Étendue des pouvoirs et fonctions

Particulièrement dans les nouvelles démocraties, les cadres légaux électoraux sont conçus pour couvrir l’ensemble des questions relatives à la tenue d’élections libres et justes. Cela peut avoir l’avantage de favoriser l’intégrité électorale en assurant que l’OGE exerce un contrôle reflétant son statut comme responsable de la totalité du processus. Dans beaucoup de pays, l’OGE est responsable d’une large gamme d’activités tout le long du cycle électoral.

 

Outre les pouvoirs et fonctions essentiels (ou de base) ci-après :

• détermination de qui est électeur;
• détermination des partis politiques et/ou candidats admissibles à participer à une élection;
• organisation et conduite du scrutin;
• dépouillement des votes;
• recensement des résultats.

 

La charge d’un OGE peut comprendre les activités suivantes :

• élaboration de politiques électorales nationales ou régionales;
• planification des services électoraux;
• formation du personnel électoral;
• information et éducation électorales et éducation civique;
• découpage électoral;
• logistique électorale;
• identification et inscription des électeurs;
• création et tenue d’un registre électoral national;
• enregistrement des partis politiques;
• réglementation du financement des partis;
• présélections ou primaires des partis;
• réglementation de la conduite des partis et des candidats;
• réglementation de la conduite des médias pendant les élections;
• réglementation des sondages d’opinion;
• formation des représentants des partis et des candidats à l’observation du scrutin;
• accréditation et réglementation de la conduite des observateurs électoraux;
• proclamation et validation des résultats de l’élection;
• règlement des litiges électoraux;
• examen et évaluation de l’adéquation du cadre électoral et de la performance de l’OGE;
• conseils au gouvernement et au pouvoir législatif sur des questions de réforme électorale;
• participation à des services d’assistance électorale internationale, y compris à des missions d’observation dans des pays voisins.

 

Responsabilité en matière d’inscription des électeurs

Le cadre légal électoral exige parfois que l’inscription des électeurs soit rattachée à un système national d’identification ou d’enregistrement civil, contrôlé par une autorité autre que l’OGE. Dans ces cas, l’inscription faite par une autorité autre que l’OGE n’est qu’une formalité administrative. En cas de contestation (par exemple, si quelqu’un est soupçonné de s’être inscrit sans avoir la qualité d’électeur ou prétend avoir été omis par erreur du registre électoral), c’est l’OGE qui détermine l’admissibilité de l’électeur, et non l’autorité chargée de l’inscription civile. Dans d’autres pays, un organisme autre que l’OGE est responsable, selon la loi électorale, de la création et de la tenue du registre électoral.

 

Quel que soit le mode de compilation du registre électoral, l’essentiel est de veiller à ce que ses données soient exactes et crédibles. Si un registre électoral est établi par un OGE de modèle indépendant, il a des chances d’être plus crédible auprès du public que s’il est créé à partir des données d’un ministère du gouvernement, bien que l’utilisation d’un système d’inscription civile ou d’identification existant puisse être plus rentable. Quelle que soit l’institution qui élabore les données du registre électoral, l’OGE doit s’assurer que les registres électoraux destinés à l’usage des bureaux de vote sont exacts.

 

Au Pérou, le cadre légal électoral confère à l’OGE la responsabilité de délivrer les documents d’identification nationale et les cartes d’électeur. Cela a bien fonctionné et a beaucoup facilité la compilation et la tenue du registre électoral pour l’OGE. Des mesures de contrôle de qualité pour l’inscription des électeurs, comme la possibilité d’inspections publiques par des électeurs, sont communément incluses dans les lois électorales. Dans beaucoup de pays développés dotés de registres (électroniques) de la population, l’OGE compare régulièrement ses données d’inscription électorale avec les données du registre de la population pour repérer les électeurs non admissibles ou les électeurs fantômes en vue de les radier.

 

Responsabilité en matière d’enregistrement et de financement des partis politiques

L’enregistrement des partis politiques, la surveillance des contributions qu’ils reçoivent et/ou de leurs dépenses, et la distribution de tous fonds publics destinés aux partis et aux candidats figurent aussi quelquefois parmi les fonctions confiées par la loi à des organismes autres qu’un OGE. L’enregistrement des partis peut relever d’un ministère ou d’un tribunal de comté, par exemple; et le financement et les dépenses des partis peuvent être contrôlés par une agence autre que l’OGE. Dans des pays tels que Fiji, la Russie et la Thaïlande, l’OGE administre l’enregistrement des partis, leur financement ainsi que les procédures de divulgation, et il est le gardien des symboles des partis et des logos des candidats indépendants. Dans certains pays, l’OGE est responsable de la vérification des comptes des partis.

Responsabilités en matière de campagnes électorales

Les codes de conduite de campagne des partis politiques et des candidats peuvent être inclus dans le cadre légal ou faire l’objet d’un accord volontaire entre les partis, négocié sous l’égide de l’OGE. Ces codes sont plus efficaces s’ils sont volontairement adoptés par les partis, mais que l’OGE ou l’organisme de résolution des litiges électoraux est habilité à imposer des sanctions en cas d’infractions.

 

Plusieurs OGE, dans le cadre légal électoral, sont chargés de réglementer en général les méthodes de campagne et la conduite des partis politiques. D’autres OGE jouent un rôle dans la répartition des allocations de médias pour les campagnes des partis, ou réglementent la répartition du temps d’antenne des médias publics entre les partis et les candidats. Au Canada, l’OGE confie à un arbitre en matière de radiodiffusion la tâche d’attribuer aux partis enregistrés du temps payé et du temps gratuit sur les réseaux de radiodiffusion électroniques.

 

Certains éléments de campagne qui ne sont pas liés directement aux activités des partis sont parfois placés aussi sous la juridiction d’un OGE. Par exemple, en Bosnie-Herzégovine et en Russie, la loi électorale réglemente la publication des sondages d’opinion politiques. Cependant, la compétence dans ce domaine et dans d’autres matières liées au traitement médiatique des « nouvelles » électorales est laissée plus communément à l’autorégulation ou à un conseil des médias.

 

Responsabilités en matière d’éducation électorale

L’éducation électorale est une responsabilité de plus en plus fréquemment intégrée aux fonctions des OGE. Certains cadres légaux confient clairement l’éducation électorale à l’OGE, et d’autres non. Il est préférable que **le cadre légal d’un OGE prévoie une fonction d’éducation électorale,** car cela est indispensable à la consolidation de la démocratie, surtout dans les démocraties émergentes où l’art et l’essence du vote ont encore à être maîtrisés et intériorisés. Cependant, il serait néfaste de donner à un OGE ou à tout autre organisme le droit exclusif d’assurer l’éducation électorale ou le pouvoir de décider qui peut s’en occuper.

 

Une raison fondamentale pour que le cadre légal autorise l’OGE à assurer l’éducation électorale comme moyen de consolidation de la démocratie est qu’autrement, le gouvernement serait peu disposé à financer l’éducation électorale, prétextant que cette fonction ne fait pas partie du mandat officiel de l’OGE.

 

L’éducation électorale est trop importante, et sa mise en œuvre trop complexe, pour la laisser entre les seules mains de l’OGE :

• les partis politiques,
• la société civile,
• les entreprises, et
• les agences gouvernementales telles que les systèmes d’éducation peuvent tous avoir un rôle complémentaire important à jouer pour assurer que les électeurs ont toute l’information nécessaire pour faire des choix éclairés.

 

Les responsabilités de l’OGE en matière d’éducation électorale peuvent être partiellement ou complètement déléguées à d’autres institutions, y compris la société civile. Au Ghana, par exemple, c’est une commission sœur de l’OGE qui est responsable de l’éducation civique et électorale; et en Thaïlande, l’OGE est autorisé à sous-traiter l’éducation électorale à des organisations privées.

 

Validation des résultats de l’élection

Il est commun pour les cadres légaux électoraux de confier la certification et la proclamation des résultats électoraux à l’OGE, et de fixer un délai pour l’annonce des résultats. Dans quelques cas, ces fonctions sont confiées à la Cour constitutionnelle ou au Conseil constitutionnel. Au Danemark, le pouvoir législatif est responsable de la validation des résultats des élections nationales.

 

Le juge en chef de la Zambie est le directeur du scrutin pour l’élection présidentielle et est donc responsable de la proclamation de ses résultats. Le Comité technique national sur les élections mis en place après les élections générales de 2001 a recommandé que la direction du scrutin pour l’élection présidentielle soit transférée à l’OGE.

 

Supervision de la sélection des candidats des partis politiques

Il n’est pas d’usage que l’OGE assume la responsabilité de la sélection des candidats des partis, mais la pression croissante pour la démocratisation interne des partis a amené des analystes électoraux à approuver ce rôle pour les OGE. Beaucoup d’OGE aux États-Unis participent à la conduite d’élections primaires pour des candidats à des postes électifs. En Australie, l’OGE de l’État du Queensland peut mener des enquêtes et audits concernant les courses de présélection ou primaires de candidats aux élections locales ou d’État. En Indonésie, au Kenya et au Nigeria, la loi exige des candidats qu’ils soumettent à l’OGE les procès-verbaux des réunions où ils ont été sélectionnés comme candidats à une élection.

 

Responsabilité en matière de découpage électoral

Dans beaucoup de pays, surtout ceux qui suivent la tradition du Commonwealth, le cadre légal électoral confie à un organe distinct la responsabilité du découpage électoral. Ces pays comprennent notamment l’Australie, le Botswana, le Canada et l’Inde. C’est l’OGE qui a la responsabilité du découpage électoral dans d’autres pays comme la Barbade, Belize, le Costa Rica, la Géorgie, l’Indonésie, le Nigeria, l’Ouganda et le Yémen. Enfin, dans certains pays tels que les États-Unis, la loi confie le découpage électoral au pouvoir législatif. Cependant, cette pratique peut mener facilement à l’imposition d’un découpage favorable au parti majoritaire et institutionnaliser ainsi sa mainmise sur le pouvoir.

 

Le fait que l’OGE soit investi de la responsabilité du découpage électoral présente des avantages sur le plan opérationnel et financier. Mais le découpage électoral est une question qui prête à la controverse et expose un OGE aux attaques de ceux qui jugent qu’ils sont mal servis par le découpage. Certains analystes électoraux arguent, par conséquent, qu’il est préférable de confier la délimitation des circonscriptions à un organe autre que l’OGE, pour protéger celui-ci d’éventuelles attaques, politiquement motivées, qui pourraient porter atteinte à la crédibilité de l’OGE.

 

Responsabilités en matière d’observation électorale

Bien que l’observation indépendante des élections, de par sa nature, soit menée en dehors du contrôle de l’OGE, les cadres légaux électoraux donnent souvent aux OGE des fonctions liées à l’observation. C’est une bonne pratique pour un OGE que d’accréditer des observateurs, garantir leurs droits d’observation, leur fournir des documents d’accréditation et une documentation adéquate, et définir les responsabilités des observateurs, souvent dans un code de conduite légalement exécutoire. L’observation indépendante, surtout dans les nouvelles démocraties, peut s’avérer un élément clé pour bâtir la confiance du public dans les processus électoraux.

 

L’observation indépendante, par des observateurs nationaux et internationaux, doit être libre de tout contrôle ou intervention de la part de l’OGE ou toute autre autorité, sauf les contrôles nécessaires pour garantir l’authenticité, l’impartialité et la sécurité des observateurs, et pour prévenir la perturbation des processus électoraux. De même que les lois électorales prennent en compte les obligations d’un pays découlant de traités internationaux, de même les pouvoirs et fonctions d’un OGE face aux observateurs doivent aussi reconnaître les normes internationales telles que la Déclaration de principes pour l’observation électorale internationale et Code de conduite de 2005, que les Nations Unies appuient. Les tentatives d’entraver l’observation (par exemple, en percevant des frais d’inscription très élevés pour chaque observateur, ou en imposant une réglementation trop lourde, comme l’exigence, dans la loi électorale indonésienne, que les observateurs fassent rapport de tous leurs résultats d’observation à l’OGE avant de les annoncer publiquement) peuvent être perçues comme contraires aux normes internationales.

 

Activités internationales

Bien que les cadres légaux de beaucoup d’OGE ne prévoient pas de participation à des missions internationales d’assistance électorale, un grand nombre d’OGE entreprennent ces tâches sur une petite ou une grande échelle. Des pays comme l’Australie, le Canada, la France, le Ghana, l’Inde, le Mexique, l’Afrique du Sud et le Royaume-Uni font régulièrement de la coopération technique internationale dans un cadre bilatéral ou multilatéral. Beaucoup d’autres OGE participent régulièrement à des missions internationales d’observation, en particulier dans les pays voisins, ou à travers des contacts professionnels et des échanges facilités par des réseaux régionaux de fonctionnaires électoraux. Le mandat de l’OGE du Bangladesh prévoit un soutien aux Nations Unies et à ses États membres pour l’organisation d’élections par la fourniture de superviseurs et d’observateurs et par l’organisation de la formation du personnel électoral. Il est important que le cadre légal donne à l’OGE le mandat de participer à des activités électorales internationales. Aucun OGE ou pays ne peut fonctionner en vase clos, et beaucoup d’OGE sont appelés de temps en temps à fournir des observateurs ou conseillers techniques à d’autres OGE ou à accueillir des missions d’études envoyées par d’autres OGE.

 

Responsabilités des OGE vis-à-vis de la communauté

La législation électorale de certains pays ne définit pas seulement les pouvoirs et fonctions de l’OGE, mais aussi ses responsabilités ou obligations. Celles-ci comprennent souvent l’obligation de rendre des comptes par des mécanismes de vérification ou par des rapports à un organisme externe tel que le pouvoir législatif.

 

Les responsabilités de l’OGE peuvent aussi inclure des éléments plus normatifs qui encadrent son comportement et qui peuvent être précisés davantage dans le code de conduite de l’OGE. En Indonésie, la législation électorale oblige l’OGE à fournir un service de qualité à tous les participants électoraux et à les traiter équitablement, à établir et mettre en œuvre des normes de qualité pour tout matériel électoral, à conserver des archives complètes, à fournir une information complète sur ses activités, à rendre des comptes sur ses finances et à faire rapport au président sur la conduite de chaque élection.

 

En tant que défenseurs des valeurs démocratiques, les OGE ont toujours, vis-à-vis de la communauté qu’ils servent, des responsabilités relatives au comportement et à l’accès, même si ces responsabilités n’ont pas été définies dans le cadre légal électoral.

 

Ces responsabilités concernent notamment :   

 

• la probité et l’intégrité de la gestion des élections;
• d’autres questions telles que la transparence;
• la parité genre;
• la sensibilité aux coutumes et traditions;
• le traitement de l’appartenance ethnique;
• l’accès au vote pour les groupes marginalisés;
• la création de conditions favorables pour des règles du jeu équitables.

 

De façon globale, les OGE ont l’obligation d’adopter de bonnes pratiques afin que leur niveau d’intégrité favorise la tenue d’élections libres et justes, que leur efficacité assure une saine gestion des fonds publics et que la qualité de leur service obtienne l’approbation du public. S’il était possible d’identifier facilement la meilleure pratique en matière d’organisation électorale, cette pratique constituerait le but de tout organisme électoral. Il serait peut-être plus réaliste de viser la réalisation d’éléments ciblés de bonne pratique : cela offre la possibilité de dépasser les différences entre les systèmes électoraux et d’assurer quand même la tenue d’élections libres et justes.

 

Prévention des conflits d’intérêts

Les OGE prennent des décisions qui impliquent la dépense rapide et efficace de sommes importantes. Des contrats de fourniture de grande valeur (pour des articles tels que les urnes, les bulletins de vote et le matériel informatique) peuvent s’avérer très lucratifs pour le fournisseur gagnant. Des relations entre les membres ou le personnel de l’OGE et les fournisseurs et les autres participants électoraux ou parties prenantes pouvant tirer profit des décisions de l’OGE peuvent susciter des perceptions de conflits d’intérêts préjudiciables à la crédibilité de l’OGE, ou à de réels conflits d’intérêts dommageables à son intégrité. Ces questions peuvent être régies par la législation générale de la fonction publique. En Hongrie, la loi sur les marchés publics, qui traite des conflits d’intérêts, s’applique aussi au processus électoral.

 

Des dispositions relatives aux conflits d’intérêts peuvent être incluses dans la législation ou dans les règlements de l’OGE, et faire partie d’un code de conduite exécutoire destiné aux membres et au personnel de l’OGE. Ces dispositions spécifient habituellement que les membres et le personnel de l’OGE qui ont un intérêt réel ou potentiel dans une question soumise à l’OGE pour décision doivent, en temps opportun, notifier à l’OGE leur intérêt et s’abstenir de participer à l’examen de cette question. Pour être efficaces, les dispositions doivent prévoir des sanctions réalistes et exécutables pour les infractions aux conflits d’intérêts, telles que le renvoi de l’OGE ou d’autres mesures disciplinaires.

 

Le même principe s’applique aux contacts ou aux liens que les membres et le personnel de l’OGE peuvent entretenir avec des partis politiques et des candidats. De tels contacts ou liens doivent être divulgués en temps opportun, et les personnes visées doivent s’abstenir de participer à toute décision susceptible de profiter aux partis ou candidats concernés.

 

Responsabilités en matière de parité genre

Les OGE ont la responsabilité de garantir que, dans leurs activités internes et externes, ils reflètent la composition de la société sur le plan des sexes (parité genre). Certains éléments de cette responsabilité peuvent être définis dans la législation électorale, qui peut exiger, par exemple, que les partis politiques comptent au moins un certain pourcentage de femmes candidates. D’autres éléments peuvent faire l’objet d’une campagne sociale menée par l’OGE. En Indonésie, en 2004, l’OGE a ainsi renvoyé aux partis leurs listes de candidats pour révision, lorsque le taux recommandé (mais pas obligatoire) de 30 % pour la proportion de femmes candidates n’avait pas été respecté. Il est bon que les OGE favorisent l’équité en préconisant que des mesures relatives à la parité genre soient incluses dans la législation électorale ainsi que dans leurs propres règlements ou codes de conduite.

 

Le fait d’assurer la parité genre dans son propre personnel et ses activités, que cela soit ou non exigé par la législation électorale ou la politique gouvernementale, accroît la crédibilité de l’OGE et lui permet d’utiliser pleinement les ressources disponibles pour le recrutement de ses membres, de son personnel permanent ou temporaire, de ses consultants et de ses conseillers. Par exemple, en 2004, deux des cinq membres de l’OGE au Cambodge étaient des femmes, deux des cinq membres en Jamaïque, cinq des neuf membres en Lettonie, et deux des cinq membres en Afrique du Sud. Il importe aussi que les femmes soient pleinement représentées à tous les niveaux du secrétariat de l’OGE, et dans son personnel électoral temporaire (notamment dans les bureaux de vote). L’OGE doit donner le bon exemple en matière de parité genre dans toutes ses activités. Il est important notamment de garantir la parité genre chez les invités et participants aux ateliers et séminaires organisés par l’OGE, et d’inclure les questions relatives au genre dans la formation du personnel et les programmes d’éducation électorale. Cela encourage la participation des femmes à la vie politique, mais permet aussi à l’OGE de communiquer plus efficacement avec toute la société et de mieux répondre à ses besoins.

 

Prise en compte de l’appartenance ethnique

L’appartenance ethnique et la diversité sont devenues des facteurs importants dans l’organisation d’élections démocratiques pluripartites, en particulier dans beaucoup de sociétés démocratiques émergentes telles que la Bosnie-Herzégovine. Dans certains pays, cela a eu un effet sur les attentes du public vis-à-vis de l’OGE. Beaucoup de parties prenantes dans les élections au Nigeria ont fait valoir avec vigueur la nécessité de réformer le système électoral dans ce pays pour prendre dûment en compte les questions d’appartenance ethnique (diversité) qui suscitent fréquemment des conflits régionaux et locaux. S’il sélectionne et nomme à leurs postes ses membres et son personnel de direction en tenant compte des équilibres ethnique, régional et linguistique, l’OGE peut émettre un signal positif sur l’inclusivité de sa gestion. Avec cette approche, l’OGE est plus susceptible de gagner la confiance et l’appui de tous les groupes ethniques pour sa crédibilité et sa neutralité, ce qui favorisera davantage l’acceptation éventuelle des résultats électoraux.

 

Égalité et équité

L’impartialité et la capacité de créer des règles du jeu équitables pour les participants politiques sont des piliers sur lesquels un OGE peut construire de bonnes pratiques de gestion. Un manque d’équité électorale (par exemple, un environnement électoral qui penche en faveur du parti au pouvoir) peut amoindrir le caractère libre et juste des élections et saper la crédibilité de l’OGE. Certains des facteurs et pratiques contribuant à l’équité électorale peuvent se trouver en dehors des strictes limites des pouvoirs et fonctions de l’OGE, mais ce dernier peut néanmoins s’efforcer de garantir que le cadre légal est pleinement utilisé pour favoriser l’égalité et l’équité.

 

Certaines démocraties sont peu familières avec le concept de règles du jeu équitables.

Dans les pays influencés par le modèle de gouvernement de Westminster, ou ceux dont la fonction publique et les médias d’État doivent être d’une loyauté politique stricte à l’endroit du parti au pouvoir, des avantages électoraux sont traditionnellement associés au gouvernement. Parmi ces avantages figurent le pouvoir de fixer la date de l’élection sans consultations, l’utilisation des ressources publiques pour des activités de campagne, et un accès privilégié aux médias pour le parti au pouvoir.

 

Dans certains pays, la législation relative aux élections de transition visait à assurer des règles du jeu équitables en régissant et limitant de manière stricte la publicité politique dans les médias, en exigeant que toutes les activités de campagne soient réparties également entre les candidats par l’OGE et en interdisant l’utilisation des ressources publiques pour des campagnes électorales.

L’utilisation des ressources publiques pour des campagnes pose un défi aux OGE de tous les pays. Ce domaine est rarement couvert par la législation électorale elle-même, sauf quelques exceptions. Certains OGE, tels que ceux du Bangladesh et de l’Inde, ont un code de conduite qui réglemente l’utilisation des ressources publiques par les ministres du gouvernement.

 

Accès étendu

La législation électorale et la pression du public poussent de plus en plus les OGE à fournir des services garantissant que tous les électeurs admissibles ont véritablement accès au processus électoral. Par exemple, la Déclaration des droits électoraux des citoyens handicapés, adoptée en 2002, préconise l’accès égal à tous les processus électoraux pour les personnes handicapées. Tous les services qui augmentent cet accès sont coûteux, et doivent être considérés par l’OGE et les législateurs en fonction des limites budgétaires.

 

Exemples de besoins d’accès spéciaux :

 

• inscription mobile et mécanismes de vote pour les personnes hospitalisées, confinées à la maison ou en détention;
• vote hors du pays;
• mécanismes d’inscription électorale et de vote pour les personnes déplacées à l’intérieur du pays, et dans des emplacements hors du pays pour les populations importantes de réfugiés (comme les mécanismes mis en œuvre pour les élections dans des pays tels que l’Afghanistan, l’Irak, le Libéria et la Sierra Leone);
• mécanismes pour voter par la poste ou avant le jour de l’élection;
• mesures assurant que l’inscription, les bureaux de vote et le matériel sont accessibles aux électeurs handicapés;
• documents d’information électorale adaptés aux personnes ayant une déficience visuelle ou auditive et assistance pour l’inscription ou le vote, au besoin;
• outils tels que des gabarits de bulletins de vote pour les personnes handicapées visuellement (comme au Canada).

 

Les procédures des OGE peuvent aussi prévoir un traitement spécial pour les femmes enceintes, les mères allaitantes, les personnes âgées et les personnes handicapées, surtout pour l’inscription électorale et le vote.

 

Des partenariats avec des organismes de la société civile ou des entités gouvernementales aident l’OGE à identifier les besoins précis et peuvent même l’aider à couvrir les coûts engagés afin d’assurer l’accès au vote pour les groupes marginalisés.

 

Le cadre légal ou les politiques de l’OGE en matière d’accès électoral peuvent être influencés ou limités par des règles coutumières ou des traditions. Celles-ci peuvent concerner des questions telles que l’autorité de nommer des candidats à des postes particuliers, ou le besoin d’établir des files d’attente ou des emplacements séparés pour le vote des hommes et des femmes. Il existe d’autres exemples où la coutume et la tradition peuvent affecter l’accès (et l’intégrité électorale), comme le fait de photographier les femmes aux fins de l’établissement de la carte d’électeur, les méthodes de vote et l’utilisation de l’encre indélébile visible pour marquer les électeurs. Là où les lois coutumières sont profondément enracinées, l’OGE peut rehausser son niveau d’acceptation dans l’ensemble de la société si ses structures, politiques et procédures reflètent le respect de ces pratiques coutumières, surtout si cela n’est pas en contradiction avec les lois et politiques de l’OGE et n’entrave pas ses activités.