre façon de faire, on peut soumettre à la vérification seulement les partis ou candidats qui ont touché des subventions publiques, sont suspectés d’irrégularités ou font l’objet de plaintes.

Tous les CFP n’ont cependant pas ce pouvoir. La Federal Election Commission des États-Unis, par exemple, n’est pas habilitée à mener des vérifications aléatoires; elle peut vérifier un parti ou un candidat seulement si l’entité n’a pas atteint les exigences minimales de la Federal Elections Campaign Act.

Degré d’exhaustivité de la vérification

La vérification peut prendre diverses formes plus ou moins exhaustives, selon les pratiques du CFP et l’expérience du vérificateur :

• vérifications sur place et visites des locaux des partis ou candidats, afin de confirmer qu’ils tiennent des livres comptables et des pièces justificatives, conformément aux exigences;
• examen des rapports financiers afin d’y cerner d’éventuelles irrégularités ou infractions;
• examen des pièces justificatives, pour s’assurer qu’elles étayent les rapports;
• évaluation générale des activités financières de l’entité, et comparaison avec les pratiques courantes des autres partis ou candidats, ou avec les normes établies;
• une analyse approfondie de la documentation si celle-ci présente des signes de fraude
  (p. ex. signature contrefaite ou données altérées) [3] .

Communication entre le vérificateur et l’entité visée par la vérification

Pendant la vérification, il est souvent utile que le CFP informer le parti ou le candidat de tout problème constaté dans ses rapports ou sa documentation; les problèmes peuvent ainsi être corrigés, et l’information manquante, fournie. Cette communication mutuelle facilite le respect des exigences de divulgation et élimine le besoin de recourir aux sanctions administratives ou légales. Le CFP peut aussi fournir au parti ou candidat un rapport de vérification préliminaire, et l’inviter à répondre à ces constatations préliminaires et à remédier aux problèmes remarqués, avant l’établissement du rapport final.

Rapport de vérification

Au terme de la vérification, le CFP rédige souvent un rapport décrivant la portée de celle-ci, de même que les faits et les articles de la loi à l’appui des conclusions qui y sont formulées. Dans ce rapport, le CFP explique s’il estime que l’entité visée a respecté la loi, et énonce les mesures correctives qui s’imposent. Il est important que ces rapports soient rendus publics, pour que les médias et les organisations de la société civile puissent les consulter.

NOTES

[1] International Institute for Democracy and Electoral Assistance. Funding of Political Parties and Election Campaigns, 2003, p. 150.

[2] IFES. Enforcing Political Finance Laws: Training Handbook, 2005, p. 43.

[3] Ibid., p. 39.

Surveillance du financement politique - Enquêtes

Il peut être justifié de faire enquête sur les activités financières d’un participant à une élection lorsque celui-ci dépose un rapport incomplet ou inexact ou encore lorsque le contrôleur du financement politique (CFP) a des motifs de croire qu’il y a eu infraction à la loi. Si certains CFP hésitent à mener des enquêtes, il n’en demeure pas moins qu’elles constituent un volet essentiel du processus de détection des infractions. Lorsqu’un CFP dispose de sa propre capacité d’enquête, il peut déceler et analyser lui-même les fautes commises en matière de financement politique, sans s’en remettre à une autre entité gouvernementale.

Toute enquête peut servir à :

• recueillir des renseignements généraux concernant les activités financières d’un participant à une élection, y compris son dossier bancaire et sa fiche de fournisseur;
• recueillir le témoignage d’employés, de donateurs et d’autres témoins par l’entremise d’entrevues ou d’autres communications;
• recueillir des preuves qu’il y a eu infraction en matière de financement politique et qui serviront dans le cadre de procédures administratives, civiles ou criminelles.

Ayant pris connaissance des résultats de l’examen et de la vérification des renseignements déclarés par un parti ou un candidat ou encore en réponse à une source externe, comme une plainte ou un reportage, le CFP peut décider qu’il est nécessaire d’entreprendre une enquête. Lorsque le CFP dispose d’un système de vérification et d’examen efficace, la plupart des erreurs qui se trouvent dans les rapports et des violations potentielles en matière de financement politique peuvent être décelées à l’interne. Cela dit, même le système de surveillance le plus perfectionné peut tirer profit d’un mécanisme parallèle externe.

Plusieurs gouvernements disposent d’un mécanisme de plaintes qui permet aux citoyens de rapporter tout problème relatif au financement politique ou toute infraction qu’un parti politique, un candidat ou un autre participant aux élections est soupçonné d’avoir commise.

Il importe que le mécanisme de plaintes soit accessible et convivial et qu’il décourage tout adversaire électoral de déposer une plainte non fondée ou de lancer des allégations à l’aveuglette. Le CFP doit établir des normes claires qui exigent, au minimum, que toute plainte soit constructive, fondée sur des faits précis, puis signée et affirmée par le plaignant. Dans le cas des démocraties en transition ou des états dirigés par un parti unique, il est nécessaire d’apporter une certaine forme de souplesse : lorsque le parti au pouvoir y va de menaces de représailles, les citoyens doivent avoir la possibilité de porter plainte de façon anonyme.

En plus de le doter d’un mécanisme de plaintes, il faut conférer au CFP le pouvoir d’ouvrir une enquête lorsque certaines sources, notamment d’autres organismes gouvernementaux, les médias et des organismes non gouvernementaux, lui transmettent des renseignements.

Le CFP peut être habilité à mener lui-même l’enquête sur le terrain, renvoyer le dossier à un autre organisme gouvernemental ou engager un enquêteur privé. Par exemple, la commission électorale nationale de la Pologne renvoie des dossiers à l’instance responsable des impôts, pour enquête [1] . Placé devant une infraction criminelle potentielle, le CFP renvoie souvent le dossier à l’instance fédérale ou étatique responsable de l’exécution de la loi criminelle ou au bureau du procureur. De cette manière, il conserve ses ressources; la décision de mener ou non une enquête sur l’infraction présumée revient toutefois à cet organisme.

L’organisme chargé d’enquêter sur des infractions potentielles en matière de financement politique est tenu de respecter les droits des suspects ou des témoins conférés par la loi, et il doit les informer qu’une enquête est en cours. Dans le cadre d’une enquête criminelle, d’autres droits procéduraux peuvent s’appliquer pendant un interrogatoire, notamment le droit d’un suspect à consulter un avocat et à ne pas s’incriminer. Il faut faire particulièrement attention de s’assurer que toutes les preuves recueillies dans le cadre d’une enquête sont recevables devant un tribunal civil ou criminel.

Les médias, les organismes non gouvernementaux et d’autres groupes de la société civile peuvent aussi mener leurs propres enquêtes. Il est possible que ce genre d’enquête incite un CFP hésitant ou ayant les mains liées à entreprendre une enquête officielle. De même, ils peuvent transmettre au CFP ou au procureur du gouvernement les preuves qu’ils ont recueillies au cours de leurs enquêtes, afin qu’ils prennent les mesures qui s’imposent.

NOTES

[1] IFES, Enforcing Political Finance Laws: Training Handbook, 2005, p. 45.

Pouvoirs exécutoires du contrôleur du financement politique

Pour que les mesures d’application de la loi soient efficaces, le contrôleur du financement politique (CFP) doit être libre d’exercer ses pouvoirs exécutoires en matière de financement politique sur des tribunes administratives, civiles et criminelles, et il doit pouvoir recourir à une vaste gamme de peines et de sanctions. Même si le CFP dispose de pleins pouvoirs en matière de surveillance, il ne peut appliquer convenablement les lois en vigueur si on ne lui confère pas le pouvoir d’exercer des sanctions ou d’intenter des poursuites contre les contrevenants. Par exemple, même si le Japon a fixé des exigences considérables à l’égard de la divulgation, les organismes électoraux qui mettent en œuvre la réglementation sur la divulgation ne sont pas autorisés à vérifier les rapports financiers, à faire enquête sur les transactions financières ou à imposer des sanctions aux partis ou aux politiciens [1] . Tout régime de réglementation du financement politique qui ne prévoit pas de sanctions n’a aucun mordant et doit entièrement miser sur la bonne volonté des participants aux élections.

Grâce à une vaste gamme de sanctions, de divers degrés de sévérité, les mesures exécutoires seront plus efficaces et plus uniformes. Parmi ces sanctions, on trouve :

• faibles amendes administratives dans le cas d’infractions mineures;
• amendes plus élevées dans le cas d’infractions graves;
• sanctions pénales dans le cas d’infractions importantes qui minent l’intégrité des élections;
• non-remboursement des dépenses électorales, révocation du financement public et inadmissibilité à obtenir du financement dans le futur;
• destitution de la législature, inéligibilité à toute élection future et inadmissibilité à être nommé à une charge publique;
• dissolution d’un parti;
• annulation d’une élection [2] .

Lorsque les lois sur le financement politique ne prévoient que des sanctions sévères, comme l’annulation d’une élection ou des sanctions pénales, il est possible que le CFP hésite à adopter des mesures exécutoires ou encore que le contrevenant exerce une forte opposition à l’endroit du CFP. La croyance générale selon laquelle les sanctions imposées en cas d’infractions relativement mineures sont trop sévères est tout aussi problématique : ceci peut soulever des doutes à l’égard de l’équité du système de financement politique et, par surcroît, laisser croire que la non-application de la loi ou la réduction des accusations en cas d’infraction sont tolérées. En République de Géorgie, par exemple, on a imputé la non-application des lois sur la divulgation à l’absence de peines civiles. En effet, la seule sanction possible en cas d’infraction à cet égard consiste à ne pas pouvoir se présenter à  toute course électorale future, mais aucune instance judiciaire ne l’a encore imposée [3] . De la même manière, seuls les tribunaux criminels, et non les tribunaux administratifs ou civils, peuvent appliquer la Loi électorale du Canada. C’est pourquoi le CFP du Canada a élaboré une politique qui consiste à imposer des sanctions mineures dans de nombreux cas d’infraction [4] .

Le choix d’un moment propice est aussi un facteur dont il faut tenir compte lorsqu’on établit un régime exécutoire qui se veut efficace. Lorsqu’il est question de financement politique, certaines mesures exécutoires ne sont pertinentes que si elles sont mises en place pendant la période électorale. Par exemple, si le CFP ne veille pas à ce que les comités de campagne divulguent ponctuellement leurs transactions financières, le public n’aura pas d’information exacte à sa disposition au moment de faire son choix électoral. Lorsque les sanctions ne sont pas évaluées avant le jour d’élection, elles ne peuvent être adoptées à temps et, par conséquent ne contribuent pas à préserver l’intégrité du processus électoral. De plus, la couverture médiatique accordée aux infractions à l’égard du financement pendant une période électorale place l’intégrité des comités de campagne dans la mire du public; cette attention peut dissuader les comités qui envisageraient de contrevenir à la loi de façon beaucoup plus convaincante que toute sanction monétaire imposée après une élection.

 

NOTES

[1] International Institute for Democracy and Electoral Assistance. Funding of Political Parties and Election Campaigns, 2003, p. 149.

[2] IFES. Enforcing Political Finance Laws: Training Handbook, février 2005, p. 30.

[3]  Ibid., p. 16

[4] Funding of Political Parties and Election Campaigns, p. 153.

Pouvoirs exécutoires – Incitatifs versés en nature

La révocation d’un avantage public constitue l’une des sanctions les plus dissuasives pouvant être appliquées contre un parti politique, un candidat ou tout autre participant à une élection. La perte d’une subvention publique (p. ex. fonds de contrepartie ou temps d’antenne gratuit) peut s’avérer plus convaincante que toute autre sanction monétaire. Compte tenu que le contrôleur du financement politique (CFP) a l’unique droit de regard et est la seule autorité compétente en matière d’administration des subventions publiques, ce genre de mesures exécutoires peut être facile à gérer.

Le financement public vise à offrir aux candidats, tout particulièrement aux adversaires du titulaire d’une charge, des ressources suffisantes pour mener une campagne acceptable, sans dépendre de donateurs importants ou sans consacrer beaucoup de temps à la collecte de fonds. L’octroi de subventions publiques est une approche répandue. En effet, plus de 79 % des pays ont adopté l’une ou l’ensemble des pratiques suivantes :

• subventions ou financement public accordé aux partis politiques ou aux candidats;
• allègement fiscal, p. ex. déductions fiscales ou crédits d’impôts pour avoir versé un don à un parti ou à un candidat;
• temps d’antenne gratuit ou subventionné pour les partis politiques ou les candidats;
• subventions en nature (autres que du temps d’antenne) comme des tarifs postaux, loyers ou coûts d’impression gratuits ou réduits [1] .

Structuré judicieusement, tout régime de financement public s’avère une technique efficace pour appliquer la loi. D’abord, l’admissibilité à une subvention publique peut être limitée aux partis politiques ou aux candidats qui sont prêts à se conformer volontairement à certaines normes relatives au financement politique, comme une divulgation plus détaillée ou des plafonds de dépenses. Aux États‑Unis, par exemple, des fonds publics de contrepartie sont offerts uniquement aux candidats à la présidence qui s’engagent à respecter volontairement les plafonds de dépenses. Deuxièmement, le CFP peut obliger un parti ou un candidat qui ne divulgue pas comme il se doit les renseignements exigés et qui ne documente pas comment les fonds ont été utilisés, ou encore un participant à une élection qui contrevient aux lois sur le financement politique, à rembourser une partie ou la totalité des fonds publics qu’on lui a versés. En Allemagne, en Espagne, en France, en Pologne, en Russie et dans plusieurs pays d’Amérique latine, il n’est pas rare que l’on mette fin à une subvention publique dans une telle situation [2] .

Le financement public facilite l’application de la loi, mais puisqu’il faut réglementer ce genre de financement, de nouveaux problèmes peuvent survenir :

• Un État peut vouloir imposer des normes plus sévères aux partis politiques et aux candidats qui bénéficient de fonds publics; par exemple, le CFP peut restreindre l’utilisation de fonds publics aux principales activités de campagne électorale ou il peut exiger que ces partis et candidats présentent des documents détaillant davantage leurs dépenses. Ces normes plus sévères créent un régime d’application en deux volets composés de différentes exigences et possiblement de différentes sanctions pouvant être imposées aux participants aux élections qui bénéficient de fonds publics et de fonds privés.
• À quels partis ou candidats devrait-on verser une aide financière publique? Comment répartir équitablement les subventions publiques entre eux? Il n’est pas facile de répondre à ces questions. La répartition des subventions ou du financement public entre les participants aux élections peut être faite de plusieurs manières, toutes appuyées par un argument différent en matière d’équité [3] .

NOTES

[1] IFES. Enforcing Political Finance Laws: Training Handbook, février 2005, p. 6, Table 1.

[2] Transparency International. Global Corruption Report 2004, p. 54.

[3] Enforcing Political Finance Laws, p. 21.

Pouvoirs exécutoires – Sanctions administratives

Pour assurer l’efficacité d’un régime de financement politique, il faut conférer au contrôleur du financement politique (CFP) le pouvoir de prendre les mesures exécutoires administratives qui s’imposent. S’il n’a pas le pouvoir de négocier des règlements ou d’imposer des sanctions en toute indépendance, le CFP dépend pleinement d’autres organismes gouvernementaux et des tribunaux pour appliquer les lois sur le financement politique.

Lorsqu’on applique la loi, cela ne veut par nécessairement dire que l’on impose des sanctions administratives ou que l’on se tourne vers les tribunaux civils ou criminels. Lorsque la situation s’y prête, on peut souvent résoudre plus rapidement et à coûts moindres les cas de non-conformité grâce à des approches extrajudiciaires – comme la formation, la négociation ou l’imposition de « sanctions humiliantes ».

Éducation et formation

L’une des méthodes visant à encourager l’observation de la loi consiste à mettre en place des programmes d’éducation et de formation destinés aux participants aux élections réglementés. Le CFP organise alors des séminaires de formation ou publie des manuels ou des résumés rédigés en langage clair traitant des lois et règlements applicables. La formation permet non seulement de promouvoir une culture de conformité, mais elle habilite aussi les partis et les candidats à surveiller eux-mêmes leurs propres activités de déclaration et de financement, puis à corriger les erreurs occasionnelles. Il faut encourager l’autosurveillance en réduisant les sanctions prévues lorsque des erreurs ou des infractions sont autocorrigées ou encore en considérant l’autocorrection comme un facteur atténuant.

Négociation

Les négociations informelles, comme les mécanismes d’entretien, de conciliation et de règlement extrajudiciaire des différends, peuvent s’avérer une solution à la non-conformité [1] . Habituellement, ce genre de négociations se soldent par une entente de conformité ou de conciliation : l’entité déclarante reconnaît qu’elle a enfreint la loi et accepte de prendre certaines mesures, de payer une amende civile ou de se plier à tout autre recours. La meilleure façon de procéder consiste à rendre publics tous les règlements à l’amiable. En particulier, si le CFP n’a pas le pouvoir d’imposer des sanctions administratives ou d’intenter des poursuites contre les contrevenants, la négociation et la conciliation peuvent devenir de précieux outils pour assurer la conformité aux lois sur le financement politique.

Les mécanismes substitutifs de règlement des différends offrent plusieurs avantages :

• différends réglés plus rapidement;
• rôle actif des participants aux élections et d’autres répondants à l’établissement du règlement qui les concerne;
• coûts réduits et diminution des ressources par rapport aux mécanismes exécutoires traditionnels.

Sanctions humiliantes

Puisque la publicité constitue l’élément vital de la politique, l’humiliation publique est l’une des techniques exécutoires extrajudiciaires les plus efficaces. La diffusion publique des rapports de vérification définitifs des partis et des candidats dans une publication imprimée ou sur le site Web du CFP en est un bon exemple. On vient ainsi encourager l’éducation du public et la divulgation. On persuade aussi les entités déclarantes de corriger les problèmes repérés dans leurs rapports au cours du processus de vérification, de peur que les infractions qu’ils ont commises deviennent de notoriété publique. L’affichage sur le Web d’une liste noire de partis ou de candidats reconnus coupables d’infraction est un autre exemple de sanction humiliante.

La couverture médiatique est essentielle au processus d’humiliation. Le département responsable des médias au bureau du CFP peut promouvoir la conformité en informant les médias au fur et à mesure que des mesures exécutoires sont adoptées et en organisant des points de presse périodiques au sujet des exigences en matière de financement politique auxquelles les participants aux élections doivent satisfaire.

Sanctions administratives

Toute sanction extrajudiciaire dépend finalement de la bonne volonté des participants aux élections réglementés, alors qu’une sanction criminelle dépend plutôt de la bonne volonté de l’organisme chargé d’appliquer la loi. D’où la nécessité que l’autorité compétente impose des sanctions administratives. Dans plusieurs pays, le CFP impose lui-même des sanctions ou des amendes aux partis politiques, candidats ou autres participants aux élections. Souvent, il établit un processus quasi judiciaire qui statuera sur les infractions à la loi sur le financement politique.

Le processus qui permet de déterminer s’il y a eu infraction et d’évaluer les sanctions connexes doit varier en fonction de la gravité des infractions ou des sanctions potentielles. La meilleure façon de traiter les infractions mineures (p. ex. dépôt de rapports en retard ou incomplets) pourrait être en fonction d’une norme de « responsabilité absolue » accompagnée, au minimum, d’un processus d’imposition d’amendes peu élevées. Par exemple, les CFP du Canada et des États-Unis administrent un régime d’amendes peu élevées visant à punir les infractions mineures et à encourager la conformité volontaire [2] . Il n’est pas nécessaire, dans ces circonstances, de tenir des audiences publiques ou de s’en remettre à un tribunal, et il est probablement possible de satisfaire aux normes établies en remettant un avis à l’entité contrevenante et en lui donnant la possibilité d’y répondre. Ce système ressemble à celui qu’utilisent plusieurs villes pour délivrer des contraventions en cas de stationnement illégal. Toute sanction monétaire doit être proportionnelle à l’infraction commise, et suffisamment sévère pour avoir un effet dissuasif.

Dans le cas d’infractions plus complexes, d’infractions intentionnelles ou d’un aveu de culpabilité, le CFP peut établir un processus d’audience quasi judiciaire qui statuera sur l’affaire comme il se doit et qui accordera au participant à l’élection en faute une véritable occasion d’être entendu. Ce processus commence habituellement par la remise d’un avis selon lequel des accusations ont été déposées et que le participant électoral a le droit de les contester. Une décision administrative peut être rendue par une commission nommée par le CFP ou par un juge administratif à l’emploi d’un système juridique administratif. Peu importe qui agit à titre d’arbitre, l’accusé à droit à une forme de procès impartiale et neutre sur le plan politique. De plus, la procédure établie exige que le participant électoral ait la possibilité de présenter une défense en fournissant, en personne ou par écrit, des preuves en ce sens et de mettre à l’épreuve les preuves présentées par le gouvernement.

NOTES

[1] International Institute for Democracy and Electoral Assistance. Funding of Political Parties and Election Campaigns, 2003, p. 151.

[2] IFES. Enforcing Political Finance Laws: Training Handbook, février 2005, p. 32.

Pouvoirs exécutoires – Poursuites civiles et criminelles

Dans certains systèmes, le contrôleur du financement politique (CFP) a le pouvoir d’intenter une action au civil auprès des tribunaux et de demander une réparation pécuniaire ou une injonction s’il a des raisons de croire qu’un participant à l’élection a enfreint les lois sur le financement politique. Il peut aussi intenter une action au civil contre tout contrevenant lorsque ses ordonnances ou sanctions administratives n’ont pas force exécutoire.

Les actions au civil sont avantageuses en ce sens qu’elles évitent au CFP de devoir attendre que la force publique engage des poursuites au criminel. Lorsque le CFP est inefficace ou manque de ressources, les organisations non gouvernementales (ONG) ou les particuliers peuvent intenter les poursuites civiles; les ONG, souvent, peuvent d’ailleurs le faire au nom de leurs membres ou du grand public [1] . Lorsque la poursuite civile est intentée par le CFP, des organisations de la société civile et des chercheurs peuvent l’appuyer en fournissant au tribunal, en tant qu’intervenants désintéressés, des études ou des mémoires. Même les candidats ou les responsables de campagne peuvent engager des poursuites si on leur a porté préjudice pendant l’élection.

Le mieux est encore que le CFP puisse intenter lui-même des poursuites au criminel, ou à tout le moins soumettre les cas d’infraction aux règles sur le financement politique à un autre organisme gouvernemental habilité à le faire. La plupart des pays n’accordent cependant pas ce pouvoir à leur CFP. Exception notable, le Canada, où le CFP est autorisé à faire enquête et à entreprendre des poursuites en cas d’infractions aux lois sur le financement politique [2] .

Cela dit, l’expérience démontre que les amendes et la suppression des subventions publiques sont des sanctions plus efficaces que les lourdes peines criminelles [3] . En effet, les poursuites présentent deux désavantages :

• Elles se déroulent presque toujours après l’élection. Les électeurs ne peuvent donc pas fonder leur choix électoral sur les faits révélés par la poursuite.
• La plupart du temps, le CFP ne peut intenter lui-même les poursuites au criminel, mais doit s’en remettre aux autorités responsables.

En Corée, par exemple, le Comité de gestion électorale central doit soumettre à une autre autorité les cas d’infraction aux plafonds des dépenses ou aux règles de divulgation, et c’est cette autre autorité, capable de lancer des poursuites au criminel, qui décide s’il faut imposer des amendes ou des peines d’emprisonnement [4] . Le CFP qui choisit la méthode des poursuites au criminel cède donc les rênes à une autre autorité, potentiellement vulnérable aux pressions politiques, et pour qui l’exécution des lois sur le financement politique n’est peut-être pas une priorité.

La décision de poursuivre un chef ou un candidat politique n’est pas toujours prise objectivement, et elle n’est pas toujours fondée sur un examen précis des faits, surtout dans les pays en transition [5] . Par exemple, lors de l’élection parlementaire de 1993 en Pologne, des dizaines de comités de campagne n’ont pas respecté les délais de présentation des rapports financiers, ou n’ont pas présenté de rapport du tout. Pourtant, le Bureau du procureur a décidé d’abandonner les poursuites relativement à 58 affaires de violation des règles sur le financement, estimant qu’elles n’avaient pas causé de tort à la société [6].

 

NOTES

 

[1] IFES. Enforcing Political Finance Laws: Training Handbook, février 2005, p. 60-61.

[2] International Institute for Democracy and Electoral Assistance. Funding of Political Parties and Election Campaigns, 2003, p. 151. Voir aussi Davidson, Diane R. « Enforcing Campaign Finance Laws: What Others Can Learn from Canada », Election Law Journal, 3(3), 2004, p. 537-544.

[3] Enforcing Political Finance Laws, p. 30-31.

[4] Funding of Political Parties and Election Campaigns, p. 151-152.

[5] Enforcing Political Finance Laws, p. 33.

[6] Ibid.

Accès à l’information sur le financement politique

Les contrôleurs du financement politique (CFP) doivent gérer une quantité grandissante de renseignements financiers reçus des participants à une élection, mais aussi, souvent, répondre à de nouvelles exigences législatives de divulgation publique de cette information. Le tout présente un défi important, que rendent encore plus ardu les exigences de la population et des médias, actifs et informés. Le CFP qui veut être vu comme crédible doit réussir à gérer et à divulguer l’information efficacement, comme l’exigent la législation et la réglementation.

Lorsque l’information sur le financement politique est accessible facilement aux partis politiques, aux organisations de la société civile, aux médias, aux politiciens réformistes, aux chercheurs et, au bout du compte, aux électeurs, il en résulte une surveillance publique accrue, qui motive à son tour une autosurveillance accrue. Dans Buckley v. Valeo, une décision majeure rendue en 1976, la Cour suprême des États-Unis a déterminé ce qui suit : 

Grâce à la divulgation de l’information, l’électorat peut savoir d’où viennent et comment sont dépensés les fonds de campagne du candidat, ce qui facilite l’évaluation de celui-ci. En effet, les électeurs peuvent ainsi situer chaque candidat dans le paysage politique, souvent avec plus d’exactitude que s’il se fiait seulement à l’appartenance politique et aux discours électoraux. L’électeur qui connaît la source des fonds du candidat est également plus à même de savoir quels intérêts celui-ci sera porté à servir, et ainsi de prédire son travail comme élu [1] .

Dans le domaine du financement politique, l’accès à l’information implique la divulgation complète de l’information sur le financement politique et sa mise à la disposition du grand public aux fins d’examen et d’analyse. L’accès à l’information est essentiel à la transparence fondamentale de la réglementation du financement politique. Comme on l’énonce dans une étude inédite sur les projets « Money and Politics » de l’IFES :

La transparence du financement politique, qui passe par la divulgation et l’accessibilité de l’information politique, peut aider à faire la lumière sur les problèmes de corruption et d’illégalité, à amenuiser leurs conséquences, et à récompenser les participants qui respectent la loi. La divulgation des comptes de campagne est une condition nécessaire – bien qu’insuffisante – à la responsabilisation des acteurs politiques et à la réduction de la corruption politique [2] .

Les deux étapes de la transparence : le cadre juridique et la divulgation

La première étape de l’établissement d’un système de financement politique transparent consiste à mettre en place un cadre juridique qui exige la production des rapports financiers réguliers et exhaustifs par les partis politiques, les candidats et les autres participants à une élection. La création du cadre est complexe, car il faut clairement déterminer quels participants sont tenus de produire des rapports, et quels doivent en être les destinataires, le calendrier, le contenu et la forme. Cette première étape doit également prévoir des mesures d’exécution et des exigences de vérification.

La deuxième étape est appelée communément la « divulgation », c’est-à-dire la publication dans la population de l’information financière reçue par les autorités électorales. Elle peut prendre plusieurs formes, et les autorités électorales peuvent se limiter à publier des déclarations générales sur la conformité avec les obligations de reddition de comptes, ou des résumés de données. Le véritable accès à l’information nécessite toutefois une divulgation publique complète et suffisante pour informer le grand public et faciliter l’exécution des règles et des obligations sur le financement politique.

La législation et la réglementation électorales doivent préciser les divers aspects de la pleine divulgation publique de l’information sur le financement politique :

• Qui est responsable de la divulgation? Une même autorité – habituellement le contrôleur du financement politique – devrait recueillir et diffuser les données, et elle devrait être habilitée à vérifier les chiffres et à exécuter la loi [3] .
• Qui doit fournir ces rapports? Les participants aux élections soumis aux obligations de déclaration du financement politique, au nombre desquels doivent figurer les élus, les candidats, les partis politiques et les organisations politiques [4] .
• Quel doit être le contenu de ces rapports? Toute l’information financière pertinente doit y être déclarée, dont, par exemple, les contributions monétaire et non monétaires (en nature), les recettes et les dépenses de campagne, les recettes et les dépenses courantes des groupes politiques, et un état de l’actif et du passif [5] .
• Quand les rapports doivent-ils être produits? La divulgation devrait être régulière, détaillée, compréhensible et opportune [6] , sans quoi la surveillance publique sera considérablement moins efficace. Le mieux serait que la divulgation publique ait lieu avant le jour d’élection afin que les électeurs, forts de ces connaissances sur les activités financières des candidats et des partis, puissent les prendre en ligne de compte au moment de voter. En effet, après les élections, les renseignements divulgués ont beaucoup moins d’impact politiquement, et ils sont moins à même de forcer les participants à respecter les règles en matière de financement politique.

Les CFP utilisent divers mécanismes pour recueillir et conserver l’information sur le financement politique; par exemple, celle-ci peut être recueillie sous forme imprimée ou électronique, et versée dans des dossiers ou dans une base de données. Au moyen de consultations avec les entités réglementées, il faut mettre au point des règles que ces dernières seront capables de respecter, et des formulaires qu’elles pourront remplir facilement et efficacement. Une fois les règles et les formulaires prêts, une période de formation et d’éducation doit suivre, pour expliquer les obligations à respecter.

Méthodes de divulgation

Parmi les méthodes de divulgation de l’information sur le financement politique, le recours aux médias imprimés est celle qui est peut-être la plus fréquemment utilisée par les CFP. Habituellement, ces derniers publient les renseignements dans un journal ou une gazette d’État à tirage limité; les renseignements ainsi publiés appartiennent au domaine public, mais leur accessibilité est limitée. Parfois, seul un résumé des renseignements déclarés est publié.

Les nouvelles technologies permettent la diffusion sur les sites Internet gouvernementaux de résumés ou de versions numérisées des rapports financiers. Les rapports numérisés sont diffusés plus largement que les versions papier, mais on ne peut y faire de recherches de renseignements. Malgré tout, cette solution peut être la meilleure pour certains CFP, puisqu’elle coûte moins cher que l’entrée des données dans une base de données.

La méthode de divulgation passive la plus fréquente consiste simplement à mettre les rapports financiers à la disposition du grand public, au bureau du CFP ou d’une autre organisation gouvernementale. Le gros du fardeau incombe alors aux particuliers qui veulent consulter ces rapports, ainsi qu’à l’organisation responsable de leur garde. En effet, le plus souvent, ces documents doivent être consultés sur place sous stricte surveillance. Les organisations de la société civile et les journalistes qui souhaitent consulter l’information financière se plaignent donc de problèmes tels que le manque de temps de consultation et la mauvaise classification des fichiers.

Il reste que l’accès physique aux rapports financiers des partis, des candidats et des autres participants à une élection peut être une très bonne méthode de divulgation si certaines conditions sont respectées :

• Un bureau de divulgation doit être établi pour soutenir l’examen public des rapports financiers. Il doit disposer du personnel et de l’équipement nécessaires pour recevoir, photocopier, organiser, classer et présenter au public les rapports, le tout dans des délais satisfaisants. Il faut également que ses locaux soient adaptés à la consultation des rapports, et qu’il y soit possible de faire des photocopies facilement et à un prix raisonnable.
• L’accès à l’information doit être ouvert à tous les groupes et particuliers intéressés, dont les journalistes, les universitaires, les organisations de la société civile et les participants aux élections [7] .

Le recours aux lois sur l’accès à l’information est une autre façon – plus conflictuelle – de consulter l’information sur le financement politique. Cette méthode nécessite parfois la soumission d’une requête écrite. En Roumanie, par exemple, une organisation de la société civile, Asociatia Pro Democratia, a invoqué les lois du pays sur l’accès à l’information pour obtenir de l’information qu’elle a affichée sur Internet. Cependant, tant pour le demandeur que pour l’organisme de divulgation, les requêtes d’accès représentent un processus lourd, et il arrive que l’information soit fournie arbitrairement, selon sa nature ou la personne qui la demande [8] .

De nombreux pays, à divers ordres de gouvernement (Australie, Bolivie, Bosnie‑Herzégovine, États-Unis, Géorgie, Grande-Bretagne, Lituanie, Pérou, etc.), ont lancé des bases de données consultables sur Internet (ou au bureau du CFP ou d’une autre organisation gouvernementale). La diffusion des données sur le Web, sous forme consultable, présente plusieurs avantages sur la publication imprimée :

• Les données sont facilement accessibles à toute personne branchée sur Internet, et particulièrement aux groupes de la société civile et aux médias, qui utilisent pour la plupart Internet.
• Les organisations et les médias peuvent examiner et analyser les rapports, citer les données déclarées dans leurs reportages, et déposer des plaintes [9] , autant de facteurs qui favorisent la responsabilisation et encouragent les entités réglementées à fournir des rapports plus précis.
• Le fardeau du CFP est allégé, et les processus de détection des infractions et d’exécution de la loi sont facilités.

À mesure que les CFP et les entités réglementées se familiarisent avec les technologies de l’information, une pratique exemplaire se dessine. En Lituanie, le Comité électoral central remet aux partis politiques et aux candidats des formulaires de déclaration électroniques qui, une fois remplis, sont versés dans une base de données Oracle. Ces formulaires ne sont pas obligatoires, mais beaucoup de participants les utilisent parce qu’ils facilitent la comptabilité interne et éliminent des entrées de données superflues. Cette base de données est accessible aux autorités fiscales responsables de l’examen des comptes des participants aux élections, et le grand public peut la consulter sur Internet.

Protections

La divulgation politique doit être transparente, détaillée et exhaustive, et se faire dans des délais raisonnables, mais il ne faut pas oublier que les rapports – surtout ceux des candidats – peuvent contenir de l’information personnelle ou de nature très délicate. Cette information peut être utilisée à des fins inappropriées ou même, dans certains environnements politiques, servir à harceler les partis de l’opposition ou leurs partisans [10] .

Compte tenu de ces risques, les lois sur le financement politique doivent prévoir des protections contre la mauvaise utilisation de certaines catégories définies de renseignements et l’abus des mesures d’exécution envers les opposants au parti au pouvoir [11] .

 

NOTES

[1] Buckley v. Valeo, 424 U.S. 1 (1976), p. 67.

[2] Carlson, Jeffrey et Marcin Walecki. Money and Politics Guide: Applying Lessons Learned from Emerging Democracies (inédit).

[3] Voir Money in Politics Handbook: A Guide to Increasing Transparency in Emerging Democracies, Washington, D.C., US Agency for International Development, 2003,
p. 21–26.

[4] Money and Politics Guide.

[5] Ibid.

[6] Ibid.

[7] Dahl, Robert. Money and Politics in Indonesia, Washington, D.C., IFES, 2003, « IFES Project Report », vol. 4.

[8] Elena, Sandra, Procop Buruiana et Violaine Autheman. Global Best Practices: Income and Assets Disclosure Requirements for Judges, Washington D.C., IFES, 2004, p. 16, coll. « IFES Rule of Law White Paper Series ».

[9] Money and Politics Guide.

[10] Money in Politics Handbook, p. 25.

[11] Global Best Practices: Income and Assets Disclosure Requirements for Judges, p. 19.

Votation

Une élection libre et juste exige que le processus de vote soit conforme aux principes démocratiques. Ces principes exigent des procédures et des mesures qui garantissent le secret du vote et la sécurité des participants et des lieux. Le régime électoral devrait donc définir clairement les règles du vote dans un bureau de scrutin qui est sûr, accessible et neutre. Les bulletins de vote utilisés et la façon dont ils sont conçus devraient renforcer l’intégrité du processus. Des moyens de vote optionnels peuvent être prévus à l’intention des électeurs moins portés à utiliser les moyens classiques, pour les encourager à voter. Il y a par exemple la possibilité de voter en ligne, qui pose des problèmes particuliers en matière d’intégrité électorale. Aux bureaux de vote, la présence de responsables compétents est nécessaire pour veiller à ce que le scrutin se déroule conformément à la loi électorale. Cette présence devrait toutefois être renforcée d’une surveillance par les partis politiques et des observateurs indépendants qui peuvent aider à déceler des problèmes tels que discrimination, intimidation ou fraude.

Emplacements sûrs, accessibles et neutres pour les bureaux de vote  

L’emplacement des bureaux de scrutin peut compromettre l’intégrité du vote s’il ne s’agit pas d’un endroit neutre, facilement accessible et sécuritaire. Les électeurs devraient se sentir protégés contre les activistes politiques et les pressions durant la votation. Les bureaux de vote devraient être situés dans des endroits sûrs et neutres, comme des écoles, des centres sportifs ou des salles communautaires. Ils ne devraient pas être situés dans des maisons privées, sur la propriété de représentants des partis ou dans des locaux du gouvernement. Également, les sites électoraux devraient être facilement accessibles, faciles à trouver et situés dans des endroits desservis par les transports publics.

Personnel professionnel et non partisan et équipement adéquat

La présence de préposés au vote non partisans, bien formés et compétents est indispensable afin de superviser le déroulement du scrutin et garantir la prise des mesures nécessaires pour assurer le maintien de l’ordre et le secret du vote.

Les urnes devraient être sécuritaires. Il devrait exister une possibilité de les sceller et d’y apposer un numéro de série ou autre marque dans le but de prévenir la fraude. Le Mexique, par exemple, utilise des urnes transparentes pour démontrer à tous qu’aucun bulletin n’a été inséré avant l’ouverture du scrutin. L’Afrique du Sud étiquette et numérote toutes les urnes afin qu’elles ne puissent pas être substituées à l’insu des responsables. Des isoloirs adéquats devraient être également prévus dans les bureaux de scrutin pour protéger le secret du vote.

Présence de surveillants

L’observation par des surveillants de différents partis politiques conjointement avec des observateurs nationaux réduit les risques de complicité des préposés aux bureaux de vote pour truquer les résultats. Les surveillants signent habituellement les feuilles de comptage et en conservent une copie pour pouvoir vérifier que les résultats ne sont pas changés plus tard. Ils observent également le déroulement du processus de votation dans le but de déceler des problèmes potentiels de discrimination, intimidation ou fraude qui peuvent se produire le jour du scrutin.

Secret du vote

Le secret du vote est essentiel au maintien de l’intégrité électorale puisqu’il permet aux électeurs de voter en toute indépendance. Si le vote n’est pas secret ou s’il existe une possibilité d’être identifié lors du dépouillement du vote, l’électeur peut être intimidé et, par conséquent, voter de façon différente qu’il n’en avait l’intention. Le vote secret limite l’efficacité de toute intimidation ou corruption.

La plupart des pays utilisent des isoloirs adéquats qui permettent de protéger le secret du vote dans les bureaux de scrutin. L’isoloir devrait être assez grand et il devrait être disposé de sorte que les autres personnes dans le bureau de vote ne voient pas pour qui l’électeur marque son bulletin. Lors des élections législatives de 2004 en Afrique du Sud, l’emplacement des isoloirs dans certains centres de votation était inapproprié et aurait pu compromettre le secret du vote [1] .

Lorsque le vote est coché manuellement, ce qui se pratique dans la plupart des régimes, l’électeur marque un bulletin standard à l’abri des regards. Le bulletin est ensuite placé dans l’urne avec les bulletins des autres électeurs. Il est alors impossible de savoir pour qui l’électeur a voté. Plus récemment, la volonté d’offrir le vote en ligne à distance a éveillé des craintes face à l’impossibilité de garantir le secret du vote et au risque qui en découle pour l’intégrité électorale.

 

NOTES

[1] Electoral Institute of Southern Africa (EISA), Interim Statement by The EISA Election Observation Mission. South African National and Provincial Elections 12-14 April 2004, avril 2004.

Sécurité

L’intégrité électorale exige d’assurer le jour du vote un climat libre de toute crainte, intimidation ou manipulation. La sécurité du processus électoral est d’une importance capitale, particulièrement pendant la votation, le dépouillement des votes et la transmission des résultats. Un climat électoral pacifique facilite la tenue d’une élection libre, juste et crédible et élimine les problèmes de sécurité qui pourraient compromettre l’intégrité du matériel, de la participation et des résultats.

Les électeurs devraient pouvoir voter sans crainte et les observateurs devraient pouvoir observer sans intimidation. Les candidats devraient pouvoir faire campagne sans redouter que leurs partisans soient assassinés ou blessés. Les administrateurs électoraux peuvent assurer l’intégrité s’ils réussissent à planifier et mener les élections sans interférence. Le matériel électoral devrait être protégé afin qu’il ne soit pas manipulé de façon à changer les résultats de l’élection.

Le maintien de la sécurité physique nécessaire relève du gouvernement, qui utilise habituellement à cette fin la force policière civile. Les mesures de sécurité varient selon les pays et les circonstances. L’intégrité exige l’application neutre et équitable des lois, de sorte que ceux qui sont soupçonnés de les avoir enfreints obtiennent un procès juste.

Bien planifier la sécurité

La sécurité requiert une bonne planification. Il s’agit d’abord de cerner les étapes vulnérables du processus électoral et les sites physiques qui devraient être protégés. Il faut ensuite élaborer des mesures et mettre sur pied un plan de sécurité.

Un plan de sécurité peut être amélioré par une bonne coordination entre l’organisme électoral et les agences chargées d’appliquer la loi. Un plan de sécurité conjoint peut être élaboré et un mécanisme de coordination établi pour faciliter le partage des renseignements et la prise de décisions aux niveaux national, régional et local de toutes les institutions.

Neutralité des agents chargés de la sécurité

Une sécurité électorale adéquate repose sur la neutralité et le professionnalisme des personnes chargées de l’application de la loi. Ces personnes devraient respecter la loi et les droits constitutionnels et civils des citoyens, et se tenir à l’écart des campagnes et programmes des partis politiques et des candidats. Elles devraient également s’abstenir de recourir à une force excessive ou à la violence.

Dans certains régimes, surtout dans les sociétés qui ont connu des conflits récents, les problèmes de sécurité peuvent être le résultat d’une mauvaise conduite de la part des policiers, ce qui peut provoquer le climat d’insécurité et entraver les élections.

Protection des sites et des bureaux de scrutin

La sécurité physique des sites électoraux et des fonctionnaires électoraux qui y travaillent crée un environnement propice à une administration neutre et sans entrave. Le vol de matériel électoral et d’équipement peut miner l’intégrité du processus. La sécurité des sites peut être assurée par un contrôle des entrées et sorties au moyen de pièces d’identité avec photo. Les observateurs et les surveillants devraient aussi porter une pièce d’identité qui permet de les reconnaître comme étant autorisés à avoir accès aux endroits électoraux à des étapes critiques du processus.

Le jour du scrutin, il est essentiel de maintenir l’ordre dans les bureaux de vote. Dans certains pays, cela se fait sous la direction de la police et par des mesures indirectes, comme la fermeture des débits d’alcool pendant les heures de votation. Aux Philippines par exemple, il est illégal de servir, vendre, acheter ou boire des boissons enivrantes le jour de l’élection. La plupart des pays interdisent le port d’armes à feu à l’intérieur d’un certain périmètre des bureaux de vote.

Certains régimes nomment un responsable de la sécurité à chaque site de votation. Ces personnes contrôlent l’accès aux immeubles, permettent à un nombre limité d’électeurs d’être présents dans le bureau de vote en même temps et maintiennent l’ordre dans les files d’attente.

Protection du matériel électoral

Il est nécessaire de protéger l’intégrité électorale en s’assurant que les bulletins, les feuilles de comptage et autre matériel électoral ne soient pas copiés, manipulés ou détruits. La plupart des régimes utilisent des numéros de série sur les talons des bulletins de vote afin qu’il soit plus facile de les retracer. L’emballage des bulletins peut aussi faciliter la sécurité. Le regroupement des bulletins en paquets contenant un nombre différent de bulletins emballés de façon à ce qu’ils ne puissent pas être faussés permet la distribution de bulletins à chaque bureau de vote sans avoir à ouvrir et refermer les paquets. On peut aussi faciliter l’entreposage et la distribution des bulletins de vote et minimiser les risques de manipulation en plaçant les paquets de bulletins de chaque circonscription dans des contenants scellés et en inscrivant à l’extérieur du contenant leurs numéros de série et l’emplacement du bureau de vote.

Le bureau de vote devrait être sécuritaire pour protéger le matériel électoral et les urnes. Il peut arriver que les candidats défaits volent ou détruisent les urnes après la fermeture du scrutin dans le but d’invalider les résultats. La substitution des urnes après la fin de la votation est une autre tactique quelquefois employée. L’utilisation de sceaux sur les urnes et une surveillance continue par les représentants des partis politiques et les observateurs peuvent contribuer à déceler de telles tactiques.

Protection des candidats, des électeurs et des observateurs

Les candidats peuvent être la cible d’actes de violence. La police et d’autres agences chargées de l’application des lois assurent habituellement la protection des candidats. Les endroits où se tiennent les rassemblements, les débats et les autres événements publics qui attirent un grand nombre de personnes intéressées à la campagne devraient également être protégés.

Les électeurs devraient pouvoir quitter leur domicile et voter sans craindre la violence dans les rues ou l’intimidation aux bureaux de vote. S’ils doivent faire face à des groupes partisans menaçants pour exercer leur droit de vote, le taux de participation en souffrira.

Les observateurs devraient aussi être protégés afin qu’ils puissent observer le processus, poser des questions et signer les feuilles de comptage sans intimidation ou crainte de rétribution. Dans les pays en voie de transition, les observateurs nationaux peuvent se sentir vulnérables à l’intimidation et à la violence, surtout s’ils observent des problèmes causés par le parti au pouvoir ou les forces de l’ordre.

Mécanismes de vote

Des bulletins uniformes contribuent à maintenir le secret du vote. La conception et le type du bulletin peuvent avoir un impact sur l’intégrité du processus. Un bulletin bien conçu peut aider à garantir que les électeurs trouvent le candidat de leur choix sur le bulletin et qu’ils marquent leur bulletin de manière à ce que leur intention soit claire. La conception efficace du bulletin évite beaucoup de problèmes qui peuvent survenir lors du dépouillement.

Il existe plusieurs types de bulletins de vote, y compris des bulletins traditionnels en papier et des bulletins utilisés avec les machines à voter. Certains systèmes électroniques plus récents n’utilisent aucun bulletin de vote. L’électeur inscrit son choix dans une mémoire électronique en visualisant un écran et en pressant un bouton.

L’utilisation des machines à voter mécaniques ou électroniques accélère le dépouillement, le rend plus exact et plus économique, et élimine les risques de manipulation des résultats. Sur le fond cependant, elles ne changent pas en soi le processus du vote. Les électeurs se rendent toujours en personne au bureau de scrutin pour exercer leur droit de vote. Par contre, le vote par Internet risque de transformer la votation. Dans ce cas, l’électeur peut voter à partir de son domicile. Cette méthode présente des défis particuliers à relever en ce qui concerne l’intégrité électorale.

Protéger l’intégrité des bulletins

Pour assurer l’intégrité, le bulletin devrait :

• être de format standard afin que les caractères et la visibilité du nom de chaque candidat et parti apparaissent sur chaque bulletin de la même façon;

• être facile à retracer, par exemple grâce à un numéro de série sur le talon;

• être complet et facile à comprendre pour que les électeurs puissent marquer leur bulletin correctement;

• être non partisan dans le positionnement des noms des candidats.

Dans certaines sociétés multiculturelles, l’organisme chargé des politiques électorales doit choisir la langue qui est utilisée sur les bulletins. Il est également nécessaire de tenir compte des besoins des électeurs analphabètes. Plusieurs régimes ont résolu ce problème en ajoutant au texte écrit des logos qui identifient les candidats et les partis. Il est possible aussi d’ajouter les photos des candidats sur les bulletins.

Une fois la conception du bulletin décidée, les fonctionnaires électoraux contrôlent le nombre de bulletins imprimés et mis en circulation. Ils doivent bien estimer le nombre de bulletins requis pour chaque bureau de scrutin pour s’assurer que tous les électeurs puissent exercer leur droit de vote. Ils doivent aussi s’assurer qu’il est difficile ou impossible de manipuler les bulletins ou de les marquer à l’avance.

Certains régimes prévoient en outre dans la conception de leur bulletin des mesures de sécurité afin qu’il soit impossible de le reproduire; par exemple, on peut utiliser du papier spécial avec un filigrane. Ces mesures peuvent engendrer des dépenses additionnelles qui peuvent avoir un impact sur la décision de les utiliser ou non.

Dans d’autres cas, les bulletins sont marqués avant d’être remis aux électeurs pour s’assurer que l’électeur retourne le même bulletin. En Irlande et au Kenya, les bulletins ne sont valides que s’ils portent une marque officielle qui établit leur authenticité. Au Mexique, le bulletin est d’abord vérifié pour s’assurer qu’il n’est pas déjà marqué et ensuite, les représentants des partis politiques signent à l’endos du bulletin. Ces mesures peuvent décourager les tentatives de fournir aux électeurs des bulletins marqués à l’avance et de remplacer des bulletins valides par des bulletins frauduleux.

Les administrateurs électoraux devraient aussi assurer l’intégrité des bulletins pendant qu’ils sont entreposés et distribués, afin qu’ils ne soient pas endommagés ou manipulés de façon à ce que l’intégrité soit affectée. Une bonne planification du nombre de paquets de bulletins et de la quantité de bulletins par paquet peut éliminer la nécessité d’ouvrir et de manier à nouveau les paquets de bulletins après qu’ils ont été reçus de l’imprimeur. Un bon système de dépistage est essentiel pour protéger la sécurité des bulletins.

Les machines à voter

Lorsque des machines à voter sont utilisées, il est nécessaire également de bien planifier et d’adopter des mesures de sécurité pour protéger l’intégrité des machines. Les administrateurs électoraux ont la responsabilité de s’assurer qu’elles ne sont accessibles qu’aux personnes autorisées pendant qu’elles sont en entreposage, aussi bien avant qu’après le jour de scrutin, afin qu’elles ne puissent pas être programmées de façon à modifier les résultats de l’élection.

Des questions d’intégrité peuvent surgir lors du compte des bulletins marqués par machine, y compris les erreurs mécaniques; par ailleurs, une machine n’est pas capable de déterminer l’intention de vote de l’électeur si sa marque ne respecte pas strictement les paramètres prévus.

Possibilité de voter en ligne

Plusieurs pays étudient la faisabilité du vote en ligne. Même si le vote en ligne à distance n’est pas encore d’actualité, divers régimes ont déjà tenté l’utilisation de mécanismes en ligne à partir des bureaux de scrutin traditionnels et d’autres lieux publics [1] .

La possibilité de voter en ligne à distance peut faciliter le vote et attirer ainsi les électeurs qui sont moins enclins à se présenter dans les bureaux de vote. Cependant, la protection de l’intégrité peut être plus difficile, ce qui entraîne des risques pour les principes démocratiques de la liberté et du secret du vote. Comment peut-on s’assurer que l’électeur qui vote en ligne le fait librement et sans contrainte? Comment peut-on s’assurer de l’identité de l’électeur qui vote par Internet et en même temps protéger le secret de son vote [2] ?

Le vote en ligne contourne beaucoup des mécanismes de protection qui existent à un bureau de vote, comme la possibilité de vérifier que l’électeur existe réellement et qu’il est admissible, ou le fait de tremper le doigt de l’électeur dans l’encre pour s’assurer qu’il ne vote qu’une seule fois. Il est aussi plus difficile de déceler les erreurs ainsi que leur source. Il se pose par ailleurs des questions liées à la confiance du public, aux aptitudes des électeurs et à l’accessibilité, qui peuvent menacer l’intégrité électorale [3] . Dans un système basé entièrement sur le vote par Internet, il y aurait également un risque d’impossibilité de sauvegarder efficacement les résultats, ce qui implique l’impossibilité d’un recomptage des votes.

NOTES

[1] Pour un aperçu de ces expériences, voir Guérin, Daniel et Asifa Akbar, « Méthodes de vote électronique : essais et leçons », Perspectives électorales, Élections Canada, mars 2003.

[2] Pour une discussion approfondie sur l’impossibilité de garantir le secret et la liberté du vote du point de vue légal et démocratique lors du vote en ligne à distance, voir Birch, Sarah et Bob Watt, « Remote Electronic Voting: Free, Fair and Secret? », The Political Quarterly, 75 (1), 2004, p. 60-72.

[3] Au sujet de l’acceptation sociale du vote en ligne dans les bureaux de vote voir Delwitt, Pascal, Kulahci, Erol et Jean-Benoît Pilet, « Electronic Voting in Belgium: A Legitimised Choice? », Politics, 25(3), 2005, p. 153-54.

Discrimination, intimidation et fraude

La discrimination, l’intimidation et la fraude peuvent empêcher des électeurs d’exercer leur droit de vote, amener des électeurs à modifier leur choix électoral contre leur volonté et altérer les résultats de l’élection.

Discrimination

Certains obstacles administratifs peuvent rendre difficiles l’inscription et le vote de certains segments de la population. Par exemple :

• dans plusieurs états dans le sud des États-Unis, le paiement de taxes de votation a déjà été un préalable à l’exercice du droit de vote. Les électeurs qui n’étaient pas en mesure de payer la taxe ne pouvaient pas voter. Cette pratique discriminatoire n’a été entièrement éliminée qu’en 1966;

• la définition des critères d’admissibilité à l’inscription sur les listes électorales peut exclure systématiquement certains groupes de la population.

Intimidation

L’intimidation peut être pratiquée de différentes façons; elle peut être subtile ou agressive. Elle vise habituellement à inciter les électeurs à voter pour ou contre un candidat ou un parti. Les tactiques d’intimidation peuvent prendre les formes suivantes :

• menaces physiques ou économiques, comme des menaces de perte d’emploi;

• présence d’un activiste du parti près de la file d’attente devant le bureau de scrutin. Celui-ci peut exprimer des menaces verbales ou non verbales envers ceux qui entrent et sortent du bureau de vote. Cette intimidation peut être subtile, comme le port de l’emblème d’un candidat ou parti particulier au bureau de vote;

• aménagement de bureaux de vote à un endroit qui est la propriété d’un candidat, d’un parti politique ou d’un fonctionnaire du gouvernement.

L’intimidation peut aussi viser les employés électoraux en vue de compromettre leur indépendance et leur impartialité.

Divers acteurs peuvent s’adonner à l’intimidation — un candidat, un parti politique, un observateur, un électeur, un fonctionnaire électoral, un représentant du gouvernement. La plupart des lois rendent expressément l’intimidation illégale. Cependant, les formes d’intimidation subtiles peuvent être difficiles à prouver.

Fraude

La fraude individuelle peut prendre les formes suivantes :

• usurper l’identité d’un électeur au bureau de vote ou en utilisant un bulletin des absents;

• déposer un bulletin qui a été marqué à l’avance;

• voter plus d’une fois;

• voter sans être admissible;

• offrir de l’argent à un électeur pour influencer son vote.

D’autres types de fraude peuvent être commis dans l’administration électorale :

• permettre à des personnes inadmissibles de voter;

• altérer ou détruire des listes d’inscription;

• empêcher des électeurs admissibles de voter;

• permettre à des électeurs de voter plus d’une fois;

• remplacer des bulletins valides par de faux bulletins ou voter à la place des électeurs qui ne se présentent pas au bureau de scrutin;

• ne pas respecter le choix d’une personne demandant de l’aide pour marquer son bulletin;

• placer des bulletins marqués à l’avance ou des bulletins annulés dans l’urne;

• détruire des bulletins de vote valides;

• ne pas compter avec exactitude les bulletins ou inscrire une mauvaise information sur les feuilles de comptage;

• modifier les résultats de l’élection ou annoncer de faux résultats.

Afin de minimiser les possibilités de fraude, deux mesures de protection sont souvent utilisées.

Confirmer l’identité de l’électeur

Pour éviter qu’une personne puisse utiliser l’inscription valide d’un autre électeur pour voter, on peut exiger une preuve d’identité. Cela permet aux préposés aux bureaux de scrutin de vérifier si la personne qui se présente pour voter est bien celle qui est inscrite. La carte d’inscription de l’électeur ou une autre pièce d’identité acceptable peut constituer une preuve d’identité.

Identifier les électeurs qui ont déjà voté

Pour éviter que des personnes votent plus d’une fois, on peut marquer l’électeur qui a déjà voté. Une fois marqué, cet électeur ne peut plus entreprendre une action frauduleuse. Le système le plus commun pour marquer l’électeur est l’utilisation d’une encre indélébile sur un des doigts de l’électeur. Dans d’autres régimes, on estampille la main des électeurs d’une marque qui est visible sous une lampe fluorescente. Il faut cependant que l’organisme électoral s’assure qu’il y a assez d’encre pour tous les électeurs et qu’elle durera toute la période de votation. L’entreposage et la distribution de l’encre doivent aussi être surveillés pour éviter que l’encre soit utilisée par ceux qui voudraient empêcher des électeurs qui appuient l’opposition de voter.

Dépouillement

Des problèmes d’intégrité peuvent survenir à la table où les bulletins sont dépouillés ou lors de la compilation des totaux reçus des différents bureaux de vote. Ils peuvent par ailleurs résulter d’une erreur de bonne foi ou d’une action délibérée en vue de manipuler les résultats.

Les risques d’erreur sont réduits lorsque des machines sont utilisées pour le dépouillement, mais une machine ne peut pas déterminer l’intention de vote d’un électeur si la marque posée ne se trouve pas à l’endroit lu par la machine.

Le maintien de l’intégrité du processus électoral exige que le dépouillement produise des résultats valides, exacts et acceptés par l’ensemble de participants. Afin d’atteindre cet objectif, un ensemble de mesures importantes doit être prévu.

Le dépouillement devrait se faire aussitôt que possible après la fermeture des bureaux de scrutin

Plus la période avant que les bulletins soient comptés est longue, plus les risques de manipulation des résultats sont élevés. Cependant, avant de commencer le dépouillement, il est nécessaire de s’assurer de la sécurité de l’endroit et de la présence d’observateurs.

Lorsqu’il y a des problèmes d’intimidation ou de sécurité, le dépouillement à chaque table peut s’avérer impossible. Si tel est le cas, le dépouillement peut s’effectuer à un endroit différent (par exemple un centre régional) où les bulletins de plusieurs tables sont combinés avant de débuter le dépouillement. Cette disposition est prévue dans les lois de plusieurs pays, y compris l’Afrique du Sud où on accorde une certaine discrétion aux administrateurs électoraux quant au changement de l’endroit du dépouillement.

L’intention de vote de l’électeur devrait être bien comprise

Il peut arriver que les électeurs marquent leurs bulletins en dehors de l’espace réservé à cette fin. Il devient alors difficile de savoir comment compter le vote. Une application trop sévère des règles peut invalider un bulletin par ailleurs valide.

Par exemple, en Indonésie, lors des élections présidentielles en 2004, les bulletins de vote perforés deux fois ont constitué le problème majeur du processus électoral. Les bulletins avaient été pliés de telle sorte que les électeurs pouvaient les perforer sans avoir à ouvrir le bulletin complètement. La mauvaise conception des bulletins a résulté en un nombre élevé de bulletins invalides. La Commission générale électorale de l’Indonésie a dû adopter une ordonnance d’urgence permettant d’appliquer le critère d’intention évidente. Toutefois, certains centres de dépouillement ne l’ont pas fait [1] .

Le fait de ne pas utiliser l’espace prévu pour marquer le vote pose un problème important lorsque des machines sont utilisées pour le dépouillement. Les machines ne peuvent lire que les espaces prévus et sont incapables de prendre en considération l’intention évidente de l’électeur.

L’exactitude du compte devrait être assurée 

Les facteurs suivants sont à prendre en compte pour garantir l’exactitude du compte :

• la bonne gestion ainsi que la formation adéquate de tous ceux qui comptent sont indispensables;

• un système de dépouillement transparent dans lequel participent les surveillants et les observateurs est souhaitable. Les surveillants et observateurs comparent les résultats officiels et les résultats qu’ils ont recueillis, ce qui constitue un bon mécanisme pour protéger l’exactitude du compte. Dans certains pays, comme le Danemark, n’importe qui peut être présent au dépouillement; la transparence s’en voit accrue [2] ;

• les critères devraient être déterminés à l’avance relativement aux bulletins annulés et aux bulletins sur lesquels il est difficile de déterminer l’intention de vote de l’électeur;

• les bulletins annulés et rejetés devraient être séparés de ceux qui sont marqués et valides;

• les bulletins contestés devraient également être séparés des autres pour examen à un niveau supérieur;

• tous les renseignements pertinents au sujet de feuilles de comptage devraient être notés, y compris le nombre de bulletins livrés au bureau de vote, le nombre disponible au début de la votation, les résultats et le nombre de bulletins contestés, annulés et inutilisés; 
• dans la plupart des pays où le dépouillement se fait manuellement, le choix marqué sur chaque bulletin est lu à haute voix et le bulletin est montré aux observateurs et préposés présents pour démontrer que le vote est bien compté;

• il importe que la surveillance se poursuive tout au long de la consolidation du compte et jusqu’à l’annonce des résultats officiels puisque les résultats peuvent aussi être truqués après le dépouillement initial;

• dans plusieurs régimes, les observateurs gardent un compte et signent les feuilles de comptage en indiquant s’ils sont d’accord ou non avec les résultats — et en précisant les raisons de leur désaccord, s’il y a lieu;

• un système d’appel efficace est nécessaire. Les candidats et les observateurs devraient pouvoir contester les résultats du dépouillement. Le processus d’appel est habituellement prévu dans le cadre législatif. Il peut permettre le recomptage des bulletins; les bulletins sont donc habituellement conservés aussi longtemps que la loi le prévoit;

• une bonne application de la loi est cruciale. Dans tous les régimes, le truquage des résultats d’élection est un crime, qu’il s’agisse d’omettre de compter certains bulletins, de délibérément fausser la lecture du bulletin, de changer les résultats, de détruire des bulletins ou de fausser les feuilles de comptage. On peut éviter la fraude électorale en faisant enquête aussitôt que des allégations de manipulation sont rapportées et en appliquant les lois.

Le secret du vote devrait être protégé 

Le secret du vote est maintenu lorsque les bulletins ne sont pas marqués de façon à pouvoir retracer l’électeur. Si les bulletins sont validés par un tampon ou une signature, l’utilisation d’une marque standard peut minimiser la possibilité de faire le lien entre l’électeur et son bulletin.

La préservation du secret du vote peut devenir une préoccupation lorsque les votes sont dépouillés au niveau local. Si peu d’électeurs ont voté à une table et que les votes sont dépouillés à cette même table, il peut devenir évident pour qui les électeurs ont voté.

NOTES

[1] The Carter Center, The Carter Center 2004 Indonesia Election Report, juin 2005.

[2] Folketinget, Parliamentary Elections and Election Administration in Denmark.

Dépouillement électronique

La nouvelle technologie change la façon de voter. Le vote électronique et le dépouillement électronique sont de plus en plus répandus. Le dépouillement électronique est généralement plus rapide et plus exact que le dépouillement manuel.

Le dépouillement électronique élimine la subjectivité de l’évaluation de la validité du vote et peut assurer un compte impartial. Il élimine également bien des erreurs humaines ainsi que des risques de manipulation du compte et des résultats.

Toutefois, les machines ne peuvent pas déterminer l’intention de vote de l’électeur si ce dernier a fait une marque supplémentaire sur son bulletin ou s’il n’a pas fait sa marque exactement dans l’espace que la machine peut lire. Une intention de vote pourtant évidente peut ainsi être invalidée.

De plus, les machines ne sont pas infaillibles; les résultats seront erronés si les machines ne sont pas bien programmées ou entretenues. L’élection américaine de 2000 a entraîné un imbroglio électoral et judiciaire sans précédent entre le Parti démocrate et le Parti républicain en raison de la faillibilité des machines électorales dans l’État de Floride. La lutte y était extrêmement serrée et on a décidé de procéder au recomptage manuel puisque le candidat défait croyait que les résultats du comptage mécanisé étaient inexacts.

Plaintes et appels

La possibilité de recourir aux plaintes et appels est un mécanisme important de sauvegarde de l’intégrité électorale. Certains candidats et partis peuvent refuser d’accepter la défaite et porter des accusations de fraude et de manipulation sans raison valable. D’autres candidats peuvent avoir des motifs valables et des preuves raisonnables pour justifier une plainte.

L’intégrité électorale exige que l’organisme électoral et le système judiciaire aient la volonté de régler les plaintes efficacement et dans des délais raisonnables. Elle exige également une volonté de la part du plaignant d’utiliser les mécanismes officiels pour porter plainte et d’accepter la décision qui en découle.

Par exemple, aux élections de 1998 au Cambodge, le Comité national des élections n’a pas compris l’importance de traiter les plaintes de manière transparente et diligente. Le Parti du peuple cambodgien a insisté auprès du Comité national des élections pour qu’il règle les plaintes au plus vite. Les doutes que les partis de l’opposition entretenaient sur ce que le comité pouvait cacher ont donc augmenté. Comme résultat, la réputation du Comité a été entachée irrémédiablement [1] .

En Éthiopie lors des élections de 2005, le processus de traitement de plaintes s’est avéré très inefficace face au très grand nombre de plaintes reçues. Dans un climat de violence, le parti sortant et les partis d’opposition ont été amenés à s’entendre sur une solution d’urgence afin de résoudre le conflit et rendre les résultats légitimes. La conception d’un système pratique, simple et transparent avant la tenue des élections aurait permis d’éviter une telle situation [2] .

Examens administratifs

L’organisme électoral ou l’organisme chargé des politiques électorales peut être autorisé à examiner les plaintes; il s’agit habituellement d’une première étape. Ces examens font partie des vérifications internes de la plupart des administrations électorales. Ils peuvent porter sur des plaintes relativement à l’inscription, au vote ou au dépouillement. Dans la plupart des régimes, les plaintes relatives aux activités criminelles sont plutôt acheminées au système de justice criminelle.

Les institutions chargées de régler les plaintes et d’instruire les appels diffèrent selon le régime électoral et judiciaire du pays. Dans certains régimes, l’organisme électoral ou l’organisme chargé des politiques électorales est chargé de recevoir les plaintes et d’instruire les appels. Dans d’autres régimes, cette responsabilité est confiée à une cour spécialisée, comme une cour électorale. Le Danemark, pour sa part, confie cette responsabilité à la législature. Selon la Constitution danoise, le Parlement détermine la validité de l’élection de ses membres et est seul juge en matière d’admissibilité [3] . Par contre, en Afrique du Sud, les plaintes sont d’abord déposées auprès de la Commission des élections et les appels sont instruits par la Cour électorale.

En Irlande, les résultats d’une élection présidentielle ne peuvent être remis en question que par une requête à la Cour supérieure, présentée par le directeur des poursuites judiciaires publiques, un candidat ou l’agent d’un candidat à l’élection. La Cour supérieure, lorsqu’elle traite une requête concernant une élection, doit déterminer les résultats exacts de l’élection. À cette fin, elle peut demander que les votes soient recomptés.

Recomptages

Les recomptages sont habituellement tenus dans les cas où un candidat ou un parti conteste le dépouillement du vote parce qu’il a des raisons de croire que le compte n’est pas exact. Il peut s’agir de bulletins qui n’ont pas été bien comptés ou qui ont été injustement rejetés, ou de préposés électoraux qui ont mal accompli leur travail dans la compilation des résultats. Certains régimes prévoient un recomptage automatique si les résultats sont serrés.

Au Canada, un recomptage automatique est effectué si le nombre de votes qui sépare les deux premiers candidats est inférieur à un millième des votes exprimés dans la circonscription. Le directeur du scrutin doit alors présenter à un juge une requête de recomptage officiel et il en avise les candidats par écrit. Les citoyens peuvent aussi demander à un juge d’effectuer un recomptage judiciaire en soumettant une déclaration sous serment dans un délai de quatre jours après le dépouillement officiel.

Pour assurer l’intégrité du recomptage, il faut habituellement le tenir dans le délai le plus court possible. On s’assure ainsi que les bulletins ne sont pas détruits ou manipulés avant le recomptage. Le processus de recomptage est habituellement surveillé par des observateurs.

Appels

Pour assurer l’intégrité du processus d’examen, on doit généralement pouvoir en appeler d’une décision prise par l’organisme électoral. Ceci permet à la personne qui porte plainte de demander un examen de la décision par une institution d’un niveau plus élevé, comme une cour constitutionnelle. Le processus d’appel sert à vérifier les décisions prises initialement et peut décourager la prise de décisions biaisées ou arbitraires.

Les appels servent de moyen de vérification et contrôle des décisions prises par une cour inférieure ou à la suite de l’examen administratif d’une plainte. Chaque régime traite les appels de façon différente, conformément à sa structure légale et institutionnelle, mais il importe qu’il existe une procédure simple qui permette d’examiner les décisions prises à un niveau inférieur de façon systématique et neutre et dans des délais raisonnables.

NOTES

[1] Neou Kassie et Jeffrey C. Gallup, « Conducting Cambodia’s Elections », Journal of Democracy, 10(2), 1999, p. 161.

[2] The Carter Center, Final Statement on the Carter Center Observation of the Ethiopia 2005 National Elections, septembre 2005.

[3] Folketinget, Parliamentary Elections and Election Administration in Denmark.

Résultats officiels

L’annonce officielle des résultats de l’élection par les administrateurs d’élections constitue la dernière étape du processus électoral. Pour garantir le maintien de l’intégrité, les résultats officiels doivent refléter avec exactitude le vote total, en tenant compte des décisions rendues sur les bulletins de vote contestés. La manipulation des résultats peut être une tentative de dernier recours de fausser l’issue d’une élection [1] .

L’intégrité des résultats officiels peut être protégée par l’utilisation des mêmes mesures qui sont utilisées pour protéger l’intégrité du vote. Il s’agit d’établir des systèmes efficaces qui contiennent des mécanismes de contrôle et une surveillance adéquate. Une surveillance constante tout au long du dépouillement par les observateurs et les surveillants peut décourager la manipulation des résultats. Les surveillants peuvent comparer les résultats qu’ils ont constatés lors du dépouillement avec les résultats officiels et faire rapport immédiatement de toute différence en utilisant le système de plaintes officielles ou la presse.

Il importe aussi d’annoncer rapidement les résultats officiels. Plus il s’écoule de temps entre le dépouillement et l’annonce des résultats, plus il y a de temps pour manipuler les résultats. Un long délai dans l’annonce des résultats, même si ceux-ci sont exacts, peut alimenter des doutes qui portent atteinte à leur crédibilité lorsqu’ils sont enfin annoncés. Par exemple, pour la tenue des élections de 2005 en Iraq, la loi électorale n’a pas déterminé une limite de temps pour annoncer les résultats préliminaires et publier les résultats officiels. Cette lacune comporte une menace potentielle à la transparence et la légitimité du processus [2] .

En Afrique du Sud, l’annonce des résultats en temps opportun est assurée par la Commission électorale, qui peut déclarer les résultats de l’élection sans avoir reçu les résultats de tous les bureaux de vote sous deux conditions :

• le fait d’attendre les résultats de tous les bureaux de vote retarderait indûment et déraisonnablement la détermination et la déclaration des résultats de l’élection;
• les résultats non reçus n’influenceraient aucunement les résultats globaux de l’élection.

L’entrée en fonction des élus

L’étape finale d’un processus électoral valide est l’entrée en fonction des élus. Dans les démocraties établies, le transfert du pouvoir d’un élu à un autre est simple et ne pose pas de problèmes. Par contre dans des pays en voie de transition, cette étape finale peut être difficile et enrayer le processus démocratique électoral.

Dans les sociétés qui ont récemment connu des conflits ou dans les pays qui ont une histoire de régime non démocratique, il importe de tenir compte de ces questions dans le processus de planification. Une élection transparente, libre, juste et crédible peut réduire le nombre d’excuses que peut invoquer un perdant pour ne pas accepter les résultats. Un compte parallèle exact par les partis politiques peut valider les résultats. L’observation électorale internationale peut aider à faire accepter une élection et ses résultats.

NOTES

[1] Schedler, Andreas, Distrust Breeds Bureaucracy. The Formal Regulation of Electoral Governance in Mexico, Mexico, FLACSO, 1999, p. 3.

[2] International Mission for Iraqi Elections (IMIE), Final Report: Assessment of the January 30, 2005, Election Process.

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Codes de conduite:

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Observation électorale:

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Cadre législatif:

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Études de cas

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Contexte

Contexte général : la promotion d'élections libres et justes

La mondialisation et l’évolution de la technologie de l’information facilitent l’observation des élections. L’essor des médias a permis d’informer le monde entier sur les élections contestables et a créé un concept universel d’élections libres et justes. L’évolution des moyens de communication comme l’Internet et les chaînes de télévision internationales, les échanges et les voyages ont contribué à renseigner les peuples des pays non démocratiques sur d’autres systèmes politiques. La démocratie est devenue une norme universelle et les principes d’élections libres et justes sont devenus un objectif international.

Avec les progrès de la démocratisation, les élections sont devenues pour les citoyens un moyen essentiel de participation à la politique. Revers de la médaille, plus les élections sont devenues importantes, plus la fraude électorale s’est raffinée et diversifiée. Certains pays combattent efficacement la fraude électorale; d’autres y parviennent mal. C’est pourquoi la communauté internationale contribue à la promotion d’élections libres et justes dans le monde entier.

Plusieurs organismes internationaux fournissent de l’aide électorale sous bien des formes, y compris la coordination et l’appui d’observateurs internationaux, l’aide technique et l’organisation, la tenue, la supervision et la vérification du processus électoral. Les plus importants sont : l’Organisation des Nations Unies (ONU), le Commonwealth, l’Organisation des États américains (OEA), l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), la Fondation internationale pour les systèmes électoraux (IFES) et l’Institut international pour la démocratie et l’assistance électorale (IDEA).

Les efforts déployés aux plans de l’observation électorale internationale et de l’assistance technique ont largement contribué à attirer l’attention internationale sur l’importance de l’intégrité électorale, à rendre les élections transparentes et à consolider les normes démocratiques.

Contexte local : les particularités politiques et sociales

Même si le concept d’élections libres et justes est devenu une norme internationale, les mesures adoptées pour maintenir l’intégrité électorale doivent répondre aux conditions locales. Ce qui peut présenter un sérieux problème exigeant des mesures de protection dans un pays donné peut être négligeable dans un autre et par conséquent ne pas exiger le même degré d’attention ou de protection. En particulier, le type de gouvernement et la culture politique influenceront l’ampleur et la nature des questions reliées à l’intégrité des élections et l’efficacité des différentes mesures qui visent à établir et garantir l’intégrité.

• Le type de gouvernement

Chaque pays possède son propre régime de gouvernement, qui découle de son histoire politique, économique et culturelle. Les pays qui ont une histoire de gouvernement fondé sur l’autorité de la loi, où les fonctionnaires publics sont responsabilisés et où les procédures sont transparentes, créent habituellement un environnement propice à la conduite d’élections intègres. Les manquements à la loi électorale peuvent être plus facilement décelés et corrigés, alors que les poursuites judiciaires contre les gestes criminels peuvent être traitées par un système juridique fonctionnel.

Il est beaucoup plus difficile d’assurer l’intégrité des élections dans les pays où le gouvernement et l’autorité de la loi sont contestés. Dans un tel cas, l’organisme électoral et le système politique doivent établir leur crédibilité institutionnelle et administrative. Il peut être difficile de maintenir des politiques électorales et administratives non partisanes, professionnelles et transparentes, et il faudra peut-être ajouter des mesures supplémentaires comme de l’assistance technique internationale ou la présence d’observateurs internationaux à long terme. En l’absence de systèmes législatifs et judiciaires crédibles, il peut devenir nécessaire d’accorder à l’organisme électoral lui-même le pouvoir de trancher les plaintes sur la conduite des fonctionnaires électoraux, des partis, des candidats et autres.

• La culture politique

La culture politique d’un pays peut influencer la perception du public à l’égard du processus électoral et de ce qui est ou non un problème d’intégrité. Des normes universelles ont été définies pour décrire des élections libres et justes, mais la culture politique peut influencer l’interprétation de ces normes. Par exemple, le comportement éthique fait partie de l’intégrité, mais la définition de ce qui est « éthique » peut varier. Dans les pays qui connaissent des divisions sociales et politiques profondes, il peut être difficile de s’entendre sur une norme d’intégrité nationale. C’est pourquoi il est nécessaire d’établir une politique électorale adaptée à la culture politique d’un pays au moment de créer un système électoral. Il est beaucoup plus facile d’assurer l’intégrité des élections lorsqu’il existe un consensus national ou général sur les règles du jeu et les valeurs qu’on attache à l’intégrité.

La culture politique influence également la nature et l’intensité de la participation des citoyens. Certains pays connaissent une histoire d’actions collectives, comme des manifestations, exigeant des mesures de sécurité physiques pour maintenir l’intégrité d’une campagne électorale et du vote. Dans d’autres pays, la participation est paisible mais le taux de participation est tellement bas qu’il peut compromettre l’intégrité de l’élection. Dans chaque cas, les mesures requises pour encourager et protéger une participation saine doivent être adaptées en fonction du contexte culturel.

Considérations spéciales dans les pays en voie de transition

Dans les pays en voie de développement et dans les pays en voie de transition d’un système autoritaire à un système démocratique, des considérations spéciales doivent être prises en compte. Ces pays font souvent face à un manque de fonds, à la nécessité de l’assistance internationale, à des problèmes de sécurité et à une méfiance à l’égard de la transition. Les élections qui sont tenues en vertu d’un accord de paix connaissent des problèmes particuliers associés au maintien de l’intégrité. Assurer la transparence et l’intégrité du processus électoral en de telles circonstances peut être plus difficile que dans les pays où la démocratie est bien établie.

Il convient toutefois de noter que plusieurs pays ont réussi la transition démocratique durant les années 90. En Afrique, un vent de démocratisation a produit des élections que les observateurs qualifient de libres et équitables. C’est le cas au Bénin, au Ghana, au Mali, à Maurice et au Sénégal. En Asie, l’Indonésie constitue un cas notable de transition réussie. En Amérique latine, le Mexique a connu une importante réforme qui a jeté les bases d’élections intègres. Les pays d’Europe de l’Est ont adopté la démocratie lors de leur transition post-communiste.

• Manque de fonds et dépendance vis-à-vis de l'aide étrangère

Certains pays n’ont pas des ressources suffisantes pour administrer une élection sans aide étrangère. Cette situation peut entraîner une dépendance vis-à-vis de l’aide étrangère. Le pourcentage des besoins comblés par des bailleurs de fonds peut varier selon les besoins du pays et le degré d’intérêt des bailleurs de fonds. Un pourcentage élevé de fonds provenant de l’étranger, associé aux conditions imposées pour l’utilisation de ces fonds, peut soulever des inquiétudes relativement à l’intégrité d’un processus au plan national.

Par ailleurs, le financement de source étrangère peut être assorti d’une incertitude qui peut nuire à l’intégrité du processus. Ainsi même si les bailleurs de fonds s’engagent à couvrir les coûts évalués, des dépenses imprévues peuvent entraîner un manque de ressources financières. Le financement par les bailleurs de fonds est aussi sujet aux cycles de financement et aux règlements de chaque pays donateur. Les fonds peuvent arriver tardivement, contraignant l’administration électorale à se contenter de moyens de fortune pour le lancement d’une élection et l’inscription des électeurs. Lorsque des fonds sont liés à des conditions qui ne sont pas respectées, ils peuvent ne jamais se matérialiser.

• La possibilité de conflit entre intervenants

La communauté internationale fournit de l’aide technique aux organismes électoraux dans les pays en voie de développement et en voie de transition. Cette assistance technique joue un rôle important auprès des fonctionnaires électoraux inexpérimentés et les aide à comprendre les impératifs d’élections intègres et transparentes et de systèmes viables. Par contre, si les divers groupes d’aide ne s’entendent pas sur les procédures ou les choix à faire, l’assistance technique peut créer des problèmes pour les nouveaux administrateurs électoraux, en créant des conflits et en soulevant des doutes au sujet de l’intégrité électorale.

• Sécurité

Les problèmes de sécurité du milieu sont un autre facteur qui peut nuire à l’intégrité d’une élection. Dans les pays en voie de développement et ceux qui sont en conflit à la suite d’une transition, la sécurité physique peut devenir une préoccupation sérieuse. Les observateurs nationaux qui tentent de surveiller une élection de façon indépendante peuvent être menacés, voire dans des cas extrêmes, blessés ou tués. Dans de tels cas, la présence d’observateurs internationaux peut accroître la sécurité des observateurs nationaux.

• Méfiance

Dans les pays où les citoyens n’ont pas confiance dans les institutions gouvernementales ou ne croient pas que les partis politiques vont respecter les règles, la méfiance devient un facteur majeur. Le degré de méfiance doit être pris en compte pour déterminer les structures électorales administratives et institutionnelles qui sont requises et les mesures de garantie supplémentaires qu’il faut pour protéger l’intégrité du processus.

• Les problèmes liés au maintien de la paix

Les élections qui sont tenues en vertu d’un accord de paix suivent habituellement une guerre et font partie du processus de paix et de réconciliation. L’assistance internationale à ce processus de paix est habituellement généreuse [1] . Le maintien de l’intégrité des élections qui exige le recours à des forces du maintien de la paix soulève entre autres les problèmes suivants :

• le calendrier électoral, ou tout au moins la date de l’élection, est généralement inscrit dans le traité de paix, après de longues négociations d’ordre politique. Cependant, étant donné qu’il est fondé sur des questions politiques plutôt que techniques, il prévoit souvent des échéanciers trop courts et peu réalistes face aux préparatifs nécessaires;
• dans les sociétés polarisées, les questions techniques peuvent créer une impasse politique, dans certains cas allant même jusqu’à bloquer le processus pendant des mois;
• l’insécurité, y compris l’intimidation et la violation des droits de la personne, a des effets négatifs sur la participation des électeurs et des candidats et sur l’administration électorale;
• la population qui a été déplacée peut ne pas avoir le temps de revenir pour s’inscrire et voter;
• la tenue de la deuxième élection après la transition peut devenir problématique, lorsque les forces internationales du maintien de la paix ont quitté ou réduit leur présence et que le manque de sécurité et l’intimidation peuvent demeurer un problème important.

NOTES

[1] Pour plus d’information, voir Postconflict Elections, Democratization and International Assistance, Krishna Kumar, dir., Lynne Rienner Publishers, Boulder, 1998.

Considérations associées aux coûts

Les coûts associés à l’intégrité électorale dépendent des systèmes utilisés et de l’ampleur des garanties requises. L’opportunité d’adopter des mécanismes donnés de protection de l’intégrité devrait être soupesée en regard du niveau de risque potentiel pour l’intégrité à chaque étape du processus électoral. Les élections qui ne sont pas intègres ne seront pas perçues comme étant crédibles et les résultats ne sembleront pas légitimes. Il arrive que les candidats et les électeurs craignent de participer lorsque la sécurité n’est pas assurée. Il peut aussi arriver que l’apparence d’irrégularités jette le doute sur la conduite d’une élection et sur la conformité des résultats à la volonté de la majorité des électeurs. Le fait de devoir recommencer les élections à cause de problèmes d’intégrité peut coûter beaucoup plus cher que d’adopter des mesures de garantie préventives.

Les administrateurs électoraux et les concepteurs de politiques devraient déterminer si les coûts de chacun des mécanismes envisagés justifient leur adoption. La question qui s’impose est suivante : comment l’intégrité du processus électoral sera-t-elle touchée si les mesures ne sont pas prises? [1]

Cette évaluation diffère selon le contexte social et politique de chaque pays. Les systèmes électoraux qui sont caractérisés par de hauts niveaux de méfiance adoptent normalement des garanties complexes pour assurer l’intégrité du processus et pour rassurer les participants. Ces garanties peuvent coûter cher, mais les dépenses additionnelles peuvent être justifiées si les résultats mènent à une élection crédible qui est acceptée par le pays. D’un autre côté, dans les systèmes électoraux établis, où les procédures électorales sont de routine et non contestées, les avantages procurés par des garanties supplémentaires peuvent ne pas justifier les coûts supplémentaires.

Certaines mesures de protection de l’intégrité peuvent ne pas occasionner de grandes dépenses. Par exemple, une planification efficace et l’élaboration de bons systèmes ne nécessitent qu’un bon usage du temps et la compétence de professionnels électoraux. Il en est de même pour les mesures de contrôle internes qui font partie de toute administration électorale.

La transparence et le fait de tenir les administrateurs et les fonctionnaires électoraux responsables de leurs actes sont des moyens de garantir l’intégrité et ne coûtent rien. Des protections institutionnelles basées sur un système de vérifications et contrôles sont également un facteur crucial au maintien de l’intégrité et elles n’impliquent pas de coûts financiers additionnels.

Par contre, plusieurs garanties de l’intégrité électorale sont plus coûteuses et nécessitent une évaluation en regard des avantages qu’elles peuvent apporter. Quelles sont les possibilités que le problème en cause se présente vraiment et comment minerait-il l’intégrité de l’élection? À quel point le moyen envisagé est-il efficace? Augmentera-t-il la confiance dans l’intégrité du processus? Augmentera-t-il la crédibilité du processus? A-t-on les ressources nécessaires pour le mettre en œuvre et peut-on le maintenir dans le temps? Y a-t-il des façons moins dispendieuses d’obtenir les mêmes résultats? Les mesures suivantes entraînent des coûts financiers importants :

Un personnel adéquat. Les coûts associés au personnel constituent les dépenses les plus importantes de l’administration électorale. Les risques augmentent si le nombre d’employés est insuffisant ou s’ils ne sont pas bien formés.

Les mesures de protection du matériel électoral peuvent aussi faire augmenter les coûts d’une élection. Par exemple, la numérotation des talons des bulletins de vote augmente les coûts d’impression. En revanche, elle fournit un moyen simple et efficace de retracer les bulletins. Il existe aussi des mesures plus sophistiquées, mais plus coûteuses. L’utilisation d’un filigrane sur le papier à bulletins de vote pour les sécuriser coûtera plus cher que l’utilisation d’un papier ordinaire. Les sources d’approvisionnement d’un papier spécial ou autre matériel électoral spécialisé sont possiblement plus rares; il faut donc plus de temps pour obtenir les fournitures.

L’utilisation des nouvelles technologies peut rendre le système plus intègre, par exemple en informatisant les inventaires et les listes d’inscription et en y intégrant des mesures de vérification et de contrôle. Cependant, le recours aux nouvelles technologies peut aussi créer des risques quant au maintien de l’intégrité, par exemple si l’on prévoit la possibilité de s’inscrire ou de voter en ligne.

La nouvelle technologie peut être dispendieuse, mais les coûts peuvent être amortis dans le temps si l’équipement et les logiciels sont utilisés aux élections subséquentes. Une technologie qui tient compte des conditions locales peut habituellement assurer un rapport coûts-avantages favorable.

Au lieu d’acheter la technologie, on peut du reste louer l’équipement, et ainsi réduire les risques associés à l’obsolescence; ou on peut utiliser l’équipement d’autres organisations comme cela s’est fait aux élections de 1999 en Indonésie où le réseau d’ordinateurs d’une banque a servi pour compter les votes. En de telles circonstances, il faut toutefois examiner les questions d’intégrité associées à l’utilisation d’un système et de personnel provenant de l’extérieur [2] .

L’adoption de moyens technologiques modernes pour améliorer l’intégrité peut s’avérer dispendieuse à court terme en raison des dépenses d’investissement et de formation. Cependant, à long terme, si les moyens sont efficaces, ils peuvent épargner de l’argent.

La surveillance de l’intégrité électorale et l’application de la loi sont des facteurs clés dans le maintien de l’intégrité électorale qui peuvent coûter cher. Toutefois, la surveillance peut apporter des économies à long terme, si elle assure l’acceptation de l’élection par tous les partis impliqués. L’application de la loi, les enquêtes et les procès entraînent des coûts importants mais ils combattent efficacement la corruption, garantissent l’intégrité du processus et aident à prévenir les problèmes futurs.

L’éducation de l’électeur est une autre mesure de protection importante. Toutefois, quand les fonds sont peu élevés, les programmes d’éducation populaire sont parmi les premiers à être sacrifiés. Les administrateurs électoraux peuvent trouver des options peu coûteuses pour disséminer l’information, comme la négociation de temps d’antenne gratuit à la radio et à la télévision, la tenue régulière de conférences de presse et l’utilisation d’organismes non gouvernementaux pour la diffusion de messages d’importance cruciale aux électeurs.

NOTES

[1] Harris, Paul, New Zealand Electoral Commission, communication avec Sue Nelson.

[2] Ibid.

Principes de l'intégrité électorale

Les importants enjeux politiques et personnels des résultats d’une élection peuvent être la source de plusieurs problèmes d’intégrité. Ils peuvent susciter des comportements non éthiques qui visent à influencer les résultats de l’élection. C’est pourquoi un ensemble de normes de « bonne conduite » – un comportement éthique largement accepté – est essentiel pour préserver l’intégrité électorale. Cependant, ces normes ne sont pas une condition suffisante. Il faut que le processus soit basé sur les principes et les valeurs inhérents à une élection juste, équitable et compétitive. Les plus importants sont l’équité qui encourage la confiance du public envers le processus électoral et la responsabilisation de tous les administrateurs et fonctionnaires électoraux et participants, qui doivent être redevables de leurs actions.

Comportement éthique

Un comportement éthique est essentiel au maintien de l’intégrité électorale. La déontologie incarne les idéaux qu’on devrait tenter de réaliser et impose des règles de conduite. La définition d’un comportement éthique peut varier selon le contexte social et politique de chaque pays. Toutefois, certains principes fondamentaux communs s’appliquent pour assurer la tenue d’élections libres et justes.

La loyauté et les efforts des administrateurs d’électoraux et autres acteurs de l’administration de l’élection sont encadrés par la Constitution et le cadre juridique. Les administrateurs et les fonctionnaires électoraux doivent accomplir leurs tâches pour le bien public et ne pas profiter de leurs fonctions pour des fins personnelles ou partisanes.

La plupart des systèmes électoraux institutionnalisent les principes de comportement éthique dans des codes de conduite qui spécifient les détails du comportement escompté. Ces codes varient selon les systèmes et les pays, mais il en existe habituellement pour les partis politiques, pour les groupes de pression, pour les médias et pour les observateurs accrédités.

Les codes qui sont incorporés dans le cadre législatif ou réglementaire ont un caractère obligatoire. Ces documents prévoient des pénalités et des sanctions imposables à ceux qui enfreignent le code. D’autres codes sont des normes de comportement auxquelles les participants souscrivent volontairement; ils sont habituellement l’aboutissement de négociations entre les acteurs du processus électoral. Le code de conduite des électeurs est réglementé par les lois de chaque pays pour la protection de la personne et de la propriété, et est appliqué par le système judiciaire.

Les normes de bonne conduite auxquelles on s’attend habituellement pendant une élection libre et juste sont les suivantes :

Normes pour les administrateurs et les fonctionnaires électoraux :

• respecter la Constitution et le cadre juridique avec ses règles et règlements;
• se conduire de façon neutre dans l’accomplissement de ses devoirs, y compris éviter d’accorder un traitement préférentiel et d’afficher le logo d’un parti politique, ses symboles ou ses couleurs;
• n’accepter aucun avantage (argent, offre d’emploi, cadeaux, voyages, etc.) en échange d’un traitement préférentiel ou pour donner accès à des renseignements officiels ou protégés;
• ne pas faire de discrimination contre une personne à cause de sa race, sa couleur, sa religion, sa classe sociale, son sexe, son origine, son âge ou un handicap;
• embaucher des gens en raison de leurs talents professionnels et non en fonction de leur allégeance politique;
• utiliser les commodités de son poste (heures de travail, installations et équipement) pour accomplir ses tâches et non à des fins personnelles ou partisanes;
• ne pas faire pression ou intimider d’autres membres du personnel en vue de leur faire favoriser un certain candidat;
• divulguer régulièrement les renseignements financiers pertinents, si la loi le requiert;
• aviser les autorités appropriées en cas de pertes, fraudes, abus et corruption connus.

Normes pour les partis politiques et les candidats :

• respecter le cadre juridique et les règlements électoraux;
• répudier toute violence et ne pas encourager ses partisans à se comporter de façon violente ou criminelle;
• respecter les droits des autres partis et éviter de s’ingérer dans d’autres campagnes ou de mener des campagnes négatives en attaquant personnellement d’autres candidats ou leurs partisans;
• respecter le droit des électeurs à obtenir de l’information et ne pas les intimider ou les contraindre à voter pour un parti ou candidat en particulier;
• respecter le droit des médias de couvrir les campagnes;
• faciliter le travail des observateurs nationaux et étrangers et ne pas entraver la surveillance par les autres partis politiques;
• respecter les résultats officiels de l’élection.

Normes pour les membres de groupes de pression :

• respecter le cadre juridique et les règlements y afférents;
• se conduire de manière professionnelle dans ses transactions avec les autres participants du processus électoral;
• divulguer en entier les dépenses encourues pendant les activités de pression comme l’exige la loi;
• répudier l’usage de la violence, du harcèlement ou d’intimidation envers les autres participants du processus électoral;
• respecter le droit des électeurs aux renseignements politiques et ne pas intimider les électeurs ou exercer de pression sur eux pour qu’ils appuient ou votent pour un candidat, parti ou poste en particulier;
• respecter le droit des médias de donner une information politique variée relativement aux campagnes et de diffuser des opinions et publicités adverses;
• accepter les résultats officiels des élections.

Normes pour les observateurs :

• respecter la souveraineté du pays, ses lois et son cadre juridique électoral;
• obtenir une accréditation avant de se présenter dans des locaux électoraux;
• observer et surveiller de manière professionnelle et neutre de façon à ne pas déranger le processus électoral;
• n’intervenir que lorsqu’une loi ou une procédure électorale n’est pas respectée ou est ignorée;
• divulguer les buts et objectifs de l’observation en faisant rapport de tout échange avec les acteurs politiques, le public et les médias;
• faire rapport avec exactitude et sans exagération, après avoir suffisamment observé le processus et visité assez de locaux électoraux pour que le rapport soit représentatif de la situation réelle;
• demeurer indépendant (non partisan).

Normes pour les médias :

• respecter les lois du pays et les principes de liberté de la presse;
• assurer la diffusion aux électeurs de l’information sur le processus électoral;
• produire des reportages exacts et équilibrés, avec preuves à l’appui des faits et chiffres publiés, identifier les sources de renseignements et faire la distinction entre les faits et les rumeurs;
• étiqueter les opinions comme telles et les limiter aux pages éditoriales et d’opinion;
• éviter de se laisser manipuler par les politiciens, les partis politiques ou les groupes d’intérêts;
• refuser tout cadeau de la part des vedettes de l’actualité, des politiciens ou autres qui pourrait compromettre l’intégrité journalistique;
• éviter d’offrir des contreparties pour des nouvelles ou d’acheter de l’information;
• traiter équitablement tous les annonceurs, y compris pour ce qui est de l’accès et des tarifs de publicité;
• étiqueter clairement les annonces afin qu’elles ne soient pas prises pour des nouvelles;

Pour plus de renseignement voir Code de conduite des médias.

Processus équitable

Le principe de l’équité est une composante essentielle d’une élection intègre. Le traitement de tous les participants doit être équitable et les mesures pour protéger l’intégrité doivent s’appliquer à tous les participants et à l’ensemble du processus. Pour y arriver, il faut respecter trois normes de base :

• un cadre législatif acceptable;
• une administration neutre;
• un traitement équitable.

Cadre législatif acceptable

Le système électoral repose sur un cadre législatif. Pour protéger l’intégrité électorale, ce cadre doit assurer les principes d’une élection libre, juste et compétitive. Il doit être non partisan et définir les droits et les pouvoirs de tous les participants au processus électoral de façon juste et impartiale; il doit aussi prévoir des mesures institutionnelles (la surveillance, l’application de la loi et un système de freins et de contrepoids) susceptibles de garantir l’intégrité. Ce cadre législatif, avec ses lois et ses règlements, doit garantir le traitement équitable de tous les participants au processus électoral.

Un cadre législatif qui est rédigé clairement et avec précision fait en sorte que ces dispositions ne soient pas ambiguës et qu’elles soient interprétées selon l’esprit de la loi. Un cadre législatif à jour qui reflète la situation actuelle du pays, par exemple en prescrivant la délimitation des circonscriptions selon le principe de l’égalité des suffrages, peut éviter beaucoup des problèmes d’intégrité. 

Administration neutre

Le cadre législatif et institutionnel n’est intègre que dans la mesure où sa mise en œuvre est adéquate. Les autorités électorales sont responsables de la mise en œuvre du processus électoral tel qu’il est prescrit par la loi. Elles doivent accomplir leurs tâches de manière impartiale et objective, sans ingérence politique.

Une administration neutre traite tous les partis politiques et tous les candidats équitablement, sans discrimination ou traitement de faveur. La perception d’une administration partisane peut anéantir la confiance du public dans le système.

Les systèmes électoraux peuvent adopter une variété de mesures pour assurer la neutralité de l’administration. Dans les pays où les citoyens ont confiance dans l’impartialité du gouvernement, c’est souvent lui qui administre les élections. C’est le cas par exemple pour la France, la Norvège ou la Suède, où l’administration électorale est confiée à des responsables gouvernementaux aux échelons national ou local [1] . Dans les pays qui ont connu une histoire de manipulation du processus, il peut être opportun d’adopter un système qui prévoit une commission électorale indépendante et qui isole l’administration électorale de l’influence du parti au pouvoir. Plusieurs pays d’Europe de l’Est ont institué des commissions indépendantes au moment de leur transition démocratique dans la période 1989-1990 [2] . Un tel système permet d’instaurer un climat de confiance et d’impartialité des élections.

Toutefois, même si plusieurs spécialistes de l’observation électorale considèrent que les commissions électorales indépendantes garantissent une responsabilisation accrue de l’administration, cette indépendance ne peut être réalisée sans l’isolation de toute ingérence politique [3] .

Faute de pouvoir trouver des personnes reconnues comme impartiales, il existe une solution qui consiste à assurer un équilibre politique en intégrant des représentants des différents partis au sein de l’administration électorale. Cette représentation sert à contrôler et à équilibrer l’administration. Plusieurs systèmes adoptent une combinaison de ces deux mesures, soit une commission indépendante et un équilibre politique.

Certains systèmes tentent d’assurer la neutralité des principaux administrateurs électoraux en les retirant du milieu politique. Ils peuvent être nommés pour un nombre fixe d’années, sans que le gouvernement puisse les relever de leurs fonctions sauf par des moyens extraordinaires, comme une instance judiciaire. En Inde par exemple, la commission électorale est un organisme permanent de l’organisme constitutionnel. Le commissaire électoral principal et les commissionnaires électoraux sont nommés par le président pour six ans ou jusqu’à ce qu’ils atteignent l’âge de 65 ans. Le commissaire électoral principal ne peut être relevé de ses fonctions que sur destitution par le Parlement.

D’autres systèmes défendent aux principaux administrateurs électoraux de prendre part à la politique. Au Canada, le directeur général des élections et le directeur général adjoint des élections n’ont pas le droit de vote à une élection fédérale. On peut aussi demander aux administrateurs électoraux d’abandonner leur poste au sein d’un parti politique pendant qu’ils sont en fonction au sein d’un organisme électoral.

Traitement équitable

Le traitement équitable, y compris le fait d’assurer à tous des chances égales et un accès égal, fait aussi partie d’une élection juste. Cela signifie que les administrateurs et les fonctionnaires électoraux traitent tous les participants équitablement et leur offrent les mêmes occasions de participer. Tous doivent avoir un accès égal à l’information, aux médias, aux électeurs, à une véritable procédure d’inscription, aux moyens de vote ainsi qu’aux mécanismes pour porter plainte.

Une exigence fondamentale de l’égalité est que toutes les parties doivent rivaliser dans des conditions égales. Dans la plupart des pays, il existe des partis dominants et les plus petits partis doivent redoubler d’efforts pour s’établir et transmettre leurs messages aux électeurs. Le niveau de leurs ressources humaines et financières est inégal, tout autant que le degré de leur évolution organisationnelle et leurs forces pour atteindre les électeurs. Même si les chances sont égales, l’inégalité des ressources peut créer un sentiment d’injustice.

 

NOTES

[1] Guy S. Goodwin-Gill. Élections libres et régulières. Droit international et pratique, Union interparlemantaire, 1994.

[2] Ibid.

[3] Au sujet de l’importance de l’administration électorale indépendante voir Elklit, Jorgen et Andrew Reynolds, « The Impact of Election Administration on the Legitimacy of Emerging Democracies », Commonwealth and Comparative Politics, 40(2), (2002), p. 86-119; López-Pintor, Rafael, Electoral Management Bodies as Institutions of Governance, 2000, New York : Programme des Nations Unies pour le développement; Mozaffar, Shaheen et Andreas Schedler, « The Comparative Study of Electoral Governance – Introduction », International Political Science Review, 23 (1),2002, p. 5-27; Pastor, Robert A., « The Role of Electoral Administration in Democratic Transitions : Implications for Policy and Research », Democratization, 6(4), 1999, p. 1-27.

Responsabilisation

La responsabilisation est un autre aspect important d’une élection intègre. Les élections sont après tout le moyen par lequel les citoyens demandent aux élus de leur rendre des comptes. Les administrateurs d’élections et les responsables des politiques électorales doivent quant à eux rendre compte des processus électoraux qu’ils élaborent et administrent.

Le public a besoin de savoir si les fonds publics sont utilisés conformément aux lois et règlements, si les organismes électoraux obtiennent les résultats escomptés et s’ils fonctionnent de façon économique et efficace.

Les administrateurs d’élections utilisent des ressources publiques à des fins publiques, et ils doivent répondre de leur utilisation. Ils doivent rendre compte des décisions qu’ils prennent et des résultats de ces décisions. Ils sont responsables de l’administration des élections et de leur déroulement. Ils doivent se conformer à toutes les lois et tous les règlements et s’assurer que tous leurs systèmes sont conformes aux lois et règlements.

La responsabilisation requiert habituellement de répondre de ses agissements aux instances de surveillance et à l’instance qui fournit le financement. Elle peut être assurée par une surveillance régulière et par la vérification des rapports et du rendement financier. Ces deux mesures permettent d’évaluer l’intégrité et la bonne intendance de l’administration électorale.

Les partis politiques, les candidats et les groupes de pression doivent aussi répondre de la manière dont ils participent au processus électoral. Les observateurs doivent répondre de la manière dont ils observent et font rapport.

Dans quelques pays, il existe un système d’immunité pour les élus ou les gestionnaires publics. Il peut être opportun d’en réviser les modalités pour s’assurer qu’elles n’entravent pas la responsabilisation et ne minent pas l’intégrité du processus électoral.

Cadre législatif de l'intégrité électorale

Le cadre législatif fournit la fondation sur laquelle sont érigées les institutions. En ce qui a trait aux questions d’intégrité électorale, le cadre législatif se trouve habituellement enchâssé dans un certain nombre de lois reliées les unes aux autres et complétées par des règlements.

La Constitution, la loi suprême, sert de base dans la plupart des pays. Viennent s’y ajouter les autres lois, y compris les lois électorales, les codes pénaux, les lois des droits civils ainsi que les règlements et les codes de conduite élaborés par les différents organismes qui régissent les élections.

Parmi les dispositions juridiques, on retrouve des lignes directrices pour structurer l’administration électorale et des instructions à l’intention des administrateurs d’électoraux sur la façon de gérer les élections. Elles précisent en outre les droits et responsabilités des partis politiques, des médias, des électeurs et des autres participants.

Les dispositions du cadre législatif autorisent l’organisme électoral à administrer les élections conformément à la structure qu’elles décrivent. Ce cadre accorde aux partis politiques le droit de recueillir des fonds et de participer aux élections selon les dispositions légales. Il assure également les droits politiques des électeurs et leur droit à élire leurs représentants au sein du gouvernement.

Les fondements nécessaires à l’intégrité électorale

Afin de s’assurer que les résultats des élections reflètent justement la volonté des électeurs, le cadre législatif devrait protéger les principes des élections libres, justes et compétitives. Les Constitutions garantissent les libertés politiques nécessaires pour tenir des élections compétitives. Les règlements assurent l’équité du processus électoral, l’égalité des chances et la redevabilité de tous les participants. Les codes de conduite aident à prévenir les comportements qui ne sont pas éthiques.

Le cadre législatif peut encourager l’intégrité d’une élection en créant des mécanismes de protection assortis de mesures de coercition. Parmi ces mécanismes de protection figurent la séparation et la limitation des pouvoirs, les systèmes de vérifications et contrôles ainsi que l’application de la loi.

Le cadre législatif peut accorder certains pouvoirs à des organismes spécifiques, pour des fonctions spécifiques. Il peut cependant limiter ces pouvoirs en les divisant entre différentes institutions et en les assujettissant à une série de vérifications. Par exemple, on peut séparer l’administration électorale et l’application de la loi. Ou bien, un organisme électoral peut être investi du pouvoir d’administrer les élections et un autre peut être autorisé à délimiter les circonscriptions électorales ou à administrer les fonds publics destinés aux partis politiques. Le pouvoir peut être freiné en déléguant à une instance ou à un bureau de surveillance, comme un inspecteur général, la responsabilité de surveiller l’administration des élections, de déceler les problèmes et de recommander des solutions.

Il importe de définir soigneusement la délégation des pouvoirs pour que les autorités électorales connaissent l’étendue de leurs responsabilités; il est également essentiel de limiter les pouvoirs délégués, pour éviter les abus.

L’application de la loi constitue une protection essentielle de l’intégrité électorale. Le cadre législatif devrait établir des mécanismes d’application afin d’imposer au besoin la coercition, d’assurer la redevabilité des autorités électorales et autres participants du processus électoral, ainsi que de décourager la corruption. L’application de la loi est habituellement la responsabilité du système judiciaire, de la police, des tribunaux et des prisons.

Dans les démocraties plus récentes, les règles sur la conduite d’élections libres et justes continuent à évoluer. En de tels cas, il importe d’inclure les principes de base dans le cadre législatif. Dans le cas d’un pays en voie de transition d’un régime autoritaire vers la démocratie, « le défi est de négocier des règles électorales que tous les partis peuvent accepter et respecter » [1] . Lorsque le cadre législatif de base concrétisant ces règles est complété, on peut commencer à élaborer les cadres institutionnels et administratifs du processus électoral.

Une réforme du cadre législatif visant d’autres buts peut servir à rehausser l’intégrité au sein du processus électoral. Par exemple, tel a été le cas au Mexique, où une réforme législative a entraîné des changements démocratiques réels. Un nouveau cadre institutionnel et de nouveaux modes de participation ont été établis. Les institutions ont ensuite établi des procédures et des méthodes de fonctionnement qui ont renforcé les dispositions de la nouvelle loi visant l’intégrité électorale [2] .

Dans la plupart des pays, le cadre législatif électoral a évolué en une combinaison complexe de lois, de règlements, de décisions judiciaires et de pratiques. Certaines lois électorales sont nouvelles et à jour, d’autres sont dépassées mais continuent d’être en vigueur. Pour assurer l’intégrité électorale, il importe d’examiner périodiquement l’ensemble des lois afin de comprendre le cadre législatif et de déterminer s’il faut le corriger.

Dans tous les cas, il faut éviter les conflits entre les diverses dispositions des lois et règlements. Les responsables des politiques et les administrateurs électoraux doivent comprendre comment les différentes composantes légales et administratives concordent afin d’assurer un cadre législatif cohérent pour la promotion et la protection de l’intégrité électorale. Par exemple, les codes pénaux traitent-ils de la fraude électorale criminelle? Dans un système fédéral, qui a juridiction sur la corruption électorale : le gouvernement national ou les États? Un crime peut-il passer inaperçu ou demeurer impuni à cause d’une faille dans le cadre légal ou administratif? Les responsables des politiques à toutes les étapes du processus et les administrateurs électoraux devraient tenir compte de l’ensemble des différentes lois, des différents règlements et des différentes procédures qui peuvent protéger l’intégrité électorale lorsqu’ils élaborent un nouveau système ou qu’ils apportent des changements à un système existant. Il est essentiel de cerner et de corriger les failles, les erreurs et les contradictions dans les lois et règlements.

 

NOTES

[1] Pastor, Robert A., « Mediating Elections », Journal of Democracy, vol. 9(1), 1998, p. 160.

[2] Schedler, Andreas, Distrust Breeds Bureaucracy. The Formal Regulation of Electoral Governance in Mexico, Mexico, FLACSO, 1999.

Constitution

La Constitution est la loi suprême de toute nation. Elle fournit le cadre juridique du gouvernement, définit les pouvoirs et les devoirs des branches du gouvernement et des instances gouvernementales, et elle établit la relation entre le peuple et son gouvernement. Elle décrit les droits fondamentaux et les obligations des citoyens et dicte habituellement la structure du système électoral de la nation.

En ce qui concerne l’intégrité électorale, la Constitution peut assurer le suffrage universel, établir la fréquence des élections et prévoir les exigences d’admissibilité de base pour les principaux élus. Les rédacteurs de la Constitution doivent tenir compte de la capacité et des conditions du pays. Par exemple, fixer la date des élections à des intervalles trop rapprochés peut être pénible pour les pays sous-développés. Dans les pays qui sortent de conflits internes, un système de représentation proportionnelle peut permettre de mieux partager les responsabilités qu’un système pluralitaire ou majoritaire.

La Constitution peut aussi assurer les libertés politiques de base nécessaires pour tenir des élections compétitives, comme la liberté d’expression, d’assemblée, de mouvement et de presse. Elle peut également permettre aux acteurs politiques de se regrouper dans le but de tenter de se faire élire ou d’appuyer un groupe d’intérêts.

La Constitution peut autoriser les institutions à accomplir certaines fonctions électorales spécifiques. Par exemple, elle peut accorder un pouvoir administratif à une institution gouvernementale ou à une commission indépendante, et des pouvoirs d’application de la loi au système judiciaire ou à une cour électorale spécifique.

Législation

Les lois sont habituellement adoptées par la branche législative du gouvernement et sont appliquées par la police ou les tribunaux. L’intégrité électorale peut être renforcée par un certain nombre de lois qui sont reliées les unes aux autres. Il peut y avoir une loi électorale particulière accompagnée d’autres qui visent l’application de la loi. Il peut également y avoir des codes criminels en vertu desquels sont punis ceux qui se prêtent à des activités illégales, et des lois civiles qui traitent de la diffamation et d’agissements qui causent des préjudices personnels.

Dans les pays dotés d’un système de gouvernement fédéral, la situation est compliquée par l’existence de lois locales en plus des lois nationales. Il en résulte un dédale de lois qui peuvent contenir des dispositions contradictoires. Les lois ne doivent pas être vagues ou trop larges, ni se prêter à différentes interprétations. Les conflits entre lois donnent lieu à des contestations qui ne peuvent être réglées que devant les tribunaux.

La branche législative du gouvernement est habituellement responsable de la création de toutes les institutions et de l’adoption des lois qui donnent suite à la Constitution. Par exemple, la Constitution peut prévoir un système de gouvernement local. Des dispositions législatives doivent être adoptées pour autoriser l’administration électorale à tenir les élections pour élire les membres de ce gouvernement – et pour régir les instances locales, sans quoi les élus peuvent n’avoir aucune autorité.

L’intégrité électorale nécessite l’adoption de lois qui protègent les principes des élections libres, justes et compétitives. Ces lois doivent être régulièrement mises à jour pour ne pas être dépassées par l’évolution politique et technologique du pays.

En Nouvelle-Zélande, cette flexibilité est assurée par le Comité sur les lois électorales. Ce comité parlementaire est nommé par chaque nouveau Parlement pour étudier les questions électorales. À la suite d’une élection générale, il examine les aspects administratifs et juridiques de l’élection. Il étudie les rapports du directeur général des élections, du ministère de la Justice et du centre d’inscription ainsi que les commentaires reçus du public. Il formule des recommandations qu’il présente à la Chambre en vue d’apporter des changements à la loi électorale [1] .

Loi électorale

Plusieurs pays ont adopté une loi électorale nationale complète – au lieu d’un ensemble de lois – qui règle la plupart des aspects du processus électoral. La législation électorale nécessaire comprend des dispositions relatives aux mandats des organismes qui formulent les politiques électorales et qui administrent les élections; au calendrier électoral; aux qualités d’électeur, à l’inscription des candidats et des partis politiques; aux principes du vote et du comptage des votes; et aux mesures de contrôle et aux pénalités pour infraction à la loi. Elle décrit aussi les procédures et mécanismes pour traiter des plaintes et litiges relativement au processus électoral.

Les systèmes ayant une seule loi électorale complète réduisent les risques liés aux questions d’intégrité qui peuvent résulter du conflit potentiel entre plusieurs lois contradictoires. Lorsqu’il n’y a qu’une seule loi, les mécanismes d’application pour la faire respecter peuvent y être inclus, spécifiant les responsabilités respectives des organismes chargés d’établir des politiques, des organismes électoraux, des tribunaux et des autres organismes d’application de la loi.

Lois pénales applicables 

Les questions d’intégrité électorale qui touchent à la fraude, à la corruption et à la violence sont habituellement couvertes par les codes criminels de chaque pays. Il s’agit d’agissements qui dépassent les problèmes spécifiques aux élections et qui sont plutôt associés au maintien de l’ordre et à la lutte contre la fraude et la corruption en général. Certains codes criminels peuvent toutefois contenir des lois qui visent directement les cas de fraude et de corruption dans le contexte électoral comme, par exemple, les dispositions sur le financement des campagnes, l’interdiction de soudoyer les électeurs ou la limitation des contributions financières aux campagnes électorales.

Il importe de s’assurer que les codes pénaux comprennent des dispositions sur les infractions à la loi électorale et que les infractions criminelles ne demeurent pas impunies à cause d’omissions. Par exemple, le Mexique a tenu compte de cet impératif lors de ses réformes électorales en créant un Bureau du procureur spécial dont le rôle est de s’assurer que les codes pénaux couvrent les infractions criminelles liées aux élections [2].

Lois de droits civils

Certains pays ont adopté des lois de droits civils pour protéger les droits des électeurs et prévenir la discrimination. Ces lois s’ajoutent aux dispositions concernant les droits politiques et visent des domaines spécifiques de discrimination ou de traitement arbitraire des minorités ou d’autres groupes par le gouvernement ou les individus.

Dans le cas des États-Unis, une série de lois de droits civils a été adoptée pour enrayer la discrimination raciale. Ces lois prévoyaient des dispositions rendant illégale la discrimination arbitraire dans l’inscription des électeurs et créant une commission pour enquêter sur les questions de droits civils. Ces lois ont été accompagnées par la loi sur le droit de vote interdisant les restrictions utilisées auparavant pour empêcher les électeurs de certains groupes minoritaires d’exercer leur droit de vote [3] .

 

NOTES

[1] Electoral Commission of New Zealand, Everything You Need to Know about Voting under MMP, GP Publications, Wellington, 1996.

[2] Saldana, Augustin Ricoy, Electoral Offenses, troisième conférence annuelle sur les systèmes électoraux, IFES, 8 au 10 mai 1996, p. 10.

[3] Plano, Jack et Milton Greenburg, The American Political Dictionary, 8^e édition, Holt, Rinehart and Winston Inc., 1989, p. 108.

Règlements

Les règlements sont une série de procédures et de règles adoptées par les institutions pour exécuter les responsabilités qui leur sont confiées par le cadre juridique. Généralement, les instances exécutives ou les ministères ont le pouvoir d’édicter des règlements sans action législative. Ces règlements décrivent le fonctionnement de l’administration électorale.

L’organisme chargé d’établir les politiques électorales ainsi que l’organisme électoral sont autorisés par la Constitution, ou d’autres lois électorales pertinentes, à adopter des règlements électoraux. Ces règlements régissent la conduite des élections et le comportement des partis politiques qui contestent les élections. Les règlements élaborés par ces organismes ou tout autre organisme relié aux élections s’appliquent également à d’autres aspects des élections, comme les médias, le financement des campagnes et l’inscription des groupes de pression.

Les règlements doivent se baser sur les mêmes principes que l’on retrouve dans les Principes de l’intégrité électorale et les Principes directeurs pour assurer des élections libres et justes. L’efficacité des règlements dépend de leur clarté, de leur équité et de la façon dont ils minimisent les restrictions sur les libertés politiques des candidats et des électeurs. Des règlements adéquats peuvent aider à assurer l’équité du processus, l’égalité des chances et la redevabilité de tous les participants. Puisque les règlements sont établis par un organisme, il est plus facile de les modifier que des lois, de façon à ce qu’ils donnent aux administrateurs d’élections des outils pour résoudre les problèmes d’intégrité au moment où ils surviennent.

Les règlements sont semblables aux lois. Ils autorisent les gestionnaires électoraux à accomplir en toute indépendance certains devoirs, mais ils limitent également leur discrétion. Le respect et l’application des règlements doivent être contrôlés. On peut ainsi veiller à la redevabilité des gestionnaires électoraux et des autres personnes participant à l’administration du processus électoral. Les pénalités et sanctions pour contravention sont habituellement précisées dans les règlements. Celles-ci peuvent aller d’amendes à l’emprisonnement, selon l’infraction.

Décrets

Certains systèmes permettent au gouvernement de prendre des décrets en matières électorales. Ces décrets sont semblables à des règlements en ce qu’ils sont des ordres de la branche exécutive et qu’ils ont force de loi. En Argentine par exemple, un décret présidentiel a créé en 1997 un bureau national de l’éthique au sein du cabinet du président. Ce bureau a été chargé d’élaborer des règles nationales d’éthique publique et d’en surveiller l’application [1] .

 

NOTES

[1] Cabinet du président, Bulletin officiel, n^o 28 590, 1^re section, 20 février 1997, Argentine.

Codes de conduite

Les codes de conduite consistent généralement en une série de règles écrites qui régissent la conduite des fonctionnaires publics, y compris les administrateurs d’élections. Un système électoral peut comprendre des codes de conduite pour régir la conduite des partis politiques, des candidats et des groupes de pression. La raison d’être de tels codes est de prévenir les comportements qui ne sont pas éthiques; s’ils sont exécutoires, les personnes et entités visées doivent alors répondre de leurs agissements devant la loi.

Les codes de conduite peuvent être des documents autonomes ou être incorporés à une loi plus large. Par exemple, dans l’État de Wyoming aux États-Unis, la Ethics and Disclosure Act fait partie d’une loi au sujet du service public, et les fonctionnaires publics et administrateurs d’élections du Wyoming sont tenus de la respecter. En Afrique du Sud, le code de déontologie à l’intention des fonctionnaires électoraux est un règlement conçu spécifiquement pour s’appliquer aux élections.

Les codes de conduite qui sont enchâssés dans une loi ou dans un règlement font l’objet d’un contrôle de l’application; les contrevenants peuvent se voir imposer des sanctions ou des peines. Ils peuvent par exemple être assujettis à une amende, être relevés de leurs fonctions ou perdre le droit de se porter candidat. Les manquements aux codes qui sont des actes criminels sont traités par le système de justice criminelle.

En Inde, les partis politiques et les candidats sont tenus de respecter un code de conduite qui a été édicté par la Commission des élections après que les partis politiques se sont mis d’accord sur son contenu. Ce code dicte des lignes directrices larges sur la conduite des partis politiques et des candidats pendant la campagne :

« Ce code est conçu dans le but d’assurer une campagne saine et d’éviter les affrontements et les conflits entre les partis politiques et leurs sympathisants. Il vise également à assurer la paix et l’ordre au cours de la période de la campagne et dans la période qui suit, jusqu’à ce que les résultats soient annoncés. Ce modèle prescrit également des lignes directrices à l’intention du parti au pouvoir, soit au gouvernement central ou au gouvernement de l’État, afin d’assurer une situation équitable qui fera en sorte qu’il n’y aura pas de plaintes à l’effet que le parti au pouvoir a utilisé ses fonctions officielles aux fins de sa campagne électorale. » [1] 

NOTES

1. Elections Commission of India, The Electoral System of India.