Après la signature de l’accord d’Oslo survenu entre Israël et les Palestiniens en 1993, la planification a débuté en vue de la tenue de l’élection du président et du Conseil législatif dans les Territoires occupés palestiniens (Cisjordanie, bande de Gaza et Jérusalem-Est). La mise en œuvre de la Déclaration de principes a exigé de plus amples négociations : plusieurs questions reliées aux élections ont fait partie de ces négociations qui ont duré jusqu’en septembre 1995, lorsque l’accord intérimaire israélo-palestinien a été signé. Le calendrier politique a alors dicté que les élections aient lieu le plus tôt possible : elles ont été fixées au 20 janvier 1996. La Commission européenne a signé avec l’Autorité nationale palestinienne (ANP) une entente prévoyant une aide financière et technique à la tenue des élections.

Aucune élection ne s’était déroulée dans la bande de Gaza depuis les années 1940 ou en Cisjordanie depuis celles tenues au cours des années 1970 dans certaines grandes villes. L’occupation israélienne avait cessé dans la bande de Gaza et à Jéricho en mai 1994 et dans quelques grands centres urbains de la Cisjordanie en 1995, mais elle se poursuivait ailleurs. La nouvelle ANP ne disposait ni d’un registre des électeurs ni d’aucune infrastructure d’inscription. Le système d’inscription électorale a dû être élaboré de toutes pièces.

Le système a été créé sous une variété de contraintes et de difficultés :

• l’ANP n’avait au départ ni fonds, ni assiette fiscale. En conséquence, les activités importantes comme des élections exigeaient l’accord d’un donateur externe pour le soutien financier, avec les conditions et processus d’approbation qui s’ensuivent;
• les institutions du gouvernement palestinien étaient toutes nouvelles et aucun arrangement interinstitutionnel ne les liait. Un accord a dû être conclu entre la Commission palestinienne pour le gouvernement local et les élections, le Bureau central palestinien des statistiques et le ministère du Gouvernement local. Les discussions ont porté sur le type de système à acquérir pour les élections, sur l’établissement du registre et sur le futur usage du système à des fins tant électorales que générales (démographie, statistiques). Des tensions ont existé entre les personnes qui voulaient rapidement créer un registre devant servir pour les élections et ceux qui souhaitaient prendre le temps nécessaire à la création d’un registre général de la population;
• bien que le soutien des donateurs pouvait servir à financer des préparatifs électoraux qui auraient une utilité plus large, les accords de financement ne permettaient pas que les fonds servent uniquement à la création d’un registre général de la population;
• les différentes parties en présence (la Commission palestinienne pour le gouvernement local et les élections, le Bureau central palestinien des statistiques, le ministère du Gouvernement local et d’autres instances de l’ANP) ne parvenaient pas à s’entendre sur la répartition des responsabilités à court terme et à long terme;
• les dispositions électorales de l’accord intérimaire exigeaient de comparer l’ébauche du registre palestinien au registre israélien de la population des Territoires occupés. Pour s’assurer de la faisabilité d’une telle comparaison, un système RISC (UNIX et Oracle) a été sélectionné;
• la Commission palestinienne pour le gouvernement local et les élections avait opté pour un système électoral basé sur le scrutin majoritaire dans 16 circonscriptions. Le registre devait être compatible avec ce système.

La création du registre

Les heures et la procédure de vote ont été définies par la Commission palestinienne pour le gouvernement local et les élections à un stade précoce, et un objectif d’au plus 750 électeurs par bureau de vote a été adopté. À partir d’estimations de la taille moyenne des ménages en Cisjordanie et Gaza, le Bureau central palestinien des statistiques a calculé le nombre maximum de ménages par section de vote. Il a ensuite mené une enquête pour récolter des données démographiques et a généré des cartes manuscrites indiquant toutes les constructions de chaque ville, village ou hameau (nulle autre carte n’étant disponible). Ces cartes ont servi à définir des sections de vote dont les limites étaient claires sur le terrain. Chaque section de vote a reçu un code à chiffres : deux pour identifier la circonscription et trois pour la section de vote.

Selon la loi électorale, les électeurs devaient être palestiniens, avoir 18 ans ou plus le jour du scrutin et ne pas être exclus pour des motifs criminels ou pour des raisons d’incapacité mentale. Pour maximiser l’inscription des citoyens au registre et dans le cadre d’une campagne d’éducation civique, des commissions de bureau de vote ont été créées dans chaque section de vote pour solliciter les inscriptions. Les cinq membres de chacune de ces commissions étaient par la suite responsables du scrutin et du dépouillement. Dans les démarches visant l’inscription, au moins trois visites ont été effectuées auprès de chaque ménage pour s’assurer d’avoir joint tous les électeurs potentiels. Chaque électeur remplissait et signait un formulaire d’inscription puis recevait une confirmation temporaire d’inscription.

Le centre informatique de l’inscription a été mis sur pied et géré par le Bureau central palestinien des statistiques au nom de la Commission palestinienne pour le gouvernement local et les élections et de la Commission centrale électorale palestinienne, l’entité qui a succédé à la Commission palestinienne pour le gouvernement local et les élections et qui a assumé la responsabilité du processus électoral après l’adoption de la loi électorale. Chaque commission de bureau de vote a transféré le contenu des formulaires d’inscription sur des formulaires de saisie informatique conçus pour pouvoir servir à la saisie soit manuelle, soit par lecteur optique de codes.

L’usage des lecteurs optiques a été expérimental. Initialement, il était prévu que les trois lecteurs optiques installés fassent la majorité des saisies. Dans la pratique, cela n’a pas été le cas, la vitesse de saisie étant très faible. Le centre informatique était aussi équipé de 48 terminaux de saisie manuelle destinés à traiter les ajouts et les modifications. Ils ont aussi rempli le rôle de système de secours pour les lecteurs optiques. Ces terminaux ont été exploités par trois quarts de travail quotidiens durant les cinq semaines de la période initiale de saisie des inscriptions. La tâche a été accomplie dans des délais très serrés. Cela a démontré l’importance d’un système de dépannage quand on utilise une technologie qui en est encore à sa phase de développement. Si l’expérience a déçu, elle a servi de précieuse leçon au sujet de l’utilisation de nouvelles technologies.

Durant les cinq premières semaines de saisie, près d’un million d’inscriptions ont été faites. Chacune comprenait un identifiant de section de vote, le nom de l’électeur (jusqu’à quatre éléments), son adresse, sa date de naissance, son sexe, son numéro d’identification (9 chiffres) et son type d’identification (code à un chiffre). Dans les deux semaines précédant le jour du scrutin, un registre préliminaire des électeurs a été imprimé et publié grâce à deux imprimantes matricielles de grande capacité. À cause du manque de temps et de la capacité limitée de la technologie retenue, le registre imprimé ne contenait que les données numériques (détails de la section de vote, numéro d’inscription séquentiel dans la section de vote, date de naissance, sexe, numéro d’identification et type de numéro d’identification). Les caractères arabes (nom et adresse) ont été ajoutés à la main par les commissions de bureau de vote avant la publication du registre.

Durant les trois semaines qui ont précédé le jour du scrutin, quelque 30 000 ajouts et modifications ont été saisis. Ils résultaient de réclamations et oppositions suscitées par le registre préliminaire. La dernière version prépublication du registre a été comparée au registre de population maintenu par Israël comme le prévoyait l’accord négocié. Les inscriptions qui ne correspondaient pas ont été corrigées d’un commun accord par les Palestiniens et les Israéliens. Le registre définitif a alors été imprimé, puis envoyé aux commissions de bureau de vote pour l’inscription à la main des caractères alphabétiques. Ce registre a été rendu disponible dans les quelque 1700 sections de vote, et ce, à peine 10 semaines après le premier jour de démarchage pour l’inscription.

L’approvisionnement

L’achat de l’équipement nécessaire à la création du registre informatisé a été financé par la Commission européenne (CE) et a dû respecter ses exigences procédurales. Les paragraphes qui suivent décrivent la mise en pratique de ces procédures dans le cas palestinien. Même si les principes sous-jacents de transparence et de responsabilité financière demeurent essentiels, les exigences détaillées sont sujettes à variation selon le cas.

Étape 1 : Budget initial

Une série de contrats ont été rédigés puis signés par la CE et la Commission palestinienne pour le gouvernement local et les élections. Ils régissaient les dispositions de financement pour les différents aspects de la planification de l’élection. Ils restaient dans les limites du budget global alloué au soutien des élections, approuvé par un comité compétent des États membres de la CE. L’un de ces contrats portait sur le budget pour l’achat d’équipement informatique, fixé selon les estimations faites par la CE, la Commission palestinienne pour le gouvernement local et les élections et le Bureau central palestinien des statistiques dans le cadre de la planification initiale de l’appui de la CE aux élections.

Étape 2 : Appel d’offres

Les exigences générales de la CE concernant les appels d’offres voulaient que les fournisseurs soient des entreprises enregistrées soit dans les territoires palestiniens, soit dans les États membres de la CE. En raison des difficultés de dédouanement et des contraintes imposées à la livraison dans les territoires palestiniens de biens transitant par Israël, la CE a accepté que l’appel d’offres soit restreint à des entreprises établies dans les territoires palestiniens. La Commission palestinienne pour le gouvernement local et les élections et le Bureau central palestinien des statistiques ont établi une liste de neuf fournisseurs d’équipement potentiels et l’ont soumise à la CE pour approbation.

Étape 3 : Documents de l’appel d’offres

Les documents de l’appel d’offres ont été préparés par le Bureau des statistiques et distribués aux entreprises figurant sur la liste restreinte d’appel d’offres. Ces documents contenaient les exigences techniques du système à acquérir. Le délai de réponse a été fixé à trois semaines.

Les spécifications techniques comprenaient les éléments suivants :

• exigences générales de la configuration minimale du matériel, y compris la capacité de fonctionner avec les caractères arabes, la nécessité que tout développement futur puisse se faire sans changement majeur au système, et l’exclusion des modèles haut de gamme;
• spécifications de l’unité centrale de traitement, y compris la capacité d’extension, le nombre de terminaux supportés, la vitesse d’exécution minimale et la vitesse de référence;
• exigences pour la mémoire principale;
• exigences pour les disques durs;
• spécifications de l’unité de lecture de bande magnétique;
• spécifications des écrans;
• spécifications des terminaux optionnels du serveur;
• spécifications des stations de travail et des ordinateurs personnels;
• spécifications des modems;
• exigence de deux imprimantes laser de grande capacité, deux imprimantes ordinaires, une imprimante matricielle et deux imprimantes système;
• exigences en matière de protection de l’alimentation électrique;
• exigences et diagramme pour le système de communication;
• exigences pour le système d’exploitation UNIX;
• exigences visant la fourniture et l’installation d’un système de gestion des bases de données Oracle 7;
• nécessité de préciser les spécifications du site approprié pour l’équipement retenu.

Les réponses des soumissionnaires devaient être rédigées sur des fiches de données techniques fournies.

Les soumissionnaires devaient aussi :

• préciser les dates de livraison, en tenant compte des délais de planification du calendrier électoral;
• fournir deux jeux originaux des manuels en anglais et si possible en arabe pour tout le matériel et le logiciel proposés;
• prévoir de fournir la formation nécessaire et en décrire les modalités dans leur proposition.

Chaque soumission devait être accompagnée d’un cautionnement de soumission, d’un cautionnement de bonne exécution et d’un cautionnement visant la période de garantie équivalant respectivement à 5 %, 10 % et 10 % de la valeur de l’offre. Le cautionnement de bonne exécution serait retenu jusqu’au versement du paiement final du prix d’achat. Le cautionnement de la période de garantie serait retenu jusqu’à l’expiration de la période de garantie de chaque pièce d’équipement fournie.

Le fournisseur choisi serait payé en trois versements :

• 25 % dans les 15 jours suivant la signature;
• 50 % dans les 90 jours suivant la livraison, l’installation et la mise en service de l’équipement tel que certifié par un document d’acceptation;
• les 25 % restant après que le système complet aurait fonctionné de façon satisfaisante pendant deux mois consécutifs.

Le cautionnement de bonne exécution et le cautionnement de la période de garantie seraient conservés durant tout ce temps, le second l’étant encore par la suite.

Étape 4 : Évaluation

L’accord interinstitutionnel entre la Commission palestinienne pour le gouvernement local et les élections, le Bureau central palestinien des statistiques et le ministère du Gouvernement local prévoyait la création d’un Comité conjoint des acquisitions formé de trois représentants du Bureau central palestinien des statistiques, deux de la Commission palestinienne pour le gouvernement local et les élections et un de la CE. Avant la lecture des réponses aux appels d’offres, le Comité conjoint des acquisitions a élaboré un ensemble de critères d’évaluation uniformisés pour toutes les soumissions :

• 50 points ont été prévus pour le matériel et le logiciel proposés (répartis entre tous les différents articles devant être fournis);
• 12 points pour l’expérience de l’entreprise et le soutien offert;
• 18 points pour les échéances de livraison, l’installation, la documentation et la formation.

La décision a été prise de retenir la meilleure offre technique pourvu qu’elle respecte les critères du document d’appel d’offres et que son prix demeure à l’intérieur du budget convenu. Après la publication de l’appel d’offres, des considérations techniques ont mené à la conclusion que le logiciel Oracle devait être acheté directement auprès d’un représentant d’Oracle. Par conséquent, les sections des soumissions (y compris le prix) relatives à la fourniture de ce logiciel ont été laissées de côté.

Les neuf fournisseurs sélectionnés ont envoyé leurs offres; deux d’entre eux en ont rédigé deux chacun. Il y avait donc 11 soumissions à évaluer. Six d’entre elles ont été rejetées pour non-conformité avec les spécifications techniques.

Des clarifications ont été exigées pour les cinq soumissions restantes. Un formulaire d’explication a été transmis aux fournisseurs en lice, leur accordant une semaine pour le remplir. Après réception de ces réponses, le Comité conjoint des acquisitions les a évaluées, a accordé une note à chaque élément de chaque soumission, puis a classé les cinq offres.

Le fournisseur retenu a négocié avec l’Autorité nationale palestinienne. Le calendrier des versements a été légèrement modifié. Les deux parties se sont mises d’accord sur les dispositions supplémentaires suivantes : un entretien préventif bimensuel, un service d’entretien d’urgence disponible 24 heures sur 24, la fourniture d’équipement de remplacement gratuit en cas de panne de plus de 24 heures et le détail des garanties.

Étape 5 : Fourniture et installation

Le contrat final entre l’Autorité nationale palestinienne et le soumissionnaire retenu a été signé le 26 août 1995. Malgré d’inévitables problèmes mineurs, la mise en œuvre du système a été un succès puisque l’inscription des électeurs a débuté le 12 novembre 1995, les premiers formulaires d’inscription sont arrivés au nouvel ordinateur électoral du Bureau central palestinien des statistiques dans les jours suivants, et un registre contenant plus d’un million de noms a été créé, imprimé, révisé, modifié et prêt à être utilisé le jour du scrutin, à peine 10 semaines plus tard, le 20 janvier 1996.