Gestion financière des OGE

Une des responsabilités essentielles de l’OGE est le financement des processus électoraux. Les coûts influencent chaque aspect du travail de l’OGE. Des budgets adéquats doivent être préparés et l’autorité chargée d’acquitter les coûts doit être informée du résultat possible. La législation électorale définit jusqu’à un certain point les processus à suivre pour la conduite de l’activité électorale. L’OGE, bien sûr, doit néanmoins s’assurer que tout travail est effectué de la manière la plus rentable, dans le respect de la loi. Les scrutins, l’inscription des électeurs et les autres aspects des élections existent aux quatre coins du globe. Il existe un large éventail d’exemples pour comparer les coûts et rechercher l’utilisation la plus efficace des ressources. Examiner d’un œil critique chaque étape du processus électoral ainsi que les dépenses de l’OGE peut être une façon efficace de réduire les coûts. Est-ce qu’une des activités de l’OGE peut être sous-traitée (p. ex. la livraison d’équipement aux bureaux de vote, la saisie des données dans un système automatisé), de manière à assurer des économies à long terme? La responsabilité d’un OGE est de veiller à ce que les tâches soient exécutées de manière rentable et professionnelle – et pas nécessairement que chaque tâche soit exécutée avec ses propres ressources.

Problèmes courants de financement dans les OGE

Les élections sont des événements complexes et chers, et doivent faire concurrence avec des services nationaux vitaux tels que le transport, la santé et l’éducation, qui peuvent rapporter davantage de gains politiques immédiats. Si des processus électoraux sont financés insuffisamment ou trop tard,  cela peut être dû à l’incapacité du gouvernement à affecter les fonds suffisants à cette fin ou à verser à temps les fonds autorisés.

Les besoins de financement des OGE sont tributaires des cycles électoraux (voir la barre dynamique à droite) et varient énormément selon qu’il s’agit ou non d’une année électorale. Parmi les autres facteurs importants figurent la nature de l’OGE, les procédures électorales en place et la fréquence des élections. Il arrive régulièrement que des OGE soient accusés d’acquérir des biens et services onéreux, comme des équipements de haute technologie, qui ne sont pas utilisés à bon escient. Ainsi, certains OGE ont été accusés d’imprimer trop de documents de vote ou de recruter trop de personnel électoral. L’indépendance de certains types d’OGE par rapport à la branche exécutive du gouvernement peut donner l’impression qu’ils ne sont pas soumis aux mêmes contrôles de dépenses que les organismes gouvernementaux.

Certains OGE, notamment ceux de l’Afghanistan, du Cambodge, d’Haïti, de l’Indonésie, de l’Irak et du Libéria, ont reçu de donateurs internationaux des montants substantiels de soutien budgétaire, ainsi que de l’assistance technique. À part les questions de durabilité que cela soulève, les conditions incompatibles que les organismes des différents donateurs imposent aux OGE, ajoutées aux exigences de leur propre gouvernement, peuvent faire en sorte que l’OGE ait de la difficulté à rendre compte correctement, et dans un délai raisonnable, de la totalité du financement reçu. 

Les OGE ont eu à se demander s’il fallait financer les nouvelles technologies, et de quelle manière, en particulier les technologies liées à l’inscription des électeurs, au vote et au dépouillement des voix. L’intérêt accru pour les questions d’accessibilité (p. ex. bureaux de vote mobiles, système de vote par correspondance au pays ou à l’étranger, installations pour les électeurs handicapés et diffusion efficace de l’information électorale dans des sociétés de plus en plus multilingues) a aussi eu des répercussions sur le plan financier. Dans beaucoup de démocraties établies, les politiques gouvernementales de compression dans le secteur public ont contribué à fragiliser le financement des OGE, en particulier pour les coûts de personnel.

Quels coûts électoraux doivent être financés?

L’expression « financement électoral » fait référence au budget électoral ou aux coûts qu’un pays doit assumer à la suite de diverses activités entreprises par l’OGE et d’autres organismes pour organiser et conduire un processus électoral. Certains coûts électoraux peuvent être facilement identifiables comme coûts de l’OGE; d’autres peuvent être difficiles à mesurer, car incorporés dans les budgets des services généraux d’autres organismes du gouvernement. Les comparaisons des coûts électoraux entre pays s’avèrent difficiles, en grande partie à cause de la diversité des articles qui peuvent être identifiés et mesurés comme coûts électoraux dans des environnements électoraux différents, avec des OGE de modèles différents. Le projet CORE (Cost of Registration and Elections, ou Coût de l’inscription et des élections) parrainé par le PNUD et l’IFES, divise les coûts électoraux en trois catégories :

• coûts de base (ou coûts directs) : coûts régulièrement associés à la mise en œuvre d’un processus électoral dans un environnement électoral stable;
• coûts diffus (ou coûts indirects) : coûts des services paraélectoraux indissociables des budgets généraux des organismes qui aident à la mise en œuvre d’un processus électoral;
• coûts d’intégrité : coûts qui, indépendamment des coûts de base, sont nécessaires pour assurer la sécurité, l’intégrité et la neutralité politique du processus électoral ainsi que l’application des mêmes règles pour tous.

Voir, dans la barre dynamique, le tableau sur les attributs des coûts de base, des coûts diffus et des coûts d’intégrité.

Les coûts d’intégrité sont souvent pris en charge, pour une grande part, en dehors de l’OGE, et principalement par la communauté des donateurs; des exemples récents en sont les activités de traitement sophistiqué des données du fichier électoral et de production des listes électorales lors des élections de transition en Afghanistan et en Irak. De tels frais accessoires ne peuvent pas être inclus dans l’analyse des budgets des OGE, bien qu’ils soient liés à des fonctions prévues dans le mandat de l’OGE. D’après le projet CORE, les coûts de base sont proportionnellement plus élevés dans les démocraties stables, car le progrès vers la consolidation de la démocratie a tendance à se traduire par une baisse des coûts d’intégrité et une augmentation des coûts de base. L’augmentation des coûts de base résulte de demandes destinées à stimuler la participation en rendant les opérations électorales plus largement accessibles, et de l’utilisation de la haute technologie pour faciliter l’inscription des électeurs, le vote et la transmission des résultats de l’élection.

Le projet CORE montre, en outre, que les coûts diffus ont tendance à être plus élevés dans les démocraties stables, surtout en Europe de l’Ouest où les processus électoraux ont tendance à être mis en œuvre par des OGE de modèles gouvernemental ou mixte qui peuvent utiliser plusieurs organismes du gouvernement pour gérer des services électoraux.

Quand, par exemple, un organisme national d’inscription civile est responsable de la fourniture des données dans le fichier électoral, comme en Hongrie et en Norvège, il doit assumer des coûts de nature électorale qui peuvent être difficiles à dissocier des coûts globaux de l’inscription civile. Même quand les gouvernements ont une politique de recouvrement des coûts par un organisme gouvernemental de services électoraux, il est possible que le vrai coût ne soit pas imputé.  

Les OGE de modèle indépendant sont plus susceptibles d’avoir la seule responsabilité des fonctions électorales, et donc d’avoir un niveau de frais directs plus élevé, facilement identifiables, et un niveau de coûts diffus plus bas que les OGE de modèles gouvernemental ou mixte. Un niveau plus élevé de coûts aisément identifiables peut donner l’impression, à tort, que les coûts réels sont plus élevés.

Attributs et exemples de coûts de base, de coûts diffus et de coûts d’intégrité

Coûts de base

Attributs :

• Correspondent aux coûts essentiels des tâches électorales.
• Sont habituellement identifiables dans le budget de l’OGE ou des autres autorités responsables des tâches électorales.
• Peuvent être difficiles à mesurer et à totaliser s’ils sont éclatés entre plusieurs organismes.

Exemples :

• Coûts essentiels de l’inscription des électeurs, de l’information électorale, du vote, du dépouillement et de la transmission des résultats

Coûts diffus

Attributs :

• Coûts des services de soutien électoraux fournis par d’autres organismes.
• Peuvent être difficiles à distinguer des autres coûts des organismes.
• Peuvent être difficiles à mesurer puisque souvent contenus dans les budgets généraux de plusieurs organismes.

Exemples :

• Services de sécurité fournis par la police
• Données sur les électeurs fournies par les organismes d’inscription civile
• Soutien logistique des gouvernements (p. ex. transport, locaux)
• Services de statistiques informatisés
• Salaires des enseignants détachés comme fonctionnaires du scrutin

Coûts d’intégrité

Attributs :

• Frais supplémentaires pour garantir l’intégrité de processus électoraux fragiles.
• Habituellement identifiables dans le budget de l’OGE ou des autres autorités responsables des tâches électorales.
• Peuvent être difficiles à mesurer s’ils sont éclatés entre plusieurs organismes.
• Particulièrement pertinents dans les démocraties nouvelles ou sortant d’un conflit.

Exemples :

• Mesures de haute sécurité pour le vote (p. ex. encre indélébile, récipients antifraude, traitement externe des fichiers des électeurs et impression externe des bulletins de vote).
• Coûts d’ordre électoral des missions internationales de maintien de la paix. 
• Les coûts de l’équité politique (p. ex. financement des campagnes des partis, surveillance de la couverture médiatique).

Qui finance les OGE et comment?

Certains OGE reçoivent de l’argent et des dons en nature de grandes firmes, de gens d’affaires et de philanthropes. Par exemple, les OGE de l’Afrique du Sud et de la Namibie collaborent avec le monde des affaires local pour l’installation et la gestion des centres de résultats électoraux, et l’OGE du Botswana coopère avec le secteur des entreprises pour les campagnes d’information électorale. Les OGE doivent veiller à ce que leur manière de recueillir des fonds des entreprises n’affecte pas la perception que le public peut avoir de la probité financière, de l’impartialité ou de la crédibilité de l’OGE.

Certains OGE, comme en Australie, obtiennent des fonds en administrant des élections pour des organisations telles que des associations professionnelles ou des syndicats. D’autres, comme en Hongrie et en Zambie, exigent un paiement pour l’impression des copies du fichier électoral, qui sont distribuées aux partis politiques et aux parties prenantes. Dans certains cas, ils exigent aussi un paiement pour d’autres publications.

Procédure de déboursement des fonds publics

Le financement de beaucoup d’OGE de modèle indépendant, par exemple au Costa Rica, au Ghana et en Namibie, fait l’objet d’un poste distinct du budget national et est versé directement à l’OGE par le Trésor. Pour d’autres, le budget est versé à l’OGE par un ministère public (p. ex. le ministère des Affaires intérieures en Afrique du Sud et le ministère de la Législation en Inde).

Les budgets des OGE de modèle gouvernemental font habituellement partie du budget du ministère responsable de la mise en œuvre des processus électoraux, comme au Danemark et à Singapour. Le budget d’un OGE de modèle mixte peut relever d’un ministère hiérarchique, tel que le ministère de l’Intérieur en Espagne. Au Sénégal, le composant « surveillance » de l’OGE est directement financé par le pouvoir législatif, tandis que la mise en œuvre électorale, qui est assurée par la Direction générale des élections du ministère de l’Intérieur, est financée par le biais de ce ministère.

Approbation des propositions budgétaires des OGE

C’est une pratique commune pour les OGE de soumettre leurs propositions budgétaires au Trésor pour approbation préalable, mais certains (comme la Commission électorale du Royaume-Uni) soumettent directement les leurs au pouvoir législatif ou à un comité du pouvoir législatif. Dans certains pays, tels que le Costa Rica, le pouvoir législatif n’est pas habilité à modifier ou rejeter quelque partie que ce soit du projet de budget présenté par l’OGE. Dans d’autres, comme le Nigeria et les Seychelles, les parties du projet de budget relatives aux salaires et allocations des membres de l’OGE ne peuvent pas être changées par le pouvoir exécutif ou ses agences.

Au Canada, le budget de l’OGE comprend deux parties : l’autorité administrative, qui couvre des éléments tels que le personnel permanent et le soutien matériel, et l’autorité statutaire ou législative, qui couvre les dépenses supplémentaires liées directement à une élection ou un référendum. L’autorité administrative peut être modifiée par le gouvernement, mais pas l’autorité statutaire ou législative. L’OGE fournit au gouvernement une estimation annuelle de son budget électoral, mais est autorisé à dépenser plus que cette estimation s’il juge que cela est nécessaire pour la conduite de l’élection. À la suite de l’élection, l’OGE rend compte de ces dépenses à un comité du pouvoir législatif.

Budgets électoraux intégrés ou ventilés

Un budget électoral peut figurer dans le budget public comme un élément unique intégré, ou peut être ventilé en divers composants à travers les budgets de plusieurs organismes du gouvernement. Les budgets des gouvernements nationaux, régionaux et locaux peuvent chacun fournir des fonds à l’OGE. Dans l’État unitaire d’Indonésie, le budget national finance totalement l’OGE pour la conduite des élections présidentielles et des élections législatives nationales et régionales. Cependant, les autorités régionales et locales fournissent la plupart du financement nécessaire à l’élection des gouverneurs provinciaux et des maires locaux. Les arrangements de ce genre sont plus communs dans les États fédéraux. Le financement de l’OGE de Bosnie-Herzégovine est fourni par les quatre niveaux de gouvernement : leurs parts respectives varient en fonction du type d’élection. En Inde et au Mexique, le gouvernement national finance l’OGE pour conduire les élections nationales, mais les gouvernements régionaux contribuent au financement lorsque leurs scrutins coïncident avec les élections nationales. Au Royaume-Uni, le budget électoral est financé par les autorités locales, et le gouvernement central rembourse certains coûts selon des barèmes fixes.

Financement par des donateurs

Certains pays émergeant d’un conflit ont compté sur l’assistance de donateurs, par l’intermédiaire de l’ONU ou d’autres agences, pour financer la totalité ou une grande partie de leur budget électoral. Ce fut le cas des pays suivants : le Cambodge (1993), le Mozambique (1994), la Bosnie-Herzégovine (1996), le Timor-Oriental (2000), la Sierra Leone (2002), l’Afghanistan (2004), l’Irak et le Libéria (2005). Dans les élections postconflictuelles, l’assistance des donateurs peut s’avérer essentielle, surtout si l’effondrement des institutions de l’État a détruit leur capacité à collecter des revenus. Des donateurs comme l’ONU, la Commission européenne et la USAID (United States Agency for International Development, ou Agence des États-Unis pour le développement international) ont beaucoup contribué au financement des processus électoraux dans de nombreux autres pays. L’assistance de donateurs à l’échelle régionale est un phénomène de plus en plus répandu : par exemple, l’Afrique du Sud et d’autres pays de la Communauté pour le développement de l’Afrique australe (SADC) apportent un soutien électoral aux OGE des autres pays membres de la SADC; l’Organisation des États américains (OEA) a fourni une assistance régionale à des pays comme Haïti. 

De nouvelles démocraties telles que l’Albanie, l’Indonésie, le Lesotho et la Palestine peuvent avoir besoin d’assistance pour la mise en œuvre de processus électoraux conformes aux normes internationales. De l’assistance peut être nécessaire aussi pour permettre à des partis d’opposition naissants de contester des élections d’une manière comparativement compétitive. Dans des pays qui souhaitent améliorer leurs services électoraux, tels que la Papouasie-Nouvelle-Guinée, les capacités et la conscience institutionnelles peuvent ne pas être encore suffisamment développées pour permettre la prise en charge financière d’éléments électoraux incorporels tels que la formation et l’éducation. Même dans les démocraties relativement établies, des projets d’envergure dans des domaines comme le traitement des données et les communications peuvent nécessiter l’assistance de donateurs. Certaines nouvelles démocraties dépendent beaucoup de donateurs étrangers pour financer leur budget électoral de base.

La disponibilité de financement auprès des donateurs dépend de leurs propres cycles de financement, qui peut être difficile à coordonner avec la planification des besoins des OGE. En général, l’assistance des donateurs est soit versée directement à l’OGE, soit transmise par l’intermédiaire d’un ministère du gouvernement. Le versement direct à l’OGE a l’avantage d’être plus facile et il permet de demander directement des comptes. Au Cambodge et au Yémen, l’OGE dispose d’un compte spécial au Trésor national, ouvert pour le financement de la gestion des élections, quelles qu’en soient les sources. La diversité des exigences comptables de donateurs variés peut compliquer la présentation des rapports financiers des OGE. En revanche, l’observation de ces diverses pratiques comptables peut encourager les OGE à examiner et améliorer leurs propres systèmes.

Le contrôle des fonds provenant de dons peut être une question épineuse. La transmission de ces fonds par l’intermédiaire de ministères gouvernementaux peut conduire à des retards ou à des détournements de destination dus à la bureaucratie ou à la corruption, mais les pays hôtes peuvent insister sur ce mode de transmission pour s’assurer qu’on respecte leurs priorités de financement, et non celles des donateurs. La mise en place d’un comité de direction formé de représentants de tous les donateurs, de l’OGE et peut-être du gouvernement, peut être une solution efficace, et éviter des duplications en matière de financement. L’utilisation officielle ou non d’une agence telle que le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) pour coordonner tous les dons à l’OGE peut également s’avérer efficace. En Indonésie en 2004, une grande partie des fonds électoraux versés par des donateurs multiples a été déboursée par le biais d’un Fonds en fidéicommis du PNUD selon des priorités établies par l’OGE.

Les OGE doivent veiller à ce que l’assistance des donateurs corresponde à leurs priorités, et ne soit pas menée par les seuls intérêts de consultants ou de fournisseurs de matériel des pays donateurs. L’assistance technique fournie par les donateurs doit prévoir la formation et les transferts de compétences à leurs homologues de l’OGE afin que ce dernier puisse s’approprier totalement les processus électoraux. Les donateurs peuvent préférer contacter directement des fournisseurs de produits ou services destinés à l’OGE, ce qui peut soulever des interrogations du public au sujet d’une ingérence étrangère. Les donateurs peuvent exiger que les systèmes, matériels et autres éléments tangibles fournis par eux soient achetés auprès de fournisseurs de leur pays natal. L’expérience montre que des solutions basées sur des commandes extérieures d’équipement, comme pour l’inscription des électeurs au Timor-Oriental en 2000, peuvent être peu appropriées pour l’environnement.

Principaux avantages et inconvénients du financement des processus électoraux par des donateurs internationaux

Avantages

• Peut être indispensable à la tenue d’un scrutin.
• L’assistance technique financée par les donateurs peut relever la qualité de l’administration électorale.
• L’aide à la mise en application de normes internationales peut rehausser la liberté et l’équité des processus électoraux.
• Les transferts de compétences par l’assistance technique peuvent créer des améliorations durables dans les processus électoraux.
• L’assistance coordonnée des donateurs peut combler des vides importants dans le budget de l’OGE.
• Le financement peut aider l’OGE à améliorer son service et sa crédibilité grâce à l’acquisition de la technologie appropriée.
• Peut encourager les OGE à améliorer leurs processus de budgétisation et de comptabilité.

Inconvénients

• Peut créer une dépendance à l’égard du financement électoral étranger.
• Peut mener à l’introduction de pratiques électorales coûteuses et non soutenables.
• Peut conduire à une duplication des financements si la coordination est inefficace.
• Peut privilégier les activités très visibles au détriment des activités essentielles.
• Ne garantit pas nécessairement qu’un financement suffisant sera reçu à temps.
• Des solutions techniques inefficaces ou peu appropriées peuvent être imposées de l’extérieur à l’OGE.
• L’imposition de mécanismes comptables différents par une diversité de donateurs peut s’avérer difficile.

Autres sources de financement des OGE

Certains OGE reçoivent de l’argent et des dons en nature de grandes firmes, de gens d’affaires et de philanthropes. Par exemple, les OGE de l’Afrique du Sud et de la Namibie collaborent avec le monde des affaires local pour l’installation et la gestion des centres de résultats électoraux, et l’OGE du Botswana coopère avec le secteur des entreprises pour les campagnes d’information électorale. Les OGE doivent veiller à ce que leur manière de recueillir des fonds des entreprises n’affecte pas la perception que le public peut avoir de la probité financière, de l’impartialité ou de la crédibilité de l’OGE.

Certains OGE, comme en Australie, obtiennent des fonds en administrant des élections pour des organisations telles que des associations professionnelles ou des syndicats. D’autres, comme en Hongrie et en Zambie, facturent l’impression des copies du fichier électoral, qui sont distribuées aux partis politiques et aux parties prenantes. Dans certains cas, ils exigent aussi un paiement pour d’autres publications.

Méthodes d’élaboration du budget des OGE

Il y a deux approches principales en matière de formulation du budget d’un OGE : le budget par reconduction et le budget base zéro :

• Le budget par reconduction prend comme base l’allocation de fonds de la dernière période de financement et l’ajuste pour la prochaine période. Cet outil comptable convient à des environnements relativement plus statiques que l’environnement électoral. Par exemple, avec cette méthode, il peut être difficile d’estimer les fonds dont un OGE permanent pourrait vraiment avoir besoin dans l’année qui suit une année d’élection.
• Le budget base zéro reconnaît que les circonstances changent d’une période de financement à une autre, et traite chaque période comme un nouveau début, en évaluant les fonds nécessaires pour obtenir les résultats du plan stratégique pour cette période. Les niveaux précédents de financement ne constituent pas le facteur pertinent : les budgets sont plutôt liés au plan stratégique par une estimation et une justification séparées des fonds exigés pour l’obtention de chacun des résultats fixés pour la période de financement définie dans les plans stratégique et opérationnel de l’OGE.

Le choix du système de budgétisation de l’OGE peut être fait au niveau gouvernemental si l’OGE est régi par les règles gouvernementales, ou par l’OGE lui-même si son cadre légal lui permet de déterminer ses propres règles de gestion financière. L’approche d’un OGE en matière budgétaire a souvent tendance à refléter celle du secteur public de son pays, surtout s’il s’agit d’un OGE gouvernemental ou de surveillance régi par les règles financières générales de la fonction publique.

Beaucoup d’OGE utilisent encore l’approche du budget de reconduction pour préparer leur budget électoral. Cependant, plusieurs facteurs rendent cette approche moins efficace ou même inappropriée pour les OGE :

• puisque les tâches d’un OGE peuvent varier grandement d’une année à une autre selon le cycle électoral, les ressources nécessaires au financement des tâches d’une période ne peuvent pas être prévues avec précision en se basant sur la période de financement précédente;
• en essayant d’estimer le budget d’une élection prévue durant l’année en cours à partir du budget d’une élection tenue il y a trois, quatre ou même cinq ans, on court le risque de ne pas prendre suffisamment en compte les effets des changements en profondeur survenus sur le plan du contexte, de la technologie ou de l’inflation;
• la nature changeante des processus électoraux crée de nouvelles tâches et de nouveaux coûts qui ne peuvent pas être estimés d’après des besoins passés;
• des variations de coûts importantes surviendront vraisemblablement d’année en année à cause de l’utilisation croissante de nouvelles technologies pour des tâches comme l’inscription des électeurs, les communications, la gestion, le vote et la transmission des résultats électoraux. Comme l’utilisation croissante de la technologie change les méthodes de travail des OGE, les coûts peuvent augmenter dans certains domaines et baisser dans d’autres.

Si l’OGE utilise la budgétisation de reconduction, il lui sera plus difficile de faire face aux demandes croissantes de bonne gouvernance, de reddition de comptes et de durabilité. Les OGE doivent expliquer ce qui sera accompli avec les fonds demandés, et pourquoi le niveau de financement demandé est nécessaire.

La budgétisation base zéro encourage une « approche programme » ou une « approche performance » des budgets : les activités de l’OGE sont chiffrées séparément et les budgets sont liés à des objectifs spécifiques de production et de résultats, comme c’est le cas pour l’OGE de l’Australie. Ainsi, au lieu d’avoir des catégories de budget larges englobant l’ensemble de l’organisation (p. ex. recrutement du personnel, impression de formulaires, transport, sécurité, coûts de bureau régional), ce qui complique la détermination du coût de n’importe quel produit ou service de l’OGE, les coûts appropriés sont budgétisés et attribués à un programme ou projet spécifique (p. ex. impression et distribution des bulletins de vote, formation du personnel, programme d’information des partis politiques).

La budgétisation base zéro accroît substantiellement la capacité de l’OGE de rendre compte de son utilisation des fonds publics et autres, et l’aide à se concentrer sur la prestation de services rentables. Elle exige que toutes les divisions de l’OGE aient des plans de travail individuels adaptés aux buts stratégiques de l’OGE, qui précisent les résultats exigés, établissent des objectifs de rendement basés sur des cibles de production mesurables et contiennent des indicateurs permettant de vérifier que ces cibles sont atteintes. Chaque plan de travail vise à accomplir un objectif particulier qui contribue aux buts stratégiques globaux de l’OGE, et est doté d’une structure de budget spécifique. Le budget étant ainsi lié au plan stratégique, il est plus facile de mesurer l’efficacité avec laquelle les fonds ont été dépensés pour atteindre chaque objectif, et de déterminer les endroits où les financements doivent être accrus ou réduits, et de combien.

Le processus d’élaboration et d’approbation du budget

La confection d’un budget base zéro commence avec la préparation, par chaque division de l’OGE, d’un projet de budget pour son plan de travail. Ce projet de budget présente les besoins de la division en matière de financement et autres ressources, la manière dont ses activités permettront l’atteinte des résultats prévus dans le plan stratégique et les indicateurs de performance. Une fois les activités convenues au niveau de la division, ces budgets sont examinés, souvent par un comité de cadres supérieurs présidé par le chef du secrétariat ou le comptable principal de l’OGE, pour s’assurer que les projets de budget des divisions sont réalistes et reflètent une compréhension commune des objectifs stratégiques et des priorités de l’OGE. Le chef du secrétariat de l’OGE intègre alors tous les chiffres et finalise le projet de budget total de l’OGE qui, dans certains OGE, doit alors être approuvé par les membres (ou le président) de l’OGE. Dans l’OGE de modèle gouvernemental, tout ce processus peut être conduit par le ministère auquel l’OGE est rattaché.

Ensuite, en général, le chef du secrétariat ou le président de l’OGE transmet le budget au ministère compétent. Dans les pays où l’approbation de ce ministère est exigée pour le projet de budget de l’OGE, une audience budgétaire officielle peut être organisée. L’OGE de l’Afrique du Sud soumet son budget au pouvoir législatif par l’intermédiaire du ministère des Affaires intérieures, mais ce dernier n’a pas le pouvoir de le modifier. Cependant, le ministère des Finances peut réduire le projet de budget de l’OGE : un tel cas s’est présenté en 1999, entraînant la démission du président de l’OGE en guise de protestation. Parmi les OGE dont les projets de budget ne peuvent pas être modifiés par l’exécutif  ou le pouvoir législatif figurent le Costa Rica et le Ghana. C’est une pratique commune pour le ministère des Finances d’incorporer le budget de l’OGE dans le budget national pour son dépôt à l’assemblée législative. Il peut être présenté par un membre de l’assemblée, souvent un ministre du ministère de tutelle de l’OGE.

Disponibilité des fonds du budget

Dans beaucoup de pays, le Trésor verse les fonds à l’OGE en un paiement unique après que l’approbation législative a été obtenue. Cela s’applique aux OGE qui disposent d’une autonomie financière et qui, souvent, ont leur propre compte en banque, comme c’est le cas en Gambie et en Macédoine. Pour les OGE de modèle gouvernemental et de modèle mixte, les fonds pour les processus électoraux peuvent être versés par le biais du Trésor ou du ministère de tutelle, et acheminés par les comptes bancaires de ce ministère ou du Trésor. Dans certains cas, les fonds de l’OGE sont gardés et gérés par le ministère des Finances, et l’OGE adresse des demandes au ministère pour le paiement de ses créanciers et de son personnel, principalement par chèque. Les OGE du Botswana et de la Namibie font partie de cette catégorie.

En Russie, le CEC peut obtenir un prêt du secteur privé si des retards se produisent dans la transmission des fonds du budget de l’État. L’OGE de la Géorgie a une procédure pour s’assurer du prompt déboursement des fonds par le gouvernement : il peut s’adresser à la Cour suprême si les fonds ne sont pas déboursés à temps. L’inclusion directe du budget de l’OGE dans les fonds consolidés se fait dans certains pays comme la Barbade. Il se peut qu’il y ait d’importants obstacles légaux et administratifs à surmonter avant qu’une telle approche puisse être mise en œuvre dans d’autres pays.

Les OGE utilisent habituellement des chèques et des virements bancaires pour les paiements importants, mais les règlements en espèces sont encore largement utilisés pour le paiement du personnel temporaire et, en général, dans des environnements postconflictuels où le système bancaire s’est effondré, comme en République démocratique du Congo. Au Cambodge, les salaires sont payés en espèces tandis que les autres opérations sont faites par virement bancaire ou par chèque. D’autres OGE, notamment en Australie, limitent les opérations en espèces aux montants de la petite caisse sous des contrôles stricts.

Contrôle des fonds des OGE

Il arrive souvent que les démocraties émergentes ne réussissent pas à financer les processus électoraux majeurs de manière adéquate et rapide. Quand les processus de dépenses et la gestion des liquidités de l’OGE sont sous le contrôle d’un ministère public et soumises aux règles et procédures du gouvernement, il peut y avoir des retards dans des déboursements importants. Pour les OGE de modèle gouvernemental et pour l’organe de mise en œuvre dans l’OGE de modèle mixte, cela peut être fait par le ministère de tutelle de l’OGE. Pour d’autres OGE sans autonomie financière, cela peut être fait par le ministère des Finances.

Des retards dans les déboursements destinés aux OGE peuvent créer des problèmes administratifs majeurs. Si des fonds destinés à l’OGE sont versés en retard, des décisions vitales peuvent être retardées, ou l’OGE peut manquer de temps pour utiliser des processus de soumission hautement équitables ou organiser la fourniture d’équipements électoraux de qualité acceptable. Des retards dans le paiement des fournisseurs peuvent causer des interruptions de livraison dans un environnement électoral soumis à des échéances serrées. Des retards dans le paiement du personnel, comme cela s’est passé au Cameroun, peuvent aussi menacer les processus électoraux. Il peut être à l’avantage à la fois de l’OGE et du gouvernement de conclure un protocole d’entente régissant les modalités de déboursement des fonds.

Confier à un ministère le contrôle des paiements de l’OGE peut donner à penser que les activités de l’OGE sont contrôlées par le gouvernement. Même quand un OGE est constitutionnellement indépendant du gouvernement, le fait de le lier au système de paiement du gouvernement peut limiter son autonomie.

Donner aux OGE le contrôle de leurs propres procédures et systèmes de paiements rehausse leur image d’indépendance par rapport au gouvernement et peut mener à des processus de paiement plus rapides. Cela donne également à l’OGE une charge de travail supplémentaire et un fardeau de contrôle considérablement plus lourd, car l’OGE doit alors garantir que tous les paiements sont faits correctement, à temps et avec les plus hauts niveaux de probité. Avant d’assigner le contrôle des paiements à un OGE, il faut avoir la certitude que celui-ci a assez de ressources, de compétences et de systèmes de contrôle en place pour être à même d’effectuer ses propres paiements. De solides systèmes de reddition de comptes sont essentiels (à l’intérieur, au moyen d’un audit interne; et à l’extérieur, au moyen d’une vérification externe et de rapports aux parties prenantes telles qu’un comité de l’assemblée législative).

Mesures de contrôle financier des OGE

Il existe quatre niveaux standards de contrôle pour la gestion financière de l’OGE : processus d’approbation des achats et des dépenses, surveillance interne, révision interne, et révision ou évaluation externe. Ces contrôles sont nécessaires pour que les erreurs soient corrigées, et pour empêcher les pratiques illicites ou la corruption.

Le niveau de base du contrôle réside dans les procédures d’autorisation des achats et des dépenses. Les autorisations de dépenses jusqu’à des limites définies peuvent souvent être déléguées efficacement au personnel de direction du secrétariat (p. ex. le chef des opérations). L’important est d’assurer une certaine diffusion du contrôle, par exemple en exigeant l’autorisation de chacune des sphères ci-après :

• la sphère opérationnelle qui demande l’engagement financier;
• la sphère du contrôle financier qui vérifie si l’engagement est conforme aux orientations stratégiques et aux politiques financières de l’OGE;
• la sphère du déboursement des fonds qui autorise le paiement.

Le contrôle interne est effectué par le personnel de l’OGE responsable de la gestion des ressources financières à tous les niveaux. Il s’agit notamment des chefs de division, qui sont responsables du contrôle et de l’évaluation des performances du personnel, et de la gestion du budget de leur division. Le contrôle financier d’ensemble est effectué par la division (habituellement la division des finances), qui gère les dépenses et les opérations financières de l’OGE à l’aide de divers documents comptables (grands livres, journaux, comptes d’attente, etc.). Cette division contrôle habituellement la totalité du budget et produit des rapports financiers réguliers, y compris des projections de trésorerie. Certains OGE ont une sous-commission de membres chargée des questions financières, qui conseille le secrétariat en matière financière et peut aussi avoir le mandat d’approuver le projet de budget de l’OGE et de nommer les vérificateurs externes de l’OGE. Par exemple, certaines de ces tâches sont accomplies par le Comité des finances, de la planification et de la logistique de l’OGE du Kenya, qui comprend à la fois des membres et des employés de l’OGE.

L’OGE peut aussi avoir un vérificateur interne, un membre du secrétariat dont l’objectif est de garantir la régularité financière et la conformité du budget et des performances du personnel de l’OGE avec ses orientations stratégiques. Pour maintenir l’indépendance de l’audit interne, ce vérificateur fait habituellement rapport directement à un membre de l’OGE ou au chef du secrétariat, plutôt que par l’intermédiaire d’une division du secrétariat. Bien qu’une fonction primaire de l’audit interne soit de vérifier pour l’OGE l’exactitude et l’intégrité de sa gestion financière, le vérificateur qui en est responsable peut également jouer un rôle important de développement et d’évaluation internes au sein de l’OGE. Il peut donner des conseils sur les besoins d’audit des systèmes, surtout ceux basés sur les nouvelles technologies, et peut promouvoir le changement par la conduite des évaluations internes des processus opérationnels de l’OGE.

Le processus de contrôle financier comprend aussi la vérification externe. Des audits externes sont habituellement exigés au moins une fois par an, et souvent après des scrutins importants. Les audits des processus électoraux dans les OGE de modèle gouvernemental et le composant de mise en œuvre de l’OGE de modèle mixte peuvent ne pas être des audits séparés, mais faire partie de la vérification externe du ministère de tutelle. Les audits externes peuvent être faits par un organisme de vérification du gouvernement (s’il en existe un) ou par un entrepreneur privé, qui examine les opérations financières de l’OGE pour la période visée et fait rapport au gouvernement sur l’existence ou non d’irrégularités, en signalant les aspects de la gestion financière qui doivent être améliorés.

La dernière étape du contrôle financier est la présentation publique, souvent à l’assemblée législative (comme en Guyane et au Nigeria), des rapports électoraux ou annuels de l’OGE et de ses états financiers vérifiés. Les mécanismes de reddition de comptes des OGE sont discutés en détail dans la section « Performance et responsabilité financière ».

Gestion des biens

Comme leurs biens appartiennent à l’État, les OGE ont la responsabilité de protéger leur valeur en contrôlant l’ensemble de leurs biens (équipement, matériels, logiciels, etc.) après leur achat. Les responsabilités relatives à la gestion des biens doivent être clairement établies dans la structure de l’OGE et les descriptions de tâches du personnel. Les donateurs peuvent aussi souhaiter s’assurer qu’un OGE a la capacité de prendre en charge la gestion des biens qu’ils fournissent.

Parmi les contrôles de base effectués sur les biens d’un OGE figurent l’apposition d’un numéro d’identification de l’OGE sur chaque bien, la tenue de fichiers complets et à jour sur les biens, la mise en place de traces de contrôle pour les transferts de biens, la tenue d’inventaires réguliers des biens, la réalisation d’enquêtes et l’imposition de sanctions appropriées en cas d’irrégularités. Il est nécessaire de faire l’inventaire au moins une fois l’an. Les fichiers des biens doivent enregistrer toutes les données pertinentes : nom du bien, numéros de série et d’identification, date et coût d’acquisition, emplacement actuel et historique de son emplacement, données de dépréciation, valeur actuelle, état actuel, date du dernier inventaire et information sur la mise au rencart.

Lorsqu’ils achètent des biens, les OGE doivent avoir une idée claire de leur cycle de vie.

Il est important de choisir le bon moment pour acheter des actifs afin de garantir à la fois une utilisation efficace des fonds et la disponibilité des biens pour les scrutins. À cet égard, il faut prendre en considération des facteurs comme les délais de production, les coûts de stockage et les moyens de distribution. Par exemple, au Canada, l’OGE s’assure qu’il dispose toujours de stocks suffisants de papier spécial pour l’impression des bulletins de vote d’une élection nationale, puisqu’au Canada les élections peuvent être convoquées à n’importe quel moment.

Principes de gestion financière des OGE

Les exigences relatives aux processus financiers importants d’un OGE (budgétisation, acquisitions, autorisations de dépenses, rapports financiers, vérification, etc.) peuvent être inscrites dans la loi, dans les codes comptables ou encore dans les règlements de l’OGE ou du gouvernement. Un cadre légal clair en matière financière garantit la certitude, la régularité et la cohérence, et favorise la bonne gouvernance dans l’OGE. En outre, certains principes fondamentaux sous-tendent les bonnes pratiques en matière de politiques et de procédures financières dans les OGE.

Transparence

La transparence financière élève le niveau de conscience du public et des parties prenantes à l’endroit des structures et programmes de l’OGE, de ses politiques financières et de ses défis, et peut renforcer la confiance des parties prenantes dans les capacités de l’OGE. La transparence financière favorise la bonne gouvernance et constitue un rempart solide contre la corruption et la fraude. Quand il y a des allégations de pratiques mauvaises ou malhonnêtes, l’OGE peut mieux préserver sa crédibilité en exposant rigoureusement de telles pratiques au lieu de chercher à les cacher, et en assurant la protection des dénonciateurs.

La transparence dans la préparation, la justification et l’approbation d’un budget électoral renforce la confiance publique dans la gestion de l’OGE. Un contrôle public rigoureux par l’intermédiaire du pouvoir législatif permet à l’OGE de montrer publiquement son attachement à l’intégrité financière. Il est préférable que l’OGE soit transparent dans ses pratiques en matière d’acquisitions, surtout quand il doit utiliser des processus accélérés en raison d’échéances électorales serrées.

La prompte publication des résultats des audits financiers et des rapports sur l’adjudication des contrats préserve l’OGE contre les irrégularités financières et la corruption ou le favoritisme dans la passation des contrats. La mesure la plus fondamentale pour promouvoir la transparence financière est la publication des rapports annuels de performance de l’OGE, y compris ses états financiers vérifiés, et la soumission de ces rapports à l’assemblée législative et autres parties prenantes, y compris les partis politiques et le public.

Efficience et efficacité

L’OGE, en tant que gardien de fonds publics, a l’obligation de dépenser ces fonds de façon réfléchie et d’être efficient et efficace dans la gestion de ses ressources financières, humaines et matérielles. Une approche budgétaire axée sur les résultats, un suivi régulier des performances du personnel et des vérifications comptables régulières aident à promouvoir l’efficience et l’efficacité dans l’utilisation des fonds de l’OGE. Cela peut aussi contribuer à une plus grande confiance publique dans la gestion des processus électoraux.

Intégrité

L’engagement d’intégrité de chaque membre et employé de l’OGE conditionne l’intégrité de toute l’organisation. L’intégrité dans la gestion financière couvre non seulement les opérations financières, mais aussi des éléments tels que le respect de la propriété intellectuelle. La mise en place de systèmes de gestion financière intégrés, avec des pistes de contrôle claires, permet de mettre en lumière les infractions aux normes d’intégrité financière. Des codes de conduite et des politiques solides sur les conflits d’intérêts favorisent l’intégrité. Un régime strict de sanctions appliquées sans crainte rehaussera la confiance publique dans l’OGE.

Évaluation de programme et audit

L’évaluation de programme et l’audit sont des outils analytiques largement utilisés par les OGE. Les limites entre l’audit et l’évaluation de programme [insérer un lien direct à gei08) sont floues. Les deux outils fournissent des analyses indépendantes et objectives sur la manière dont l’OGE utilise ses ressources et aide ses gestionnaires à améliorer la qualité des services fournis. L’audit se concentre généralement sur l’efficience et l’efficacité de la performance de l’OGE par rapport aux objectifs de ses activités, tels qu’ils sont énoncés dans son plan stratégique ou dans d’autres documents de son cadre légal et opérationnel. De son côté, l’évaluation de programme analyse systématiquement la manière dont un programme, tel qu’une élection, fonctionne. L’évaluateur commence généralement par déterminer si les objectifs fixés par l’OGE, ou par sa structure, satisfont aux besoins de ses parties prenantes.

Résumé : la gestion financière des OGE

• Les nouvelles technologies et les demandes en faveur d’élections hautement intègres et largement accessibles suscitent de nouveaux besoins en matière de financement électoral, et notamment en matière de dons financiers dans certaines démocraties émergentes. Les besoins de financement des OGE varient considérablement selon les années, ce qui exige des estimations budgétaires précises basées sur les ressources requises pour obtenir les résultats stratégiques projetés.
• Le projet CORE sur le coût de l’inscription et le coût des élections, parrainé par le PNUD et IFES, répartit les coûts électoraux en trois catégories :
• coûts de base (ou coûts directs) – coûts normaux, directement liés aux élections;
• coûts diffus (ou coûts indirects) – coûts de soutien cachés dans les budgets d’organisations autres que l’OGE;
• coûts d’intégrité – frais supplémentaires nécessaires pour assurer l’intégrité de processus électoraux fragiles.
• Les coûts des élections sont mesurés avec des niveaux différents d’exhaustivité et selon des circonstances différentes dans divers pays, ce qui rend difficile toute comparaison en termes de coûts/rentabilité.
• Le financement étatique des élections peut provenir d’une ou de plusieurs sources, et être destiné à une seule institution ou proposé par l’OGE. Les fonds doivent, dans la plupart des cas, être approuvés par le pouvoir législatif et être versés à l’OGE par l’intermédiaire d’un ministère, quoique cela peut susciter des questions sur la capacité de l’OGE à agir de manière prompte et indépendante.
• Surtout dans les démocraties émergentes, une grande proportion du financement électoral peut venir d’organismes donateurs. L’assistance financière peut avoir un effet positif sur le plan technique et éthique, mais elle doit bien cadrer avec les priorités de l’OGE, faire l’objet d’une coordination entre les donateurs et le pays receveur, favoriser la pérennité plutôt que la dépendance à l’égard des donateurs, et être soumise à des contrôles financiers appropriés.
• Pour les budgets électoraux, certains OGE utilisent le « budget par reconduction » (basé sur les allocations de fonds antérieures) et d’autres utilisent le « budget base zéro » (basé sur les activités futures nécessaires à la réalisation des objectifs stratégiques). Le budget base zéro peut exiger initialement plus de compétences et d’efforts, mais il alloue les ressources avec plus d’efficacité, et permet d’évaluer plus clairement les activités et la performance de l’OGE en fonction des résultats prévus dans son plan stratégique.
• Donner à un OGE le contrôle de ses dépenses et de ses flux de trésorerie rehausse sa crédibilité et peut l’aider dans le déboursement efficace des fonds électoraux. Cependant, l’OGE doit appliquer des contrôles suffisamment rigoureux sur les dépenses et paiements pour prévenir les erreurs et fraudes.
• Dans certains environnements complexes en matière d’achats, il peut être préférable pour l’OGE d’avoir recours à une agence du secteur public spécialisée dans les achats à grande échelle. Dans la plupart des cas, cependant, l’OGE peut respecter plus facilement des échéances serrées en procédant de manière indépendante à ses propres achats, à condition d’avoir assez de ressources, de compétences et de contrôles internes pour garantir l’intégrité et le rapport qualité-prix lors des acquisitions. Les contrôles nécessaires incluent des codes de conduite ou des politiques exécutoires pour les conflits d’intérêts ainsi que des mesures pour garantir que les achats ne sont pas dirigés par le vendeur.
• Les OGE doivent instituer différents niveaux de contrôle financier, tels que la décentralisation des approbations pour les acquisitions et les déboursements, la surveillance financière interne à l’échelle de l’unité de travail et de l’ensemble de l’organisation, et des audits financiers internes et externes réguliers.
• Les OGE détiennent des biens publics et doivent rendre compte de leur usage, de leur garde ainsi que de leur archivage ou leur mise au rencart à la fin de leur durée de vie. Des systèmes professionnels de gestion des biens (y compris des registres des biens régulièrement vérifiés) sont nécessaires.
• La gestion financière des OGE doit se conformer aux principes de la transparence, de l’efficience, de l’efficacité, de l’intégrité et de la pérennité.