Évaluation de la performance des OGE

Comme toute organisation publique ou privée dont les politiques et pratiques touchent le public, l’OGE doit rendre des comptes périodiquement à ses différentes parties prenantes sur sa performance, y compris en matière financière. L’OGE est responsable de ses activités et doit fournir périodiquement à ses parties prenantes et au public la preuve que ses activités sont efficaces et conformes aux normes prescrites à tous points de vue. Le principe de responsabilité (ou obligation de rendre compte) exige que l’OGE fournisse toute l’information nécessaire sur ses politiques, les résultats projetés, sa performance ainsi que les ressources qu’il a utilisées et projette d’utiliser, notamment les fonds publics et autres fonds.

Les OGE doivent rendre des comptes sur l’élaboration des décisions stratégiques qui donnent effet à leur mandat, et sur la mise en œuvre de ces décisions. Ils doivent aussi rendre des comptes sur la façon dont ils administrent les élections et se conforment aux lois et règlements régissant leurs activités. Surtout, ils doivent rendre des comptes sur la façon dont ils assurent des services de qualité aux électeurs et aux autres parties prenantes.

Le principe de responsabilité a plusieurs effets positifs sur la structure et les opérations de l’OGE. Il favorise la transparence en matière de performance, de financement et de dépenses. L’absence de mécanismes appropriés dans ce domaine peut conduire à des accusations de manque de transparence. Le fait de rendre des comptes influence positivement l’image d’indépendance, de bonne gouvernance et d’impartialité de l’OGE et l’aide à gagner la confiance du public et des parties prenantes importantes, notamment les partis politiques et les ministères. Pour assumer ses responsabilités tant internes qu’externes, un OGE doit avoir des mécanismes qui permettent d’évaluer ses activités et de vérifier, pour lui-même et pour ses parties prenantes, la qualité, l’efficacité et la probité de sa gestion opérationnelle et financière. Les principaux mécanismes de ce genre sont :

• les audits;
• les contrôles de qualité internes;
• les évaluations;
• les bilans postélectoraux;
• les contrôles par les pairs;
• la supervision externe.

Principes et bonnes pratiques en matière de responsabilité des OGE

La transparence et l’intégrité sont particulièrement importantes pour les OGE.

La transparence est une condition préalable essentielle à la responsabilité publique. Elle accroît la confiance du public à l’égard de l’OGE et peut aider ce dernier à se protéger contre des accusations fallacieuses portées contre lui à des fins électoralistes ou autres. Mis à part la transparence financière, l’OGE doit maintenir une politique d’ouverture envers ses parties prenantes, constamment soutenue par des consultations et des échanges d’information. Un OGE peut faciliter l’accès à ses publications clés (p. ex. rapports de performance, états financiers, plans stratégiques ou d’activités, lois et codes), soit gratuitement ou contre remboursement des frais. À titre d’exemples, les OGE du Ghana, de la Palestine et de l’Afrique du Sud consultent régulièrement des partis politiques et d’autres parties prenantes sur des questions pertinentes. Des OGE comme celui de la Géorgie produisent après chaque scrutin majeur des rapports qui sont largement distribués aux parties prenantes.

Il est important que l’OGE fasse preuve d’intégrité dans sa manière d’assumer ses responsabilités. Ses mécanismes de contrôle de la qualité de l’information et sa culture interne doivent assurer la publication d’informations honnêtes, fiables et exactes. Un OGE peut diffuser de l’information inexacte ou douteuse de façon volontaire ou involontaire. Il peut arriver qu’il le fasse de façon involontaire à cause de mécanismes de contrôle de qualité inadéquats ou s’il omet d’appliquer les mécanismes afin de répondre rapidement à des demandes d’information pressantes venant de l’extérieur. Il peut aussi arriver que l’OGE agisse de façon volontaire afin de gagner du temps ou de sauver la face lorsqu’il se voit accuser de malhonnêteté ou d’incompétence administrative. La divulgation d’information inexacte ou douteuse réduit la crédibilité de l’OGE. Comment le public peut-il se fier aux résultats d’une élection s’il apprend que l’OGE a fourni des informations peu fiables sur d’autres questions importantes?

Responsabilité envers les parties prenantes

Tout OGE est responsable de façon formelle et informelle devant le public en général ainsi que devant des parties prenantes spécifiques.

La responsabilité de l’OGE prend principalement trois formes :          

1. la consultation et la communication (responsabilité informelle) grâce à des contacts réguliers avec les parties prenantes, à des procédures transparentes et à des comptes rendus réguliers;
2. la responsabilité de performance (formelle) grâce à des rapports d’activité annuels ou postélectoraux, des audits et des évaluations présentés à l’assemblée législative ou au gouvernement et d’autres parties prenantes;
3. la responsabilité financière (formelle) grâce à des rapports financiers et des audits présentés entre autres à l’assemblée législative ou au gouvernement, pour montrer comment les fonds octroyés à l’OGE ont été utilisés.

Les échanges réguliers entre l’OGE et ses parties prenantes permettent à ces dernières d’être au courant des activités de l’OGE et de lui transmettre directement leurs commentaires et leurs suggestions. Ces consultations peuvent être régulières ou liées à des scrutins, obligatoires ou facultatives, structurées ou informelles.

La responsabilité formelle et la responsabilité informelle sont toutes deux nécessaires et complémentaires. Ensemble, elles assurent que l’OGE est responsable devant ses parties prenantes pour l’observation des lois, la probité financière, ainsi que l’intégrité et l’efficacité de ses opérations.

L’OGE peut informer ses parties prenantes et entretenir leur loyauté de façon relativement peu coûteuse par un effort soutenu de dialogue et de communication ouverte sous la forme de rapports annuels, rapports sur les élections, rapports financiers et bulletins. Par exemple, les publications peuvent être distribuées à l’occasion de rencontres d’information auxquelles les parties prenantes sont invitées.

Responsabilité de performance et responsabilité financière

Tout OGE assume deux types de responsabilités, soit la responsabilité de performance et la responsabilité financière, et cela, aux niveaux interne et externe.

Responsabilité de performance

Du point de vue de la performance, l’OGE est responsable de l’élaboration de politiques visant à assurer l’exécution de son mandat et la mise en œuvre de ses décisions. Il doit rendre des comptes sur :

• l’administration électorale et son fonctionnement;
• sa conformité à l’ensemble des lois et règlements régissant ses activités;
• la prestation de services de qualité aux électeurs et aux autres parties prenantes.

Responsabilité financière

Comme la responsabilité de performance, la responsabilité financière peut être régie par le cadre légal électoral ou par les lois générales gouvernant les entités du secteur public. Bon nombre d’OGE traitent les exigences légales comme un seuil minimal et publient davantage de rapports financiers que la loi ne l’exige.

Pour atteindre ses objectifs stratégiques, l’OGE doit utiliser efficacement les outils financiers mis à sa disposition. Il doit rendre des comptes sur:

1. l’usage efficace et rentable de ses ressources;
2. sa conformité à l’ensemble des lois et règlements régissant ses activités;
3. l’utilisation de pratiques financières honnêtes.

La responsabilité financière comporte deux aspects complémentaires :

• la responsabilité interne (procédures internes assurant le contrôle de l’OGE sur ses ressources financières);
• la responsabilité externe (embauche de vérificateurs externes chargés d’examiner les activités financières et les états financiers de l’OGE).

Comme la responsabilité financière, la responsabilité de performance a une composante interne et une composante externe.

Responsabilité de performance interne

La responsabilité de performance comprend deux volets. Le premier volet est la responsabilité interne, qui repose sur des mécanismes par lesquels :  

1. les structures situées plus bas dans la hiérarchie de l’OGE rendent compte de leur performance aux structures supérieures;     
2. les dirigeants de l’OGE suivent et évaluent la performance de l’organisation, et prennent des mesures correctives à l’endroit des activités qui ne satisfont pas aux normes de production, de qualité de service et de performance.

La principale responsabilité des gestionnaires et des superviseurs est de veiller à ce que la performance du personnel soit de haut niveau, et conforme aux plans de travail et aux normes découlant des buts stratégiques de l’OGE.

Les OGE peuvent aussi utiliser l’audit interne pour favoriser la responsabilité interne. Dans le passé, les vérificateurs internes se limitaient souvent à vérifier l’application des règles et politiques organisationnelles, surtout dans les domaines de la finance et de l’administration. Aujourd’hui, l’audit interne est de plus en plus utilisé comme un outil d’amélioration de la performance destiné à aider les dirigeants à cibler des moyens pour améliorer l’efficacité opérationnelle de l’OGE.

La responsabilité de performance exige aussi que les dirigeants de l’OGE soumettent régulièrement des rapports de performance organisationnelle afin que les membres de l’OGE puissent mieux évaluer toute recommandation de changement dans les politiques de l’organisation. Les OGE peuvent aussi s’inspirer de l’exemple des conseils d’administration du secteur privé qui évaluent régulièrement la performance du chef de la direction.

Responsabilité de performance externe

Le deuxième volet de la responsabilité de performance est la responsabilité externe, par exemple les comptes que les OGE doivent rendre au pouvoir législatif ou exécutif. La responsabilité de performance externe favorise la transparence de l’OGE et, par conséquent, la confiance dans les processus électoraux, en exigeant que l’OGE fasse régulièrement et publiquement rapport sur ses activités.

La nature de ce mécanisme de responsabilité dépend de la tradition juridique et administrative du pays, et du modèle de l’OGE. Certains pays exigent que les OGE produisent des rapports de performance et des rapports financiers sur une base annuelle, alors que d’autres ont des exigences plus limitées. Dans des pays tels que le Cambodge, le Ghana, la Géorgie, le Lesotho, la Namibie et la Russie, les OGE soumettent directement leurs rapports au pouvoir législatif. Aux îles Fidji et en Zambie, les rapports sont soumis au président. Dans le cas de la Zambie, le président est tenu de déposer le rapport de l’OGE à l’assemblée législative dans les sept jours suivant sa réception.

• Au Sénégal, le volet surveillance électorale et le volet gestion électorale de l’OGE (qui est de modèle mixte) sont tous deux soumis à des exigences limitées : les responsables de la surveillance font rapport au président sur chaque processus électoral, alors que les responsables de la gestion font rapport au ministère de l’Intérieur.
• Dans certains pays (p. ex. Bosnie-Herzégovine, Lesotho, Namibie, Afrique du Sud et Zambie), les OGE doivent présenter chaque année des rapports de performance ainsi que des états financiers vérifiés.
• L’OGE de l’Afrique du Sud est soumis à un ensemble rigoureux de mesures de contrôle. La loi électorale exige que l’OGE soumette des rapports d’activité (y compris des états financiers vérifiés) au pouvoir législatif, à la fois sur une base annuelle et après chaque scrutin majeur. L’OGE est aussi tenu de présenter des rapports accessibles au public sur ses préparatifs pour les élections à venir. En outre, le président peut lui demander des rapports écrits sur des questions électorales spécifiques.
• Aux États-Unis, les OGE locaux sont responsables devant leurs communautés, les fonctionnaires de l’État et les tribunaux.
• Dans certains  pays (p. ex. Costa Rica, Nigeria, Uruguay et Yémen), les OGE n’ont à répondre à aucune exigence formelle en matière de responsabilité. Au Costa Rica et au Nigeria, des comités législatifs travaillant sur des questions électorales pourraient servir de mécanisme de contrôle pour les activités de l’OGE. L’OGE d’Uruguay doit rendre des comptes par le biais de la vérification externe de ses états financiers, mais n’est pas autrement responsable.
• En Palestine, l’OGE n’est pas légalement tenu de rendre des comptes à quelque branche du gouvernement que ce soit, mais il a publié des rapports après des scrutins majeurs qui ont été diffusés simultanément auprès de la branche exécutive du gouvernement, le pouvoir législatif, les partis politiques et le public en général.

En règle générale, les rapports de performance des OGE sont à la fois descriptifs et analytiques et mettent en relief les défis de gestion, notamment les questions de financement et les modifications législatives susceptibles de rehausser l’efficacité de l’OGE. Comme ces rapports sont destinés au pouvoir législatif et peuvent influencer les décisions de ce dernier, il est important qu’ils soient aussi complets et clairs que possible, de façon à attirer l’attention des législateurs, surtout sur des questions de financement et de réforme législative.

Les rapports de l’OGE peuvent aussi être activement distribués aux autres parties prenantes : partis politiques, ministères, donateurs, organismes de la société civile, universités et autres établissements d’enseignement, entreprises, membres du public. Ils peuvent être rendus largement accessibles en format papier peu coûteux, ou en version électronique sur CD-ROM ou sur le site Web de l’OGE.

L’OGE peut aussi distribuer ses rapports annuels et ses publications connexes aux organismes régionaux et internationaux engagés dans le domaine de l’assistance électorale, comme les Nations Unies, l’OSCE, l’Union africaine, l’OEA, etc. Cette information peut attirer l’attention sur le pays de l’OGE et sur l’aide dont il aurait besoin dans le domaine des élections et de la démocratie.

L’OGE peut promouvoir la responsabilité de performance en consultant régulièrement ses parties prenantes, surtout les partis politiques. Non seulement ces consultations font-elles connaître les activités de l’OGE, mais elles permettent aussi aux parties prenantes de donner directement leur avis sur la performance de l’OGE en général ou sur des questions spécifiques, et de suggérer des améliorations. Un dialogue authentique et ouvert peut renforcer la confiance des parties prenantes dans le processus électoral, ainsi que dans l’indépendance, la transparence et la réceptivité de l’OGE. Ces consultations peuvent être officielles ou non officielles, et régulières ou commandées par des événements.

En Afrique du Sud, la loi oblige l’OGE à établir des comités la liaison avec les partis politiques à tous les paliers de gouvernement, du niveau national au niveau local. Des arrangements tels que ceux du Mexique, où la loi électorale accorde aux partis politiques et aux blocs législatifs le statut de membres non votants au sein de l’OGE, visent un but semblable. Plusieurs autres pays ont des structures consultatives bien que celles-ci ne soient pas légalement obligatoires.

Responsabilité financière interne

La responsabilité interne (les procédures internes qui assurent le contrôle des ressources financières de l’OGE) peut comprendre des mesures comme celles-ci :   

1. création d’un sous-comité de l’OGE pour surveiller ses finances (sous-comité qui pourrait être formé d’experts externes et de membres de l’OGE);    
2. création de structures officielles faisant rapport au secrétariat et aux membres de l’OGE (ou, dans le cas des OGE de modèle gouvernemental, au ministère de tutelle);
3. la budgétisation par programme et au rendement pour que les dépenses de l’OGE soient bien alignées sur ses objectifs opérationnels et stratégiques;
4. audits internes réguliers pour surveiller et évaluer les procédures de gestion financière de l’OGE et leur mise en œuvre.

Si l’OGE n’a pas de mesures internes solides démontrant clairement sa capacité de contrôler la probité et l’efficacité de sa gestion financière, il sera davantage exposé à des pressions pour l’établissement de mesures de contrôle financier externe. Une telle situation pourrait avoir des effets négatifs sur l’autonomie financière de l’OGE et son indépendance d’action. Il est dans l’intérêt de chaque OGE d’avoir des contrôles financiers internes rigoureux. Cela garantit l’intégrité financière de l’OGE et le protège contre toute pression visant à établir des contrôles externes plus contraignants susceptibles de limiter son indépendance.

Responsabilité financière externe

La responsabilité financière externe repose essentiellement sur la vérification externe des activités financières de l’OGE. Des vérifications externes supplémentaires peuvent être effectuées sur des systèmes financiers spécifiques (p. ex. paiement des salaires), ou à la suite d’allégations de corruption et d’irrégularités au sein de l’OGE. Dans le cas de telles allégations, des organismes de l’État peuvent aussi participer à la vérification externe.

Les vérifications financières externes sont souvent menées par des organismes gouvernementaux, tels que la Commission d’audit en Bosnie et Herzégovine et le Bureau du vérificateur général au Canada. En Roumanie et en Turquie, la vérification externe de l’OGE est effectuée par une cour des comptes relevant du pouvoir législatif. Au Portugal, l’OGE peut être vérifié par le ministère des Finances et par la Cour des comptes. Au Lesotho et en Zambie, la vérification externe des finances de l’OGE est assurée par des entreprises de vérification privées, alors qu’en Russie, la vérification externe est exécutée par l’Assemblée fédérale par l’entremise de sa Chambre de la comptabilité.

Les rapports d’audit sont habituellement destinés au public. Une fois publiés, les états financiers sont normalement incorporés dans les rapports annuels ou autres pour soumission au pouvoir législatif et autres parties prenantes. Au Cameroun, les rapports financiers vérifiés sont présentés à l’assemblée législative et l’audit de performance est soumis au président. Au Sénégal, le composant indépendant de l’OGE produit un rapport descriptif et financier qui porte sur chaque processus électoral et qui est soumis au président, lequel le rend public, alors que le composant gouvernemental de l’OGE – la division des élections du ministère de l’Intérieur – rend compte de ses activités par l’entremise de son ministre.

L’examen des finances de l’OGE par un comité du pouvoir législatif, parfois désigné sous le nom de Comité des comptes publics, peut démontrer publiquement l’intégrité financière de l’OGE. Le cadre de ces examens doit garantir que l’OGE est interrogé équitablement, plutôt qu’à des fins de gains politiques. Si les vérificateurs ont constaté des failles dans la gestion financière, des membres ou des cadres supérieurs de l’OGE peuvent être appelés à fournir des explications et à décrire les mesures correctives qui ont été prises.

Au Costa Rica, au Nigeria, en Palestine et au Yémen, le cadre légal de la responsabilité financière n’est pas clair. Bien que les OGE de ces pays fassent vérifier leurs opérations financières, rien ne les oblige à soumettre des rapports à un organisme de supervision. En Palestine, cependant, l’OGE a l’habitude de diffuser ses rapports annuels et financiers aux parties prenantes, notamment le gouvernement, l’assemblée législative et les partis politiques.

Les budgets proposés et les comptes vérifiés de l’OGE dans beaucoup de pays sont examinés par un comité du pouvoir législatif. Si les vérificateurs ont constaté des failles dans la gestion financière (p. ex. systèmes inappropriés de budgétisation, contrôles insuffisants pour les paiements ou les acquisitions, dépenses excessives, détournements de fonds), ce comité peut interroger le chef de la direction de l’OGE. Cette pratique a cours dans beaucoup de pays et s’applique à presque toutes les institutions financées à même les deniers publics.

L’audit des OGE

L’audit examine minutieusement les activités de l’OGE, strictement en fonction des objectifs stratégiques énoncés par l’OGE. Des audits réguliers sont un moyen essentiel de garantir la responsabilisation d’un OGE. Aujourd’hui, la vérification des organismes à fonds publics va au-delà de l’aspect purement financier et tient compte de l’efficacité des stratégies, des méthodes de fonctionnement et de la prestation de services des OGE.

Comme tout OGE a des responsabilités en matière de performance et de finances, l’audit d’un OGE peut relever d’une des deux catégories suivantes :

1. audit de performance (axé sur la rentabilité, l’efficience et l’efficacité de ses activités);
2. audit financier (axé sur la vérification des états financiers de l’OGE selon les critères comptables, en évaluant l’efficacité et la probité de sa gestion financière).

Un audit peut tomber clairement dans l’une ou l’autre des catégories ci-dessus ou constituer une combinaison des deux. Il peut être large (examiner la performance globale de l’OGE) ou se limiter à une activité ou un système particulier. Les rapports d’audit sont généralement rendus publics.

Peu importe le type d’audit, la vérification est menée habituellement en fonction de critères d’audit professionnels. Les rapports d’audit certifient ce fait ou expliquent pourquoi de tels critères étaient inapplicables, et justifient les critères ou la méthodologie utilisés. Le rapport d’audit peut indiquer les bonnes et les mauvaises pratiques observées; porter un jugement sur la gestion opérationnelle ou financière; signaler tout cas de non-respect des lois ou des politiques, et tout manquement à la probité ou à l’intégrité financière; relever les améliorations apportées depuis les audits antérieurs; et porter un jugement sur les méthodes et les systèmes utilisés ou sur le niveau des services fournis, en fonction des objectifs de l’OGE.

Un rapport d’audit professionnel est toujours objectif, factuel, exact, complet et juste, et fait ressortir autant les points forts que les points faibles de l’OGE. Il est recommandé que les vérificateurs discutent de leurs conclusions et de leurs recommandations avec l’OGE afin que ce dernier ait le temps de réagir et que son point de vue soit soigneusement pris en compte avant que le rapport final ne soit rendu public.

Audits de performance

L’audit de performance est un examen objectif, indépendant et systématique des activités et des systèmes de gestion d’un OGE visant à déterminer dans quelle mesure l’organisme a utilisé ses ressources de façon efficace, efficiente et économique. L’audit peut être mené intérieurement par l’OGE, ou effectué par des vérificateurs externes. Les audits de performance peuvent porter sur l’ensemble des activités d’un OGE ou se concentrer sur une fonction ou un programme particulier. Ils cernent les forces et les faiblesses dans les activités d’un OGE et recommandent toute mesure corrective appropriée. Il s’agit d’un mécanisme important pour améliorer la gestion électorale, implanter de bonnes façons de faire, rehausser la responsabilité publique et renforcer l’intégrité institutionnelle.

Méthodologie et portée d’un audit de performance

L’audit de performance implique à la fois un examen interne (contrôle des politiques et des dossiers pertinents de l’OGE, et entrevues avec des membres de l’organisme) et un examen externe (entrevues avec les parties prenantes et examen de reportages médiatiques et d’autres rapports externes sur les activités de l’OGE). Ce genre d’audit comprend habituellement des analyses coûts-bénéfices et des analyses de rentabilité, et utilise les indicateurs de performance (ceux prévus par l’OGE dans son plan stratégique, le cas échéant) ainsi que les normes de service définies par l’OGE ou attendues par ses parties prenantes, pour évaluer la performance de l’OGE en fonction de ses objectifs stratégiques.

Pour effectuer un audit de performance, il faut habituellement :

1. interviewer les principales parties prenantes (partis politiques, électeurs, élus, organismes de la société civile, médias, ministères et organismes publics, fournisseurs, etc.) et, au besoin, consulter les parties prenantes dans le cadre d’ateliers ou de séminaires;
2. interviewer les membres de l’OGE, le personnel du secrétariat et, s’il y a lieu, le personnel temporaire ou les entrepreneurs engagés pour les activités examinées;
3. examiner le plan stratégique de l’OGE, la structure hiérarchique, les politiques pertinentes, les plans opérationnels, les tâches assignées et la mise en œuvre des activités planifiées;
4. examiner les instruments constitutionnels, les lois, la réglementation, les jugements de tribunaux, les codes de conduite, le système informatique, les rapports, les procédures, les manuels, les directives et registres pertinents.

Audit de performance relatif à une élection : critères potentiels et questions spécifiques

Les critères utilisés et les questions couvertes dans le cadre d’un audit de performance dépendent de l’activité ou des activités visées par l’audit. Par exemple, un audit de performance portant globalement sur la conduite d’une élection pourrait comprendre les critères et les questions suivantes :

Critères d’un audit de performance relatif à une élection

• Préparation et conception : logique et exhaustivité de la planification de l’élection;
• Efficacité des processus électoraux; ratios de coût-production et qualité résultante;
• Efficacité des activités électorales : contribution des services de l’OGE aux objectifs de l’élection;
• Impact : effet de la conduite de l’élection par l’OGE sur l’environnement démocratique et la stabilité de l’État;
• Durabilité: capacité de maintenir les avantages découlant de l’élection.

Questions spécifiques traitées par un audit de performance relatif à une élection

• La pertinence des règles, politiques, procédures et normes de performance de l’OGE par rapport à ses objectifs pour l’élection;
• La pertinence de la structure et de la culture de l’OGE pour assurer des services du niveau de qualité prévu;
• La conformité de l’OGE à son cadre légal électoral et à ses règlements et procédures internes;
• Les cas de conflit ou de double emploi dans les activités électorales de l’OGE, et entre ces activités et d’autres programmes de l’OGE;
• L’effet du système électoral sur les systèmes et procédures de l’OGE;
• L’efficacité et la durabilité de l’utilisation de la technologie aux fins des élections;
• Les niveaux de connaissance électorale des membres et du personnel de l’OGE, et les effets de la formation et du développement du personnel sur ces niveaux;
• Les effets des campagnes d’information de l’OGE;
• L’efficacité des rapports entre l’OGE et les autres organismes ayant un rôle dans l’élection;
• La performance de l’OGE dans la mise en œuvre des principaux processus électoraux.

Résultats d’un audit de performance

Les résultats d’un audit de performance sont normalement constitués de constatations sur les activités ou processus vérifiés et de recommandations visant à aider l’OGE et ses organes de supervision à améliorer les services aux parties prenantes :

Types de constatations résultant d’un audit de performance

• Forces et faiblesses des systèmes de gestion et de l’équipe de gestion de l’OGE;
• Forces et faiblesses des méthodes de mise en œuvre des activités ou des processus;
• Contraintes ayant pu affecter la capacité de l’OGE à atteindre les objectifs liés aux activités vérifiées;
• Mesure dans laquelle les activités et les processus examinés ont atteint les objectifs, les niveaux de performance et les critères du service définis par l’OGE et attendus par ses parties prenantes.

Types de recommandations résultant d’un audit de performance

• Façons d’améliorer les systèmes et procédures administratifs, opérationnels et financiers en vue d’améliorer la performance de l’OGE en fonction de ses objectifs;
• Façons d’utiliser les ressources plus économiquement tout en assurant la qualité attendue;
• Façons d’utiliser les ressources de l’OGE plus efficacement en vue de réduire le ratio coût-production;
• Façons d’améliorer l’efficacité de l’OGE en atteignant mieux ses objectifs, ses normes de performance et les niveaux de service projetés;
• Changements à l’environnement externe de l’OGE qui l’aideront à atteindre ses objectifs et à améliorer sa prestation de services, sa viabilité à plus long terme et sa durabilité.
• Améliorations au cadre de gestion de l’OGE et à ses résultats projetés, ses normes de performance et ses niveaux de service afin que l’OGE puisse atteindre ses objectifs en servant mieux ses parties prenantes.

Les audits de performance peuvent avoir un large éventail de répercussions, à la fois sur l’OGE et sur la façon dont les parties prenantes perçoivent l’OGE. Entre autres répercussions, signalons un usage plus économique des ressources, une efficacité accrue, des politiques et pratiques de gestion plus solides, une meilleure qualité de service et une meilleure compréhension de la notion de responsabilité.

Audits financiers

L’audit financier interne de l’OGE est son dernier mécanisme de contrôle interne pour assurer la probité et l’intégrité financière. De son côté, l’audit financier externe examine les comptes de l’OGE pour fournir une opinion indépendante sur leur exhaustivité, leur conformité, leur intégrité et leur exactitude. La plupart des OGE sont tenus de soumettre des états financiers annuels vérifiés qui sont liés au plan annuel de travail. Le rapport peut faire état du niveau des contributions financières de l’État et des sources externes, le cas échéant, et de l’utilisation de ces fonds.

Les élections donnent lieu à un grand nombre d’opérations financières : acquisition de matériel, versement de salaires au personnel supplémentaire, etc. Beaucoup d’OGE ont un personnel relativement nombreux et dispersé, y compris des milliers de travailleurs temporaires, et achètent pour plusieurs millions de dollars de matériel et de services, souvent dans un laps de temps très court. Ce genre d’environnement peut être propice à la corruption et au détournement de fonds si des mesures de prévention adéquates ne sont pas en place.

Les audits financiers visent à fournir l’assurance raisonnable que les états financiers d’un OGE représentent fidèlement sa situation financière, ses résultats d’opérations et son flux de trésorerie, conformément aux principes de comptabilité et aux normes de déclaration financière généralement acceptés. Ces audits cherchent à établir si toutes les opérations financières ont respecté les critères de conformité financière, selon les règles de l’OGE lui‑même ou selon des lois ou règlements applicables à l’ensemble du secteur public. Ils aident également à déterminer si la structure de contrôle interne de l’OGE est conçue et appliquée de façon à bien garantir l’exactitude et l’intégrité des données financières et à prévenir la fraude.

L’audit financier peut couvrir une partie ou la totalité des éléments suivants :

a) états financiers et information financière (revenus et dépenses, encaissements et décaissements, inventaire des biens, etc.);

b) demandes budgétaires et variations entre la performance financière estimée et réelle;

c) conformité aux lois et règlements, surtout pour les achats, la comptabilité, les mesures anticorruption et la diffusion de l’information sur les contrats et les subventions;

d) contrôles internes relatifs aux fonds, aux biens et aux rapports financiers.

Autocontrôle

Les programmes d’assurance qualité internes sont le point de départ de toute démarche visant à garantir à l’OGE et à ses parties prenantes que les activités de l’OGE respectent certaines normes en matière de service, d’efficacité et de pertinence. Un programme d’assurance qualité peut comprendre les éléments suivants :

1. consultation des parties prenantes sur les nouveaux systèmes et méthodes;
2. mise en œuvre de processus de conception et de développement formellement examinés et étalonnés;
3. essais rigoureux de préimplantation;
4. programmes complets de formation;
5. évaluation du personnel professionnel pour s’assurer qu’il est apte à faire partie des associations professionnelles appropriées;
6. programmes officiels de surveillance postimplantation;
7. processus solides de détection d’erreurs et de rectification.

Les OGE peuvent suivre les lignes directrices et les normes de l’Organisation internationale de normalisation (ISO).

Évaluation de programme par les OGE

L’évaluation de programme est un autre outil largement utilisé pour aider les OGE à améliorer leur gestion. Il n’y a pas une nette distinction entre l’audit de programme et l’évaluation de programme. Les deux aident à déterminer de façon indépendante et objective comment l’OGE peut mieux utiliser ses ressources. L’audit de performance vise généralement à établir dans quelle mesure la performance de l’OGE est économique, efficiente et efficace par rapport aux objectifs de ses activités tels qu’énoncés dans son plan stratégique ou d’autres documents d’ordre légal ou opérationnel. Quant à l’évaluation de programme, elle commence en général par examiner si le cadre électoral, ainsi que les objectifs stratégiques que l’OGE a adoptés en fonction de ce cadre, répondent aux besoins des parties prenantes de l’OGE.

Voici certaines des questions posées lors d’une évaluation de programme :

1. Le cadre d’activité et les objectifs de l’OGE correspondent-ils aux besoins et objectifs des parties prenantes de l’OGE?
2. Les services fournis par l’OGE sont-ils nécessaires?
3. Les services de l’OGE pourraient-ils être fournis plus efficacement?
4. Quels sont les effets à court et à long terme des services fournis?

Les évaluations de programme sont complètement axées sur les résultats, et leurs conclusions influencent le cycle de planification stratégique de l’OGE. Elles se concentrent sur la manière dont l’OGE sert ses parties prenantes, cherchant notamment à déterminer si l’analyse des besoins sur laquelle les stratégies et activités de l’OGE sont fondées est encore valide. Comme elles sont axées sur les besoins des parties prenantes, elles visent à connaître les attentes de ces dernières ainsi que leurs vues sur la pertinence et l’efficacité des activités actuelles de l’OGE. À une époque où les attitudes sociétales, les cadres politiques et législatifs ainsi que les ressources technologiques sont en perpétuel changement, ces évaluations aident l’OGE à identifier des domaines d’activité qui ne répondent plus efficacement aux besoins de ses parties prenantes. L’évaluation de programme peut examiner si certains services spécifiques de l’OGE sont encore nécessaires, ou si d’autres institutions seraient mieux placées que l’OGE pour utiliser, en totalité ou en partie, les fonds publics disponibles pour ces services, par exemple l’éducation électorale.

Examens postélectoraux

Les OGE ont de plus en plus souvent recours à des examens postélectoraux pour déterminer l’efficacité de leurs structures légales et administratives et pour évaluer leur performance dans la conduite des élections. Ces examens constituent des compléments aux audits financiers et aux audits de performance. Le Botswana et la Géorgie, entre autres pays, prévoient la présentation de rapports de performance après chaque scrutin majeur. L’OGE du Botswana a engagé une équipe d’experts électoraux pour mener un examen de sa performance aux élections générales du pays en 2004. Cet examen a donné lieu à plusieurs recommandations de grande portée, impliquant notamment des modifications d’ordre constitutionnel et juridique.

Le rapport d’examen postélectoral analyse ce qui a bien fonctionné, ce qui a mal fonctionné, et les causes des problèmes observés. Il peut couvrir tous les aspects du système électoral, des processus, ainsi que des structures et capacités de gestion, et il est meilleur s’il est basé sur l’expérience directe des analystes du scrutin, pas seulement sur l’examen des dossiers. L’examen postélectoral peut analyser de façon détaillée les activités de vote et de dépouillement des bulletins, l’attitude des électeurs et la réaction des parties prenantes aux actions de l’OGE. Il peut aussi chercher à établir dans quelle mesure les processus de financement de l’OGE favorisent ou entravent la pérennité de l’OGE. Le rapport peut faire état des forces et des faiblesses de l’OGE et de la structure électorale, et recommander des mesures correctives. Les résultats de l’examen doivent être pris en compte dans toute discussion de réforme électorale et dans l’élaboration des procédures de l’OGE tout au long du cycle électoral.

Une approche à deux volets, combinant l’analyse des besoins avant une élection générale et l’examen postélectoral de la performance de l’OGE pendant la période électorale, peut aider à évaluer le niveau de pérennité à long terme d’élections libres et justes.

Liste de contrôle du cycle d’examen postélectoral d’un OGE : responsabilité et action

Direction de l’OGE :

• Avant la période électorale, établir la portée et les paramètres de l’examen après consultation des parties prenantes, et confier l’examen à un gestionnaire et une équipe de l’OGE ou, si nécessaire, à des conseillers externes.
• Expliquer au personnel de l’OGE la nature et le but de l’examen.

Équipe d’examen :

• Établir un plan et un calendrier pour la collecte d’information pendant et après la période électorale, ainsi que pour l’analyse et la préparation du rapport.
• Examiner le cadre documentaire pour les processus électoraux pertinents (tels que le cadre légal, les politiques et procédures de l’OGE et les documents pertinents publiés par d’autres organismes).
• Pendant la période électorale, observer des processus électoraux, interviewer des parties prenantes externes ainsi que le personnel de l’OGE, et recueillir de façon continue des données pertinentes sur la performance de l’OGE.
• Conduire des interviews postélectorales ou des tables rondes de parties prenantes pour recueillir des commentaires sur la performance de l’OGE.
• Rassembler des données postélectorales pour combler toute lacune de la documentation existante et pour éclairer des questions telles que des litiges relatifs aux résultats de l’élection.
• Analyser les données et rédiger un projet de rapport.

Direction de l’OGE :

• Examiner le rapport d’examen et le commenter.

Équipe d’examen :

• Rédiger le rapport d’examen final en tenant compte des commentaires de la direction de l’OGE.

Direction de l’OGE :

• Présenter le rapport d’examen aux parties prenantes.
• Discuter avec le personnel de l’OGE des changements recommandés dans le rapport d’examen.
• Faire valoir auprès des parties prenantes, y compris le gouvernement et l’assemblée législative, les réformes électorales recommandées dans le rapport d’examen.
• Élaborer pour l’OGE de nouvelles politiques et procédures basées sur les conclusions et recommandations du rapport d’examen, et sur toute réforme législative découlant du rapport.
• En consultation avec les parties prenantes, établir la portée et les paramètres de l’examen de la prochaine élection, en prêtant une attention particulière aux questions notées dans l’examen de l’élection antérieure.

Examen par les pairs

Les examens par les pairs permettent d’appuyer les mécanismes d’examen interne et externe (audit et évaluation) sur le savoir de praticiens électoraux expérimentés. Le fait d’utiliser des employés électoraux d’une région géographique pour aider à réaliser des audits financiers ou de performance, ou des évaluations postélectorales, dans une autre région géographique de l’OGE, comme cela a été fait en Australie au début des années 1990, peut être extrêmement avantageux. Il est possible que les bureaux d’OGE examinés tiennent compte davantage des recommandations provenant de pairs qui ont dû résoudre des problèmes de gestion semblables, et l’échange d’idées peut élargir les connaissances à la fois de l’examinateur et de l’examiné. On obtient des avantages semblables en utilisant des professionnels électoraux expérimentés provenant du même ou d’un autre pays, au sein des équipes d’examen externe des OGE.

Exigences de la supervision externe

La supervision externe d’un OGE fait partie de sa responsabilité externe, et peut être mise en œuvre par le biais de mécanismes tels que des audits ou des évaluations externes, des examens d’activités de l’OGE par un organisme ad hoc ou autre, ou des examens par un comité parlementaire, tel que le comité des affaires électorales ou le comité des comptes publics.

Si une entité chargée de l’examen externe d’un OGE n’est pas complètement indépendante, elle peut être sujette à une ingérence susceptible de nuire à la portée ou à la méthodologie de l’examen. Il peut y avoir des tentatives en vue de changer ou d’influencer le contenu des rapports d’examen. Diverses mesures de contrainte peuvent être utilisées contre des organismes de supervision, notamment des restrictions sur les paramètres d’examen, sur les délais d’enquête, sur l’accès à l’information ou sur l’accès au financement ou à d’autres ressources. En Indonésie, l’organisme de surveillance des élections, Panwas, surveille la conduite des élections et est en même temps l’organe de première instance pour le règlement de la plupart des litiges électoraux. Panwas est censé jouir d’une indépendance d’action, mais il est nommé et financé par l’OGE. En 2004, la contestation de certaines décisions de l’OGE par Panwas a entraîné un conflit entre les deux organismes et a amené l’OGE à enlever à Panwas tout rôle dans les contestations ou les différends impliquant l’OGE.

Les organismes de supervision doivent être autorisés à examiner des documents et des fichiers informatiques, à vérifier des services et des propriétés acquis avec des fonds publics, et à interviewer des membres et des employés de l’OGE ainsi que d’autres personnes. Ces autorisations peuvent être garanties si elles font partie du cadre légal. Sinon, l’OGE peut rehausser sa crédibilité en permettant un accès gratuit et sans entrave. Dans beaucoup de cas, les organismes officiels de supervision sont autorisés à obtenir des ordres de tribunaux obligeant l’OGE et d’autres organismes à produire des documents spécifiques, sous peine de sanctions. Quand un organisme de supervision est doté de pouvoirs d’enquête, il peut habituellement administrer des déclarations sous serment.

Pour être efficace, la supervision doit être soumise à un contrôle de qualité rigoureux afin qu’elle soit professionnelle, impartiale et exacte.

Responsabilité pour l’utilisation de systèmes informatiques

L’utilisation croissante de systèmes informatiques pour les opérations et la gestion électorales crée des défis de responsabilité supplémentaires pour les OGE. Indépendamment de la question de la pérennité, il importe d’assurer la confiance du public dans l’exactitude et la fiabilité de ces systèmes.

Le manque de traces concrètes d’opérations dans plusieurs systèmes informatiques, le manque de transparence et la complexité de la programmation informatique pour les non‑spécialistes, ainsi que les risques de manipulation des données dont les médias font largement état par des reportages sur les virus et le piratage, peuvent affecter la crédibilité des OGE qui ont recours à des systèmes informatiques pour des tâches vitales comme l’inscription des électeurs ainsi que l’enregistrement et le dépouillement des votes, mais sans être ouvertement responsables de leur usage.

La fiabilité et la sécurité des systèmes informatiques utilisés pour l’enregistrement et le dépouillement des votes font encore l’objet d’un débat intense. Aux États-Unis, au-delà des questions de performance technique, une partie du débat a porté sur le comportement de fournisseurs politiquement alignés. Les OGE doivent se montrer plus ouverts et responsables dans leur usage de la technologie depuis que les médias ont diffusé des reportages sur de présumés problèmes d’intégrité concernant les machines de vote mécaniques et électroniques utilisées aux États-Unis, y compris les appareils de vote à écran tactile comme ceux utilisés au Maryland en 2004. Le rapport de la Commission Baker-Carter sur la réforme électorale fédérale, publié en 2005, traite longuement des préoccupations au sujet du vote électronique.

Pour assurer l’intégrité des systèmes informatiques, les OGE doivent notamment :

1. tester rigoureusement les systèmes avant leur mise en service et publier les résultats des tests;
2. utiliser des systèmes d’exploitation et des applications à code source ouvert afin de favoriser la transparence des systèmes utilisés;
3. permettre au public de commenter des versions d’essai des codes sources lorsque des codes sources ouverts sont utilisés. Par exemple, la Commission électorale du territoire de la capitale australienne a affiché sur son site Web le code source proposé pour son système d’enregistrement et de dépouillement des votes, et a invité les informaticiens professionnels à lui transmettre leurs commentaires;
4. conserver dans un endroit sous contrôle indépendant une copie certifiée authentique du code autorisé pour chaque système informatique, et assurer régulièrement une vérification indépendante de ce code en le comparant avec celui utilisé par l’OGE afin de détecter et de supprimer tout changement non autorisé, comme cela a été recommandé aux États-Unis;
5. assurer un audit régulier des systèmes informatiques, et plus particulièrement de leurs dispositifs de sécurité;
6. veiller à ce que les systèmes informatiques produisent des documents de contrôle en papier pouvant être utilisés pour vérifier les résultats des systèmes, comme cela a été recommandé aux États-Unis;
7. veiller à ce que des systèmes auxiliaires soient disponibles en cas de panne.

Résumé : évaluation de la performance des OGE

• Le fait d’être responsable devant ses parties prenantes aide l’OGE à être transparent et bien géré, et à être perçu par le public comme un organisme professionnel et impartial.
• Il importe d’assurer à la fois une responsabilité non officielle basée sur une communication régulière avec les parties prenantes, et des mécanismes officiels de responsabilité financière et de performance. Il faut également que l’OGE rende des comptes sur l’observation des lois, la probité financière, l’intégrité opérationnelle et l’efficacité de son service à la clientèle.
• La responsabilité de performance est interne et externe. Les mesures internes comprennent des contrôles de gestion ainsi que des audits internes portant sur des questions de performance. Quant aux mesures externes, il peut s’agir d’examens externes ou de rapports obligatoires destinés à des parties prenantes telles que le pouvoir législatif. Une large distribution des rapports de l’OGE peut attirer l’attention d’un bon nombre de parties prenantes sur les défis et les réalisations de l’OGE.
• La responsabilité financière de l’OGE est également interne et externe. À l’interne, il faut des rapports financiers et des mécanismes de contrôle, ainsi que des audits internes réguliers. À l’externe, il faut des audits externes, la présentation régulière d’états financiers vérifiés à des parties prenantes telles que les assemblées législatives et les donateurs, ainsi que des examens effectués par un organisme approprié.
• L’utilisation de systèmes informatiques, surtout pour l’enregistrement et le dépouillement des votes, augmente les obligations de l’OGE en matière de responsabilité, car ces systèmes ne sont pas nécessairement transparents ou faciles à comprendre pour les parties prenantes. Il importe d’appliquer de hautes normes de qualité et d’intégrité, en s’assurant de conserver des preuves des opérations.
• Pour assurer les parties prenantes de son efficacité et de sa probité, l’OGE peut utiliser une variété de mesures, y compris des contrôles de qualité avant et pendant les scrutins, et par la suite des mécanismes d’audit, d’évaluation et de supervision externe. L’utilisation d’examens par des pairs peut ajouter de la crédibilité aux conclusions et recommandations de rapports d’évaluation.
• Les audits financiers et de performance peuvent mettre en lumière les bonnes pratiques d’un OGE, prévenir ou détecter la fraude, la corruption et la mauvaise gestion, et aider à déterminer comment l’OGE pourrait mieux se conformer à ses exigences financières et améliorer sa performance opérationnelle, ainsi que son intégrité institutionnelle, de façon à atteindre les objectifs de son plan stratégique.
• Les audits de performance évaluent l’économie, l’efficience et l’efficacité des activités d’un OGE, et peuvent s’avérer d’une grande utilité pour améliorer la qualité du service de l’organisme, son utilisation rentable des ressources ainsi que ses méthodes de gestion électorale. Quant aux audits financiers, ils peuvent contribuer à améliorer les contrôles financiers internes et à favoriser l’observation des règles pertinentes ainsi que l’utilisation efficace des ressources financières.
• Outre les audits, un OGE peut effectuer des évaluations de programme d’une partie ou de l’ensemble de ses activités. Ces évaluations aident non seulement à déterminer comment l’OGE a fait ce qu’il a projeté de faire, mais également si les objectifs stratégiques de l’OGE conviennent à son environnement et correspondent aux besoins de ses parties prenantes. Ils indiquent aussi comment les activités de l’OGE pourraient être améliorées pour répondre à ces besoins d’une manière plus économe, efficiente et efficace. Ils constituent une façon efficace d’aider les OGE à relever les défis d’un environnement externe changeant.
• Les examens postélectoraux bien planifiés sont particulièrement utiles aux OGE. Les recommandations découlant de ces examens peuvent sous-tendre des réformes de politiques ou de procédures à l’intérieur des OGE et aider ces derniers à faire valoir la nécessité de réformer le cadre électoral, tout au long du cycle électoral.
• La surveillance externe indépendante d’un OGE peut s’exercer par le biais de vérifications externes effectuées par un comité permanent de l’assemblée législative ou par un organe spécialement nommé à cet effet. Pour être efficace, l’entité chargée de ces vérifications doit avoir entièrement accès à la documentation et au personnel pertinents, être d’une nature indépendante, impartiale et professionnelle, et appliquer des contrôles de qualité rigoureux.