Médias et élections

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Quiz de Médias et élections

 

Les médias de masse sont essentiels à la conduite d’élections démocratiques. Pour qu’une élection soit libre et juste, il faut non seulement que le vote puisse se dérouler dans de bonnes conditions, mais aussi que les électeurs aient accès à une information adéquate sur les partis, les politiques et le processus électoral lui-même afin de pouvoir faire un choix éclairé. Une élection ne peut pas être démocratique sans liberté de presse.  

 

Or, paradoxalement, pour assurer cette liberté, il faut un certain degré de réglementation. Par exemple, les médias gouvernementaux, financés par l’État, doivent être tenus de fournir une couverture juste des élections et de donner un accès équitable aux partis de l’opposition. Par ailleurs, il peut souvent arriver qu’on interdise aux médias de faire des reportages à la sortie des bureaux de vote ou de diffuser des résultats préliminaires avant la clôture du vote dans tous les bureaux.

 

Par médias de masse, souvent appelés médias tout court, on entend habituellement la presse écrite, la radio et la télévision. Récemment, cette définition s’est élargie, de façon à inclure l’Internet et d’autres formes nouvelles de communication électronique, telles que les services de messagerie des téléphones portables.

 

Le droit des électeurs à une information complète et exacte est primordial. Mais ce n’est pas le seul droit en jeu. Les partis et les candidats ont le droit d’utiliser les médias pour communiquer leurs messages à l’électorat. Les médias eux-mêmes ont le droit de faire des reportages en toute liberté et de scruter tout le processus électoral. Cette surveillance médiatique constitue une protection supplémentaire importante contre l’ingérence ou la corruption dans la gestion des élections. Enfin, l’organisme de gestion électorale (OGE) a absolument besoin de communiquer de l’information à l’électorat – et à divers autres groupes, dont les partis politiques et les médias eux-mêmes.

 

La relation d’un OGE avec les médias est de ce fait une relation assez complexe. L’OGE peut potentiellement avoir trois types de relations distinctes avec les médias : 

• En tant que régulateur : l’OGE peut quelquefois être responsable de l’élaboration et de l’application des règles encadrant les activités des médias durant les élections (surtout en ce qui concerne l’accès direct des partis et des candidats aux médias). Il peut également être chargé de gérer les plaintes contre les médias.
• En tant que communicateur : l’OGE souhaite toujours utiliser les médias pour communiquer ses messages à l’électorat.
• En tant que sujet de reportage : l’OGE lui-même intéressera les médias tout au long du processus électoral. Les médias s’intéresseront aux informations que l’OGE peut donner, tout en cherchant à analyser la performance de l’OGE ainsi que l’efficacité et l’intégrité des élections.

Média et élections: Vue d’ensemble

C’est une évidence que les médias jouent un rôle indispensable dans le bon fonctionnement d’une démocratie. Leur fonction est habituellement vue comme celle d’un « surveillant » : en posant un regard critique sur les échecs et les réussites du gouvernement, les médias peuvent informer le public sur l’efficacité de ses représentants et l’aider à exiger des comptes. Mais les médias peuvent également jouer un rôle plus spécifique en facilitant la pleine participation de tous aux élections, non seulement en analysant les performances du gouvernement mais aussi de bien d’autres façons :  

 

• en éduquant les électeurs sur la manière d’exercer leurs droits démocratiques;
• en couvrant la campagne électorale;
• en fournissant aux partis politiques un moyen de communiquer leur message à l’électorat;
• en permettant aux partis de débattre entre eux;
• en surveillant le dépouillement et en publiant les résultats;
• en suivant de près le processus électoral lui-même dans le but d’évaluer son équité, son efficacité et son intégrité.

Les médias ne sont pas la seule source d’information des électeurs, mais dans un monde dominé par la communication de masse, ce sont de plus en plus les médias qui déterminent l’actualité politique, même dans des régions du monde moins technologiquement avancées. Ainsi, les équipes d’observation électorale ont pris l’habitude d’utiliser le degré d’accès et de couverture des élections par les médias comme un critère d’évaluation de la légitimité des élections. Parallèlement, il est maintenant courant de superviser les médias en période électorale en utilisant une combinaison d’analyses statistiques et de techniques d’études médiatiques et d’analyse du discours pour mesurer l’équité de la couverture.
La couverture médiatique des élections se divise en trois grands domaines. Chacun répond à différents principes et fait appel à un rôle différent de l’organisme de supervision électorale.

Couverture éditoriale

Il s’agit ici de tous les aspects de la couverture médiatique (nouvelles, grands reportages, débats et opinions) qui sont sous le contrôle éditorial des médias eux-mêmes. À part quelques domaines circonscrits – comme l’annonce des résultats ou la publication de sondages peu avant le vote –, le rôle de l’organisme de supervision se borne à assurer la liberté de travail des médias.

Couverture à accès direct

Il existe une vaste quantité de systèmes de réglementation visant la publicité politique ou la couverture à accès direct libre. Nous parlons ici des communications médiatiques qui sont sous le contrôle éditorial des partis ou des candidats eux-mêmes. Certains médias peuvent être tenus de diffuser ce type de contenu, auquel cas ils doivent habituellement le faire en respectant certaines conditions.
Les débats entre candidats et les interviews, de plus en plus courants dans les médias électroniques, se situent quelque part entre les deux premières catégories et peuvent être parfois soumis à des règles non applicables au matériel éditorial ordinaire.

Éducation électorale

Le présent sujet ne traite pas en détail de l’éducation électorale, qui est traitée en profondeur ailleurs. Toutefois, surtout dans une nouvelle démocratie, les médias peuvent être un outil vital non seulement pour informer les électeurs sur les enjeux et les candidats, mais aussi pour véhiculer des renseignements de base sur la façon de voter ou sur l’objet du vote. L’éducation électorale, tout comme l’accès direct, doit être soumise à des normes strictes d’impartialité.

Ce sujet porte principalement sur la responsabilité des administrateurs électoraux et des législateurs d’élaborer un cadre de réglementation pour régir les activités médiatiques en période électorale et pour favoriser la liberté de presse. Mais une bonne partie du sujet peut servir à d’autres aussi, comme les partis politiques et les travailleurs des médias.
La première partie du sujet examine les principes fondamentaux : le rôle des médias dans une démocratie et l’évolution de la jurisprudence internationale comparative sur les médias et les élections. On y voit également comment les différents niveaux de développement économique et de pluralisme médiatique, de même que les différents standards professionnels affectent la nature et la qualité de la couverture médiatique des élections.
La partie centrale de ce sujet traite des différents modèles de cadre de réglementation des médias en période électorale, allant d’une commission électorale indépendante à un organisme de surveillance des médias, comme une commission de radiotélévision, un conseil médiatique volontaire ou un organisme de plaintes concernant la presse. On y passe en revue les différentes obligations de la presse écrite et électronique, de même que celles des médias privés et des médias financés par l’État.

Le sujet analyse ensuite les différentes manières dont les OGE peuvent développer leurs propres stratégies de communication pour diffuser leurs messages par l’intermédiaire, entre autres, des médias. Il examine la façon dont on conçoit un message et on définit son public, de même que la façon de choisir des techniques médiatiques appropriées pour diffuser ces messages. On y décrit également les tâches de l’OGE à différents stades du processus électoral, notamment durant la période d’éducation électorale avant la campagne, puis durant la campagne elle-même, le jour du vote, le dépouillement et l’annonce des résultats.
Ce sujet explore les techniques de base et l’utilité de la surveillance des médias durant une campagne électorale. Il présente aussi les méthodologies qualitatives et quantitatives et montre comment la surveillance des médias a été utilisée par les OGE, les ONG et les missions d’observation internationale.

La dernière section du sujet porte sur la couverture des campagnes du point de vue des médias eux-mêmes. Elle aborde les questions de planification et de formation pour la couverture électorale, puis examine diverses questions éthiques et pratiques liées à la couverture du processus électoral.

Médias et élections: Principes directeurs

Le seul principe directeur qui sous-tend le rôle des médias dans les élections est que sans liberté de presse et sans pluralisme médiatique, la démocratie ne peut exister. Cela a été souligné dans les décisions de nombreux tribunaux internationaux. L’idée a également été  exprimée de façon très claire récemment par le rapporteur spécial des Nations Unies sur la liberté d’expression, qui a décrit une série de mesures que les gouvernements devraient prendre pour garantir la liberté de presse durant les élections.

 

Différents aspects de la liberté de presse sont en jeu lorsqu’il s’agit d’élections :

• protection contre la censure;
• protection contre les attaques arbitraires et l’ingérence; 
• libre accès à l’information nécessaire; 
• pluralisme des voix dans les médias.

Le dernier de ces points est particulièrement important. Selon plusieurs, cela veut dire que les médias doivent être possédés par une variété de différents intérêts, de façon à créer un « marché d’idées ». Ceci est important, mais ce n’est qu’un aspect de la question. Dans les pays récemment libérés d’un pouvoir autoritaire, qui sont souvent caractérisés par un contrôle serré des médias, il pourrait s’avérer tout aussi important d’assurer le pluralisme parmi les médias publics financés par l’État. Cela est dû au fait que dans bien des cas, seule la télévision nationale contrôlée par l’État a la capacité de toucher tous les groupes au sein de l’électorat. 

Pour s’assurer que la presse financée par l’État n’est pas, dans les faits, sous le contrôle du pouvoir gouvernemental, une démarche claire de réglementation peut s’avérer nécessaire. Voilà le principal paradoxe de la gestion des médias dans les élections – le besoin fréquent d’établir un système complexe de réglementation pour permettre aux médias de travailler librement et sans ingérence.

 

Trois groupes de droits interconnectés sont en jeu :

• le droit des électeurs de faire un choix éclairé;
• le droit des candidats de faire connaître leurs politiques;
• le droit des médias de recueillir des nouvelles et d’exprimer leurs opinions sur des questions d’intérêt public. 

Bien entendu, ces droits, dont chacun représente un aspect de la liberté d’expression garantie par l’article 19 de la Déclaration universelle des droits de l’homme, ne s’appliquent pas seulement en période électorale, mais en tout temps. Mais c’est plutôt la formalité même du processus électoral – le fait qu’il est conduit selon des procédures clairement définies par la loi – qui a suscité l’attention de ceux qui se penchent sur les questions de liberté de presse. Le degré de liberté et le degré de pluralisme des médias durant une élection peuvent constituer un indice sensible du respect de la liberté d’expression en général, qui est elle-même une condition préalable à toute démocratie fonctionnelle. Par ailleurs, une élection peut être le moment idéal pour éduquer les autorités sur leur obligation de respecter et de cultiver la liberté de presse et pour éduquer les médias sur leurs responsabilités quant au soutien du processus démocratique. 

Si on considère les relations avec les médias du point de vue des OGE, deux principes importants entrent en jeu : la transparence et la confidentialité.

• La transparence signifie que les opérations de l’OGE sont ouvertes aux regards du public et que l’OGE doit donc rendre des comptes.
• La confidentialité signifie que la sécurité des opérations des OGE est assurée contre ceux qui n’ont pas droit à certaines informations et qui pourraient saper l’intégrité du processus électoral.  

  
Il est clair qu’en pratique ces principes peuvent entrer en conflit. La transparence complète et la confidentialité sont clairement incompatibles. Toutefois, établir la préséance de ces principes en toute circonstance peut être moins difficile qu’il le semble à première vue. Il sera presque toujours vrai que les plans et activités des OGE doivent être ouverts au regard du public. Il sera vrai aussi que le vote lui-même doit être secret, sans exception. Les cas limites entre les deux sont sans doute rares.

Médias et élections: Contexte

Depuis qu’ils existent, les médias de masse ont couvert les événements politiques, mais le fait qu’ils jouent un rôle central dans les élections est un phénomène très récent dans la plupart des régions du monde.

 

Dans beaucoup de pays, les élections libres sont elles-mêmes un nouveau phénomène. Dans beaucoup de parties de l’Asie et de l’Afrique autrefois colonisées, l’apparition d’élections libres et souveraines date de la seconde moitié du 20^e siècle, et le phénomène est encore plus  récent pour les anciens pays du bloc communiste. Même les pays d’Europe de l’Ouest et d’Amérique latine ne se sont pleinement démocratisés que quelques années avant ou après la Seconde Guerre mondiale avec l’extension du suffrage (droit de vote) aux femmes. Les États-Unis n’ont aboli les dernières limites au suffrage que durant les années 1960. La tradition démocratique de l’Amérique latine a été interrompue par une période de dictature militaire, surtout entre les années 1960 et 1980, un phénomène qui s’est manifesté aussi dans beaucoup de pays d’Afrique et d’Asie. Certains pays, particulièrement en Europe et en Amérique du Nord, avaient une liberté de presse vigoureuse même lorsque le droit de vote était encore limité. D’autres ont vu naître des médias indépendants seulement à l’époque où ils se battaient pour installer un système de gouvernement élu.

 

En Europe, en Amérique du Nord et en Amérique latine, les médias ont fini par être considérés comme un « quatrième pouvoir » grâce auquel les activités du gouvernement pouvaient être surveillées. Cette approche a progressivement été incorporée dans le droit international, quoique la pratique n’ait pas été à la hauteur de l’idéal. En général, le développement d’une presse indépendante est lié au développement des libertés politiques.

 

Jusqu’à une période relativement récente, la presse écrite était le seul média de masse. Sa portée était limitée du fait de l’illettrisme de la majorité des gens. Ainsi, l’arrivée de l’audiovisuel représentait une révolution potentielle, dans la mesure où cela permettait de communiquer des idées politiques à un vaste public. Toutefois, dans bien des cas, le pouvoir potentiel de la radio et de la télévision effrayait les administrateurs des organes de radiodiffusion. La British Broadcasting Corporation (BBC) a ainsi adopté une « règle de 14 jours » interdisant la couverture de toute question qui allait être débattue au Parlement dans les deux semaines suivantes. C’est seulement en 1951 qu’ont été diffusées les premières émissions de télévision sur des élections de partis. L’interdiction de toute couverture dans les jours précédant une élection, dans des pays comme la France, est un vestige de cette période où les médias semblaient prendre d’immenses précautions pour éviter d’influencer les résultats d’une élection.  

 

Les temps ont changé. Beaucoup estiment que les élections sont aujourd’hui dominées par la télévision, un phénomène qui remonterait au début des années 1960, avec le premier débat télévisé entre des candidats à la présidence des États-Unis. Mais cette opinion n’est que partiellement fondée. La majorité de la population mondiale ne regarde pas la télévision – les gens n’ont pas d’électricité ou ne peuvent pas se payer un téléviseur. Il ne s’agit pas non plus de l’apanage des dictatures – la plus grande démocratie du monde, après tout, c’est l’Inde. Dans ces pays, la radio constitue le média le plus important.

 

Même dans les pays où le débat politique est dominé par la télévision, le phénomène est assez récent. Dans beaucoup de pays d’Europe de l’Ouest, la radiodiffusion commerciale n’a été légalisée que dans les années 1980, et la couverture télévisée des élections reste très réglementée, après de longues années de contrôle de la radio et de la télévision par l’État.

 

Malgré tout ce qui se dit des « conseillers en communication » des politiciens et de la « mondialisation », une bonne partie de ce qui est véhiculé par les médias en période électorale n’aurait rien de surprenant pour des électeurs d’une génération précédente, habitués à des campagnes politiques faites de rassemblements et de discours publics. La tradition américaine de la publicité payée, basée sur les techniques les plus sophistiquées de l’industrie de la publicité, est importante mais n’est pas dominante à l’échelle mondiale. La tradition de la radiodiffusion réglementée à l’européenne est encore très répandue, surtout en période électorale. Cela a tendance à favoriser la diffusion de longs messages et débats politiques, plutôt que de courts extraits sonores.

 

« Le médium est le message », disait un célèbre théoricien des médias. Il est évident qu’en période électorale plusieurs types de messages sont véhiculés par le même média. Les débats électoraux les plus célèbres de l’histoire américaine sont celui de Nixon contre Kennedy en 1960 et celui de Lincoln contre Douglas un siècle auparavant. Le premier était le précurseur de l’âge des élections télévisées. Mais il est surtout frappant de constater que les similitudes entre les deux échanges sont plus importantes que leurs différences.

 

Il reste à voir quel sera l’impact à long terme des développements récents dans les technologies de communication. L’Internet a déjà transformé la manière dont les élections sont couvertes. En définitive, il a mis fin à la pratique des « embargos » ou « périodes de réflexion » puisqu’il échappe en grande partie au contrôle des organismes de réglementation. Mais l’impact de l’Internet reste à déterminer, car si la majeure partie de la population mondiale n’a pas de téléviseur, les gens qui n’ont pas d’ordinateur personnel sont encore plus nombreux.

 

La téléphonie mobile est peut-être appelée à jouer un rôle encore plus important comme source de nouvelles. Dans plusieurs endroits du monde, l’accès au téléphone a sauté une génération sur le plan technologique. Beaucoup de personnes relativement pauvres qui ne sont pas branchées sur une ligne téléphonique possèdent un téléphone portable. Les messages textes sont déjà utilisés pour des campagnes électorales et pour la diffusion de nouvelles. La prochaine étape, qui se développe déjà rapidement, est l’utilisation de la baladodiffusion (« podcasting ») de fichiers audio et vidéo.

 

Probablement aucun aspect de la gestion des élections ne dépend autant du contexte politique et social que le fonctionnement des médias. Nous pouvons le considérer selon deux dimensions qui se chevauchent :

 

• Le niveau de développement social et économique du pays et ses conséquences sur la propriété des médias et sur la structure de leur audience – ainsi que sur la source de l’information politique transmise aux gens.
• L’expérience des médias dans la couverture d’élections démocratiques – et dans quelle mesure la liberté de presse a été reconnue dans le passé. 

 

On parle couramment aujourd’hui de la mondialisation de l’information. Par ailleurs, beaucoup déplorent « l’américanisation » des campagnes électorales, c’est-à-dire l’utilisation de belles images télévisées ayant peu de substance. Ces deux points de vue, bien qu’ils semblent liés à des visions politiques différentes, reposent tous deux sur l’idée qu’un certain type de média et un certain type de langage de campagne se sont imposés partout dans le monde. Or, cette idée est loin d’être fondée. Un très grand nombre d’électeurs n’ont pas accès à la télévision à cause de leur pauvreté. Beaucoup d’autres n’ont pas accès aux journaux parce qu’ils sont pauvres ou analphabètes (il est cependant intéressant de noter que dans beaucoup de pays d’Afrique subsaharienne, les gens lisent davantage les journaux qu’ils ne regardent la télévision). Ainsi, même si le domaine de l’information est plus mondialisé que dans le passé – plus que lorsque Marshall McLuhan a inventé l’expression  « village planétaire » dans les années 1960 –, les particularités nationales restent d’une importance capitale. Et ces particularités prennent plus d’importance que jamais au moment des élections, qui sont des événements nationaux par excellence.

Dans les pays récemment libérés de régimes autoritaires, les médias financés par l’État sont souvent sous le contrôle strict du pouvoir gouvernemental. Ailleurs, dans la majeure partie de l’Europe de l’Ouest par exemple, il existe une forte tradition de radiodiffusion publique indépendante du pouvoir gouvernemental, ce qui favorise le pluralisme médiatique. Mais dans les pays peu habitués au pluralisme politique, les journalistes de l’État ne sont généralement pas indépendants et audacieux. Dans ces cas, les organismes de réglementation peuvent avoir à intervenir davantage pour faire en sorte que les journalistes assument pleinement leurs responsabilités envers le public.

 

L’organisme de réglementation peut aussi être appelé à intervenir de façon plus régulière lorsqu’il y a de nombreux cas de « discours haineux » et « d’incitation à la violence » de la part de médias partisans représentant différents groupes politiques ou ethniques. 

 

Mais dans ces circonstances, le rôle de l’organisme de réglementation est de garantir la pluralité des voix dans les médias, et non de réduire qui que ce soit au silence.

 

Certaines questions pratiques peuvent être plus difficiles à régler dans une nouvelle démocratie que dans une démocratie bien établie. Par exemple, comment décider du temps d’antenne gratuit à impartir aux partis politiques s’il n’y a jamais eu d’élections démocratiques qui permettent de jauger leur popularité? Mais même cette difficulté – ou différence – est loin d’être insurmontable. Beaucoup de démocraties avancées comme les Pays-Bas, le Danemark et la Norvège ne tiennent pas compte des élections antérieures pour répartir le temps d’antenne. Ils font la répartition sur la base de l’égalité entre les partis. Pour les administrateurs des nouvelles démocraties planifiant un système de réglementation, il existe une multitude d’exemples parmi lesquels choisir.

 

Principes juridiques

Le rôle des médias dans les élections est de plus en plus encadré par des lois, tant au niveau national qu’international. Il est important de comprendre que cette législation vise surtout à réglementer la conduite des gouvernements envers les médias plutôt que de réglementer les médias eux-mêmes.  

 

Les principes fondamentaux établis par le droit international couvrent deux aspects :

 

• le droit à la liberté d’expression et d’information;
• le droit de participer au gouvernement du pays par le biais d’élections.

 

Ces principes sont inscrits dans leur forme originale dans les articles 19 et 21 de la Déclaration universelle des droits de l’homme (DUDH) adoptée par les Nations Unies en 1948. Ils sont repris par divers traités régionaux ou des Nations Unies sur les droits de la personne, adoptés entre 1948 et aujourd’hui. Les décisions de différents organismes émanant de traités, tels que le Comité des Nations Unies pour les droits de l’homme, la Cour européenne des droits de l’homme et la Commission interaméricaine des droits de l’homme, ont raffiné ces principes qui sont ainsi devenus une source plus en plus riche d’antécédents légaux applicables.

Une autre source de droit international concernant les médias et les élections se trouve dans les décisions d’autres types d'institutions internationales, comme le Rapporteur spécial sur le droit à la liberté d’opinion et d’expression des Nations Unies, qui en 1999 a établi un nombre de principes importants sur le rôle des médias dans les élections et l’obligation des gouvernements de garantir le pluralisme des médias.

 

Les décisions d’autres types d’institutions internationales, comme le Rapporteur spécial sur la liberté d’opinion et d’expression des Nations Unies, peuvent être considérées comme une source de droit international relatif aux médias et aux élections. En 1999, le rapporteur spécial avait établi des principes importants concernant le rôle des médias dans les élections et l’obligation des gouvernements de garantir le pluralisme médiatique.

 

Les approches d’autres organismes internationaux, comme les administrations des Nations Unies chargées de surveiller des élections, constituent également une source de « lois floues ». Ces dernières n’ont aucune force contraignante pour les pays membres des Nations Unies, mais ils fournissent une importante indication des normes internationales qui prévalent. 

 

En plus de ces sources internationales, beaucoup de lois nationales et de décisions de tribunaux nationaux constituent une source de droit comparé. Dans plusieurs pays, surtout ceux dotés d’un système de common law, les décisions des tribunaux d’autres pays peuvent être invoquées comme précédents ou indications. Encore une fois, ces décisions n’ont pas force de loi, mais, si la cour qui a rendu la décision citée est d’un rang élevé dans la hiérarchie judiciaire, les juges regarderont de près l’argumentation et les conclusions de la décision. 

 

Droit international relatif aux médias et aux élections

 

La Déclaration universelle des droits de l’homme adoptée par l’ONU en 1948 est la déclaration de principe définitive sur les droits de la personne. Ses articles 19 et 21 sont d’une importance fondamentale en ce qui concerne les obligations des gouvernements vis-à-vis du rôle des médias dans les élections. L’article 19 garantit la liberté d’expression. L’article 21 garantit le droit de participer à des élections périodiques secrètes.

La DUDH impose des obligations à tous les membres de la communauté internationale. Mais cette déclaration constitue seulement ce qu’on appelle du droit coutumier international. L’adoption de la Convention internationale sur les droits civils et politiques en 1966 a eu pour résultat d’élargir ces mêmes dispositions et de les rendre exécutoires dans tous les États signataires de la convention.'

L’article 19 stipule en partie que :
« Chacun a droit à la liberté d’expression; ce droit comprend la liberté de rechercher, de recevoir et de répandre des informations et des idées de tout genre, sans considération de frontières, sous une forme orale, écrite, imprimée ou artistique, ou par tout autre moyen d’expression. »

L’article 25 de cette même convention stipule entre autres que :
« Tout citoyen doit avoir le droit et la possibilité, sans aucune des discriminations visées à l’article 2 (notamment de race, de couleur, de sexe, de langue, de religion, d’opinion politique ou de toute autre opinion, d’origine nationale ou sociale, de fortune, de naissance ou de toute autre situation) et sans restrictions déraisonnables :
(b) De voter et d’être élu dans le cadre d’élections périodiques authentiques au suffrage universel et égal et au scrutin secret, assurant l’expression libre de la volonté des électeurs. »

Conjointement, ces deux articles ont été interprétés comme imposant aux gouvernements l’obligation d'assurer la diversité et le pluralisme des médias pendant les périodes électorales.

Les principaux traités régionaux sur les droits de la personne – la Convention européenne des droits de l’homme, la Convention américaine des droits de l’homme et la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples – contiennent des garanties similaires de protection de la liberté d’expression et d’information et du droit à la participation politique sans discrimination.

Les documents adoptés par la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE) vont plus loin encore. Dans le Document de Copenhague de 1990, les pays participants de la CSCE ont pris l’engagement de garantir « qu’aucun obstacle administratif ou juridique n’entrave le libre accès aux médias, sur une base non discriminatoire, de tout groupe politique ou individu désirant participer au processus électoral ».

Les documents de la CSCE ne sont pas des traités et n’ont donc pas la même force exécutoire. Cependant, ils ont été acceptés comme une partie du droit coutumier international et imposent donc des obligations aux États participants.

Les décisions des tribunaux nationaux et internationaux donnent plus de détails et de substance à ces grands principes sur les médias et les élections. Ils peuvent être résumés comme suit :

• Les médias jouent un rôle vital de chien de garde en tenant les gouvernements responsables de leurs actes et en veillant au bon fonctionnement de la démocratie. 
• Les gouvernements sont tenus de garantir l’existence d’une démocratie qui assure le pluralisme médiatique, en particulier durant les élections.
• La liberté de débat politique est un droit fondamental.
• Les partis politiques et les individus ont le droit d’accès aux médias gouvernementaux durant les campagnes électorales.
• Les médias gouvernementaux sont tenus de publier des opinions et des points de vue de l’opposition.
• Il existe un droit de réponse, de correction ou de rétraction en réponse à une déclaration fausse des médias gouvernementaux.
• Il peut exister des limites quant à la responsabilité légale des médias s’ils reproduisent des déclarations illégales.
• L’expression politique ne peut être limitée que pour des motifs extraordinaires.
• Les critiques sur les politiciens et le gouvernement jouissent d’une protection accrue.
• Les opinions politiques jouissent d’une protection accrue.
• Ceux dont les droits ont été violés ont droit à un remède efficace.
• Les gouvernements sont tenus de protéger la sécurité des établissements médiatiques et de leur personnel.
  

Médias et démocratie

Ce sont les médias de masse qui font de l’exercice de la liberté d’expression une réalité[1].

La Cour interaméricaine des droits de l’homme énonce de façon succincte un principe qui est universellement reconnu aujourd’hui en droit international : l’exercice de la liberté d’expression dans une démocratie a peu de sens si elle ne peut être exercée qu’au niveau individuel. La liberté d’expression ne concerne pas seulement ce qu’on a le droit de dire à son voisin, ou ce qu’il a le droit de nous dire. Elle concerne aussi, et surtout, l’expression de faits et d’opinions et la transmission d’informations à travers les médias.

 

Le tribunal international ayant le plus développé cette approche est la Cour européenne des droits de l’homme. Cette dernière a conclu que la liberté des médias est indispensable pour tenir les citoyens informés :

 

« La liberté de presse donne au public un des meilleurs moyens pour découvrir et se former une opinion sur les idées et attitudes de leurs leaders politiques. Elle donne en particulier aux politiciens la possibilité de commenter les préoccupations de l’opinion publique après y avoir réfléchi. Cela permet à chacun de participer à un débat politique libre, ce qui est au cœur même du concept d’une société démocratique[2]. »

 

Les médias informent le public sur les questions d’intérêt public et agissent comme chiens de garde du gouvernement :

 

« Il incombe à la presse de transmettre des informations et des idées sur les questions d’intérêt public. Le public a aussi le droit de recevoir ces informations et ces idées. Si tel n’était pas le cas, la presse ne serait plus en mesure de jouer son rôle vital de chien de garde[3]. »

 

Selon la Cour européenne, le rôle démocratique des médias revêt deux aspects : l’information du public et la surveillance du gouvernement. Ce rôle n’impose pas d’obligations particulières à quelque média que ce soit. Il oblige plutôt les gouvernements à s’assurer que les médias sont en mesure de remplir ces fonctions. Ce principe a des implications pratiques évidentes dans le domaine des élections.

 

Les gouvernements peuvent réglementer les aspects techniques de la radio-télévision selon la Cour européenne. La distribution des fréquences doit se faire d’une façon juste et non discriminatoire. Les médias sont assujettis au droit du pays – par exemple, en matière de diffamation ou d’incitation – mais en règle générale, les gouvernements ne peuvent pas restreindre le contenu des médias.

 

[1] Adhésion obligatoire à une association prescrite par la loi pour la pratique du journalisme, Cour interaméricaine des droits de l’homme, Adv. Opn. OC-5/83 du 13 nov. 1985, série A n^o 5, repris dans le Human Rights Law Journal (7) (1986), 74 et dans 8 EHRR 165.

 

[2] Castells contre Espagne, jugement du 23 avril 1992, série A n^o 236, paragr. 43.

 

[3] Thorgeirson contre Islande, jugement du 25 juin 1992, série A n^o 239, paragr. 63.

 

Obligations du pluralisme

 

Les médias jouent un rôle clé dans les élections non seulement en surveillant les actions des gouvernements, mais aussi en assurant que l’électorat dispose de l’information nécessaire pour faire un choix démocratique éclairé. Les gouvernements ont l’obligation de ne pas entraver ce travail des médias. En plus, et cela est tout aussi important, les gouvernements ont l’obligation de faciliter le pluralisme des médias pour que le public ait accès à une variété aussi large que possible de sources d’information. En effet, l’obligation prévue à l’article 19 de la Convention internationale sur les droits civils et politiques (CIDCP), garantissant la liberté d’expression et d’information, s’applique seulement aux gouvernements et certainement pas à des organisations médiatiques individuelles.

 

Comme l’a indiqué le Comité des droits de l’homme dans sa seule remarque sur l’article 19 de la CIDCP :

 

« En raison du développement des médias de masse modernes, des mesures efficaces sont nécessaires pour prévenir un contrôle des médias qui porterait atteinte au droit de chacun à la liberté d’expression[1]… »

 

C’est dans cette même optique que la Cour suprême du Zimbabwe a conclu que le monopole de la Société des postes et télécommunications, un organisme parapublic, était inconstitutionnel pour des raisons de liberté d’expression. La cour a considéré que la protection de la liberté d’expression s’appliquait non seulement au contenu de l’information, mais aussi aux moyens de transmission et de réception de l’information. Toute restriction sur les moyens de transmission constitue nécessairement une entrave au droit de recevoir et de transmettre l’information. Tout monopole, quelle que soit sa raison d’être, qui a pour effet d’entraver le droit de recevoir et de transmettre des idées et des informations porte atteinte à ce droit[2].

 

La jurisprudence de pays aussi différents que le Ghana, le Sri Lanka, Belize, l’Inde, Trinité- et-Tobago et la Zambie met en évidence cette double notion que les monopoles médiatiques sont une entrave inacceptable à la liberté d’expression et que les médias financés par l’État ont le devoir de véhiculer des points de vue autres que ceux du gouvernement au pouvoir. Plusieurs de ces arrêts (Zambie, Belize et Trinité-et-Tobago) se réfèrent au droit des opposants au gouvernement à faire connaître leurs opinions par le truchement des médias publics.

 

Ce droit s’étend également à d’autres types de minorités. La recommandation suivante provient d’un rapport de l’ONU sur les droits des minorités : 

 

« Les membres des différents groupes doivent jouir du droit de participer, sur la base de leurs propres langue et culture, à la vie culturelle de la communauté, de produire et d’apprécier les arts et les sciences, de protéger leur héritage culturel et leurs traditions, de posséder leurs propres médias et autres moyens de communication et d’avoir accès, sur une base égalitaire, aux médias que l’État possède ou contrôle[3]. »

 

Il importe de souligner que le rôle des médias ne se résume pas à celui d’un simple outil d’expression. Les médias sont aussi, et surtout, un moyen pour le public d’exercer son droit à la liberté d’information. Ils ont notamment pour rôle de surveiller les activités des gouvernements et d’autres institutions puissantes. Ils ne peuvent évidemment pas jouer ce rôle s’ils doivent être strictement loyaux au gouvernement ou au parti au pouvoir.

 

Les directives les plus détaillées produites par les Nations Unies sur les meilleures pratiques en matière de pluralisme et d’accès aux médias sont les suivantes, qui ont été formulées par l’Autorité de transition des Nations Unies au Cambodge :

 

« La propriété des médias indépendants et libres doit être diversifiée, et ces médias doivent promouvoir et protéger la démocratie, tout en ouvrant des possibilités pour le développement économique, social et culturel[4]. »

 

L’énoncé le plus définitif sur la question est celui formulé par le Rapporteur spécial sur la liberté d’opinion et d’expression des Nations Unies, Abid Hussein, qui concluait ainsi son rapport annuel de 1999 :

 

« Plusieurs principes fondamentaux, lorsqu’ils sont promus et respectés, favorisent le droit de rechercher, recevoir et répandre de l’information. Ces principes sont : un monopole dans les médias, ou une concentration excessive de propriété dans les mains d’un groupe restreint, doivent être évités si on veut développer une pluralité des points de vue et des opinions; les médias appartenant à l’État ont la responsabilité d’informer la population sur tous les aspects de la vie nationale et de fournir l’accès à une diversité de points de vue; les médias d’État ne doivent pas être utilisés comme des organes de communication ou de propagande au profit d’un parti politique en particulier ou un outil d’exclusion des autres partis et groupes par le gouvernement[5]. »

 

Le rapporteur spécial a ensuite énuméré une série d’obligations dont l’État doit s’acquitter pour assurer que « les médias ont la plus grande latitude possible » afin que « l’électorat  soit le plus informé possible » :

 

• Il ne doit pas y avoir de préjugés ou de discrimination dans la couverture médiatique.
• La censure des programmes électoraux ne doit pas être autorisée.
•  Les médias ne doivent pas être sujets à poursuites en cas de déclarations provocantes, et un droit de réponse doit être prévu.

• Il doit y avoir une distinction claire entre la couverture médiatique des activités d’une personne en tant que membre du gouvernement et de ses activités en tant que candidat d’un parti.
• Le temps d’antenne pour les émissions en accès direct doit être alloué sur une base juste et non discriminatoire.
• Les émissions permettent aux candidats de débattre entre eux et aux journalistes de leur poser des questions.
• Les médias doivent faire de l’éducation électorale. 
• Les émissions doivent viser les groupes généralement défavorisés, par exemple les femmes ou les minorités ethniques ou religieuses

 

[1] Adopté par le Comité des droits de l’homme à sa 461e réunion le 27juillet 1983, Doc. de l’ONU A/38/40, 109.

 

[2] Retrofit (Pty) Ltd contre Société des postes et télécommunications, Cour suprême, 1995(9) BCLR 1262 (2).

 

[3] Moyens positifs de faciliter la résolution pacifique et constructive des problèmes impliquant des minorités (rapport du Rapporteur spécial Asbjorn Eide), Addendum 4, Doc. de l’ONU E/CN.4/Sub.2/1993/34/Add.4, partie II, paragr. 11 et 12.

 

[4] UN Transitional Authority in Cambodia (Autorité de transition des Nations Unies au Cambodge), Directives pour les médias au Cambodge (1992).

 

[5] Rapport du Rapporteur spécial sur la protection et la promotion du droit à la liberté d’opinion et d’expression, Abid Hussain, Doc. de l’ONU E/CN.4/1999/64, 29 janvier 1999.

 

Liberté de débat politique

 

La liberté de débat politique a été reconnue comme un droit fondamental par les cours internationales et d’autres organismes internationaux, ainsi que par des tribunaux nationaux. La Cour européenne des droits de l’homme notait en 1978 que « la liberté de débat politique est au cœur même du concept d’une société démocratique[1] ».

 
Une partie de l’importance du débat politique réside dans le fait qu’il fournit aux électeurs l’information qui leur permet de faire leur choix politique. L’équipe technique de l’ONU envoyée au Malawi pour le référendum de 1993, au cours duquel l’électorat devait choisir entre un système à parti unique et un système multipartite, affirmait : « Pour que les électeurs puissent faire un choix éclairé au bureau de vote, l’exercice actif de la liberté d’expression est fondamental[2]. »

 

La Haute Cour d’Enugu au Nigeria a fait une observation similaire :

« La liberté d’expression est indubitablement à la base de toute société démocratique car, sans discussion libre, surtout sur les questions politiques, aucune éducation ou information du public, si essentielle au bon fonctionnement du gouvernement responsable, n’est possible[3]. »

Dans le même esprit, la Cour suprême d’Israël a déclaré :

« La vraie démocratie et la liberté de parole ne font qu’un. La liberté de parole permet à chaque individu de forger son opinion de façon autonome dans le processus de décision vital dans tout État démocratique. L’essence d’une élection démocratique est la capacité de formuler des opinions éclairées, de les évaluer et d’en débattre ouvertement[4]... »

 
[1] Lingens contre Autriche, arrêt du 8 juillet 1986, série A no 103, paragr. 42.

[2] Rapport de l’Équipe technique des Nations Unies pour la conduite d’un référendum libre et juste sur la question d’un système à parti unique ou multipartite au Malawi (15-21 novembre 1992), paragr. 26.

[3] L’État contre la Ivory Trumpet Publishing Co. [1984] 5 NCLR 736, Haute Cour d’Enugu, 31 janvier 1983.

[4] Zeveli contre le Comité central pour les élections à la 13e Knesset, et l’Association pour les droits civils en Israël contre l’Autorité de la radiotélévision d’Israël, HC 869/92 et 931/92; 46(2) Piskei Din, 692.

 

Droit d’accès aux médias de l’État

Un nombre croissant de décisions rendues par des tribunaux nationaux reconnaissent aux partis d’opposition le droit d’accès aux médias d’État. Il y a une tendance claire à reconnaître que les gouvernements ont l’obligation d’assurer cet accès. C’est l’approche qui avait été prise par le Rapporteur spécial sur la liberté d’opinion et d’expression des Nations Unies dans son rapport de 1999.

En 2000, par exemple, la Cour suprême du Zimbabwe a rendu deux décisions sur cette question. En janvier, la cour a ordonné à la Société de radiodiffusion du Zimbabwe de diffuser des annonces publicitaires et des messages de campagne préparés par les partisans du « Non » durant le référendum proposant une nouvelle constitution. La campagne du « Oui », option préférée par le gouvernement, avait vu ses messages largement diffusés[1].

Le 13 juin, quelques jours avant les élections parlementaires, la Cour suprême, statuant sur une requête du Mouvement pour le changement démocratique, un groupe d’opposition, a ordonné à la Société de radiodiffusion du Zimbabwe de cesser de faire preuve de parti pris politique et de remplir sa mission aux termes de la Loi sur la radiodiffusion, en diffusant des émissions de radio et de télévision de façon impartiale, sans discrimination politique et en se gardant de léser les individus dans leur droit de diffuser et de recevoir des idées et de l’information[2].

Quelques années auparavant, la Haute Cour de la Zambie, pays situé au nord du Zimbabwe, a été appelée à trancher une question similaire. Le point en litige était une directive émise par le président Kenneth Kaunda dans les semaines qui ont précédé la première élection multipartite du pays, en 1991. Cette directive ordonnait aux trois journaux sous contrôle gouvernemental de ne pas diffuser les déclarations ou publicités des dirigeants du principal parti d’opposition. La Cour a conclu que cette directive violait la garantie constitutionnelle de liberté d’expression :

« Étant donné que les pétitionnaires n’étaient pas autorisés à publier leurs opinions sur les questions politiques par l’intermédiaire des journaux de l’État ni même par la radio ou la télévision, leur droit à la liberté d’expression a été lésé[3]... »

La cour a ensuite formulé un commentaire plus général sur le rôle des médias à propriété gouvernementale :

« Les journaux sont censés fonctionner selon les principes et l’éthique du journalisme sans aucune ingérence externe. Ces principes dictent la couverture de tous les événements dignes de faire la nouvelle, sans égard à la source des nouvelles. On ne peut accepter moins des médias qui sont la propriété de l’État, qu’il s’agisse de la presse écrite ou autre, et le public peut facilement évaluer si un journal en particulier fonctionne selon des principes de journalisme et d’éthique sains. » (ibid.)

La Haute Cour de Trinité-et-Tobago avait précédemment abouti à la même conclusion à l’égard de la télévision. La station de la télévision d’État avait refusé de diffuser un discours préenregistré d’un parlementaire de l’opposition. La cour a jugé que cela violait le droit à la liberté d’expression :

 

« La télévision étant le plus puissant des médias modernes, il est à mon avis inutile de postuler que la liberté d’exprimer des opinions politiques a le sens que lui donne la Constitution, mais sans le droit d’exprimer ces opinions à la télévision. Les jours des discours en plein air improvisés sont terminés, comme c’est le cas pour les guerres de pamphlets politiques[4]... »

Des missions internationales d’observation, de supervision et de consultation ont adopté une approche similaire dans un passé récent. La mission d’observation de l’ONU aux élections du Nicaragua en 1989, par exemple, avançait qu’il était nécessaire que « tous les partis politiques aient un égal équitable à la télévision et à la radio de l’État, tant en ce qui concerne le moment de la diffusion que sa durée[5]. »

 

 L’Équipe technique des Nations Unies au référendum du Malawi en 1993 a fait une recommandation semblable :

 

« Dans le cas des médias appartenant au gouvernement, il est coutumier que les partis en compétition puissent faire valoir leurs arguments en recevant un accès égal, tant pour le moment que pour la durée de la diffusion[6]. »

(À noter que cette recommandation propose un accès « égal » plutôt que « équitable » parce que le référendum portait sur le choix entre deux propositions plutôt que sur plusieurs partis politiques.)

De même, durant les élections supervisées par l’ONU au Cambodge en 1993, l’Autorité de transition de l’ONU au Cambodge veillait à assurer l’accès égal aux médias, comme prévu dans ses directives pour les élections : 

Dans l’exercice de ses responsabilités selon l’accord, l’Autorité de transition de l’ONU au Cambodge va assurer « un égal accès aux médias, soit la presse, la télévision et la radio, pour tous les partis contestant les élections[7] ».

[1] Le projet de contrôle des médias au Zimbabwe, Une question d’équilibre : Les médias zimbabwéens et le référendum constitutionnel, Harare, 2000.

[2] Le projet de contrôle des médias au Zimbabwe, Élection 2000 : La guerre des médias, Harare, 2000, p. 11.

[3] Arthur Wina et autres contre l’avocat général (1990) HP/1878 (Haute Cour : Lusaka).

[4] Rambachan contre Trinidad and Tobago Television Co. Ltd et Avocat général de Trinité-et-Tobago, décision du 17 juillet 1985 (sans compte rendu).

[5] Établissement et mandat de la Mission d’observation de l’ONU pour vérifier le processus électoral au Nicaragua, La situation en Amérique centrale, GAOR de l’ONU, 44e  session, « Menace à la paix et la sécurité, et menace aux initiatives de paix. » Document de l’ONU A/44/375 (1989), Annexe 1, au 3.

[6] Rapport de l’Équipe technique des Nations Unies pour la conduite d’un référendum libre et juste sur la question d’un système à parti unique ou multipartite au Malawi. (15-21 novembre 1992), paragr. 27.

[7] Autorité de transition de l’ONU au Cambodge, Directives pour les médias au Cambodge, (1992), pr. paragr. 4.

Publier les opinions de l’opposition

L’obligation des médias appartenant à l’État ou contrôlés par le gouvernement de publier ou diffuser les opinions de l’opposition découle de l’interdiction de toute discrimination dans l’exercice des droits. Ceci est clairement stipulé dans la Convention internationale sur les droits civils et politiques, de même que dans d’autres traités relatifs aux droits de la personne. Cela signifie que si le parti au pouvoir a la possibilité d’exercer son droit de liberté d’expression par le biais des médias du gouvernement, il devrait en être de même pour l’opposition.

La Commission européenne des droits de l’homme a rejeté la requête d’une association qui s’était vu refuser du temps d’antenne par la British Broadcasting Corporation (Société britannique de radiotélévision). La commission a déclaré que même s’il n’existe pas, à son avis, un droit général d’accès à la radiotélévision, les partis politiques devraient avoir un tel accès sur une base équitable :

« Il est évident que la liberté “de diffuser des informations et des idées” comprise dans la liberté d’expression visée à l’article 10 de la convention ne peut être interprétée comme incluant le droit général et sans limite de chaque personne ou organisation privée d’avoir accès à du temps d’antenne à la radio ou à la télévision pour faire valoir son opinion. D’autre part, la commission considère que le fait de refuser du temps d’antenne à un ou plusieurs groupes ou personnes pourrait, en certaines circonstances, être contesté aux termes de l’article 10 seul, ou conjointement avec l’article 14 de la convention  [interdisant la discrimination]. Une telle contestation surviendrait, en principe, si un parti politique se voyait refuser l’accès à du temps d’antenne durant une élection alors qu’il serait accordé à d’autres parties[1]. »

Cette approche dictée par le bon sens se retrouve aussi dans les remarques du Rapporteur spécial sur la liberté d’expression des Nations Unies ainsi que dans les politiques ou les pratiques de plusieurs pays. Elle garantit l’indépendance éditoriale des médias, tout en établissant une norme minimale d’accès pour les partis politiques. 

[1] X et l’Association de Z contre le Royaume-Uni, Commission européenne des droits de l’homme, Décision sur la recevabilité du 12 juillet 1971, App. no 4515/70, 38 Collection de décisions 86 (1971).

 

Droit de réplique à des reportages médiatiques en période électorale

L’idée de créer un droit de réponse ou de correction juridiquement encadré n’a jamais suscité un grand intérêt chez les défenseurs de la liberté d’expression, car ils craignent qu’une telle mesure empêcherait l’expression libre et robuste des idées – qui est particulièrement nécessaire dans un contexte d’élections. Toutefois, les organismes consultatifs internationaux ainsi que les tribunaux de certains pays sont favorables à un tel mécanisme, surtout lorsque l’élément visé par la réplique a été diffusé par un média contrôlé par le gouvernement et auquel l’opposition n’a pas accès.

 

Par exemple, l’Autorité de transition des Nations Unies au Cambodge a établi la directive suivante :

« Les partis, groupes ou individus dont les opinions ont été déformées ou calomniées dans un média imprimé ou électronique devraient avoir un droit de réplique dans le même média »[1].

 

La Cour suprême de l’Inde a reconnu un droit de réponse spécifique aux publications du gouvernement, estimant que « l’équité veut que les deux points de vue soient soumis aux lecteurs, si petit soit leur nombre, pour leur permettre d’en tirer leurs propres conclusions » [2].

 

La Haute Cour et la Cour d’appel du Belize ont tranché en faveur du droit de réponse dans un cas relié aux élections. L’Autorité de la radiotélévision du Belize avait refusé à un important politicien de l’opposition et à un directeur de station de télévision la permission de diffuser une série d’émissions répliquant à des déclarations du gouvernement sur l’économie. La Haute Cour a jugé que l’Autorité de la radiotélévision avait agi de façon arbitraire et a affirmé :

« Aujourd’hui, la télévision est le moyen de communication le plus puissant pour la diffusion des idées et de l’information. La jouissance de la liberté d’expression inclut donc la liberté d’utiliser un tel moyen[3]. »

 

 La Cour d’appel a confirmé le jugement de la Haute Cour, estimant que le refus de l’Autorité de la radiotélévision de diffuser ces émissions violait les droits constitutionnels des requérants à la liberté d’expression et à la protection contre la discrimination. Les partis politiques doivent avoir la possibilité de répondre à la télévision aux déclarations du gouvernement « qui fournissent de l’information ou expliquent des événements d’importance primordiale nationale ou internationale ou […] demandent la collaboration du public par rapport à de tels événements ».

 

L’opposition serait privée de droit de réplique seulement dans les cas où il y aurait un « consensus général » sur une question[4].

 

[1] Autorité de transition des Nations Unies au Cambodge, Directives pour les médias au Cambodge (1992).

 

[2] Manubhai Shah contre Life Indusrance Corp. de l’Inde [1992] 3 SCC 637.

 

[3] Autorité de la radiotélévision du Belize contre Courtenay et Hoare, Cour d’appel, 20 juin 1986; (1988) LRC (Const.) 276; 13 Common L Bull (1987), 1238.

 

[4] Ibid., référence aux Laws of England de Halsbury (4e édition, vol. 8, paragr. 1134). (1992).

Limites de la responsabilité légale des médias en période électorale

Les journalistes comme les politiciens sont préoccupés, à juste titre, par la question de la diffamation. Dans quelle mesure les médias sont-ils légalement responsables s’ils rapportent des propos de politiciens qui, par la suite, s’avèrent diffamatoires?

Dans son rapport de 1999, le Rapporteur spécial sur la liberté d’opinion et d’expression des Nations Unies s’est clairement prononcé en faveur de l’idée d’exempter les médias de toute responsabilité légale pour la diffusion de propos illicites tenus par des politiciens dans le contexte d’une élection. Ces propos peuvent notamment être diffamatoires ou inciter à la haine. Cela ne veut pas dire que personne ne serait tenu responsable de ces propos – la personne qui les aurait tenus aurait à répondre de ses actes – mais les médias pourraient diffuser toute déclaration ou publicité de politicien dans le cadre d’une élection sans avoir à en vérifier le contenu avant sa diffusion.

« Le rapporteur spécial offrait une directive claire sur une question qui jusque-là restait floue et controversée. Par exemple, l’Autorité de transition des Nations Unies au Cambodge, dans ses directives, prenait exactement le contre-pied en affirmant que les médias seraient tenus juridiquement responsables des propos « incitant à la discrimination, à l’hostilité ou à la violence au moyen d’une haine nationale, religieuse, raciale ou ethnique »[1]. »

 
La position du rapporteur spécial reflétait une tendance croissante dans les tribunaux et les parlements de différents pays. Le Parlement danois a adopté une loi exemptant les médias de toute responsabilité pour la publication de propos incitant à la haine raciale ou nationale, pourvu qu’ils n’aient pas voulu eux-mêmes encourager la haine. Cette loi faisait suite au procès d’un journaliste condamné à l’amende pour avoir diffusé une interview télévisée avec un gang raciste. Le journaliste s’était adressé à la Commission européenne des droits de l’homme, qui avait jugé sa requête recevable[2].

La Cour constitutionnelle d’Espagne a aussi jugé qu’un journal ne pouvait pas être tenu légalement responsable pour la publication des propos d’une organisation terroriste :
« Le droit du journaliste à informer et le droit des lecteurs à une information complète et exacte constituent, en dernier ressort, une garantie institutionnelle objective qui empêche d’imputer une intention criminelle à ceux qui ne font que transmettre l’information[3]. »

 
Ce raisonnement est important parce qu’il souligne que la non-responsabilité des médias en de tels cas se fonde principalement sur la protection du droit du public à l’information.

[1] L’Autorité de transition des Nations Unies au Cambodge, Directives pour les médias au Cambodge (1992).

[2] Jersild contre Danemark, App. no 15890/89, décision de recevabilité rendue le 8 septembre 1992.

[3] Cas Egin, STC 159/86, Bulletin de jurisprudence constitutionnelle 68, 1447 paragr. 8.

Restrictions sur le discours politique

La liberté d’expression n’est pas un droit absolu et peut donc être limitée dans certaines circonstances. De telles limitations doivent cependant être soumises à des règles clairement définies. Il est à peu près toujours illégitime de limiter le discours politique avant même qu’il soit énoncé. Ainsi, une personne victime de diffamation peut avoir un recours légal, mais il est inacceptable de censurer à l’avance les propos des politiciens pour s’assurer qu’ils ne contiennent pas d’éléments diffamatoires.

L’article 19 de la Convention internationale sur les droits civils et politiques (CIDCP) prévoit au paragraphe 3 une série de motifs pour lesquels ce droit peut être restreint. 

« L’exercice des libertés prévues au paragraphe 2 du présent article comporte des devoirs spéciaux et des responsabilités spéciales. Il peut en conséquence être soumis à certaines restrictions qui doivent toutefois être expressément fixées par la loi et qui sont nécessaires a) au respect des droits ou de la réputation d’autrui; et b) à la sauvegarde de la sécurité nationale, de l’ordre public, de la santé ou de la moralité publique. »

La jurisprudence a établi que la liberté d’expression en droit international ne peut être restreinte que par l’application d’un test en trois parties déterminant que la limitation :

• est établie par la loi – elle doit préexister en droit national ou en droit international exécutoire; 
• sert un but légitime – elle doit servir un des buts prévus à l’article 19(3) de la CIDCP;
• est nécessaire dans une société démocratique – elle doit être proportionnelle à son but et ne doit pas altérer l’essence de ce droit.

 
L’article 20 de la CIDCP peut aussi être pertinent dans certains cas. Il interdit la propagande en faveur de la guerre et tout appel à la haine nationale, raciale ou religieuse qui constitue une incitation à la discrimination, à l’hostilité et à la violence.

L’Équipe technique des Nations Unies pour le référendum au Malawi a appliqué ces principes à la législation nationale encadrant une campagne électorale. Elle a précisé qu’une limitation de la liberté d’expression :

« ne doit pas être si vaguement ou largement définie qu’elle laisse une trop grande marge de discrétion aux autorités chargées d’appliquer la loi puisque l’incertitude des limites légales a pour effet de freiner l’exercice de ce droit [à la liberté d’expression] et peut inciter à la discrimination dans l’application des restrictions[1]. »

[1] Rapport de l’Équipe technique des Nations Unies sur la conduite d’un référendum libre et juste sur la question d’un système à parti unique ou multipartite au Malawi (15-21 novembre 1992), paragr. 29.

Critique des politiciens et des gouvernements

Les tribunaux internationaux – et de plus en plus les tribunaux nationaux – reconnaissent clairement que les politiciens et les gouvernements sont exposés à plus de critiques et d’insultes que les individus privés et que, par conséquent, la loi leur offre moins de protection. C’est l’opposé de la situation qui a souvent prévalu dans le passé, où des responsables gouvernementaux poursuivaient leurs critiques pour diffamation criminelle.

Le droit international fait également la distinction entre les allégations factuelles et les opinions. Les opinions politiques ne peuvent être limitées que dans les circonstances les plus extrêmes. Elles ne peuvent pas être limitées au motif qu’elles sont « fausses » car, comme l’a noté la Cour européenne des droits de l’homme, demander à une personne accusée de diffamation de prouver la véracité d’une opinion « enfreint la liberté d’opinion elle-même »[1].
La Cour européenne des droits de l’homme a jugé unanimement que parce que « la liberté de débat politique est au cœur même du concept d’une société démocratique, les limites de l’acceptabilité de la critique sont donc plus élargies lorsqu’il s’agit d’un politicien que lorsqu’il s’agit d'un individu privé. De plus, il est plus acceptable de critiquer le gouvernement qu’un citoyen privé ou même un politicien. Les pénalités pour diffamation en de tels cas ne s’appliqueraient que si les accusations étaient dépourvues de fondement ou formulées de mauvaise foi. » La cour a aussi affirmé :

« Bien que la liberté d’expression soit importante pour tous, elle l’est d’autant plus pour un représentant élu qui représente les électeurs, attire l’attention sur leurs préoccupations et défend leurs intérêts. Les obstacles à la liberté d’expression d’un député de l’opposition doivent être examinés minutieusement par la cour[2]. »

Les lois civiles sur la diffamation peuvent légitimement être utilisées pour protéger les réputations contre des allégations imprudentes et malicieuses. Mais de plus en plus, les tribunaux nationaux jugent que la portée d’une loi sur la diffamation doit être telle qu’elle n’empêche pas les médias de remplir leur fonction essentielle, ou qu’elle n’étouffe pas le débat politique. L’arrêt historique de la Cour suprême des États-Unis dans l’affaire New York Times contre Sullivan (1964) a établi le principe que la critique d’une personnalité publique doit connaître plus de latitude, au point même d’agréer des déclarations fausses ou inexactes, à condition que celles-ci ne soient pas formulées de façon malicieuse. La cour a souligné que les personnalités publiques avaient un accès plus facile aux réseaux de communication pour réfuter de fausses déclarations[3]. Au cours des dernières années, cette approche a été adoptée, de manières différentes, dans une variété de juridictions, dont le Royaume-Uni, l’Australie, le Pakistan, l’Inde et la Zambie[4].

[1] Lingens contre Autriche, arrêt du 8 juillet 1986, série A no 103.

[2] Castells contre Espagne, arrêt du 23 avril 1992, série A no 236.

[3] New York Times contre Sullivan, 376 US 254 (1964).

[4] Joanna Stevens, « Sullivan's Travels », dans Southern African Media Law Briefing, vol. 2 no 1, avril 1997.

Droit à un recours efficace

Le droit international prévoit que toute personne qui s’estime lésée dans ses droits doit disposer d’un recours efficace devant un tribunal national. Dans le cas des médias et des élections, cela veut dire que le tribunal peut être saisi de tout cas de restriction injustifiée de la couverture médiatique, de refus d’accès aux médias, de refus de droit de réplique, de propos diffamatoires ou incendiaires, ou de tout autre cas où les médias, les partis et les candidats ou les électeurs estiment que leurs droits ont été enfreints.

Le recours doit permettre au plaignant d’obtenir une solution prompte et pratique, ce qui est particulièrement important dans le contexte d’une élection. Par exemple, si des propos diffamatoires et inexacts sont diffusés, la solution au problème ne sera pas une compensation pécuniaire ou un rectificatif à une date lointaine. L’important est que l’information soit corrigée pendant qu’elle est encore fraîche dans l’esprit de l’électorat (et qu’elle peut encore influencer les résultats du vote).

Bien que les tribunaux normaux demeurent les arbitres ultimes en matière de violation de droits, beaucoup de pays disposent de mécanismes administratifs qui permettent de traiter les plaintes plus rapidement. Il peut s’agir des mécanismes courants mis en place par des régulateurs de la radiodiffusion ou des conseils de presse, ou il peut s’agir de procédures spéciales fonctionnant seulement en période électorale.

L’organisme qui décide si les plaintes sont de nature administrative ou judiciaire doit être différent de celui contre qui la plainte a été formulée. Cette règle concerne, par exemple, les plaintes déposées contre un radiodiffuseur. 

L’Équipe technique des Nations Unies pour le référendum au Malawi a noté qu’un « mécanisme de recours devrait être mis en place pour assurer un examen indépendant des cas où ce droit [à la liberté d’expression] a fait l’objet de restrictions[1]. »

[1] Rapport de l’Équipe technique des Nations Unies pour la conduite d’un référendum libre et juste sur la question d’un système à parti unique ou multipartite au Malawi (15-21 novembre 1992), paragr. 29.

 

Garantir la sécurité des médias

Le journalisme est un métier dangereux. Les organisations de défense de la liberté de presse rapportent chaque année que des douzaines de professionnels de l’information sont tués ou blessés dans le cadre de leur travail. Les élections ne sont pas l’aspect le plus dangereux de leur travail, mais une campagne tendue ou violente comporte des dangers pour ceux qui cherchent à rapporter honnêtement et fidèlement les faits.

La responsabilité de protéger la sécurité physique de chacun sur le territoire national incombe au gouvernement, qui a une obligation particulière en ce qui concerne les médias.

En 1993, la Conférence mondiale sur les droits de l’homme a ainsi déclaré :
« La Conférence mondiale encourage une plus grande participation des médias, dont la liberté et la protection doivent être garanties dans le cadre du droit national[1]. »

Pour assurer cette protection, les gouvernements peuvent adopter quelques mesures de base :

• abroger toutes les lois limitant la liberté des médias; 
• créer un délit spécifique pour la violence ou les menaces contre les médias;
• veiller à ce que tous les cas de violence ou de menaces contre les médias qui leur sont signalés fassent l’objet d’une enquête prompte et que les responsables soient amenés en justice.

De plus, tout organisme de gestion électorale peut promouvoir un code de conduite incitant les partis politiques et les forces de sécurité à laisser les journalistes faire leur travail sans entrave.  

 

[1] Conférence mondiale sur les droits de l’homme, Déclaration de Vienne, paragr. 26.

 

Environnement médiatique

À l’ère des entreprises médiatiques multinationales, l’actualité nous rappelle constamment que nous vivons dans un « village planétaire » – une société d’information unique et uniforme. Il est certain que le rythme de diffusion de l’information dans les médias est plus soutenu et plus rapide qu’il ne l’était dans les années 1960 quand est né le terme « village planétaire » – et encore plus que dans les années avant l’apparition des médias de masse. Cependant, l’accès à l’information pour le grand public – et pour les électeurs en particulier – diffère énormément selon le contexte de chaque pays. La mondialisation de l’information affecte sans doute les zones rurales de l’Afrique, de l’Asie, de l’Amérique latine et de l’Europe de l’Est. Mais cela ne veut pas dire que ces populations ont les mêmes sources d’information que les Européens de l’Ouest ou les Nord-Américains, ou même que leurs compatriotes des zones urbaines.

L’environnement médiatique détermine largement le rôle que jouent les médias dans une élection. Et l’environnement lui-même est dicté par une variété de facteurs. Le premier de ceux-ci est le niveau de développement économique. Dans les cas de grande pauvreté, la majeure partie de la population ne peut se procurer des journaux et est probablement illettrée. Souvent, la propriété d’un téléviseur et l’audience seront presque exclusivement urbaines du fait de la cherté de l’appareil. Certains des pays les plus pauvres, comme le Malawi et la Tanzanie, n’ont établi que récemment des réseaux nationaux de télévision. Dans ces conditions, la radio est souvent le plus important média national, mais manque généralement de revenus de publicité. D’ordinaire, plus le niveau de développement économique est élevé, plus les médias sont nombreux. De plus en plus, l’importance de cette réalité dépasse celle du contrôle politique des médias.

Le développement économique peut influencer la structure de propriété des médias. De façon générale, les pays les plus pauvres, dont la plupart se trouvent en Afrique, ont tendance à avoir davantage de médias gouvernementaux, à cause du manque de publicité. Dans ces pays, les médias indépendants sont plutôt possédés par de petits intérêts commerciaux privés. Dans des pays plus avancés comme ceux d’Amérique latine, d’Asie orientale et centrale, et d’Europe de l’Est, les groupes médiatiques sont souvent sous le contrôle d’importantes entreprises nationales (ayant souvent des intérêts politiques). Soit des personnalités politiques en vue acquièrent des médias dans le but de propulser leur carrière politique, ou des individus riches utilisent leur contrôle de certains médias pour se lancer en politique. Le plus connu (et le plus extrême) des exemples à cet égard est celui de l’Italie, où l’homme d’affaires Silvio Berlusconi a les médias qu’il contrôle pour parvenir au poste du chef de gouvernement. Cependant, ce que certains spécialistes des médias appellent le « modèle italien » existe dans bien d’autres pays sous des formes moins frappantes.

Partout dans le monde, à l’exception des pays les plus pauvres, les médias se retrouvent sous le contrôle d’entreprises médiatiques multinationales. Celles-ci ont souvent leurs propres orientations politiques, qui peuvent se manifester par la promotion d’un parti ou d’un candidat, mais aussi par une tendance plus générale à définir les termes du débat politique.

La richesse n’est cependant pas le seul facteur déterminant de la propriété des médias. Les traditions politiques et culturelles jouent également un rôle fondamental. La majeure partie des pays européens, par exemple, ont une forte tradition de propriété publique ou étatique des médias. La France n’a légalisé l’existence des médias privés que dans les années 1980. Les États-Unis, par contre, n’ont connu presque aucun média public dans leur passé. Aussi, les pays avec une histoire marquée par un pouvoir militaire ou un système à parti unique peuvent avoir développé une tradition de médias d’État. Il est clair que la structure et la composition de la propriété des médias ont un impact direct sur le rôle que jouent les médias dans les élections.

Une autre dimension critique de l’environnement médiatique est la force des traditions de liberté d’expression et de liberté politique. Les médias avec une longue tradition de pluralisme, de liberté et d’indépendance auront une plus grande capacité à aborder les problèmes politiques de façon franche et directe. Ils se seront aussi probablement donné des normes professionnelles plus élevées (encore que le piètre niveau d’éthique de certains médias dans les démocraties avancées montre que la corrélation n’est pas forcément exacte). Fait plus important encore, des cas récents de censure et d’intimidation physique des médias feront probablement peser une menace constante sur les journalistes et les cadres des médias durant la couverture des élections. 

L’environnement médiatique est aussi, dans une certaine mesure, un environnement juridique. De façon préférable, les médias fonctionnent dans un contexte où la liberté d’expression et le droit d’accès à l’information jouissent d’une forte protection constitutionnelle et législative. Les traditions juridiques diffèrent considérablement dans ce domaine. Les pays sous le régime de la common law sont souvent caractérisés par l’absence de lois explicites réglementant les médias. Le principe, dans ces cas, est que les médias sont libres de faire tout ce qui n’est pas explicitement interdit par la loi, alors que traditionnellement le droit civil exige une réglementation juridique de l’activité médiatique. Les deux approches revêtent des avantages comme des inconvénients, même tendent à converger en pratique. Dans le monde des médias, différentes traditions juridiques tentent de trouver une solution commune. Presque tous les pays exigent une forme de réglementation légale de la radiotélévision, même les États-Unis, traditionnellement marqués par l’absence de réglementation, de manière à assurer un certain pluralisme sur les ondes. Le niveau d’équité et de transparence dans l’allocation des fréquences de radiodiffusion a souvent une influence importante sur la manière dont les médias s’acquittent de leurs responsabilités durant la période des élections

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Provenance de l’information de la population

Il est généralement admis que les médias sont la principale source d’information pour la majeure partie des électeurs. Mais cela n’est pas nécessairement vrai. Même dans une démocratie avancée dotée de très nombreux médias comme la Grande-Bretagne, on estime qu’entre un quart et un tiers des spectateurs changent de chaîne chaque fois que commence la diffusion d’une annonce électorale d’un parti. À une certaine époque, une convention faisait en sorte que ces annonces étaient toutes diffusées en même temps pour que les spectateurs ne puissent pas y échapper, sinon pour aller se préparer une tasse de thé. Ainsi, peut-être à cause de cette convention, un sondage en 1968 a établi que les annonces électorales étaient la majeure source d’information des électeurs incertains. Depuis 1987, cependant, les annonces simultanées ont été abandonnées et l’audience a baissé. Un sondage de 1990 a établi que les messages diffusés par les partis politiques étaient les sources d’information politique les moins crédibles, à l’exception du journal Sun[1].

Avant l’avènement des médias électroniques modernes, l’information politique était véhiculée à travers deux mécanismes : la presse écrite et le contact personnel direct. À cette époque, la lecture des journaux était plus répandue qu’aujourd’hui. Toutefois, elle excluait encore une grande partie de la population, qui était soit trop pauvre pour se procurer des journaux, soit illettrée. Ainsi, la communication personnelle revêtait une grande importance. Elle consistait en des meetings politiques publics, ou des rassemblements où les différents candidats se prêtaient à des débats et répondaient à des questions. Cela incluait également des tournées de porte en porte effectuées par les candidats ou des militants du parti, de même que des affiches et prospectus produits par les candidats ou les partis.

 
Dans les pays industrialisés bien pourvus en médias électroniques, ces activités ont considérablement diminué. Toutefois, dans d’autres pays, les meetings politiques et le contact personnel avec le candidat demeurent importants. Dans les zones rurales de l’Afrique, par exemple, la radio est généralement le seul média accessible. Les stations qui diffusent de l’information à cet auditoire rural sont souvent sous contrôle gouvernemental et donnent peu ou pas de temps d’antenne aux partis de l’opposition. Parfois, les obstacles à la communication de l’information sont encore plus élémentaires. La majeure partie des radios ont besoin de piles pour fonctionner. Ces piles sont chères et ne constituent pas une priorité pour des communautés qui luttent pour survivre. Le contact personnel y conserve donc son importance.

Même dans des conditions d’extrême pauvreté, les médias jouent un rôle dans la communication de l’information politique. Même dans des communautés rurales qui n’ont pas accès direct aux médias indépendants, les informations générées par la presse privée circulent de façon générale et finissent parfois par atteindre les électeurs ruraux. Ainsi, même lorsque le bouche à oreille est la principale source d’information politique, les médias contribuent grandement à la circulation de l’information.  

En Afrique rurale, et d’autres parties du monde identifiées comme « pauvres en information », les moyens de communiquer de l’information de façon informelle sont passablement sophistiqués et ont été mis au point dans des contextes de colonisation, de système à parti unique ou de dictature militaire. Les auditoires sont devenus habiles à interpréter les messages hautement contrôlés contenus dans les médias officiels et à relayer une interprétation alternative. Ceci a été facilité par des conventions culturelles autorisant la communication indirecte d’opinions et d’informations sensibles. Par exemple, les Ngoni d’Afrique centrale ont une convention connue sous le nom de kukulawika – des chants vibrants de femmes qui sont en mesure de véhiculer des messages explicites sur la sexualité, sans user d’obscénités. Les Tonga ont un mécanisme similaire. Sous le régime colonial britannique, les employés africains de la Société de radiodiffusion d’Afrique centrale à Lusaka diffusaient des kukulawikas politiques leur permettant de véhiculer des sous-entendus nationalistes. Ce moyen de communication politique voilée était particulièrement utile sous les régimes à parti unique qui ont suivi[2].

La communication informelle de nouvelles politiques est souvent désignée, de façon désobligeante et pas entièrement exacte, par le mot « rumeur ». Les Africains francophones ont inventé à ce sujet l’expression « radio trottoir ». Quel que soit le terme utilisé, il est clair que des millions d’individus basent leurs choix politiques sur leurs expériences personnelles et sur ce qu’ils apprennent personnellement de ceux en qui ils ont confiance. Une bonne partie de cette information peut venir des médias, mais il est difficile de savoir combien.
Il demeure impossible de déterminer dans quelle mesure les médias influent sur le comportement des électeurs. Au Zimbabwe, par exemple, dans un référendum et une élection en 2000, la majorité des électeurs ont rejeté les conseils donnés par les médias les plus importants. L’État jouissait d’un monopole sur tous les médias électroniques, qui étaient sous le contrôle strict du gouvernement. Dans un référendum sur une réforme constitutionnelle, puis dans une élection parlementaire, l’opposition avait un accès très limité à la radio et à la télévision, et la ligne éditoriale de ces deux médias était très fortement en faveur du parti au pouvoir. Pourtant, dans chaque bureau de vote, une majorité d’électeurs a soutenu l’opposition. Peut-être que l’information critique diffusée par la presse privée a eu une certaine influence. Toutefois, le choix de beaucoup d’électeurs semble avoir été déterminé par d’autres facteurs. Un groupe indépendant de surveillance des médias a même avancé que la propagande progouvernementale de dernière minute lors du référendum a pu pousser les électeurs marginaux à voter pour l’opposition. Cependant, la qualité des données disponibles ne permet pas de tirer une conclusion claire à ce sujet[3].

Des études sur des groupes témoins en Ukraine laissent entrevoir un scepticisme populaire semblable à l’égard des médias, qui sont décrits comme « non libres » et donc peu dignes de confiance aux yeux des citoyens. Ils disent que les médias offrent « peu d’articles d’analyse » et que les médias de masse jouent un rôle insuffisant dans l’éclaircissement des enjeux de la campagne et la préparation du public en vue des élections. Selon les groupes témoins, « les tentatives des médias pour renseigner la population sur les questions économiques et politiques de manière prompte et adéquate ne peuvent être couronnées de succès »[4].
Même dans les démocraties industrialisées où les médias occupent une place très importante en tant que source d’information politique, la réponse à la question de l’influence des médias n’est pas évidente à trancher. En Grande-Bretagne, pendant plusieurs années, le journal à plus fort tirage, le Sun, appuyait le Parti conservateur, la majeure partie de ses lecteurs appuyait le Parti travailliste. Certes, le Sun a pu inciter une partie marginale mais potentiellement importante de ses lecteurs à changer de couleur politique. En 1997, le Sun a changé de camp, portant maintenant son soutien au Parti travailliste et s’attribuant le mérite de la victoire subséquente de ce parti – même si des sondages d’opinion et le nombre de sièges remportés par les travaillistes montraient que des facteurs beaucoup plus larges avaient pesé dans la balance. En fait, le journal a probablement eu une plus grande influence sur le nouveau gouvernement que sur l’électorat. Les responsables du Parti travailliste tenaient à être en bons termes avec le propriétaire du Sun, Rupert Murdoch – ce qui reflète le nouvel ordre médiatique mondial où des entreprises de presse sont également de puissantes multinationales.

De façon générale, la Grande-Bretagne constitue un cas intéressant pour l’étude de l’influence politique des médias. Une grande majorité de la presse appuie le Parti conservateur. Si son influence sur l’électorat était déterminante, il n’y aurait jamais eu de gouvernement travailliste. De toute évidence, les choses ne fonctionnement pas ainsi. Mais l’impact indirect des médias sur l’électorat est plus difficile à évaluer. Il est possible que les médias influent sur l’action du gouvernement en insistant sur des enjeux qu’ils considèrent comme prioritaires, tels que la loi et l’ordre et la limitation de l’immigration. Ainsi, un gouvernement travailliste pourrait adopter des politiques plus conservatrices parce qu’il pense que les médias orientent l’opinion publique en ce sens.  

Notes :

[1] Margaret Scammell et Holli A. Semetko, « Political Advertising on Television: The British Experience », dans Lynda Lee Kaid et Christina Holtz-Bacha (dir.), Political Advertising in Western Democracies, Sage Publications, Londres/Thousands Oaks, 1995.

[2] David Kerr, « Ideology, resistance and the transformation of performance traditions in post-colonial Malawi », Université du Botswana, Gaborone, 1993.

[3] Projet de supervision des médias au Zimbabwe, « A question of balance: The Zimbabwean media and the constitutional referendum », Harare, mars 2000.

[4] Gary A. Ferguson, « Ukrainian Political Issues and Media Focus Groups: Summary of Findings », International Foundation for Elections Systems, Washington DC, 1999.

Historique du respect de la liberté de presse

Le nombre d’années pendant lesquelles un gouvernement a respecté la liberté de presse déterminera en grande partie le degré d’autonomie dont jouiront les médias pour faire leurs reportages électoraux. Souvent, un pays qui ne possède pas une longue expérience en matière de respect de la liberté d’expression a une expérience électorale limitée, au moins en ce qui concerne des élections libres et démocratiques.

Ainsi, même après que les restrictions ont disparu (lors d’une transition d’un régime autocratique vers une démocratie, par exemple), les médias peuvent se sentir restreints à cause des souvenirs de répression antérieure et être hésitants à publier des reportages hardis et indépendants. L’inverse peut aussi survenir : les médias peuvent se réjouir de cette nouvelle liberté, mais faire des reportages de manière non professionnelle et irresponsable. Le climat de contrôle des médias peut se prolonger par l’institution d’une chaîne de radiodiffusion sous le contrôle du gouvernement et qui, même à l’intérieur d’un nouveau système de démocratie, démontre certaines réserves à agir de façon autonome. Très souvent, un amalgame de tous ces éléments est en jeu.

Bien sûr, les médias peuvent avoir établi leurs propres normes professionnelles et développé leur efficacité dans l’adversité. Dans ce cas, ils peuvent être bien préparés à relever le défi de la couverture électorale, quoiqu’ils disposent probablement de peu d’expérience pratique en la matière.

Dans chacun de ces contextes, les organismes de réglementation des médias tout comme les organismes électoraux doivent jouer le rôle important de créer un environnement propice qui permet aux médias de faire, en dépit de leur manque d’expérience, des reportages électoraux de nature professionnelle et en toute liberté.

Les gouvernements peuvent entraver la liberté de presse de diverses manières, dont les plus fréquentes sont les suivantes :

• Des attentats physiques sur la personne des représentants des médias et des journalistes. Les attentats les plus graves visent habituellement à faire taire certains critiques et à en intimider d’autres. Des journalistes sont parfois battus, tués ou disparaissent complètement. Les locaux des médias sont parfois victimes de vandalisme, d’incursions injustifiées ou d’incendies criminels. Des kiosques de journaux peuvent même être victimes de confiscation illégale de journaux ou les vendeurs battus.
• Le recours à des pouvoirs extrêmes contre les médias. Le plus intimidant de ces pouvoirs est la censure des articles avant leur publication, qui oblige d’obtenir l’approbation officielle des autorités pour chaque numéro de la publication. La délivrance de permis aux organisations de presse ou aux journalistes assure aux autorités gouvernementales un contrôle puissant sur les médias. On peut souvent, sous prétexte de sécurité nationale, adopter toute une gamme de lois restreignant la liberté de presse, pour ensuite les invoquer afin d’engager contre des journalistes ou des propriétaires de médias des poursuites qui peuvent aboutir à de longues périodes d’emprisonnement. Parfois, une succession d’accusations de sédition ou de diffamation sont utilisées contre les médias, même lorsqu’elles ont peu de chance de se retrouver devant les tribunaux, dans le seul but d’intimider les journalistes et d’épuiser leurs ressources. Les mesures légales à l’encontre des imprimeurs et des distributeurs de la presse sont particulièrement efficaces pour gêner le travail des médias indépendants. Limiter l’importation de papier journal est un autre moyen souvent utilisé pour limiter la liberté des médias. 
• Une réglementation stricte des médias. Un monopole étatique total ou quasi total des médias est une manière très efficace d’étouffer les critiques. La mort de journalistes dans l’exercice de leur fonction peut faire les manchettes, mais il ne fait pas de doute que le contrôle direct des médias par un gouvernement a été – et continue d’être – le moyen le plus courant de limiter l’information du public. 
• Même si des médias indépendants existent et sont libres en principe de contraintes légales, le gouvernement peut toujours intimider des voix indépendantes ou les réduire au silence en contrôlant des ressources vitales comme l’électricité, les imprimeries, les transmetteurs et les ordinateurs.

C’est dans les démocraties nouvelles ou en transition que les legs de ces restrictions pèsent le plus. Souvent, les lois restrictives restent en place, même si elles ne sont pas utilisées aussi fréquemment que dans le passé. Leur existence même peut avoir un effet « refroidissant » sur la liberté des médias. Parfois, durant une période de transition, la violence contre les médias peut même augmenter, car les gouvernements répressifs, n’ayant plus de moyens légaux pour limiter la liberté des médias, ont alors recours à des formes de répression secrètes et informelles. Le plus souvent, le troisième type de restrictions – le contrôle d’une large section des médias par le gouvernement – reste en place. Les gouvernements peuvent également exercer un contrôle strict sur le système des licences de radiotélévision, de sorte que même les médias dits indépendants appartiennent en réalité à de proches alliés politiques du gouvernement.

Ce ne sont pas que les dictatures qui limitent la liberté des médias. Même dans les démocraties bien établies, il existe des tensions entre le gouvernement et les médias. Cela est inévitable et pas nécessairement mauvais en soi puisque, après tout, les médias sont censés surveiller le gouvernement. Mais ces tensions ne sont pas totalement saines. Les journalistes dans les démocraties établies risquent moins des menaces physiques, mais plusieurs sont confrontés à des poursuites, par exemple pour les obliger à révéler leurs sources d’informations confidentielles. Plusieurs des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme qui ont établi des normes pour les gouvernements en matière de liberté de la presse ont découlé de cas d’atteinte aux droits de journalistes européens.

Importance relative des différents médias

De nombreux facteurs économiques, politiques et culturels déterminent quel média est le plus important dans chaque pays. On entend souvent dire que les médias – et particulièrement leur rôle dans les campagnes électorales – sont devenus « américanisés », ce qui veut dire, entre autres, que la télévision est le média d’information dominant. Même si cela est de plus en plus vrai, ce n’est pas le cas partout. Par exemple, les personnes plus pauvres ou vivant dans des régions éloignées sont moins à même d’avoir accès à la télévision que des gens plus aisés ou vivant en milieu urbain.

 

Structure de la propriété des médias

La propriété des médias joue un rôle énorme sur la manière dont les élections ou tout autre sujet politique sont couverts. Les médias d’État sont souvent sous le contrôle direct du gouvernement et ont donc tendance à favoriser le parti au  pouvoir. Les médias privés peuvent aussi servir les intérêts politiques de leurs propriétaires, alors que dans certains pays, les partis politiques eux-mêmes peuvent posséder des médias importants.

La structure de la propriété peut également contribuer à déterminer dans quelle mesure la publicité politique est permise durant les élections. Il est bien connu que les États-Unis, avec des médias presque tous privés, organisent l’accès direct des partis politiques aux médias par la publicité payante. C’est aussi le cas de la Finlande, où la publicité commerciale s’est développée plus vite que dans la majeure partie des pays européens, et le système de publicité politique payante est beaucoup plus ouvert que dans la plus grande partie de l’Europe. Des pays comme la Grande-Bretagne et le Danemark, avec une forte tradition de propriété publique des médias, ne permettent aucune publicité payante, mais disposent d’un système d’accès direct gratuit aux médias.

La propriété des médias est parfois vue comme un simple reflet des conditions politiques : les dictatures et les régimes autoritaires contrôlent les médias directement tandis que les démocraties acceptent le pluralisme dans la propriété des médias. Il y a là une part de vérité, mais il est clair que la réalité est beaucoup plus complexe. Dans la majeure partie des démocraties d’Europe de l’Ouest, la radiotélévision était un monopole jusqu’à une période relativement récente. La Grande-Bretagne a légalisé la radiodiffusion commerciale privée dans les années 1950, mais la France, l’Allemagne et le Danemark ne l’ont fait que durant les années 1980. La France et la Grande-Bretagne sont des exemples particulièrement importants du fait de leur influence sur l’organisation de la radiotélévision et des médias dans leurs anciennes colonies qui ont hérité de leurs systèmes.

En Grande-Bretagne et en France, on a longtemps fait une nette distinction entre la radiotélévision, fortement caractérisée par son aspect public, et les médias imprimés à propriété privée. Pour justifier l’implication de l’État dans la radiotélévision, ou au moins dans l’allocation de licences de radiotélévision, on faisait valoir que les fréquences de diffusion sont une ressource publique limitée. L’accès aux fréquences doit donc être alloué de façon impartiale. Toutefois, dans certaines démocraties bien établies – comme en Scandinavie – la presse écrite bénéficie traditionnellement d’un financement public, souvent au nom du pluralisme d’opinions.

En Amérique latine, par contre, les médias privés ont souvent été identifiés aux dictatures militaires des années 1960 et 1970. Loin de faciliter le pluralisme, ces entreprises de presse préconisaient sa suppression. Par ailleurs, beaucoup pensent que les grandes entreprises qui dominent les médias aux États-Unis ne favorisent pas l’expression d’opinions politiques  alternatives. Quoi qu’il en soit, il est clair qu’il n’existe pas de corrélation directe entre propriété privée et pluralisme. 

D’autre part, l’économie joue un rôle important dans la détermination de la structure de la propriété médiatique. La taille du bassin d’annonces potentielles varie selon les conditions économiques, mais en général les médias individuels n’y peuvent pas grand-chose. Tous les médias privés – et quelques médias publics – comptent sur la publicité pour assurer leur pérennité. Une raison justifiant la forte présence de l’État dans les médias des pays plus pauvres est la faible taille du bassin d’annonces, et le fait que la publicité étatique constitue une grande part de ce bassin.

Dans les pays africains, par exemple, de même que dans certaines parties de l’Asie et de l’Amérique latine, cela explique pourquoi les radios nationales, diffusant sur ondes moyennes et longues, sont presque entièrement à propriété publique. Les annonceurs privés veulent surtout atteindre l’audience urbaine bien nantie – le type d’audience servie par les stations de radio privées FM (qui diffusent surtout de la musique). Même lorsque les règlements sur la radiodiffusion le permettent – et souvent elles ne le permettent pas – ni les radiodiffuseurs privés ni les annonceurs ne sont très intéressés à rejoindre l’ensemble de la population. Dans ce contexte, le pluralisme des ondes ne peut être assuré qu’en confiant un mandat clair de service public aux médias d’État.

L’émergence de médias tels que la télévision par satellite et par câble vient compliquer le schéma médiatique mais, contrairement à ce que prétendent les plus ardents défenseurs de ces médias, ne le change pas de façon fondamentale. Évidemment, ceux qui ont les moyens de s’abonner à une chaîne de télévision payante ne sont pas parmi les plus pauvres – de toute façon, les propriétaires des téléviseurs tombent rarement dans cette catégorie. Les fournisseurs du câble local et du satellite sont soumis aux mêmes contraintes politiques et économiques que ceux utilisant d’autres outils de diffusion. Les radiodiffuseurs  multinationaux comme Cable News Network (CNN) et la British Broadcasting Corporation (BBC) peuvent jouer un rôle important dans la dislocation de monopoles de radiodiffusion. C’est pourquoi beaucoup de pays, surtout au Moyen-Orient, ont interdit la propriété d’antennes paraboliques (une interdiction contournée, dans un cas bien connu en Afrique du Nord, par le recours généralisé à des plats de couscous). Le Moyen-Orient est un terrain fertile pour la diffusion par satellite, car les pays de cette région utilisent une même langue : l’arabe. Peu de régions dans le monde partagent une même langue, de sorte que les émissions en anglais provenant d’Atlanta ou de Londres n’ont qu’un impact limité.

Pour des besoins de simplicité, les différents types de propriété médiatique peuvent être classés comme suit :

• médias publics ou appartenant à l’État, surtout en radiotélévision;
• radiodiffuseurs privés;
• médias imprimés, la plupart à propriété privée;
• médias communautaires;
• médias appartenant directement à des partis politiques.

 

 

 

Médias publics et médias d’État

Une très large proportion des médias dans le monde – particulièrement la radio et la télévision – est de propriété publique ou étatique. Trois différents termes sont utilisés qui ont, en principe du moins, des significations très différentes :

• Les médias publics utilisent les deniers publics pour diffuser des émissions dans l’intérêt de l’ensemble du public. Ils sont impartiaux à l’égard de tous les partis, y compris le parti au pouvoir.
• Les médias d’État appartiennent à l’État (qui est, bien sûr, financé par les deniers publics), qui les contrôle directement.
• Les médias gouvernementaux appartiennent au gouvernement au pouvoir (grâce aux mêmes deniers publics) et sont contrôlés par le gouvernement au pouvoir.

 

Deux modèles de radiodiffusion publique/étatique se sont développés en parallèle. En Europe de l’Ouest, la plupart des médias électroniques ont initialement été de propriété publique, mais habituellement avec de strictes garanties légales d’indépendance face au gouvernement au pouvoir. En même temps, l’Union Soviétique (et plus tard beaucoup de pays qui ont suivi son exemple) avait un modèle de radiodiffusion contrôlé par le gouvernement et destiné à favoriser les objectifs de l’État.

 

Le modèle de service public européen a généralement bien fonctionné dans ses pays d’origine, mais moins bien ailleurs. Les radiodiffuseurs coloniaux inspirés par les modèles français et britannique avaient beaucoup moins d’indépendance que leurs modèles métropolitains, plus basés sur des conventions que des garanties légales effectives. Après l’indépendance, les gouvernements postcoloniaux ont poursuivi la tradition des médias considérés comme outils de propagande gouvernementale. Ainsi, la distinction claire entre médias publics et médias gouvernementaux s’est grandement estompée en pratique.

 

Pourtant la distinction demeure importante. La radiodiffusion de service public a été fondée sur une idée qui demeure vraie dans la plus grande partie du monde : le secteur privé à lui seul ne saurait garantir le pluralisme médiatique. Le problème est que les médias gouvernementaux ont en grande partie échoué dans cette démarche. Dans plusieurs pays, l’avènement de la radiodiffusion privée a incité les gouvernements à maintenir encore plus jalousement leur contrôle éditorial sur le radiodiffuseur public.

 

Dans certains cas, il y a eu des tentatives audacieuses pour récupérer et moderniser le service public : par exemple, en Afrique du Sud, le radiodiffuseur public bénéficie depuis 1993 d’une indépendance juridiquement encadrée et, à une certaine étape, les membres de son conseil d’administration étaient nommés après des audiences publiques.

 

Les médias publics ou étatiques peuvent être financés à même une des trois sources de financement suivantes, ou toutes les trois :

• les droits de licence payés par les téléspectateurs;
• le budget du gouvernement;
• la publicité commerciale.

 

Dans quelques cas, ceci peut être complété par d’autres types de revenus comme la vente d’émissions. Ces différentes sources de revenus ont une implication potentielle pour l’indépendance au quotidien des radiodiffuseurs. Les frais de licence ou la publicité commerciale facilitent le maintien de l’indépendance du média face au gouvernement, même s’il dépendra toujours des mécanismes du gouvernement (souvent les services postaux) pour percevoir les frais de licence.

 

Une grande partie du débat sur la « réglementation » des médias durant les élections – un terme qui suscite de la nervosité chez les défenseurs de la liberté d’expression – a en fait pour but d’assurer l’indépendance de l’organisme de radiodiffusion publique à l’égard du gouvernement au pouvoir plutôt que de chercher à limiter les activités des médias déjà pleinement indépendants.

 

Les médias publics ou possédés par le gouvernement sont souvent des stations de radio ou de télévision, mais il subsiste encore bon nombre de journaux possédés par le gouvernement. Ils ne s’inscrivent pas dans la même logique économique que les radiodiffuseurs publics et fonctionnent souvent comme de simples feuilles de propagande du gouvernement. Toutefois, il existe des exceptions comme le journal gouvernemental de l’Ouganda, qui a la réputation d’être fiable et indépendant. Malheureusement, même les approches novatrices de la propriété médiatique finissent souvent par tomber dans le vieux moule habituel.

 

 

Grandes entreprises médiatiques

La distinction traditionnelle entre médias de propriété privée et médias de propriété publique peut être considérée comme dépassée dans un contexte où de grandes entreprises sont maintenant propriétaires de médias. Posséder un journal ou une station de radio ou de télévision a toujours coûté cher. Mais, au-delà du fait que beaucoup de médias appartiennent aujourd’hui à de grandes entreprises, le changement marquant du dernier quart du XXe siècle est la diversification des compagnies médiatiques qui se sont lancées dans d’autres activités, de même que l’acquisition de compagnies médiatiques par de grandes entreprises qui étaient déjà actives dans d’autres secteurs économiques.   

 
Ce changement a été légèrement précédé d’un autre changement important, à savoir l’acquisition de médias par des compagnies américaines comme Westinghouse et General Electric. Avec l’accélération de la révolution dans le secteur des communications, on a vu apparaître de grandes entreprises médiatiques possédant des intérêts dans des stations de radio et de télévision, des journaux et des magazines, des maisons d’édition, des sociétés cinématographiques, des maisons d’enregistrement, des logiciels, etc.

Par suite de ces changements, le monde des médias est maintenant très éloigné de l’idéal de neutralité du « quatrième pouvoir », incarné par une presse indépendante et détachée du processus politique. Les propriétaires de médias ont des intérêts partisans dans le processus politique tout comme les propriétaires de toute autre entreprise.

Plusieurs modèles théoriques ont été utilisés pour expliquer le rôle des grandes entreprises médiatiques dans le processus électoral. Le « modèle de la propagande » développé par Herman et Chomsky a eu beaucoup d’influence. [Edward S. Herman et Noam Chomsky, Manufacturing Consent: The Political Economy of the Mass Media, 1988, traduit en français sous le titre La fabrique du consentement]. Les auteurs expliquent que les médias de masse ont tendance à se conformer au consensus politique dans les démocraties occidentales, et ils se réfèrent à cinq types de « filtres » :

Propriété : les médias ont tendance à appartenir à de grandes entreprises ayant intérêt à ce que le statu quo politique et économique soit maintenu.

• Publicité : la majeure partie des revenus vient de la publicité et non des ventes. Les annonceurs sont eux-mêmes des grandes sociétés qui désapprouvent la contestation.
• Sources d’information : il y a une prépondérance de sources officielles ou de l’ « establishment » en ce qui concerne l’économie et la politique.
• Critique : la critique entraîne systématiquement une réponse hostile de la part du gouvernement et des entreprises, et sous diverses formes : poursuites judiciaires, pressions informelles, retraits de publicité ou placement de reportages dommageables.
• Idéologie : Herman et Chomsky ont décrit l’anticommunisme comme une idéologie dominante dans les médias américains des années 1980. Dans les sociétés occidentales des années 2000, l’idéologie dominante est maintenant orientée contre le terrorisme et l’Islam ou en faveur de la mondialisation. Bien entendu, les autres sociétés ont leurs propres idéologies officielles.

Herman et Chomsky ont été vivement critiqués pour la nature supposément conspiratrice de leur explication. En fait, ils avaient pris soin de préciser que le phénomène qu’il décrivait était de nature structurelle et fonctionnait indépendamment des choix individuels des rédacteurs en chef ou des journalistes. Que l’on adhère ou non à cette explication, il est indéniable que les grandes entreprises médiatiques jouent un rôle politique à notre époque.

Radiodiffuseurs privés

Il existe une grande variété de radiodiffuseurs privés, allant des grandes multinationales dirigées par certains des hommes d’affaires les plus riches et les plus puissants du monde jusqu’aux petites stations de radio locales. Cette catégorisation est artificielle, car ce qui sépare les éléments est aussi grand que ce qui les unit.

Ce que ces médias ont en commun, c’est qu’ils appartiennent à des intérêts privés – souvent une compagnie à but lucratif, mais parfois aussi une fiducie à but lucratif. Dans la plupart des cas, la radiodiffusion est soumise aux termes d’une licence périodique délivrée par une autorité publique. Les prescriptions ou restrictions de la licence varient selon les cas. Ainsi, une licence de radiodiffusion peut expressément interdire la diffusion de nouvelles. C’est le cas de la licence octroyée à la multinationale sud-africaine M-Net, par exemple. M-Net se contente de fournir des canaux de pur divertissement, sans faire écho aux débats et à l’agitation des élections[1].

Souvent, une licence de radiodiffusion spécifie les modalités selon lesquelles les nouvelles ou les émissions relatives à l’actualité peuvent être diffusées. Parfois ces modalités comprennent des indications sur le type de couverture électorale à fournir. La licence peut également comprendre un volet explicite de service public qui, par exemple, peut obliger le radiodiffuseur à présenter des émissions d’éducation publique.

La question de savoir dans quelle mesure les stations de radiodiffusion privée sont une source d’information importante pour l’électeur ne saurait trouver une réponse si on ne l’envisage pas parallèlement au rôle du radiodiffuseur public. Aux États-Unis, la radiodiffusion publique joue un rôle minimal, de sorte que les électeurs obtiennent la majeure partie de leurs informations des radiodiffuseurs privés. Paradoxalement, dans un pays comme la Tanzanie où la télévision n’a été introduite que tout récemment, la télévision commerciale privée a beaucoup plus de poids que le radiodiffuseur public. (Par contre, le radiodiffuseur public domine encore dans la majeure partie des pays africains – et même à Zanzibar, la seule partie de la Tanzanie où la télévision existe depuis longtemps[2].)

La télévision privée est le secteur médiatique qui connaît la plus forte croissance dans plusieurs régions du monde – pas seulement en Europe de l’Ouest, où elle est apparue de façon relativement tardive, mais aussi en Asie, en Afrique, en Amérique latine et en Europe de l’Est. Dans bien des cas, les propriétaires de stations privées affichent ouvertement des ambitions politiques et électorales. L’exemple le plus évident est celui de l’Italien Silvio Berlusconi, propriétaire de stations de radio et de télévision qui l’ont aidé à réaliser son projet de devenir premier ministre de son pays. Des situations semblables existent en Amérique latine, de même qu’en Europe centrale et en Europe de l’Est.

[1] Richard Carver, « South Africa », dans Richard Carver et Ann Naughton (dir.), Who Rules the Airwaves? Broadcasting in Africa, ARTICLE 19 et index sur la censure, Londres 1995, p. 91.

[2] Richard Carver, « Trends and Themes in African Broadcasting », dans Richard Carver et Ann Naughton (dir.) Who Rules the Airwaves? Broadcasting in Africa, ARTICLE 19 et index sur la censure, Londres 1995, p. 5.

 

Presse écrite

Dans le monde des médias, c’est la presse écrite qui affiche le plus de diversité, tant du point de vue de la propriété que du contenu. Cela va des quotidiens aux hebdomadaires, des magazines aux publications spécialisées. En ce qui concerne les élections, nous examinerons principalement le cas des journaux, quoique plusieurs des observations et des normes que nous mentionnerons seront également applicables à d’autres types de presse écrite.

Même là où l’État conserve une grande place dans les médias, la presse écrite demeure habituellement dans les mains du secteur privé. Les principales exceptions sont les régimes autoritaires ou dictatoriaux, qui sont peu enclins à tenir des élections libres. Mais il existe aussi des pays, par exemple en Europe du Nord, où une subvention est octroyée aux journaux pour assurer la diversité politique de la presse. Dans les pays sortant d’une période de dictature, des donateurs subventionnent parfois des journaux privés dans un but semblable. Cependant, les journaux tirent généralement leurs revenus de la publicité et des ventes (les revenus de publicité sont d’ordinaire beaucoup plus élevés que les revenus de ventes).

L’idéal du « quatrième pouvoir » – celui des médias qui surveillent le gouvernement – caractérise peut-être davantage la presse écrite que le monde de la radiodiffusion. Il existe au moins dans chaque pays des journaux susceptibles de conduire des enquêtes journalistiques sérieuses et de commenter l’actualité politique avec un niveau raisonnable de professionnalisme. On ne peut pas toujours en dire autant des radiodiffuseurs.

Mais les journaux ont quand même leurs propres visées politiques, qui peuvent ne pas être démocratiques. Un exemple illustre est celui du journal chilien El Mercurio, qui a fait campagne contre le gouvernement élu en 1973 et en faveur d’un coup militaire – un cas clair où la presse a complètement échoué dans la promotion du pluralisme. On fait généralement valoir, cependant, que l’existence d’une variété des journaux véhiculant différents points de vue assure une meilleure information publique et un meilleur brassage d’idées politiques. Le « modèle de propagande » de Herman/Chomsky pour les médias de masse s’applique autant aux journaux à grand tirage qu’aux radiodiffuseurs.

Les journaux sont peut-être plus susceptibles d’appuyer ouvertement un candidat ou un parti. La culture politique varie selon les pays. Dans certains pays, il est impensable pour un journal de prendre position ouvertement sur le plan politique; dans d’autres pays, au contraire, cela paraît normal. Les règles classiques du journalisme exigent que le reportage des faits soit strictement séparé de l’expression des opinions dans les pages éditoriales. Mais l’orientation politique d’un média affecte presque inévitablement le choix des nouvelles qu’il va couvrir.

Les journaux, tout comme les autres medias, choisissent un certain nombre d’enjeux qu’ils jugent légitimes de débattre durant une campagne électorale. Ces enjeux, idéalement, seraient ceux qui tiendraient à cœur aux électeurs. Malheureusement, il arrive souvent que les médias et les partis s’accordent entre eux sur les questions à mettre en avant.

Médias communautaires

Dans plusieurs parties du monde, les médias communautaires sont en croissance rapide. Les opinions varient quant à savoir quelles organisations peuvent se désigner comme des médias communautaires. La définition inclut généralement la notion d’une production par la communauté, pour la communauté. Il ne suffit pas qu’une chose s’adresse à une petite région locale, il faut qu’elle soit produite avec la participation de cette communauté.

Mais qu’est-ce qu’une communauté? Traditionnellement, ce terme désignait une communauté géographique. Mais en Afrique du Sud, pays qui possède un des plus grands réseaux de radios communautaires au monde, le terme est également utilisé pour désigner une communauté d’intérêts, spécialement dans les secteurs les plus défavorisés de la société. Ainsi, on peut parler d’une « communauté des femmes », d’une « communauté gaie » ou d’une « communauté des personnes handicapées ». Il peut également exister des médias communautaires visant les personnes d’une certaine croyance religieuse[1].

Les médias eux-mêmes varient. Les journaux communautaires ont une longue histoire, mais les 20 dernières années ont vu l’émergence de technologies de radiodiffusion moins coûteuses, en même temps qu’une libéralisation des régimes de licences. Ces changements ont facilité le développement dans certains pays d’un secteur dynamique de radio communautaire (et, à un moindre degré, de télévision communautaire).

Dans certains pays, les radiodiffuseurs publics nationaux jouent un rôle communautaire en diffusant des émissions produites par (ou destinées à) des communautés locales particulières ou des communautés d’intérêts.

L’importance des médias communautaires dans le domaine électoral est très évidente. Ils ont, presque par définition, un auditoire restreint mais très loyal. Pour ce qui est de l’éducation électorale, les médias communautaires sont d’une grande importance parce qu’ils peuvent atteindre des segments de la population qui sont souvent délaissés par les médias plus traditionnels.

Les licences octroyées aux médias communautaires interdisent souvent toute activité de campagne politique. Il est donc très important qu’une autorité réglementaire vérifie que les activités des médias de masse sont conformes aux termes de leurs licences.

[1] Richard Carver, « South Africa », dans Richard Carver et Ann Naughton (dir.), Who Rules the Airwaves? Broadcasting in Africa, ARTICLE 19 et index sur la censure, Londres 1995, p. 93. Voir aussi http://www.amarc.org (Association mondiale des radiodiffuseurs communautaires).

 

Médias appartenant aux partis politiques

Il est paradoxal que les médias directement possédés et contrôlés par les partis politiques – qui sont en principe les plus concernés par les résultats d’une élection – échappent à la majeure partie des systèmes de réglementation des médias. Si un journal est simplement un prospectus de campagne pour le parti auquel il appartient, ce journal n’est pas effectivement soumis aux règles professionnelles ou légales qui encadrent le comportement des médias en général.

Dans beaucoup de pays, les partis politiques n’ont pas le droit de posséder des stations de radiodiffusion, car cela serait vu comme une distribution injuste d’une ressource nationale – en l’occurrence le spectre des fréquences – à des intérêts politiques étroits.
Les médias des partis politiques tomberont donc dans une des trois catégories suivantes et il appartiendra à l’autorité de réglementation de décider laquelle :

 

• Des tracts de propagande qui ne tombent pas sous le contrôle d’un arbitre des médias mais qui sont assujettis à un certain contrôle si, par exemple, ils constituent une dépense de campagne limitée par la loi.
• Des médias privés de type conventionnel qui se trouvent à appartenir à un parti. Ils doivent se conformer aux normes ou règlements applicables aux autres médias privés.
• Les médias du gouvernement dans une situation où le parti au pouvoir et le gouvernement ne font qu’un. Dans ce cas, les médias utilisant les fonds publics doivent se conformer aux mêmes normes que tout autre média public, ce qui signifie dans bien des cas qu’ils ne peuvent pas faire campagne pour le parti.
  

De plus en plus, cependant, on voit apparaître un nouveau type de média qui brouille la distinction entre média privé et média de parti. Des politiciens, ou des hommes d’affaires ayant des aspirations politiques, possèdent des médias apparemment réguliers. En définitive, il s’agit de médias conventionnels privés qui doivent répondre aux mêmes obligations que les autres.

 

« Nouveaux » médias

Les pratiques et principes de comportement médiatique ont été élaborés pour ce qu’on appelle aujourd’hui les « anciens médias » : les journaux, la radio et la télévision. Or, de nouveaux médias sont en train de se développer rapidement. L’exemple le plus évident est l’Internet, mais d’autres technologies peuvent clairement servir le cadre des élections – par exemple, les courts messages transmis par téléphone mobile (SMS).

Les pratiques de réglementation et les styles de reportage élaborés au fil des ans pour les médias conventionnels peuvent-ils s’appliquer de la même manière aux « nouveaux » médias?

Tout d’abord, il faut éviter de confondre le rôle que jouent les moyens de communication électronique dans le processus électoral (notamment l’inscription et le vote en ligne utilisant l’Internet ou des SMS) avec le rôle qu’ils peuvent jouer en tant que diffuseurs d’information ou instruments de campagne électorale. Nous ne discutons pas ici le rôle de ces moyens de communication par rapport au processus d’inscription et de vote.

Bien des idées qui sous-tendent la réglementation des médias conventionnels ne s’appliquent tout simplement pas aux nouveaux médias. Par exemple, l’espace de publication disponible sur le Web est littéralement infini, alors qu’en radiodiffusion le spectre des fréquences est considéré comme une ressource limitée devant être partagée.

Les nouvelles technologies, dans une certaine mesure, remettent en cause la dominance des médias contrôlés par le gouvernement ou de puissantes entreprises. Il est beaucoup plus facile pour des individus ou des petits groupes de créer des sites Web ou de faire campagne par SMS que de lancer des journaux ou des stations de télévision. Mais en fin de compte, Internet et les autres nouvelles technologies sont véhiculés par des moyens (tels que les lignes téléphoniques) qui appartiennent à de grandes entreprises ou à des gouvernements.

Le défi de réglementation posé jusqu’à présent par les nouveaux médias est le suivant : les médias traditionnels peuvent être encadrés par une réglementation qui, loin de constituer une censure, permet de garantir et de protéger la liberté d’expression. Une telle réglementation sur les nouveaux médias s’est révélée impossible. Les nouveaux médias peuvent être réglementés, mais le contenu de l’Internet est si divers et si dispersé que les mesures de réglementation utilisées jusqu’ici sont brutales et correspondent à une forme de censure : interception des courriels, fermeture de sites Web, et pressions ou recours judiciaires contre des fournisseurs de service Internet.

L’Internet, en particulier, remet en question la vision traditionnelle du comportement des médias durant les élections. Par exemple, les règles interdisant certains types de reportages électoraux juste avant le vote sont devenues inapplicables à cause des activités de sites Web qui échappent à tout contrôle, ce qui met l’Internet à l’abri de toute réglementation, sa nature internationale. Les tentatives d’autorités nationales de fermer des sites Web sont vaines, car aussitôt des « sites miroirs » (qui les reproduisent) apparaissent dans d’autres pays. 

Ce défi de réglementation risque de dépasser le monde de l’écrit, avec le développement de la radio (et avec le temps la télévision) par Internet. D’autres variantes comme la transmission de fichiers audio par RSS et les réseaux de pair à pair ne vont faire qu’accentuer ce défi. 

 

L’Internet

L’Internet a été présenté comme la prochaine révolution dans la communication électorale, après avoir révolutionné la diffusion de l’information à travers le monde. Déjà, des sondages d’opinion sont conduits par Internet (quoique leurs résultats soient à traiter avec beaucoup de prudence). Traiter ces affirmations avec un sain degré de scepticisme ne veut pas dire qu’il faut les rejeter du revers de la main. Il s’agit plutôt de porter un regard sensé sur la manière dont l’Internet s’intègre à l’ensemble de la structure médiatique. 

Le premier point à noter est que l’Internet dépend des télécommunications – encore basées sur des lignes terrestres en général, plutôt que sur la téléphonie mobile. Deux exemples aident à mieux saisir cette réalité. Premièrement, il y a plus de téléphones à Manhattan que dans toute l’Afrique réunie. Deuxièmement, en Afrique du Sud, le 18e pays au monde pour le taux de connectivité à l’Internet, plus de la moitié de la population n’a jamais fait d’appel téléphonique[1]. Autrement dit, l’Internet reste un moyen de communication pour les gens relativement riches, plutôt que pour la masse des électeurs de la planète. De ce point de vue, il est différent de la radio et de la télévision, et cette différence n’est pas appelée à disparaître dans un avenir prévisible. 

Néanmoins, l’Internet est devenu en peu de temps un moyen vital de communication politique – à preuve, les efforts déployés par des gouvernements comme celui de la Chine pour limiter l’accès à des sites Web jugés « subversifs ». Quand les médias conventionnels sont hautement censurés, l’Internet peut constituer un outil important pour acheminer à de petits groupes de personnes de l’information politique sensible qui peut ensuite être plus facilement diffusée. En d’autres termes, pour la majeure partie du globe, l’Internet est surtout un outil qui facilite la mise en circulation d’idées différentes plutôt qu’un moyen de communication de masse pour les partis, les candidats ou les autorités électorales.

Par ailleurs, la « convergence » entre les technologies de la radiodiffusion et des télécommunications est susceptible de rapprocher les médias traditionnels et l’Internet. Il est certain que les principaux fournisseurs d’un domaine peuvent facilement passer d’un domaine à l’autre. La téléphonie a évolué vers l’utilisation de satellites alors que la radiodiffusion a évolué vers l’utilisation du câble à fibres optiques. La conséquence économique et sociale en est le développement de monopoles médiatiques privés dans les secteurs de la radiodiffusion et de l’Internet.

Même aux États-Unis, pays où l’Internet est le plus répandu, les partis politiques ont utilisé ce média de façon étonnamment limitée. Ce fait s’explique peut-être par l’hésitation des politiciens modernes à entretenir une interaction spontanée avec l’électorat. Leurs sites Web ne présentent que la même information publiée par les moyens traditionnels, dans un format adapté à l’Internet.

Les organismes non gouvernementaux (ONG) sont ceux qui ont le plus rapidement adopté l’Internet à des fins électorales. Aux États-Unis, par exemple, des ONG ont mis en ligne des bases de données à l’aide desquelles le public peut se renseigner sur les dons faits aux campagnes des différents candidats ou sur les antécédents de vote d’un politicien. Cette pratique ne peut que favoriser la démocratie.

Une nouveauté moins positive est cependant l’utilisation de l’Internet pour enfreindre des conventions qui avaient été largement adoptées par les médias dits traditionnels – par exemple, en diffusant des sondages de sortie de bureau de vote avant même que le vote soit terminé.

Une caractéristique importante de l’Internet – bonne ou mauvaise, selon le point de vue – est la facilité avec laquelle les individus et les petites organisations peuvent y accéder. L’Internet ne comporte aucune des contraintes auxquelles les médias traditionnels font face sur le plan des coûts ou du contrôle de qualité. Cela a mené, par exemple, à l’apparition de « blogues ». Ces blocs-notes personnels, souvent écrits sans retenue, ont été aussi critiqués que loués. Ils n’en demeurent pas moins un phénomène politique avec lequel il faut désormais compter.

D’autres développements technologiques dans le domaine de l’Internet auront aussi des ramifications politiques. Le système RSS (Really Simple Syndication) est un moyen de diffuser des nouvelles de façon rapide et presque gratuite. Les réseaux de pair à pair permettent de transférer de façon simple et peu coûteuse des documents lourds (comme des fichiers audio et vidéo) à un grand auditoire. Par ailleurs, le « podcasting » (également appelé « baladodiffusion ») désigne la diffusion de fichiers audio et vidéo par Internet (et en principe par téléchargement sur des appareils d’écoute personnels).

La combinaison de ces technologies – comme la syndication de podcasts (ou « balados ») – représente un énorme potentiel. Les médias concernés ont la possibilité d’atteindre de vastes auditoires sans être soumis au contrôle d’aucune autorité de réglementation. Il s’agit d’une évolution essentiellement bénéfique en ce sens qu’elle évite la censure et renforce la liberté d’expression. Par exemple, à Singapour, où les principaux médias sont sous contrôle officiel, le leader de l’opposition a diffusé ses messages politiques au moyen de podcasts.

 
L’Internet ne peut que gagner en importance par rapport aux médias traditionnels. Pour beaucoup de journalistes, l’Internet est d’ailleurs devenu une source importante d’information. Les autorités électorales utilisent de plus en plus le Web pour diffuser leur information, qui est ensuite reprise par les médias traditionnels et portée à la connaissance d’un public plus large encore. Ce point est particulièrement important pour la publication des résultats d’élections. Si le site Web peut être relié à la base de données des résultats de l’autorité électorale, les résultats peuvent être immédiatement accessibles au public.

L’Internet peut aussi être un moyen important de distribution d’émissions de radio. C’est une manière particulièrement efficace de rendre des émissions accessibles aux radios régionales ou locales dans les grands pays – l’Indonésie, par exemple, a expérimenté cette approche. Ce moyen pourrait servir à la distribution d’outils d’éducation électorale ou à la diffusion d’émissions dans des créneaux d’accès direct.

Téléphones cellulaires et campagnes électorales

Les téléphones cellulaires (également appelés « téléphones mobiles » ou « téléphones portables ») pourraient devenir une forme très importante de médias pour les communications électorales, et ce, pour deux raisons : 

• L’accès à un téléphone cellulaire est beaucoup plus répandu que l’accès à un téléphone traditionnel fixe, fonctionnant par voie filaire (appelée aussi « ligne terrestre »). Cette disparité est un phénomène mondial, mais est particulièrement marquée dans les pays plus pauvres.
• La téléphonie cellulaire a un potentiel de « radiodiffusion » que la téléphonie traditionnelle n’a pas. Alors qu’un téléphone fixe ne peut être utilisé que pour des appels vocaux, un cellulaire peut envoyer et recevoir de courts messages textes (SMS) ainsi que des fichiers audio et vidéo.

L’utilisation de téléphones cellulaires dans les campagnes électorales ou dans la radiodiffusion n’est pas encore très développée, mais son potentiel n’est plus à démontrer. Jusqu’à présent, les cellulaires ont surtout servi à la transmission de messages SMS. Deux exemples bien documentés de ce phénomène ont été observés dans les Philippines. En 2001, le président Joseph Estrada a été contraint à démissionner après une campagne populaire menée contre lui par le biais de SMS. Puis, à l’élection présidentielle de 2004, les SMS ont été un outil de campagne très populaire pour les principaux candidats.

Il est difficile de voir comment les autorités pourraient réglementer l’utilisation des SMS sans recourir à une lourde censure. De plus, les SMS, comme les courriels, peuvent facilement être « déguisés » : on peut utiliser des adresses fausses ou masquées pour envoyer des messages (comme c’est le cas pour les « pourriels »), ce qui ne facilite guère la tâche aux organismes de réglementation.

Ce qui a jusqu’à présent été confiné au domaine des SMS pourrait rapidement s’étendre aux fichiers audio et vidéo avec le développement des téléphones de troisième génération (3G), capables d’échanger facilement ces fichiers. Avec l’arrivée de ces appareils, les techniques basées sur Internet (comme la baladodiffusion) et la téléphonie cellulaire se chevauchent. Des messages politiques pourraient être diffusés par une variété de médias et pourraient être écoutés ou visionnés à l’aide d’un téléphone ou d’un baladeur.

Ces technologies sont potentiellement accessibles à tous les acteurs d’une campagne électorale. Les partis peuvent les utiliser pour faire connaître leurs idées. Les médias peuvent augmenter leur audience et les organismes de gestion électorale peuvent les utiliser pour éduquer le public et favoriser la participation à la vie politique, surtout chez les jeunes électeurs. 

Niveau de professionnalisme des médias

 Le niveau de professionnalisme et d’expérience des journalistes et autres praticiens des médias constitue un élément important de l’environnement médiatique. Souvent, les journalistes d’un pays qui vient de se libérer d’un système politique autoritaire n’ont pas les mêmes aptitudes ni les mêmes règles d’éthique que ceux d’un pays où la liberté de presse est établie depuis longtemps.

Il se peut que les médias sortent d’un environnement qui ne permettait pas le libre exercice du journalisme. Cette nouvelle liberté peut amener les journalistes à négliger leur recherche et à publier des articles inexacts. Souvent dans de telles circonstances, ils ignorent quel degré de professionnalisme la population attend d’eux. Les organismes professionnels et les syndicats n’existent parfois pas ou ne possèdent pas de code d’éthique et les journalistes eux-mêmes ne possèdent pas les aptitudes élémentaires requises pour mener leurs enquêtes, pour vérifier leurs sources et pour diffuser leurs reportages. Les journalistes qui couvrent leurs premières élections libres ne posséderont probablement pas les connaissances même élémentaires du processus électoral. Souvent, il n’existe pas d’établissements pour former les journalistes et pour développer leurs aptitudes essentielles – ou du moins pour leur permettre de remplir leur rôle de « chien de garde » dans une démocratie.

Toutefois, l’expérience d’un régime autoritaire peut ne pas être totalement négative. Dans plusieurs cas, des journalistes indépendants courageux ont grandement contribué à amener des dictatures à ouvrir l’espace politique. Des journalistes qui auront recherché et publié des informations dans un contexte aussi sensible auront développé des acquis que d’autres journalistes n’auront pas développés dans un contexte plus paisible. Lors de campagnes électorales, leur défi constituera à mettre ces aptitudes à profit pour publier des reportages sur un thème qui ne leur est pas familier.

Formation en journalisme

Les normes de journalisme seront déterminées en partie par l’existence d’instituts de formation. Sur ce point, deux facteurs principaux sont en jeu : le climat politique et le climat économique.

Là où l’environnement médiatique connaît beaucoup de restrictions, il n’est pas commun de trouver des écoles ou des centres de formation qui peuvent inculquer aux journalistes les connaissances nécessaires. Il est également rare d’y retrouver des organisations professionnelles désireuses ou capables d’offrir des formations. Dans les pays plus pauvres, la formation des journalistes est rarement vue comme une priorité. Cette situation est souvent due au fait que les journalistes sont tenus en piètre estime sur le plan social.

Quoi qu’il en soit, il peut être utile de créer des établissements de formation des journalistes au plan régional ou même international. Les organisations internationales de journalistes telles que la Fédération internationale des journalistes ont une expertise considérable (y compris dans le domaine des élections) et peuvent fournir des formations, surtout dans les nouvelles démocraties ou les démocraties en transition. Les établissements régionaux de formation peuvent offrir des types de formation qui sont bien adaptés au contexte d’un pays, mais sans les contraintes économiques ou politiques. Les aspirants journalistes ayant accès à l’Internet peuvent beaucoup apprendre en consultant différents sites Web.

Cadre légal des médias

Le degré de pluralisme, d’autonomie et de vitalité qu’affichent les médias est tributaire dans une grande mesure du cadre légal à l’intérieur duquel ils évoluent. Les journalistes eux-mêmes préfèrent souvent être encadrés le moins possible par les lois du pays. Idéalement, le cadre légal doit viser à créer un environnement propice à l’épanouissement des médias plutôt qu’à les contrôler à tous points de vue.

Le grand cadre légal dans lequel les médias évoluent est d’abord issu du droit international. La Déclaration universelle des droits de l’homme (DUDH) est basée sur le droit international qui détermine les mécanismes d'interprétation de toutes les autres lois. L’article 19 de la DUDH établit la garantie fondamentale de la liberté d’expression d’où provient la liberté des médias. Cette liberté est également exprimée et définie à l’article 19 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP) :

« Toute personne a droit à la liberté d’expression; ce droit comprend la liberté de rechercher, de recevoir et de répandre des informations et des idées de toute espèce, sans considération de frontières, sous une forme orale, écrite, imprimée ou artistique, ou par tout autre moyen de son choix. »

Ce traité engage tous les pays qui l’ont signé.

Il existe également en Europe, en Afrique et en Amérique des traités régionaux qui contiennent des garanties semblables de la liberté d’expression et de la liberté des médias.

Dans chaque pays, la liberté d’expression et la liberté des médias sont assujetties à différents niveaux de législation :

• la Constitution, loi fondamentale ou suprême du pays;
• les diverses lois adoptées par l’Assemblée législative; 
• les décrets, règlements ou autres dispositions habituellement de moindre force que les lois.

 

En principe, tous ces instruments législatifs devraient s’harmoniser. Si un pays donné a signé le PIDCP ou un traité régional des droits de la personne, les dispositions de ces traités doivent se refléter dans sa Constitution qui, à son tour, orientera les dispositions de ses autres textes législatifs ou réglementaires. Mais les choses sont rarement aussi simples.

Les traités qu’un pays signe ne sont pas toujours reflétés dans ses propres lois. La Constitution peut avoir été rédigée longtemps avant que le pays ait signé un traité. De plus, la Constitution peut tenir compte des développements récents en matière de liberté d’expression mais d’autres textes législatifs n’ont peut-être pas été modifiés en conséquence. En principe, les traités signés par un pays ont préséance sur la Constitution et doivent servir de guide pour l’interpréter ou, tout au moins, ces traités peuvent être considérés de force égale à la Constitution. Dans certains cas, ils peuvent être reflétés dans les textes législatifs du pays, mais être considérés comme inférieurs à la Constitution. Par ailleurs, la Constitution a généralement préséance sur les lois, qui sont frappées de nullité si elles ne cadrent pas avec la Constitution.

Tous ces principes sont à leur tour influencés par le degré de respect que le gouvernement accorde réellement à la suprématie du droit. Même dans les démocraties solidement établies, ce respect n’est pas toujours assuré. Un gouvernement peut facilement être irrité par une presse interrogatrice ou gênante et avoir recours à des mesures visant à freiner ses enquêtes, allant de la saisie illégale des notes d’un journaliste jusqu’à des assassinats. Dans ce domaine comme dans tous les autres, la vigilance du système judiciaire et son indépendance face au pouvoir exécutif sont d’une importance vitale.

Protection constitutionnelle de la liberté des médias

La tendance des dernières années est au renforcement du rôle et de la suprématie de la Constitution, tant en matière législative que gouvernementale. De plus en plus, des notions comme celle de la « suprématie du Parlement » cèdent la place au principe qu’il ne devrait exister qu’une seule loi suprême applicable à tous. Même la Grande-Bretagne, berceau de la notion de suprématie du Parlement, avec sa « Constitution coutumière », a incorporé dans sa législation la Convention européenne des droits de l’homme pour tenir lieu de charte des droits. Les États-Unis, pour leur part, ont une longue tradition de suprématie de la Constitution, dont le premier amendement bien connu proclame que le Congrès ne peut pas adopter de loi abrogeant la liberté d’expression ou la liberté de la presse. En d’autres mots, la Constitution a préséance sur l’Assemblée législative.

De manière plus générale, les constitutions les plus anciennes qui garantissent la liberté d’expression sont maintenant considérées comme garantissant la liberté des médias tout comme le droit à l’information, deux des aspects les plus importants qui concernent les médias et les élections.

L’article 16 de la Constitution de l’Afrique du Sud (1996) témoigne d’une des approches constitutionnelles les plus progressistes en matière de liberté des médias :

(1) Tous ont le droit à la liberté d’expression, qui comprend : (a) la liberté de la presse et des autres médias; (b) la liberté de recevoir ou de transmettre des renseignements et des idées; (c) la liberté de la créativité artistique; et (d) la liberté de l’enseignement et la liberté de la recherche scientifique.

(2) Les droits exprimés au paragraphe (1) exclut : (a) la propagande en faveur de la guerre; (b) l’incitation à la violence imminente; (c) l’encouragement à la haine fondée sur la race, l’ethnie, le sexe ou la religion, et constituant une incitation à faire du tort.

Les exceptions exprimées au paragraphe 16(2) reflètent celles de l’article 20 de la Convention internationale sur les droits civils et politiques.

Lorsqu’une nouvelle disposition est insérée dans une constitution pour protéger fermement la liberté d’expression, le gouvernement doit réexaminer les lois existantes pour s’assurer qu’elles sont conformes à la Constitution, et les modifier ou les abroger au besoin.

Un tel examen n’a toutefois pas toujours lieu. La constitutionnalité des lois existantes est alors mise à l’épreuve seulement par des contestations judiciaires lorsque le gouvernement tente d’appliquer une loi qui aurait dû être abrogée. C’est en pareilles circonstances surtout qu’il est important d’avoir un pouvoir judiciaire indépendant qui est résolu à faire respecter les droits constitutionnels.

La plupart des constitutions prévoient la suspension provisoire de ces droits dans certaines circonstances exceptionnelles. Selon les normes internationales, ceci ne doit survenir qu’en cas d’état d’urgence légalement déclaré. Une telle suspension ne doit être décrétée que pour la durée d’une situation d’urgence menaçant la survie de la nation.

Lois touchant les médias

Différentes traditions juridiques adoptent différentes approches dans la manière de définir le rôle des lois en relation avec les médias (ou d’autres aspects de la vie nationale). Les pays de droit civil ou de tradition juridique socialiste ont généralement une loi globale régissant les médias. Les pays de droit coutumier n’ont pas de loi de ce genre et considèrent que les médias sont soumis aux lois générales du pays, sauf pour des points très précis.

 
À cause de la diversité des systèmes juridiques, il est difficile de faire des généralisations sur les lois en vigueur touchant les médias. Cependant, la liste suivante présente des principes dérivés de différentes normes internationales et montrant à quoi pourraient ressembler des lois assurant un bon niveau de liberté des médias :

• Toute personne a le droit de mettre sur pied un média à condition de se conformer au droit des affaires du pays. Aucun système de licence ne sera prévu pour la presse écrite. Les médias de radiodiffusion peuvent obtenir une licence auprès d’un organisme de réglementation fonctionnant selon des critères connus du public. 
• Chacun est libre d’exercer la fonction de journaliste. Il n’y aura aucune qualification prescrite par la loi ni aucun processus d’inscription.
• La diffamation sera sanctionnée par un remède civil dans le cas d’une atteinte délibérée à la réputation – mais ne sera pas traitée comme un délit criminel. La loi sur la diffamation offrira moins de protection aux politiciens et autres personnalités publiques qu’aux individus privés. 
• Les lois sur la « sédition » ne pénaliseront pas les journalistes ou d’autres personnes pour le simple fait d’avoir rapporté des faits ou des opinions. Les dispositions sur la « sécurité nationale » seront étroitement circonscrites et s’appliqueront seulement lorsque la vie de la nation est vraiment menacée – mais ne serviront pas à protéger des hommes politiques ou des organismes gouvernementaux contre une surveillance légitime.  
• L’information officielle appartiendra en principe au public. Elle sera protégée seulement si la préservation de la sécurité nationale ou une autre raison légitimement définie l’exigent. En dehors de ces cas, il devrait y avoir des mécanismes pour assurer l’accès du public à l’information officielle. 
• Les journalistes ne devraient pas être contraints à révéler la source confidentielle de leurs informations, sauf dans des circonstances très bien délimitées : en fait, seulement lorsque le maintien de la confidentialité gênerait une investigation au criminel ou lorsque l’information ne pourrait être obtenue d’aucune autre source. 

Autres textes réglementaires touchant les médias

Plusieurs lois votées par le législateur requièrent l’adoption de règlements détaillés pour être pleinement applicables. Par exemple, une loi sur la radiodiffusion peut être votée, mais il faudra mettre en place une réglementation pour définir exactement la procédure d’octroi des licences. Une telle réglementation sera souvent établie par le ministre compétent. Ce type d’instrument juridique est en effet contraignant, mais il a moins de poids qu’une loi votée par le Parlement. S’il y a un conflit entre les deux, c’est la loi votée par le Parlement qui prévaudra.  

Il existe un autre type d’instrument juridique qui est plus problématique. Les gouvernements autoritaires légifèrent souvent par décret. Un décret est également une loi. Même si la plupart des régimes considèrent un décret comme inférieur à une loi votée par le Parlement, parfois un décret peut être déclaré supérieur à la loi, et même à la Constitution (c’est l’exemple de la dictature militaire au Nigeria, qui a promulgué beaucoup de décrets de ce genre). Dans de telles circonstances, il incombe à l’autorité judiciaire de réaffirmer l’autorité supérieure de la loi par rapport aux déclarations des dictateurs.

Jurisprudence touchant les médias

L’importance de causes judiciaires antérieures pour interpréter les lois varie selon chaque système judiciaire. En général, les systèmes de common law s’en remettent largement à la jurisprudence, car la common law n’est écrite nulle et doit être « découverte » par les juges. Dans toute cause judiciaire, le juge se laisse guider par les décisions d’autres juges dans des causes antérieures semblables. Bien que ces tribunaux accordent plus d’importance à la jurisprudence de leur pays (surtout celle provenant de tribunaux supérieurs), la jurisprudence d’autres pays possédant un système judiciaire comparable peut aussi servir.

Les pays de droit civil ne partagent pas cette approche. Cependant, les progrès dans le droit international ont permis dans plusieurs cas d’établir de nouveaux critères d’interprétation. Ainsi, le droit espagnol exige que l’application de la Convention européenne sur les droits de l’homme soit prise en compte pour interpréter la Constitution de l’Espagne. La jurisprudence des tribunaux régionaux des droits de la personne, comme les tribunaux interaméricain et européen, transcende les différences entre les juridictions de common law et de droit civil et peut être invoquée dans le cadre des deux systèmes de droit.

Dans la pratique, les systèmes de common law disposent d’un nombre toujours croissant de textes de loi alors que les systèmes de droit civil considèrent la jurisprudence découlant des causes antérieures. Dans les deux cas, cela est vrai notamment pour les causes concernant les médias et les élections. Les deux systèmes se rapprochent donc progressivement.

Réglementation existante sur les médias

Un élément important de l’environnement médiatique, particulièrement en période électorale, est la réglementation existante. Celle-ci peut prendre diverses formes mais, par souci de simplicité, on peut les diviser en trois grandes catégories :

• Organisme de réglementation. Les organismes de ce genre, qui existent partout où la radiodiffusion existe, ont pour fonction principale de faire le partage des fréquences entre les différents radiodiffuseurs. Ils ont l’autorité de délivrer des licences ou de les refuser. Ils peuvent aussi rédiger les modalités d’une licence de manière à dicter la nature du contenu que le titulaire de la licence pourra offrir ou non. Certains de ces organismes sont aussi un mécanisme de plaintes.
• Conseil de presse volontaire. Ce type d’organisme autorégulateur est surtout commun dans la presse écrite. Un conseil de presse peut établir un code de conduite, traiter les plaintes et former les journalistes. Il n’est toutefois pas mandaté pour délivrer des licences ou pour décider qui peut ou ne peut pas pratiquer la profession de journaliste.
• Autres organismes de réglementation prévus par la loi. Ceux-ci peuvent inclure toute une gamme d’institutions allant d’organismes prévus par la Constitution pour assurer l’indépendance des médias, jusqu’à des organismes étatiques chargés de délivrer des licences et de décider qui peut publier des journaux et qui peut exercer la profession de journaliste.

Le système de réglementation en place a une influence importante sur le degré d’indépendance et de professionnalisme des médias d’un pays. Un système de réglementation étroitement contrôlé par le gouvernement n’est pas libre de promouvoir le pluralisme et la diversité des médias. En revanche, un organisme volontaire de réglementation ou un organisme jouissant de fortes garanties d’autonomie, à la fois légales et constitutionnelles, est en mesure de protéger le pluralisme des médias contre toute ingérence gouvernementale et de promouvoir le professionnalisme et la qualité des médias.

Un organisme indépendant qui jouit de la confiance du public peut jouer un rôle important lors d’une élection parce qu’il sera en mesure d’accomplir certaines des fonctions spécifiques à la réglementation des médias durant la campagne.

Un organisme de réglementation indépendant et respecté peut jouer un rôle important dans une élection, car il peut assumer en totalité ou en partie les fonctions spécialisées associées à la réglementation des médias durant une campagne électorale.

Organisme de réglementation de la radiodiffusion

Le terme « réglementation » est de ceux qui inquiètent beaucoup de journalistes et de radiodiffuseurs. Pourtant, dans chaque pays, une autorité quelconque décide qui pourra faire de la radiodiffusion et sur quelles fréquences. Le principal argument pour justifier l’existence d’une telle autorité est que les ondes sont une ressource limitée. La manière dont elles sont distribuées est une question de politique publique – contrairement à la publication de journaux, qui peut être déterminée par ce que le public choisit de lire. Si l’allocation des fréquences n’était pas juridiquement encadrée, toute personne avec un transmetteur puissant pourrait réduire au silence un radiodiffuseur qui aurait un signal plus faible, simplement en diffusant sur une fréquence adjacente. Ainsi, une bonne réglementation de la radiodiffusion n’est pas synonyme de censure, mais plutôt de garantie de la pluralité des opinions. 

On entend dire de plus en plus qu’à l’ère de la radiodiffusion par satellite, de la technologie de numérisation et de la convergence entre la radiodiffusion et les télécommunications, la réglementation a cessé d’être justifiable parce qu'il existerait suffisamment de canaux de communication pour tout le monde. En réalité, une grande partie de l’auditoire de la radiodiffusion continue d’avoir recours à la technologie traditionnelle, comme des appareils radio à piles, des radios transistors à mouvement ou des téléviseurs à transmission terrestre. La technologie de satellite est peut-être devenue plus courante, mais les radiodiffuseurs communautaires et les petits entrepreneurs privés (sans parler des radiodiffuseurs publics nationaux) continuent de compter sur la technologie traditionnelle.

Les fréquences disponibles à l’intérieur d’un pays donné sont attribuées, après négociation, par l’Union internationale des télécommunications. Les mécanismes de répartition à l’intérieur des pays peuvent varier énormément. Un exemple d’approche moderne dans ce domaine est celui de l’Afrique du Sud, dont la Constitution prévoit un organisme réglementaire indépendant. La South African Communications Regulatory Authority (autrefois nommée Independent Broadcasting Authority) a la responsabilité de prescrire la réglementation visant les radiodiffuseurs publics, privés et communautaires. Il est rare qu’un tel organisme exerce une autorité sur les radiodiffuseurs publics, mais cette pratique offre l’avantage de développer une politique cohérente de radiodiffusion nationale. La US Federal Communications Commission a, elle aussi, l’entière responsabilité pour la répartition des fréquences, mais les radiodiffuseurs publics sont à peu près inexistants aux États-Unis. Au Canada, le radiodiffuseur public Radio-Canada relève du Parlement, tandis qu’un autre organisme distinct, le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, a la charge de la réglementation du secteur privé.

Il est généralement reconnu de nos jours que les licences de radiodiffusion doivent être délivrées par un organisme indépendant qui doit rendre des comptes au public selon des principes prédéterminés. Un organisme de réglementation prévoit généralement des procédures de plaintes qui permettent d’imposer des sanctions aux radiodiffuseurs pour non-respect des termes de leur licence. Dans des cas extrêmes, la sanction consiste à refuser le renouvellement de la licence après son expiration ou même de la révoquer avant qu’elle n’expire.

Tout cela est pertinent dans le contexte des élections, car un organisme de réglementation assume déjà certaines des fonctions qu’un organisme de supervision électorale pourrait vouloir assurer à l’égard des médias. Il peut s’avérer plus pratique, dans ce cas, de laisser ce rôle à l’organisme de réglementation de la radiodiffusion.

Conseils de presse volontaires

Beaucoup de pays ont un conseil de presse volontaire formé par des professionnels des médias. C’est un organisme de réglementation seulement dans le sens où il constitue un mécanisme de plaintes pour les membres du public qui désapprouvent la manière dont un média a rapporté une information. Il est évident qu’un organisme volontaire de ce genre ne peut pas assumer des fonctions comme l’octroi de licences de radiodiffusion.  

L’avantage des conseils de presse volontaires est qu’ils permettent de régler des problèmes, tels que les plaintes du public, sans recours aux tribunaux. Une solution informelle telle que la publication d’une lettre d’excuse ou une rétractation, peut remplacer de longues et coûteuses procédures judiciaires. Les médias adoptent souvent cette sorte de mécanisme pour éviter de se voir imposer des lois qui pourraient limiter leur indépendance.

 
Le rôle d’un conseil de presse volontaire peut être plus large. Il peut, par exemple, s’engager dans la formation de journalistes ou la formulation de codes de conduite. Ces activités peuvent être utiles dans la couverture des élections. Il est clairement avantageux qu’un organisme médiatique professionnel s’occupe de formation. Par ailleurs, un code de conduite volontaire peut être un moyen utile et non conflictuel d’initier des journalistes peu expérimentés aux règles professionnelles relatives à la couverture d’une élection. Le mécanisme de plaintes du conseil de presse sera alors en mesure de sévir si des journalistes ne répondent pas aux normes définies.

 

Régulateurs prévus par la loi ou par la Constitution

Certains pays ont des régulateurs prévus par une loi ou par la Constitution pour réglementer l’activité des médias en tout ou en partie. Ce type de structure est plus courant dans les pays de droit civil que dans les pays de droit coutumier. Souvent, lorsqu’il existe un tel régulateur, il existe aussi un système d’enregistrement des publications, des radiodiffuseurs et, parfois, des journalistes. Ce type d’approche est généralement mal vu par les praticiens des médias, qui considèrent que seuls les professionnels peuvent décider qui peut exercer ou non. La marge est mince entre enregistrer des publications ou des praticiens et leur octroyer des licences – avec toutes les implications négatives qu’un système de licences peut avoir. Ainsi, nous comprendrons bien qu’il est très probable que ce soit cet organisme qui soit chargé d’octroyer des licences aux praticiens ou aux journalistes avec toutes les implications négatives que cela pourrait avoir pour l’indépendance des médias et le droit à la liberté d’expression.

Cependant, les organismes constitutionnels peuvent parfois être chargés de garantir l’indépendance des médias (y compris des médias à propriété publique) face aux risques d’ingérence du gouvernement au pouvoir. C’est le rôle que joue, par exemple, la Commission nationale des médias au Ghana. Dans les pays où un organisme de réglementation des médias joue vraiment ce rôle, il peut être bien placé pour superviser les médias en période électorale.

 

Législation et réglementation touchant les médias durant les élections

Beaucoup de pays n’ont aucune disposition dans leurs lois pour encadrer le comportement des médias durant les élections et n’en voient pas la nécessité. D’autres imposent aux médias certaines règles spéciales en période d’élections pour assurer une juste concurrence dans la lutte électorale. D’autres encore se situent entre ces deux positions, optant pour un système volontaire d’autorégulation, où les médias acceptent de se donner une série de règles restrictives à cause des circonstances particulières que représentent les campagnes électorales.

Même dans les démocraties solidement établies, les opinions diffèrent largement sur le degré de réglementation auquel devraient être assujettis les médias lors d’élections. Les États-Unis imposent très peu de réglementation, alors que les Européens penchent plutôt vers une réglementation formelle. La raison majeure de cette différence réside dans le fait qu’en Europe, contrairement aux États-Unis, l’État a toujours joué un rôle dans la radiodiffusion. L’approche européenne suppose que les précieuses ressources de la radiodiffusion et des fréquences des ondes doivent être réparties équitablement pour transmettre les idées des divers candidats plutôt que de favoriser indûment le parti au pouvoir. Les États-Unis, de leur côté, considèrent que la diversité des idées est plus apte à se réaliser en laissant jouer les règles du marché. On suppose ainsi que le pluralisme des nombreux médias privés garantit en lui-même que toutes les opinions politiques peuvent se faire entendre.

Mais quelles que soient les approches en matière de réglementation des médias, tous s’entendent pour affirmer que les médias jouent un rôle vital dans la diffusion de l’information à l’électorat. Il est donc surprenant qu’aussi peu de lois électorales contiennent des dispositions importantes affectant les médias. L’absence de telles dispositions pourrait refléter le fait que l’environnement médiatique démontre suffisamment de maturité pour permettre le libre échange des opinions politiques dans la presse et sur les ondes et pour offrir à tous les partis politiques un accès équitable aux médias. Mais ce n’est pas nécessairement le cas.

La loi électorale du Zimbabwe, par exemple, ne mentionne pas du tout les médias. Durant toutes les élections dans ce pays, les médias ont été sous le contrôle direct du gouvernement, qui avait également le monopole de la presse quotidienne. L’absence d’un système spécifique de réglementation a permis au gouvernement de manipuler les règles du jeu. Par exemple, le refus de la Commission de radiodiffusion du Zimbabwe (ZBC) de diffuser les annonces de l’opposition durant le référendum de février 2000 a poussé l’opposition à demander l’intervention de la Haute Cour, avec succès. Mais on peut se demander si une telle situation aurait dû se produire. Dans les élections parlementaires qui ont suivi, la ZBC a refusé de faire toute publicité politique jusqu’au jour même des élections, où elle a diffusé des annonces du parti au pouvoir et l’opposition n’a pas eu le temps de répliquer. La loi électorale (mais peut-être pas la loi sur la radiodiffusion au Zimbabwe) donnait le droit à la ZBC d’agir de la sorte[1].

Dans les situations où de larges sections des médias sont de propriété publique ou sous le contrôle d’un groupe politique particulier (ce qui peut revenir au même, en pratique), il est logique que la loi définisse des règles de base pour la couverture des élections. Ces règles sont souvent différentes selon qu’elles s’appliquent à des médias publics ou privés. La loi (ou les règlements subsidiaires) peut notamment :

• déterminer la manière dont le temps et l’espace sont alloués aux candidats et aux partis;
• autoriser ou non la publicité politique payante;
• préciser dans quelle mesure les médias doivent contribuer à l’éducation électorale ou transmettre des débats entre candidats;
• prévoir ou non un droit de réplique en cas d’erreurs factuelles diffusées par les médias.

 

Les règlements peuvent aussi toucher certains aspects plus spécifiques : 

• périodes d’interdiction de diffusion ou « périodes de réflexion »; 
• restrictions sur la publication des résultats de sondages d’opinion;
• politiques concernant les propos haineux ou diffamatoires.

 

La loi ou la réglementation créera probablement un organisme juridique chargé de superviser les médias durant les élections ou attribuera cette responsabilité à un organisme existant, tel que la commission électorale ou un régulateur de la radiodiffusion. Il y aurait probablement aussi un mécanisme permettant de traiter rapidement les plaintes à l’égard de la couverture des élections.

[1] Media Monitoring Project Zimbabawe. Election 2000: The Media War, Harare, 2000, p. 11.

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Qui devrait participer à la rédaction des lois ou des règlements?

Comme les lois sont adoptées par les législateurs, ce sont eux en principe qui doivent en faire la rédaction, mais en réalité, les choses ne sont pas simples. Toute loi qui impose des règles aux médias est hautement sensible, même si elle vise à assurer le pluralisme et à permettre la libre expression de points de vue politiques différents.

 

En fait, tout bon processus législatif implique une certaine consultation et, en ce qui concerne la législation sur les médias et les élections, les intervenants suivants devraient participer au processus.

• Les médias eux-mêmes devraient être consultés directement, ainsi que par l’intermédiaire de leurs associations professionnelles et leurs syndicats.
• Les partis politiques devraient également y prendre part, étant donné qu’un des buts de la réglementation est de leur assurer l’accès équitable aux médias.
• Il importe de consulter tout organisme existant, que ce soit un organisme chargé de la distribution des fréquences ou un conseil des médias responsable d’énoncer et d’imposer des critères professionnels.
• De nombreux aspects du travail des médias en période électorale exigent de bons rapports avec les administrateurs électoraux, et ces derniers devraient donc également être consultés.
• Il importe finalement de consulter les électeurs, étant donné que leurs besoins en information constituent la raison d’être de tout le processus. Il va sans dire qu’il est peu pratique de consulter l’ensemble de l’électorat, mais il est possible d’impliquer des organismes représentant des électeurs qui ont des besoins particuliers en information : minorités ethniques ou nationales, femmes, personnes analphabètes ou personnes handicapées.
  

Durée de la campagne électorale

Si les activités des médias durant une campagne électorale doivent être assujetties à une réglementation, les campagnes devraient logiquement être d’une durée spécifique et les restrictions réglementaires ne devraient s’appliquer que durant la durée officielle de la campagne. Cette vision des choses est peut-être logique, mais elle peut poser problème.

La question de l’éducation électorale en est un bon exemple. L’information touchant l’inscription des électeurs doit être diffusée bien avant le début de la campagne officielle et les règlements doivent être tels que cette information soit transmise de façon exacte et impartiale.

Les électeurs peuvent être tout aussi influencés par ce qu’ils entendent dans les médias avant les campagnes électorales. Les équipes de stratégie médiatique, par exemple, entament souvent leur travail bien avant le début d’une campagne officielle.

Aux États-Unis, on maintient, comme l’expérience l’a démontré jusqu’aux élections de 2000, que le candidat en tête au moment de la fête du Travail en septembre est assuré de remporter les élections en novembre. Ainsi, les deux derniers mois de la campagne (plus longue que la campagne officielle de la majorité des pays) ont peu d’influence sur le résultat. Les Américains n’ont pas de période spécifique de campagne électorale et, de fait, environ deux des quatre années du mandat présidentiel se passent en campagne électorale. Cette situation ne conviendrait cependant pas à la plupart des pays.

Inversement, en Israël, les dispositions de la loi électorale qui touchent les médias s’appliquent pendant les 150 jours qui précèdent l’élection, soit presque cinq mois. Durant les 30 derniers jours précédant l’élection, il est interdit de faire campagne dans les cinémas et à la télévision, mais il est permis de le faire à la radio.

D’autre part, peu de pays ont une période électorale aussi précise que l’Estonie, où la loi dictant les obligations des radiodiffuseurs en temps d’élection fait une distinction très marquée entre la période préélectorale et la période électorale, qui se subdivise elle-même en quatre autres périodes pour lesquelles des règlements de radiodiffusion différents s’appliquent : la période des mises en candidature, la campagne électorale, la période du vote et finalement la période du dépouillement des votes et de la publication des résultats.

 
Une telle réglementation ne peut être adéquate que si les élections se tiennent à date fixe. Dans plusieurs pays toutefois, et principalement dans ceux dont le système électoral s’apparente au système britannique, la date du scrutin est fixée par le chef du gouvernement. De plus, dans la plupart des systèmes, une élection peut devenir nécessaire à la suite d’un vote de censure du gouvernement. Dans de tels cas, il serait impossible d’appliquer une réglementation visant une période autre qu’une période de campagne plutôt restreinte.

La solution idéale est peut-être de s’assurer que les dispositions législatives réglementant les médias en période électorale sont bien arrimées au système général de réglementation des médias, de façon à ce que les médias soient pluralistes, dynamiques, professionnels et libres de toute censure en tout temps, et pas seulement en période électorale.

[1] Akiba A. Cohen et Gadi Wolfsfeld, « Overcoming Adversity and Diversity: The Utility of Television Political Advertising in Israel », dans Lynda Lee Kaid et Christina Holtz-Bacha (dir.), Political Advertising in Western Democracies, Sage Publications, Londres/Thousands Oaks, 1995.

Obligations différentes touchant les médias publics et privés

Lorsque nous parlons ici de médias « à propriété publique », nous parlons en fait d’une large gamme de médias, allant de ceux dont le contenu éditorial est assujetti au contrôle strict du gouvernement jusqu’à ceux qui sont financés à partir des revenus fiscaux et des droits de licences, mais qui, en vertu de la loi, jouissent d’une garantie d’indépendance totale vis-à-vis du gouvernement en place. La plupart des médias à propriété publique se situent quelque part entre ces deux pôles, mais leur trait commun est que la législation sur les médias ou sur les élections les traite tous de la même façon – et différemment des médias privés, qui sont considérés comme ayant des obligations différentes.

En raison de leurs sources de revenus, les médias publics constituent une ressource pour l’ensemble de l’électorat. Il est généralement reconnu qu’ils doivent faire preuve d’impartialité politique. C’est d’ailleurs ce qu’a fait valoir le Rapporteur spécial de la liberté d’expression de l’ONU, qui, dans son rapport de 1999, affirmait que les médias à propriété publique doivent laisser s’exprimer une diversité d’opinions plutôt que de se faire l’organe de propagande d’un parti politique en particulier. Il incombe aussi à ces médias d’éduquer l’électorat et de donner la parole aux différents partis politiques.

Il s’agit d’un principe fondamental. L’utilisation des ressources publiques aux fins d’une campagne politique entraîne les mêmes implications légales et éthiques, qu’il s’agisse d’argent, d’un véhicule, d’un édifice ou d’une station de radio. C’est pourquoi il existe tant de dispositions législatives claires destinées à mettre les médias publics à l’abri de toute ingérence gouvernementale.

Les obligations des médias privés sont beaucoup moins nombreuses. Un environnement médiatique libre repose sur le principe que les radiodiffuseurs et les journalistes ne sont pas restreints dans ce qu’ils peuvent ou ne peuvent pas dire ou écrire. Selon plusieurs, la meilleure façon de permettre toute la gamme d’idéologies politiques de s’exprimer librement est de laisser les médias faire leur travail sans entrave. Mais les médias privés ont tout de même certaines obligations. Les normes professionnelles exigent que leurs reportages soient exacts et équilibrés et qu’ils fassent une nette distinction entre faits et commentaires.

Les radiodiffuseurs se voient habituellement accorder leur licence par un organisme public. Cette licence est souvent accompagnée de certaines conditions stipulant s’ils ont le droit d’appuyer un parti politique; s’ils peuvent diffuser des bulletins de nouvelles; et d’autres conditions, par exemple l’obligation de publier des messages d’éducation électorale.

De plus, toute législation ou réglementation de nature générale touchant les médias s’appliquera autant aux médias publics que privés : par exemple, les dispositions imposant une période d’interdiction de reportage avant le vote ou la publication des résultats de sondages d’opinion. Par ailleurs, bien qu’elles puissent s’appliquer de manière différente en période électorale, certaines dispositions générales comme la législation en matière de diffamation s’appliqueront de la même façon aux médias publics et privés.

Dispositions touchant également les médias privés et les médias publics

Le système de réglementation peut faire certaines distinctions entre médias privés et publics, mais un certain nombre des dispositions applicables aux élections toucheront probablement les deux à la fois, comme les suivantes :

• une procédure expéditive pour le règlement des plaintes déposées contre les médias par le public ou par les partis politiques;
• toute réglementation concernant la publication des résultats de sondages d’opinion; 
• les politiques concernant les propos haineux, la diffamation, la responsabilité des médias pour les déclarations de politiciens et d’autres questions connexes; 
• toute politique concernant les périodes d’interdiction de reportage avant ou durant le jour de l’élection; 
• le droit d’accès des journalistes aux événements électoraux; 
• l’accréditation des journalistes;
• les dispositions visant à assurer la sécurité des journalistes.

 

L’organisme de contrôle peut imposer des obligations différentes aux médias privés et publics en ce qui concerne l’éducation de l’électorat ou la répartition du temps d’antenne aux partis. Lorsque les médias privés accomplissent de telles activités, qu’ils soient ou non tenus de le faire, on s’attend habituellement à ce qu’ils se conforment aux mêmes règles d’équité et d’impartialité que les médias publics.

Application de la réglementation électorale aux médias

Un des éléments les plus importants pour les médias en période électorale est l’organisme responsable d’appliquer la législation ou la réglementation. Souvent, les communications entre les rédacteurs en chef et cet organisme seront plus fréquentes qu’elles le seraient normalement avec un organisme de réglementation de la radiodiffusion. Les rapports en période électorale seront donc (ou devraient être) des rapports de collaboration.

La mise en application des lois et règlements peut se faire de diverses façons :

• Un organisme de réglementation déjà existant peut se voir confier la responsabilité pour les questions spécifiques survenant durant les élections. 
• Les médias peuvent instituer leur propre organisme de contrôle, éventuellement en collaboration avec les partis politiques.
• L’organisme électoral en place, comme une commission électorale, peut assumer cette responsabilité et dans certains cas la déléguer à un sous-comité créé à cette fin.
• Un organisme spécialisé peut être institué exclusivement pour réglementer les médias en période électorale – une solution inusitée, adoptée lors des premières élections démocratiques tenues en Afrique du Sud en 1994.
• L’appareil judiciaire peut se voir attribuer cette responsabilité.

L’énumération précédente est inévitablement schématique. Il arrive souvent que des aspects différents de la couverture électorale soient réglementés par des organismes différents. En Pologne, par exemple, la répartition du temps d’antenne entre les partis incombe à la Commission électorale nationale alors que la couverture de la campagne est sous la responsabilité de l’autorité habituelle de réglementation, le Conseil national de radiodiffusion[1]. Une telle approche a l’avantage de séparer les aspects pour lesquels l’organisme responsable doit imposer des règles strictes de ceux qui sont plutôt reliés à la pratique professionnelle et que les médias eux-mêmes sont plus en mesure de régler. Son inconvénient est que deux organismes différents sont responsables d’aspects étroitement reliés et risquent parfois d’empiéter sur le terrain de l’autre.

Peu importe l’approche suivie, chaque média (de même que tout plaignant individuel) doit avoir un droit de recours à un organisme supérieur indépendant, habituellement un tribunal.
[1] Karol Jakubowicz, « Poland and the 1993 Election Campaign: Following the Line of Least Resistance », dans Yasha Lange et Andrew Palmer (dir.), Media and Elections: a Handbook, European Institute for the Media, Dusseldorf, 1995.

Application de la réglementation par un organisme existant

Il arrive souvent qu’un organisme existant assume la surveillance de certains aspects de la couverture médiatique des élections, soit seul ou conjointement avec l’administration électorale.

Ce fut l’approche adoptée lors de l’élection de 1999 en Afrique du Sud. Le Independent Broadcasting Authority, l’organisme constitutionnel chargé de la réglementation de tous les radiodiffuseurs publics, privés et communautaires, a établi des règlements touchant les points suivants :

• la publicité et la radiodiffusion électorales;
• les heures de diffusion des émissions électorales; 
• une formule pour attribuer du temps d’antenne aux différents partis politiques; 
• des observations générales sur la qualité de couverture attendue des médias.

 

Parmi les observations mentionnées au dernier point, l’organisme affirmait que tout radiodiffuseur qui présentait des bulletins de nouvelles ou des émissions d’actualités concernant les élections devait le faire de manière objective et impartiale, en traitant tous les partis équitablement.

En annexe à sa réglementation, l’organisme définissait les responsabilités des radiodiffuseurs, ainsi que son propre rôle, de la façon suivante : « L’organisme n’intervient pas dans les activités et la programmation des radiodiffuseurs. Le rôle de ces derniers en période électorale ne doit pas être différent des périodes habituelles et les considérations d’éthique habituelles continueront de s’appliquer. Une particularité qui s’applique à la période électorale est que les radiodiffuseurs doivent couvrir équitablement tous les partis politiques, tout en continuant de juger les nouvelles selon leur valeur informative. »

L’Italie est un autre exemple de pays où les organismes existants de réglementation des médias ont la plus grande part de responsabilité en ce qui concerne la couverture électorale. Il existe en Italie deux organismes différents, soit une commission parlementaire responsable de la radiodiffusion publique et un autre organisme, à qui revient la charge de surveiller les médias privés (radio, télévision et presse écrite). Les deux organismes formulent la réglementation applicable à leurs secteurs médiatiques respectifs.

Application de la réglementation par les médias eux-mêmes

Pour de nombreux membres des médias, la solution idéale est un système d’autocontrôle en période électorale. Ce type de système fonctionne le mieux là où il existe des médias indépendants bien établis et où les élections sont traditionnellement démocratiques. Dans ces conditions, les solutions adoptées pour traiter les problèmes de couverture électorale s’appuient sur des pratiques journalistiques bien établies.

Le meilleur exemple de cette approche est peut-être celui de la Grande-Bretagne, où le temps alloué aux partis pour les émissions électorales est déterminé par un comité conjoint des radiodiffuseurs et des représentants des partis politiques. Il s’agit d’une combinaison hybride étrange dans la mesure où la répartition du temps d’antenne est déjà prévue par la loi. Les radiodiffuseurs s’appuient sur cette répartition sommaire prévue par la loi pour déterminer leur propre répartition du temps offert aux différents partis dans le cadre de leurs émissions d’information.

Le Danemark a aussi recours à un système d’autocontrôle. La loi ne permet pas la publicité payée mais est muette sur l’utilisation d’autres formes de répartition du temps offert aux partis. En fait, la chaîne publique Danmarks Radio a divisé en parts égales le temps alloué entre tous les partis politiques en lice. Cette décision volontaire a été entérinée par l’ombudsman ainsi que par la Cour suprême. De plus, Danmarks Radio diffuse traditionnellement un débat entre tous les partis et, le jour précédant l’élection, elle ne présente aucune émission à caractère politique. L’arrivée sur la scène de la télévision privée indépendante a toutefois modifié la tradition. La nouvelle chaîne TV2 a également présenté un débat politique qui excluait cependant certains des petits partis et a diffusé des émissions politiques le jour précédant l’élection[1].

Les démocraties solidement établies ne sont pas les seules à avoir adopté l’approche d’autocontrôle de la réglementation. Avant les élections libres de 1989 en Namibie, l’organisme national alors connu comme la South West Africa Broadcasting Corporation a invité les partis politiques à se joindre à un comité permanent de consultation pour discuter de la radiodiffusion d’émissions politiques. Le comité a pu s’entendre sur la répartition du temps d’antenne, mais pas sur le problème de la couverture journalistique tendancieuse[2].

 
Au Zimbabwe, le radiodiffuseur de l’État a pour sa part tenté de mettre en pratique l’approche d’autocontrôle pour répartir le temps d’antenne à la suite de la diffusion hautement controversée de messages publicitaires (que plusieurs ont jugés de mauvais goût) en faveur du parti au pouvoir lors de l’élection de 1990. Avant l’élection de 1995, la Zimbabwe Broadcasting Corporation a formé un comité spécial dans le but d’éviter une répétition des événements de l’élection précédente mais, comme dans le cas de la Namibie, ce comité n’a pas pu trouver une solution acceptable au problème de la couverture journalistique tendancieuse.

La Hongrie a elle aussi opté en 1990 pour une approche d’autocontrôle. La télévision nationale et l’agence d’information, conjointement avec des représentants des 12 partis politiques et du Forum des avocats indépendants, ont rédigé un code d’éthique électoral volontaire que la plupart des partis politiques et des principaux médias ont adopté[3].

En Pologne, le radiodiffuseur de l’État a adopté une approche semblable à celle de la BBC. L’attribution du temps d’antenne aux partis politiques relève de la Commission électorale nationale, alors que la radio et la télévision sont assujetties exclusivement au Conseil national de radiodiffusion, l’organisme de réglementation générale, pour leur couverture journaliste de la campagne électorale. La direction du radiodiffuseur de l’État a distribué à son personnel des lignes directrices précises qui comprenaient ce qui suit :

« [le radiodiffuseur de l’État] s’engage à présenter une couverture complète de la campagne électorale ainsi que de l’information sur les candidats. Les bulletins de nouvelles et les émissions d’actualité doivent présenter des informations complètes sur les partis, leur programme électoral et leurs candidats de manière objective et sans parti pris pour ou contre un parti ou une opinion politiques. Le principe directeur à adopter est l’accès égal de nos installations, ce qui engage les contrôleurs de nos chaînes, nos services de programmation et nos stations régionales à consigner par écrit le temps de diffusion accordé à chaque parti politique et à chaque candidat et à respecter le principe d’égalité. »

[1] Yasha Lange et Andrew Palmer (dir.), Media and Elections: a Handbook, European Institute for the Media, Dusseldorf, 1995, p. 38-39.

[2] Karen Siune, « Political Advertising in Denmark », dans Lynda Lee Kaid et Christina Holtz-Bacha (dir.), Political Advertising in Western Democracies, Sage Publications, Londres/Thousands Oaks, 1995.

[3] ARTICLE 19, Guidelines for Election Broadcasting in Transitional Democracies, Londres, 1994, p. 38.

Application de la réglementation par un organisme électoral

Dans de nombreux cas, la responsabilité d’appliquer la réglementation sur les médias en période électorale incombe au principal organisme de supervision électorale. Cette approche est souvent jugée acceptable si l’organisme en question a des garanties d’autonomie suffisantes et s’il dispose des ressources spécialisées requises.

En France, la Commission nationale de contrôle de la campagne présidentielle (CNCCP) a été, pendant plusieurs années, responsable de la réglementation des émissions durant les élections présidentielles. Cependant, avec l’arrivée de chaînes privées de télévision, cette responsabilité est passée à la nouvelle Commission nationale pour les communications et les libertés, établie pour maintenir dans les entreprises privées de radiodiffusion un certain contenu axé sur le service public. La CNCCP a toutefois conservé la responsabilité du contrôle des reportages de campagne dans la presse écrite[1].

 

Dans les nouvelles démocraties, le cas du Malawi figure parmi les exemples les plus positifs d’une commission électorale qui, en faisant preuve d’une grande indépendance, a pu faire en sorte que le radiodiffuseur de l’État accorde un traitement équitable aux différents partis politiques et candidats. La commission est parvenue à ce résultat non seulement parce qu’elle a manifesté une grande détermination politique, mais aussi parce qu’elle avait établi un sous-comité qui avait l’expérience et l’expertise nécessaires pour traiter avec les radiodiffuseurs.

Dans un petit pays, il est probablement préférable de confier un tel rôle à l’organisme électoral plutôt que de créer une multitude d’institutions, ce qui risque d’être lourd et coûteux. Par exemple, à la Barbade, la Electoral and Boundaries Commission, responsable de tout ce qui concerne les élections, est aussi chargée de réglementer la couverture médiatique.

En vertu de sa Constitution de 1987, le Nicaragua a établi un Conseil électoral suprême indépendant des pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire. Une de ses responsabilités est d’appliquer la législation sur les médias en période électorale et de gérer le processus de plaintes. Le conseil a créé une Direction des médias de masse pour traiter avec les radiodiffuseurs, et plus particulièrement pour tenter de modifier les pratiques litigieuses[2].

[1] Anne Johnston et Jacques Gerstle, « The Role of Television Broadcasts in Promoting French Television Candidate », dans Lynda Lee Kaid et Christina Holtz-Bacha (dir.), Political Advertising in Western Democracies, Sage Publications, Londres/Thousands Oaks, 1995.

[2] ARTICLE 19, Guidelines for Election Broadcasting in Transitional Democracies, Londres, 1994, p. 38.

Application de la réglementation par un organisme spécialisé

Certains pays ont choisi de créer un organisme spécialisé chargé de réglementer les médias en période électorale. Il ne s’agit ni d’un organisme général de gestion électorale ni d’un organisme général de réglementation des médias. Cette solution est surtout adoptée dans les pays en voie de transition démocratique où le rôle des médias risque, pour une raison ou une autre, d’être particulièrement problématique.

Ainsi, en 1994, l’Afrique du Sud a créé la Independent Media Commission (IMC), organisme autonome par rapport à la Independent Electoral Commission (IEC), déjà très respectée. La loi qui établissait la IMC contenait des dispositions précises visant, par le processus de nomination des membres de cette dernière, à assurer son indépendance et sa compétence. Son président devait être un juge ou un avocat d’expérience et deux des commissaires sur sept devaient posséder une expérience médiatique, l’un en médias écrits et l’autre en médias électroniques. Les commissaires devaient être des personnalités hautement respectées représentant collectivement l’ensemble de la population. Plusieurs catégories de personnes n’étaient pas admises à ces postes, entre autres les fonctionnaires, les responsables de partis politiques et les personnes ayant des intérêts financiers dans les médias[1]. Cette solution n’a toutefois été appliquée que pour une seule élection. Lors des élections subséquentes, la responsabilité a été partagée entre la IEC et l’organisme indépendant chargé de réglementer les médias.

La Media Experts Commission (MEC) de la Bosnie-Herzégovine constitue un autre exemple d’organisme spécialisé créé pour assurer le respect de la réglementation médiatique en temps d’élection, mais tout comme en Afrique du Sud, elle n’a existé que pour une brève période de transition. Elle avait été créée parce qu’on estimait que le contenu inflammatoire des médias de l’ancienne Yougoslavie avait fortement contribué au déclenchement des violences qui ont mené à la guerre civile et à la ruine de la république fédérale. La MEC avait la particularité d’être un organisme international placé sous l’égide de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe plutôt que de relever d’un organisme de la Bosnie. La MEC a existé de 1996 à 1998.

La Fédération de Russie possède un tribunal spécialisé, le Tribunal des litiges en matière d’information. Cette institution fonctionne en tout temps, et n’est pas confinée aux questions touchant les médias en période d’élection. Elle a toutefois été instituée en 1993 à la suite de litiges survenus lors de campagnes électorales.

[1] Articles 4-6, Independent Media Commission Act.

Application de la réglementation par les tribunaux

Dans certains pays, la responsabilité de l’administration électorale peut être confiée à une branche spécifique de l’autorité judiciaire. L’Uruguay, par exemple, a une Cour électorale qui encadre le vote, peut trancher les conflits entre les partis, et peut mener des enquêtes sur les résultats des élections. Elle peut également se pencher sur les plaintes concernant la couverture médiatique des campagnes électorales, y compris les tentatives de pressions exercées sur les médias.

Ce modèle est courant en Amérique latine. Au Costa Rica, par exemple, les élections sont sous la responsabilité du Conseil suprême électoral, qui a également la responsabilité de réglementer la couverture médiatique des élections. Ce tribunal indépendant est composé de juges et son budget est approuvé par l’Assemblée législative. Il est totalement indépendant du pouvoir exécutif. Cependant, il a déjà fait l’objet d’une certaine controverse. En 1999, ce tribunal a ordonné à une télévision privée, Teletica Canal 7, d’inviter tous les 13 candidats à l’élection présidentielle à un débat au lieu de n’inviter que les quatre candidats favoris, comme la chaîne avait prévu de faire. La Cour suprême a refusé d’entendre le recours de la chaîne de télévision au motif que le problème en question était d’ordre électoral.

Dans la plupart des cas, quel que soit l’organisme chargé de réglementer l’activité des médias durant les élections, il existera toujours un droit de recours à un tribunal pour contester les décisions du régulateur. Un tel recours peut émaner du média visé, d’un parti politique ou d’une personne. Comme toute procédure de ce genre durant une élection, il s’agit habituellement d’un processus accéléré, dans la mesure où une décision rendue après une élection risque d’être inutile.

Processus de plaintes concernant la couverture médiatique

 

Un élément essentiel de la plupart des organismes de réglementation des médias durant les élections ainsi qu’en d’autres temps est la procédure de plaintes. C’est le moyen par lequel le public, les partis politiques et les médias peuvent demander un jugement sur des questions de présumées entraves à la législation ou aux règlements sur la couverture médiatique des élections. La période électorale étant souvent courte, les mécanismes de plaintes doivent permettre de régler rapidement les cas de plainte. Si, par exemple, la plainte concerne une inexactitude factuelle pouvant influer sur le vote des électeurs, il est inutile de corriger l’erreur après le scrutin.

Les plaignants auront toujours la possibilité de recourir à une des procédures prévues par le droit national – une poursuite au civil dans une cause de diffamation, par exemple. En outre, il devrait toujours y avoir une possibilité de recours pour les plaignants ou les médias auprès d’une cour supérieure indépendante. Mais en général, l’accent sera mis sur la résolution rapide, non coûteuse et non conflictuelle des conflits. Cela est particulièrement important dans les situations où l’hostilité est grande entre les partis ou les communautés et où les différends à régler risquent d’être nombreux. Par exemple, l’organe chargé de gérer ces plaintes en Bosnie-Herzégovine, la Sous-commission d’appel des élections, a pu résoudre rapidement une série de plaintes qui lui avaient été confiées par la Media Experts Commission durant l’élection présidentielle de 1998. Cela a permis de réduire les tensions entre les différentes communautés en évitant que les différends entre les partis et les médias ne s’enveniment. Il était important qu’il en soit ainsi, compte tenu du rôle important joué par les médias dans l’attisement des violences politiques en ex-Yougoslavie.

 
Les types de procédures de plaintes sont aussi nombreux que les différents genres d’organismes de réglementation. Il peut même ne pas y avoir une seule et unique forme de procédure. La Grande-Bretagne, par exemple, a un organisme, régi par la loi, qui est chargé des plaintes en matière de radiodiffusion et un autre, de nature volontaire, qui est chargé des plaintes en matière de presse écrite. Aucun de ces organismes ne se limite au domaine électoral. L’avantage d’un organe spécialisé dans les plaintes électorales est qu’il peut mieux assurer une résolution rapide des conflits. Par exemple, le Conseil suprême électoral du Nicaragua reçoit les plaintes et, à travers sa Direction des médias, rend des décisions privées contre les médias dont la culpabilité est établie. La décision n’est publiée que si le média ne s’y conforme pas[1]. Au Monténégro, par contre, les médias publics sont obligés de publier toute décision des autorités compétentes concernant « toute violation des principes d’égalité et d’objectivité relatives à l’information des citoyens sur les candidats et leurs programmes... »

Peu de mécanismes de plaintes sont aussi complexes que ceux de la Russie. La Chambre juridique pour les conflits en matière d’information n’est pas spécialisée dans les plaintes électorales, même si elle est née du besoin de créer un organe chargé de la gestion des conflits survenus durant les élections parlementaires et le référendum constitutionnel de 1993. Son prédécesseur était la Cour d’arbitrage des questions d’information, qui avait spécifiquement été établie pour s’occuper des différends électoraux[2].

[1] ARTICLE 19, Guidelines for Election Broadcasting in Transitional Democracies, 1994, p. 38.

[2] Viktor Monakhov, « Information Disputes Relating to Election Campaigning via the Mass Media: The Experience of the Judicial Chamber in the 1999 Election Campaign », dans IFES, The Media and the Presidential Elections in Russia 2000, Human Rights Publishers, Moscou, 2000.

Périodes d’interdiction de couverture électorale

Certains pays interdisent toute couverture électorale avant et durant le vote. Il s’agit habituellement d’une mesure volontaire, sans quoi l’organisme responsable se voit dans l’obligation d’intervenir dans tous les cas de non-respect, une solution qui n’est pas idéale. Cependant, dans les cas où une période d’interdiction est prescrite par la loi, comme en France, l’organisme de surveillance des médias est responsable au moins partiellement de l’application de la règle. Dans le cas d’Israël, où la période d’interdiction est la plus longue, la Independent Broadcasting Authority (IBA) est obligée de la faire respecter. Le danger que peut comporter une telle obligation est illustré par le fait que la IBA a tendance à interpréter cette disposition de la loi à la lettre de manière très stricte, afin d’éviter d’être tenue responsable des cas d’infraction[1].

La Loi électorale de l’Estonie divise la période de campagne électorale en quatre parties, dont trois sont touchées par des périodes d’interdiction. Ainsi, toute couverture médiatique est interdite durant les mises en candidature, le vote ainsi que le dépouillement des votes et la publication des résultats. À la Barbade, la loi interdit toute émission électorale en direct dans les médias électroniques la veille et le jour même de l’élection.

En Bosnie-Herzégovine, la Media Experts Commission (MEC) a vigoureusement appliqué l’interdiction à compter de 24 heures avant l’ouverture des bureaux de vote jusqu’à leur fermeture lors des élections présidentielles. Elle y a réussi en publiant des déclarations claires avant le début de la période d’interdiction et en se fiant ensuite aux rapports de son unité de surveillance des médias. Elle a conclu que la plupart des infractions étaient dues à l’incertitude sur la manière d’appliquer les règles. Ainsi, une chaîne de télévision qui présentait des images de candidats dans les bureaux de vote l’a fait en mentionnant le nom de leur parti politique, ce qui n’était pas permis. Dans un autre cas, perçu par la MEC comme étant plus sérieux, une station a présenté des interviews de deux chefs de partis politiques. La Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe a renvoyé le cas à la Sous-commission d’appel des élections, l’organisme chargé des plaintes, qui a fait radier neuf candidats des listes de partis. Même la MEC a émis le commentaire que la plupart des pays, dans la majorité des circonstances, considéreraient une telle décision comme draconienne, injustifiée et une entrave à la liberté des médias[2].

[1] Akiba A. Cohen et Gadi Wolfsfeld, « Overcoming Adversity and Diversity: The Utility of Television Political Advertising in Israel », dans Lynda Lee Kaid et Christina Holtz-Bacha (dir.), Political Advertising in Western Democracies, Sage Publications, Londres /Thousands Oaks, 1995.

[2] Media Experts Commission, Final Report: Media in Elections 1998, 1998, p. 33-34.

Réglementation des sondages d’opinion

La publication des résultats de sondages d’opinion fait l’objet de grands débats. Les démocraties ont des positions très divergentes sur la question. Par exemple, la France continue d’interdire la publication de sondages durant la période qui précède immédiatement l’élection alors que les États-Unis considèrent la publication de ces résultats par les médias comme partie intégrante de la liberté de parole en temps d’élection. Le problème est que les résultats de sondages, comme toute autre forme d’expression, ne représentent pas simplement l’opinion des personnes consultées, mais risquent également d’inciter d’autres personnes à voter en fonction de ce qu’elles ont appris (ou pensent avoir appris) de ces résultats.

Pour cette raison, la réglementation sur la couverture médiatique des élections peut viser à contrôler la manière avec laquelle les résultats de sondages sont publiés, ou même à les interdire complètement. Les médias publics du Monténégro, par exemple, ne sont pas autorisés à publier les résultats des sondages d’opinion ou toute autre extrapolation des résultats d’élection. Le jour de l’élection, il est même interdit de publier les résultats d’élections antérieures.

Une interdiction totale de publication des résultats des sondages, qu’elle soit souhaitable ou non, est difficile à appliquer. La France a longtemps interdit la publication des résultats de sondages (en temps d’élection seulement), ce qui n’a pas empêché certains journaux, comme Le Parisien et La République des Pyrénées d’enfreindre cette interdiction lors des élections de 1997. Le journal Libération, pour sa part, a contourné cette disposition législative en plaçant les résultats d’un sondage d’opinion sur son site Web qui est relié à La Tribune de Genève en Suisse, ce qui a incité France Soir à publier les résultats d’un sondage avant le deuxième tour de scrutin[1].

C’est là un exemple évident d’une disposition législative qui peut devenir inefficace à partir du moment où elle cesse d’être respectée, même si elle avait été respectée pendant longtemps auparavant. Au Royaume-Uni, une telle interdiction le jour de l’élection est volontaire, et elle est généralement respectée.

Pour les sondages d’opinion, plus que pour toute autre question, le degré de professionnalisme avec lequel la publication des résultats est faite d’une grande importance. La décision du Monténégro d’imposer une interdiction totale de publication des résultats de sondages pourrait avoir sa raison d’être dans un contexte où une publication déformée des résultats pourrait sérieusement affecter les résultats d’une élection. Mais, de façon générale, il convient de traiter la question des sondages avec doigté et est préférable d’encourager les médias à énoncer eux-mêmes des critères qu’ils pourraient mettre en pratique dans leur publication de tels résultats. La British Broadcasting Corporation, par exemple, a émis des lignes directrices internes claires sur la manière de publier les résultats de sondages et ces lignes directrices sont bien appliquées depuis plusieurs années.

[1] Helen Darbishire, « Les médias et le processus électoral » dans Les médias et la démocratie, Conseil de l’Europe, Strasbourg, 1998, p. 96.

 

Propos haineux et diffamation

Pour les milieux concernés par la liberté des médias, il n’y a pas de question plus épineuse que celle des propos haineux. Ce terme est généralement utilisé pour parler de haine nationale, raciale, religieuse ou autre. La question est de déterminer dans quelle mesure il est justifiable de restreindre la liberté d’expression lorsque les opinions exprimées encouragent à limiter ou à enfreindre les droits d’autres personnes ou groupes.

Un des problèmes à cet égard est qu’il peut s’agir d’une simple question de point de vue. Ce qui est perçu comme des propos haineux pour certains peut, pour d’autres, représenter une opinion légitime. C’est pourquoi il y a généralement une certaine réticence à imposer des restrictions sur les propos qui peuvent être exprimés.

Le dilemme s’intensifie davantage en période électorale, et ce, pour deux raisons :

• C’est précisément lors d’une élection que des opinions politiques doivent s’exprimer. Imposer des restrictions sur l’expression de ces opinions peut limiter non seulement les droits de libre expression mais également les droits démocratiques.
• Par contre, à cause de l’atmosphère hautement émotive qui règne lors d’une campagne électorale, des propos inflammatoires peuvent inciter des personnes à la violence, affectant ainsi la liberté d’expression et les droits démocratiques d’autres personnes.

 

Ces questions sont plus difficiles à régler dans les pays où des conflits règnent depuis longtemps entre des communautés ou des groupes ethniques et où les médias ont contribué à attiser les haines. C’est pourquoi la question des propos haineux a occupé une place si importante lors de l’élection en Bosnie en 1998 : les médias de toutes allégeances avaient joué un rôle considérable dans le soulèvement des conflits qui ont conduit à la ruine de la Yougoslavie.

Le problème de la diffamation ressemble à celui des propos haineux en ce que la liberté d’expression peut légitimement être limitée pour protéger les droits d’autres personnes. La diffamation ne représente cependant pas les mêmes problèmes collectifs en campagne électorale. Les débats vigoureux, parfois même blessants, font partie de toute campagne démocratique. La jurisprudence internationale a clairement démontré que les politiciens – et spécialement les élus – doivent avoir une carapace solide et qu’ils doivent recevoir moins de protection que le citoyen ordinaire, et non davantage. La ressemblance qui existe entre la diffamation et les propos haineux repose sur la question de savoir qui doit être tenu responsable des déclarations illicites : le média ou la personne dont le média rapporte les propos.

 
Droit international et jurisprudence

Ni le droit international ni l’expérience des divers tribunaux nationaux n’offre de réponse définitive à la question de savoir comment trouver le juste équilibre entre la liberté d’expression et la protection d’autres droits. Parce qu’il s’agit justement d’un équilibre, il faudra tenir compte dans chaque cas des circonstances nationales et locales aussi bien que du contexte précis entourant le cas à régler.

Les traités internationaux offrent une base claire pour criminaliser les cas d’incitation à la haine ou à la discrimination. Dans les cas extrêmes, comme celui de la Radio-Télévision Libre des Collines au Rwanda, une station de radio qui incitait au génocide, des journalistes ont été reconnus coupables de crimes contre l’humanité par un tribunal international.

 
Jusqu’à maintenant, la tendance générale dans la recherche du juste milieu a consisté à encourager l’expression de déclarations contraires aux propos haineux plutôt que d’interdire l’expression de points de vue odieux ou impopulaires. L’expérience démontre que les lois interdisant les propos haineux sont souvent appliquées de façon abusive plutôt que de servir aux fins pour lesquelles elles ont été adoptées. Le régime qui a adopté le plus grand nombre de lois interdisant l’incitation à la haine a été le régime d’apartheid de l’Afrique du Sud. Invariablement, les victimes de ces lois étaient des Noirs.

 
Dans la plupart des pays qui se sont penchés sur cette question, la tendance a été d’interdire les propos haineux seulement lorsqu’ils incitent à la violence. Certes, cette notion n’est peut-être pas facile à définir, mais elle maintient le principe que, durant une élection, personne ne doit être pénalisé pour avoir fait valoir un point de vue sauf si ce point de vue affecte de manière négative les droits de la personne.

Responsabilité des médias

Dans le contexte des propos haineux et du rôle des médias en temps d’élection, deux problèmes distincts se posent :

• la diffusion par les médias de propos haineux émis par des politiciens;
• les propos haineux émis par les médias eux-mêmes.

 

Dans le premier cas, les tribunaux internationaux sont unanimes à innocenter les médias de toute responsabilité pour avoir transmis des déclarations de politiciens durant la campagne électorale. Un journaliste ou une entreprise médiatique est donc protégé contre une poursuite civile ou criminelle pour avoir publié les propos haineux d’un politicien. Mais cela ne permet pas au journaliste d’abdiquer sa responsabilité professionnelle, qui consiste à contrebalancer les propos haineux par des faits ou par des propos contraires.

Surveiller ou ne pas surveiller

Lorsque les médias eux-mêmes émettent directement des propos haineux, surtout s’ils incitent à la haine, ils ne peuvent évidemment pas s’attendre à être innocentés. Dans ces cas, l’organisme de réglementation se voit obligé de surveiller étroitement le travail du média, ce qui est en réalité problématique autant pour des raisons pratiques que pour des raisons d’éthique. Comment peut-il, par exemple, faire la distinction entre un reportage irresponsable ou mauvais de propos violents et le fait d’appuyer ouvertement ces propos?

 
Comme en toute autre circonstance, la distinction entre le contenu éditorial et non éditorial est importante. Le contenu non éditorial produit et présenté en accès direct par un parti politique ne peut évidemment pas être attribué aux médias. L’organisme de réglementation doit décider dans quelle mesure il juge bon de contrôler le contenu des messages présentés en accès direct par les partis.

Droit de réplique

Accorder un droit de réplique aux personnes visées par des propos haineux n’est pas la solution préférée des journalistes ni des défenseurs de la liberté d’expression. Ils maintiennent que dans un environnement de libre liberté médiatique, les choses se régleront d’elles-mêmes avec le temps. Malheureusement, à l’intérieur des échéanciers serrés d’une période électorale, il existe peu de chance que cette solution se réalise. La plupart des processus de réglementation ont des dispositions leur permettant d’établir l’équilibre nécessaire ou de corriger la situation, même si ce n’est que sur une base volontaire. Ce type de processus, accompagné du droit de réplique aux énoncés erronés ou différents des faits, peut souvent s’avérer la solution la plus efficace pour atténuer l’effet des propos haineux sans être obligé de les interdire complètement.

Droit international et jurisprudence sur les propos haineux

Les normes internationales sur la question des propos haineux sont établies par les articles 19 et 20 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques.

L’article 19 garantit la liberté d’expression, qui comprend la liberté de rechercher, de recevoir et de transmettre de l’information et des idées de tous genres, sans égard aux frontières.

Cet article impose cependant certaines limites à ce droit, notamment pour assurer le respect des droits ou de la réputation des autres.

De son côté, l’article 20 interdit :

1. toute propagande en faveur de la guerre;
2. toute promotion de la haine de nature nationale, raciale ou religieuse susceptible d’inciter à la discrimination, à l’hostilité ou à la violence.

 

La Convention américaine sur les droits de la personne exige que les États considèrent comme un acte criminel l’incitation à la haine sur la base de la nationalité, de la race ou de la religion. La Convention européenne des droits de l’homme et la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples ne stipulent pas que les propos haineux doivent être interdits par la loi, mais permettent qu’ils soient interdits.

La Convention sur l’élimination de toute forme de discrimination raciale impose une interdiction de portée encore plus étendue. Son article 4 enjoint à tous les États signataires de traiter comme un acte criminel la propagation d’idées basées sur la suprématie ou la haine d’une race, l’incitation à la discrimination raciale, toute contribution à des activités de caractère racial, la participation à des organisations et à des activités organisées ou non qui encouragent la discrimination raciale.

Dans un cas concernant la participation à une élection (non reliée aux médias), la Commission européenne a jugé inadmissible une requête d’un dirigeant politique hollandais de la droite qui avait déjà purgé une peine d’emprisonnement de deux semaines, et qui avait été radié de la liste des électeurs pour avoir recommandé le rapatriement des travailleurs étrangers autres que de race blanche[1]. Dans un autre cas (celui-ci relié au rôle des médias), la Commission a accepté la requête d’un journaliste danois qui avait été reconnu coupable d’avoir présenté une interview télévisée de membres d’un groupe de jeunes suprématistes blancs. À la suite de ce cas, le Danemark a modifié sa loi de façon à libérer les journalistes de responsabilité dans de tels cas, sauf s’il est prouvé qu’en faisant le reportage de points de vue racistes, ils visaient eux-mêmes à menacer, injurier ou dénigrer[2].

Il importe de faire la distinction entre les deux cas. L’approche de la législation et des organismes de réglementation des médias diffère selon que les médias eux-mêmes prônent la haine ou la violence ou qu’ils ne font que transmettre les propos de politiciens ou d’autres personnes qui prônent la haine ou la violence. Cette distinction est fondamentale même si elle n’élimine pas toute possibilité de zones grises.

Décisions de tribunaux internationaux

Le principe selon lequel l’incitation aux crimes contre l’humanité est elle-même un crime contre l’humanité date des décisions issues des procès de Nuremberg sur les leaders du nazisme durant les années 1940. Plus récemment, le Tribunal pénal international pour le Rwanda a jugé quatre journalistes ou responsables de la rédaction, ainsi que l’ancien ministre de l’Information, coupables d’incitation au génocide par le truchement de la presse écrite ou électronique.

Décisions de tribunaux nationaux

La Cour suprême d’Israël a déclaré que la liberté d’expression ne pouvait être limitée que lorsque des propos représentaient un danger imminent probable à l’ordre public. Elle a donc décrété que l’autorité en matière de radiodiffusion avait porté atteinte aux droits du chef d’un parti politique extrémiste anti-arabe en passant en revue ses déclarations avant de les diffuser[3].

En Suède, la Loi sur la liberté de la presse interdit l’expression de menaces ou de mépris envers des groupes sur la base de la race, de l’origine ethnique ou de la religion. Cette disposition est rarement mise en pratique mais, en 1991, un responsable de la rédaction d’un quotidien a été poursuivi pour avoir publié une lettre d’un lecteur qui exprimait des opinions racistes. Le responsable en cause a fait valoir qu’il fallait laisser s’exprimer de telles opinions pour permettre qu’elles soient débattues. Les jurés l’ont acquitté[4].

La Cour constitutionnelle de la Hongrie a qualifié d’inconstitutionnelle une disposition de la loi sur l’incitation à la haine. Cette disposition interdisait d’injurier ou d’humilier la nation hongroise ou une partie de la population sur la base de la religion, de la race ou d’autres caractéristiques semblables. La cour a émis l’avis que la liberté d’expression d’idées et d’opinions, y compris des idées non populaires ou non conventionnelles, était la condition essentielle pour assurer l’existence d’une société vraiment dynamique et capable de s’améliorer.

La liberté d’expression permet d’émettre des opinions, peu importe leur valeur ou leur véracité implicite[5].

[1] Glimmerveen et autres contre Les Pays-Bas, App. Nos D 8348/78 et 8406/78, 4 EHRR 260 (1982).

[2] Jersild contre Denmark, App. no 15890?89, décision du 8 septembre 1992.

[3] Meir Kahane et autres contre Conseil d’administration de l’Autorité de radiodiffusion, Cour suprême d’Israël, 41(3) PD 255 (1987).

[4] H-G Axberger, « Freedom of the Press in Sweden », dans ARTICLE 19, Press Law and Practice, 1993.

[5] La Cour constitutionnelle, AB Hatarozat, no 30/1992 (26 mai)

Responsabilité des médias concernant le reportage de déclarations illicites

Le Rapporteur spécial sur la liberté d’opinion et d’expression de l’ONU a déclaré clairement que les médias ne devraient pas être tenus légalement responsables de déclarations illicites auxquelles ils font écho au cours des campagnes électorales. Cette position n’est pas partagée, d’autres organismes internationaux tels que l’Autorité de transition au Cambodge de l’ONU ayant exprimé l’avis contraire. Le point de vue selon lequel les médias ne doivent pas être tenus légalement responsables des propos de politiciens qu’ils publient vient appuyer la tendance établie par la Cour constitutionnelle de l’Espagne, entre autres, selon laquelle le public a le droit d’être saisi des déclarations des politiciens, même si ces propos ne sont pas légitimes et s’ils peuvent inciter à la violence. Il ne faut pas confondre un tel point de vue avec une situation où les médias eux-mêmes inciteraient volontairement à la violence.

Cette exonération des médias a des retombées sur les émissions d’information ainsi que sur les émissions d’accès direct. Elle signifie, par exemple, qu’un journal ou un radiodiffuseur ne peut pas refuser une annonce publicitaire ou un message en accès direct d’un parti politique pour la seule raison que cela risque d’exposer le média à des poursuites. La Cour constitutionnelle de l’Allemagne, par exemple, a décidé qu’une telle décision relevait de la cour et non des médias. Toutefois, il semble raisonnable de laisser cette décision aux médias seulement s’ils sont clairement exonérés de toute responsabilité. Par ailleurs, si un organisme médiatique peut être tenu responsable du contenu d’une publicité politique, il doit avoir le droit de le refuser. Cette dernière approche n’étant toutefois pas satisfaisante parce que clairement sujette à l’abus, la décision du Rapporteur spécial de l’ONU est manifestement la plus juste.

 

Approches de réglementation concernant les propos haineux

Un organisme de réglementation peut prendre diverses mesures pour minimiser le problème des propos haineux.

Approbation préalable des messages en accès direct

L’organisme de réglementation peut exiger que tout message en accès direct lui soit soumis d’avance afin de s’assurer qu’il est conforme aux exigences légales ou autres. On a habituellement recours à cette approche dans les pays où les propos diffamatoires ont constitué un problème grave lors d’élections précédentes. Il s’agit cependant d’une approche qui risque en principe d’être perçue comme une ingérence dans la publicité partisane et comme un moyen de censure. Dans la pratique, elle représente aussi un fardeau administratif pour l’organisme de réglementation.

 
Codes de conduite

L’approche précédente ne peut toutefois pas s’appliquer à la couverture médiatique : la législation internationale aussi bien que la coutume ne permettent pas d’imposer des restrictions ou une censure préalable à la publication. Le problème des propos diffamatoires devra donc être résolu à la source, c’est-à-dire avec les partis politiques et les candidats eux-mêmes, ce qui nécessite un code de conduite adopté et accepté par les partis avant la campagne électorale. Dans certains cas, comme en Afrique du Sud et au Cambodge, un tel code de conduite peut avoir force de loi.

Processus de plaintes

Le problème de reportages non professionnels ou tendancieux sur des déclarations de politiciens doit être réglé principalement au moyen d’un processus de plaintes que l’organisme de réglementation aura mis sur pied (qu’il s’agisse d’un conseil de presse ou d’un organisme électoral). La solution la plus efficace est sans doute de permettre la correction de propos provocants par le biais d’un droit de réplique. La Bosnie et le Royaume-Uni offrent des exemples utiles de cette solution.

 
Promouvoir le professionnalisme

Le meilleur moyen que peut adopter l’organisme de réglementation pour favoriser des reportages équilibrés et exempts de déclarations provocantes est de s’assurer que les médias respectent des normes professionnelles. À cette fin, l’organisme devra compter sur la collaboration des organismes professionnels et des syndicats médiatiques. Il peut aussi offrir aux journalistes une formation en couverture électorale.

 

 

Droit de réplique à la critique et aux fausses déclarations

Le droit de réplique ne suscite pas l’enthousiasme des médias, mais il est de plus en plus utilisé par les tribunaux et par les organismes internationaux chargés d’établir des pratiques acceptables. Les journalistes n’auront peut-être d’autre choix que d’accepter ce moindre mal, à défaut de quoi ils pourraient être tenus responsables de souscrire aux opinions d’un candidat ou d’un autre.

Évidemment, la meilleure façon d’éviter de se voir imposer un droit de réplique est de s’assurer que la couverture médiatique est équilibrée. Même les médias américains, en principe libres de réglementation, ont dû se conformer à une doctrine d’équité pour leurs reportages électoraux garantissant que tous les principaux partis aient voix au chapitre dans les émissions de nouvelles et d’affaires publiques. Les stations de radio et de télévision doivent offrir « une possibilité raisonnable de laisser les points de vue opposés s’exprimer[1] ». Il convient de remarquer que c’est le mot « raisonnable » qui est utilisé ici, plutôt que « égale ». La couverture n’est pas mesurée au chronomètre. L’idée est simplement de s’assurer que tous les points de vue sont exprimés.

Cette approche d’équité n’est pas toujours suffisante. Les dispositions de la US Communications Act concernant les attaques personnelles prévoient que lorsqu’une attaque vise les qualités personnelles ou le caractère d’une personne, cette dernière doit en être informée et avoir la possibilité de répliquer[2].

Lors de l’élection de 1994 en Afrique du Sud, il existait une disposition législative un peu plus large que celle des États-Unis, mais basée sur le même principe. Cette disposition, qui est courante dans les textes législatifs électoraux, vise à permettre des débats tempérés. La disposition législative de l’Afrique du Sud stipulait que si une critique était exprimée contre un parti politique sans que ce dernier ait l’occasion d’y répondre à ce moment-là ou sans que son point de vue soit exprimé, le radiodiffuseur devait accorder à ce parti l’occasion raisonnable de répliquer à la critique.

La législation énonçait également que si une chaîne avait l’intention de diffuser dans les 48 heures précédant le début du vote une émission au cours de laquelle un parti politique serait critiqué, le radiodiffuseur de cette émission devait accorder à ce parti l’occasion de répliquer au cours même de cette émission ou aussitôt que possible après. Cette disposition ne touchait que les émissions sur lesquelles les radiodiffuseurs avaient un contrôle éditorial et non pas les messages politiques ou les annonces publicitaires diffusés par les partis eux-mêmes[3].

La législation du Brésil contient une disposition touchant les fausses déclarations exprimées volontairement lors des émissions en accès direct. Elle prévoit que la personne victime d’une fausse déclaration peut faire appel à un tribunal. Si le tribunal lui donne gain de cause, le plaignant se voit accorder un temps d’antenne déterminé et gratuit aux fins de réplique, et un temps égal est alors déduit du temps d’antenne gratuit qui avait été accordé au contrevenant.

 

[1] Robert M. Entman, « The Media and U.S. Elections: Public Policy and Journalistic Practice », dans Yasha Lange et Andrew Palmer (dir.), Media and Elections: a Handbook, European Institute for the Media, Dusseldorf, 1995.

[2] Ibid.

[3] Article 21, Independent Media Commission Act, 1994.

Droit d’accès des journalistes aux activités de campagne

Les médias ne peuvent pas bien couvrir des campagnes électorales s’ils ne peuvent pas assister aux diverses activités qui s’y déroulent. C’est là un énoncé plutôt évident, mais plusieurs pays qui en sont à leurs premières élections démocratiques ont peu d’expérience en matière de liberté des médias. Le but des lois et règlements visant les médias en période électorale – et le rôle des organismes de réglementation – est de créer un environnement propice au libre exercice de la profession médiatique. Les campagnes électorales ne sont pas des secrets d’État qui doivent être mis au jour par les enquêtes de journalistes entreprenants, mais plutôt des événements qui doivent se dérouler au vu et au su de la population. Sur le plan des principes, on peut maintenir que les journalistes doivent avoir plein accès aux activités des campagnes. Sur le plan pratique, cette liberté représente aussi un avantage réel pour l’organisme électoral. En effet, si les médias assistent à toutes les activités de la campagne, comme les séances d’information et les conférences de presse, il sera plus facile pour cet organisme de faire passer ses messages d’intérêt public à l’électorat.

Pour que les journalistes puissent assister à certaines activités électorales – par exemple le dépouillement des votes – l’organisme électoral devra instituer un processus d’accréditation. Ce processus ne devrait pas, en principe, être nécessaire pour toutes les activités électorales vu que la responsabilité de déterminer qui est ou non un journaliste devrait revenir à l’organisme professionnel concerné et non à l’État.

L’accès ne doit pas être discriminatoire. Il serait inacceptable, par exemple, que certains partis politiques refusent l’accès à leurs ralliements aux journalistes de certains médias. Les codes de conduite des partis devraient stipuler clairement que tous les médias ont libre accès à toutes leurs activités de campagne. Il serait encore moins acceptable qu’un organisme électoral fasse preuve de discrimination dans ses distributions de documentation ou dans les convocations aux conférences de presse.

Ce droit d’accès des journalistes découle directement des principes du droit à l’information, nécessaire au rôle des médias dans un pays démocratique. Le processus d’accréditation ne doit pas brimer cet accès, pas plus en l’appliquant de manière discriminatoire qu’en en faisant une condition pour assister à toutes les activités d’une campagne. Sauf dans les rares cas où la sécurité de l’élection est en jeu, l’accréditation a une justification administrative seulement et ne constitue pas un moyen de déterminer qui peut ou ne peut pas couvrir l’élection.

L’accès à l’information implique, entre autres, que les médias ont le droit de mener des enquêtes et de faire des reportages critiques sur le déroulement efficace et transparent de l’élection. Cette liberté ne fait peut-être pas toujours l’affaire des gestionnaires électoraux mais, en réalité, ils n’ont pas d’autre choix que de l’accepter. Elle n’a pas pour but d’entraver le processus, mais plutôt d’inciter l’organisme électoral à l’efficacité et à la transparence, autant en pratique qu’en principe. Si les médias jouissent de bons rapports avec l’organisme électoral, ils sont susceptibles d’alerter la population des circonstances problématiques, ce qui peut constituer une forme gratuite d’éducation de l’électorat.

Accréditation des journalistes

En principe, il revient aux organismes professionnels de journalisme de déterminer qui a le droit ou non de pratiquer la profession de journaliste, bien que dans certains pays, c’est l’État, par le biais du ministère de l’Information, qui accorde l’accréditation aux journalistes. Sans égard aux mérites des différents processus, un système d’accréditation des journalistes est nécessaire en période électorale parce que les médias auront le droit d’être présents à des activités électorales, comme le vote lui-même ou le dépouillement du scrutin, activités qui ne sont pas accessibles au grand public.

Le processus préférable d’accréditation des journalistes en temps d’élection est celui qui est administré par l’organisme électoral et l’organisme de réglementation des médias (s’il y en a un). Les représentants de tous les médias d’information locaux, nationaux et internationaux devraient être accrédités pourvu qu’ils présentent des pièces d’identité acceptables. L’organisme responsable de l’accréditation ne devrait pas être autorisé à refuser l’admission à un représentant légitime des médias.

Le type de cartes d’identité émises aux représentants médiatiques devrait être déterminé après consultation avec le personnel de sécurité ou policier, de même qu’avec le personnel électoral. Ces cartes consistent habituellement en un carton laminé portant une photographie de la personne accréditée et identifiant le porteur comme représentant médiatique. Les partis politiques devraient également être mis au courant de ces détails pour qu’ils s’assurent que leurs propres représentants et leurs commettants ne s’opposent pas à l’accès de ceux qui sont porteurs de ces cartes d’identité.

Lorsque la date approximative de l’élection est connue d’avance, l’accréditation des journalistes locaux peut se faire d’avance, de façon à éviter une ruée de dernière minute. Le nombre de représentants accrédités des médias ne devrait pas être limité. Les médias ne sont pas tenus de restreindre le nombre de leurs propres journalistes accrédités, mais il serait raisonnable que les organisateurs d’un événement limitent le nombre de représentants de chaque média individuel à l’événement s’il est nécessaire de le faire pour permettre l’accès du plus grand nombre possible de médias.

Bien que la carte d’accréditation arborant une photographie puisse être utile pour plusieurs types d’événements publics, elle ne devrait être obligatoire que dans les deux circonstances suivantes :

• lorsque la sécurité du processus électoral est en jeu, comme lors du vote ou lors du dépouillement du scrutin;
• lorsque des considérations logistiques obligent à limiter le nombre de journalistes admis.

 

Dans le deuxième cas, il appartient aux médias eux-mêmes d’établir un système de pool dans le cadre duquel ils décident lesquels de leurs représentants assistent à l’événement et partagent ensuite les informations recueillies. Les responsables électoraux peuvent aussi établir un système de rotation assurant toujours la présence de certains journalistes sur place, et permettant aux journalistes de décider entre eux quels médias seront présents à quels moments.

Bref, le processus d’accréditation devrait servir principalement à des fins administratives et être utilisé à des fins de sécurité seulement dans des circonstances exceptionnelles. Le principe général est le suivant : toute personne devrait avoir accès au processus électoral et être autorisée à en rendre compte par voie écrite ou électronique.

Médias étrangers

Tout ce qui a été dit sur le droit des journalistes à accéder aux événements électoraux et sur le processus d’accréditation s’applique de la même façon aux représentants des médias étrangers : il s’agit là d’une question de principe. Les sources fondamentales du droit à la liberté d’expression – la Déclaration universelle des droits de l’homme et le Pacte international relatif aux droits civils et politiques – établissent explicitement que ce droit implique la communication et la réception d’information sans égard aux frontières.

En général, des journalistes étrangers séjournent dans le pays, ou du moins sont accrédités pour y travailler, sur une longue période. Comme ces journalistes ont à peu près toujours une certaine forme d’accréditation à cette fin, leur accréditation additionnelle pour couvrir l’élection ne pose guère de problème, en principe ou en pratique. Un problème peut cependant se présenter si l’élection suscite l’intérêt de la communauté internationale (comme c’est souvent le cas) et qu’un grand nombre de représentants des médias étrangers arrivent à la dernière minute pour la couvrir.

L’organisme électoral et celui responsable d’accréditer les médias étrangers devront travailler de concert pour établir une coordination efficace. Tous les journalistes étrangers devront être accrédités pour des raisons relatives à l’immigration. Cependant, ni le gouvernement ni l’organisme électoral ne devrait avoir le pouvoir de décider quel journaliste étranger peut ou ne peut pas couvrir l’élection du pays. L’accréditation est une mesure administrative et non un moyen d’exclure des journalistes.

Une certaine planification s’impose afin d’estimer le nombre de représentants des médias étrangers auquel on peut s’attendre. Cette planification permet non seulement de préparer le processus d’accréditation, mais également de prévoir les installations requises, comme le nombre de lignes téléphoniques et de connexions Internet nécessaires dans le centre de presse.

Cette situation exige patience et compréhension de part et d’autre. Les élections sont organisées pour les électeurs et non pour les médias étrangers (ce qu’il est parfois nécessaire de rappeler à ces derniers). Les médias étrangers n’apportent pas de bénéfice direct à l’électeur en surveillant le processus électoral et les politiciens (quoique le développement international de la radiodiffusion et de l’Internet est en train de transformer cette situation). Il n’en reste pas moins que l’obligation de rendre des comptes sur le plan international fait partie d’un processus électoral libre et juste et, dans ce contexte, les médias étrangers jouent un rôle semblable à celui des observateurs internationaux. Il est donc dans l’intérêt de la démocratie et du processus électoral lui-même que ces médias puissent accomplir leur travail sans entrave.

Sécurité des journalistes

Lorsque des campagnes électorales dégénèrent en affrontements violents, les journalistes risquent fort de se trouver au cœur des événements. Bien qu’ils soient souvent exposés au danger à cause de la nature de leur travail, il revient au gouvernement et à l’organisme électoral de réduire le danger autant que possible.

Un acte d’agression ou d’obstruction à l’endroit d’un journaliste est généralement considéré comme un acte criminel dans un pays. Toutefois, à cause de l’importance particulière que revêt le rôle des médias dans le cadre d’une élection, la législation de certains pays contient des dispositions précises visant les attaques contre les journalistes en période électorale. Ainsi, l’article 8 de la Loi électorale de l’Afrique du Sud, qui vise les cas d’infractions à l’endroit de représentants des médias, impose des amendes pouvant aller jusqu’à 200 000 rands (environ 30 000 $ US), en plus de l’emprisonnement et de l’interdiction de continuer de participer à l’élection.

Par ailleurs, les dispositions législatives qui limitent la liberté et la sécurité des médias devraient être abrogées avant la tenue d’une élection. La sécurité des journalistes implique aussi qu’ils ne soient pas exposés à être mis en état d’arrestation pour la simple raison qu’ils se livrent à des activités professionnelles normales. Par exemple, il ne devrait pas être possible pour les forces de l’ordre ou pour le pouvoir judiciaire d’obliger un journaliste à divulguer ses sources confidentielles d’information.

Le message qui est clairement transmis à tous ceux qui ont un rôle à jouer dans une élection est aussi important que les textes de loi. Les organisations médiatiques, comme la Fédération internationale des journalistes, recommandent habituellement que les gouvernements, tout comme les organismes électoraux, émettent une déclaration explicite au début de la campagne électorale à l’intention de tous les partis politiques et des forces de l’ordre. Cette déclaration devrait souligner que les médias jouent un rôle important dans le déroulement du processus électoral et que quiconque les empêche d’accomplir leur tâche en subira les pleines conséquences légales. Évidemment, les journalistes ne sont pas exposés uniquement à des dangers venant de travailleurs politiques trop zélés, mais ils sont souvent exposés à des dangers venant de représentants des forces de l’ordre formés sous un régime de dictature. De là l’importance pour les autorités d’émettre publiquement des directives claires et de voir à ce que toute attaque fasse l’objet d’une enquête approfondie et que les coupables soient poursuivis.

Les codes de conduite des partis politiques sont parfois utilisés lorsque des cas de violence risquent de survenir. Ils doivent eux aussi mettre l’accent sur l’importance des médias en période électorale et sur la nécessité de ne pas leur porter atteinte.

La protection physique des journalistes n’est pas toujours facile, parce qu’une présence exagérée des forces de l’ordre risquerait d’entraver leur travail d’information. Les forces de l’ordre devraient toutefois recevoir des directives sur leur responsabilité de protéger les journalistes contre d’éventuelles agressions physiques.

Dispositions relatives aux médias publics

La plupart des systèmes possèdent différents règlements concernant les médias publics et les médias privés. En plus des obligations éthiques qui lient tous les journalistes et diffuseurs, les médias publics sont redevables à l’électorat puisqu’ils sont financés par les électeurs qui, en définitive, sont leurs propriétaires. En conséquence, il est généralement admis – et cette idée est fondée sur le droit international – que les médias publics doivent être politiquement impartiaux.'

D’autres obligations incombent aux médias publics seulement. Dans certains systèmes, les médias privés ne sont pas tenus légalement de diffuser des émissions en accès direct ou des annonces publicitaires des partis politiques pendant une campagne électorale. Toutefois, les médias publics sont habituellement tenus de le faire. Une grande partie de la présente section est consacrée aux questions liées à ce constat :

• L’accès direct se fera-t-il par publicité électorale payée ou par des émissions politiques gratuites?
• Comment la répartition du temps se fera-t-elle entre les partis ou les candidats? 
• À quel moment de la journée les tranches de temps en accès direct seront-elles disponibles?

La présente section examine également jusqu’à quel point l’organisme de réglementation des médias doit, en période électorale, réglementer le contenu éditorial des médias publics – c’est-à-dire les parties de l’information sur lesquelles il exerce normalement un contrôle éditorial.

 

Un autre aspect de la responsabilité des médias publics découle de l’obligation du gouvernement d’informer et d’éduquer l’électorat sur la façon d’exercer ses droits à une élection – ce qu’on appelle l’éducation électorale.

 

Les obligations des médias publics ont été bien résumées dans une série de lignes directrices établies par le groupe ARTICLE 19, qui prône la liberté d’expression. D’abord élaborées en 1994 pour assurer une couverture juste dans les émissions des médias de l’État qui n’avaient aucun antécédent de reportages impartiaux, ces lignes directrices ont depuis été largement distribuées et adoptées.

Répartition du temps aux candidats et aux partis

On estime généralement que les médias publics ont le devoir de publier ou de diffuser les déclarations électorales des partis qui se font la lutte. Il est généralement admis, aussi, que les médias financés par les deniers publics doivent permettre aux partis et aux candidats de communiquer en direct avec l’électorat.

Cependant, il reste plusieurs autres questions à régler.

Annonces payées, accès gratuit ou une combinaison des deux?

Il faut déterminer si l’accès direct par les partis politiques sera gratuit ou payé ou, comme il arrive souvent, s’il s’agira d’une combinaison des deux. Les règles adoptées pour les médias écrits et les médias électroniques sont souvent différentes. Il arrive que tous les partis aient droit à un accès direct gratuit mais puissent en plus acheter des annonces payées.

Comment le temps et l’espace sont-ils répartis?

La question ne se pose pas lorsqu’il s’agit d’un système où les annonces sont payées : le temps va tout simplement à ceux qui peuvent payer. (Plusieurs soutiennent que c’est pour cette raison que la publicité payée est une formule injuste.) Par contre, si l’accès direct est réparti par un organisme de réglementation, comment la répartition se fera-t-elle? Quels critères faut-il utiliser pour répartir le temps disponible? Doit-on le faire de façon égale, en donnant autant de temps à chaque parti, ou de façon équitable, en répartissant le temps selon le degré d’appui populaire de chaque parti? Et si on choisit de répartir le temps équitablement, comment doit-on procéder? Le temps doit-il être accordé selon l’appui électoral du passé (le nombre de sièges que le parti détient au Parlement), les sondages, le nombre de candidats en lice, d’autres critères – ou selon une combinaison de tous ces critères? Différents pays ont adopté des systèmes qui varient considérablement.

Créneaux de diffusion

Faut-il réglementer les créneaux de diffusion? Si tous doivent avoir la possibilité de diffuser leurs messages aux heures de grande écoute, comment doit-on répartir les créneaux? Dans quel ordre les partis seront-ils autorisés à diffuser?

Qui est le réalisateur et qui assume les coûts de l’émission?

Le parti sera-t-il responsable de réaliser sa propre émission ou le diffuseur public mettra-t-il des installations à sa disposition? Et qui paiera la note pour la production de ces messages électoraux?

Qui décide ce qui sera diffusé?

L’organisme de réglementation a-t-il un mot à dire sur le contenu des émissions en accès direct ou dans les annonces politiques? Les partis peuvent-ils dire ce qu’ils veulent? Quelles sont les restrictions?

Couverture: Accès égal ou équitable

Une des décisions fondamentales qui doivent être prises dans l’organisation des émissions en accès direct pour les partis est de savoir si les créneaux de diffusion doivent être répartis à parts égales ou sur une base équitable. L’égalité signifie clairement que chaque parti ou candidat reçoit le même accès. L’équité signifie que tous ont un juste accès – le parti qui jouit du plus grand appui populaire se voit accorder plus de temps que les autres.

Arguments pour l’égalité

Tous ont la possibilité de faire connaître leur point de vue à l’électorat. C’est alors l’électorat, et non le diffuseur ou un régulateur électoral, qui choisit. Ce système est simple à gérer et tous le comprennent. Il est particulièrement intéressant dans une première élection démocratique, parce que personne ne peut être certain de l’appui que récolteront les différents partis.

Arguments contre l’égalité

L’égalité donne un avantage automatique au parti au pouvoir, qui a plusieurs autres possibilités d’utiliser les médias pour faire connaître ses politiques. L’égalité encourage les partis de l’opposition qui ont peu d’espoir d’être élus aux dépens des partis qui auraient une véritable possibilité de défaire le parti au pouvoir. L’égalité peut aussi engendrer une telle quantité de matériel qu’elle sature l’électorat; ce dernier sera ennuyé et le processus d’accès direct peut devenir une perte de temps. Encore une fois, cette situation favorisera le parti au pouvoir.

Un autre argument militant contre l’accès égal automatique est que cette formule encourage les candidats non sérieux, qui sont plus intéressés à obtenir de la publicité gratuite qu’à être élus.

Arguments pour l’équité

Si l’accès direct est réparti sur une base équitable (ou juste), tous les partis seront assurés de la possibilité de s’adresser à l’électorat, et le temps accordé aux partis sera proportionnel à l’appui populaire dont ils jouissent. Ainsi, l’électorat entend les idées des principaux partis à l’élection; les autres partis dont l’appui populaire est moindre pourront également s’exprimer, mais à un moindre degré.

Arguments contre l’équité

Ce système constitue un obstacle à la naissance de nouveaux partis, puisque l’équité est fondée sur l’appui obtenu au scrutin précédent. Qu’arrive-t-il lorsqu’il n’y a pas eu de scrutin précédent? Comment peut-on évaluer l’appui populaire lorsqu’il s’agit d’une première élection démocratique? Ce système peut donc ouvrir la porte aux abus.

Et la réponse?

Il n’y a aucune bonne ou mauvaise réponse à ce problème; la variété de solutions apportées par les démocraties bien établies et les démocraties récentes le démontre bien. Certaines approches peuvent mieux satisfaire certains systèmes que d’autres. Voici quelques éléments supplémentaires à prendre en compte :

• L’égalité fonctionne mieux lorsqu’il y a moins de partis ou candidats. Lorsqu’ils sont trop nombreux, il faut soit partager le « gâteau » en trop petits morceaux, soit faire un « gâteau » tellement grand que les annonces politiques deviennent trop nombreuses pour maintenir l’intérêt de l’électorat.
• L’égalité peut mieux fonctionner dans une démocratie nouvelle ou en transition. Cela contredit peut-être le point précédent, puisqu’il y a souvent plusieurs partis dans les nouvelles démocraties (et les partis dominants dans les nouvelles démocraties encouragent souvent la multiplication des partis). Il n’en reste pas moins que s’il s’agit d’une première élection démocratique, il est impossible de mesurer l’appui populaire de chaque parti.
• Inversement, l’équité peut fonctionner mieux dans une démocratie établie, où il existe des moyens clairs pour mesurer l’appui populaire. Ou est-ce que ce sont plutôt les tenants de l’égalité qui ont raison, parce que l’équité empêcherait l’émergence de nouveaux partis politiques?

Mais toutes ces considérations ne sont que des indications générales. Plusieurs démocraties établies – la France, l’Italie, le Danemark – répartissent les émissions en accès direct dans les médias publics sur la base de l’égalité (du moins dans certaines élections). Et plusieurs nouvelles démocraties – l’Afrique du Sud, le Brésil, la Namibie – ont réparti le temps sur une base proportionnelle ou équitable.

 
Peu importe l’approche adoptée, son succès dépend largement de la crédibilité et de l’impartialité de l’organisme de réglementation qui répartit le temps. Il s’agit ici d’un argument solide en faveur de la participation des partis politiques dans la rédaction des règlements régissant les médias et les élections. Les partis seront plus enclins à adhérer à un système s’ils ont été consultés à son sujet et s’ils ont participé à sa conception.

Tous ces arguments s’appliquent d’abord aux émissions en accès direct qui sont mises à la disposition des partis gratuitement. Les annonces politiques payées, lorsque permises, sont réparties en fonction des moyens financiers de chaque parti (et sous réserve des limites de dépenses prévues par la loi). Mais cela n’est pas toujours le cas. Et si des limites doivent être imposées à la publicité payée, les mêmes considérations d’équité et d’égalité peuvent s’appliquer.

Accès égal pour tous les partis?

Plusieurs pays répartissent le temps de diffusion en accès direct sur la base de l’égalité entre les différents partis politiques ou candidats. Mais il peut tout de même exister des variantes dans la façon dont les systèmes fonctionnent. Parfois, pour pouvoir participer à la répartition égale, un parti ou un candidat doit d’accord répondre à certains critères d’admissibilité.

France

Aux élections présidentielles françaises, la répartition du temps en accès direct se fait sur une base égale entre tous les candidats, qui sont habituellement environ 14. Si un vainqueur n’est pas déterminé au premier tour de scrutin, il faut procéder à un deuxième tour de scrutin entre les deux premiers candidats, et le temps d’antenne est encore réparti à parts égales entre les deux[1].

Danemark

Le Danemark accorde du temps égal à tous les partis politiques aux élections parlementaires pourvu qu’ils satisfassent à certains critères de base : ils doivent notamment être enregistrés auprès du ministère de l’Intérieur. Pour s’enregistrer, un parti doit avoir obtenu un nombre de signatures équivalant à une signature pour chaque tranche de 175 votes exprimés à l’élection précédente[2].

Norvège

La Norvège répartit le temps de façon égale, mais en imposant, elle aussi, certains critères d’admissibilité. Les partis doivent avoir été représentés à l’un des deux derniers parlements, avoir une organisation nationale et présenter des candidats dans la majorité des circonscriptions. Les partis plus petits qui n’atteignent pas ce seuil obtiennent aussi du temps, mais en quantité moindre[3].

Italie

Le diffuseur de l’État, la RAI, répartit le temps accordé aux partis sur une base égale. Cependant, les diffuseurs commerciaux privés n’ont pas à le faire[4].

 

Tchécoslovaquie

Lors de la première élection démocratique en Tchécoslovaquie, tous les partis ont reçu le même nombre d’heures d’antenne – un total de quatre heures sur une campagne de 40 jours. Les créneaux de diffusion ont ensuite été divisés en tranches de différentes durées. L’horaire exact a été établi par tirage au sort[5].

Arménie

L’Arménie a accordé un temps égal à tous les partis, mais il s’agissait de seulement cinq minutes pour chaque parti ou candidat. On a ainsi évité un problème de surinformation, mais en créant peut-être un problème contraire. Les électeurs ont-ils vraiment reçu assez d’information?

Japon

Le système du Japon accorde un accès égal, mais impose un seuil de qualification. Pour avoir droit à une tranche égale de temps d’antenne, un parti doit présenter au moins 12 candidats. À l’élection de la Chambre haute, les candidats reçoivent toutefois cinq minutes et demie de temps d’antenne gratuit.

 
Pays-Bas

Les Pays-Bas, tout comme le Japon, ont un système qui est en quelque sorte un système d’égalité modifié. En principe, tous les partis ont droit au même temps d’antenne. Toutefois, l’organisme de réglementation, le Commissariat des médias, peut accorder plus de temps aux partis qui présentent des candidats dans toutes les circonscriptions[6].

[1] Anne Johnston et Jacques Gerstle, « The Role of Television Broadcasts in Promoting French Television Candidates », dans Lynda Lee Kaid et Christina Holtz-Bacha (dir.), Political Advertising in Western Democracies, Sage Publications, Londres/Thousands Oaks, 1995.

[2] Karen Siune, « Political Advertising in Denmark », dans Lynda Lee Kaid et Christina Holtz-Bacha (dir.), Political Advertising in Western Democracies, Sage Publications, Londres/Thousands Oaks, 1995.

[3] Ibid.

[4] Gianpiero Gamaleri, « Italy and the 1994 Elections: Media, Politics and the Concentration of Power », dans Yasha Lange et Andrew Palmer (dir.), Media and Elections: a Handbook, European Institute for the Media, Dusseldorf, 1995.

[5] Bibliothèque du Congrès, Bibliothèque juridique, Report for Congress: Campaign Financing of National Elections in Selected Foreign Countries, Washington, DC, juillet 1995, LL95-4, 95-1354: 58.

[6] Kees Brants, « The Blank Spot: Political Advertising in the Netherlands », dans Lynda Lee Kaid et Christina Holtz-Bacha (dir.), Political Advertising in Western Democracies, Sage Publications, Londres/Thousands Oaks, 1995.

Accès équitable pour les partis politiques

Si l’approche basée sur l’égalité n’est pas retenue, on peut choisir parmi plusieurs approches différentes afin d’en arriver à une répartition de temps d’antenne juste et équitable entre les partis ou les candidats. Les considérations principales sont :

• les succès du parti aux élections précédentes;
• le nombre de candidats que le parti présente à l’élection.

 

Tous les partis, ou du moins ceux qui présentent un certain nombre de candidats, sont habituellement assurés d’un minimum de temps. Cette formule vise à répondre à la critique selon laquelle une approche « équitable » ne rend pas justice aux nouveaux partis.

Ces calculs sont plus difficiles à faire lors d’une élection présidentielle, où il arrive qu’un candidat se présente pour la première fois. Au Brésil, on règle ce problème en attribuant du temps d’antenne à un parti lors d’une élection présidentielle selon la représentation du parti au Parlement. Lors du deuxième tour de scrutin, le temps est réparti également.

 

Afrique du Sud

Le temps d’antenne est réparti sur la base d’une combinaison de critères : un minimum est accordé à tous les partis, puis une portion selon le nombre de candidats qu’ils présentent et une autre portion selon l’appui obtenu dans le passé. Cet appui est ordinairement mesuré en comptant le nombre de sièges détenus dans les assemblées législatives nationale et provinciales au moment des élections. Toutefois, l’Autorité indépendante de la radiodiffusion peut, si elle le désire, tenir compte des sondages.

 

Grèce

Les trois principaux partis au Parlement précédent ont droit à au moins 38 minutes par semaine sur les ondes de la télévision. Les plus petits partis qui avaient des députés au Parlement précédent ont droit à huit minutes par semaine. Les partis qui ne sont pas représentés au Parlement, mais qui ont des candidats dans 75 % des circonscriptions, ont droit à cinq minutes par semaine. De plus, chacun des trois principaux partis a droit à une émission de 45 minutes.

 

Espagne

Les partis qui n’ont pas fait élire de députés à l’élection précédente ont droit à 10 minutes de temps d’antenne. Les partis qui ont obtenu moins de 5 % des votes ont droit à 15 minutes de temps d’antenne. Les partis qui ont obtenu jusqu’à 20 % des votes ont droit à 30 minutes et ceux qui ont remporté plus de 20 % des votes ont droit à 45 minutes de temps d’antenne.

 

Royaume-Uni

La formule pour répartir le temps d’antenne est examinée par un comité de diffuseurs et de partis politiques à chaque élection. La formule est à peu près la suivante : tous les partis qui présentent 50 candidats ou plus se voient attribuer une émission gratuite. Les deux partis principaux reçoivent des parts égales de temps d’antenne – environ cinq émissions de 10 minutes. Le troisième parti principal reçoit un peu moins – habituellement quatre émissions de 10 minutes[1].

 

Israël

Tous les partis qui participent à une élection reçoivent une allocation de base de 10 minutes de temps d’antenne. Les partis qui étaient représentés au Parlement sortant (la Knesset) reçoivent trois minutes additionnelles pour chaque siège qu’ils détenaient[2].

 

Turquie

Tous les partis qui se font la lutte à l’élection ont droit à 10 minutes de temps d’antenne. Les partis représentés au Parlement peuvent recevoir une portion additionnelle de 10 minutes. En outre, le parti au pouvoir a droit à 20 minutes de plus et le principal parti d’opposition à 10 minutes de plus[3].

 

[1] Brian Wenham « The United Kingdom: Impartial broadcasters and a Partisan Press », Yasha Lange et Andrew Palmer (dir.), Medias and Elections: a Handbook, European Institute for the Media, Dusseldorf, 1995.

[2] Bibliothèque du Congrès, Bibliothèque de droit, Report for Congress: Campaign Financing of National Elections in Selected Foreign Countries, Washington, DC, juillet 1995, LL95-4, 95-1354: 58.

[3] Bibliothèque du Congrès, Bibliothèque de droit, Report for Congress: Campaign Financing of National Elections in Selected Foreign Countries, Washington, DC, juillet 1995, LL95-4, 95-1354: 194.

Critères de répartition du temps d’accès direct

L’application de critères pour la répartition des émissions d’accès direct soulève des questions surtout lorsqu’il faut appliquer certains facteurs d’équité plutôt que de répartir tout simplement le temps sur une base d’égalité. Toutefois, dans les systèmes d’« égalité modifiée », comme celui en vigueur dans les Pays-Bas, l’organisme de réglementation peut jouir d’une certaine discrétion pour attribuer du temps additionnel aux partis principaux.

Peu importe le système, il faut d’abord déterminer si on établit un seuil de qualification. Certains systèmes fondés sur l’égalité (comme ceux du Danemark, de la Norvège et du Japon) imposent des normes de qualification – comme un certain nombre de candidats à présenter ou un minimum de signatures du public.

Les systèmes axés sur l’équité ont aussi à décider d’un seuil de qualification. Dans les nouvelles démocraties, le seuil est souvent moins élevé à cause de la difficulté qu’il y a à établir le niveau d’appui populaire de chaque parti. En Afrique du Sud, par exemple, tous les partis se voient accorder une tranche de temps minimum. Dans les démocraties établies depuis longtemps, le seuil est souvent plus élevé. Le seuil devrait être habituellement déterminé par le nombre de sièges brigués, plutôt que le nombre de sièges déjà détenus auparavant, puisque ce dernier critère constituerait un obstacle important à la naissance de nouveaux partis. Au Royaume-Uni, par exemple, le seuil est fixé à 50 sièges brigués – environ 7 % du total.

Une fois que le seuil a été établi, les deux autres critères qui sont habituellement considérés dans la répartition du temps d’antenne en accès direct sont les suivants :

• Combien de sièges les partis sollicitent-ils (ou combien de candidats présentent-ils)?
• De quel appui populaire ont-ils bénéficié dans le passé?

Lorsqu’on examine la première question, on s’aperçoit clairement que le seuil sera déterminé en grande partie par la nature de l’élection et du système électoral. La répartition du temps risque d’être beaucoup plus égale lors d’une élection présidentielle, parce que ce genre de scrutin est basé beaucoup plus sur une concurrence individuelle que sur une différence entre partis. La France, par exemple, répartit le temps d’antenne aux élections présidentielles purement sur une base d’égalité alors que le Brésil le fait sur la base du niveau d’appui parlementaire pour les candidats des partis.

Aux élections parlementaires, la nature du système de vote détermine clairement l’importance des plus petits partis dans les résultats de l’élection, ce qui peut aussi déterminer le temps qui leur sera accordé. Dans un système de scrutin majoritaire uninominal, un parti qui obtient 10 % du vote à l’échelle nationale peut être considéré comme un parti marginal (et possiblement sous-représenté au Parlement), alors que le même parti dans la plupart des systèmes de représentation proportionnelle pourrait faire bonne figure. La répartition du temps d’antenne dans ce dernier système sera probablement plus égale ou, tout au moins, le seuil de qualification sera moins élevé.

Étrangement, le Royaume-Uni, modèle classique du scrutin majoritaire uninominal, fait des efforts sérieux afin de compenser les inégalités créées par le système électoral dans la répartition du temps. C’est ainsi que le troisième parti national, les Démocrates libéraux, qui obtient constamment une représentation largement inférieure à sa part du vote populaire, reçoit tout de même une part de temps d’antenne qui est proportionnellement plus importante que sa part de sièges au Parlement, mais aussi que sa part des votes.

Une nouvelle approche intéressante s’est développée en Afrique du Sud, une nouvelle démocratie où l’organisme de réglementation des médias a développé une formule qui :

• accorde du temps à tous les partis;
• répartit le temps d’après le nombre de sièges brigués et l’appui populaire estimé;
• tient compte du fait que les élections nationales et provinciales sont tenues simultanément.
  

Horaires et durée des émissions d’accès direct

L’horaire des émissions d’accès direct est d’une importance primordiale. Une émission diffusée à l’heure où les gens dorment ou sont au travail n’est pas utile. Tout comme pour les annonces commerciales, tous visent à obtenir le temps de grande écoute.

Bien que cette vérité soit évidente, elle est souvent oubliée. Pendant la campagne référendaire au Zimbabwe en 2000, les créneaux horaires accordés à la campagne pour le OUI (appuyée par le gouvernement) étaient presque invariablement dans les mêmes heures que le grand bulletin de nouvelles de la soirée. La campagne pour le NON a dû recourir aux tribunaux pour réussir à transmettre ses messages – mais la décision ne spécifiait pas le moment de la diffusion de ces messages et, par conséquent, elle s’est vu accorder des créneaux moins avantageux[1].

 
Le problème peut provenir non seulement de l’heure de l’émission, mais aussi de ce qui est diffusé à la même heure sur les autres canaux. À l’élection présidentielle de 2000 en Serbie, la télévision d’État a tenté de réduire la cote d’écoute des émissions du candidat de l’opposition, Vojislav Kostunica, en les plaçant à l’horaire en même temps qu’un feuilleton populaire.

Le problème peut cependant être exagéré. Lors du plébiscite au Chili en 1988, les émissions étaient délibérément diffusées à des heures de faible écoute afin de refroidir l’enthousiasme politique. Cependant, la population à qui l’on avait refusé tout débat politique actif depuis 15 ans ne s’est pas laissé décourager pour autant et a regardé les émissions avec grand intérêt[2].

L’important est d’accorder un accès égal aux meilleurs créneaux horaires. Une approche populaire pour atteindre l’égalité totale est de tirer les créneaux au sort – une formule utilisée surtout lorsque la portion de temps accordée à tous est égale.

Une mesure souvent retenue dans le passé consistait à diffuser les émissions électorales de partis politiques sur tous les réseaux en même temps. Bien que cette approche ait du bon, elle a été abandonnée en faveur d’une approche qui laisse le choix aux téléspectateurs. D’ailleurs, cette approche était devenue impossible à appliquer à cause de la prolifération des chaînes de télévision dans plusieurs pays.

La durée des émissions peut aussi poser problème. Il existe deux tendances concurrentielles. Par tradition, l’objectif des lois et règlements a été d’assurer que les émissions étaient assez longues pour permettre aux partis de transmettre leur message.
Mais à l’ère des annonces courtes et percutantes, les émissions de 10 minutes sont de plus en plus considérées comme dépassées. Au Royaume-Uni, par exemple, les partis principaux se voient accorder cinq créneaux de 10 minutes chacun – mais, en réalité, n’utilisent que 5 minutes de chaque créneau. Si les règles le permettaient, ils préféreraient se voir accorder 10 créneaux de 5 minutes, mais les règles ne le permettent pas. Les partis préfèrent donc ne pas utiliser la moitié du temps qui leur est accordé afin de ne pas rebuter les électeurs avec des annonces trop longues.

Aux États-Unis, certaines mesures sont envisagées en vue d’assurer une durée minimale pour les annonces politiques afin d’obliger les politiciens à faire appel à la raison des électeurs plutôt qu’à leurs émotions.

Les organismes de réglementation ont le choix entre deux approches. La première consiste à spécifier précisément les créneaux horaires qui sont disponibles – par exemple, une émission de cinq minutes – et il appartient alors au parti d’utiliser ce temps, sinon il le perd. La deuxième approche consiste à octroyer un bloc de temps que le parti peut utiliser à son gré. L’inconvénient de cette deuxième approche est qu’elle pose un énorme problème de planification au diffuseur.

Une troisième approche pourrait constituer un compromis entre les deux premières. Les partis pourraient se voir attribuer un montant total de temps d’antenne conformément à un système auquel ils auraient consenti. Cette allocation de temps pourrait ensuite être divisée en créneaux de différentes durées, ce qui permettrait aux partis de présenter, d’une part, une argumentation longue et raisonnée et, d’autre part, des messages publicitaires brefs.

[1] Media Monitoring Project Zimbabwe, A question of balance: The Zimbabwean media and the constitutional referendum Harare, mars 2000.

[2] ARTICLE 19, Guidelines for Election Broadcasting in Transitional Democracies, Londres, 1994, p. 16.

Qui paie les émissions d’accès direct?

Les émissions électorales des partis, à ne pas confondre avec la publicité politique, sont habituellement décrites comme étant « gratuites ». Tout ce que cela signifie est que les partis eux-mêmes n’assument pas le coût du temps qui leur est accordé. Ce qui soulève les deux questions suivantes :

• Qui assume le coût du temps d’antenne?
• Qui assume les frais de production de ces émissions?

Il existe deux réponses possibles à la première question : le diffuseur doit fournir du temps gratuitement, ou le gouvernement ou l’organisme électoral achète le temps du diffuseur. Lorsqu’il s’agit de diffuseurs publics, la première réponse sera presque toujours la bonne. La charte ou les règlements qui régissent les diffuseurs publics exigent qu’ils fournissent un tel service. Dans certains cas, une obligation semblable peut exister pour les diffuseurs privés autorisés (en vertu d’une licence). Dans de tels cas, cependant, un organisme de surveillance achète généralement le temps en question au nom des partis. C’est ce qui se produit au Mexique, par exemple, où l’Institut fédéral électoral achète mensuellement 15 minutes de temps d’antenne à la télévision et à la radio pour chaque parti.

La deuxième question (Qui assume les frais de production de ces émissions?) est plus complexe. Habituellement, c’est le parti, quoique ces coûts peuvent être limités par des contraintes légales visant les dépenses de campagne. Les coûts peuvent être relativement peu élevés si le parti a recours à du personnel qui partage ses idées – c’est le cas, par exemple, des réalisateurs de Hollywood John Schlesinger, Hugh Hudson et Mike Newell, qui ont réalisé des émissions électorales pour les principaux partis de la Grande-Bretagne (bien que dans chaque cas, les coûts élevés de production ont probablement dépassé les économies faites sur les honoraires du réalisateur).

Si la production des émissions électorales est laissée à chaque parti, il va de soi que les partis riches sont favorisés. C’est ce qui a incité l’organisme responsable de la diffusion en Afrique du Sud, la Independant Broadcasting Authority, à interdire en 1999 la publicité à la télévision, en invoquant le fait que les plus petits partis ne pouvaient pas se payer ce genre d’émission.

Une autre solution veut que le diffuseur public mette à la disposition des partis des installations de réalisation. C’est l’approche qui avait été adoptée dans les premières années des émissions politiques présentées par les partis. Ces émissions étaient préparées en studio et n’étaient qu’un prolongement du discours ministériel traditionnel devant la caméra. On retrouve cette approche dans les démocraties en transition, où les nouveaux partis ont rarement les moyens financiers ou l’expertise nécessaires pour produire leurs propres émissions.

 

Qui sont les réalisateurs des émissions d’accès direct?

Dans certaines circonstances – surtout lors d’élections de transition dans des pays défavorisés – les partis politiques peuvent ne pas avoir les moyens nécessaires pour faire leurs propres émissions. Un bon système prend cela en compte en s’assurant que les partis peuvent accéder facilement aux studios des radiodiffuseurs privés ou publics (ce qui est plus probable), où ils pourront concevoir et enregistrer leurs émissions.

Au Mozambique, en 1994, un certain nombre de partis n’avaient pas l’équipement nécessaire pour réaliser leurs propres émissions et ne connaissaient pas la marche à suivre pour fournir des vidéocassettes au diffuseur. Résultat : aucun message n’apparaissait à l’écran lors des émissions qui leur avaient été accordées, ou on ne voyait à l’écran qu’un court message invitant les électeurs à voter pour le parti[1].

Le contraire s’est produit lors des élections de 1990 en Pologne. La télévision d’État a fourni aux partis politiques l’équipement nécessaire à la réalisation de leurs émissions, conformément à des critères bien définis. Les studios avaient à leur disposition un studio d’enregistrement ou une équipe de tournage composée de trois techniciens et d’un journaliste. (Les partis pouvaient décider de ne pas utiliser les services du journaliste s’ils jugeaient que sa présence compromettrait leur contrôle éditorial de l’émission.) Le rôle de l’équipe était purement technique : toute assistance technique apportée par le personnel de la télévision de la Pologne qui pouvait avoir une incidence sur le contenu de fond de l’émission ne pouvait être donnée qu’en présence d’un membre du personnel du candidat et, le cas échéant, il fallait inscrire une note à ce sujet dans le journal de réalisation.

Le personnel du candidat pouvait être présent en tout temps lors de l’enregistrement, de l’édition ou des étapes de postproduction pour la préparation de l’émission[2].

[1] Diana Cammack, Election reporting: a practical guide to media monitoring, ARTICLE 19, Londres 1998, p. 4.

[2] Karol Jakubowicz, « Poland and the 1993 Election Campaign: Following the Line of Least Resistance », Yasha Lange et Andrew Palmer (dir.), Media and Elections: a Handbook, European Institute for the Media, Dusseldorf, 1995.

Accès direct pendant les référendums

Lors d’un référendum ou d’un plébiscite, plusieurs des questions compliquées relativement à la répartition du temps d’antenne n’existent plus. Il faut choisir entre un oui ou un non. Comme la question n’a jamais été posée, il n’y a pas lieu de tenir compte de l’opinion des électeurs par le passé. Égalité et équité vont de pair : chacun des deux côtés doit bénéficier de temps égal pour faire valoir ses arguments.

L’équipe technique des Nations Unies au référendum de 1993 au Malawi a conclu que  « dans le cas des médias contrôlés par le gouvernement, il est coutumier d’accorder aux deux factions qui s’opposent un accès égal du point de vue de la date, de l’heure et de la durée »[1].

Le Chili a adopté la même pratique lors de son plébiscite de 1988 sur la restauration de la démocratie.

Les choses peuvent cependant être plus compliquées. Généralement, chacun des deux camps peut regrouper plus d’un parti, et des divisions peuvent même apparaître au sein de certains partis. Qui, alors, a le droit de parole pour chaque camp?

En 1979, une cour de l’Écosse a eu à répondre à ce genre de question lors d’un référendum sur la dévolution du pouvoir politique. Les deux partis principaux du Royaume-Uni étaient divisés sur la question, certains de leurs membres faisant campagne pour l’un ou l’autre des deux côtés du débat référendaire. En gros, trois grands partis en Écosse se sont prononcés en faveur de la dévolution et un contre. La cour a néanmoins conclu que les camps du Oui et du Non devaient avoir un accès égal au temps – l’appui des partis n’entrait pas en ligne de compte[2].

Des questions plus compliquées encore surgissent lorsque différents groupes appuient la même proposition dans un référendum, mais dans différentes optiques et sous la forme de différentes campagnes. En de tels cas, certains des critères de répartition normale utilisés lors d’élections doivent être invoqués pour déterminer le temps qui doit être accordé à chaque groupe. Toutefois, le principe général d’égalité entre les deux côtés n’est pas affecté.

[1] Rapport de l’équipe technique des Nations Unies sur la conduite d’un référendum libre et juste sur la question du système à parti unique ou du multipartisme au Malawi (15-21 nov. 1992), para. 27.

[2] Wilson c. Independent Broadcasting Authority, 1979 SLT 279.

Publicité électorale payée

Le fait qu’un pays permette ou non la publicité électorale payée dépend surtout de son système de fonctionnement en matière de radiodiffusion et, par conséquent, sur le système de réglementation qui en découle.

Aux yeux de certains, il peut paraître curieux que la publicité payée dans les journaux pour les partis politiques et les candidats porte rarement à controverse. La pratique est à peu près la même dans toutes les régions du monde : la publicité est permise, mais assujettie à certaines limites imposées par les plafonds de dépenses de campagnes, et parfois à des restrictions sur le contenu.

Toutefois, le fait que plusieurs pays ont adopté des approches différentes pour les annonces politiques à la radio et à la télévision peut être attribué à deux facteurs :

• Premièrement, le coût de la publicité à la radio et surtout à la télévision est souvent beaucoup plus élevé que le coût de la publicité dans la presse écrite.
• Deuxièmement, les diffuseurs sont la propriété de l’État ou se voient attribuer leur bande fréquence par un organisme public.

Évidemment, aucun de ces facteurs n’amène en soi l’interdiction des annonces politiques sur les ondes. Ils expliquent cependant pourquoi l’approche est différente.

En gros, les pays qui ont une longue tradition de radiodiffusion publique, comme la France, le Royaume-Uni et le Danemark, tendent à être réticents face à la publicité politique payée. Dans les pays où la tradition veut que les médias soient surtout de nature commerciale – les États-Unis en sont le meilleur exemple – il apparaît tout naturel que la publicité politique soit payée. Il est à noter que dans le pays d’Europe où les diffuseurs commerciaux dominent le plus, c’est-à-dire en Finlande, la publicité politique est permise sans restriction.

Telle est la tendance globale, mais il y a plusieurs exceptions. L’approche du Canada, par exemple, dont la tradition de diffusion est semblable à celle du Royaume-Uni, est néanmoins beaucoup plus semblable à celle des États-Unis. La question n’est pas nécessairement de savoir si les diffuseurs publics peuvent accepter des annonces commerciales. La British Broadcasting Corporation a toujours maintenu une interdiction sévère sur les annonces commerciales; les diffuseurs publics français, pour leur part, le permettent depuis les années 1960. Chacun impose un embargo sévère sur la publicité politique.

 

Un modèle courant veut que le diffuseur public libère des créneaux d’accès direct selon des critères prédéterminés, alors que les diffuseurs privés vendent du temps aux partis et aux candidats souvent selon différents critères. C’est le cas en Allemagne, et l’Italie a adopté ce modèle immédiatement après la légalisation de la radiodiffusion commerciale privée.

La thèse en faveur de la publicité politique

Ceux qui sont en faveur de la publicité politique payée invoquent la liberté d’expression. Cet argument est porté à son apogée aux États-Unis, où on présume généralement que le Premier Amendement de la Constitution (qui défend au Congrès d’adopter des lois ayant pour effet de réduire la liberté d’expression) protège le droit à la publicité payée. Par conséquent, les limites actuelles sur les contributions politiques sont souvent considérées comme contraires au Premier Amendement[1].

Cette thèse repose sur le principe que le droit de faire des dépenses en publicité équilibre le débat entre tous les candidats (ceux qui sont en poste et ceux qui leur font la lutte). Cela ne tient pas compte du fait que posséder des moyens financiers importants ne signifie pas nécessairement avancer des idées politiques valables. Un tel système peut désavantager un parti qui représente les aspirations des pauvres et des défavorisés. La thèse en faveur de la publicité payée peut être invoquée dans les pays industrialisés, mais ne s’applique pas nécessairement dans les pays où la richesse est principalement associée à un poste dans la fonction publique ou à du favoritisme politique. Dans bien des pays, le parti au pouvoir est le plus riche et celui qui peut se payer le plus de publicité.

La thèse contre la publicité politique

La thèse contre la publicité politique payée est axée sur l’idée de l’égalité : tous les partis ou candidats devraient avoir un accès juste et égal aux émissions en direct sans égard à leur statut financier. Les pays qui favorisent un système d’accès direct égal interdisent presque toujours la publicité payée. Plusieurs pays, comme le Royaume-Uni, qui gèrent des systèmes axés plutôt sur l’équité, interdisent tout de même la publicité payée.

 
Un autre argument contre la publicité payée est qu’elle abaisse le niveau du débat politique. Il est assez évident que les annonces payées sont généralement beaucoup plus courtes que les émissions en direct et tendent généralement à « vendre » un candidat ou un parti (ou à dénigrer l’adversaire) plutôt qu’à défendre des idées. La différence dans la durée des annonces est frappante : la durée moyenne d’une annonce payée en Finlande est de 10 à 25 secondes et de 30 à 60 secondes aux États-Unis. En France, au Royaume-Uni et au Danemark, la durée des émissions gratuites varie entre 5 et 10 minutes[2].

Le plus frappant, cependant, est le nombre de pays dont le système est mixte, offrant des émissions en direct payées et non payées. Cette approche accorde aux partis une allocation de base en temps d’accès direct gratuit; les partis qui le désirent peuvent ensuite acheter du temps additionnel si leur situation financière le leur permet.

[1] Voir, par exemple, Nadine Strossen, « Freedom of Speech: Issues for a new election and a new century », Media Studies Journal, hiver 2000, http://www.mediastudies.org/nq5.htm.

[2]  Christina Holtz-Bacha et Lynda Lee Kaid, « A Comparative Perspective on Political Advertising: Media and Political System Characteristics », Lynda Lee Kaid et Christina Holtz-Bacha (dir.), Political Advertising in Western Democracies, Sage Publications, Londres/Thousands Oaks, 1995.

Pays autorisant la publicité politique payée

Dans les systèmes qui permettent la publicité politique payée, cette publicité n’est généralement pas restreinte – les partis peuvent acheter autant de temps qu’ils peuvent financièrement se le permettre – alors que le temps d’antenne gratuit est assujetti à un partage prédéterminé.

Mais il ne s’agit pas d’une norme universelle. Un certain nombre de pays qui ont un système mixte de publicité payée et gratuite limitent les deux formes de publicité dans des proportions équivalentes. Le système du Canada établit un plafond sur la quantité de temps de publicité que chaque parti peut acheter, dans le cadre d’un système qui ressemble de près aux systèmes appliqués dans d’autres pays pour la répartition du temps gratuit.

En fait, il existe peu de systèmes qui ne permettent que la publicité politique payée sans accorder de temps gratuit. Pendant bien des années, la Finlande était le seul exemple de ce genre en Europe, la plupart des autres exemples se trouvant dans les Amériques.

Le Venezuela, par exemple, ne permet aucune publicité politique sur les deux réseaux de l’État. Il n’impose cependant aucun plafond à l’égard de la publicité sur les réseaux commerciaux. Les partis politiques semblent généralement prêts à payer les mêmes tarifs que les autres annonceurs. L’État subventionne les dépenses de publicité. La loi électorale permet au Conseil électoral suprême de contribuer aux campagnes de publicité des partis. En général, après l’élection, le Conseil accorde des subventions aux partis qui ont obtenu au moins 10 % des votes aux élections au Congrès.

Une caractéristique exceptionnelle du système vénézuélien est que l’administration en place peut aussi acheter de la publicité. La loi interdit à l’administration de diffuser des messages publicitaires destinés à promouvoir le parti au pouvoir – mais les messages de l’administration et du parti au pouvoir peuvent être diffusés l’un à la suite de l’autre, ce qui constitue un argument fort en faveur du parti au pouvoir. En 1978, le gouvernement a dépensé presque autant que les deux partis politiques principaux sur la publicité télévisée. Le Venezuela affiche un niveau extrêmement élevé de dépenses en publicité politique – selon certaines estimations, il s’agirait du niveau le plus élevé par habitant au monde[1].

Parmi les systèmes de publicité politique payée, celui des États-Unis est le plus connu. Mais contrairement à ce que plusieurs croient, le système américain est loin d’être libre de toute réglementation. La législation sur le financement des campagnes a un impact particulier sur la publicité télévisée, qui est de loin le poste le plus important des budgets de campagne.

Mais la réglementation ne s’arrête pas là. La Loi fédérale sur les communications de 1934, telle que modifiée, exige que les radiodiffuseurs offrent la même quantité de temps à tous les candidats aux élections fédérales. Ils doivent mettre ce temps à la disposition des candidats au taux le plus bas accordé aux publicitaires non politiques. Les réseaux qui vendent du temps à un candidat doivent donner la même chance aux autres candidats[2]. Ces principes sont importants; ils assurent que la publicité politique n’est pas nécessairement réservée à ceux dont les coffres de campagne sont les plus garnis. Les principes suivants ont été repris à travers le monde :

• La publicité est offerte au plus bas taux;
• Si un espace publicitaire est offert à un candidat, il doit être offert à tous les candidats.

 

[1] Howard R. Penniman et Austin Ranney, « The Regulation of Televised Political Advertising in Six Selected Democracies », Committee for the Study of the American Electorate, sans date

[2] Robert M. Entman, « The Media and U.S. Elections: Public Policy and Journalistic Practice », dans Yasha Lange et Andrew Palmer (dir.), Media and Elections: a Handbook, European Institute for the Media, Dusseldorf, 1995

 

Un système mixte de publicité et d’accès gratuit

Un certain nombre de pays prévoient un mélange d’émissions en accès direct gratuites et de publicités payées. Cette formule peut constituer un compromis efficace entre la thèse en faveur de « la liberté d’expression », qui rejette toute limitation de la publicité, et la thèse en faveur de « l’égalité des chances », selon laquelle tous les partis ou candidats doivent être entendus.

La Barbade utilise un tel système mixte. Les partis politiques, ainsi que les candidats qui n’appartiennent à aucun parti, peuvent acheter de la publicité à la radio et à la télévision, en plus du temps d’antenne gratuit qui leur est accordé. La quantité de temps qu’ils peuvent acheter dépend cependant d’un calcul prédéterminé, basé sur le nombre de candidats qu’ils présentent. Il existe aussi une limite de temps pour chaque annonce (30 secondes à la radio et 60 secondes à la télévision).

Au Monténégro, les règlements qui s’appliquent aux médias de l’État en période électorale prévoient un mélange de publicité gratuite et payée. Chaque liste de candidats se voit accorder au total cinq minutes de temps d’accès direct, dont deux minutes sont fournies gratuitement et diffusées à un moment spécifique prévu dans les règlements. Les trois autres minutes sont achetées au taux du marché, et le moment de la diffusion est déterminé par une entente entre les listes de candidats et le diffuseur. Cela signifie sans doute que des taux variés peuvent s’appliquer (tout comme pour les annonceurs commerciaux) selon le moment où la publicité politique est diffusée.

Le système canadien est également un système mixte. La répartition du temps d’antenne gratuit pour les émissions des partis politiques se fait entre les élections : 60 % pour les partis d’opposition et 40 % pour le parti au pouvoir. La répartition exacte de ces émissions se fait sur accord des partis ou, en l’absence d’unanimité, sur décision de l’arbitre en matière de radiodiffusion. En plus de ces « émissions gratuites », le premier ministre et les ministres ont à l’occasion accès à du temps d’antenne. L’opposition a un droit de réplique lorsqu’il s’agit d’émissions ministérielles. En période électorale, ce système est complété par un système de publicité payée. Les partis se voient attribuer une tranche de temps de publicité, selon une formule sur laquelle ils s’accordent. Ils peuvent ensuite acheter du temps de publicité à l’intérieur de la limite de leur allocation[1].

 [1] Howard R. Penniman et Austin Ranney, « The Regulation of Televised Political Advertising in Six Selected Democracies », Committee for the Study of the American Electorate, sans date.

Publicité politique et limites des dépenses de campagne

Une façon indirecte de réglementer la publicité politique payée dans bien des pays est de limiter les dépenses de campagne. De telles limites s’appliquent généralement et, comme la publicité télévisée est le poste le plus important du budget de la campagne, c’est là que les plafonds de dépense se feront le plus sentir. Au Canada, par exemple, limiter les dépenses signifie que les partis ne peuvent jamais utiliser toute la part du temps de publicité qui leur est accordée. Certaines lois sont explicites sur ce point. Aux élections de 1994 en Afrique du Sud, par exemple, la loi stipulait que toute publicité politique était assujettie à des limites légales sur les dépenses de campagne.

Au Venezuela, où le montant par habitant dépensé en publicité politique serait le plus élevé au monde, il n’est pas surprenant qu’il n’existe aucune limite sur les dépenses. Les États-Unis, généralement reconnus comme le royaume de la publicité politique, possèdent un système relativement compliqué pour réglementer le financement des campagnes, surtout les campagnes présidentielles. La Loi sur les campagnes électorales fédérales de 1971 (modifiée en 1974 et 1976) prévoyait un financement fédéral égal lors d’élections présidentielles et des subventions fédérales pour les élections primaires. Elle fixait également des plafonds à l’égard des montants que les candidats pouvaient dépenser pour de la publicité télévisée, quoique ces dispositions ont été retirées lorsque la loi a été modifiée. Dans une cause importante en 1976, Buckley c. Valeo, la Cour suprême a maintenu le principe de financement public, mais a aboli les limites de dépenses par les « comités d’action politique » à condition que ces derniers soient indépendants des campagnes présidentielles elles-mêmes. La Cour a également décidé qu’il n’y aurait aucune limite sur les dépenses des individus[1].

Cette décision a eu pour effet de créer des canaux par lesquels ceux qui font campagne aux élections présidentielles peuvent contourner les limites. Les donateurs peuvent contribuer aux partis ou aux « comités d’action politique » plutôt qu’aux candidats eux-mêmes. Cela signifie également qu’un individu fortuné (comme le candidat indépendant Ross Perot en 1992) peut se porter candidat sans que ses dépenses soient plafonnées.

Toute publicité politique aux États-Unis doit indiquer par qui elle est payée[2].

Le Japon est un autre pays qui fait la distinction entre les partis et les candidats dans son contrôle des dépenses de campagne. Les candidats n’ont pas le droit d’acheter du temps d’antenne. Les partis peuvent acheter du temps d’antenne pourvu que les annonces appellent à appuyer le parti et non des candidats en particulier.

Dans un système de publicité payée, on peut donner une chance aux partis plus pauvres en contrôlant le financement des campagnes. Lors des premières élections parlementaires en Mongolie, chaque parti s’est vu accorder le même temps gratuit et payé; le gouvernement a cependant subventionné le temps payé des plus petits partis.

Certains voient dans cette formule d’ajustement un moyen d’égaliser les dépenses de campagne de manière à faire respecter les limites de dépenses sans contraintes lourdes. L’idée est d’établir des limites. Si un parti excède ces limites, les autres reçoivent du temps égal payé à même les fonds publics.

 

[1] Howard R. Penniman et Austin Ranney, « The Regulation of Televised Political Advertising in Six Selected Democracies », Committee for the Study of the American Electorate, sans date.

[2] Robert M. Entman, « The Media and U.S. Elections: Public Policy and Journalistic Practice », Yasha Lange et Andrew Palmer (dir.), Media and Elections: a Handbook, European Institute for the Media, Dusseldorf, 1995.

Réglementer le contenu des émissions d’accès direct

Certains se demandent si l’organisme de réglementation devrait tenter par un moyen ou un autre de contrôler le format ou le contenu des émissions d’accès direct, qu’il s’agisse d’émissions électorales gratuites pour les partis ou de publicité politique payée. Il existe un fort courant de pensée à l’encontre de ce genre de réglementation, étant donné l’hostilité du droit international vis-à-vis de la censure préalable de tout genre. Les arguments en faveur d’un certain type de réglementation se regroupent sous deux catégories, à savoir :

• Réglementation du format – habituellement afin de s’assurer que des messages politiques sérieux sont transmis.
• Réglementation du contenu – afin de prévenir la diffusion de tout contenu inapproprié ou illégal.

Ce dernier argument est nettement en rapport avec la question des politiques relativement aux « propos haineux ». Il se rapporte également à la question du degré de responsabilité légale des médias concernant le contenu des messages politiques qui sont diffusés. Ce sont souvent les médias eux-mêmes qui réclament avec le plus d’insistance des restrictions sur le contenu des émissions politiques, craignant la possibilité de poursuites judiciaires. Ils favorisent un système, comme celui utilisé en Israël, selon lequel le contenu des émissions des partis doit d’abord être approuvé par la Commission électorale avant d’être diffusé.

En 1994, la Commission des médias indépendants de l’Afrique du Sud a traité de cette question d’une manière un peu différente. La loi alors adoptée stipulait qu’une émission électorale d’un parti ne devait pas contenir d’éléments qui pourraient exposer le diffuseur à des poursuites. En d’autres mots, il incombait aux partis de s’assurer que le contenu était conforme à la loi, même si les diffuseurs pouvaient être tenus responsables de la diffusion de contenu illégal[1].

La législation de la Barbade (typique de celle de plusieurs autres pays) interdit clairement un certain nombre d’éléments de contenu, notamment :

• toute matière qui contrevient aux lois de la Barbade;
• tout commentaire abusif relativement à une race, une croyance ou une religion;
• toute matière obscène, indécente ou profane;
• toute matière malicieuse, scandaleuse ou diffamatoire.

 

La troisième de ces interdictions peut se révéler particulièrement délicate. Les efforts pour réglementer « au nom de la convenance » sont notoirement difficiles et, évidemment, doivent tenir compte des spécificités de chaque culture. Peu de pays, par exemple, adoptent l’approche de la Finlande relativement à la diffusion en direct qui interdit les messages de campagne négatifs et qui pourtant permet aux représentants des partis d’apparaître nus à l’écran, selon les traditions du sauna finlandais[2].

La distinction entre réglementer la forme et réglementer le contenu est manifestement artificielle. Certains pays proposent une durée minimum pour les émissions politiques afin d’assurer qu’on diffuse une argumentation sérieuse plutôt qu’un simple message publicitaire. D’autres prescrivent une limite maximale : la Barbade, par exemple, limite la publicité à un maximum de 60 secondes.

Le système de publicité politique du Venezuela n’est presque pas réglementé. Et pourtant, le Conseil électoral suprême possède le pouvoir d’ordonner le retrait d’une annonce qui n’est pas de « bon goût » ou qui représente faussement la position d’un adversaire. Le Conseil a aussi interdit l’utilisation de propagande subliminale ou d’autres moyens de « persuasion psychologique cachée » dans les annonces politiques télévisées. (Cela a mené à une interdiction générale de toute publicité subliminale au Venezuela[3].)

La France, qui possède des règlements nombreux en ce domaine et plus élaborés que ceux de la plupart des démocraties avancées, a aussi imposé des restrictions qui visent à influencer la qualité des messages. À l’élection présidentielle de 1988, par exemple, les candidats ne pouvaient tourner qu’une seule émission en dehors des studios de la télévision et toutes les émissions, y compris celle tournée en studio, ne pouvaient contenir que 40 % de séquences provenant de films d’archives. L’objectif de ces restrictions était d’assurer que les candidats présentent surtout leurs politiques devant la caméra. Les règlements prévoyaient également que les émissions des candidats ne pouvaient utiliser des séquences d’archives sans le consentement de ceux qui y figuraient – une façon ferme de freiner les attaques personnelles envers les adversaires[4].

Certains pays, suivant l’exemple de la Finlande, interdisent explicitement les attaques personnelles. (La Finlande interdit aussi les annonces publicitaires de produits dans les émissions politiques[5].) Au Costa Rica, le Tribunal électoral suprême peut ordonner qu’une annonce politique négative soit retirée si elle comprend une attaque personnelle ou non vérifiable. En 1990, une annonce suggérait que le grade en droit d’un candidat sortant avait été acquis illégalement. Le Tribunal a fait retirer l’annonce après sa première diffusion.

La France applique également des restrictions visant le contenu des messages et destinées à réduire l’avantage du candidat sortant. Par exemple, les candidats à l’élection présidentielle de 1988 ne pouvaient pas utiliser le drapeau ou l’hymne national ou montrer les endroits où ils accomplissaient leurs fonctions – en d’autres mots, le président de la République devait diffuser à partir d’un studio, tout comme ses adversaires, et non à partir du Palais de l’Élysée[6].

Sans doute aucun pays n’est aussi tourmenté par ces questions que l’Allemagne, qui a connu un lourd passé de « discours haineux », de politiques extrémistes et de restrictions constitutionnelles sévères sur certains types d’action politique. Pourtant, dans ce pays, il est admis que les annonces politiques puissent contenir certains types de fausses déclarations. La Cour constitutionnelle fédérale a déclaré que ces raisons ne peuvent être invoquées pour refuser une annonce politique[7].

Des radiodiffuseurs ont eux-mêmes tenté de refuser des messages de certains partis, plus particulièrement des néo-nazis. La Cour constitutionnelle fédérale appuyait une telle approche en déclarant : « Une station de diffusion n’a pas le pouvoir de refuser la diffusion d’une émission électorale en faisant valoir que son contenu ne semble pas respecter la constitution, puisque la compétence de décider de la constitutionnalité d’un parti et de ses annonces relève de la Cour constitutionnelle fédérale. La station a toutefois le droit de s’attendre à ce que le parti utilise son temps d’antenne pour faire une campagne légale seulement et, en particulier, qu’aucune contravention pertinente ou infraction au code criminel n’aura lieu. La station est donc autorisée à contrôler le contenu du créneau horaire et – lorsqu’une telle infraction se présente – d’en refuser la transmission[8]. »

 

[1] Article 29, Independent Media Commission Act, 1994.

[2] Tom Moring, « The North European Exception: Political Advertising on TV in Finland », dans Lynda Lee Kaid et Christina Holtz-Bacha (dir.), Political Advertising in Western Democracies, Sage Publications, Londres/Thousands Oaks, 1995.

[3] Howard R. Penniman et Austin Ranney, « The Regulation of Televised Political Advertising in Six Selected Democracies », Committee for the Study of the American Electorate, sans date.

[4] Anne Johnston et Jacques Gerstle, « The Role of Television Broadcasts in Promoting French Television Candidates », dans Lynda Lee Kaid et Christina Holtz-Bacha (dir.), Political Advertising in Western Democracies, Sage Publications, Londres/Thousands Oaks, 1995.

[5] Tom Moring, « The North European Exception: Political Advertising on TV in Finland », dans Lynda Lee Kaid et Christina Holtz-Bacha (dir.), Political Advertising in Western Democracies, Sage Publications, Londres/Thousands Oaks, 1995.

[6] Anne Johnston et Jacques Gerstle, « The Role of Television Broadcasts in Promoting French Television Candidates », dans Lynda Lee Kaid et Christina Holtz-Bacha (dir.), Political Advertising in Western Democracies, Sage Publications, Londres/Thousands Oaks, 1995.

[7] Helmut Druck « Germany: Equality within the Constitution », dans Yasha Lange and Andrew Palmer (dir.), Media and Elections: a Handbook, European Institute for the Media, Dusseldorf, 1995.

[8] Cité dans ibid.

Informer l’électeur: un devoir du gouvernement

Le droit international et les normes internationales reconnaissent de plus en plus l’obligation des gouvernements et des médias financés à même les deniers publics d’éduquer et d’informer les électeurs sur les aspects fondamentaux du processus électoral.

L’éducation et l’information peuvent comprendre les éléments suivants :

• comment, quand et où s’inscrire comme électeur;
• comment, quand et où consulter la liste électorale;
• comment porter plainte relativement à la liste électorale ou tout autre aspect de l’élection;
• les raisons pour la tenue de l’élection – qui doit être élu;
• les limites des circonscriptions électorales;
• où et quand voter;
• comment marquer le bulletin de vote de façon que le vote soit valide;
• le fait que le vote est secret.

 

Il est essentiel que tous les électeurs connaissent les renseignements de base nécessaires à l’exercice de leurs droits démocratiques. L’obligation des gouvernements d’assurer une participation « sans discrimination » aux élections démocratiques signifie qu’ils doivent déployer des efforts spéciaux pour informer ceux qui auraient plus de difficultés que d’autres à exercer leurs droits démocratiques. Ces groupes peuvent inclure :

• les femmes;
• les minorités raciales, nationales ou ethniques;
• les pauvres, surtout ceux qui sont analphabètes;
• les personnes qui ont une déficience.

Un des plus solides arguments en faveur du statut public de certains secteurs des médias est le fait qu’il donne aux autorités publiques les moyens de réaliser des programmes d’information et d’éducation. L’information des électeurs, l’éducation des électeurs et l’éducation civique comptent parmi les plus importants aspects du service public assuré par les réseaux publics. Les réseaux de radiodiffusion nationaux, auxquels ont accès les analphabètes et souvent les groupes défavorisés, jouent un rôle important en ce domaine.

Cependant, en de telles circonstances, l’obligation des réseaux publics de se conduire avec impartialité est d’une importance capitale. Il s’agit ici d’un principe fondamental de l’éducation de l’électeur : l’information doit être impartiale et ne favoriser aucun des participants à l’élection.

Couverture équilibrée des nouvelles

Le droit international établit les obligations générales des médias financés à même les deniers publics en ce qui concerne la couverture équitable du processus électoral. Dans bien des pays, cette obligation est définie par une loi spécifique comme la loi sur la radiodiffusion ou la loi électorale. Dans certains pays, une obligation générale d’équilibre et de justice peut être prévue par la loi qui a créé les médias financés à même les deniers publics, mais les mécanismes d’application pratiques sont laissés à l’autorégulation volontaire.

La British Broadcasting Corporation (BBC), avec sa « règle chronomètre », est un exemple de cette dernière approche. La BBC consigne dans un registre le temps consacré dans les bulletins de nouvelles aux différents partis politiques, dans le but de maintenir un équilibre en fonction de la répartition du temps attribué à chaque parti pour ses émissions électorales. Le principe qui consiste à maintenir un registre est important : le diffuseur public (ou tout autre) devrait savoir exactement ce qu’il a diffusé afin de pouvoir répondre à toute plainte éventuelle.

Deux démocraties en voie de transition constituent des exemples d’une approche plus réglementée relativement aux diffuseurs publics. La raison qui motive cette approche est que le diffuseur de l’État dans une nouvelle démocratie a peu d’expérience en tant qu’organisme fonctionnant de façon indépendante du gouvernement et a besoin de règles plus claires pour assurer une couverture journalistique équilibrée.

Malawi

En 1994, la commission électorale du Malawi a défini des lignes directrices très détaillées concernant entre autres la couverture journalistique assurée par sa société de radiodiffusion financée à même les deniers publics (et contrôlée par le gouvernement), la Malawi Broadcasting Corporation (MBC). Cette dernière devait faire des reportages justes et équilibrés sur les campagnes électorales, les politiques, les rassemblements et les conférences de presse de tous les partis politiques enregistrés pendant la période de la campagne. Elle devait de plus couvrir le processus électoral jusqu’à la fermeture du scrutin.

En outre, les lignes directrices exigeaient que cet équilibre s’étende à d’autres émissions électorales comme les débats et les tribunes téléphoniques. Elles établissaient de façon extrêmement détaillée le format et l’organisation de ces émissions spéciales.

Les lignes directrices obligeaient la MBC à s’assurer que les partis n’utilisaient pas d’autres émissions pour faire campagne. (De fait, cela s’est produit à l’occasion – par exemple, des chants louangeant le président au pouvoir étaient entendus lors de matchs de football.)

Les lignes directrices contenaient une injonction sévère à l’intention du personnel de la MBC : les membres du personnel ne pouvaient pas diffuser leurs opinions politiques personnelles, et tout commentaire ou toute évaluation devait être clairement identifié comme tel et soigneusement équilibré pour éviter de favoriser un parti ou un autre.

 

Monténégro

En 1998, l’Assemblée du Monténégro a adopté une résolution sur le rôle des médias de l’État au cours des campagnes électorales. Cette résolution imposait une obligation d’ordre général au personnel des médias publics : « Chaque éditeur ou présentateur d’émissions d’information politique, ou d’émissions ou chroniques spéciales dans les médias publics fondés par la République de Monténégro a l’obligation de présenter de façon indépendante et objective tous ceux qui soumettent des listes et leurs candidats au cours de la campagne électorale et d’assurer l’impartialité relativement à toutes les mesures d’ordre politique, social, ethnique, culturel ou autre qu’ils proposent. »

En outre, la résolution prescrit en détail la façon d’atteindre cette objectivité. En plus de définir des normes pour les émissions de débats spéciaux et les reportages sur les sondages, la résolution interdit les émissions de tribune téléphonique et les débats pendant les émissions régulières et oblige les médias publics à « respecter les principes de professionnalisme et l’éthique journalistique, et à s’abstenir d’inviter les chefs ou les membres populaires des partis à participer aux émissions régulières et thématiques ».

La résolution décrit en détail combien de reportages la télévision, la radio et les journaux de l’État doivent présenter. Par exemple : les réseaux de télévision et de réseau du Monténégro sont obligés de fournir cinq vidéos ou enregistrements sonores respectivement, y compris des extraits des discours des participants aux rassemblements électoraux et de ceux qui présentent des listes; et le nombre de vidéos et d’enregistrements sonores doit augmenter de un à chaque quatrième rassemblement.

Ces règlements très détaillés sur le contenu créent un véritable dilemme. La nécessité d’une telle prescription découle des précédents créés par des reportages tendancieux et non professionnels de l’État et des médias contrôlés par l’État. D’un autre côté, l’inclination à adopter des règlements ultraprécis découle d’un héritage de dictature politique. Dans quelle mesure ceux qui sont chargés d’établir des règlements doivent-ils régir la couverture médiatique et jusqu’à quel point les médias tireront-ils des leçons de leurs propres erreurs? Il revient à chaque démocratie de trouver ses réponses à ces questions complexes.

Dispositions pour les médias privés

La plupart des pays font une distinction claire entre les médias de propriété privée et les médias de propriété publique dans leurs systèmes de réglementation, et en particulier dans les obligations qu’ils leur imposent en période électorale.

 

Il existe un certain nombre d’options différentes dans ce domaine, ainsi qu’une variété de problèmes à résoudre.

 

Différents systèmes pour les médias privés

Dans certains pays, en période électorale, les médias privés fonctionnent selon des règles complètement différentes de celles des médias publics. Cela s’applique plus particulièrement dans le domaine des émissions d’accès direct ou de la publicité politique. Par exemple, lorsque l’Italie a introduit la radiodiffusion privée, le radiodiffuseur public, la RAI, a maintenu son système d’émissions d’accès direct, tandis que les radiodiffuseurs privés ont été autorisés à diffuser de la publicité payée. Ces radiodiffuseurs étaient également soumis à une réglementation différente de celle des médias publics.

 

Le Venezuela possède aussi un système dans lequel les médias publics ne diffusent pas de publicité payée, contrairement aux médias privés. De même, dans les systèmes de radiodiffusion scandinaves, principalement régis par l’État, les médias privés fonctionnent selon des règles différentes en matière d’accès direct.

 

Obligations de service public dans certains domaines

Une autre approche courante consiste à imposer certaines obligations de service public aux médias privés par le biais de la licence de radiodiffusion. C’est le système qui est en vigueur au Royaume-Uni, par exemple. Ainsi, un système d’émissions d’accès direct mis au point pour le radiodiffuseur public est appliqué, sans modification, aux radiodiffuseurs privés. Au Royaume-Uni, ces obligations s’appliquent aux anciennes chaînes commerciales terrestres, mais non à la télévision par câble ou par satellite.

 

Libre choix face aux obligations de service public

Plusieurs pays n’imposent aucune obligation de service public aux médias privés. Toutefois, si les radiodiffuseurs privés choisissent d’offrir des créneaux d’accès direct, de la publicité politique payée ou des émissions d’éducation électorale, ils doivent le faire selon les mêmes termes que les médias publics.

 

Rôle du régulateur

Peu importe l’option choisie, l’organisme de réglementation a un rôle à jouer concernant tous les contenus non éditoriaux diffusés par les médias privés : publicités, créneaux d’accès direct, émissions d’éducation électorale, etc. Le régulateur est soit chargé de veiller au respect de toute disposition particulière relative aux médias privés (s’ils choisissent la première option) ou au respect des règles générales régissant les médias (deuxième ou troisième option). La réglementation du contenu des médias publics et privés ne repose pas sur la même base. C’est pourquoi le régulateur n’intervient pas auprès des médias privés pour assurer une couverture journalistique équilibrée. Toutefois, les médias privés sont généralement obligés d’adhérer aux mêmes politiques sur la diffamation et sur l’incitation à la haine, et de se doter d’une procédure de plainte. 

 

En principe, le pluralisme des idées et points de vue politiques est mieux préservé quand les médias privés sont libres et capables de faire leur travail sans ingérence. Le régulateur devrait intervenir seulement lorsque les médias privés présentent une couverture journalistique non équilibrée et empêchent ainsi la libre circulation de l’information vers l’électorat. Et si le régulateur intervient, ce sera presque toujours en relation avec le contenu non éditorial (destiné à rapporter des faits) plutôt qu’éditorial (destiné à exprimer une opinion).

Pourquoi la communication est importante

Le plus grand obstacle à une collaboration efficace entre les gestionnaires électoraux et les médias est une culture de la méfiance – et parfois de l’hostilité pure et simple – présente chez les deux parties.

 

Cette méfiance ou hostilité a des effets néfastes sur la communication. Quand il y a un manque de communication entre un organisme de gestion électorale (OGE) et les médias, il s’agit d’un problème grave qui nuit à la réalisation de nombre des objectifs examinés dans la présente section. S’il y a échec sur le plan de la communication, il sera beaucoup plus difficile pour l’OGE d’appliquer ses politiques et ses règles. Cela posera également de sérieux obstacles à l’exactitude des reportages sur le processus électoral. Si l’exactitude des reportages fait défaut, cela ne conduira pas à un vide, mais à des reportages inexacts. 

 

Mais, bien pire encore, une rupture de communication entre l’OGE et les médias peut compromettre la capacité de l’OGE de communiquer avec l’électorat. Les relations avec les médias, si importantes soient-elles, ne sont qu’un des éléments d’une stratégie de communication globale. Le travail médiatique d’un OGE est plus efficace s’il s’inscrit clairement dans une démarche de communication bien pensée.

 

Trop d’organismes de gestion électorale sous-évaluent l’importance de la communication. Ils partent de l’hypothèse qu’il leur suffit de travailler de manière efficace et professionnelle. Pourtant, leur efficacité et leur professionnalisme ne sont pas tenus pour acquis par le public, les partis politiques ou les médias. Les OGE doivent avoir les stratégies et les habiletés nécessaires pour faire savoir ce qu’ils font à un public plus large.

 

Une meilleure communication contribue à améliorer l’image publique de l’OGE, ce qui apporte des avantages évidents dans les divers aspects de son travail. Cependant, il y a aussi deux raisons de principe pour lesquelles un OGE a l’obligation de communiquer :

• Les électeurs ont le droit de recevoir de l’information sur la façon d’exercer leur droit de vote. Cela comprend de l’information sur le travail de l’OGE.
• L’OGE doit rendre des comptes à tous les intervenants dans le processus électoral, y compris les électeurs et les candidats ou les partis politiques, et cette responsabilité s’accompagne d’une obligation de transparence.

 

Élaboration d’un plan de communication

La tentation dans la planification des communications est toujours de le faire dans l’ordre inverse, en commençant par les techniques bien éprouvées – communiqués, conférences de presse, etc. – plutôt que par les objectifs globaux, les messages et le public visé. Cela est tentant, mais dangereux. Des organisations (et pas seulement des OGE) s’en tiennent à ce qui est familier et facile pour elles. Cependant, ce n’est pas nécessairement le meilleur moyen de communiquer leurs messages au public visé.

 

Il y a, bien sûr, différentes approches de la planification des communications. Celle de l’Institut pour les médias, la politique et la société civile est particulièrement bonne. Mais la plupart des approches efficaces comprennent les étapes suivantes (plus ou moins dans cet ordre) :

• Analyser vos forces et vos faiblesses. 
• Définir votre message. 
• Définir votre public. 
• Élaborer une stratégie médiatique.
• Développer des techniques de relations médias.

Analyser vos forces et vos faiblesses

Tout plan de communication crédible et efficace est fondé sur une évaluation réaliste des forces et des faiblesses de l’organisme de gestion électorale.

Les points forts et les points faibles incluent évidemment les attributs et les ressources de l’OGE lui-même. Est-il bien financé? A-t-il une équipe de relations médias bien formée et expérimentée?

Il est tout aussi important, cependant, d’évaluer la façon dont l’OGE est perçu dans le monde extérieur. Est-il bien connu du public? A-t-il la confiance du public? Celle des médias? Est-il perçu comme professionnel et compétent? Est-il considéré comme indépendant du gouvernement? Autant de questions importantes auxquelles il faut répondre honnêtement. S’il existe des perceptions négatives au sujet de l’OGE, il faut prendre des mesures pour y remédier. Tout plan de communication doit inclure des stratégies pour dissiper la méfiance.

 
Une technique souvent utilisée dans la planification (et pas seulement pour les communications) est l’analyse SWOT, un sigle formé à partir des mots anglais suivants :

• Strengths (forces)
• Weaknesses (faiblesses)
• Opportunities (occasions ou opportunités)
• Threats (menaces)

Définir votre message

 
Pour ceux qui planifient une stratégie de communication, il est généralement conseillé de définir un message clair et simple, réductible à un seul slogan. Cela fonctionne pour beaucoup d’organisations, que ce soit une entreprise qui vend un produit ou un groupe qui fait du lobbying en faveur d’un changement de politique.

 

Les gestionnaires électoraux, en revanche, ont un grand nombre de messages différents qu’ils ont à communiquer à différents publics à différents stades de la campagne. 

 

Voici une liste authentique des messages formulés par une commission électorale africaine dans le cadre de la planification de ses communications:

• Ne vendez pas votre vote  
• L’endroit où vous vous inscrivez est l’endroit où vous votez
• Qui est habilité à voter
• La carte n’est pas à vendre/pas de corruption  
• Le vote est secret 
• Ne vous inscrivez pas plus d’une fois  
• Respectez les points de vue des autres
• Encouragez les femmes à voter
• Quand voter
• Où voter
• Comment voter
• Vous êtes-vous inscrit? 
• Délais de mise en candidature 
• Accalmie de la campagne
• Exercez votre droit de vote
• Quels ont été les résultats?

 

Il est évident que ces messages, bien que tous importants, sont destinés à des publics différents et prendront une importance différente à différentes étapes du processus électoral. Par exemple, « Ne vous inscrivez pas plus d’une fois » est destiné à ceux qui ont le droit de vote et est spécifique à la période d’inscription. « Où voter » est destiné au même public, mais est spécifique à la période précédant immédiatement le jour du scrutin. « Délais de mise en candidature » est principalement destiné aux candidats potentiels et est spécifique à la période précédant la clôture des candidatures. « Quels ont été les résultats? » est destiné à tous, mais vise la période qui suit le dépouillement des votes.

 

Il est important de noter que, alors même que la question « Vous êtes-vous inscrit? » peut être un message d’intérêt général, l’OGE peut en pratique vouloir cibler les électeurs qui votent pour la première fois, les électeurs avec des handicaps ou d’autres électeurs qui peuvent ne pas savoir comment d’inscrire ou qui peuvent ne pas être aptes à le faire.

 

Il peut être utile de développer une matrice simple pour définir cette relation entre les messages, l’auditoire cible et le calendrier de diffusion des messages. 

Définition votre public

La définition du public visé est une étape essentielle dans l’élaboration d’un plan de communication. 

 

Pour un organisme de gestion électorale, cette étape peut sembler trop évidente pour être faite : le public est l’électorat, bien sûr. Toutefois, il existe trois raisons en particulier pour lesquelles la définition du public visé est indispensable : 

• En pratique, de nombreux OGE ne suivent pas la logique d’adapter leur stratégie de communication à leur public. Au contraire, elles profitent des occasions les plus faciles pour communiquer leur message à travers les médias sans examiner si en réalité ils atteignent vraiment les personnes auxquelles ils veulent s’adresser.
• De même, beaucoup d’OGE ont tendance à s’adresser non seulement à leur public prioritaire, mais aussi à beaucoup d’autres – partis politiques, médias – qui sont plus exigeants et souvent plus faciles à joindre. 
• Le public n’est pas une masse homogène. En cernant bien ses différentes composantes, l’OGE peut concevoir plus facilement les messages qui conviennent à chacun de ses différents publics et déterminer les meilleurs médias à utiliser pour les diffuser.

 

En termes généraux, définir le public cible n’est pas difficile. L’OGE voudra communiquer des informations à l’ensemble des électeurs à différents moments pendant le processus électoral. Les messages varieront, de même que les moyens de les diffuser, mais ce dernier point est à discuter ultérieurement dans le cycle de planification. 

 

Il est utile de diviser le public principal en un certain nombre de sous-catégories. Celles-ci sont définies par le fait qu’elles exigent des messages différents ou qu’elles ne peuvent pas être atteintes par les médias utilisés pour le public principal. Quelques exemples de sous-catégories possibles :

• Les électeurs à l’extérieur du pays. 
• Les électeurs ayant une déficience.
• Les électeurs analphabètes.
• Les électeurs qui votent pour la première fois.
• Les membres de minorités linguistiques.

 

Dans chacun de ces exemples, il est clair qu’il faut souvent des messages distincts, transmis à l’aide de médias différents. Ainsi, par exemple, les électeurs d’outre-mer ont besoin d’information sur le vote par correspondance ou par procuration. Parce qu’ils ne peuvent pas être contactés par le biais des médias nationaux de leur pays d’origine, il faut recourir à d’autres canaux de communication. Quant aux nouveaux électeurs, ils ont besoin de renseignements détaillés sur l’inscription en vue du vote, ainsi que sur le déroulement du vote lui-même. Ils sont souvent plus faciles à atteindre par les médias destinés aux jeunes.

 

Pour ce qui est des publics secondaires importants, on peut mentionner les candidats et les partis politiques. Les médias eux-mêmes constituent aussi un public secondaire pour l’OGE, parce qu’ils sont un moyen de faire passer le message au public principal, mais aussi parce qu’il peut y avoir des messages spécifiques que l’OGE voudrait leur communiquer.

Élaborer une stratégie médiatique

Quand un organisme de gestion électorale (OGE) a identifié son public principal et ses publics secondaires, ainsi que les messages qu’il souhaite communiquer à chacun d’eux, il est alors prêt à élaborer une stratégie pour son travail auprès des médias. 

 

Une stratégie est une chose concrète. Elle est déterminée par les forces et les faiblesses de l’OGE, ainsi que par les caractéristiques particulières des médias et de l’environnement électoral. La stratégie médiatique peut varier énormément d’un OGE à l’autre – par exemple, selon qu’il existe une longue tradition d’élections démocratiques ou non. La stratégie sera aussi affectée par le degré de confiance du public dans l’OGE lui-même, et par la quantité de critiques que l’OGE risque de recevoir pour sa gestion des élections. 

 

Un OGE a fait une analyse SWOT, identifiant ses forces et ses faiblesses ainsi que les opportunités et les menaces. Il s’agit de la commission électorale d’un pays pauvre, donc un organisme aux moyens limités. On peut voir les résultats de son analyse en cliquant ici.

 

Le cas de cet OGE est probablement typique de nombreux organismes électoraux qui se trouvent dans des conditions similaires. Ses points forts résident dans les qualités de son personnel, tandis que les faiblesses étaient toutes liées au manque de ressources. Les opportunités étaient toutes constituées de possibilités de collaboration : avec les médias, avec les responsables de l’éducation civique et avec des bailleurs de fonds extérieurs. Les menaces étaient le coût élevé de la publicité et le danger d’ingérence du gouvernement dans les travaux de l’OGE.

 

Cet OGE a mis au point une stratégie qui était, autant que possible, proactive. Autrement dit, l’OGE devait s’efforcer de communiquer ses messages au moment de son choix et par les médias de son choix, plutôt que de réagir aux événements externes ou aux demandes d’information des médias. Cette façon de faire était considérée non seulement comme plus efficace, mais aussi plus rentable parce cela permettait de préparer à l’avance les documents destinés aux médias. Ces documents seraient en grande partie préparés dans des installations de production privée, durant les périodes creuses du cycle électoral. L’OGE pourrait ainsi utiliser sa petite équipe de façon optimale : comme le matériel serait préparé de façon proactive pendant les périodes de faible intérêt des médias, l’équipe serait disponible pour réagir aux demandes des médias pendant les périodes de pointe.

 

Cette stratégie a profité des forces et des opportunités dont disposait l’OGE, mais n’a pas été dictée par celles-ci. La stratégie était conçue de manière à transmettre à un public bien ciblé les messages qui avaient été choisis par l’OGE. Dans le cas de cet OGE, la plupart des électeurs ne lisaient pas les journaux et ne pouvaient pas se payer un téléviseur. Par conséquent, la stratégie mettait davantage l’accent sur la radio que sur les journaux ou la télévision.

 

La stratégie ne doit pas être confondue avec les diverses techniques ou tactiques que l’OGE pourrait utiliser pour faire passer son message. Ce n’est pas à l’étape de la planification qu’il convient de déterminer combien de communiqués de presse seront publiés ou qui prendra la parole lors des conférences de presse. Les questions de ce genre peuvent être résolues une fois que la stratégie est bien définie.

 

En résumé, pour élaborer une stratégie médiatique, un OGE est généralement appelé à répondre aux questions suivantes : 

• La stratégie est-elle proactive ou réactive?
• Vise-t-elle beaucoup de visibilité ou non?
• Est-elle de portée locale ou nationale? 
• Quelles sont les principales opportunités de communication? 
• Quels sont les principaux obstacles à la communication? 
• Quelles forces de communication sont disponibles pour l’OGE?
• Avec quelles autres organisations l’OGE peut-il collaborer (ONG, groupes communautaires et autres)?
• Quels sont le public principal et les publics secondaires?
• Quels sont les messages clés destinés à ces publics? 
• Quels sont les médias les plus efficaces pour atteindre le public principal?
• L’OGE utilisera-t-il de la publicité payée dans les médias imprimés, la radio et/ou la télévision? A-t-il les moyens de le faire? 
• Qui risque de critiquer la façon dont l’OGE conduira l’élection?
• Quels pourraient être les messages clés de ces critiques?

Développer des techniques de relations médias

Les techniques de relations médias qu’un OGE peut utiliser sont pour la plupart bien connues: séances d’information (breifings), communiqués de presse, dossiers de presse, sites Web, etc. Il est toutefois important de souligner trois points à propos de ces techniques :

• Premièrement, les techniques de relations médias dépendent de la stratégie de communication que l’OGE a élaborée. Cette stratégie est conçue en fonction des messages à communiquer et des publics à atteindre, et elle peut être sérieusement compromise si l’OGE utilise des techniques mal adaptées à la stratégie.  
• Deuxièmement, bien qu’il soit nécessaire que les OGE aient la capacité de réagir rapidement aux événements, la plupart des techniques de relations médias peuvent être préparées à l’avance et soigneusement planifiées.  
• Troisièmement, dans la mesure du possible, les relations médias devraient être assurées par un service spécialisé (ou, à défaut, par un spécialiste des médias, de préférence une personne qui a déjà travaillé comme journaliste). 

 

Il n’y a pas de moment où un OGE met fin totalement à ses relations avec les médias, mais en dehors des périodes électorales la pression médiatique est moindre, ce qui donne à l’OGE la possibilité de développer ses documents pour les médias. Ce sera le moment, par exemple, pour améliorer le site Web et pour produire du matériel d’éducation électorale à diffuser par le biais des médias ou de la documentation sur des questions telles que le système électoral ou les résultats d’élections antérieures, à insérer dans des dossiers de presse.

 

C’est aussi le temps de s’occuper de tâches préparatoires de base, comme dresser une liste de contacts d’entreprises de radiodiffusion et d’éditeurs de publications, et une liste des journalistes ayant une responsabilité particulière pour la couverture des élections. Les radiodiffuseurs ont habituellement plusieurs émissions qui peuvent s’intéresser à la couverture des élections. Chacune de ces émissions devra être indiquée séparément sur une liste.

Diverses techniques à la disposition des OGE seront examinées sur des pages séparées : 

• dossiers de presse
• matériel audio et vidéo préenregistré
• sites Web
• séances d’information et conférences de presse
• communiqués de presse
• centre de presse

 

 

Dossiers de presse

En préparant un dossier de presse qu’il remet aux médias, l’OGE permet aux médias d’économiser beaucoup de temps, et aide à s’assurer de l’exactitude de leurs reportages. Les journalistes doivent connaître quantité de renseignements de base : le nombre d’électeurs inscrits (par circonscription s’il y a lieu), les noms des candidats, les postes qui sont à pourvoir aux élections, les résultats de l’élection précédente, le nombre et l’horaire des créneaux de diffusion pour les messages des partis et des candidats, etc. Les journalistes étrangers peuvent avoir besoin de renseignements encore plus élémentaires sur la politique, les institutions et la démographie du pays. Et tous les journalistes voudront savoir quels moyens sont mis à leur disposition (par ex. centre de presse, séances d’information régulières, installations pour le dépouillement des votes).

La plupart de ces renseignements peuvent être compilés avant la campagne. Un organisme électoral bien organisé a facilement accès à tous ces renseignements, qui peuvent être assemblés par un agent de presse compétent, avec peu d’efforts et de dépenses. Une bonne partie du matériel peut aussi servir à d’autres personnes, telles que les observateurs électoraux.

Voici une liste typique des éléments qui pourraient se trouver dans un dossier de presse :

• Calendrier électoral
• Liste électorale
• Fiche d’information sur l’OGE (histoire, mandat, profils de ses membres)
• Électeurs inscrits – à l’échelle nationale ou par circonscription ou division de vote, s’il y a lieu 
• Liste des circonscriptions ou des divisions électorales (s’il y a lieu) et des lieux de scrutin 
• Résultats des élections passées
• Liste des députés en poste (s’il y a lieu)
• Procédures d’inscription
• Procédures de vote
• Recueil de la législation électorale, avec les règlements et les procédures pertinents
• Échantillons de matériel électoral
• Code de conduite pour les journalistes
• Documents d’éducation électorale préparés par l’OGE
• Foire aux questions
• Renseignements pour joindre les personnes-ressources au sein de l’OGE
• Horaire d’utilisation et autres renseignements concernant le centre de presse

Matériel audio et vidéo préenregistré

Il arrive souvent que des organismes de gestion électorale (OGE) ne fassent pas un usage optimal des opportunités médiatiques qui s’offrent à eux à cause de leur manque de préparation. Face aux médias électroniques, surtout, les OGE peuvent souvent avoir une attitude réactive plutôt que proactive. Des représentants de l’OGE sont interrogés par des émissions d’information, mais échouent souvent à faire passer leurs messages à l’électorat, soit par manque de compétences dans le domaine des interviews, soit parce que le journaliste et la personne interviewée ont des optiques trop différentes. En préparant du matériel audio ou vidéo à l’avance, l’OGE peut mieux s’assurer que son propre message sera diffusé exactement de la façon dont il le souhaite.

 

Certains OGE se voient attribuer des créneaux d’information électorale sur les ondes de radiodiffuseurs publics (ou parfois comme une condition de licence pour les diffuseurs privés). D’autres peuvent acheter du temps d’antenne aux radiodiffuseurs (ou même les persuader d’en faire don gratuitement). Dans les pays où la radiodiffusion est peu développée et où il existe une pénurie de matériel disponible pour diffuser, l’OGE peut facilement obtenir que son information soit diffusée gratuitement, surtout si elle est présentée de façon vivante, créative et divertissante.

 

Les avantages du préenregistrement du matériel électoral sont les suivants : 

• L’OGE peut déterminer le contenu exact de son message et le formuler dans ses propres mots.
• L’OGE peut fournir le matériel à l’avance aux radiodiffuseurs.  
• L’OGE peut utiliser des techniques créatives pour diffuser ses messages.

 

Le matériel préenregistré porte habituellement sur des questions d’éducation et d’information électorales de base. Mais cela n’exclut pas le recours à des moyens imaginatifs pour transmettre les messages. Un de ces moyens populaires et efficaces consiste à utiliser les feuilletons télévisés ou des chansons pour transmettre des messages – autrement dit, de créer des émissions divertissantes en elles-mêmes, tout en portant un message sérieux. 

 

À la Sierra Leone, par exemple, un feuilleton radio appelé Atunda Ayenda (« Perdu et retrouvé ») traitait de diverses questions relatives à la consolidation de la paix après la longue guerre civile du pays. Une partie des émissions était axée sur l’éducation électorale. Un épisode, par exemple, portait sur l’importance de ne pas perdre sa carte d’identité d’électeur, les ingérences des grands chefs dans le processus électoral, le processus de vote, et la non-violence dans les campagnes politiques.

 

De même, lors des élections de transition de la Tanzanie en 1995, un feuilleton télévisé diffusé dans le cadre de l’émission de radio Mnazi Mmoja initiait les auditeurs à des réalités d’ordre politique et électoral. Il y avait aussi des fables portant sur les animaux. L’une d’elles racontait l’histoire d’un vieux lion édenté qui ne voyait pas pourquoi il devrait se présenter à l’élection, car il avait toujours été le chef. Il a été supplanté par la lionne sûre d’elle qui fait toute la chasse.

 

Site Web de l’organisme électoral

L’Internet permet aux autorités électorales de gérer leurs relations avec les médias de manière beaucoup plus rapide, efficace et économique. On parle beaucoup du potentiel de l’Internet, mais dans le cas de la gestion des relations médias pour les OGE, son utilité est assez simple.

 

Par le biais du courrier électronique, l’autorité électorale peut distribuer des communiqués de presse, des déclarations et autres documents à très faible coût et avec relativement peu d’effort de la part de son personnel. En maintenant un site Web, l’OGE peut en fait créer un dossier de presse virtuel.

 

En outre, ce dossier peut être constamment mis à jour à mesure que de nouveaux textes sont disponibles. Il est également possible d’offrir sur le site Web un service de résultats électoraux.

 

Lorsque l’OGE réalise ses propres productions audio ou vidéo – par exemple, pour des émissions d’éducation électorale – ces productions peuvent être distribuées par le Web en format numérique. Cependant, tout ce qui est disponible en version numérique devrait également être disponible en version papier.

 

Une grande variété de techniques (quiz, jeux, etc.) peuvent être utilisées pour rendre le contenu des sites Web intéressant et accessible.

 

Cliquez ici pour voir un exemple intéressant d’un site Web électoral tenu par un radiodiffuseur public. Cliquez ici pour voir un bon exemple d’un site Web d’OGE.

 

Séances d’information et conférences de presse

Une conférence de presse permet de transmettre plus d’informations que ne peut contenir un communiqué de presse. Elle permet également aux principaux responsables de l’administration électorale de rencontrer occasionnellement le public (par le truchement des médias) pour expliquer le processus électoral.

Les radiodiffuseurs aiment les conférences de presse parce que les communiqués leur fournissent seulement une nouvelle sans image ou son. Lors d’une conférence de presse, les réseaux peuvent enregistrer et filmer. Si un centre de presse adéquatement aménagé est disponible, il est alors plus facile de répondre aux besoins pratiques des médias. Sinon, les organisateurs de la conférence de presse doivent s’organiser pour satisfaire aux besoins des équipes de télévision, des reporters de la radio et des photographes.

Généralement, lors d’une conférence de presse, un représentant de l’autorité électorale fait d’abord une déclaration, puis les journalistes lui posent des questions. La conférence de presse doit être présidée par une personne autre que celle qui fait la déclaration d’ouverture. La conférence de presse doit être prévue pour une heure précise et commencer à l’heure (les journalistes ont des heures de tombée à respecter). La personne qui anime la rencontre doit s’assurer que les journalistes de différents médias, et de tendances politiques différentes, ont tous la chance de poser des questions. Les journalistes de la radio et de la télévision tiennent particulièrement à poser leur question (parce qu’ils veulent la diffuser). C’est là une pratique raisonnable, mais il ne faut permettre à personne de monopoliser la période de questions. En gérant l’événement de façon souple et équilibrée, l’OGE contribuera à créer un climat de confiance avec les médias.

Une séance d’information (appelée aussi « briefing ») est différente d’une conférence de presse. Elle n’est généralement pas destinée à la diffusion et est parfois totalement « non officielle ». En de tels cas, la personne responsable de la séance d’information ne doit pas être identifiée. Les politiciens font régulièrement des déclarations « non officielles ». Cependant, on peut difficilement envisager des circonstances où il serait approprié pour un gestionnaire électoral de procéder ainsi. Dans le cas de séances d’information détaillées, des invitations doivent être envoyées à tous les médias, sans égard à leur allégeance politique ou à l’identité de leurs propriétaires.

 

Communiqués de presse

Le communiqué de presse est une ancienne technologie qui peut difficilement être améliorée, même à l’ère de l’Internet. De fait, l’Internet (qu’il s’agisse d’un site Web ou d’un serveur de liste) n’est souvent rien de plus qu’un moyen sophistiqué de transmettre de traditionnels communiqués de presse.

Pour les autorités électorales, l’avantage du communiqué de presse est qu’il permet de contrôler le contenu de ce qui est distribué aux médias et d’en assurer l’exactitude. Les médias, de leur côté, disposent alors d’une information fiable et n’ont aucune excuse s’ils la rapportent de façon inexacte.

Les communiqués sont particulièrement utiles pour transmettre de l’information comme des données statistiques, des déclarations officielles ou des listes de candidats – le genre d’information qu’il est ennuyeux de transmettre autrement ou qui risque de comporter des erreurs lorsque transmise oralement.

Les communiqués de presse peuvent être distribués de diverses manières : en personne, par télécopieur, par la poste, par courriel ou par affichage dans un centre de presse. Ils peuvent aussi être distribués lors de conférences de presse, pour assurer que les journalistes aient en main tous les renseignements nécessaires.

La fréquence des communiqués de presse est une question d’équilibre. Si l’OGE en publie trop souvent, la presse perdra tout intérêt. Si l’OGE n’en publie pas assez souvent, ses agents de presse devront consacrer beaucoup de temps à répondre à des questions. Il s’agit de trouver le juste équilibre en usant de son jugement.

 

Rédiger un communiqué de presse

Le communiqué de presse doit être rédigé par un agent de presse qui devrait être un journaliste de formation. La technique pour rédiger un communiqué de presse est essentiellement la même que pour un article de journal. Les journalistes de la plupart des pays sont formés à rédiger leurs articles en utilisant la technique de la « pyramide inversée », c’est-à-dire en débutant par un paragraphe qui transmet l’objet essentiel de l’article, dont les détails sont ensuite présentés dans les paragraphes qui suivent. En plus d’indiquer clairement au lecteur dès le début le sujet du reportage, cela permet à l’article d’être raccourci à partir de la fin sans perdre son essence. Le communiqué de presse devrait être construit de la même façon.

Un communiqué de presse, tout comme une bonne nouvelle, doit être rédigé en langage simple et non en jargon. La capacité de concentration du journaliste moyen n’est pas nécessairement meilleure que celle du lecteur moyen; il ne faut donc pas s’imaginer qu’il lira le communiqué coûte que coûte.

La raison principale de rédiger un communiqué de presse comme un article de journal est de consigner les informations par écrit. Il faut aussi espérer qu’il sera reproduit tel quel dans le journal. Le communiqué doit donc être court (imprimé à double interligne pour permettre aux journalistes d’y inscrire des annotations). Dans les pays plus pauvres, les responsables de journaux ont souvent du mal à remplir les pages de leur quotidien et pourraient être reconnaissants de recevoir un document bien écrit et prêt à utiliser.

Centre de presse

La création d’un centre de presse et la qualité de ses équipements dépendent entièrement des ressources dont disposent les autorités électorales. Il est certain que si les finances permettent l’établissement d’un tel centre, la qualité de la couverture médiatique sera meilleure. Rassembler les médias dans un seul lieu facilite certaines tâches de base de la gestion des relations médias : communiqués de presse, conférences de presse, séances d’information, etc. Il arrive que certains donateurs aident à financer au moins un centre de presse de taille modeste, surtout si cela est vu comme une façon d’assurer la capacité à long terme de l’OGE. Cependant, ce genre de centre est tout simplement hors de portée pour beaucoup d’autorités électorales.

Un centre de presse peut inclure une partie ou l’ensemble de ce qui suit :

• téléphones, télécopieurs et connexions Internet;
• ordinateurs à l’usage des médias et ordinateurs reliés à un système de diffusion des résultats;
• téléviseurs; 
• système de partage des extraits audio et vidéo entre les médias, afin que les journalistes individuels n’aient pas à se bousculer pour placer adéquatement leurs micros ou leurs caméras afin de capter la nouvelle;
• studios de radio et de télévision pour des interviews.

 

Là où des contraintes d’espace l’exigent, il est raisonnable d’établir un système d’horaire et de réservations pour s’assurer que tous les journalistes ont au moins un minimum d’accès à ces équipements.

 

Dans de grands pays ou dans des pays à structure politique fédérale, il se peut qu’un centre de presse unique ne suffise pas. En Inde, par exemple, la Commission électorale exige qu’il y ait une salle de presse dans chaque centre de dépouillement, ainsi qu’un centre de presse tout équipé dans chaque État.

 

Il est bon que le centre de presse soit fonctionnel au moins une semaine avant l’élection afin que les journalistes aient le temps de se familiariser avec les installations et l’horaire des rencontres avant le jour du scrutin. L’OGE doit contacter les fournisseurs de service (par ex. l’entreprise de téléphone) bien à l’avance pour s’assurer que le centre entre en service dans les délais. Il est préférable de garder le centre ouvert au moins jusqu’à l’annonce finale des résultats officiels.

Étapes des relations avec les médias

Les activités de communication d’un OGE (ainsi que toute responsabilité réglementaire qu’il peut avoir en matière de relations avec les médias) se répartissent en plusieurs phases :

• Phase préélectorale : c’est une période de préparation. Selon la nature du système électoral, il faut prévoir des activités d’éducation électorale, l’inscription des électeurs et des partis, la délimitation des circonscriptions électorales et la désignation des candidats. L’OGE devra communiquer avec le public, par le biais des médias, sur toutes ces questions. 
• La campagne électorale : cette période, qui est la plus intense, comprend la préparation au vote ainsi qu’une série d’activités liées à la campagne. Si l’OGE a des responsabilités réglementaires en ce qui concerne les médias, ces responsabilités prendront alors une grande importance.
• Le jour du scrutin : juste avant et pendant les jours de scrutin, l’OGE aura besoin de communiquer une variété de messages sur la manière et le lieu de vote, ainsi que sur la progression du scrutin. Il devra également veiller à ce que les médias comprennent clairement leurs droits d’accès au processus de vote, et les limites de ce droit. 
• Le dépouillement des votes : l’OGE doit fournir de l’information régulière et précise sur le dépouillement et doit régir l’accès des médias à ce processus.
• La phase postélectorale : la période postélectorale peut être marquée par un certain nombre de questions sur lesquelles l’organisme électoral est tenu de communiquer avec le public. Cela peut être le cas, par exemple, s’il existe des différends sur la probité du processus électoral ou des contestations de résultats. Mais dans de nombreux cas, la simple publication des résultats peut être un processus de longue haleine. 

 

Une grande partie de la préparation de cette communication peut se faire à l’avance. Même lorsque la teneur exacte des documents destinés aux médias ne peut pas être prévue, le calendrier des communications peut faire partie d’un plan global établi très tôt dans le processus électoral. L’ensemble du processus se déroule mieux alors car, entre autres, l’OGE peut prévoir précisément les moments où un communiqué doit être distribué ou une séance d’information doit être tenue.

Questions antérieures à la campagne

Parler de « questions antérieures à la campagne », c’est supposer que la campagne électorale se déroule pendant une période définie. Or, certains pays, comme les États-Unis, n’imposent aucune limite de temps pour les campagnes. Dans plusieurs systèmes, par ailleurs, il peut y avoir peu de temps entre deux séries d’élections : présidentielles, législatives, locales ou provinciales – même supranationales dans le cas de l’Union européenne.

Mais peu importe le système électoral, certaines questions reliées aux élections et aux médias se traitent essentiellement en dehors des périodes électorales. Il s’agit principalement de :

• l’éducation électorale; 
• les discussions sur le système électoral.

 

Du point de vue médiatique, les deux sont clairement reliés. Un débat éclairé sur le fonctionnement du système électoral ne peut se tenir que là où il existe un solide programme d’éducation publique sur le fonctionnement du système.

La présente section ne porte pas sur le contenu de l’éducation électorale. Cependant, selon le système électoral et le contexte politique, les activités d’éducation électorale antérieures à une campagne portent généralement sur des questions comme celles-ci :

• La composition et l’intégrité de l’OGE;
• Qui est admissible à voter;
• Pourquoi il est important d’être sur la liste électorale;
• Comment s’inscrire pour voter;
• Où et quand s’inscrire pour voter; 
• Comment les circonscriptions sont découpées.

 

Une autre question importante est de savoir quel système est en place pour assurer aux partis politiques une couverture et un accès équitables en dehors des périodes électorales. Dans plusieurs pays, les partis ont plusieurs chances de faire connaître leurs opinions à l’électorat par des émissions d’accès direct. Plusieurs des règles appliquées dans ces cas sont les mêmes que celles qui s’appliquent en période électorale. Les législateurs et les arbitres de la radiodiffusion ont à se pencher sur ces questions beaucoup plus que les administrations électorales. Ces facteurs jouent cependant un rôle important en ce qui concerne le niveau d’équité des élections.

Une autre question fondamentale – et qui relève, elle aussi, des législateurs et des régulateurs de la radiodiffusion – est de savoir dans quelle mesure les médias financés à même les deniers publics sont indépendants du gouvernement et du parti au pouvoir. L’accès direct aux ondes pendant une campagne électorale est utile, mais si les émissions de radio et de télévision sont fortement partiales en dehors des périodes électorales, il devient difficile de considérer que les règles sont les mêmes pour tous les participants aux élections.

Questions durant la campagne

La couverture des élections par les médias débute avec le déclenchement de la campagne. Le bon fonctionnement du processus de réglementation dépend surtout du système qui a été mis en place avant les élections. À ce stade-ci, les questions de fond devraient déjà avoir été réglées et les médias et les partis politiques devraient comprendre clairement leurs rôles et leurs responsabilités :

• Quelles sont les lois ou les règles qui régissent la couverture de la campagne?
• Qui est responsable de leur application? 
• Quelles sont les règles qui régissent les émissions d’accès direct? 
• Quelles sont les règles qui régissent la publicité politique payée? 
• Quelles sont les politiques sur l’incitation à la haine et la diffamation, et les dispositions sur diverses questions comme les périodes d’interdiction de nouvelles et les sondages d’opinion?
• Quel est le mécanisme prévu lorsqu’un membre du public, un parti politique et un média désire porter plainte?

 

Le processus d’accréditation des journalistes peut débuter à cette étape-ci.

On ne peut assez souligner que ces questions doivent être réglées avant le début de la campagne. La détermination de ces questions importantes sur une base ad hoc ne peut que saper l’autorité de l’organisme de surveillance par rapport aux médias et créer l’impression que certains médias ne reçoivent pas un traitement équitable.

 

 

Rôle de l’organisme de réglementation et surveillance du processus

La fonction principale de l’organisme de surveillance ou de réglementation, lorsque le processus de campagne est entamé, est de s’assurer que les règles ou les ententes déjà en place sont respectées : en d’autres termes, que le temps d’accès direct est distribué selon les règles, que l’éducation électorale est impartiale et conforme aux normes, et que les partis et les médias se conduisent selon les pratiques convenues relativement aux discours haineux.

Il importe que l’organisme de réglementation soit également aux aguets pour déceler toute ingérence de l’État ou des partis politiques qui empêcherait les médias de couvrir la campagne librement. Il doit signaler tout type d’ingérence aux autorités gouvernementales, en plus de condamner cette ingérence clairement et publiquement. L’organisme peut ainsi agir concrètement comme facilitateur et gardien de la liberté des médias au cours du processus électoral.

C’est également au cours de ce processus que la procédure de plaintes entre en jeu. Il est d’importance capitale que ce mécanisme permette la réception, l’examen, l’audition et la résolution des plaintes de façon expéditive pendant la période électorale – les solutions postélectorales à long terme ne donnent satisfaction à personne.

Toutefois, afin de s’occuper des plaintes et d’accomplir ses autres fonctions, l’organisme de surveillance doit pouvoir surveiller la couverture médiatique des élections. Cela lui permettra non seulement de régler rapidement les plaintes relativement à la couverture médiatique, mais aussi d’agir de sa propre initiative si les partis ou les médias enfreignent les lois et les règlements.

Dans plusieurs cas, les organismes réglementaires n’accomplissent tout simplement pas les fonctions de surveillance, ce qui les limite énormément lorsque vient le temps d’évaluer les plaintes. Ils sont également incapables d’amorcer les procédures qui s’imposent, par exemple, si les émissions d’accès direct ne sont pas diffusées comme il se doit. Une unité de surveillance coûte indubitablement de l’argent – surtout au chapitre des salaires puisque la surveillance demande beaucoup de ressources humaines. Le budget d’un projet non gouvernemental assez important de surveillance des médias, qui a duré trois mois dans un pays d’Afrique à la fin de 2000, s’élevait à environ 250 000 $ US.

Une formule souvent utilisée dans les démocraties bien établies consiste à exiger que les médias remettent à l’organisme réglementaire une copie de tout matériel pertinent. Si cette règle est respectée, l’organisme dispose du matériel nécessaire pour évaluer d’éventuelles plaintes, mais ne peut pas amorcer ses propres actions, à moins de disposer du personnel nécessaire pour évaluer tout le matériel reçu.

Selon une troisième formule, de plus en plus courante, l’organisme de réglementation travaille conjointement avec des groupements non gouvernementaux qui surveillent les médias. Une telle collaboration peut être informelle ou faire l’objet d’un contrat détaillé. En 1999, en Afrique du Sud, le Media Monitoring Project (projet de surveillance des médias), un organisme non gouvernemental, a obtenu un contrat officiel pour travailler avec l’autorité responsable de la radioffusion, la Independent Broadcasting Authority. Le plus souvent, cependant, les organismes non gouvernementaux de surveillance soumettent leurs constatations à l’organisme réglementaire, qui décide des mesures à prendre.

Rôle des organisations non gouvernementales

De plus en plus, les organismes de surveillance électorale travaillent en collaboration avec diverses organisations non gouvernementales. Cette collaboration illustre concrètement le principe selon lequel une société civile active est nécessaire à la protection de la démocratie. Cette collaboration concernant la couverture des élections se retrouve dans trois domaines.

Formation des journalistes

L’organisme réglementaire lui-même n’a pas souvent les moyens d’organiser la formation des journalistes dans le domaine de la couverture électorale, mais il est dans son intérêt que ces habiletés soient développées. L’organisme peut travailler de pair avec les établissements de formation en journalisme ainsi qu’avec les médias qui ont des programmes de formation internes. En 2000, la Commission électorale nationale de la Tanzanie est allée plus loin et accordait un contrat à la British Broadcasting Corporation pour donner de la formation à des journalistes.

Surveillance des médias

Des organisations non gouvernementales comme ARTICLE 19 et le European Institute of the Media ont acquis une expérience considérable dans le domaine de la surveillance des médias. Dans diverses élections nationales, des organisations non gouvernementales nationales ont travaillé en partenariat avec des groupes internationaux et ont elles aussi acquis des aptitudes en matière de surveillance. En 1994, pour son travail de surveillance des médias, la Commission électorale du Malawi s’est beaucoup fiée aux observations d’un groupe de surveillance non gouvernemental créé par des militants de la liberté d’expression en collaboration avec ARTICLE 19. En 1994 également, la South African Independent Broadcasting Authority a accordé un contrat de surveillance au Media Monitoring Project, un organisme non gouvernemental.

Surveillance de la liberté des médias

Les groupes non gouvernementaux de défense des droits de la personne, les regroupements professionnels de médias et les syndicats de journalistes surveillent la liberté des médias dans le cadre de leurs activités normales. L’organisme réglementaire, en développant une relation de collaboration et d’échange d’information avec de tels groupes, peut utiliser son autorité pour condamner les atteintes à la liberté des médias. Il peut également utiliser ses pouvoirs sur le gouvernement et les partis politiques pour prévenir de tels incidents ou pour demander des comptes à ceux qui enfreignent les règles.

Surveillance des médias

La surveillance des médias est de plus en plus reconnue comme un élément essentiel de la gestion électorale. Si l’on veut que les règles régissant la conduite des médias soient appliquées, il faut que l’organisme responsable de leur application sache ce que font les médias, que cet organisme soit un OGE ou une autre autorité chargée de réglementer les médias.

La surveillance des médias peut aussi remplir une autre fonction : elle peut aider à déterminer jusqu’à quel point l’OGE a réussi à communiquer ses messages par le biais des médias.

Le processus de surveillance lui-même peut varier en ampleur et en complexité, et peut être mené par différentes entités : une unité de surveillance au sein de l’OGE ou de l’organisme de réglementation, un organisme non gouvernemental agissant sous contrat, une équipe du milieu universitaire ou une entreprise commerciale.

Le but de la surveillance peut être de déterminer :

• si les médias ont respecté la répartition de temps d’accès direct entre les partis;
• si les créneaux d’accès direct ont été distribués de façon équitable;
• comment les médias ont rapporté d’éventuelles déclarations provocatrices ou diffamatoires faites par des candidats;
• si les médias se sont conformés à toute décision rendue par un organisme de réglementation (p. ex. l’obligation d’accorder un droit de réplique ou de rectificatif).

Reportages du jour du scrutin

Lorsque les bureaux de vote sont ouverts, le rôle des médias n’est plus le même que pendant la période de la campagne, et des règles spécifiques peuvent être établies en fonction de ce changement. En pratique, le changement a pu se faire plus tôt à cause de la réglementation de différents éléments : embargo sur les reportages concernant les campagnes politiques, publication des résultats de sondages d’opinion, émissions d’accès direct, publicité électorale – ou tous ces éléments réunis.

De nombreux pays, par législation ou par tradition, prévoient une période où les reportages électoraux sont interdits. Il est très courant qu’une telle interdiction s’applique à partir de l’ouverture des bureaux de vote. Cette règle est analogue à celle qui interdit les activités de campagne près des bureaux de vote. Au Royaume-Uni, par exemple, les médias s’abstiennent volontairement, par tradition, de tout reportage de campagne le jour du scrutin, et bon nombre de pays du Commonwealth suivent cet exemple. 

L’exemple peut-être le plus connu d’une période de réflexion obligatoire est celui de la France, où, jusqu’en 2002, la période d’interdiction de reportages électoraux durait sept jours. En Italie et en Suède, la loi interdit ce type de reportage à partir de la veille du jour du scrutin. Au Danemark aussi les médias s’abstiennent de diffuser ce type de reportage à partir de la veille du jour du scrutin, mais il s’agit là d’une tradition et non d’une obligation légale.

Le pays dont les règles sont les plus sévères dans ce domaine est sûrement Israël, où la télévision (mais non la radio) se voit interdire de montrer toute activité de campagne électorale pendant au moins 30 jours avant le jour du scrutin.

Gérer une interdiction sur les reportages durant la votation devient proportionnellement plus complexe selon la durée de la votation et la superficie du pays. Par exemple, si le vote se déroule sur plusieurs fuseaux horaires, cela pose des problèmes assez complexes puisque les résultats dans une zone peuvent devenir disponibles avant que le vote soit terminé dans une autre zone.

En fait, nous sommes ici en présence de deux enjeux :

• protéger l’intégrité du processus électoral et la sécurité du vote; 
• s’assurer que la publication précoce d’information n’influencera le vote d’aucune façon.

 

Le premier enjeu est plus simple que le second. Il n’est généralement pas difficile de trouver un équilibre qui assure un accès spécial aux médias et leur permet de couvrir le processus de votation, tout en assurant que le secret du vote et la sécurité des électeurs sont protégés.

 
Toutefois, assurer le minimum de transparence et une circulation correcte de l’information sans s’ingérer de façon inappropriée dans le processus peut s’avérer plus difficile, et diverses approches ont été adoptées pour relever ce défi.

Accès des médias aux bureaux de vote

La question de l’accès aux bureaux de vote par les médias peut parfois créer des tensions – généralement non fondées.

Dans la plupart des cas, les médias ont surtout besoin d’un accès plutôt général – des extraits vidéo ou des photos de files d’attente d’électeurs, de personnes qui déposent leur vote, et ainsi de suite. Souvent les journalistes jouissent d’un certain degré d’accès qui n’est pas accordé au public en général. Parfois des personnes qui ne sont pas des électeurs se voient refuser l’accès aux bureaux de vote – une mesure destinée à minimiser l’intimidation de dernière minute – mais les journalistes et les observateurs qui peuvent présenter leur accréditation sont exemptés de cette mesure d’exclusion. Il faut cependant que les médias comprennent bien que, malgré ce privilège, ils sont assujettis aux mêmes restrictions légales que tout le monde. Par conséquent, ils ne peuvent rien faire à l’intérieur d’un bureau de vote (ou ailleurs) qui puisse constituer de l’intimidation ou de la pression sur le processus électoral. Il faut aussi que les journalistes comprennent bien que leur accès aux bureaux de vote est strictement contrôlé par le fonctionnaire électoral qui est responsable des lieux et qui doit donner son assentiment.

Il est d’une importance capitale que la politique précise sur l’accès des médias aux bureaux de vote soit communiquée à l’avance aux fonctionnaires électoraux responsables et aux médias eux-mêmes.

L’Institut électoral d’Afrique du Sud (http://www.eisa.lorg.za) a dressé une liste très utile de choses « à faire » et « à ne pas faire » pour les médias aux élections d’Afrique du Sud en 1999. Les travailleurs des médias pouvaient :

• présenter leur carte de presse au fonctionnaire électoral responsable du bureau de vote et du dépouillement des votes;
• prendre des photos et mener des entrevues avec le consentement du fonctionnaire responsable;
• faire partie d’un « pool de presse » (regroupement d’un grand nombre de journalistes qui veulent une photo ou une entrevue avec une personnalité et qui sont représentés par un petit nombre de journalistes).

Les lignes directrices soulignaient également que dans des endroits névralgiques certains électeurs pouvaient ne pas vouloir être photographiés ou interviewés.

Les travailleurs des médias ne pouvaient pas :

• compromettre le secret du vote et la bonne conduite de l’élection;
• publier de fausses informations dans l’intention de déranger ou d’empêcher l’élection;
• publier des informations qui inciteraient à l’hostilité ou à la crainte dans le but d’influencer les résultats des élections;
• publier de l’information susceptible d’influencer la conduite ou les résultats d’une élection; 
• publier les résultats d’un sondage à la sortie des bureaux de vote pendant les heures de votation.

L’Institut électoral d’Afrique du Sud rappelait aussi un certain nombre d’interdictions générales qui s’appliquaient également aux travailleurs des médias, qui ne pouvaient donc pas :

• entraver l’indépendance et l’impartialité de la Commission électorale indépendante;
• inciter par la force ou la persuasion quelqu’un à s’inscrire ou à ne pas s’inscrire;
• inciter par la force quelqu’un à appuyer ou à ne pas appuyer un parti politique ou un candidat;
• participer à des activités politiques illégales;
• se faire passer pour un représentant ou un candidat d’un parti politique;
• prétendre travailler avec la Commission indépendante électorale; 
• fournir de l’information sur la votation ou le dépouillement des votes, ou briser le scellé ou ouvrir une urne contenant du matériel de vote[1].

 

[1] Raymond Louw, A Handbook on the Media and Electoral Law, Electoral Institute of Southern Africa, Johannesburg, 1999.

Couverture de la votation

Indépendamment de la question de l’accès des médias aux bureaux de vote, il existe différentes façons de couvrir le déroulement du vote. Il est généralement préférable de faire cesser les émissions électorales des partis et la publicité électorale avant que le vote ne débute. S’il en était autrement, on risquerait de voir des publicités basées sur des résultats fragmentaires du début du dépouillement. Ce procédé serait injuste et ne donnerait aucune possibilité de réplique.

Certaines lois ou lignes directrices imposent également des restrictions spécifiques sur certains types de reportages en fin de campagne à cause de l’influence exagérée que ces reportages pourraient avoir. Ainsi, il existe souvent une interdiction, volontaire ou légale, concernant la couverture des résultats de sondages d’opinion.

Le Monténégro interdit aux médias financés à même les deniers publics de publier les résultats de scrutins antérieurs ou de prédire les résultats de l’élection en cours avant la fermeture des bureaux de vote le jour du scrutin.

Il existe évidemment une variété de facteurs qui peuvent influencer le vote. Le taux de participation est un élément important, puisqu’un taux de participation élevé ou faible est reconnu comme favorisant un parti ou un autre. C’est pourquoi les reportages sur le taux de participation font parfois l’objet de restrictions.

En pratique, ces considérations peuvent généralement être résolues par une pratique professionnelle et de l’autoréglementation raisonnable. La British Broadcasting Corporation (BBC) a établi les lignes directrices suivantes à l’intention de ses réalisateurs pour la couverture du jour de l’élection : « La couverture du jour du scrutin doit éviter toute référence aux questions électorales et, jusqu’à la fermeture des bureaux de vote, il faut s’en tenir aux nouvelles factuelles sur l’élection. On peut cependant publier les résultats de sondages d’opinion et des revues des journaux du matin, tout comme des déclarations d’importance des partis, pourvu que des répliques des partis adverses soient également diffusées. »

Encourager la couverture professionnelle des résultats

La publication des résultats semble être, en principe, la partie la moins compliquée de tout le processus de couverture d’une élection. Pourtant, lors du référendum de 2000 au Zimbabwe, pas un seul journal ni réseau n’a réussi à rapporter les résultats exacts tels qu’ils avaient été annoncés par le Bureau du registraire général[1]!

Une bonne partie du problème est attribuable aux médias eux-mêmes : s’ils sont incapables de transcrire une colonne de chiffres correctement, l’administrateur électoral n’y peut rien. Il y a cependant beaucoup à faire pour encourager la couverture exacte et professionnelle des résultats.

La mise en place d’un centre de presse peut grandement faciliter l’accès des médias aux résultats. Les procédures de dépouillement varient énormément selon que le système est centralisé ou décentralisé. Aux fins de la couverture médiatique, l’important est de savoir si l’annonce des résultats se fera localement ou à partir d’un point central. S’ils sont annoncés localement, les reportages médiatiques seront vraisemblablement décentralisés. Dans un cas comme dans l’autre, il importe d’informer les médias dès que possible, oralement ou par écrit, sur le processus de dépouillement : où il se déroulera, de quelle façon, combien de temps environ il durera, et où/quand/comment les résultats seront annoncés.

Lorsque le dépouillement se déroule localement, comme au Royaume-Uni, les médias s’activent tous à projeter les résultats finaux à partir de résultats partiels. Pourvu qu’aucun résultat ou projection ne soit publié avant la fin de la votation, cette pratique n’est finalement qu’un jeu inoffensif (bien que déguisée sous des apparences statistiques sérieuses). Le pire que l’on puisse en dire est que cette pratique incite à traiter une élection comme une course de chevaux plutôt qu’un choix démocratique.

Ce qui importe plus particulièrement, cependant, lorsque les résultats sont annoncés graduellement – surtout dans un système de scrutin majoritaire uninominal – est de publier les résultats rapidement et avec exactitude. Cela permet une surveillance publique du processus de dépouillement et réduit les risques de trucage du vote. Il s’agit donc d’une fonction potentiellement importante des médias.

Un autre aspect de la couverture médiatique du vote est la projection des résultats sous la forme de sondages à la sortie des bureaux de vote et de comptages par échantillonnage.

[1] Media Monitoring Project Zimbabwe, A question of balance: The Zimbabwean media and the constitutional referendum Harare, March 2000.

Sondages à la sortie des bureaux de vote

Les sondages à la sortie des bureaux de vote ont vu le jour à cause de la soif des médias d’obtenir des informations de dernière minute sur le scrutin. Il s’agit d’une enquête auprès d’électeurs qui viennent de voter et qui sont interrogés dès leur sortie du bureau de vote. Les personnes interrogées disent comment elles ont voté. Cela permet aux sondeurs de prédire le résultat global.

Les informations recueillies dans les sondages de sortie sont souvent complexes. Des données démographiques détaillées (par ex. sexe, âge, origine ethnique, revenu) permettent un pronostic plus fiable. Parfois, les sondages de sortie recueillent également des informations sur les motifs des électeurs qui viennent de voter.

Les pièges potentiels sont évidents : électeurs fournissant des informations trompeuses ou refusant de répondre, échantillonnage limité, etc. Toutefois, les sondages de sortie bien conçus sont généralement des outils de prédiction extrêmement précis. D’où leur popularité auprès des médias. 

Les reportages sur les sondages de sortie sont soumis aux mêmes principes que les sondages d’opinion. Seuls les sondages de sortie menés par des organisations reconnues devraient faire l’objet de reportages. Les reportages devraient inclure des informations sur le lieu du sondage et la taille de l’échantillon, avec la marge d’erreur. Toutefois, puisque les sondages de sortie ne sont pas, à proprement parler, des prévisions, certains points doivent être pris en considération :

• Les résultats des sondages de sortie influenceront-ils ceux qui n’ont pas encore voté? Cette question est particulièrement importante dans les grands pays où le vote se déroule dans différents fuseaux horaires.
• Quelles conclusions devrait-on tirer si le résultat du scrutin ne correspond pas à ce que laissaient prévoir les sondages de sortie? Certains commentateurs influents ont conclu que les sondages à la sortie des bureaux de vote ne devraient pas être couverts du tout. Trois exemples illustrent certains des enjeux entourant la publication des résultats de sondages de sortie.  
• Une partie du problème avec les sondages de sortie est de savoir si les gens indiquent honnêtement comment ils ont voté. Cela est susceptible de poser problème surtout dans les démocraties en transition ou dans les situations où il y a eu une intimidation généralisée. L’éducation électorale est censée enseigner que le vote est secret. Lors des élections de 2000 au Zimbabwe, une organisation sud-africaine, la Fondation Helen Suzman, a conçu un questionnaire complexe pour un sondage de sortie afin de tenir compte du danger que les gens ne disent pas honnêtement comment ils ont voté. Mais l’un des résultats de cette complexité a été que les résultats n’ont été publiés que plus tard. Le but principal de l’enquête, en fin de compte, était de montrer comment l’intimidation pouvait avoir influé sur le résultat.  
• Lors du référendum vénézuélien de 2004, il y avait un écart énorme entre les prévisions des sondages de sortie, qui prédisaient une forte victoire de l’opposition, et le résultat officiel, qui a été une victoire plus ou moins aussi forte du gouvernement. Les adversaires du gouvernement y ont vu la preuve que le résultat avait été truqué. De leur côté, les partisans du gouvernement déclarèrent que l’entreprise qui avait effectué le sondage de sortie avait été embauchée par l’opposition et qu’elle avait utilisé une méthodologie biaisée dans le but de discréditer le résultat officiel.
• Aux États-Unis, lors de l’élection présidentielle de 2004, les sondages de sortie prédisaient une victoire, avec une faible marge, pour le candidat démocrate John Kerry, qui en fin de compte a été défait. Les commentateurs des médias grand public ne virent pas cela comme une preuve d’irrégularités de vote, mais se sont plutôt demandé pourquoi les sondages de sortie de scrutin s’étaient trompés. En effet, l’une des chaînes de télévision qui commanditaient les sondages de sortie, CNN, a modifié les prévisions liées aux sondages de sortie sur son site Web quand il est apparu clairement que le résultat réel allait être différent.

Pour les médias, l’attrait initial des sondages de sortie était qu’ils permettaient de donner à leur public un avant-goût des résultats avant que les résultats réels ne soient disponibles. Les journaux du matin, dont l’heure de tombée arrive, dans bien des cas, avant que des résultats significatifs soient disponibles, peuvent également faire usage de ces sondages.

Cependant, les trois exemples cités plus haut montrent que les sondages de sortie ont acquis une signification supplémentaire dans la mesure où ils permettent aux médias de mettre en question l’honnêteté du processus électoral lorsqu’il y a incohérence entre les résultats des sondages de sortie et les résultats réels du vote. Au Zimbabwe, des sondages de sortie bien conçus ont fourni un bon indicateur de fraude électorale.

Les incohérences entre les sondages à la sortie des bureaux de vote et les résultats ne sont qu’indicatives. Elles ne prouvent pas qu’il y a eu trucage ou faute professionnelle. Comme au Venezuela, une enquête plus approfondie serait nécessaire pour établir la cause de l’incohérence. Il y aurait lieu de s’inquiéter, cependant, si les médias n’essayaient pas d’explorer et d’expliquer ces incohérences, comme aux États-Unis en 2004. Par ailleurs, le fait de modifier les conclusions des sondages de sortie constitue une grave atteinte à l’éthique.

Comptage par échantillonnage

Le comptage des résultats par échantillonnage est un mécanisme officieux de comptage qu’il importe de distinguer d’un sondage à la sortie des bureaux de vote. Un comptage par échantillonnage est un comptage partiel des vrais résultats (alors que le sondage de sortie n’est qu’une forme de sondage d’opinion publique), utilisé pour prédire les résultats globaux. Ce genre de comptage peut être utilisé pour prévenir le trucage éventuel des résultats. Les médias sont évidemment intéressés par ce genre de comptage parce qu’il permet de publier des résultats tôt.

Qu’il s’agisse d’un comptage par échantillonnage ou d’un sondage à la sortie des bureaux de vote, les médias doivent indiquer avec précision ce qu’ils mesurent, c’est-à-dire quel échantillonnage a été utilisé et quel degré d’exactitude cela implique.

Couverture postélectorale

L’annonce des résultats ne met pas fin aux activités des médias. Pour eux, l’histoire se poursuit avec l’entrée en fonction des nouveaux élus, la composition du nouveau gouvernement, etc.

 
Les autorités électorales, par contre, cessent toute réglementation officielle des médias dès l’annonce des résultats. Cependant, les médias continuent de participer au processus électoral si certains résultats sont contestés et deviennent, par conséquent, un sujet légitime de reportages. Ces reportages doivent se faire selon les normes professionnelles qui gouvernent généralement la couverture des affaires judiciaires.

Les événements peuvent cependant prendre une tournure différente si les médias eux-mêmes font l’objet d’une contestation à la suite d’une élection. Ce genre de cas se voit de plus en plus, comme au Kenya en 1997. Le rôle des médias dans les élections fait l’objet d’un intérêt croissant, et tout déséquilibre sérieux dans ce domaine peut être vu comme la preuve d’un manque d’équité dans une élection.

Les observations de groupes de surveillance des médias peuvent être utilisées comme preuve, et les méthodes de régulation de l’organisme de supervision peuvent être soumises à un examen. Les rapports des groupes de surveillance permettront d’établir si la couverture a été déséquilibrée ou partiale, mais cela en soi serait insuffisant pour démontrer une irrégularité dans le déroulement de l’élection. En effet, un tribunal aurait probablement besoin d’être convaincu qu’un gouvernement s’est ingéré directement (et peut-être de manière constante) dans le contenu médiatique, ou qu’un organisme de réglementation n’a pas mis en œuvre des règles garantissant l’accès des partis aux médias et une couverture équilibrée des nouvelles.

Surveillance des médias

La surveillance des médias est, en un sens, la condition préalable à tout ce qui a été discuté concernant la surveillance des médias pendant les élections et le développement de pratiques exemplaires. Sans une image sérieuse et systématique de ce que les médias produisent en réalité, toute discussion sur des normes ou des politiques risque de tourner à vide.

 

Pourtant, malgré l’importance évidente de la surveillance des médias, ce n’est que récemment que cette surveillance est devenue une pratique courante dans la gestion des élections. 

 

Qui surveille les médias?

Trois groupes principaux effectuent une surveillance des médias pendant les élections :

• les organismes de gestion électorale; 
• les missions internationales d’observation électorale;
• les organisations non gouvernementales et autres organismes civiques. 

 
Le but dans chaque cas est assez différent. Les organismes de gestion électorale (OGE) surveillent habituellement les médias afin de déterminer s’ils adhèrent à la réglementation ou aux lois régissant le comportement des médias pendant les élections. Si les OGE ont une fonction réglementaire directe, ils utilisent les résultats de leurs activités de surveillance pour s’assurer que les médias se conforment aux normes requises.

 

Les observateurs internationaux s’occupent également de voir si les médias se conforment aux règles et lois locales. Cependant, ils s’occupent plus largement de vérifier la contribution des médias à une élection libre et équitable. Ils n’ont évidemment aucun pouvoir légal et, en général, ils communiquent leurs observations seulement après l’élection. L’avantage de la surveillance des médias par les missions internationales d’observation électorale est qu’elle intègre la question de la couverture médiatique dans une appréciation globale de l’équité de l’élection.

 

Les organisations non gouvernementales et autres groupes de la société civile ont plus de liberté dans la façon dont ils peuvent suivre la couverture des élections. Ils peuvent concevoir des méthodes plus variées pour déterminer les différents types de partialité des médias. (Les OGE et les observateurs internationaux, en revanche, doivent habituellement se limiter à une simple analyse de la répartition du temps entre les partis et les candidats.) Les observateurs de la société civile, à la différence des observateurs internationaux, peuvent également rendre leurs conclusions publiques quand ils le veulent, sans attendre la fin de l’élection. Ils peuvent communiquer leurs résultats directement aux médias. Ainsi, la surveillance qu’ils assurent peut souvent contribuer à élever les normes journalistiques alors que la campagne électorale est toujours en cours. 

 

Ces différents groupes de surveillance peuvent travailler de façon complémentaire, et même coordonnée. Dans certains cas, comme lors de la première élection multipartite au Malawi en 1994, un OGE peut prendre connaissance des observations d’un groupe civil de surveillance des médias et utiliser ses pouvoirs pour essayer de rendre la couverture médiatique plus juste. Dans d’autres cas, comme en Afrique du Sud en 1999, l’OGE peut engager un groupe non gouvernemental pour assurer la surveillance des médias.

 

De même, lors des élections présidentielles ukrainiennes de 2004, une surveillance a été exercée sur les médias par des groupes intergouvernementaux ainsi que par des organisations locales vouées à la défense des droits de l’homme et de la liberté de la presse. Les groupes locaux ont été en mesure de publier leurs observations de façon régulière (et sur une série de questions plus larges), et leurs conclusions ont été appuyées par celles des observateurs internationaux.  

 

Que font les surveillants de médias?

Les origines intellectuelles de la surveillance des médias se trouvent dans les études universitaires sur les médias, telles que les travaux du Glasgow Media Group. L’analyse universitaire des médias, qui est principalement orientée vers les médias sophistiqués des sociétés industrielles développées, tend à se concentrer sur ce qu’on appelle « l’analyse du discours ». Ce genre d’analyse porte principalement sur les messages cachés qui sont véhiculés par le langage écrit utilisé par la presse – ou le langage visuel de la télévision – et l’influence subtile ou subliminale que ces messages peuvent avoir sur la compréhension ou l’interprétation d’un sujet par le citoyen. L’analyse du discours est certainement un élément de surveillance des médias dans les élections. Mais généralement, l’accent sera mis sur deux autres méthodes d’analyse dont les données sont plus faciles à appréhender et à mesurer. Ces méthodes sont généralement décrites comme étant « l’analyse quantitative » et « l’analyse qualitative ». La première est la plus simple, la moins controversée et celle qui a souvent le plus grand impact. Elle implique un simple calcul de la quantité de couverture dans les médias, plus précisément le nombre et la longueur des articles consacrés à des partis différents, la longueur en pouces de colonne, les créneaux horaires et le nombre d’émissions d’accès direct, etc. Le montant de couverture que chaque parti ou candidat reçoit est généralement le premier critère que l’on examine lorsqu’il s’agit d’évaluer les allégations de partialité.

 

L’analyse « qualitative », comme son nom l’indique, mesure la qualité de la couverture que les partis et les candidats reçoivent. Cela vaut principalement pour la couverture des nouvelles, mais devrait également être appliqué à l’éducation électorale. L’évaluation qualitative porte sur le langage utilisé et le message transmis – plutôt que sur les messages cachés de l’analyse du discours – et utilise ses données d’observation pour « qualifier » la mesure quantitative. Il n’est peut-être pas très utile de dire que le parti X a reçu un certain pourcentage de la couverture médiatique si une grande partie de cette couverture est partiale dans son contenu. Inévitablement, la mesure de la partialité est plus subjective et ne consiste plus à compter simplement les minutes, secondes ou pouces de colonne accordés à chaque candidat. Mais il existe des façons de minimiser les partis pris potentiels de la part du surveillant de médias. L’une d’elles consiste à compter et attribuer les sources d’un reportage.

 

La surveillance des médias est devenue une caractéristique commune des élections depuis le milieu des années 1990. Il y a eu une convergence des méthodes parmi les groupes qui font régulièrement de la surveillance médiatique, que ce soit en partenariat avec les ONG nationales, les équipes d’observateurs intergouvernementaux ou au nom de certains OGE. Des ONG internationales telles que le European Institute for the Media, ainsi que des organisations nationales comme l’Osservatorio di Pavia (Italie), MEMO98 (Slovaquie), le Media Monitoring Project (Afrique du Sud) et le National Democratic Institute for International Affairs (États-Unis) ont popularisé des méthodes de surveillance faciles, efficaces et étonnamment subtiles, et ont créé un important bassin de personnes habituées à utiliser ces méthodes.

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Surveillance des médias par les OGE

Les OGE peuvent surveiller la couverture médiatique pour plusieurs raisons :

• Pour déterminer si les lois et la réglementation sur l’accès aux médias sont respectées en ce qui concerne, par exemple, la répartition des émissions d’accès direct ou des créneaux publicitaires, les « périodes de réflexion », le contenu des messages publicitaires, etc.;
• Pour vérifier de façon plus générale si les partis politiques et les candidats reçoivent un accès équitable à la couverture médiatique; 
• Pour détecter tout problème pouvant se rapporter à la gestion électorale ou à la conduite de la campagne et que l’OGE pourrait avoir à régler;  
• Pour voir comment les activités de l’OGE sont rapportées par les médias.

 

Les deux premiers points ci-dessus vont conduire à rassembler énormément de données quantitatives et à mettre en place, de fait, un véritable projet de surveillance médiatique. Les deux autres pourront être atteints avec une vérification de la couverture médiatique plus simple et moins systématique, comme celles que l’OGE peut conduire dans le cadre de ses activités courantes.

Avec l’augmentation de l’expérience en surveillance et la propagation des méthodes de travail dans ce domaine, il arrive plus couramment que des OGE (ou d’autres organismes de réglementation) engagent des experts pour surveiller les médias. Ces experts peuvent être des universitaires spécialisés en études médiatiques ou en science sociale, ou des représentants d’organisations non gouvernementales. Ce type de changement s’est produit en Afrique du Sud, par exemple. En 1994, la réglementation médiatique était la responsabilité d’un organisme spécialisé, la Independent Media Commission (IMC), établie spécifiquement pour la durée de la campagne électorale. Pour les élections suivantes, tenues en 1999, l’IMC a engagé une organisation non gouvernementale, le Media Monitoring Project, pour assurer la surveillance à sa place.

L’avantage d’engager des experts externes est que cela réduit évidemment le fardeau administratif de l’OGE (dans des périodes où d’autres pressions sont à leur comble). Il y a cependant deux désavantages potentiels, qui ont une importance variable en fonction de diverses circonstances.

Le premier inconvénient potentiel est que les médias et les partis politiques peuvent considérer que les constatations des experts extérieurs ne sont pas vraiment celles de l’OGE. Si l’OGE doit agir à partir de ces constatations, ces dernières peuvent être perçues comme une base de négociation, plutôt que des conclusions qui font autorité. Ainsi, certains OGE ont jugé préférable d’établir leur propre unité médiatique pour la durée de la période électorale. 

Le deuxième inconvénient potentiel est que l’OGE ne développera pas sa propre expertise en matière de médias. Comme les OGE ont tendance à être assez centrés sur eux-mêmes et assez conservateurs dans leurs rapports avec les médias, il peut être avantageux d’encourager le développement de ce type d’expertise parmi le personnel de l’OGE. À long terme, étant donné que les élections sont des événements récurrents, se doter d’une expertise interne peut aussi s’avérer plus économique.

Surveillance des médias par des missions internationales d’observation électorale

Depuis la fin des années 1990, la surveillance des médias est devenue une composante commune des missions internationales d’observation électorale. En effet, l’accès équitable aux médias est maintenant reconnu comme un critère important dans l’évaluation de l’acceptabilité générale d’un processus électoral.

Certaines organisations telles que l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) et l’Union européenne comprennent invariablement une équipe médiatique dans leurs missions d’observation électorale (MOE). D’autres MOE intergouvernementales, comme celles du Commonwealth, peuvent ne pas inclure leurs propres composantes de surveillance médiatique et se fier davantage aux constatations d’autres observateurs dans ce domaine. Des organismes du Commonwealth comme la Commonwealth Press Union se sont eux-mêmes chargés de faire de la surveillance médiatique, indépendamment des MOE organisées par le secrétariat du Commonwealth.

Le travail sur les médias effectué par les MOE internationales devrait en fait être décrit comme de l’analyse médiatique plutôt que de la surveillance médiatique. Des organisations telles que l’OSCE ont raffiné leur méthodologie au point où un membre de l’équipe d’observation est chargé d’effectuer une analyse globale de la scène médiatique et de ses impacts potentiels sur l’élection. Cette compréhension générale de l’environnement médiatique (la propriété des médias, la législation, les antécédents en matière de restrictions sur l’activité médiatique) est d’une importance vitale pour interpréter les données quantitatives recueillies dans le cadre des activités de surveillance.

L’expert médiatique dans l’équipe de base est responsable de la formation d’une équipe de surveillants. Ceux-ci sont nécessairement des citoyens du pays concerné parce qu’il est nécessaire qu’ils possèdent la langue du pays et qu’ils aient une connaissance adéquate de la scène politique locale. La surveillance met toujours l’accent sur les données quantitatives, surtout en ce qui concerne la répartition du temps et de l’espace entre les différents candidats et partis.

La surveillance par les MOE internationales diffère de celle des organisations locales sur deux points importants :

• La surveillance locale, faite par des ONG ou par l’organisme de gestion électorale (OGE) lui-même, est conçue comme une intervention constructive dans le processus électoral. Si la couverture médiatique n’est pas équitable, l’objectif est de mettre ce problème en lumière avant le jour du scrutin et d’essayer d’agir efficacement pour corriger le problème. Les observateurs internationaux ne peuvent pas intervenir dans un processus électoral et, de façon générale, ne présentent pas de résultats détaillés jusqu’à ce que l’élection soit terminée. L’OSCE publie un résumé de données de surveillance médiatique dans un rapport d’étape, mais ne publie pas ses conclusions finales avant la fin des élections.
• La surveillance internationale se borne à observer l’application d’une série assez limitée de normes internationales ou régionales concernant l’accès aux médias par les partis politiques et les candidats. Par contre, la surveillance locale, particulièrement celle effectuée par les ONG, peut se concentrer sur une plus grande variété d’indicateurs qualitatifs et de mesures quantitatives portant par exemple sur les déséquilibres entre les sexes et les ethnies, ou l’étendue de la couverture des programmes des différents candidats par les médias.

Le fait d’inclure des analyses médiatiques dans les MOE internationales rend l’évaluation de la validité d’une élection plus complète. Tant pour les médias que pour les gestionnaires électoraux du pays concerné, la surveillance médiatique internationale peut aussi servir de point de comparaison avec les conclusions d’une surveillance médiatique locale et fournir des points de repère pour la surveillance médiatique d’élections futures. 

Les surveillants médiatiques locaux peuvent aussi apprendre des méthodes utilisées par les surveillants des MOE internationales. L’OSCE a créé pour ses analystes des médias un manuel qui décrit les normes internationales et régionales sur lesquelles se fonde son travail, les techniques d’analyse médiatique et les bases de sa méthode de surveillance médiatique.

La surveillance des médias par les organisations non gouvernementales

Les organisations non gouvernementales (ONG) ont une grande variété de raisons pour surveiller la couverture médiatique d’une élection. Leur premier objectif est semblable à celui d’un organisme de gestion électorale ou d’une mission internationale d’observation : s’assurer que la couverture médiatique est juste et professionnelle et que les différents partis et candidats ont accès aux médias.

Au-delà de ce premier objectif, les objectifs des ONG (ou d’autres surveillants non gouvernementaux) peuvent être plus complexes. Ils peuvent viser par exemple le contenu de la couverture électorale. Quels sujets les médias couvrent-ils? À quel point ces sujets reflètent-ils les programmes des partis et candidats? Le débat électoral est-il décrit de façon professionnelle et neutre, ou les médias suscitent-ils des sentiments partisans par leur langage ou leur style de couverture? 

Les médias répondent-ils réellement aux besoins d’information des électeurs (une question évidente, mais trop peu fréquemment posée)? Les positions des partis et des candidats sont-ils évalués selon le point de vue de l’électeur, ou les médias présentent-ils les politiques des candidats de façon complaisante? Les médias jouent-ils un véritable rôle éducatif? Disent-ils aux électeurs ce qu’ils ont besoin de savoir sur le lieu, la manière et la raison de voter?

À quel point les intérêts et la voix des minorités et des groupes marginalisés sont-ils rapportés dans les médias? La voix des femmes est-elle adéquatement présentée par les médias durant la campagne électorale? Sinon, pourquoi pas? Les médias reflètent-ils automatiquement les inégalités de sexe présentes dans la société ou font-ils un effort pour les remettre en question?

La variété des questions auxquelles les surveillants médiatiques non gouvernementaux s’intéressent est très large. Il est rare qu’un groupe de surveillance médiatique soit capable de traiter toutes ces questions. Ce qu’il peut faire cependant, c’est utiliser son expertise pour mettre en lumière certains aspects particuliers de la couverture médiatique.

 
Le plus souvent, cette expertise se situe dans le domaine des médias eux-mêmes. Les ONG intéressées par la liberté de presse et par les normes professionnelles participent souvent à la surveillance des médias. Leur objectif peut être de défendre les médias contre l’ingérence des politiciens ou des propriétaires privés, ou encore de promouvoir le professionnalisme dans le travail journalistique.

Au minimum, les résultats publiés de la surveillance médiatique peuvent influencer la qualité de la couverture électorale. Parfois, comme ce fut le cas au Mozambique en 1994, le dialogue entre les surveillants et les journalistes peut aller plus loin. L’équipe de nouvelles de Radio Mozambique avait l’habitude de tenir une réunion hebdomadaire pour discuter des observations des surveillants et d’éventuelles améliorations à apporter à la couverture médiatique. L’amélioration de l’équilibre dans la couverture radiophonique – qui auparavant était fortement orientée en faveur du parti au pouvoir – a été perceptible au cours de la période électorale.

Lors des élections de 2000 en Tanzanie, un projet de surveillance médiatique a été mis sur pied par le Conseil des médias, un organisme professionnel volontaire, conjointement avec d’autres ONG intéressées par la liberté de presse et le professionnalisme journalistique. Le projet a débuté avec une conférence à laquelle ont assisté les représentants des médias principaux, qui élaborèrent un code de conduite pour la couverture électorale. L’objectif de la surveillance était explicitement de déterminer si la couverture se conformait aux normes sur lesquelles ces médias s’étaient entendus. Inévitablement, les entreprises médiatiques remettaient souvent en question les résultats des surveillants. Mais elles se sont montrées prêtes à dialoguer, ce qui a sûrement eu un effet positif sur la qualité de la couverture.

Dans certains cas, les relations entre les surveillants non gouvernementaux et les médias sont beaucoup plus difficiles. L’hostilité est souvent présente entre les médias gouvernementaux et les surveillants non gouvernementaux. Les surveillants sont accusés de promouvoir leurs propres idées quasi-politiques. Parfois, les entreprises médiatiques privées ont une réaction semblable – par exemple, en Moldavie en 2005 – et mettent en doute les qualifications et la bonne foi des groupes de surveillance qui produisent des rapports de surveillance critiques.

Parfois, les groupes de surveillance traitent aussi d’autres questions.

Tel fut le cas dans le cadre de la surveillance médiatique de l’élection présidentielle tenue en Ukraine en 2004. Un groupe non gouvernemental, Equal Access, a mené une opération de surveillance longue et approfondie uniquement sur l’accès aux médias accordé aux différents candidats. Parallèlement, deux autres organisations, l’Institute of Mass Communication et le Kharkiv Human Rights Group, ont conduit un programme de surveillance axé sur diverses questions, en plus de l’allocation de temps et d’espace aux candidats. Ces organismes ont analysé la couverture de questions touchant particulièrement les groupes ethniques minoritaires, y compris les Tatars de Crimée, ainsi que la représentation des femmes dans la couverture électorale. Leurs résultats n’étaient guère surprenants – une sous-évaluation des problèmes des minorités ainsi qu’une faible représentation de voix féminines dans les sources de nouvelles – mais ils fournissent un point de repère important pour toute analyse future de ces problèmes.

Méthodologie pour surveiller les médias

Les surveillants de médias – qu’il s’agisse d’administrateurs électoraux, d’observateurs internationaux, de militants d’organismes civiques ou d’universitaires – doivent régler un certain nombre de questions méthodologiques avant de s’engager dans leur projet :

• Quels médias seront surveillés? Seulement les médias publics ou tous les médias? S’agira-t-il seulement des radiodiffuseurs ou des médias imprimés aussi? S’agira-t-il de certains médias choisis ou de tous les grands médias nationaux?
• Quelles émissions seront surveillées? Les bulletins de nouvelles, les émissions diffusées à certaines heures de la journée, ou l’ensemble des émissions? 
• Quel contenu sera surveillé (et avec quel objectif) : les nouvelles, la publicité, les émissions d’accès direct, la programmation spéciale, l’éducation électorale, ou tout cela? 
• La surveillance visera-t-elle seulement à recueillir des informations sur le temps d’antenne accordé aux différents partis et candidats, ou examinera-t-on d’autres aspects de la couverture, comme le langage utilisé, la sélection des nouvelles, etc.? 
• La surveillance est-elle conçue comme faisant partie d’une intervention dans la campagne – dans le but, par exemple, d’obliger les médias à adhérer à certaines normes professionnelles – ou s’agit-il principalement de déterminer si la couverture a été juste et équilibrée?

Les réponses à chacune de ces questions ont des répercussions importantes sur le choix d’une méthode de surveillance.

La plupart des méthodes utilisées pour surveiller la couverture électorale sont basées sur une technique appelée « analyse de contenu ». Il s’agit d’une méthode essentiellement quantitative, axée sur les éléments de la production médiatique qui peuvent être mesurés et comptés. Certains reprochent à l’analyse de contenu de réduire la couverture médiatique à ce qui est mesurable, au détriment des aspects importants tels que le langage utilisé et le ton, qu’il s’agisse d’éléments parlés ou visuels. Cette critique peut être valide. Il y a beaucoup de choses que l’analyse de contenu ne peut pas faire – par exemple, indiquer si les informations rapportées par les médias sont exactes ou pas. Cependant, la plupart des organisations qui font de la surveillance médiatique durant les élections utilisent l’analyse de contenu et l’approche quantitative au moins pour une partie de leur travail. 

Habituellement, la surveillance de la couverture médiatique porte sur le temps alloué aux partis et aux candidats. Les résultats ainsi obtenus peuvent être accompagnés de précisions indiquant si la couverture était favorable ou défavorable. Bien que ces mesures puissent également être quantifiées, il s’agit essentiellement de jugements qualitatifs.

Certaines méthodes de surveillance introduisent d’autres types de mesures quantitatives dans le but d’éviter de porter des jugements sur le caractère positif ou négatif de la couverture. Les surveillants peuvent, par exemple, compter les sources utilisées par les journalistes, les classant selon diverses catégories politiques ou sociales. Cela constitue peut-être un meilleur indicateur de l’équilibre de la couverture. La classification peut se faire aussi par sujets. Cette approche peut être utile puisque, durant une campagne électorale, les partis politiques mettent l’accent non seulement sur leurs prises de position, mais aussi sur différents thèmes. Les thèmes privilégiés par un média peuvent donc être un bon indicateur de ses sympathies politiques.

Un autre objectif de la surveillance quantitative peut être de mesurer simplement la quantité, et peut-être le moment de diffusion, des publicités politiques ou des émissions d’accès direct. Cela permet d’assurer que ce qui est diffusé ou publié est conforme aux lois et règles sur l’accès direct.

Quand les surveillants médiatiques rendent compte de leurs observations, ce qui suscite le plus d’intérêt, habituellement, c’est la répartition de la couverture donnée aux partis et aux candidats (avec une évaluation du caractère favorable ou défavorable de cette couverture). Il est essentiel, dans ce type de rapport, de distinguer clairement entre la couverture journalistique et les autres types de couverture, comme la publicité payée, l’accès direct gratuit, les éditoriaux, etc.

Surveillance des médias et analyse médiatique

La surveillance de ce que les médias produisent n’indiquera jamais de façon complète si les médias informent l’électorat de façon professionnelle. La surveillance se concentre sur ce que les médias produisent. Mais l’examen du contenu de la couverture médiatique ne peut pas répondre à des questions importantes sur l’environnement légal et politique dans lequel les médias évoluent.

La surveillance médiatique, qu’elle soit faite par des gestionnaires électoraux, des missions d’observation ou des groupes non gouvernementaux devrait toujours faire partie d’un processus plus large d’analyse médiatique. En effet, beaucoup de constatations des surveillants seront inexplicables si elles ne sont pas placées dans leur contexte. À qui appartiennent les différentes entreprises médiatiques? Quelles lois restreignent les activités des journalistes? Les médias ont-ils été la cible d’attaques physiques? En l’absence de réponses à ces questions et à d’autres, les résultats quantitatifs et qualitatifs de la surveillance médiatique perdent une bonne partie de leur signification.

L’analyse du rôle des médias dans les élections prend en compte un certain nombre de facteurs, qui peuvent être regroupés dans les catégories générales suivantes :

• Environnement médiatique : À qui appartiennent les médias? Quelles sont leurs tendances politiques? Quelle est la structure d’un média financé à même les deniers publics? Comment les médias gagnent-ils leur argent? Quel est le public des différents organes d’information?
• Législation sur les médias : Quel est l’environnement légal dans lequel les médias fonctionnent? Y a-t-il des restrictions générales sur la liberté de presse? Les lois se rapportant aux médias en période électorale permettent-elles aux médias de travailler librement ou non? Y a-t-il des lois restrictives qui s’appliquent sur une base régulière?
• Normes professionnelles et traditions : Le pays a-t-il une tradition de liberté médiatique? Y a-t-il une longue tradition de journalisme professionnel indépendant? Y a-t-il une surveillance professionnelle des médias (par exemple, par le biais d’un code de conduite et une procédure de plaintes autorégulatrice)? La plupart des journalistes ont-ils reçu une formation professionnelle?
• Attaques contre les médias : Les journalistes ont-ils été autorisés à travailler sans entrave? Y a-t-il eu des attaques contre des journalistes par des agents gouvernementaux? Par des partisans de différents partis? Des journalistes ont-ils été arrêtés et emprisonnés?
• Surveillance informelle des médias : Le gouvernement ou d’autres personnages politiques importants exercent-ils une surveillance politique informelle sur ce qui est produit par certains médias? Cela se passe-t-il par le biais de la corruption? De menaces et de pénalités? D’autocensure? Ou d’une combinaison de tous ces éléments?

Méthodes quantitatives de surveillance des médias

La surveillance quantitative des médias est souvent décrite comme de l’analyse de contenu. Dans le milieu des études médiatiques, cette approche est très influente depuis plus d’un demi-siècle, bien qu’elle ne fasse pas l’unanimité.

 

Ce que certains reprochent à l’analyse de contenu, essentiellement, c’est d’imposer des catégories arbitraires et inflexibles à des textes qui en réalité peuvent se prêter à des interprétations beaucoup plus subtiles. Ainsi, par exemple, l’analyse de contenu ne prend pas en compte la manière dont le public comprend un message diffusé par les médias. Elle se borne à effectuer une analyse quantitative de ce message. L’analyse quantitative implique la sélection d’éléments de contenu qui peuvent être comptabilisés. Dans plusieurs exemples d’analyses universitaires du contenu, les indicateurs choisis peuvent être certains termes. Dans bien des cas, les universitaires spécialisés dans l’analyse de contenu mesurent la fréquence à laquelle certains mots, ou certaines combinaisons de mots, apparaissent.

 

Quelle que soit la validité des critiques à l’endroit de l’analyse de contenu, il reste que cette méthode est souvent utilisée dans la surveillance des médias en contexte électoral. Mais en réalité, l’analyse porte rarement sur une sélection de mots. Les surveillants s’emploient plutôt à identifier et à compter quelques-unes des variables suivantes :

• la fréquence à laquelle les partis et les candidats sont mentionnés;
• le temps alloué aux partis et aux candidats; 
• la fréquence à laquelle d’autres acteurs politiques ou sociaux sont mentionnés; 
• la fréquence de mention ou le temps de couverture de différents sujets.

 

Diverses autres variables peuvent être examinées par les surveillants, notamment le sexe des sources citées, l’origine géographique de la nouvelle, l’heure où une nouvelle est radiodiffusée, sa position dans le bulletin de nouvelles, etc.

 

Différentes méthodologies utilisent différents indicateurs. Cependant, tous les indicateurs bien choisis ont deux caractéristiques en commun : la fiabilité et la validité.

 

La fiabilité fait en sorte que l’analyse donnera les mêmes résultats, peu importe celui qui se charge de la surveillance. En d’autres termes, l’analyse sera basée sur un système de classification scientifique qui peut s’appliquer à la plupart des cas. Par exemple, le fait de mesurer le temps de parole dont bénéficie directement un candidat constitue un indicateur fiable. Il en est de même pour le fait de classifier les sujets selon une série de codes prédéterminés, dans la mesure où les surveillants sont formés à appliquer ce système de classification, et cette méthode donne le même résultat la plupart du temps, c’est-à-dire dans environ 95 % des cas.

 

La validité fait en sorte que les données recueillies montrent effectivement ce qu’elles sont censées montrer. Par exemple, le simple fait de compter les déclarations de femmes et d’hommes citées par les médias ne peut guère constituer un indicateur valable de parti pris sexiste. Il faudrait prendre en compte beaucoup d’autres facteurs, comme les attitudes sociales générales envers les femmes, la distribution des candidatures entre hommes et femmes dans les différents partis politiques, etc. De même, le temps alloué à un candidat particulier ne saurait être un indicateur valable de partialité de la part d’un média (d’autres considérations auraient à entrer en ligne de compte, comme le contenu de la couverture).

 

Surveillance quantitative – quelques approches possibles

La surveillance quantitative de la couverture électorale prend toujours en compte le temps alloué aux différents partis et candidats. La manière exacte dont cela est calculé est une question de choix, avec différents avantages et inconvénients selon l’approche retenue.

 

Beaucoup d’organismes européens de surveillance – dont le European Institute of the Média, l’Osservatoria di Pavia et MMEMO98 – utilisent une approche fondée sur la fréquence de mention de certains « sujets politiques » prédéterminés. Chaque mention de ces sujets durant la période de surveillance est notée séparément et le temps de discours direct alloué est noté. De plus, chaque mention est habituellement classée comme positive, négative ou neutre envers le « sujet ».

 

Une approche un peu différente consiste à ne pas compter la fréquence, mais de diviser les bulletins de nouvelles et les publications en « éléments ». Un élément correspond normalement à une nouvelle dans un média électronique ou un journal, ou à une publicité politique. Toutes les sources ouvertement identifiées pour l’élément sont notées, par nom et par catégorie (p. ex. le parti politique). Le temps discours direct est aussi compté. L’élément entier est évalué de façon à déterminer s’il est favorable ou hostile à un candidat ou un parti. L’avantage de cette méthode est que le fait de compter le nombre de sources pour chaque élément et évaluer leur diversité donne une image objective du professionnalisme de la couverture médiatique. L’inconvénient est que cela ne fournit pas un décompte exact des mentions d’un parti ou d’un candidat. Les méthodologies de ce type sont utilisées par des organismes comme les Media Monitoring Projects d’Afrique du Sud et du Zimbabwe ainsi que par ARTICLE 19, qui effectue de la surveillance médiatique en Afrique et en Europe de l’Est.

 

Chacune de ces méthodes fait face au même problème, qui est de savoir comment déterminer si la mention d’un sujet politique ou un reportage entier (selon la méthodologie utilisée) favorise ou non un candidat ou un parti. Certaines méthodologies utilisent une échelle d’évaluation, à l’aide de laquelle les surveillants classent l’article quelque part entre +2 (très positif) et -2 (très négatif) sur une échelle qui passe donc du positif au neutre, puis au négatif.

 

En somme, la question de la fiabilité est toujours présente. Comment peut-on s’assurer que les surveillants appliquent la même méthode d’évaluation? Cela peut se faire uniquement avec la formation et l’expérience. Ces facteurs détermineront la marge d’erreur dans l’évaluation des éléments analysés.

 

Déterminer si une couverture est positive ou négative

Le problème le plus fondamental est de savoir comment appliquer des critères objectifs. Il est d’abord important de comprendre que le fait de déterminer si un élément ou un discours est positif ou négatif envers un parti ou un candidat ne signifie pas la même chose que déterminer si cet élément ou ce discours fait preuve de partialité. La partialité peut se mesurer seulement lorsqu’il est possible d’évaluer l’ensemble des mesures d’une couverture positive ou négative.

 

Une approche efficace consiste à utiliser deux séries de critères pour déterminer si un élément est positif ou négatif: le contexte et le contenu.

 

Le premier, le contexte, concerne le cadrage du reportage. Par exemple, si un reportage porte sur un politicien qui apparaît au tribunal parce qu’il est accusé de fraude, le cadrage est clairement négatif. (À noter que cela n’a rien à voir avec la question de savoir si le reportage est exact ou équilibré). Par contre, si le politicien reçoit le prix Nobel de la paix, le cadrage est positif. Si le politicien prend la parole lors d’un rassemblement politique, le cadrage est alors plutôt neutre.

 

Le deuxième critère se réfère aux faits et au ton évidents du reportage. Si le politicien qui est accusé de fraude fait un discours très convaincant du banc des accusés, cela peut avoir un impact positif (malgré le cadrage négatif du reportage). Si le journaliste dit du politicien qu’il ne mérite pas le prix Nobel, l’impact est négatif, malgré le cadrage positif du reportage. Le plus souvent, bien entendu, le cadrage et le contenu coïncident.

 

Si le contexte et le contenu coïncident, la manière dont l’élément sera classé est claire. Si le contexte et le contenu conduisent à des conclusions opposées (une positive, l’autre négative), ils s’annulent mutuellement et l’élément est classé comme neutre. Si soit le contenu, soit le contexte est neutre, alors que l’autre est positif ou négatif, c’est ce dernier qui détermine la manière dont l’article est classé.

 

Autres méthodes quantitatives pour évaluer la couverture

Dans la seconde famille des méthodes déjà décrites, de nombreux autres indicateurs quantitatifs peuvent être utilisés :

• La quantité de sources est un indicateur de professionnalisme journalistique. La distribution et l’équilibre des sources peuvent être un reflet de partialité politique.  
• Le sexe de la source peut être un indicateur utile lorsqu’il est interprété prudemment.
• La distribution géographique des nouvelles peut être significative dans certains cas.
• Le choix des sujets est généralement important.

 

Le dernier élément – le choix des sujets – peut souvent être un indicateur quantitatif sensible des inclinations politiques des médias. Les partis politiques font habituellement campagne sur des thèmes différents de ceux de leurs adversaires. La sélection des nouvelles couvertes par les médias indique souvent à quel point ils souscrivent au programme d’un parti ou d’un autre.

 

Les statistiques concernant les sources peuvent être un indicateur de déséquilibre, mais pas nécessairement de partialité. Une nouvelle à source unique est déséquilibrée, mais n’est pas nécessairement partiale. Si le gouverneur de la banque centrale annonce une hausse des taux d’intérêt, aucune autre voix n’est requise car il s’agit d’une simple information. (Un bon journaliste pourrait chercher à obtenir des commentaires des partis politiques et d’experts indépendants.) En revanche, la couverture de violences politiques qui ne citerait qu’un des partis serait sans doute partiale.

Les méthodes qualitatives de surveillance des médias

L’analyse quantitative à elle seule n’explique pas de façon adéquate les forces et les faiblesses d’une couverture médiatique. Il ne suffit pas de se plaindre que le parti au pouvoir bénéficie d’une couverture médiatique plus étendue que l’opposition – il peut en effet y avoir de bonnes raisons à cela, notamment le niveau de soutien public dont bénéficient les différents partis. De même, un simple décompte des éléments diffusés ou publiés peut masquer le fait que le « quota » de couverture de certains partis comprend des éléments qui ternissent leur image. Par exemple, en Afrique du Sud avant l’élection de 1994, le radiodiffuseur d’État avait tenu ses propres statistiques sur la couverture des partis, et ces chiffres montraient que l’African National Congress, alors dans l’opposition, recevait une couverture très étendue. Mais cette proportion incluait beaucoup de couverture négative, comme les reportages sur le procès de Winnie Mandela, alors accusée d’enlèvement. Ainsi, les statistiques à elles seules ne disent pas tout.

 

Certains aspects extrêmement importants de la couverture électorale ne se prêtent pas aisément à la surveillance quantitative. Par exemple, la couverture de propos provocants exige une analyse minutieuse de l’approche utilisée par les médias.

 

Les surveillants analysent aussi le contenu des documents ou émissions d’éducation électorale afin de s’assurer qu’ils ne véhiculent aucun message politique. Dans bien des cas, ils s’efforcent de comparer le traitement de l’information dans les différentes langues. Souvent, les contenus des émissions en langues coloniales – anglais, français, espagnol ou portugais – et en langues indigènes sont très différents. Les émissions en langues coloniales seront destinées, jusqu’à un certain point, à la consommation externe. Les diffuseurs et les politiciens présument souvent qu’aucune autorité de surveillance indépendante ne s’intéressera à ce qu’ils disent dans leurs propres langues.

 

Une autre considération très importante est l’exactitude de la couverture médiatique. Les surveillants mesurent la partialité des médias en comparant les reportages des médias à leur propre lecture des événements, basée sur une variété de sources. Par exemple, les surveillants peuvent eux-mêmes assister à un événement important tel qu’un rassemblement politique ou une conférence de presse, afin de voir comment la couverture médiatique se compare à leur propre perception de l’événement. L’Internet a permis aux surveillants de comparer plus facilement la couverture des médias du pays avec la couverture médiatique internationale. Parfois, il y a peu de ressemblance entre les deux.

 

Évaluer les messages implicites véhiculés par les médias d’information est à la fois important, difficile et hautement litigieux. Cela touche toutes les subtilités de la langue et des moyens audiovisuels qui diffusent un message compris par le public, mais parfois de façon inconsciente. Cet aspect est surtout évident dans l’utilisation des mots, dans les médias écrits ou radiodiffusés. Par exemple, des médias en faveur du gouvernement peuvent dire du président qu’il « déclare » des choses alors que ses adversaires ne font que « soutenir » ou « alléguer » des choses. Par ailleurs, un reportage n’a pas à être inexact pour orienter la perception du public de façon partisane. En Afrique du Sud, avant l’élection de 1994, par exemple, les surveillants ont noté que les reportages sur les manifestations de l’ANC mentionnaient toujours la quantité de détritus laissés par les manifestants. L’image ainsi véhiculée était celle d’un parti (l’ANC) turbulent et irresponsable. Les reportages étrangers peuvent aussi être utilisés pour encourager une interprétation particulière des nouvelles à l’intérieur du pays. Au Malawi en 1994, les reportages sur les partis d’opposition par le radiodiffuseur national étaient placés à côté des informations sur le génocide rwandais. Le message subliminal était qu’une éventuelle chute du système « stable » à parti unique au Malawi conduirait à un bain de sang, comme au Rwanda.

 

La télévision a un vocabulaire visuel complexe. Les représentants du pouvoir, tels que les politiciens en poste, peuvent être filmés par une caméra en position basse, alors que les autres seront filmés à la même hauteur ou par une caméra en position haute. Les représentants du pouvoir vont le plus souvent s’adresser directement à la caméra, tandis que les autres vont s’adresser à des intervieweurs hors champ, et ainsi ne vont pas s’adresser directement aux téléspectateurs. Les interviewés ordinaires – membres de l’opposition, syndicalistes, public – sont habituellement interviewés en plein air. Les membres du gouvernement sont montrés dans leurs bureaux, maniant des documents d’un air occupé, apparemment engagés dans des activités urgentes et importantes. Les images captées dans un bureau ont tendance à souligner l’autorité et l’expertise de l’interviewé.

 

Même le graphisme et les logos qui accompagnent une émission peuvent transmettre un message. Le graphisme utilisé par la télévision sud-africaine pendant la durée de la couverture des négociations politiques de 1993 montrait deux hommes blancs et un homme noir. Cette image a ensuite été remplacée par celle d’un homme blanc, d’une femme métissée et d’un homme noir. Ni l’un ni l’autre de ces graphismes ne reflétait la composition réelle des négociations. Plus manifestement, lors de l’élection zimbabwéenne de 2000, une émission spéciale d’actualité diffusée durant la période de campagne avait comme logo la tour aux Grandes ruines du Zimbabwe, exactement le même symbole que celui du parti au pouvoir.

Rapports sur la surveillance des médias

La manière dont les surveillants de médias rapportent leurs constatations constitue un aspect crucial de la méthodologie de surveillance des médias. La formule retenue dépendra du type de surveillance qui a été effectuée et par qui elle a été conduite.

 

Par exemple, les missions internationales d’observation électorales ne présentent pas leur rapport habituellement avant la fin de l’élection (ou du moins avant que la campagne soit terminée), à part peut-être un seul rapport d’étape. Un organisme de gestion électorale ou une organisation non gouvernementale nationale a plutôt tendance à faire rapport sur une base régulière – jusqu’à une fois par semaine, ou même quotidiennement dans les dernières étapes de la campagne électorale. Leur but est en effet d’avoir un impact sur la couverture médiatique, soit à titre d’organisme de surveillance ou de groupe de pression.

 

Tous les rapports – même les rapports hebdomadaires les plus courts – doivent contenir certains éléments de base, même s’ils sont très brefs dans un rapport court :

• résumé des constatations;
• description du projet et de la méthodologie;
• présentation des données et des constatations; 
• conclusions et recommandations.

 

Les rapports plus longs incluront aussi des informations sur le paysage médiatique général (y compris tout élément à signaler tel qu’une violation de la liberté de presse).

 

Tout rapport sérieux de surveillance contient certains éléments communs de style et de présentation. Le langage utilisé doit toujours être neutre et politiquement impartial. Les conclusions et les observations doivent être présentées clairement et s’appuyer sur les données statistiques et autres preuves présentées. Les limites et les faiblesses possibles des données devraient également être expliquées.

 

Les données seront plus faciles à comprendre si elles sont présentées graphiquement – par exemple, sous la forme de diagrammes en bâton. Mais cela exige certaines précautions. Les données absolues doivent aussi être présentées sous forme de pourcentages pour aider des lecteurs à comprendre leur signification. Mais pour les pourcentages, inversement, il importe de présenter les données absolues sur lesquelles ils sont basés. Il est très facile, en effet, d’écrire quelque chose comme : « Il y avait 100 % de plus de couverture pour le Parti A que pour le parti B. » Mais il y a peut-être eu seulement deux reportages sur un parti, et un sur l’autre.

 

Les recommandations sont également importantes. S’il s’agit d’un rapport d’analyse couvrant toute la période électorale, les recommandations porteront sur des changements à apporter dans le travail des médias et peut-être aussi dans la législation et la réglementation encadrant les médias en période électorale. Pour les rapports d’étape, les recommandations portent souvent sur des points plus particuliers afin d’inciter les médias à plus d’impartialité.

 

La distribution des rapports

Dans la plupart des cas, il est maintenant plus facile de distribuer les rapports de surveillance médiatique par courrier électronique. Toutefois, il ne faut pas oublier les publics importants qui ne sont pas accessibles par ce moyen. Voici une liste sommaire des destinataires possibles des rapports de surveillance médiatique. Les destinataires varieront, évidemment, selon les circonstances locales et la nature du mandat de surveillance.

• Entreprises médiatiques
• L’organisme de gestion électorale 
• Partis politiques
• Organismes de réglementation des médias 
• Organisations non gouvernementales concernées 
• Organismes professionnels du milieu des médias (p. ex. syndicats de journalistes, conseil médiatique volontaire) 
• Organisations civiques et communautaires 
• Groupes et missions d’observation et de surveillance
• Entités diplomatiques et donatrices

Couverture d’une campagne électorale

La présente section du sujet « Médias et élections » s’adresse principalement aux journalistes et aux rédacteurs en chef.

Une bonne partie du sujet « Médias et élections » traite du rôle crucial des médias dans les élections démocratiques – de leur responsabilité politique et sociale à cet égard. Dans leur travail de tous les jours, les rédacteurs en chef et les journalistes ne réfléchissent pas beaucoup à leur rôle social. Ils s’attachent surtout à rapporter les nouvelles plus vite, mieux et de façon plus intéressante que leurs concurrents. Ce souci est légitime, mais la rapidité et la qualité n’excluent pas la responsabilité professionnelle. En fait, une planification et une formation adéquates, combinées à des normes éthiques, sont garantes d’une meilleure couverture électorale.

• La formation en couverture électorale est souvent déficiente. Elle est absente de la plupart des programmes de journalisme. Les rédacteurs en chef devront s’adresser à d’autres établissements pour combler cette lacune, ou collaborer avec des organismes de gestion électorale (OGE).
• Les rédacteurs en chef doivent planifier la couverture électorale. Une élection est une opération à grand déploiement, humainement et financièrement. Une bonne partie de ce qu’il faut faire peut être prévu avant le début de la campagne électorale.
• Les journalistes et les rédacteurs en chef doivent garder à l’esprit les problèmes d’éthique particuliers associés à la couverture électorale. Idéalement, ils devraient établir un code d’éthique volontaire pour la couverture électorale, en consultation avec d’autres intervenants, notamment l’OGE et les partis politiques.
•  Il importe que les journalistes aient une certaine compréhension des stratégies médiatiques utilisées par les partis politiques pour faire passer leurs messages. Ils doivent s’assurer qu’ils ne deviennent pas à leur insu des courroies de transmission des campagnes médiatiques des partis et doivent aussi être en mesure d’expliquer le comportement des partis au public.
• Le journalisme électoral de qualité et innovateur est axé sur les besoins des électeurs. Les journalistes doivent donc rapporter ce que les partis et les candidats disent, mais, de façon plus large, ils doivent se concentrer sur ce que les électeurs veulent – et cela peut ne pas coïncider avec ce que les candidats ont à offrir. Cette forme de couverture axée sur l’électeur est non seulement plus responsable socialement, mais elle a plus de chances de réussir auprès du public.  

Formation en couverture électorale

Pour couvrir les élections professionnellement, les journalistes ont besoin d’une formation à cet effet. Le besoin est évident, mais il arrive souvent qu’il ne soit pas comblé.

 
À la base, les exigences professionnelles de la couverture électorale sont sensiblement les mêmes que pour tout type de reportage. L’exactitude, l’impartialité, la responsabilité et la probité, en particulier, sont d’une importance capitale dans la couverture électorale – mais ces qualités devraient être le fondement de tout type de travail journalistique.

Il y a cependant plusieurs connaissances particulières dont un journaliste a besoin pour couvrir efficacement des élections :

• une compréhension du système politique et électoral;
• une compréhension globale du processus électoral;
• une certaine connaissance de la législation électorale, surtout en ce qui concerne la couverture;
• une compréhension du rôle des médias dans la couverture électorale;
• une connaissance de l’histoire électorale du pays;
• une connaissance détaillée des mécanismes de l’inscription des électeurs, de la délimitation des circonscriptions, de la votation, du dépouillement des votes et de toute autre question pertinente (telle que l’utilisation de la technologie pour le vote ou l’utilisation du vote postal, si ces questions sont sujettes à controverse);
• les types de reportages qui sont assez spécifiques aux élections (p. ex. la couverture des sondages d’opinion).

 

Plusieurs de ces sujets pourraient être facilement intégrés au programme de base en journalisme. Dans les faits, ils le sont rarement. Certains types de journalisme spécialisé, comme la couverture judiciaire, font souvent partie de la formation de base du journaliste (même si beaucoup de journalistes n’emploieront jamais ces connaissances). En revanche, la plupart des journalistes finissent par couvrir des élections, mais beaucoup n’y sont pas préparés.

Ce manque de connaissances peut avoir des conséquences sérieuses. Non seulement les médias risquent-ils de faire des reportages inexacts ou médiocres, mais en plus ils seront incapables de jouer leur rôle de surveillance dans le processus électoral et d’exiger des comptes des administrateurs, le cas échéant.

Le manque de formation, fréquemment constaté, reflète souvent un manque de ressources : de nombreux pays n’ont pas les moyens de se payer une école de journalisme.

On peut remédier au manque de formation des journalistes en couverture électorale par des cours offerts par une grande variété d’établissements à l’étranger. Les cours peuvent se donner dans le pays concerné (ce qui les rend accessibles à plus de journalistes) ou à l’établissement même.

Ce type de formation offert par des établissements extérieurs peut poser certains problèmes :

• Comment la formation peut-elle être adaptée à la situation particulière du pays?
• Comment peut-on former assez de journalistes pour obtenir un résultat significatif?
• Quel est le moment optimal pour bien former les journalistes sans nuire à leur travail?

 

Il n’existe pas de réponses simples à ces questions. Elles ont cependant plus de chances d’être réglées si la formation est organisée en étroite collaboration avec les principaux intervenants : l’organisme de gestion électorale, les régulateurs médiatiques, les propriétaires des médias ainsi que les regroupements professionnels et les syndicats de journalistes.

Planification de la couverture électorale

Tous les médias ont besoin de planifier leur couverture électorale, qu’il s’agisse d’organiser une opération à grand déploiement ou de maximiser l’emploi de ressources limitées.
Un bon plan de couverture électorale doit tenir compte des éléments suivants :

• Quelles ressources sont disponibles? Un budget spécial est-il prévu pour la couverture des élections ou faut-il puiser dans le budget rédactionnel normal? Combien de journalistes sont disponibles? Y a-t-il un budget pour l’embauche d’autres employés ou pigistes?
• Quel est le calendrier de la campagne? Quels sont les temps forts et dans quelle mesure sera-t-il possible de préparer leur couverture à l’avance?
• Quels sont les enjeux de cette campagne et dans quelle mesure cela influencera-t-il la façon dont le média concerné organisera sa couverture?
• De quelle façon la couverture du média sera-t-elle innovatrice? En quoi sa couverture se distinguera-t-elle des autres?

Les réponses à ces questions varieront énormément selon que le média en question est un réseau international de télévision par satellite ou un journal local. L’ampleur des opérations peut varier beaucoup, mais les points essentiels de la planification restent les mêmes.
Avant toute campagne électorale, le rédacteur en chef doit s’occuper des tâches suivantes :

• Noter les dates clés du processus électoral : inscription, mise en candidature, période de campagne, jour du scrutin, proclamation des résultats, etc.
• S’assurer d’être bien au courant des lois et règles sur la couverture électorale.
• Établir un budget de couverture électorale.
• Désigner l’équipe chargée de couvrir l’élection – outre les journalistes politiques, d’autres reporters spécialisés auront à couvrir des aspects particuliers de la campagne.
• Désigner l’équipe chargée de superviser cette couverture – les cadres de la rédaction qui trancheront toute question sensible qui se présentera au cours de la campagne. 
• Planifier tout arrangement nécessaire sur le plan technique et opérationnel.
• Recruter du personnel additionnel.
• Contacter des personnes-ressources (experts électoraux, commentateurs politiques, etc.) capables de vous conseiller en matière électorale
• Contacter une entreprise bien vue pour mener des sondages pour vous.
• Vérifier les ressources des bibliothèques de photos et de vidéos.
• Prévoir des mesures en cas d’urgence.

Cette liste s’inspire du guide de reportage de la Fédération internationale des journalistes.

L’organisation pratique est importante, mais il est tout aussi important de penser à son optique de couverture. Le média qui trouve de nouveaux angles de couverture devient plus concurrent et rend la couverture plus intéressante pour son public. Les médias doivent tout particulièrement déterminer ce qu’ils considèrent comme les enjeux cruciaux de la campagne électorale. Durant la campagne, chaque parti politique essaiera d’orienter les débats en fonction de ses intérêts. Les médias devraient cerner ce qu’ils considèrent comme les enjeux les plus importants pour les électeurs et suivre ces enjeux indépendamment des stratégies des candidats.

Un moyen efficace d’y parvenir est la « couverture axée sur l’électeur ».

Questions éthiques et professionnelles associées à la couverture électorale

La plupart des questions éthiques et professionnelles auxquelles les journalistes sont confrontés lorsqu’ils couvrent des élections sont des variantes de celles qu’ils rencontrent dans leur travail de tous les jours. Cependant, ces questions peuvent se présenter de façon particulière dans un contexte électoral.

Voici quelques exemples des dilemmes auxquels les journalistes risquent d’être confrontés :

• Intérêt journalistique vs couverture équilibrée. Les journalistes sont habituellement à la recherche de ce qui est différent, et par conséquent intéressant, dans un événement. Par contre, les électeurs ont besoin d’une présentation juste et équilibrée des programmes des différents partis (qui sont parfois loin d’être différents ou intéressants). Comment les médias peuvent-ils concilier leur fonction de recherche de nouvelles et leur fonction de service public?
• Transparence vs intégrité du processus électoral. Une des raisons pour lesquelles les médias jouent un rôle essentiel dans les élections démocratiques est qu’ils peuvent surveiller le processus et dénoncer toute entorse aux lois. Cependant, la gestion électorale a aussi besoin de sécurité et de confidentialité. C’est aux responsables des lois et des règlements qu’il incombe d’assurer l’équilibre entre ces éléments. Mais les journalistes aussi doivent contribuer à cet équilibre dans leur travail quotidien. 
• Couverture de propos provocants. C’est en période électorale que les politiciens risquent le plus d’exprimer des sentiments extrêmes et provocants pouvant atteindre un grand auditoire. C’est la période où les propos de ce genre ont le plus de chance d’avoir un impact négatif -- mais c’est également la période où l’expression d’idées politiques divergentes est le plus importante. Ceux qui élaborent les politiques doivent tenir compte de ce dilemme. Pour les journalistes, le défi consiste à rapporter les propos provocants d’une façon qui soit exacte et qui, en même temps, n’est pas de nature à jeter de l’huile sur le feu.

 

Le journalisme est parfois décrit comme une profession, et beaucoup de journalistes sont fiers d’être considérés comme des professionnels. Mais d’autres journalistes voient leur activité comme un métier plutôt qu’une profession comme la médecine ou le droit. Quoi qu’il en soit, il est généralement admis que la pratique du journalisme a besoin d’être réglementée par un code de conduite de nature éthique ou professionnelle.

Les codes de conduite peuvent être promulgués par des associations ou des syndicats de journalistes, des entreprises médiatiques (individuellement ou collectivement) ou des organismes de réglementation. Ces codes sont surtout efficaces quand ils sont le fruit d’un processus collectif réunissant les journalistes et les rédacteurs en chef. Il existe aussi des codes de conduite internationaux, comme celui de la Fédération internationale des journalistes. Ce dernier énonce plusieurs principes applicables aux journalistes en période électorale :

• Exactitude.
• Impartialité.
• Honnêteté et résistance à la corruption.
• Exclusion de tout langage ou sentiment qui incite à la violence ou à la discrimination.
• Rectification en cas d’erreur factuelle de reportage.

 

Dans bien des cas, il est bon d’établir un code de conduite visant des questions spécifiquement électorales, comme les suivantes :

• Couverture des résultats de sondages d’opinion.
• Couverture de rassemblements politiques et autres événements de campagne.
• Utilisation des sondages à la sortie des bureaux de vote.
• Couverture du dépouillement du scrutin.
  

Codes de conduite pour les médias en période électorale

Bon nombre de pays ont des codes de conduite pour guider (ou réglementer) les journalistes dans leur travail. Ces codes peuvent être promulgués par des associations professionnelles ou des syndicats, des entreprises médiatiques ou des autorités réglementaires. Il existe aussi des codes de conduite internationaux, comme celui de la Fédération internationale des journalistes.

Les principes généraux qui sous-tendent ces codes s’appliquent tout autant pendant les périodes électorales et doivent être respectés en tout temps par les journalistes et les rédacteurs en chef. Il est souvent jugé utile, cependant, d’élaborer un code de conduite spécifique qui traite plus en détail des dilemmes professionnels qui peuvent se poser en période électorale.

Les codes de conduites pour journalistes et rédacteurs en chef sont plus efficaces quand les praticiens des médias participent à leur élaboration. Les critères qu’ils énoncent sont alors vus comme des repères utiles aux journalistes et non comme des restrictions. Ces codes sont parfois élaborés par les médias seuls, et parfois ils sont établis en consultation avec d’autres intervenants, dont l’organisme électoral et les partis politiques.

Éléments d’un code de conduite

Un code de conduite pour la couverture électorale est habituellement constitué de critères éthiques généraux, applicables en toutes circonstances, et de critères spécifiques aux élections. Voici une liste possible de critères inspirée du code de conduite proposé par l’organisation International IDEA (qui a elle-même puisé dans les codes de nombreux pays) :

• Le premier devoir du journaliste est de rapporter les faits avec exactitude et impartialité.
• Le journaliste base ses reportages uniquement sur des faits dont il connaît l’origine. Il ne supprime pas d’information essentielle.
• Le journaliste maintient le secret professionnel concernant la source de toute information confidentielle.
• Le journaliste présente des reportages équilibrés. Si un candidat formule des allégations contre un autre candidat, le journaliste cherchera autant que possible à obtenir des commentaires des deux camps.
• Le journaliste s’efforce dans toute la mesure du possible de rectifier toute information publiée qui se révèle inexacte et préjudiciable.
• Autant que possible, le journaliste rapporte les points de vue des candidats et des partis politiques directement et dans leurs propres mots, plutôt que par le biais d’intermédiaires.
• Le journaliste évite d’utiliser tout langage ou d’exprimer tout sentiment qui risque d’inciter à la discrimination ou à la violence pour quelque motif que ce soit, y compris la race, le sexe, l’orientation sexuelle, la langue, la religion, les opinions politiques ou autres, et l’origine nationale ou sociale.
• Lorsqu’il rapporte les opinions de ceux qui incitent à la discrimination ou à la violence, le journaliste fait tout son possible pour situer clairement ces opinions dans leur contexte et pour présenter le point de vue de ceux qui sont visés par les propos haineux. 
• Le journaliste n’accepte aucun cadeau ou faveur d’un politicien ou d’un candidat.
• Le journaliste ne fait aucune promesse à un politicien concernant le contenu d’un reportage.
• Le journaliste rapporte les résultats de sondages d’opinion avec prudence. Tout reportage à ce sujet doit indiquer, dans la mesure du possible, ce qui suit :
• qui a commandé le sondage, et qui l’a effectué et quand
• combien de personnes ont été interrogées, où et comment ont-elles été interviewées et quelle est la marge d’erreur
• quelle est la formulation exacte des questions.
• Le journaliste considère ce qui suit comme des fautes professionnelles graves :
• plagiat
• déformation intentionnelle des faits
• calomnie, médisance, diffamation ou accusations sans fondement
• acception de toute forme de pot de vin en échange de la publication ou de la suppression d’une information.

Bon nombre de ces critères sont examinés en détail dans des pages séparées.

Exactitude des reportages

Il peut sembler évident que les journalistes doivent viser l’exactitude dans leurs reportages.   Mais compte tenu de la grande quantité de reportages inexacts – qui se remarquent encore davantage en période électorale – il n’est peut-être pas inutile de répéter ce principe.

L’exactitude s’observe à plusieurs niveaux. Au niveau le plus simple, cela veut dire que le journaliste rapporte le nom du candidat correctement, indique avec précision le nombre de personnes présentes à un événement, rapporte fidèlement les paroles des candidats, etc.

Mais les journalistes doivent aussi placer les paroles et les événements qu’ils rapportent dans un contexte clair et exact. Une nouvelle peut être facilement orientée de façon favorable ou défavorable à un candidat si le contexte d’une déclaration du candidat n’est pas indiqué avec précision. Dans bien des cas, cela exigera que le journaliste ou le rédacteur en chef présente les paroles du candidat en relation avec les positions énoncées par d’autres candidats. 

Les médias rivaliseront toujours de vitesse pour obtenir une nouvelle. Mais, en plus d’être rapides, ils ont aussi la responsabilité éthique d’être exacts – ou du moins aussi exacts que possible dans les circonstances. C’est à la fois une question de principe et de simple bon sens. En effet, les médias et les journalistes qui couvrent les faits de façon cavalière ne jouissent pas d’une grande crédibilité et ont plus de difficulté à recueillir des informations.

Impartialité

Une des marques d’une bonne couverture électorale est son impartialité. La question de l’impartialité est reliée de près à celle de l’exactitude. Une couverture exacte est une condition préalable, mais non suffisante, de l’impartialité.

L’indicateur quantitatif que les surveillants de médias utilisent pour mesurer l’impartialité est l’équilibre. Ils examinent la variété des sources qu’un journaliste utilise pour un reportage particulier, ou qu’un média utilise sur une certaine période. Cet indicateur, qui n’est pas infaillible, est néanmoins généralement fiable. La qualité de la couverture électorale est trop souvent compromise par des reportages partiaux qui présentent la position d’un parti ou d’un candidat sans faire écho aux autres positions. Un reportage qui présente différents points de vue est toujours plus fort et plus équilibré.

Il est souvent difficile pour les médias d’assurer un équilibre à l’intérieur d’un même reportage. Un journaliste qui est assigné à couvrir la campagne d’un parti n’a pas nécessairement la possibilité d’obtenir des commentaires des autres partis. Dans ce cas, il appartient aux responsables de la rédaction de s’assurer que les positions de tous les partis sur la même question sont couvertes, soit en les réunissant dans le cadre d’un même reportage, soit en les présentant sous forme de reportages parallèles présentant différentes positions.

Un des éléments de l’impartialité dans la couverture électorale est la distinction entre les faits et le commentaire. C’est là un des principes fondamentaux du journalisme professionnel. Il s’applique même au journalisme engagé. En période électorale, ce principe est particulièrement important. Une entreprise médiatique peut prendre position en faveur d’un parti ou d’un candidat, mais elle a encore l’obligation de fournir une couverture factuelle, même cela semble miner la position éditoriale du média. Cette obligation éthique relève du journaliste individuel, du rédacteur en chef et aussi de la haute direction de l’entreprise médiatique.

Enfin, une marque importante de l’impartialité d’un journaliste est le fait qu’il n’occupe pas un poste d’importance au sein d’un parti ou d’un mouvement politique. Les journalistes ont le droit, autant que quiconque, à leurs croyances et à leurs loyautés politiques, mais il est clair qu’un journaliste compromettrait sa crédibilité en occupant un poste politique en vue.

Responsabilité

Les journalistes ont différentes obligations éthiques envers la société en général et envers certains individus avec lesquels ils entrent en contact dans le cadre de leur travail. Une obligation évidente est celle de ne pas révéler l’identité de leurs sources d’information confidentielles. Par ailleurs, les journalistes s’engagent à recueillir les nouvelles de façon honnête et légale.

L’idée que les journalistes ont une responsabilité sociale plus large est liée au concept selon lequel leur travail est une forme d’exercice du droit à la liberté d’expression – un droit fondamental qui est essentiel au fonctionnement de la démocratie. Certaines autres obligations découlent de cette responsabilité sociale.

Il importe, par exemple, que le journalisme produise des reportages originaux et ne se contente pas de répéter ce qui s’est dit ailleurs. Il arrive trop souvent que des observations inexactes soient largement diffusées par simple répétition. À ce chapitre, les grandes entreprises de presse sont souvent aussi sujettes à critique que les petits médias. Les journalistes ont souvent recours à des bibliothèques de coupures – et plus récemment à l’Internet – et reproduisent des affirmations qu’ils sont incapables de valider.

Lorsqu’ils rapportent des allégations préjudiciables pour des individus ou des groupes sociaux, les bons journalistes le font de façon responsable. Ils donnent aux personnes visées la possibilité de répliquer et produisent ainsi un reportage équilibré et non provocant. Ils sont conscients de l’impact potentiel de leurs reportages. Au pire, des reportages provocants peuvent entraîner des manifestations ou des actes de violence. Une couverture inexacte peut faire pencher la balance lors d’une élection.

Les bons journalistes sont honnêtes. Ils n’acceptent pas de pots de vin ou d’autres faveurs en échange d’articles favorables pour un politicien ou une autre personne en vue. Dans un contexte électoral, par exemple, ils font attention à la façon dont ils acceptent les offres de transport de partis politiques. Le bon journaliste fera toujours clairement savoir qu’il n’est lié à aucun parti politique.

Aspects légaux de la couverture électorale

Il faut avoir une compréhension approfondie de la législation électorale pour bien planifier et exécuter la couverture électorale.

Les cadres supérieurs chargés de planifier la couverture doivent connaître leurs obligations légales. Par exemple, que doivent-ils ou peuvent-ils diffuser en matière d’annonces politiques payées ou gratuites? Comment les horaires de programmation peuvent-ils être aménagés pour répondre à ces obligations? Quels tarifs peuvent s’appliquer pour la publicité?

Existe-t-il des lois ou règlements régissant le contenu des émissions d’accès direct ou des nouvelles? Si oui, quels systèmes les entreprises médiatiques doivent-elles mettre en place pour respecter ces obligations?

Des restrictions de couverture sont-elles prévues à certains moments de la campagne ou le jour du scrutin? Quel accès les journalistes auront-ils au processus de dépouillement des votes et la couverture des résultats fait-elle l’objet de certaines limitations?

Les cadres de la rédaction auront besoin de réponses à toutes ces questions. Dans les cas qui touchent le travail de reporter, les autres journalistes aussi auront besoin de ces renseignements.

Les journalistes ont besoin de bien connaître la législation électorale pour une autre raison. S’ils veulent être exacts dans leur travail – et surtout s’ils veulent demander des comptes aux administrateurs électoraux – ils doivent savoir avec précision comment le système est censé fonctionner. Cela peut sembler évident, mais il reste néanmoins que bon nombre de journalistes ne comprennent tout simplement pas le fonctionnement de base du système électoral. Ils sont incapables de déterminer si la délimitation des circonscriptions électorales a été faite de manière équitable parce qu’ils ignorent les critères de délimitation. Ils ne savent pas si les mesures entourant les urnes sont suffisantes parce qu’ils ignorent les prescriptions de la loi à cet effet.

Ces questions peuvent être réglées en grande partie par la formation. Un bon programme de formation couvrira au moins les rudiments de la législation électorale. Cependant, il est peu probable qu’un seul atelier de formation suffise pour faire le tour des aspects légaux. Les responsables de la rédaction doivent s’assurer que tous les reporters disposent de documentation de référence, de préférence sous la forme d’un manuel pratique sur la législation électorale. Il serait dans l’intérêt de tous que l’OGE aide à préparer ce type de documentation.

Couverture des sondages d’opinion

Bien utilisés, les sondages d’opinion peuvent être des outils importants pour mesurer ce que les électeurs pensent des partis ou des candidats, ou de dossiers particuliers. Les médias écrits et parlés commandent souvent leurs propres sondages pour connaître les intentions des électeurs. Un sondage peut aider aussi à découvrir ce que les électeurs pensent d’un dossier particulier – ou ce qu’ils considèrent comme les questions importantes. Ces dernières ne sont pas nécessairement les mêmes que celles retenues par les politiciens. On peut penser que les sondages aident à élargir l’éventail des choix démocratiques. Par exemple, dans un système de majorité uninominale à un tour, les sondages peuvent aider certaines personnes à voter stratégiquement pour barrer la route à un candidat.

Le danger des sondages d’opinion est qu’ils sont sujets à manipulation à plusieurs niveaux : le choix des questions, le choix de l’échantillonnage, le choix du moment où les questions sont posées, etc. Et cela, indépendamment de la marge d’erreur normale de tout sondage – qui, dans une élection serrée, peut s’avérer plus grande que la marge séparant les deux partis. Mais en général, un sondage bien mené est remarquablement précis. On estime qu’un échantillon de 1 000 répondants peut refléter avec précision les vues de plus de 200 millions d’adultes américains à l’intérieur d’une marge de quelques points de pourcentage. Il faut cependant comprendre aussi les limitations des sondages. C’est pourquoi la couverture des sondages d’opinion doit être soumise aux normes professionnelles les plus rigoureuses. C’est aussi la raison pour laquelle, selon certains, la couverture des sondages devrait être réglementée par l’organisme de supervision électorale, qui s’assurerait ainsi que les médias ne diffusent pas intentionnellement des faussetés.

Au Royaume-Uni, des directives internes de la British Broadcasting Corporation rappellent au personnel de minimiser la signification des résultats de sondages en soulignant qu’ils ne représentent qu’un instantané de l’opinion à un moment donné. L’exactitude y gagne si les médias rapportent les résultats de tous les sondages d’opinion, et surtout s’ils en font la moyenne, de façon à minimiser l’effet des sondages « aberrants » qui peuvent se produire même lorsque les techniques les plus professionnelles sont mises en œuvre.

Couvrir des sondages d’opinion de façon professionnelle, c’est poser un certain nombre de questions sur la façon dont l’enquête a été conduite – et donner ensuite les réponses au public :

• Qui a mené le sondage? Est-ce une organisation reconnue et indépendante?
• Combien de personnes ont été interviewées?
• Comment ont-elles été choisies?
• Les résultats publiés sont-ils basés sur les réponses de tous les répondants?
• Quand le sondage a-t-il été conduit?
• Quelle est la marge d’erreur de l’échantillon?
• Quelles questions ont été posées et comment étaient-elles formulées? Dans quel ordre ont-elles été posées?
• Comment ces résultats se comparent-ils à ceux d’autres enquêtes?

Sondages sortie des urnes

Les sondages réalisés à la sortie des bureaux de vote, appelés couramment « sondages sortie des urnes », sont devenus très populaires comme outils de couverture électorale.

Il s’agit simplement d’une espèce de sondage d’opinion (par opposition aux dépouillements rapides, qui comptent un échantillon de bulletins de vote véritables). Au moment où ils quittent le bureau de vote, les électeurs sont invités à dire pour qui ils ont voté. Lorsqu’elles sont bien réalisées, ces enquêtes peuvent être très précises, mais plusieurs d’entre elles ne sont pas bien menées.

La couverture des sondages sortie des urnes devrait être soumise aux mêmes conditions que la couverture des sondages d’opinion en général : le média serait tenu d’indiquer qui a réalisé l’enquête, combien de personnes ont été interviewées, où, etc. Cependant, dans le cas des sondages sortis des urnes, des considérations supplémentaires entrent en ligne de compte. Celles-ci concernent les deux raisons principales pour lesquelles les médias s’intéressent à ces sondages :

• pour essayer de prédire le résultat de l’élection;
• pour essayer de déterminer si des différences entre les résultats des sondages sortie des urnes et les résultats réels révèlent des défauts dans le processus électoral.

 

Depuis le début des sondages sortie des urnes, les résultats des sondages de ce type sont généralement présentés au moment de la fermeture des bureaux de vote. Les « résultats » de ces enquêtes comblent le vide qui survient dans la couverture médiatique pendant que les journaux et les réseaux attendent l’arrivée des vrais résultats. Les sondages de ce genre sont assez inoffensifs et ne prêtent plus guère à la controverse.

Des controverses peuvent éclater, cependant, lorsque les résultats de ces sondages sont diffusés avant la fin de la votation. C’est le cas, en particulier, dans les grands pays couvrant plusieurs fuseaux horaires. C’est surtout l’Internet, plutôt que les médias traditionnels, qui est à la source de ce genre de controverse.

Le problème se pose particulièrement aux États-Unis, un pays qui s’étend sur plusieurs fuseaux horaires et où l’accès Internet est très répandu. Le principal argument de ceux qui sont contre la diffusion des résultats des sondages sortie des urnes avant la fin de la votation, c’est que cette information pourrait influencer des électeurs qui n’ont pas encore voté.

Des journalistes Internet répliquent cependant que d’interdire la diffusion des sondages sortie des urnes à ce moment-là constituerait une restriction de la liberté d’expression. L’élite politique dispose de cette information, soulignent-ils; l’Internet ne fait que rendre cette information accessible à un plus large public. Certains font aussi valoir que la nature de l’Internet oblige l’électeur à rechercher activement ce genre d’information, au lieu de l’entendre à la radio ou à la télévision. Mais cet argument a été affaibli par le développement de diverses sortes de services de nouvelles et de listes de discussion sur Internet.

Les journalistes traditionnels de la presse écrite et électronique estiment que les gens qui obtiennent certaines informations (par ex. le résultat d’un sondage sortie des urnes) ne sont pas obligés de les publier. Parfois, il serait plus éthique de s’en abstenir. Ce débat est impossible à trancher de façon simple.

L’utilisation de sondages sortie des urnes comme indicateur de pratiques électorales douteuses, pose également des problèmes liés à la qualité de la méthodologie de ces sondages. Si les médias veulent utiliser ces sondages pour dénoncer l’administration d’une élection, ils doivent s’assurer de la qualité de la méthodologie de ces sondages. Dans certains cas – par exemple, en Ukraine en 2004 – les sondages sortie des urnes ont permis la dénonciation d’une situation de fraude électorale manifeste. Bien entendu, cette dénonciation devait être suivie d’une enquête détaillée sur le déroulement de l’élection. Dans d’autres cas – p. ex. au référendum du Venezuela en 2004 – la méthodologie des sondages sortie des urnes était tellement douteuse qu’elle n’a pas sérieusement remis en question le résultat du vote.

Couverture de propos incitant à la haine

Dans la couverture d’une campagne électorale, un des plus grands défis professionnels est de couvrir correctement des déclarations provocantes faites par des politiciens. Le défi consiste à concilier deux obligations potentiellement contradictoires : le besoin de rapporter les faits avec exactitude et la nécessité de ne rien écrire qui soit discriminatoire sur le plan racial, religieux, national, etc.

Dans les faits, cependant, si le journaliste utilise de bonnes pratiques professionnelles, le dilemme peut s’avérer plus imaginaire que réel. En effet, le journaliste doit rapporter les faits non seulement de façon exacte, mais aussi de façon équilibrée. Ce dernier point implique la présentation d’opinions différentes ou opposées. Il suppose aussi une mise en contexte adéquate.

Parfois, le fait de rapporter avec exactitude des propos provocants ou haineux peut contribuer à affaiblir la position du politicien qui les prononce. Les politiciens extrémistes se présentent souvent comme des « modérés » qui disent simplement tout haut ce que beaucoup pensent tout bas (au sujet des immigrants, des minorités nationales, etc.). Rapporter les mots exacts qu’ils utilisent devant leurs partisans à des rassemblements politiques peut, en fait, miner leur crédibilité face au grand public. Il appartient par ailleurs aux médias de documenter les conséquences de ce genre de discours. Si les partisans quittent un rassemblement politique et se livrent à des actes de violence contre des adversaires ou des membres de communautés démonisées, il est essentiel que ces événements fassent partie du reportage.

Même si ce genre d’événement n’a pas lieu, il est important et utile de contrebalancer les propos haineux par les voix de ceux qui sont visés par ces propos. Cela donne la possibilité de démentir le contenu factuel des propos haineux. Mais, en donnant une voix à ceux qui sont démonisés, cela contribue aussi à les humaniser – la déshumanisation étant le but premier de la plupart des propos haineux – et peut attirer la sympathie. 

De façon plus large, la couverture rigoureuse des propos haineux est un instrument de détection utile pour alerter la société au risque de conflits sociaux ou de violations des droits plus sérieux. Un des arguments les plus importants contre l’interdiction des propos haineux est que ce genre de discours permet de réagir aux préjugés et à la haine au lieu de les refouler dans la clandestinité. Une couverture médiatique responsable joue un rôle crucial à cet égard.

Couverture de la campagne

La plupart des guides sur la couverture électorale se concentrent, sans surprise, sur la campagne elle-même. C’est la plus longue partie du processus électoral, celle à laquelle les médias consacrent le plus de ressources et où les médias ont le plus de chance d’influencer l’électorat.

Bien que le reportage électoral fasse appel à la plupart des habiletés normales du journaliste, plusieurs aspects particuliers de la couverture électorale méritent d’être signalés ici :

• Stratégies médiatiques des partis : comment les responsables des partis essaient-ils de manipuler la couverture médiatique de façon à présenter leurs candidats sous le meilleur jour possible et à influencer le vote des électeurs? 
• Comment des événements tels que les réunions ou les rassemblements peuvent-ils être couverts d’une façon qui soit intéressante, pertinente, équitable et informative?
• Comment les journalistes devraient-ils traiter le problème de la couverture des propos diffamatoires ou qui incitent à la haine?
• Quelles sont les questions professionnelles et pratiques reliées à la couverture des sondages d’opinion?
• Existe-t-il d’autres modes de couverture électorale qui reflètent mieux les préoccupations et les priorités des électeurs ordinaires?

Stratégies médiatiques des partis

Les journalistes doivent comprendre les stratégies utilisées par les partis politiques pour faire passer leurs messages par les médias. En effet, ils doivent s’assurer de ne pas être manipulés, mais doivent aussi mettre en lumière et expliquer ces stratégies au public.

On parle beaucoup de nos jours des « stratèges en communications » et des « fabricants d’image » des partis et des politiciens. Mais bien que les techniques des spécialistes aient évolué avec l’avènement du téléphone portable et autres outils technologiques, les stratégies de campagne des partis n’ont pas beaucoup changé au fil des années. Elles peuvent se résumer comme suit :

• Dictez les thèmes du débat public. Très souvent, les partis ou les candidats font campagne sur leur propre terrain. Ainsi, un parti peut faire campagne sur le thème de la gestion de l’économie. Un autre mettra l’accent sur la sécurité nationale. Leur stratégie de campagne réussira dans la mesure où ils amènent les médias à parler du thème prioritaire de leur parti et à éviter le thème privilégié par le parti rival. Il importe que les journalistes soient conscients de ces manœuvres et se focalisent sur les questions qui, à leurs yeux, constituent les vraies priorités des électeurs.
• Utilisez des événements légers pour gagner la sympathie des électeurs. Cette tactique est vieille comme le monde. Les politiciens serrent des mains, embrassent des bébés, boivent une bière, jouent aux quilles ou à la pétanque – bref, se livrent à des activités culturellement appropriées pour montrer leur côté « humain ». Les électeurs reconnaissent le côté artificiel de ces événements, mais les politiciens y projettent quand même une image plus « humaine » et, mieux encore, évitent pendant ce temps de parler de questions potentiellement préjudiciable à leur cause. Les journalistes sont devant un dilemme. Ces événements ne constituent pas de véritables nouvelles, mais ils risquent de se faire damer le pion par leurs concurrents s’ils ne les couvrent pas. Voilà pourquoi une si grande partie de la couverture électorale est superficielle et non informative.
• Changez le sujet. Cette stratégie est étroitement liée aux deux précédentes. Lorsque survient un événement potentiellement préjudiciable à un parti, celui-ci s’empresse de diriger l’attention des médias ailleurs : embrassades de bébés, les lacunes de l’autre parti, une nouvelle promesse électorale – tout pour éviter une couverture négative. Les partis au pouvoir sont particulièrement bien placés pour faire diversion, car ils peuvent créer des événements officiels ou des annonces qui détourneront l’attention des médias.
• Gardez votre nom dans les nouvelles. Malgré le point précédent, tous les conseillers médias des partis fonctionnent selon le principe qu’il n’existe pas de « mauvaise » publicité. Ce principe s’applique aussi, jusqu’à un certain point, en période électorale. Un électeur ne vote généralement pas pour un candidat dont il n’a jamais entendu parler.
• Faites circuler des nouvelles négatives sur l’opposition. L’attitude du public concernant les campagnes politiques négatives varie énormément selon les cultures politiques. En général, cependant, une attaque ouverte contre un candidat rival est beaucoup moins efficace que des reportages négatifs habilement placés concernant le rival ou son parti. L’art de mettre en circulation des nouvelles négatives s’est développé rapidement avec l’avènement des stratèges en communication. Devant toute nouvelle négative, le journaliste doit se demander : « Qui me dit cela – et pourquoi? »

 

 

 

Couverture d’événements politiques

Dans la plupart des pays et dans la plupart des campagnes électorales, l’événement politique organisé demeure un élément extrêmement important des stratégies médiatiques des partis.

Dans bien des pays, le rassemblement (ou meeting) politique conserve son importance. Il permet aux candidats de parler directement aux électeurs. Le rassemblement politique ou autre événement de campagne sert à deux choses :

• garder les candidats sous les projecteurs de l’actualité;
• leur permettre de présenter leurs positions politiques sans être contredits.

 

De nos jours, le rassemblement politique peut servir à d’autres fins aussi. Par exemple, le soutien de personnalités connues est un élément important de toute campagne politique. Les rassemblements permettent souvent de mettre en évidence l’appui d’une vedette du monde de la chanson, du cinéma ou de la télévision.

Pour réussir, toutes ces stratégies ont besoin de la complicité des médias. Les candidats sont sur la scène publique seulement si les médias en parlent. Les prises de position restent sans réplique seulement si les médias ne publient pas de réplique. Les témoignages d’appui de vedettes sont efficaces si – et c’est généralement le cas – les médias se concentrent sur ces vedettes (et continuent de faire la promotion de la plus récente chanson de la vedette ou de sa plus récente émission de radio ou de télévision). 

Les journalistes et les rédacteurs en chef se trouvent ainsi devant un véritable dilemme. Les rassemblements sont de gros événements et sont, de ce fait, dignes de couverture. En revanche, le contenu de ces rencontres est hautement prévisible et, par conséquent, d’un intérêt journalistique douteux. C’est le comportement de troupeau qui finit souvent par l’emporter – on présume que le média concurrent va couvrir l’événement, donc on le couvre nous aussi. 

Toutefois, l’analyse critique des déclarations de politiciens fait partie intégrante de la couverture électorale. La simple reproduction sténographique des déclarations des politiciens ne constitue pas du bon journalisme. Il faut aussi de l’équilibre, qu’on obtient en citant des réactions aux déclarations des politiciens et en veillant à ce que les événements politiques des différents partis et candidats soient couverts de façon équitable et correcte.

Les déclarations d’un politicien forment une partie essentielle de tout reportage sur un événement de campagne. Mais ce n’est pas la seule partie. Un bon reportage sur un rassemblement politique ou un autre événement contient habituellement tous les éléments suivants :

• Combien de personnes étaient présentes à l’événement – l’estimation du journaliste, pas celle du parti qui organisait l’événement, ni celles d’adversaires ou de la police?
• Quelle a été la réaction du public aux discours, collectivement et individuellement?
• Quelle a été la réaction des autres partis ou candidats?
• Y a-t-il eu d’autres incidents importants entourant cet événement (par ex. tentatives de perturbation, cris d’hostilité ou actes de violence de l’auditoire)?

Couverture axée sur l’électeur

Traditionnellement, la couverture électorale se fait selon une hiérarchie verticale. Les médias relaient, et parfois commentent, les programmes, promesses et discours des partis et des candidats. Les électeurs consomment les messages transmis par les médias et font leurs choix politiques en conséquence.

Il existe une approche plus constructive : c’est la couverture axée sur l’électeur (« voters-voice reporting » en anglais). Elle prend pour point de départ les préoccupations des électeurs plutôt que les promesses des politiciens, et vise deux objectifs :

• montrer aux électeurs dans quelle mesure les politiciens répondent à leurs préoccupations;
• montrer aux politiciens quelles sont les vraies préoccupations des électeurs. 

 

Le concept de couverture axée sur l’électeur a été élaboré par l’Institute for Media Policy and Civil Society (IMPACS), basé à Vancouver (Canada). Selon IMPACS, les journalistes doivent penser comme les gens ordinaires, pas comme les politiciens. Ils ont besoin de découvrir les préoccupations des électeurs – qui peuvent souvent être très locales et peu dignes de couverture, selon les critères traditionnels de journalisme. IMPACS signale que la tâche du journaliste est alors plus difficile, car il doit sortir et interviewer des électeurs, en plus d’assister à des conférences de presse et des rassemblements. Il doit aussi se documenter sur diverses questions.

Élaboration de politiques et évaluation

Les relations avec les médias sont une partie importante de la stratégie de communication d’un organisme de gestion électorale (OGE), mais pas la seule partie.

Les OGE ne travaillent pas en vase clos. Pour être efficaces, ils doivent pouvoir bien communiquer leurs plans et leurs décisions. Il est possible d’organiser les meilleures élections au monde – mais il importe également de communiquer. Or, un OGE qui est incapable de communiquer ne pourra certainement pas organiser les meilleures élections au monde.

Les OGE fonctionnent dans un cycle incessant. Une fois qu’un pays a tenu sa première élection démocratique, dans sa phase de transition, il s’inscrit dans un processus d’organisation électorale perpétuel, avec des élections législatives (peut-être deux Chambres), présidentielles, régionales, locales et même, dans le cas de l’Europe, internationales. À cela peuvent s’ajouter des plébiscites ou des référendums, sans compter des votes sur des projets de loi particuliers. La démocratie au quotidien représente beaucoup de travail. Un travail qui ne cesse jamais.

Les phases traditionnelles de la gestion de projet ne cadrent pas facilement avec un OGE. Il peut s’avérer difficile de séparer la planification, la mise en œuvre et l’évaluation lorsque des élections se chevauchent, ou presque. Néanmoins, la planification et l’évaluation font partie intégrante du processus d’organisation des élections, et les communications sont essentielles aux deux.

La planification fonctionne beaucoup mieux si d’autres intervenants y participent. Un bon exemple est celui des règles et codes de conduite pour la couverture électorale. Ces règles et codes fonctionnent mieux quand tous les intéressés, en particulier les médias et les partis politiques, participent à la planification. Un autre exemple est celui des échéanciers. Il importe que les médias et l’OGE comprennent mutuellement leurs priorités et leurs contraintes de temps.

Les communications sont aussi un élément important de l’évaluation. Les organisations ont souvent tendance à mesurer ce qui est produit plutôt que l’impact de cette production. Cette façon de mesurer est beaucoup plus simple. Il est facile, par exemple, d’utiliser le nombre de communiqués publiés par le service médias d’un OGE comme un indicateur d’efficacité. Or, ce mode d’évaluation indique seulement ce qui a été produit, et non ce qui a été utilisé et compris. Il est plus difficile d’établir de véritables indicateurs d’efficacité, car pour cela il faut contacter et consulter les destinataires des communications. Dans l’exemple des communiqués, il aurait été utile, sur le plan de l’évaluation, de demander aux médias quelles seraient les meilleures façons de leur communiquer des nouvelles. Et il pourrait être encore plus utile de surveiller les médias pour voir dans quelle mesure ils utilisent les documents qu’ils reçoivent de l’OGE.

Un processus de consultation

L’organisation d’une élection implique des communications constantes. À cet égard, les consultations entre l’OGE et les autres intervenants sont particulièrement utiles et efficaces. 

En matière de médias, les principaux intervenants sont les suivants :

• l’organisme de gestion électorale lui-même;
• les représentants des médias : cadres supérieurs, rédacteurs en chef et reporters;
• les partis politiques et candidats;
• les organisations non gouvernementales, surtout celles qui défendent la liberté de presse ou qui surveillent le travail des médias;
• les représentants des électeurs, tels que des organisations communautaires.

 

Voici deux exemples concrets de la façon dont les consultations avec les intervenants peuvent fonctionner.

Avant les élections parlementaires de 2000 en Tanzanie, le Conseil des médias a convoqué une rencontre réunissant les médias, les groupes non gouvernementaux militant pour la liberté de presse et la commission électorale nationale. Les participations ont établi un code de conduite pour la couverture des élections. Le Conseil des médias et d’autres ONG ont alors mis sur pied un groupe de surveillance médiatique chargé de déterminer dans quelle mesure les médias se conformaient au code de conduite. Ce groupe faisait rapport régulièrement tout au long de la campagne et a remis un rapport final après les élections.

Le rapport final n’a été publié qu’après une consultation supplémentaire à laquelle ont participé tous les intervenants ainsi que les partis et les candidats. Les constatations du groupe de surveillance ont été débattues à fond, le code de conduite a été évalué et des leçons ont été tirées pour l’avenir.

Avant les élections de 2002 au Zimbabwe, l’organisme Media Monitoring Project Zimbabwe (MMPZ) a organisé une rencontre d’intervenants en vue de formuler des propositions pour un système d’accès direct aux médias pour les partis politiques. Les médias, les partis, l’OGE et les ONG ont été invités, de même que plusieurs organisations communautaires telles que des associations de résidents et des syndicats. La rencontre a réuni un grand nombre de participants, mais malheureusement pas l’OGE ni le parti au pouvoir. Le MMPZ avait préparé un document décrivant différentes formules possibles d’accès direct. Les participants ont débattu ces options en profondeur et sont finalement parvenus à un consensus sur une série de propositions. Cependant, à cause de l’absence de l’OGE et de l’un des principaux partis politiques, les propositions n’ont pas pu être adoptées.

 

Médias et élections : études de cas

Bosnie : Activités de l’organisme de réglementation en matière de propos haineux

Canada : Publicité politique payée

Canada : Le Canada interdit aux blogueurs de diffuser les résultats

Gambie : La Commission électorale indépendante de la Gambie développe un plan de communication 

Italie : Un organisme de réglementation existant

Russie : La procédure de plaintes (1993)

Royaume-Uni : Activités de réglementation sur les discours haineux

États-Unis : Dompter les blogueurs

Zimbabwe : Un exemple de couverture déséquilibrée

Activités de l’organisme de réglementation en matière de propos haineux

La réglementation de la Commission électorale provisoire (CEP), lors de l’élection de 1998, énonçait clairement qu’il était interdit aux médias et aux journalistes d’utiliser des propos provocants ou haineux ou tout langage qui pourrait inciter à la haine ou à la violence[1].

La Media Experts Commission (MEC) avait le pouvoir d’imposer les peines « appropriées » pour les infractions répétées à cette disposition. Elle pouvait également renvoyer les cas d’infraction à l’organisme de réglementation des médias, la Independant Media Commission.

Au cours de la campagne électorale, la MEC et ses sous-commissions locales ont eu à traiter un grand nombre de plaintes, dont plusieurs reliées à la question de propos provocants. La solution imposée dans la plupart de ces cas fut l’obligation de publier une réplique, une rétraction ou un rectificatif. Le rapport d’activité de la MEC semble indiquer que ces recommandations ont été généralement appliquées.

Cependant, si la MEC a réussi à restreindre jusqu’à un certain point les cas de propos haineux lors de l’élection de 1998, c’est probablement grâce à l’établissement de certaines normes générales avant la campagne électorale. Le fait que la MEC était également perçue comme une promotrice de la liberté de presse a contribué à sa crédibilité. La MEC a présenté son évaluation comme suit :

« Les journalistes devaient répondre à des attentes plus élevées et ont reçu plus d’aide. De façon constante, ils ont fait preuve d’une plus grande exactitude et d’une plus grande réserve, spécialement dans leur manière de rapporter des propos diffamatoires. Le degré de professionnalisme des reportages dans tous les médias lors de l’élection a été plus élevé. Il est également à noter que les journalistes ont mentionné que la MEC avait contribué à rehausser les normes de professionnalisme journalistique. La MEC a de plus réalisé d’importants progrès dans la manière de documenter les cas d’atteinte aux droits des journalistes et a aidé à faire de cette question une priorité d’action importante pour l’avenir de la Bosnie-Herzégovine (traduction)[2]. »

[1] Provisional Electoral Commission, Rules and Regulations, article 9.35.a, dans Final Report: Media in Elections 1998, Media Experts Commission, 1998.

[2] Ibid., p. 14.

Canada: Publicité politique payée

Le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC) a adopté la réglementation suivante pour la répartition aux partis politiques du temps d’antenne destiné à la publicité payée :

• Le temps d’antenne total que les partis politiques peuvent acheter est limité. En 1990, le total était fixé à six heures et demie.
• Seuls les partis dûment enregistrés auprès des autorités électorales sont autorisés à acheter du temps d’antenne.
• Le CRTC convoque en réunion des représentants de tous les partis admissibles dans le but de faire la répartition du temps d’antenne. Si les partis n’arrivent pas à s’entendre, le CRTC fait lui-même la répartition. Lors des élections générales de 1979 et de 1980, la formule adoptée par les partis tenait compte de trois facteurs, le premier étant la proportion des votes obtenus par chaque parti lors de l’élection générale précédente à la Chambre des communes, le deuxième étant le nombre de sièges détenus par les partis lors de la dissolution du Parlement et le troisième, le nombre de candidats présentés par le parti à l’élection précédente. Cette méthode offre une certaine flexibilité entre les élections et permet, par exemple, de s’entendre sur une formule différente si un nouveau parti présente des candidats à une élection.
• Une fois la répartition faite, chaque parti est libre d’acheter autant de temps qu’il souhaite à l’intérieur de la proportion qui lui revient et d’en faire l’usage qui lui convient. Cependant, les limites globales de dépenses de campagne que la loi impose aux partis politiques leur permettent rarement d’acheter tout le temps d’antenne qui leur est accordé[1].

 [1] Howard R. Penniman et Austin Ranney, The Regulation of Televised Political Advertising in Six Selected Democracies, Committee for the Study of the American Electorate, sans date.

Canada : Les blogueurs n’ont pas le droit de diffuser les résultats

En janvier 2006, la Cour suprême du Canada a statué que les médias ne pouvaient pas rapporter les résultats des élections avant la fermeture de tous les bureaux de vote. Cette interdiction s’appliquait aussi aux sites Internet, y compris les blogues.

Une bonne partie du début sur l’Internet en période électorale porte sur la question de savoir si l’Internet doit être considéré comme un « média » au sens traditionnel du terme. Plusieurs estiment que le caractère décentralisé de l’Internet le distingue des médias traditionnels comme les journaux et la radiotélévision. Les blogueurs politiques, de plus en plus nombreux, soutiennent que leur activité s’apparente davantage à un débat qu’à de la radiodiffusion. Cependant, pour l’élection générale de 2006, la Cour suprême du Canada a retenu le point de vue contraire.

La question de la diffusion des résultats se pose particulièrement dans des pays étendus comme le Canada, qui couvrent plusieurs fuseaux horaires. Les bureaux de vote sont encore ouverts sur la Côte ouest au moment où le dépouillement est terminé dans l’Est.
En 2000, Paul Bryan de la Colombie-Britannique, un blogueur établi sur la Côte ouest, a délibérément enfreint la loi en publiant les résultats sur son site Web electionresultscanada.com. Il s’agissait d’une infraction aux termes de l’article 329 de la Loi électorale du Canada, qui se lit comme suit :

« Il est interdit de diffuser le résultat ou ce qui semble être le résultat du scrutin d’une circonscription dans une circonscription avant la fermeture de tous les bureaux de scrutin de cette dernière. »

M. Bryan a été mis en accusation et encourait une amende de 25 000 $. Il a contesté la constitutionnalité de l’article 329 en invoquant la Charte canadienne des droits et libertés. En février 2003, la Cour provinciale de la Colombie-Britannique a jugé que l’article 329 limitait effectivement la liberté d’expression, mais que sa justification pouvait se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique. M. Bryan a par la suite été condamné à une amende de 1 000 $ pour avoir contrevenu à cette disposition.

En octobre 2003, la Cour suprême de la Colombie-Britannique en est venue à la conclusion que l’article 329 allait effectivement à l’encontre de la Charte canadienne des droits et libertés. M. Bryan a été acquitté sur appel. Élections Canada et le procureur général ont reçu l’autorisation de faire appel, mais l’élection générale de 2004 a eu lieu avant que la cause puisse être entendue. Élections Canada a préféré ne pas appliquer l’article 329 afin d’assurer une application uniforme de la Loi d’un bout à l’autre du pays. Le soir de l’élection, les médias ont diffusé les premiers résultats provenant des provinces de l’Est à mesure qu’ils étaient annoncés.

En mai 2005, la Cour d’appel de la Colombie-Britannique, infirmant la décision de la Cour Suprême de la Colombie-Britannique, a statué que l’article 329 était constitutionnel. Bien que la Cour suprême du Canada ait autorisé M. Bryan à faire appel, cette cause n’avait pas été entendue au moment de l’élection générale suivante, tenue en janvier 2006. Comme l’article 329 était de nouveau en vigueur en Colombie-Britannique, Élections Canada a annoncé que cette disposition serait appliquée partout au pays.

Un groupe d’organisations médiatiques a demandé à la Cour suprême de suspendre l’interdiction, en attendant que la cause de Bryan soit entendue en appel. Selon le groupe, l’impact de la diffusion des résultats serait très faible et ne devrait pas justifier la limitation des droits de millions de Canadiens. Cependant, la Cour suprême a décidé que la loi existante resterait en place.  

Les principales organisations médiatiques ont dû se soumettre à la loi. C’est ce qu’ont fait aussi la plupart des blogueurs, mais certains ont signalé les problèmes engendrés par cette situation :

« Bloguer le jour de l’élection va être compliqué. À cette élection, contrairement à la précédente, l’article 329 de la Loi sera en vigueur, ce qui veut dire qu’il sera effectivement illégal de bloguer sur les résultats de l’élection jusqu’à 22 h, heure de l’Est, parce que bloguer est considéré comme une façon de transmettre au public. »

« Écrire un courriel ou un texto ou encore parler au téléphone à propos des résultats électoraux ne pose pas de problème, parce qu’il ne s’agit pas de diffusion au public. Mais qu’en est-il si tu blogues des résultats d’élections sur ton LiveJournal et que tu protèges tes courriels de façon que seulement tes amis de LiveJournal peuvent les voir? Ta liste d’amis doit être combien longue? »

Le dernier commentaire montre que les lois conçues pour les médias traditionnels ne reflètent pas les besoins particuliers des nouveaux médias. Une autre des caractéristiques uniques de l’Internet est son caractère international. Des blogueurs basés à l’extérieur du Canada – blogueurs canadiens expatriés et blogueurs américains – ont diffusé les résultats.

Gambie : La Commission électorale indépendante élabore un plan de communication

Au début de 2004, la Commission électorale indépendante (CEI) de la Gambie a décidé de se doter d’un plan de communication pour cinq raisons principales :

• La CEI avait peu de ressources pour les communications, comme pour tout le reste. Un plan de communication lui permettrait de consacrer ces ressources, humaines et matérielles, à ses besoins prioritaires. Il aiderait aussi à mieux préparer les envois destinés aux médias. La CEI serait aussi proactive que possible dans ses relations avec les médias, au lieu de simplement réagir aux demandes. Les documents à distribuer pourraient être préparés au moment de son choix plutôt que durant la période, toujours occupée, qui précède immédiatement un scrutin.
• La planification impose une discipline qui aiderait la CEI à penser clairement à ses objectifs, à ses messages et à ses différents publics cibles. La Commission pourrait alors déterminer quels médias seraient les plus efficaces, selon le cas. 
• Un plan de communication permettrait à la CEI d’intégrer toutes ses activités de communication –  pas seulement les relations médias, mais aussi l’éducation électorale, les contacts avec les partis politiques, etc.
• Avec un plan de communication, la CEI s’assurerait que tout son personnel et tous les membres de la commission communiqueraient le même message au monde extérieur.
• Un plan de communication aiderait la CEI à se créer un coffre à outils de mesures et de techniques qu’elle pourrait utiliser dans ses relations médias.

La CEI était déjà passée par un processus de planification stratégique et se trouvait donc bien placée pour examiner ses besoins en communication. Dans son processus de planification, elle a suivi les étapes suivantes, inspirées de la documentation fournie par l’organisation canadienne Institute for Media, Politics and Civil Society (IMPACS) :

• Analyse de situation : contexte organisationnel
• Analyse de situation : contexte externe
• Objectifs de la CEI
• Objectifs de communication
• Publics cibles
• Messages clés
• Stratégies
• Tactiques
• Échéancier
• Calendrier de travail
• Porte-parole

 

Il s’agissait d’analyser les forces et les faiblesses de la CEI, ainsi que ses objectifs de communication, avant de déterminer les messages spécifiques et les publics cibles. Une fois tous ces éléments établis, les techniques à utiliser pouvaient être définies.

Analyse de situation : contexte organisationnel

La CEI s’est posée trois questions à ce sujet :

• Quelle est la mission de la CEI?
• Comment évaluer le succès passé de la CEI dans la réalisation de cette mission?
• Quels indicateurs permettent de mesurer la performance de la CEI?
  

 

La mission de la CEI était d’organiser des élections libres et justes. Le bilan global était extrêmement positif et reposait sur des indicateurs tels que le taux de participation électorale ainsi que la réaction des observateurs internationaux et des partis politiques.

Analyse de situation : contexte externe

La CEI a ensuite tenté de répondre à des questions sur la façon dont elle était perçue par le monde extérieur :

• La CEI est-elle généralement perçue comme efficace et compétente?
• La CEI est-elle généralement perçue comme digne de confiance et fiable? 
• La CEI est-elle généralement perçue comme indépendante?
• La CEI est-elle généralement perçue comme facile d’approche?
• Quelqu’un émet-il des messages hostiles à la CEI?

 

La CEI a tâché de répondre à ces questions selon les points de vue du grand public, des médias et des partis politiques. Elle a conclu que les électeurs percevaient la CEI de façon généralement positive et que la plus grande partie des perceptions négatives se trouvaient du côté des partis politiques. Dans le cas des médias, la conclusion était mixte.

Buts organisationnels et objectifs clés

La prochaine étape consistait à situer la couverture médiatique souhaitée à l’intérieur du cadre général des buts et des objectifs de la CEI. Le but principal de la Commission a été défini comme l’organisation d’élections libres et justes. Le chemin vers ce but était marqué par un certain nombre d’objectifs intermédiaires ou d’étapes :

• Processus d’inscription juste atteignant tous les électeurs
• Campagne avec concurrence équitable
• Accès équitable aux médias pour les partis
• Électorat informé
• Campagne paisible, tolérante
• Taux de participation élevé
• Vote secret
• Votation ordonnée
• Transparence/exactitude/crédibilité du dépouillement
• Diffusion efficace des résultats

 

Objectifs de communication

La CEI s’est ensuite demandé comment ses communications l’aideraient à réaliser ces objectifs :

• Qu’est-ce que la CEI essaie de réaliser avec sa campagne de communication?
• Que veut-elle que les gens fassent avec l’information qu’elle leur fournit?
• Comment la CEI mesurera-t-elle son succès?

 

Public cible

La CEI s’est alors penchée sur la nature des publics visés par ses communications :

• Quel est le public principal de la campagne de communication? Peut-il être divisé en sous-groupes?
• Y a-t-il des publics secondaires pour les messages de la CEI? Si oui, lesquels?

 

La CEI a déterminé que son public principal était l’ensemble de l’électorat, mais que celui-ci pouvait être subdivisé en électeurs urbains et ruraux, qui pourraient faire l’objet de messages quelque peu différents. Il faudrait aussi des messages particuliers pour les femmes ainsi que pour les jeunes ou nouveaux électeurs. 

Les publics secondaires comprenaient les partis politiques, les médias (notamment pour la réglementation relative à la couverture  électorale), les observateurs internationaux et les gouvernements de la sous-région.

Messages clés

Pour les entreprises commerciales, les organisations non gouvernementales et même les partis politiques, la planification des communications exige une hiérarchisation rigide des messages. Pour les organismes de gestion électorale (OGE), cependant, plusieurs messages sont importants et certains doivent être répétés constamment alors que d’autres sont spécifiques à une période particulière du cycle électoral. La CEI a considéré que les messages suivants étaient importants :

• Ne vendez pas votre vote
• L’endroit où vous vous inscrivez est l’endroit où vous votez
• Qui a le droit de voter
• La carte n’est pas à vendre/non à la corruption
• Le vote est secret
• Ne vous inscrivez pas plus d’une fois
• Respectez le point de vue des autres
• Encouragez les femmes à voter
• Quand voter
• Où voter
• Comment voter
• Vous êtes-vous inscrit?
• Dates limites pour les mises en candidature
• Pause dans la campagne
• Exercez votre droit de vote
• Résultats

 

Stratégies

Afin de définir les meilleures stratégies pour communiquer les messages ci-dessus aux publics cibles identifiés, la CEI a procédé à une analyse SWOT (sigle basé sur les mots anglais strenghts, forces; weaknesses, faiblesses; opportunities, opportunités; et threats, menaces).

Il en est ressorti que la stratégie de communication devait être proactive. Il fallait préparer des messages clairs à l’avance afin de pouvoir répondre plus rapidement aux médias quand ils auraient des questions.

La priorité irait à la radio et aux médias traditionnels, dont les communicateurs sociaux dans les régions rurales, puisque ces médias sont ceux qui atteignent toute la population. La télévision et les journaux, dont l’auditoire est très largement urbain, étaient moins prioritaires.

 
Tactiques

Avant de déterminer les techniques médiatiques précises à utiliser, la CEI s’est demandé :

• Quel est le budget de communication disponible?
• Existe-t-il d’autres ressources financières?
• Quelles sont les ressources humaines disponibles?
• Quelles sont les autres tâches de ces personnes? Combien de temps pourraient-elles consacrer aux communications externes?
  

 

Les techniques suivantes ont été jugées prioritaires :

• Messages radios pré-enregistrés (y compris mini-émissions dramatiques). Produits préparés à l’avance et réutilisables, avec longue durée de vie.
• Dossier de presse complet. Il serait distribué et mis à jour avant l’élection, ce qui réduirait les questions des médias. 
• Le site Web reprendrait des informations tirées du dossier de presse, du code de conduite, des lignes directrices, etc.
• Liste de médias complète et à jour
  

 

Les techniques suivantes seraient également utilisées, mais seraient moins prioritaires : 

• Communiqués de presse
• Conférences de presse
• Annonces de journal payées
• Chroniques dans les journaux
• Lettres/répliques/clarifications
• Réponses à des demandes de renseignements
  

 

Échéancier

La CEI a ensuite établi un échéancier indiquant à quelles dates les différents messages devraient être communiqués. Cet échéancier ne portait pas seulement sur la prochaine élection nationale, mais aussi sur le processus d’inscription, les élections partielles et d’autres événements.

Calendrier de travail

La CEI a alors rassemblé l’information sur les dates, les messages et les techniques pour créer un plan spécifique indiquant qui devait faire quoi, et à quel moment.

Porte-parole

Enfin, la CEI s’est demandé qui devrait avoir la responsabilité de communiquer avec les médias. Dans le passé, le président de la CEI avait été le principal – et souvent le seul – porte-parole de la Commission. On jugeait maintenant que cette formule était trop lourde et ralentissait le temps de réponse. Le président resterait donc le principal porte-parole pour les médias, mais une bonne partie des contacts au jour le jour seraient assurés par des membres du personnel.  Ces derniers et d’autres commissaires recevraient à cette fin une formation en techniques d’interview.

Italie : Un organisme de réglementation existant

En 1993, le Parlement italien a adopté la Loi 515 sur la « discipline dans les campagnes électorales » pour l’élection des députés et des sénateurs. Cette loi régit l’accès des candidats aux médias, en prévoyant des procédures différentes pour les médias publics et privés.

Médias publics

La chaîne publique de radiodiffusion RAI relève d’une « commission de surveillance » composée de 20 représentants de chacune des deux chambres du Parlement. En 1994, la commission a établi des lignes directrices à l’intention de la RAI visant à garantir une possibilité égale de passage sur cette chaîne pour tous les partis et mouvements participant à la campagne électorale. Il a de plus mis en place un centre de visionnement pour lui permettre de suivre toutes les émissions de la RAI durant la campagne. Cette commission a également formulé des règles concernant l’accès direct à des émissions électorales sur RAI pour les partis politiques.

 

Médias privés

La loi sur la presse italienne a créé un organisme de réglementation dirigé par un responsable appelé le Guarantor, dont le mandat a été étendu également à la radio et à la télévision en 1990. Le Guarantor est nommé par le président de la République (un poste non exécutif) sur recommandation du Parlement. La Loi 515 a investi le Guarantor de pouvoirs additionnels concernant les élections. Ces pouvoirs consistent principalement à :

• assurer l’accès égal des partis politiques à la presse et aux radiodiffuseurs privés; 
• préciser les tarifs maximaux et minimaux pour la publicité politique.

Le (ou la) Guarantor est tenu de formuler la réglementation applicable aux campagnes électorales.

Il est secondé par des comités régionaux de surveillance de la radio et de la télévision, qui existent depuis longtemps. Ces comités tiennent l’organisme de réglementation au courant du respect ou non des règlements et de la Loi 515[1].

[1] Gianpiero Gamaleri, « Italy and the 1994 Elections: Media, Politics and the Concentration of Power » dans Yasha Lange et Andrew Palmer (dir.), Media and Elections: a Handbook, European Institute for the Media, Dusseldorf, 1995.

Russie : La procédure de plaintes (1993)

La Cour d’arbitrage sur les questions d’information a été créée sur une base ad hoc pour les élections législatives de 1993 en Russie. Cet organisme temporaire a été jugé raisonnablement efficace pour entendre en toute impartialité les causes de litiges durant une période particulièrement difficile. Il fut donc décidé de le remplacer par un organisme permanent, le Tribunal des litiges en matière d’information.

Ce tribunal est un organisme indépendant de l’État relevant du président de la Fédération russe. Il doit accomplir sa tâche sans aucune intervention d’un autre organisme de l’État. Certaines de ses fonctions sont reliées au rôle des médias lors d’élections :

• aider à maintenir le caractère impartial et véridique des reportages d’intérêt public;
• garantir le principe de la parité dans les médias de masse;
• aider à mettre en pratique le pluralisme politique dans les bulletins de nouvelles et les émissions d’interviews politiques à la radio et à la télévision;
• établir des lignes directrices sur la façon de rectifier des erreurs pouvant se glisser dans des reportages d’intérêt public.

L’article 8 de la réglementation qui établissait la Cour d’arbitrage prescrit que cette dernière doit rendre des jugements dans les litiges qui touchent les médias de masse et que, ce faisant, elle doit prendre en compte – outre la législation russe – les principes et les lois du droit international et des traités entérinés par la Russie ainsi que les normes d’éthique des journalistes.

Même si cet organisme est décrit comme un tribunal, il est mis explicitement à l’écart du pouvoir judiciaire du pays. Il peut traiter toute question qui relève de son mandat pourvu qu’il n’empiète pas dans les causes qui relèvent du pouvoir judiciaire. Ceci veut dire que les décisions de ce tribunal peuvent être portées en appel devant un tribunal ordinaire. Cela implique également qu’un plaignant peut porter sa cause directement devant les tribunaux du pays plutôt qu’à ce tribunal spécifique (un droit garanti par la Constitution) ou qu’il peut entamer d’autres procédures devant les tribunaux du pays à la suite d’une décision rendue par le Tribunal des litiges en matière d’information[1].

[1] Viktor Monakhov, « Information Disputes Relating to Election Campaigning Via the Mass Media: The Experience of the Judicial Chamber in the 1999 Election Campaign », dans IFES, The Media and the Presidential Elections in Russia 2000, Human Rights Publishers, Moscow, 2000

Royaume-Uni : Les activités de l’organisme de réglementation en matière de propos haineux

En 1997, la Broadcasting Standards Commission du Royaume-Uni, l’organisme chargé de traiter les plaintes contre les radiodiffuseurs, y compris en matière d’élection, a reçu 76 plaintes concernant des messages radiodiffusés du British National Party (BNP), un parti d’extrême droite.

Selon les plaintes, les messages étaient de nature raciste, « susceptibles d’inciter à la haine ou à la violence raciale, en partie à cause des images utilisées dans la version télévisée, et de l’utilisation de manchettes des journaux sensationnalistes ».

La réaction des radiodiffuseurs illustre les difficultés que peuvent connaître les médias lorsqu’ils transmettent les points de vue de groupes extrémistes. Les radiodiffuseurs avaient préalablement sollicité des avis juridiques pour savoir si la publicité concernée constituait une incitation à la violence et avaient reçu l’assurance que ce n’était pas le cas. Les lignes directrices volontaires des radiodiffuseurs visant les émissions électorales des partis politiques énonçaient que les partis étaient responsables du contenu de leurs émissions, et on ne s’attendait pas à ce que les partis soient neutres. La British Broadcasting Corporation (BBC) a déclaré que les messages litigieux faisaient la promotion d’un parti dont les idées étaient « jugées choquantes par plusieurs, mais qu’il ne revenait au radiodiffuseur de substituer son jugement à celui de l’électorat ».

 
La chaîne indépendante London Weekend Television a émis le commentaire qu’elle avait été placée dans une situation inconfortable :

« Il n’était pas approprié ni raisonnable de s’attendre à ce que les radiodiffuseurs prennent des décisions qui relèvent essentiellement des politiques publiques pour juger s’il est convenable ou non de laisser des groupes qui soutiennent des points de vue racistes diffuser des messages politiques. De plus, les groupes de pression à cause unique et peu populaires qui veulent transmettre des points de vue que certains peuvent trouver choquants, ont légitimement le droit d’avoir recours à de tels messages au risque de diminuer le respect que les téléspectateurs portent aux radiodiffuseurs indépendants. Les radiodiffuseurs n’ont cependant pas l’option de refuser de transmettre les émissions du BNP si la société lui permet d’exister comme parti politique. »

Une autre chaîne de télévision indépendante, la Chaîne 5, avait exigé du BNP qu’il s’assure qu’aucune personne ne figurait dans ses messages sans avoir accordé son consentement.

La BBC a louangé les radiodiffuseurs pour avoir agi de façon responsable et a rejeté les plaintes. Elle a émis la conclusion suivante :

« Les exigences de la démocratie et la liberté de parole, surtout en temps d’élection, impliquent que les messages de publicité électorale ne constituent pas des émissions de type conventionnel. Lors d’une campagne électorale, certains propos offusqueront inévitablement des personnes qui ne les partagent pas. La BBC est pleinement consciente du fait que certaines personnes peuvent avoir été offusquées ou intimidées par le contenu de ces émissions, mais de son avis, lors d’une élection, la balance des droits doit pencher du côté de la liberté de parole. En fin de compte, il revient aux électeurs d’exercer leur jugement sur les partis politiques au moment de voter. »

États-Unis : Dompter les blogueurs?

Diverses élections présidentielles aux États-Unis étaient censées marquer l’avènement de « l’élection Internet ». L’élection de 2004 a effectivement vu l’apparition d’un phénomène encore peu connu quatre ans plus tôt : le blogue. Selon plusieurs commentateurs, les blogues, espèces de journaux personnels tenus sur le Web, ont joué un rôle très important dans la campagne de 2004. Bon nombre des blogueurs les plus en vue étaient de tendance conservatrice, et leurs écrits en ligne auraient beaucoup contribué à la réélection du président républicain sortant, George W. Bush.

Cependant, même avant l’élection de 2004, un juge de la Cour de district américaine avait statué que la Commission électorale fédérale (FEC, selon son sigle anglais) devait appliquer à l’Internet la loi sur le financement des campagnes. Quand la Bipartisan Campaign Reform Act (BCRA), plus connue sous le nom de « loi McCain-Feingold », a été adoptée en 2002, la FEC avait décidé d’exempter l’Internet de son application. La loi McCain-Feingold visait à régler le problème du « soft money » – des fonds donnés à des partis et qui théoriquement n’ont pas de lien avec une campagne électorale – et celui des publicités électorales « déguisées », qui traitent d’une question en apparence sans lien avec la campagne mais qui en réalité servent à promouvoir un candidat particulier.

Les promoteurs de la BCRA à la Chambre des représentants, Christopher Shays et Martin Meehan, sont à l’origine de la cause Shays c. FEC. Les sénateurs John McCain et Russell Feingold ont informé le tribunal qu’ils appuyaient Shays et Meehan dans cette affaire. Shays et Meehan ont fait valoir que les règlements du FEC destinés à l’application de la BCRA affaiblissaient la loi et ne cadraient pas avec elle. Ils soutenaient qu’en tant que candidats ils devaient chercher à se faire réélire dans des scrutins illégalement constitués. La Cour de district a fait droit à leurs arguments et a invalidé 15 règlements de la FEC, une décision maintenue par la Cour d’appel du district de Columbia.

La BCRA définissait les « communications publiques » comme « toute forme de publicité politique de nature générale et publique ». La juge Colleen Kollar-Kotelly de la Cour de district américaine s’est montrée particulièrement critique à l’endroit du règlement de la FEC excluant l’Internet de cette définition :

« Permettre que de telles dépenses soient non réglementées ouvrirait la porte à un contournement massif des lois sur le financement des campagnes et encouragerait la corruption ou l’apparence de corruption… Si on accepte qu’une catégorie entière de communications politiques échappe à toute réglementation, sans égard au niveau de coordination entre le producteur de la communication et un parti politique ou un candidat fédéral, on permet à certains de se soustraire aux lois régissant le financement des campagnes, compromettant ainsi les buts de la loi et entraînant potentiellement d’immenses abus. »

Le problème tourne autour de la notion de « communications coordonnées ». Dans le contexte de l’Internet, cela peut vouloir dire, par exemple, que l’hyperlien menant au site d’un candidat constituerait un élément de coordination.

Dans le milieu des blogueurs, la principale critique du jugement de la cour est qu’elle obligerait apparemment la FEC à réglementer le contenu des blogues. Cependant, jusqu’à présent, les blogueurs ont été considérés comme exemptés de l’application de la réglementation en étant assimilés à des « journalistes ». En d’autres termes, en tant que journalistes (d’un certain genre), ils sont libres d’exprimer leur opinion. La seule règle qui s’appliquerait dans leur cas serait l’obligation de déclarer s’ils ont reçu de l’argent d’un comité de campagne ou d’un candidat. Il s’agit là d’un principe relativement simple, et on peut supposer que des annonces politiques payées sur l’Internet auraient à indiquer leur source de financement, comme c’est déjà le cas pour les annonces à la radio et à la télévision.

Cependant, certains aspects de la réglementation posent davantage de difficultés. Par exemple, la valeur d’un hyperlien est difficile, sinon impossible, à quantifier. Si une entreprise fait un don en nature à une campagne (car une entreprise ne peut pas faire un don en argent), la FEC estime généralement la valeur de ce genre de don à partir des fonds recueillis plutôt que des sommes dépensées (coût des timbres et des enveloppes, temps d’une secrétaire, etc.). La même formule s’appliquerait-elle aux liens Internet? Si oui, comment pourrait-on quantifier le bénéfice que la campagne en tirerait?

Zimbabwe : Un exemple de couverture non équilibrée

Le Zimbabwe fournit un cas intéressant de couverture électorale parce que cette couverture fait l’objet d’une surveillance qui dure depuis plusieurs années. Fondée en 1999, l’organisation non gouvernementale Media Monitoring Project Zimbabwe (MMPZ) a assuré la surveillance d’une série de scrutins controversés, à commencer par le référendum constitutionnel de 2000.  

Plusieurs élections tenues au Zimbabwe depuis 2000 ont été marquées par une couverture fortement déséquilibrée, mais l’avantage du référendum de 2000 est qu’il en constitue un exemple particulièrement probant parce que les normes internationales sur la répartition du temps d’antenne en période référendaire sont très claires. Chacune des deux propositions – acceptation ou rejet d’une nouvelle constitution proposée par le gouvernement – aurait dû recevoir le même temps d’antenne pour des émissions en accès direct. Par ailleurs, la couverture des nouvelles dans les médias contrôlés par le gouvernement aurait dû faire état des positions de chaque camp de manière à peu près égale.

En 2000, la radiodiffusion était encore un monopole au Zimbabwe. La radio et la télévision étaient gérées par la Zimbabwe Broadcasting Corporation (ZBC), en principe une société d’État indépendante. Le principal quotidien, The Herald, appartenait à l’entreprise Zimpapers, qui était en apparence contrôlée par une fiducie publique. En réalité, il était bien prouvé que les responsables de la rédaction étaient engagés et renvoyés par le ministère de l’Information. Le monopole dont profitaient The Herald et son journal frère, The Chronicle, sur le marché des quotidiens avait subi une brèche en 1999 avec le lancement d’un journal privé, le Daily News, qui avait rapidement acquis un lectorat important. Il existait aussi un certain nombre d’hebdomadaires privés de qualité, avec des lectorats plus restreints et principalement urbains. 

L’analyse quantitative de la couverture de ZBC et de Zimpapers – médias financés directement ou indirectement à même les deniers publics – fournit une preuve manifeste du parti pris de ces médias en faveur du Oui, c’est-à-dire l’acceptation du projet de constitution. Par exemple, les émissions télévisées d’affaires publiques ont consacré 16,12 heures de couverture à la campagne et aux arguments du Oui, contre seulement 1,33 heure pour le Non (et 1,28 heure d’information générale sur la question). Dans The Herald, 17 textes d’opinion ou éditoriaux ont été dénombrés en faveur du Oui et pas un seul en faveur du Non. Sur les 38 articles d’opinion comptés dans l’ensemble des publications de Zimpapers, tous appuyaient le Oui.

La méthodologie de MMPZ attache beaucoup d’importance aux sources d’information utilisées par les médias. Voici la répartition (typique des médias contrôlés par le gouvernement) des sources utilisées pour des reportages sur la constitution diffusés par deux stations de radio de la ZBC durant la campagne référendaire :

• Parti au pouvoir et gouvernement : 53 %
• Membres de la commission constitutionnelle : 18 %
• Autres partisans du Oui : 18 %
• Lecteurs de nouvelles : 6 % 
• Membres du public : 4 %
• Partis politiques d’opposition : 1 %

Il s’agit là d’exemples purement quantitatifs, qui semblent démontrer un déséquilibre médiatique évident. Cependant, même une analyse quantitative doit s’appuyer sur des explications. Prenons, par exemple, cette statistique frappante : dans le mois précédant le référendum, la télévision a diffusé 139 publicités pour le Oui et seulement 14 pour le Non. Preuve irréfutable de partis pris? En fait, les chiffres n’ont de sens que si les raisons du déséquilibre sont connues. Voici quatre explications possibles :

• La campagne du Non aurait décidé d’utiliser peu d’annonces télé.
• La campagne du Non aurait eu peu de moyens pour se payer de la publicité.
• La ZBC aurait appliqué différents tarifs publicitaires aux deux campagnes.
• La ZBC aurait refusé des publicités de la campagne du Non.

En réalité, la première de ces explications n’était pas vraie. La deuxième était vraie, mais non pertinente : ce n’était pas la raison pour laquelle si peu de publicités du Non avaient été diffusées. La troisième était peut-être vraie, mais n’était pas pertinente. (Il n’est pas clair que la Commission constitutionnelle, qui faisait campagne pour le Oui, ait payé quoi que ce soit pour ses publicités.) La quatrième explication était la bonne : le refus de la ZBC de diffuser des annonces pour le Non. L’Assemblée constitutionnelle nationale, principale force dans le camp du Non, a obtenu un ordre de la Haute Cour obligeant la ZBC à diffuser ses publicités, mais la ZBC s’est obstinée à refuser. Ses émissions d’information n’ont même pas rapporté la décision du tribunal. La ZBC soutenait que les publicités du Non étaient « non équilibrées » et de faible qualité technique. (Il n’y avait aucune exigence d’équilibre puisqu’il s’agissait de publicités de campagne.) Par la suite, la ZBC a publié un communiqué affirmant qu’il lui était interdit de montrer du contenu « pornographique ». Cela sous-entendait que les publicités du Non étaient pornographiques, mais aucune preuve n’a jamais été présentée à cet effet.

 
La leçon à retirer, du point de vue méthodologique, est que tout chiffre peut avoir un sens seulement s’il est situé dans un contexte et expliqué. Autrement dit, il faut de l’analyse médiatique et pas seulement de la surveillance médiatique.

D’autres faiblesses de la couverture de la ZBC ne se prêtent aucunement à une analyse quantitative. Par exemple, la ZBC et Zimpapers sont revenus à plusieurs reprises sur le cas d’un jeune homme de Harare prétendument battu à mort par des partisans du Non. Ce drame était cité comme preuve des mauvaises intentions des adversaires du projet de constitution. Pourtant, il était clairement documenté (dans un rapport de police) que le jeune homme avait été victime d’un accident de la route.

Les médias contrôlés par le gouvernement ont montré des lacunes, par ailleurs, dans le domaine de l’éducation électorale. En particulier, ils n’ont pratiquement pas expliqué quel serait le résultat du référendum. Le public s’imaginait que le vote serait exécutoire, c’est-à-dire que si le Oui l’emportait, la nouvelle Constitution entrerait automatiquement en vigueur. Or, ce n’était pas le cas. En cas de victoire du Oui, un projet de loi sur la nouvelle Constitution aurait simplement été soumis au vote du Parlement.

En matière d’éducation électorale, un problème encore plus sérieux s’est posé dans des messages préparés à cette fin par la Commission constitutionnelle. Dans un dessin animé devant montrer aux électeurs comment remplir leur bulletin, on voyait la case à côté du mot Oui en train d’être marquée d’un crochet. C’était là une entorse flagrante au principe d’impartialité associé à toute éducation électorale. Mais la situation s’est peut-être finalement retournée contre le camp du Oui, car les électeurs devaient, selon les règles, marquer la case d’une croix. Un bulletin marqué d’un crochet devait être rejeté.

Au bout du compte, et par une certaine ironie du sort, quand le vote a eu lieu les 12 et 13 février 2000, les électeurs du Zimbabwe ont rejeté le projet de constitution par une marge importante. Dans son rapport sur le référendum, le MMPZ a relevé cette ironie et a émis certaines hypothèses sur l’effet de la couverture médiatique. Les électeurs avaient peut-être ignoré la couverture partiale. Ils avaient peut-être été dégoûtés par cette couverture et avaient voté en réaction contre elle. La couverture partiale avait peut-être réduit la marge de victoire du Non. Ou peut-être la couverture médiatique était-elle sans effet sur les choix des électeurs. Le MMPZ reconnaissait que sa méthode de surveillance ne lui permettait pas de tirer de conclusion à ce sujet. La question devait rester sans réponse. Le MMPZ s’en est tenu, par conséquent, à une conclusion plus modeste. Le projet de constitution sur lequel le public devait se prononcer n’avait eu qu’une très faible distribution : « Ainsi, dans la mesure où les gens ont voté sur le projet et non selon quelque autre facteur, ils l’auront fait à partir de l’information dans les médias. Et cette information était lamentablement inexacte et partiale[1]. »

[1] Media Monitoring Project Zimbabwe, A Question of Balance: The Zimbabwean Media and the Constitutional Referendum, Harare, 2000.

Médias et élections: Collaborateurs

Le sujet « Médias et élections » a été ajouté pour la première fois au site Web d’ACE en 2001. Le rédacteur principal de ce sujet était Richard Carver de Oxford Media Research Limited, qui travaillait sous la supervision de l’IFES. 

 

International IDEA s’est chargé de la révision du sujet «  Médias et élections » pour la présente version. Richard Carver en était encore le rédacteur principal, sous la supervision de Virginia Beramendi Heine. Linda Ederberg et Maiko Shimizu de IDEA ont accompli un travail considérable pour ce qui est de l’administration, la correction d’épreuves et la mise en ligne des textes.