Réforme des processus électoraux

Depuis le milieu des années 1980, l’administration électorale a connu des changements importants à travers le monde, tant sur le plan des structures que des procédures. Entre autres, les organismes électoraux indépendants et permanents sont de plus en plus nombreux, et les nouvelles technologies sont de plus en plus utilisées pour la prestation de services électoraux. La réforme électorale a souvent fait partie d’un ensemble plus général d’initiatives de démocratisation. Mais des changements substantiels sont également intervenus dans bon nombre de pays dont le cadre et le style d’administration électorale étaient bien établis et généralement appréciés.

Par exemple :

• en Australie, en 1984, création d’un OGE indépendant et élargissement considérable de l’accès au vote;
• en Nouvelle-Zélande, en 1993, implantation d’un système électoral radicalement différent et d’un nouvel organisme indépendant doté de fonctions électorales;
• en Suède, récemment, accroissement de l’indépendance de l’administration électorale.

La mondialisation des cadres et des règles de gestion en matière électorale incite les pays à adopter des mesures de réforme électorale. Le développement relativement récent de normes généralement reconnues pour des élections « libres et justes » ainsi que de normes mondiales et régionales pour l’administration électorale a fourni des points de repère pour juger la qualité de l’administration électorale d’un pays.

Une réforme des processus électoraux peut être provoquée par des élections mal administrées ou par des conflits découlant de scrutins contestés. Certains pays, comme le Libéria, peuvent entreprendre des réformes électorales parce qu’il s’agit d’une des conditions de l’aide internationale. Enfin, certaines réformes sont dues en bonne partie à des contraintes financières, qui rendaient nécessaires une plus grande efficacité et une plus grande pérennité dans l’utilisation des ressources électorales.

Un nombre croissant d’élections sont observées par des experts indépendants ou des représentants de partis politiques, et ce phénomène a donné lieu à beaucoup d’évaluations et de recommandations bien documentées, comme dans le cas des élections au Nigeria en 2003. La société civile et les médias sont mieux informés sur les normes et les droits électoraux. Par ailleurs, les activités d’observation électorale et d’assistance technique dans les démocraties émergentes peuvent aussi avoir un effet sur les démocraties établies.

Qu’est-ce que la réforme électorale?

La « réforme électorale » est un concept large qui couvre, entre autres, le fait de mieux adapter les processus électoraux aux désirs et attentes du public. Cependant, tout changement électoral n’est pas une réforme. Il s’agit d’une réforme seulement si le but premier est d’améliorer les processus électoraux, par exemple en augmentant les niveaux d’impartialité, d’inclusivité, de transparence, d’intégrité ou d’exactitude. Les changements aléatoires et/ou fréquents, bien qu’ils puissent être réformistes, peuvent aussi confondre les électeurs et s’avérer ainsi contre-productifs. Ils peuvent aussi compromettre la pérennité des opérations d’un OGE.

Souvent, la réforme électorale n’attire l’attention du public que lorsqu’elle implique des changements aux arrangements de représentation, notamment des modifications au système électoral, mais le concept est en réalité beaucoup plus large. La réforme électorale peut se diviser en trois domaines, et un OGE ainsi que ses parties prenantes peuvent jouer des rôles différents dans chacun d’eux :  

1. légal – modification de la constitution, de la législation électorale ou de règlements apparentés pour rehausser l’intégrité, la pertinence et l’efficacité du cadre légal à l’intérieur duquel évolue l’OGE. Cela peut inclure la réforme institutionnelle de l’OGE lui-même;
2. administratif – introduction, au sein de l’OGE, de nouvelles stratégies, structures, politiques, procédures et innovations techniques qui lui permettent de s’acquitter de ses responsabilités légales et de livrer ses services de façon plus efficiente, plus efficace et plus durable. Entre autres : adopter des politiques et pratiques relatives à des questions telles que l’acquisition de biens, l’intégrité financière ou l’emploi (p. ex.  équilibre hommes-femmes dans le recrutement du personnel de l’OGE); rendre le vote éclairé accessible à des groupes tels que les femmes, les habitants de régions éloignées et les personnes ayant une déficience physique; ou introduire de nouvelles technologies pour des services comme le vote, l’inscription des électeurs ou la logistique électorale;
3. politique – modification de l’environnement politique dans lequel l’OGE fonctionne, par exemple en lui donnant plus d’autonomie ou en créant un cadre plus efficace et transparent pour le financement et la reddition de comptes.

Le changement peut être effectué à l’aide de divers moyens et provenir de diverses sources. Beaucoup de réformes électorales ont été introduites par des gouvernements ou par des OGE, parfois à cause de l’indifférence des électeurs, comme dans le cas du Royaume-Uni, ou par suite d’enquêtes internes. L’environnement international actuel, qui met en valeur la représentation démocratique, avec l’aide d’organismes locaux de la société civile et d’autres parties prenantes, a incité bon nombre d’OGE à réclamer des mesures de réforme de leurs gouvernements respectifs.

OGE non viables

Plusieurs OGE sont incapables de remplir leur mandat conformément aux normes régionales ou internationales. Il n’existe pas de données complètes sur les motifs d’échec des OGE. Cependant, des études sur des OGE individuels ont noté diverses causes internes de non-viabilité, notamment :

1. le manque de confiance des parties prenantes dans l’OGE;
2. l’influence gouvernementale et/ou politique sur les décisions de l’OGE;
3. l’attitude partisane de l’OGE ou de ses membres;
4. le manque de professionnalisme de l’OGE;
5. l’incompétence de l’OGE ou sa malhonnêteté financière.

Dans d’autres cas, les raisons de l’échec sont indépendantes de la volonté de l’OGE : par exemple, l’obligation d’implanter un système électoral qui produit des résultats inacceptables à des parties prenantes majeures, comme au Lesotho dans les années 1990. Il peut y avoir des déficiences dans le cadre légal. Au Libéria et au Zimbabwe à la fin des années 1990 et au début des années 2000, la non-conformité des élections aux normes acceptables était liée à l’échec des systèmes politiques de ces pays.

À moins que l’ensemble du système politique soit non viable, il est possible de remettre les processus électoraux sur les rails à l’aide d’une réforme électorale (de l’OGE lui-même et/ou du cadre électoral). Des redressements de cette nature ont été réalisés au Mexique et en Afrique du Sud dans les années 1990.

Le rôle d’un OGE dans les réformes électorales

L’OGE a un rôle clé à jouer dans toute réforme électorale, mais il peut difficilement mettre la réforme en œuvre sans l’appui de ses parties prenantes clés, en particulier le gouvernement, l’assemblée législative et les partis politiques. C’est une des principales raisons pour lesquelles les OGE doivent maintenir des liens solides avec leurs parties prenantes.

Un OGE peut appliquer des mesures de réforme législative uniquement à l’intérieur des limites définies par le gouvernement et l’assemblée législative. Cependant, l’OGE peut jouer un rôle clé sur les plans de la recherche et de l’analyse afin de promouvoir la réforme électorale, selon les normes décrites dans la publication d’International IDEA intitulée International Electoral Standards: Guidelines for Reviewing the Legal Framework of Elections (« Normes électorales internationales : lignes directrices pour l’examen du cadre légal électoral », publication disponible en langues anglaise, espagnole et indonésienne – voir l’encadré ci-contre). La réforme de la législation électorale peut être facilitée par l’établissement d’un organisme permanent de l’assemblée législative chargé de surveiller les activités électorales et de recommander des réformes au gouvernement. Ce mode de fonctionnement peut être efficace dans la mesure où l’assemblée législative adopte une approche multipartite qui subordonne l’avantage politique aux principes éthiques et aux bonnes pratiques.

L’OGE a plus de contrôle sur la mise en œuvre des réformes administratives, et peut les implanter plus efficacement, si ses politiques de gestion prévoient formellement un processus continu d’examen et de réforme. Toutefois, il est souvent préférable de synchroniser les réformes législatives et administratives pour optimiser leur efficacité. En Inde, par exemple, l’OGE a grandement modernisé ses procédures électorales, mais les mécanismes électoraux n’ont pas évolué au même rythme.

Dans le domaine des processus électoraux, les questions de réforme politique et législative sont souvent étroitement associées. Comme pour la réforme législative, l’OGE ne contrôle pas la réforme politique, mais il peut jouer un rôle sur le plan de la promotion des droits et de la recherche, et cultiver ses liens avec les principales parties prenantes. Si un OGE n’a pas un processus régulier de révision pour ses stratégies, politiques, procédures et pratiques administratives, son efficacité diminuera, car il n’aura aucun mécanisme pour s’adapter aux changements dans les lois, les parties prenantes, la technologie, le financement et les tendances sociales. 

Lorsqu’il propose ou met en œuvre des réformes électorales, un OGE a intérêt à :

1. assigner des responsabilités à des membres ou des employés spécifiques de l’OGE pour l’élaboration, la promotion et la mise en œuvre de réformes électorales;
2. mettre en place des processus efficaces, y compris des audits et évaluations postélectoraux, pour l’examen du cadre électoral et de l’application des processus électoraux;
3. consulter les parties prenantes pour connaître leur point de vue sur les réformes nécessaires et pour qu’elles appuient le programme de réforme de l’OGE;
4. présenter des recommandations de réforme électorale au gouvernement et à l’assemblée législative;
5. faire connaître les mesures de réforme désirées, par le biais des médias et par les réseaux des parties prenantes;
6. élaborer une stratégie de mise en œuvre de la réforme électorale;
7. évaluer les effets des réformes électorales.

L’étendue de la réforme électorale

La nature et la structure des institutions chargées de la gestion des élections ou de la prestation de services électoraux peuvent faire l’objet de réformes importantes. Ces réformes peuvent rehausser l’indépendance de l’OGE (p. ex. la création d’OGE de modèle indépendant en Indonésie, au Mexique, au Nigeria, en Roumanie et en Afrique du Sud). Les responsabilités électorales peuvent être redistribuées parmi les organismes existants et/ou des organismes nouveaux afin d’améliorer les services (comme en Nouvelle-Zélande, en Suède et au Royaume-Uni). Dans certains pays tels que la Suède, les suggestions destinées à la réforme de la gestion électorale sont venues de l’OGE lui-même. Dans d’autres pays comme la Nouvelle-Zélande et le Royaume-Uni, les réformes ont été entreprises à l’initiative du gouvernement. Des pressions d’organisations civiles locales ou de groupes internationaux peuvent aussi entraîner des réformes, comme en Géorgie et au Libéria.

Les réformes des processus électoraux peuvent avoir un effet considérable sur les stratégies, les politiques et les procédures d’un OGE, notamment lorsqu’il s’agit d’introduire un nouveau système électoral. Ces réformes peuvent viser des questions électorales clés telles que la participation et la représentation électorales, le découpage des circonscriptions, l’inscription des électeurs, l’enregistrement et la supervision des partis politiques, et l’amélioration de l’intégrité électorale. Elles peuvent aussi viser certains aspects techniques ou technologiques du processus électoral, comme l’introduction de nouvelles procédures d’approvisionnement ou de recrutement, les systèmes d’inscription des électeurs ou les méthodes utilisées pour enregistrer et dépouiller les votes. Elles peuvent impliquer diverses politiques sociales : réduction du déséquilibre dans la représentation des hommes et des femmes à l’assemblée législative, amélioration de l’accès aux processus électoraux pour des groupes sociaux marginalisés, ou amélioration de la représentativité du personnel de l’OGE lui-même.

La réforme du système électoral, comme on l’a vu à Fidji, en Indonésie, au Lesotho, au Libéria et en Nouvelle-Zélande, est l’une des réformes les plus profondes qui soient, en matière d’administration électorale. Elle est souvent le résultat d’un besoin fonctionnel, par exemple, des perceptions d’un manque d’équité dans la représentation, ou d’un manque d’efficacité ou de réactivité de la part du gouvernement. En 2003, en Indonésie, le système électoral est passé d’un système de représentation proportionnelle (RP) sur listes fermées avec de très grandes circonscriptions électorales à un système de RP sur listes ouvertes avec de petites circonscriptions, afin de remédier à la faiblesse perçue des liens entre les électeurs et les élus, tout en maintenant la nature consensuelle du mode de gouvernement indonésien. Lorsqu’un système électoral fait l’objet d’une réforme, l’OGE assume une lourde responsabilité en matière d’information et peut être appelé à mettre en œuvre de nouvelles méthodes de découpage électoral, de vote et de dépouillement du scrutin.

Les OGE peuvent jouer un rôle considérable dans la réforme du système de découpage électoral en se faisant les promoteurs de processus de délimitation plus transparents et équitables; en fournissant des avis d’experts sur le découpage électoral; et en s’assurant d’exercer leurs responsabilités dans ce domaine avec impartialité, équité et intégrité. Certaines réformes électorales ont amené la création de circonscriptions plurinominales (c’est-à-dire à plusieurs députés), car ce type de système, habituellement basé sur la RP, tend à réduire l’influence du découpage électoral sur les résultats des élections. D’autres réformes ont créé des circonscriptions basées sur le principe « une personne, un vote, une valeur ». Certaines réformes ont essayé de rendre les processus de découpage plus transparents et objectifs, par exemple en retirant tout rôle dans ce domaine à l’assemblée législative, en confiant le découpage à un organisme indépendant et en exigeant des audiences ouvertes ainsi qu’un examen indépendant des délimitations proposées.

L’inscription des électeurs a fait l’objet de beaucoup d’efforts de modernisation à la fois dans les démocraties émergentes et dans les démocraties établies. L’inscription des électeurs détermine l’admissibilité des citoyens à participer à une élection et constitue donc un facteur clé dans l’équité d’une élection. Comme ce processus se déroule généralement longtemps avant le jour de l’élection, et souvent loin du regard direct des observateurs (surtout quand les fichiers électoraux sont produits à partir de fichiers de l’état civil ou de registres de population), l’intégrité interne des systèmes d’inscription des électeurs doit être très élevée. Les réformes ont visé à accroître  aussi bien l’efficacité de processus d’inscription que leur intégrité.

Beaucoup d’OGE ont mis en place des systèmes destinés à améliorer l’exhaustivité, l’équité, l’exactitude et la transparence de l’inscription des électeurs. Parmi les moyens utilisés figurent la mise à jour en continu des données, des mesures spéciales pour l’inscription des électeurs sans abri et des mécanismes de protection contre le rejet ou la radiation injustifiés d’un électeur. Les OGE et les agences responsables de la gestion des données dont sont tirés les fichiers électoraux améliorent l’intégrité des registres d’électeurs en utilisant de meilleures méthodes de vérification de l’identité des personnes et en réduisant la durée de traitement des données, souvent grâce à des solutions technologiques modernes. Les OGE doivent s’assurer que les solutions technologiques utilisées pour l’inscription des électeurs bénéficient de la confiance des citoyens et sont durables, surtout dans les nouvelles démocraties où les OGE sont incertains de leur financement futur.

Le rôle joué par les OGE dans la supervision et la réglementation des activités des partis politiques a fait l’objet de réformes importantes. Certaines étaient les conséquences de réformes législatives destinées à assurer une concurrence électorale équitable (p. ex. les règles régissant le financement public des campagnes électorales des partis et des candidats, et les conditions d’enregistrement des partis politiques et des candidats en vue des élections). D’autres réformes visaient à améliorer la supervision des dons reçus et des dépenses effectuées dans le cadre des campagnes électorales, ainsi que la démocratie interne des partis (p. ex. la supervision des processus de sélection des candidats). Les réformes destinées à établir des règles du jeu équitables ont aussi amené certains OGE à administrer ou surveiller des arrangements en vertu desquels les médias sont tenus de répartir équitablement les possibilités de publicité durant les campagnes.

Un nombre croissant d’OGE sont en train d’introduire de nouvelles méthodes de vote. Le Brésil et l’Inde ont introduit des machines de vote électroniques (MVE). Plusieurs des questions liées à l’introduction du vote électronique sont traitées dans les sections Relations des OGE avec les parties prenantes et Pérennité des OGE. 

Des efforts considérables ont été faits en vue de rendre le vote plus accessible. Dans certains cas, l’accès à l’inscription a été ouvert aux citoyens demeurant à l’étranger, aux personnes sans domicile fixe ou aux personnes en prison. La participation au vote a été élargie à beaucoup de gens grâce à l’introduction du vote par procuration ou du vote postal, y compris pour les électeurs à l’étranger, et grâce à des mécanismes de vote et d’information destinés aux réfugiés, aux personnes déplacées à l’intérieur du pays, aux personnes handicapées, aux personnes du troisième âge, ainsi qu’à celles qui se trouvent en région éloignée, en prison ou à l’hôpital. Les OGE ont dû faire face à toutes ces réformes en introduisant des systèmes et des procédures qui élargissent l’accès tout en maintenant une haute intégrité dans les processus d’inscription, de vote et de dépouillement.

Dans certains pays, des mesures ont été adoptées en vue d’améliorer l’accès au système électoral pour certains groupes sociaux ainsi que pour les femmes. Les OGE peuvent favoriser l’équité d’accès par le biais de ses propres pratiques de recrutement, par exemple en exigeant la parité genre dans l’embauche du personnel temporaire destiné aux bureaux de vote, et en utilisant des programmes internes de développement professionnel pour préparer les femmes à accéder à des postes de direction au sein de l’OGE.

La gestion du changement électoral

Les exigences en matière de gestion du changement dépendront de l’ampleur de la réforme et des processus électoraux concernés. Un changement de modèle d’OGE (p. ex. pour passer d’un modèle gouvernemental à un modèle indépendant) doit être particulièrement bien planifié en vue d’assurer une transition harmonieuse ainsi que la rétention des compétences et de la mémoire institutionnelle. Il importe que les changements aux structures et aux cadres électoraux fassent l’objet d’un accord assez longtemps avant les élections afin de permettre la préparation de nouveaux documents et la mise en œuvre efficace de la formation.

Surtout dans les cas où le changement touche la nature, ou la structure et le personnel d’un OGE, il est essentiel de nommer une personne compétente en gestion et en communication pour surveiller et pour appliquer les changements. Les changements apportés aux structures organisationnelles et aux rôles des individus au sein des structures créeront inévitablement de la tension. La transparence, l’honnêteté, la consultation sérieuse, la communication et l’information sont essentielles en période de changement électoral. La planification dans le temps est également cruciale. Le personnel d’un OGE a des compétences et des connaissances qui peuvent être difficiles à remplacer, surtout à la veille des élections. La participation de membres de l’OGE à la gestion du changement démontre la volonté de réforme de l’organisme.

La mise en œuvre de réformes relatives à des processus techniques peut requérir l’aide d’experts spécialisés dans des domaines techniques spécifiques. Dans la mise en œuvre des réformes techniques, l’OGE doit veiller à ce que les nouvelles spécifications relatives aux  procédures et au système soient exactes et correctement mises en œuvre. Il est essentiel de prévoir des mécanismes de révision pour le processus de développement ainsi que des tests préalables. Le processus de gestion du changement doit aussi inclure des indicateurs mesurables pour évaluer la mise en œuvre des réformes électorales, et des responsabilités claires pour rendre des comptes en fonction d’indicateurs, ainsi que pour améliorer concrètement la performance si un indicateur n’est pas atteint.

Résumé : réforme des processus électoraux

• Les réformes électorales sont des changements destinés à améliorer la mise en œuvre des principes directeurs de l’administration électorale. Voir Principes directeurs.
• Les réformes électorales peuvent viser le cadre légal électoral, y compris l’institution de l’OGE, les processus administratifs et techniques de gestion électorale, et le contexte politique des activités électorales.
• Tout aspect des cadres, des systèmes, des institutions, de la planification, de la gestion ou des opérations peut être un objet de réforme ou de modernisation. Les OGE ont besoin d’une stratégie claire pour élaborer et implanter des réformes électorales, ou pour y réagir.
• Les OGE ont des rôles vitaux à jouer pour défendre les réformes électorales en général et pour mettre en œuvre les réformes institutionnelles, mais aussi pour susciter et appliquer des réformes administratives et techniques.
• La réforme électorale doit être menée avec soin afin de garantir qu’elle atteint son but sans confondre les électeurs et sans trop perturber l’administration électorale.