Matières

• • Systèmes électoraux
  • Cadre législatif
  • Administration électorale
  • Délimitation des circonscriptions
  • Éducation de l'électorat
  • Inscription des électeurs
  • Opérations de vote
  • Partis politiques et candidats
  • Dépouillement des votes
  • Medias et élections
  • Intégrité électorale
  • Élections et technologie

Systèmes électoraux

ACE Versión 1.0 - Systèmes électoraux

Cadre législatif

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Administration électorale

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Gestion électorale

Index – Gestion électorale

Quiz – Gestion électorale

 

Le sujet « Gestion électorale » couvre l’ensemble des connaissances et des compétences rassemblées à travers le monde sur les organismes de gestion électorale (OGE), sur leurs rôles et fonctions, ainsi que sur l’organisation, le financement et l’administration des élections. Il porte plus particulièrement sur la structure institutionnelle des OGE, leur infrastructure administrative, le travail qu’ils accomplissent et leur environnement externe.

 

Le sujet « Gestion électorale » traite en détail des trois types ou modèles d’OGE suivants :

• le modèle indépendant;
• le modèle gouvernemental;
• le modèle mixte.

 

Vous y trouverez également des exemples de pratiques qui se sont avérées très efficaces, ou moins efficaces. On y reconnaît que des modèles différents peuvent être appropriés à des contextes différents, et on ne cherche généralement pas à être normatif ou prescriptif au-delà des caractéristiques de base recherchées dans tout bon processus électoral : la liberté, l’équité, l’intégrité, le secret du vote, la transparence, l’efficacité, la pérennité, l’orientation service, l’efficience, l’impartialité, et la responsabilisation (ou obligation de rendre compte).

 

Cette présentation des principes clés et des bonnes pratiques de différentes parties du monde vise à promouvoir une gestion électorale professionnelle, impartiale, responsable et durable ainsi que des OGE capables d’accomplir leur mission dans le meilleur intérêt des électeurs. Pour de plus amples informations sur le sujet, sélectionnez Vue d’ensemble.

 

Le sujet « Gestion électorale » comprend les chapitres suivants :

• Structuration des organismes de gestion électorale
• Cadre légal : le contexte dans lequel les OGE exercent leur rôle et leurs pouvoirs
• Pouvoirs, fonctions et responsabilités d’un OGE
• Composition et rôles des OGE
• Activités de planification et de mise en œuvre des OGE
• Recrutement du personnel et développement d’une gestion professionnelle dans les OGE
• Gestion financière des OGE
• Relations des OGE avec les parties prenantes
• Évaluation de la performance des OGE
• Pérennité des OGE
• Coopération à travers les réseaux d’OGE
• Réforme des processus électoraux

Vue d’ensemble de la gestion électorale

La qualité de la gestion électorale, spécialement dans les pays où la démocratie est émergente ou nouvellement restaurée, détermine d’une manière significative la crédibilité des processus électoraux. À moins que toutes les parties prenantes, telles que les partis politiques, les observateurs et le public en général, ne soient convaincues que l’organisme de gestion électorale (OGE) est adéquatement protégé du contrôle politique et de l’influence du parti gouvernant et que ses actions sont motivées par l’impartialité et le professionnalisme, elles se poseront des questions sur ses décisions ou même sur la légitimité des résultats des élections. Cela risquerait de susciter la déception et la méfiance vis-à-vis de l’OGE, ce qui pourrait faire naître la violence et l’instabilité politique.

 

Malheureusement, les questions relatives à la structuration de la gestion électorale (où, quand et pourquoi) n’ont pas fait l’objet de recherches rigoureuses et approfondies dans les domaines de la science politique ou de l’administration publique. Les rares fois où ces questions ont été traitées, l’analyse s’est surtout concentrée sur les aspects légaux des systèmes électoraux ou sur la répartition des sièges, la dimension socioculturelle des campagnes électorales, les mécanismes de l’inscription des électeurs, le scrutin, le décompte des votes et l’utilisation de la technologie dans les élections.

 

Si le concept de suffrage universel est relativement nouveau, la gestion électorale constitue un élément essentiel de tout processus démocratique, et existe, sous une forme ou une autre, depuis plus de deux mille cinq cents ans. Dans les assemblées athéniennes, quelqu’un avait la responsabilité de compter les mains et de faire rapport des résultats. Au fil des siècles, alors que l’on considérait les résultats des élections comme importants à cause de leur capacité à légitimer l’activité gouvernementale, on accordait peu d’attention, peu de personnel et, dans le meilleur des cas, peu de ressources à la gestion des élections.

 

Une élection ou une consultation démocratique directe est souvent l’une des opérations les plus vastes qu’un pays ait à organiser. C’est une tâche administrative très complexe, réalisée dans une atmosphère politiquement chargée. Pourtant, l’organisation et la conduite d’élections démocratiques pluripartites suscitaient traditionnellement peu d’intérêt auprès du public et des médias. L’administration de beaucoup de scrutins est passée en grande partie inaperçue, excepté auprès de ceux qui étaient directement concernés, bien que les partis politiques perdants aient souvent contesté la façon dont l’élection avait été conduite, ainsi que ses résultats. Aux environs de 1989, les choses ont commencé à changer. La conduite d’élections démocratiques a commencé à être perçue et décrite comme un élément central de processus destinés à sortir de l’autoritarisme ou à régler des conflits passés. Elle a commencé à être surveillée de plus près par les partis politiques, les médias ainsi que les observateurs membres d’importantes missions électorales internationales et, de plus en plus, d’organisations civiles nationales.

 

Les élections et leur gestion ont, comme d’autres services publics, connu un développement plus important au cours des 25 dernières années que durant les 250 années précédentes. L’accélération du changement est allée de pair avec les progrès de l’automatisation, la réémergence de gouvernements démocratiques dans beaucoup de pays latino-américains dans les années 1980, la chute du mur de Berlin et l’éclatement de l’Union soviétique. Ces événements ont éveillé l’intérêt de la communauté internationale pour les élections démocratiques et ont entraîné son implication rapide et parfois profonde dans la fourniture d’assistance électorale. À commencer par l’engagement des Nations Unies dans la gestion et l’encadrement des arrangements d’Afrique du Sud pour les élections en Namibie en 1989 dans le cadre de la décolonisation, puis au Cambodge (1994), au Timor-Oriental (2001), en Afghanistan (2004) et en Irak (2005), de nombreuses agences d’assistance bilatérale, d’organisations internationales, d’organismes non gouvernementaux (ONG) et d’autres sont devenus des participants actifs dans le domaine de l’assistance électorale.

 

L’intérêt du public s’est parfois concentré sur la réforme des systèmes électoraux pour rehausser le niveau de représentation, mais pendant les deux dernières décennies, on a constaté à travers le monde un engagement à réformer l’administration électorale, mis de l’avant par des responsables politiques et électoraux ainsi que par le regard critique des médias et des observateurs. Les réformes apportées à l’appareil chargé d’organiser et de conduire des scrutins ont été tout aussi importantes. Parmi ces réformes, on peut citer l’établissement dans beaucoup de pays d’organismes de gestion électorale autonomes dotés d’une large gamme de pouvoirs et de responsabilités; et l’amélioration de l’organisation des élections afin de fournir des services électoraux plus efficaces et de plus grande qualité, tout en rehaussant le niveau de liberté et d’équité des scrutins.

 

La gestion des élections étant plus surveillée, elle est devenue plus professionnelle. Les gestionnaires des élections ont appris par l’expérience (la leur et celle des organisations non électorales) et ont noué des liens et créé des réseaux à travers lesquels des idées et des pratiques sont partagées et les normes électorales sont rehaussées. Il y a différentes approches organisationnelles dans la conception et la conduite des élections, mais beaucoup de questions et de thèmes sont communs à tous les administrateurs électoraux.

 

L’amélioration dans la gestion électorale est évidente lorsqu’on songe à la manière dont les élections étaient dirigées avant 1990. Il existe maintenant des exemples d’élections bien administrées qui reconnaissent la nécessité d’une approche professionnelle et orientée « service ». La volonté d’améliorer la gestion des élections est aussi démontrée par la coopération internationale accrue à travers des regroupements d’OGE du monde entier. Ces organisations encouragent la coopération et le développement professionnel chez les OGE et offrent des programmes de formation, d’examen et d’accréditation destinés aux personnes qui travaillent sur le terrain.

 

Parmi les tendances récentes en gestion électorale, on constate que les OGE indépendants permanents constituent la forme préférée d’OGE dans pratiquement tous les pays qui ont entrepris des réformes électorales au cours des dernières années, et que le nouveau millénaire a vu l’adoption de normes régionales et mondiales de démocratie électorale par beaucoup de pays, y compris des démocraties naissantes ou en transition. Beaucoup de pays, surtout en Afrique, ont adopté des mécanismes d’évaluation par les pairs pour démontrer leur engagement envers la démocratie, la suprématie du droit et la bonne gouvernance. La démocratie électorale constitue un élément essentiel de cet engagement.

 

La gestion électorale suscitait jadis peu d’intérêt, tant au niveau local que national ou international. Mais cela a changé et continuera de changer à mesure que l’importance de la démocratie continuera à être démontrée.

 

Suite : Principes directeurs de la gestion électorale

 

Principes directeurs de la gestion électorale

Il y a peu d’intérêt à organiser des élections, qui sont des opérations onéreuses, si leurs résultats sont contestables. L’OGE doit être certain de pouvoir garantir la légitimité des processus dont il est responsable. Cela est possible si l’administration des élections est fondée sur des principes directeurs élémentaires, mais fondamentaux, soit l’indépendance, l’impartialité, l’intégrité, la transparence, l’efficacité et l’orientation service. Ces principes forment la base de l’administration électorale et sont essentiels pour garantir l’intégrité, à la fois apparente et réelle, du processus électoral. Ces principes ne se sont pas développés ex nihilo, mais ont émergé dans le contexte de normes électorales internationales et sont guidés par des cadres légaux nationaux ainsi que des bonnes pratiques basées sur des innovations mondiales ou propres à un pays. Les principes directeurs doivent être considérés comme le cadre éthique pour la conduite des élections et le fonctionnement des OGE. Ces principes constituent un guide pour la satisfaction des besoins de la gestion électorale.

 

Indépendance

L’indépendance des OGE est une des questions les plus débattues dans le domaine de la gestion électorale. Cependant, il n’y a pas de consensus clair sur la façon de définir cette indépendance. Cela est dû, en partie, au fait que le terme « indépendant » renvoie à deux concepts différents : celui d’une indépendance structurelle par rapport au gouvernement (le modèle indépendant d’OGE) et celui de l’indépendance sans crainte associée à tous les modèles d’OGE, qui doivent rester insensibles aux influences gouvernementales, politiques ou partisanes dans leurs prises de décisions. Il s’agit de deux problématiques différentes, l’une formelle et l’autre normative. Néanmoins, elles sont perçues comme étant liées parce qu’un OGE indépendant est considéré, dans beaucoup de parties du monde, comme le modèle le plus à même de garantir l’indépendance de l’OGE dans ses décisions et son action.  

 

Il est d’une importance cruciale, pour le processus électoral d’un pays, que l’OGE soit perçu comme indépendant de tout parti et du gouvernement en place. Si l’OGE ne jouit pas de cette confiance quant à son indépendance, c’est tout le processus électoral ainsi que les résultats des élections qui peuvent être mis en cause. Pour des raisons naturelles, un OGE ne peut pas être indépendant à tous égards. Dans beaucoup de cas, le financement de l’OGE et le recrutement des membres les plus importants de son personnel relèvent du pouvoir législatif, mais il est essentiel que l’OGE soit au moins structuré de façon à être protégé des influences politiques. Dans beaucoup de cas, une culture d’indépendance ainsi que la détermination des dirigeants de l’OGE de préserver leur indépendance de décision sont plus importantes que l’indépendance structurelle officielle.

 

Seule la Constitution ou la loi peut assurer l’indépendance institutionnelle ou structurelle de l’OGE. La façon la plus simple de favoriser l’indépendance de décision et d’action de l’OGE est de créer un cadre légal qui garantit l’indépendance de l’OGE, comme c’est le cas pour les constitutions et les lois organiques sur les OGE de beaucoup de pays. Cela peut être possible ou non selon le modèle d’OGE, mais, dans les moments critiques, il s’avère souvent insuffisant de simplement valoriser et respecter l’indépendance d’un OGE sans que d’autres mesures soient prises pour sauvegarder cette indépendance.

 

Une direction forte est importante pour maintenir l’indépendance d’action d’un OGE. Par exemple, la présidence d’un OGE peut être confiée à un magistrat de haut rang. Un tel lien à la magistrature peut aider à éviter les interventions abusives de la part du gouvernement ou des partis d’opposition dans les activités des OGE. Cependant, une nomination de ce genre ne serait pas appropriée là où la magistrature n’est pas perçue comme impartiale ou exempte de corruption, ou n’est pas en nombre suffisant pour éviter des conflits d’intérêts dans les causes d’ordre électoral portées devant la justice. Par ailleurs, la nomination d’un personnage public respecté ou d’une personne connue pour sa neutralité politique peut constituer une autre façon de favoriser l’indépendance de l’OGE.

 

Impartialité

Chaque OGE est censé diriger les élections avec impartialité. Quels que soient le modèle de l’OGE, sa source de responsabilité, son contrôle de gestion ou son mode de financement, il doit traiter tous les participants électoraux avec équité, sans consentir un avantage à quelque tendance politique ou groupe d’intérêt que ce soit. Il n’est pas obligatoire qu’un OGE soit entièrement libre de toute attache politique. Un OGE peut en effet comprendre des représentants de plusieurs partis politiques, mais ses membres et son personnel doivent s’acquitter de leurs fonctions d’une manière politiquement neutre et impartiale. Un OGE doit être impartial, mais capable de fonctionner dans un environnement politique.

 

Un OGE doit faire preuve d’impartialité dans l’administration électorale, le traitement des partis et des candidats et la conduite d’élections valides. L’impartialité est aussi exigée pour le recrutement du personnel, l’affectation des fonds publics aux partis et aux candidats, la campagne électorale et le programme d’éducation électorale, si un tel programme existe.

L’impartialité d’un OGE est essentielle à la crédibilité de la gestion électorale d’un pays et donc du processus électoral ainsi que des résultats des élections. Si les participants à une élection n’ont pas la certitude que le processus s’est déroulé d’une manière impartiale, la crédibilité de l’élection sera contestée et la confiance placée dans l’OGE sera perdue. Pour établir l’intégrité et la crédibilité des processus électoraux, et une large acceptation de ses résultats, il est crucial qu’un OGE non seulement gère les scrutins de manière indépendante et sans crainte, mais se montre impartial dans ses actions. Sans impartialité de gestion et sans indépendance d’action, l’intégrité de l’élection risque d’être compromise, et il peut s’avérer difficile d’inculquer une large croyance dans la crédibilité des processus électoraux, surtout parmi les perdants. Il est aussi important que l’OGE soit perçu comme impartial par le grand public. La meilleure façon d’y parvenir est de procéder par actions transparentes, soutenues par des efforts vigoureux de marketing et de relations publiques.

 

Intégrité

L’OGE est le garant fondamental de l’intégrité et de la pureté du processus électoral, et les membres de l’OGE ont la responsabilité directe de ce mandat. L’intégrité peut être plus facile à maintenir si l’OGE possède à la fois une pleine indépendance d’action et le contrôle entier de tous les processus électoraux essentiels. Là où d’autres organismes ont des fonctions électorales, les OGE doivent être habilités à surveiller leurs activités de près pour garantir qu’ils satisfont aux critères d’intégrité les plus élevés.

 

Il est souhaitable que la législation électorale ou la réglementation relative à l’OGE permette clairement à l’OGE de sévir contre les fonctionnaires électoraux qui menacent l’intégrité électorale en favorisant certains intérêts politiques ou qui sont corrompus. Ignorer de tels problèmes peut susciter davantage de débats publics sur l’intégrité et la crédibilité que l’utilisation publique de pouvoirs disciplinaires. Dans la mesure du possible, il est de l’intérêt de l’OGE de veiller à ce que les infractions aux lois, règles et codes de conduite électoraux soient punies de sanctions appropriées.

 

Transparence

Si la transparence n’est pas une condition préalable à la responsabilisation, elle est au moins un principe sous-jacent de toute administration responsable et un facteur de confiance dans le processus électoral. Chaque administration électorale doit faire preuve d’ouverture à toutes les étapes du processus électoral, et la transparence dans la gestion opérationnelle et financière doit être une pratique de base dans toutes les activités d’un OGE.

 

La transparence aide à garantir que les gestionnaires électoraux sont tenus responsables des décisions qu’ils prennent dans le cadre de l’administration des élections, et que les dépenses électorales sont dûment comptabilisées. Les participants au processus électoral, qu’ils soient des candidats politiques ou des électeurs, doivent être capables de juger si les décisions prises par l’administration sont appropriées, et avoir le droit d’exiger des justifications pour les décisions des autorités électorales.

 

Un processus ouvert et transparent dans lequel les décisions et l’argumentation de l’OGE sont soumises à l’examen public facilite la compréhension du processus électoral et augmente la crédibilité de sa gestion auprès du public. Des procédures transparentes éliminent l’apparence d’irrégularités, limitent la possibilité de fraude électorale, de corruption et/ou de favoritisme au profit de tendances politiques particulières, et accroissent la confiance du public dans les autorités électorales (ce qui encouragera la participation électorale et aidera à accroître l’appui du public envers l’OGE).

 

Un aspect crucial de la transparence électorale est la diffusion d’informations progressives et crédibles sur les processus électoraux essentiels, tels que le progrès du décompte et de l’addition des votes, ou l’accès efficace à l’information et aux pièces pertinentes. La transparence électorale peut s’appuyer sur la législation électorale. Il peut s’agir d’une pratique prévue par le code de conduite de l’OGE ou d’une politique adoptée par un OGE.

 

Responsabilisation

La confiance dans l’intégrité du processus électoral exige une administration responsable de chaque étape du processus électoral. Dans une administration électorale responsable, l’OGE comme institution gouvernementale et les gestionnaires électoraux, sans qui l’élection n’aurait pas lieu, sont responsables de leurs mandants. L’organisme de gestion électorale devrait être responsable, à la fois, devant le pouvoir législatif et l’ensemble des citoyens.

 

Il ne sert à rien d’avoir des normes de comportement en matière de gestion électorale s’il n’y a pas de moyens de vérifier si les membres attitrés ou les fonctionnaires électoraux ont adhéré à celles-ci. L’obligation de rendre compte est vitale, car les partis, les candidats, les électeurs ordinaires et la presse doivent tous avoir une assurance raisonnable que l’OGE et le processus électoral ont obéi aux règles. Si les autorités responsables de la gestion des élections sont capables d’expliquer et de justifier leurs procédures, la fraude électorale peut être évitée.

 

Efficacité

Les gouvernements et le public s’attendent à ce que les fonds destinés aux élections soient utilisés à bon escient et que les services fournis soient efficaces. À une époque où les solutions technologiques deviennent de plus en plus nombreuses et coûteuses, et où les attentes augmentent dans des secteurs à coûts élevés tels que l’éducation et l’information des électeurs, les OGE doivent veiller à ce que leurs programmes servent durablement l’efficacité électorale, de même que l’intégrité et la modernité.

 

Un bon OGE est un OGE qui fait preuve d’intégrité, de compétence et d’efficacité. Ces qualités aident à susciter la confiance du public et des partis politiques dans les processus électoraux. Le cadre légal peut aider dans la définition de normes efficaces en matière de gestion électorale et financière. Cependant, les procédures et pratiques électorales peuvent parfois être peu familières aux membres d’un OGE. Par ailleurs, ces derniers peuvent ne pas être habitués à négocier des contrats d’approvisionnement en équipements et matériaux dans un environnement d’entreprise fortement compétitif. L’inefficacité administrative qui en résulte peut être assimilée à un comportement frauduleux ou corrompu, et miner sérieusement la crédibilité de l’OGE.

 

Orientation service

La gestion électorale est essentiellement une industrie de service, et les citoyens ont des attentes croissantes quant à la capacité de cette industrie à leur fournir un service de qualité. Le but essentiel des élections est de fournir une gouvernance démocratique au public, et pour y arriver l’OGE et ses administrateurs doivent s’efforcer d’assurer le meilleur service possible à chaque électeur. Les électeurs doivent avoir la possibilité de comprendre suffisamment le processus électoral, et doivent aussi pouvoir exercer leurs droits avec le moins d’inconvénients possible, peu importe les circonstances et le cadre légal. L’aide nécessaire doit être fournie aux citoyens handicapés et aux personnes ayant des besoins spéciaux pour leur permettre de voter. Dans certains cas, des moyens technologiques peuvent s’avérer utiles pour faciliter le vote.

 

La manière dont le public perçoit la qualité du service de l’OGE a une grande influence sur sa façon de juger l’intégrité et l’efficacité de l’OGE. Les évaluations postélectorales sont utiles pour analyser la perception des parties prenantes quant à la qualité du service fourni par l’OGE. Ces évaluations peuvent être effectuées par l’OGE lui-même, ou par un organisme externe, par exemple dans le cadre de ses obligations de rendre compte, comme lors de l’audit de la performance de l’OGE par le pouvoir législatif.

 

Professionnalisme

Un OGE doit reconnaître l’importance du professionnalisme et la nécessité d’avoir un personnel correctement formé et motivé. Tous les participants au processus électoral – l’électeur, le candidat, le gestionnaire de parti, les médias et les observateurs – jugent leurs propres contributions très importantes, mais en réalité les personnes clés dans le processus sont les gestionnaires électoraux, sans qui l’élection n’aurait pas lieu. Le professionnalisme est en grande partie relié au fait de considérer la gestion électorale comme une vocation. Il est essentiel que les fonctionnaires électoraux agissent avec professionnalisme. Ils doivent être bien formés et disciplinés et doivent aussi s’engager à traiter les documents électoraux avec soin et respect. S’ils n’assurent pas des élections libres et justes par manque de professionnalisme ou de compétence, les principes clés d’indépendance et d’impartialité risquent d’être mis en cause. Les inefficacités administratives peuvent compromettre la confiance du public dans l’OGE et dans l’ensemble du processus électoral. Même un OGE complètement indépendant et impartial ne peut éviter de faire l’objet de contestations si les élections sont gérées de manière non professionnelle.

 

Un OGE professionnel garantit que tous les candidats, partis et électeurs sont traités de façon égale et équitable, et que les ressources et installations électorales, comme les moyens techniques, sont utilisés aussi efficacement que possible. Il doit aussi correctement administrer et revoir la loi électorale ainsi que la manière dont il fournit des avis à son personnel, aux partis politiques, aux candidats et aux électeurs au sujet du processus électoral. Il doit également rechercher la meilleure façon d’informer et d’éduquer les électeurs sur le processus électoral.

 

Suprématie du droit

Une élection est une réussite dans la mesure où les participants au processus politique la considèrent comme une procédure légitime et obligatoire. Si les participants contestent les résultats d’une élection, le public fera de même. Pour tenir des élections légitimes, l’organisme de gestion électorale doit se conformer aux lois du pays et démontrer qu’il les respecte. S’il ne se conforme pas à la loi, ne l’applique pas équitablement et n’explique pas clairement la base légale de ses décisions, la compréhension commune des participants et du public peut en être affectée, et le soutien au processus électoral peut fléchir.

 

L’OGE doit garantir qu’à l’intérieur du cadre légal du pays, les lois relatives aux élections sont pleinement appliquées de façon impartiale et équitable. Il importe en outre que chaque parti, candidat, électeur ou autre participant soit traité de manière égale, équitable et juste.

Suite : Contexte de la gestion électorale

 

Contexte de la gestion électorale

Le statut, la fonction et les activités d’un organisme de gestion électorale (OGE), comme pour tout organe du gouvernement, sont influencés par le contexte social et politique dans lequel cet organisme évolue, à savoir :

• le niveau de consolidation démocratique et de stabilité politique;
• les taux d’alphabétisation;
• l’urbanisation;
• la population;
• la mobilité;
• le niveau de revenu;
• la culture;
• les traditions;
• beaucoup d’autres facteurs.

 

Il faut néanmoins que les principes éthiques de l’administration électorale puissent être mis en œuvre, quelles que soient les conditions économiques, sociales et politiques, sinon les fondements mêmes du processus démocratique seront remis en question.

 

Dans les démocraties établies, l’administration des élections est souvent confiée à des fonctionnaires du gouvernement national ou local, et les litiges sont réglés devant les tribunaux ordinaires. Quand les OGE et les tribunaux ont une tradition d’équité et de neutralité, ils jouissent de la confiance et du respect des participants au processus électoral.

 

Le contexte de la gestion électorale inclut aussi l’histoire du pays concerné. Beaucoup de pays en voie de développement ont des pratiques électorales basées sur les lois électorales des anciens pouvoirs coloniaux. De nombreux pays d’Afrique, en particulier, peuvent établir un lien direct avec la tradition légale de l’ancien pouvoir colonial.

 

Sur le plan culturel, les méthodes traditionnelles de prise de décisions qui remontent à des centaines, voire des milliers d’années, ont tendance à influencer les gens dans leur perception du processus électoral et devraient être prises en considération par les concepteurs de politiques électorales et les fonctionnaires électoraux.

 

La capacité de l’OGE à s’acquitter de ses fonctions est aussi largement tributaire du contexte social du pays. Plusieurs facteurs influencent le fonctionnement de l’OGE, dont les taux d’alphabétisation ainsi que les coûts et la disponibilité de la main-d’œuvre locale, de l’électricité et d’autres ressources. Par exemple, un pays peu fortuné peut opter pour une administration électorale temporaire et centralisée, alors qu’un pays riche peut avoir une administration électorale permanente et décentralisée. Le même principe vaut pour les conditions de travail des membres de l’OGE et de son personnel.

 

L’éducation électorale est particulièrement influencée par l’alphabétisation. Dans des pays à faible taux d’alphabétisation, l’utilisation des symboles des partis a beaucoup aidé à rendre la campagne électorale et le processus de vote plus faciles à comprendre pour les électeurs.

S’il n’y a pas d’électricité, ou si le service électrique n’est pas fiable, ou si les installations de radiodiffusion sont de piètre qualité, l’information aux électeurs doit être diffusée autrement que par la radio ou la télévision. Si le service téléphonique est indisponible ou peu fiable, les gestionnaires électoraux peuvent avoir besoin d’installer leur propre réseau radiophonique à des fins administratives, en utilisant les ondes courtes pour mettre en réseau les bureaux électoraux locaux, régionaux et nationaux.

 

L’informatisation peut prendre en charge une grande partie de la routine monotone du travail électoral, accroître le flux d’informations de gestion et améliorer la vitesse et la qualité de l’ensemble du processus. Pour bien fonctionner, cependant, les systèmes informatiques ont besoin d’une alimentation électrique sûre (au point qu’il est habituellement recommandé d’avoir de grands générateurs de réserve, par mesure de précaution) et une main-d’œuvre compétente. Le coût du système informatique, y compris tout le matériel connexe, doit être comparé à ce qu’il en coûterait pour engager et former une main-d’œuvre locale qui effectuerait le même travail.

Les entreprises sont de plus en plus nombreuses à pouvoir fournir des équipements et des fournitures de plus en plus spécialisés dans le domaine électoral. Les entreprises locales peuvent être capables de fournir de nombreux articles, tels que des isoloirs, au meilleur coût final si les spécifications établies sont réalistes, si les délais sont suffisants et si le processus est mené correctement. Dans certains endroits tels que le Honduras (1993), les isoloirs sont de simples morceaux de tissu fixés à travers le coin d’une pièce.

 

Le contexte social et politique est un facteur particulièrement important de la sécurité des élections. Dans certains pays tels que le Pérou (1993), l’armée ou la police sont perçues par la population comme des alliés dans sa lutte continue contre les terroristes, et leur participation au processus électoral est donc vue d’un bon œil. Ailleurs, toute participation militaire au processus électoral, même pour la livraison de matériel, peut être perçue par les électeurs comme la preuve manifeste d’une intention de fraude. Dans de tels cas, d’autres mesures peuvent s’avérer nécessaires pour assurer la livraison du matériel et la sécurité du processus.

 

 

Auteurs des textes de « Gestion électorale »

Depuis son lancement initial, le sujet « Gestion électorale » (anciennement intitulée « Administration électorale ») de l’Encyclopédie ACE a été complètement réécrit. Ses principaux rédacteurs sont Sara Staino et Joram Rukambe, et l’organisme principal responsable de la réalisation de ce travail est IDEA International.

 

Principaux rédacteurs :

Alan Wall a plus de 20 années d’expérience comme conseiller en administration électorale et démocratie. De 1984 à 1994, il a occupé divers postes de direction à la Commission électorale australienne. Depuis, il a dirigé plusieurs projets de l’IFES en Azerbaïdjan en 1999 et en Indonésie entre 2000 et 2004, a été haut fonctionnaire électoral pour les Nations Unies en Slavonie de l’Est en 1996 et au Nigeria en 1998, et a été conseiller du gouvernement sud-africain pour les élections des gouvernements locaux de 1995. En 2005 et 2006, il a dirigé les programmes de soutien de Démocratie internationale à l’élection des gouvernements locaux en Indonésie. Alan a été un des premiers rédacteurs principaux du projet ACE.

 

Sara Staino est la rédactrice principale du sujet « Gestion électorale » de l’Encyclopédie ACE. Elle est membre de l’Équipe de gestion de projets d’ACE et chef de projet de l’Équipe de correction de trajectoire ACE d’IDEA, responsable de la réalisation et du contrôle de qualité pour les quatre sujets placés sous la responsabilité d’IDEA : Gestion électorale, Partis et candidats, Médias et élections, et Systèmes électoraux. Sara a été consultante pour l’Équipe des processus électoraux d’IDEA International depuis le début de 2004 et a participé à la rédaction du guide d’IDEA International sur la conception d’organismes électoraux. Elle travaille aussi à temps partiel comme enseignante d’université dans le domaine des relations internationales et comme observatrice électorale pour l’Agence suédoise de coopération internationale (Sida), et assume la vice-présidence d’une commission de bureau de vote aux élections en Suède. Sara est diplômée de science politique de l’Université d’Örebro en Suède.

 

Carl W. Dundas a été directeur des élections de la Jamaïque (1979-1980) et conseiller spécial (domaine juridique) au Secrétariat du Commonwealth, chargé de l’assistance technique en matière électorale (1990-2001). Depuis 2001, il est consultant en élections, spécialisé dans la modernisation des organismes de gestion électorale (OGE), des cadres législatifs électoraux et du découpage électoral. Il a été le conseiller électoral de la Commission européenne au Libéria (juillet 2004 – octobre 2005). Carl est avocat (Gray’s Inn) et titulaire d’une maîtrise en droit (LL.M) de l’Université de Londres.

 

Joram Rukambe est actuellement directeur du Programme Afrique d’IDEA International, basé à Pretoria, en Afrique du Sud. Il a été gestionnaire de programme principal de l’Équipe des processus électoraux d’IDEA pendant deux années avant de rejoindre le Programme Afrique. Joram a été directeur des élections et directeur général de la Commission électorale de Namibie de 1998 à 2003. Il a été observateur, consultant et conseiller technique dans le domaine électoral en Afrique, et a publié des articles sur la gestion des élections, particulièrement en Afrique du Sud. Il est titulaire d’une maîtrise ès lettres en médias et études culturelles de l’Université du Kwazulu-Natal, en Afrique du Sud, et d’une licence en administration publique et en développement de l’Université de Fort Hare, en Afrique du Sud.

 

Andrew Ellis dirige actuellement l’Équipe des processus électoraux d’IDEA International à Stockholm. Il a une large expérience comme conseiller technique pour les questions électorales et institutionnelles en contexte de transition démocratique. Il a été consultant principal auprès de l’Institut démocratique national (NDI) d’Indonésie de 1999 à 2003. À ce titre, il travaillait avec des membres du Parlement indonésien sur la modification de la Constitution et la réforme des lois électorales et politiques, ainsi qu’avec des organisations non gouvernementales (ONG) et des commentateurs politiques. Sous l’égide de la Commission européenne, il a aussi été conseiller technique principal auprès de la Commission électorale palestinienne pour tous les aspects de la préparation des premières élections palestiniennes en 1996 ainsi que pour la conception et la planification du programme d’assistance électorale de la Commission pour les élections de 1998 au Cambodge. Andrew a participé à la rédaction du nouveau guide d’IDEA International sur la conception d’organismes électoraux.

 

Ayman Ayoub se spécialise dans les programmes d’assistance électorale et de réforme légale et judiciaire. Avocat espagnol d’origine syrienne, Ayoub a surtout travaillé durant les 12 dernières années dans le domaine de l’aide à la démocratisation dans les pays en transition ou sortant d’un conflit, notamment au Moyen-Orient, en Afrique de l’Ouest, en Europe de l’Est et en Asie du Sud-Est pour la Commission européenne, les Nations Unies et d’autres organismes.

 

Les rédacteurs principaux tiennent à exprimer leurs sincères remerciements à :

Linda Ederberg qui a travaillé comme assistante de recherche d’ACE à IDEA International en 2005 et 2006. Elle était responsable du téléchargement et de la révision des fichiers portant sur le sujet « Gestion des élections ». Linda a terminé ses études en science politique, psychologie, et littérature et linguistique allemandes à l’Université de Heidelberg, en Allemagne, et à l’Université NUI Galway, en Irlande. Elle a obtenu sa maîtrise en juillet 2005. Pendant ses études, elle avait un emploi à mi-temps dans un projet de recherche au Département de science politique et comme professeur auxiliaire pour les cours de relations internationales et de politique européenne.

 

Ray Kennedy qui a été engagé par IDEA International pour évaluer la qualité des textes du sujet « Gestion électorale » et pour les réviser. Consultant électoral chevronné, il a travaillé lors de nombreuses élections sous l’égide de l’ONU. Il a été directeur des ressources d’information à la Fondation internationale pour les systèmes électoraux. Avant de se joindre à la Fondation en 1990, il avait été, de 1983 à 1989, coordonnateur du Centre d’études brésiliennes à l’École des études avancées (SAIS) de l’Université Johns Hopkins.

 

Marie Hohwu-Christensen qui était stagiaire à IDEA International pendant l’automne 2005.

Elle était chargée de télécharger les fichiers du sujet « Gestion des élections » dans la base de données d’ACE.

 

Structuration des organismes de gestion électorale (OGE)

La plupart des analystes s’entendent pour dire que la structure et le fonctionnement de l’administration électorale ont un impact considérable sur la crédibilité de l’organisme de gestion électorale (OGE) et sur son efficacité dans la prestation de services. Cependant, aucune structure n’est capable de répondre à tous les besoins dans tous les contextes. Les structures des OGE sont, dans l’ensemble, les produits de traditions politico-légales et culturelles ainsi que de l’évolution de la démocratie dans les différents pays. Parmi les facteurs qui déterminent les structures des OGE figurent les cadres constitutionnel et légal du pays concerné, les réformes entreprises pendant les périodes de transition et la richesse en ressources du pays.

 

La forme de l’OGE peut résulter d’un processus de conception holistique. Elle peut également être une greffe plus ou moins appropriée à un système existant au sein de l’administration publique. Dans les environnements postcoloniaux, elle peut être fortement influencée par les modèles administratifs coloniaux. S’il y a beaucoup de différences au niveau des détails, on ne compte que trois grands types ou modèles d’OGE.

 

Sous-sections de ce chapitre :

• Qu’est-ce qu’un organisme de gestion électorale (OGE)?
• OGE de modèle indépendant
• OGE de modèle gouvernemental
• OGE de modèle mixte 
• Que peut-on attendre des différents modèles d’OGE?
• OGE permanents ou temporaires
• OGE centralisés ou décentralisés
• OGE dans les pays fédéraux
• OGE transitoires internationaux et nationaux
• Représentation de l’OGE auprès du Cabinet et du pouvoir législatif

Qu’est-ce qu’un organisme de gestion électorale (OGE)?

La complexité de la gestion électorale et les compétences spécialisées qu’elle requiert exigent qu’une ou des institutions soient chargées des activités électorales. De tels organismes ont une variété de formes et de dimensions, avec un large éventail de titres comme « Commission électorale », « Direction des élections », « Conseil électoral », « Unité électorale » ou « Comité électoral ». L’expression « organisme de gestion  électorale (OGE) » a été forgée pour désigner l’organisme ou les organismes responsables de la gestion des élections, quelle que soit la taille de la structure institutionnelle en place.

 

Un OGE est un organisme créé dans le but de gérer un ou plusieurs des éléments essentiels à la conduite des élections et divers instruments de la démocratie directe tels que les référendums, les initiatives citoyennes et les votes de destitution (si ces derniers font partie du cadre légal).

 

Ces éléments essentiels sont :

• le fait de déterminer qui est électeur;
• la réception et la validation des investitures des participants électoraux (pour les élections, les partis politiques et/ou les candidats);
• la conduite du vote;
• le décompte des votes;
• la totalisation des suffrages des différents bureaux de vote.

 

Si ces éléments essentiels sont confiés à différents organismes, tous les organismes qui détiennent une part de ces éléments essentiels peuvent être considérés comme des OGE. Un OGE peut être une institution autonome ou une unité de gestion distincte au sein d’une institution plus grande qui peut avoir aussi des tâches non électorales.

 

En plus de ces éléments essentiels, un OGE peut accomplir d’autres tâches qui aident dans la conduite des élections et dans la démocratie directe, tels que :

 

• l’inscription des électeurs;
• la délimitation des circonscriptions;
• l’acquisition de matériaux électoraux;
• l’éducation électorale;
• la gestion ou la supervision du financement de la campagne;
• la veille médiatique;
• le règlement des litiges électoraux.

 

Cependant, un organisme qui n’a pas de responsabilités électorales sauf, par exemple, le découpage électoral (p. ex. une commission de découpage électoral), le règlement des litiges électoraux (p. ex. une cour compétente en matière électorale), la veille médiatique (p. ex. une commission de supervision de la couverture médiatique) ou la conduite de l’éducation électorale (p. ex. une commission d’éducation civique) ne peut pas être considéré comme un OGE parce qu’il ne gère aucun des éléments électoraux essentiels indiqués ci-dessus. De la même façon, un bureau de l’État chargé des questions de population ou un bureau de la statistique qui produit des registres électoraux dans le cadre du processus général d’inscription de la population ne peut pas être considéré comme un OGE.

 

Certains organismes chargés d’aucun des éléments électoraux essentiels peuvent néanmoins être considérés par le public comme des OGE à cause de l’ampleur des activités para‑électorales qu’ils mènent. Un exemple en est la Commission électorale de la Nouvelle-Zélande, qui est responsable de l’enregistrement des partis, de la répartition des temps d’antenne et des fonds publics aux partis, de la surveillance du financement des partis et de leurs dépenses, et de l’éducation électorale. Cependant, de telles institutions ne correspondent pas à la définition d’OGE donnée ci-dessus.

 

En plus de la répartition des différents éléments du processus électoral entre diverses responsabilités fonctionnelles, les responsabilités électorales peuvent être partagées entre des organismes de niveaux différents. Par exemple, certains éléments de la conduite des élections peuvent être dirigés, au niveau national, par une commission électorale, un ministère

(p. ex. ministère de l’Intérieur), ou une agence du gouvernement national, tandis que les autres éléments sont mis en œuvre au niveau local par des commissions locales, des services régionaux de départements du gouvernement, ou par les autorités locales. Le terme d’OGE peut également s’appliquer à une commission électorale nationale qui codirige des élections avec les autorités locales, et peut inclure dans ses fonctions des attributions telles que la coordination de l’impression des bulletins de vote, la répartition des sièges et la proclamation des résultats au niveau national.

 

OGE de modèle indépendant

Le modèle indépendant de gestion électorale existe dans les pays où les élections sont organisées et administrées par un OGE qui est institutionnellement autonome et indépendant du pouvoir exécutif, et qui possède et gère son propre budget. L’OGE de modèle indépendant n’est pas responsable devant un ministère ou un département du gouvernement. Il peut cependant être responsable devant le pouvoir législatif, la magistrature ou le chef de l’État. Le niveau d’autonomie financière et de responsabilisation des OGE de ce type peut varier, tout comme les critères de performance auxquels ils sont soumis. Les membres de ces organismes ne peuvent pas faire partie de l’exécutif pendant leur mandat à l’OGE. Beaucoup de démocraties nouvelles et émergentes ont choisi le modèle indépendant de gestion électorale.

 

Exemples de pays dotés d’un OGE de modèle indépendant (2006) :

Indonésie 

Liberia 

Île Maurice 

Nigeria 

Pologne 

Afrique du Sud  

Thaïlande 

Timor-Oriental 

Uruguay 

Arménie 

Australie 

Bosnie Herzégovine 

Burkina Faso 

Canada 

Costa Rica 

Estonie 

Géorgie

Inde

 

Dans certains pays, deux organismes sont créés pour la gestion des élections, tous les deux étant indépendants de l’exécutif et pouvant être considérés comme des OGE indépendants. Un de ces organismes est habituellement responsable des politiques relatives au processus électoral, alors que l’autre conduit et met en œuvre le processus électoral. Des barrières peuvent être établies afin que l’OGE chargé de la mise en œuvre soit protégé contre toute interférence politique dans le recrutement de son personnel et l’acquisition de matériels opérationnels.

 

Exemples de pays dotés d’une « structure double » d’OGE indépendants :

Jamaïque 

Roumanie

Surinam 

Vanuatu

 

Ce qu’un OGE de modèle indépendant est, peut être, et n’est pas

Attributs essentiels d’un OGE de modèle indépendant :

 

• est institutionnellement indépendant du pouvoir exécutif;
• a l’entière responsabilité de la mise en œuvre;
• a certaines contraintes en matière de bonne gouvernance;
• a le pouvoir d’adopter des politiques en toute indépendance à l’intérieur du cadre légal;
• est composé de membres qui sont à l’extérieur du pouvoir exécutif pendant leur mandat à l’OGE;
• est composé de membres inamovibles;
• a son propre budget et le gère de manière indépendante à l’abri d’un contrôle gouvernemental quotidien;
• a l’autonomie requise pour déterminer ses besoins, ses règles et ses politiques en matière de recrutement.

 

Attributs possibles d’un OGE de modèle indépendant :

 

• peut être une personne morale apte à intenter un procès et à se voir intenter un procès (p. ex. Azerbaïdjan, Kenya et Lituanie) ou ne pas être une personne morale
  (p. ex. Botswana et Namibie);
• est le plus souvent formellement responsable devant le pouvoir législatif, le pouvoir judiciaire ou le chef de l’État;
• peut avoir des degrés divers d’autonomie financière et de responsabilisation;
• peut jouir d’une certaine autonomie financière dans la mesure où il élabore son propre budget et utilise des fonds publics avec une supervision minimale du pouvoir exécutif;
• peut être soumis à des critères de performance plus ou moins rigoureux;
• a généralement le pouvoir, aux termes de la loi, d’élaborer le cadre réglementaire des élections en toute indépendance;
• dispose le plus souvent de larges pouvoirs et fonctions pour la mise en œuvre des mesures en matière électorale;
• peut être habilité à embaucher, licencier et sanctionner son propre personnel;
• peut être habilité à élaborer ses propres procédures comptables et d’approvisionnement;
• peut être composé d’experts non alignés ou de membres affiliés politiquement;
• peut être composé de membres dont le mandat est d’une durée préétablie;
• peut disposer d’un budget alloué séparément par le pouvoir législatif;
• peut recevoir des fonds du pouvoir exécutif ou de la communauté des donateurs;
• peut avoir la possibilité de recruter son personnel au sein de la fonction publique.

 

Ce qu’un OGE de modèle indépendant n’est pas :

 

• ne fait PAS partie de la structure d’un ministère de l’État ou d’un gouvernement local;
• n’est PAS au-dessus de la Constitution ou de la loi;
• n’est PAS formellement responsable devant le pouvoir exécutif;
• n’est PAS libre de contraintes politiques et financières, ni d’obligations de performance et de bonne gouvernance;
• n’émarge PAS au budget d’un ministère;
• les membres de son personnel ne sont PAS nécessairement des fonctionnaires.

 

OGE de modèle gouvernemental

Le modèle gouvernemental de gestion électorale existe dans les pays où les élections sont organisées et dirigées par le pouvoir exécutif par l’intermédiaire d’un ministère

(tel que le ministère de l’Intérieur) et/ou des autorités locales. Les OGE de modèle gouvernemental qui existent au niveau national sont dirigés par un ministre ou un fonctionnaire et sont responsables devant un ministre. Sauf de rares exceptions, ils n’ont pas de membres. Leur budget relève d’un ministère et/ou d’autorités locales.

 

Exemples de pays dotés d’un OGE de modèle gouvernemental :

Danemark 

Seychelles

Singapore

Suisse

Tunisie 

Royaume-Uni (pour les élections mais pas pour les référendums)

États-Unis

 

En Suède, en Suisse, au Royaume-Uni et aux États-Unis, les élections sont conduites par les autorités locales. En Suède et en Suisse, l’OGE central assume le rôle de coordonnateur des politiques.

 

Ce qu’un OGE de modèle gouvernemental est, peut être, et n’est pas

Attributs essentiels d’un OGE de modèle gouvernemental :

• fait partie de la structure d’un ministère de l’État ou d’un gouvernement local; 
• la mise en œuvre relève du pouvoir exécutif;
• est entièrement responsable devant le pouvoir exécutif sur le plan des politiques, des finances, de la performance et de la gouvernance;
• ses pouvoirs sont limités à la mise en œuvre;
• partage, dans bien des cas, les responsabilités de la mise en œuvre avec d’autres ministères et gouvernements locaux;
• est dirigé par un ministre ou un fonctionnaire;
• émarge au budget d’un ministère;
• est principalement composé de fonctionnaires.

 

Attributs possibles d’un OGE de modèle gouvernemental :

• peut être un ministère, une agence ou une autorité locale;
• les responsabilités de la mise en œuvre peuvent être partagées avec des ministères ou des autorités locales;
• sauf de rares exceptions, n’a pas de membres, seulement un secrétariat;
• la sélection des membres (le cas échéant) et du secrétariat peut être faite exclusivement par le pouvoir exécutif;
• n’a pas, normalement, un mandat à durée fixe, car d’habitude il n’a pas de membres;
• peut recevoir des fonds de la communauté des donateurs;
• peut être habilité à recruter du personnel en dehors de la fonction publique.

 

Ce qu’un OGE de modèle gouvernemental n’est pas :

• n’est PAS une institution indépendante du pouvoir exécutif;
• n’a PAS de pouvoirs indépendants de réglementation;
• n’a PAS son propre budget;
• ne peut PAS embaucher et licencier son propre personnel.

 

OGE de modèle mixte

Les OGE de modèle mixte ont des structures doubles, avec un composant chargé des politiques, du suivi ou de la surveillance, qui est indépendant du pouvoir exécutif (comme pour le modèle indépendant), et un composant chargé de la mise en œuvre, qui est rattaché à un ministère de l’État et/ou à un gouvernement local (comme pour le modèle gouvernemental). Sous ce modèle, les élections sont organisées par le composant gouvernemental de mise en œuvre de l’OGE, avec une certaine supervision fournie par le composant indépendant de l’OGE.

 

Le modèle mixte est utilisé en France, au Japon, en Espagne et dans beaucoup d’anciennes colonies françaises, surtout en Afrique de l’Ouest, par exemple au Mali, au Sénégal et au Togo.

 

Les pouvoirs, les fonctions et la force du composant indépendant, comparés à ceux du composant gouvernemental, varient dans les différents exemples de ce modèle, et la classification d’un OGE particulier dans le modèle mixte n’est pas toujours très évidente. Dans certains cas, le composant indépendant n’est guère plus qu’une opération d’observation officialisée, bien que cette version soit en train de disparaître, ayant été abandonnée par exemple au Sénégal. Dans d’autres cas, le composant indépendant a pour rôle de surveiller et de vérifier la mise en œuvre de scrutins par le composant gouvernemental, comme à Madagascar, et quelquefois aussi de recenser et de transmettre les résultats, comme au Congo (Brazzaville) et au Togo. Dans certains pays francophones, le Conseil constitutionnel prend part au recensement et à la proclamation des résultats, et peut être considéré comme un composant indépendant de l’OGE. Au Tchad, cela s’applique uniquement aux référendums, et pas aux élections. Au Mali, la Commission électorale nationale indépendante (CENI) et le Conseil constitutionnel réalisent leur propre recensement des résultats : on peut dire, par conséquent, que l’OGE compte trois composants, un qui est gouvernemental et deux qui sont indépendants.

 

Le rapport entre les composants d’un OGE de modèle mixte n’est pas toujours clairement défini dans la législation ou correctement interprété par les parties prenantes, et des frictions peuvent en résulter. Lors des élections de 1999 en Guinée-Conakry (où le modèle mixte était utilisé), les représentants de la majorité et ceux de l’opposition au sein du composant indépendant avaient des vues très divergentes sur son rôle en matière de surveillance et de vérification, et son efficacité a fait l’objet d’âpres débats.

 

Exemples de formats pour un OGE de modèle mixte

Les OGE de modèle mixte ont une variété de structures, de rapports internes et d’attributs. Il est donc difficile de codifier leurs attributs essentiels et possibles. Le rapport entre les deux composants d’un OGE de modèle mixte détermine en grande partie ses attributs et ses modes de fonctionnement. Les cadres légaux efficaces des OGE de ce type spécifient clairement la répartition des pouvoirs et fonctions entre le composant chargé des politiques, du suivi et de la surveillance et le composant chargé de la mise en œuvre, ainsi que leurs interactions.

 

Le tableau intitulé « Exemples de formats d’un OGE de modèle mixte » dans la barre dynamique montre certains attributs de quelques exemples d’OGE de modèle mixte.

 

Que peut-on attendre des différents modèles d’OGE?

Il serait simpliste de penser que les trois modèles d’OGE ont des comportements distincts. Le comportement d’un OGE ne dépend pas seulement de son type, mais également de la structure électorale, des attentes politiques et sociales ainsi que de l’environnement culturel dans lequel évolue chaque OGE.

 

Parmi les facteurs d’influence figurent la volonté politique de laisser l’OGE agir de manière libre et impartiale, la gamme de pouvoirs et fonctions donnée à l’OGE, les critères d’embauche pour ses membres ou son personnel et la durée de leur mandat, la manière dont ses membres et/ou son personnel sont sélectionnés et nommés, le cadre de supervision et de responsabilité et le fait de savoir si l’OGE a une personnalité juridique et est donc capable d’intenter ou de se voir intenter un procès. Par exemple, un OGE de modèle indépendant qui comprend des représentants de partis politiques concurrents et un OGE de modèle indépendant qui comprend des universitaires neutres, ou d’autres personnes sans appartenance politique, relèvent tous deux du modèle indépendant, mais fonctionneront vraisemblablement de façons différentes. De la même façon, un OGE de modèle gouvernemental, dont le ministère de tutelle contrôle des bureaux locaux de gestion électorale, se comportera sans doute différemment d’un OGE qui dépend de nombreuses autorités locales pour la mise en œuvre des activités électorales.

 

OGE permanents ou temporaires

Pour déterminer si c’est un OGE permanent ou temporaire qui serait le plus approprié, les charges de travail tout au long du cycle électoral doivent être prises en considération et il faut comparer les dépenses nécessaires au maintien d’une institution permanente aux frais et au temps requis pour la mise en place d’un nouvel organisme à chaque élection.

 

L’existence d’une institution électorale permanente se justifie dans des situations où des activités électorales ont lieu régulièrement (p. ex. élections régulières ou partielles, inscription continue des électeurs) ou lorsqu’il faut poursuivre le travail de développement électoral (p. ex. éducation électorale, réforme de la législation électorale).

 

Certains pays ont des OGE qui n’existent que pendant la période électorale. Ces OGE peuvent être de modèle indépendant, gouvernemental ou mixte. Dans certains cas, l’OGE de modèle gouvernemental doit être temporaire parce que les fonctionnaires chargés des élections ont d’autres occupations à plein temps et sont mis à la disposition de l’OGE uniquement en période électorale. Cependant, certains pays avec un OGE de modèle gouvernemental, tels que la Suède, maintiennent un personnel réduit chargé d’accomplir certaines tâches, comme la mise à jour du registre électoral (appelé aussi fichier électoral), entre les élections. Dans certains OGE de modèle mixte, le composant gouvernemental est permanent, pour conserver la mémoire institutionnelle, alors que le composant de modèle indépendant fonctionne uniquement pendant les périodes électorales, comme au Togo.

 

Certains pays dotés d’OGE de modèle indépendant ont des OGE centraux permanents qui coexistent avec des OGE subalternes temporaires au niveau régional ou local. Selon les responsabilités des OGE subalternes et la logistique nécessaire, ces dernières structures sont nommées de deux à six mois avant les élections.

 

Il y a beaucoup de phases dans le processus électoral : pour une élection, par exemple, ces phases comprennent la conception et la rédaction des lois, le recrutement et la formation du personnel électoral, la planification de l’élection, l’inscription des électeurs, l’enregistrement des partis politiques, la désignation des partis et des candidats, la campagne électorale, le scrutin, le dépouillement des votes, le recensement des résultats, leur proclamation, le règlement des litiges électoraux, la présentation des rapports, la vérification et l’archivage. À la fin d’un processus électoral, il est souhaitable que le travail commence en vue du suivant : le processus entier constitue ce qu’on appelle le cycle électoral. 

 

Pays qui ont des OGE permanents :

• Arménie
• Australie
• Brésil
• Canada
• Indonésie
• Mexique
• Philippines
• Afrique du Sud
• Thaïlande

 

Jusqu’à récemment, la Bulgarie et la Roumanie n'avaient pas d’OGE permanents, même au niveau national. Des OGE permanents ont été créés à la suite des encouragements de l’Association des fonctionnaires chargés des élections en Europe centrale et de l’Est (ACEEEO) et des recommandations des missions d’observation électorale de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), qui faisaient valoir que de telles structures aideraient à rehausser la mémoire institutionnelle et la continuité opérationnelle.

OGE centralisés ou décentralisés

La nature de l’OGE, quant à la concentration du pouvoir ou sa dévolution, dépend beaucoup du système de gouvernement en vigueur dans le pays et est habituellement définie dans la loi électorale. Le cadre légal peut établir une distinction entre les pouvoirs et les fonctions attribués à un OGE central ou national et ceux attribués à  un OGE régional ou de niveau inférieur. Ce genre de division verticale des pouvoirs et fonctions peut être effectué entre les différents niveaux d’une même branche d’un OGE national unique, entre l’OGE national et différents OGE provinciaux (comme en Indonésie), ou entre l’OGE national et des OGE locaux (comme au Royaume-Uni).

 

Il est courant dans des systèmes unitaires, tels que ceux du Costa Rica, du Ghana et des Philippines, d’avoir un OGE central qui est responsable de toutes les élections, mais qui a des bureaux subalternes aux niveaux provincial et local. Les pays dont les lois prévoient des OGE distincts, hiérarchiquement responsables, aux niveaux du pays, des régions, des zones administratives et même des villages, assignent souvent des pouvoirs et responsabilités délégués ou différents à chacun des niveaux. Des cadres légaux instituant un OGE central qui délègue des responsabilités pour la mise en œuvre de certaines fonctions électorales sont en place dans beaucoup de pays, tels que la Lituanie et la Slovaquie.  

 

Les pays dotés d’un OGE de modèle gouvernemental ou mixte peuvent compter sur les autorités locales pour mener tout ou partie des activités électorales. Par exemple, la Suède possède une structure d’OGE hautement décentralisée comprenant un OGE national chargé de la coordination politique et un certain nombre d’autorités locales qui gèrent les élections, tandis qu’en Hongrie et en Suisse, certains pouvoirs sont délégués aux OGE locaux. Conférer des pouvoirs et responsabilités électoraux à des autorités locales sans une supervision appropriée peut compromettre la cohérence, la qualité du service et finalement la liberté et l’équité des élections. Les États-Unis sont une bonne illustration de cette difficulté.

 

• Les structures d’OGE décentralisées peuvent garantir la continuité dans le travail, surtout là où l’OGE a la responsabilité de tâches récurrentes telles que l’inscription continue des électeurs.
• Les OGE décentralisés, même s’ils sont temporaires et situés à des niveaux inférieurs, peuvent rehausser le caractère inclusif et transparent de la gestion électorale.
• La pérennité et les coûts des OGE permanents, comparés à ceux des OGE temporaires, au niveau régional et/ou à des niveaux inférieurs, doivent être pris en compte, autant que leurs avantages.

 

 

OGE dans les pays fédéraux

Dans les pays fédéraux, différents OGE peuvent exister au niveau national et dans chaque État/province, fonctionnant souvent à l’intérieur de différents cadres légaux, et parfois avec différents systèmes électoraux. Les OGE de niveau national et ceux de niveau provincial peuvent avoir chacun des structures séparées et dévolues.

 

La relation entre de tels OGE, et les pouvoirs et responsabilités de chacun d’eux, dépendent des dispositions de la loi.

 

Cette relation peut prendre plusieurs formes. En voici quelques exemples :

 

• En Australie et au Canada, l’OGE national est responsable des élections nationales (fédérales), tandis que les OGE provinciaux sont responsables des élections provinciales et locales.
• Au Brésil, les OGE des États sont généralement responsables de la conduite de toutes les élections, alors que l’OGE national assure le recensement et la proclamation des résultats pour les fonctions de niveau national.
• En Inde, l’OGE national assure la supervision générale, le contrôle et la direction des élections des États. La conduite de ces élections relève directement du directeur général des élections de l’État, un haut fonctionnaire civil nommé par l’OGE national.
• Au Nigeria, l’OGE national est responsable des élections fédérales et d’État tandis que les OGE provinciaux sont uniquement responsables des élections locales.
• Dans la Fédération de Russie, un OGE central au niveau national est responsable de toutes les élections fédérales et les OGE régionaux sont responsables des élections dans les 89 régions qui composent la fédération. Quant aux OGE de niveau inférieur, ils sont responsables devant l’OGE central des élections fédérales et responsables devant l’OGE régional des élections régionales et locales ainsi que de celles tenues au niveau de la république.
• En Suisse, un OGE national s’occupe de la coordination politique, tandis que les autorités locales gèrent les élections.

 

S’il y a souvent des rivalités entre OGE aux niveaux national et provincial dans les systèmes fédéraux, il existe tout de même des exemples de coopération. Par exemple, en Australie, les lois électorales des États stipulent spécifiquement que les registres électoraux pour les élections provinciales et locales doivent être tenus conjointement avec l’OGE national, plutôt que d’obliger les provinces à tenir leurs propres registres. Ce genre de coordination permet des économies considérables.

 

 

OGE transitoires internationaux et nationaux

Un OGE transitoire est un OGE créé temporairement pour faciliter des élections de transition. Les OGE transitoires internationaux sont normalement mis sur pied sous les auspices de la communauté internationale, par exemple à travers les Nations Unies (ONU), et une partie ou la totalité de leurs membres est constituée d’experts internationaux. Parmi les pays où des OGE transitoires internationaux ont été mis en place figurent le Cambodge (1993), la Bosnie-Herzégovine (1996) et le Timor-Oriental (2000).

 

Bien que n’étant pas des OGE strictement internationaux, les OGE en Afghanistan (2004) et en Afrique du Sud (1994) étaient des institutions nationales devant accueillir des membres internationaux. L’OGE sud-africain de 1994 était composé de cinq experts internationaux, mais depuis 1996, l’Afrique du Sud s’est dotée d’un OGE national de modèle indépendant.

 

Un avantage des OGE transitoires internationaux est qu’ils bénéficient de la présence d'experts électoraux internationaux possédant de vastes connaissances techniques et une expérience électorale diversifiée. Ce type de structure d’OGE est utile dans des situations de conflits profondément enracinés où il importe de construire un consensus par la médiation et le dialogue. La présence d’experts internationaux au sein de l’OGE peut renforcer la confiance des parties prenantes nationales et internationales envers le processus électoral.

 

Les OGE transitoires peuvent aussi être composés uniquement de citoyens du pays, souvent principalement des représentants des partis politiques : l’OGE de 53 membres créé en Indonésie en 1999 en est un exemple. Cet OGE était plus grand que d’habitude pour garantir la représentation de l’ensemble des citoyens. En 2001, l’Indonésie a amendé sa loi électorale pour prévoir un OGE formé d’un groupe d’experts comptant 11 membres.

 

Représentation de l’OGE auprès du Cabinet et du pouvoir législatif

Tout OGE, peu importe le modèle ou type, doit négocier avec les pouvoirs exécutif et législatif sur des questions telles que la législation électorale et les budgets. Il est bon qu’un comité pluripartite du pouvoir législatif, tel que le Comité commun permanent sur les questions électorales en Australie, s’occupe des questions d’OGE, et qu’un membre du Cabinet prenne en charge toutes les questions d’OGE au Cabinet et en parle aussi au Cabinet ainsi qu’à l’assemblée législative. Dans un OGE de modèle gouvernemental, le ministre compétent est habituellement celui du ministère dans lequel l’OGE est logé. 

 

À moins qu’un OGE de modèle indépendant ou mixte ait aussi quelqu’un qui parle en son nom, tâche qui peut être confiée à un ministre spécifié, il est difficile d’attirer suffisamment l’attention du pouvoir législatif ou exécutif sur des questions relatives aux OGE. Par exemple, l’arrangement en Namibie par lequel le président de l’Assemblée nationale traite de toutes les questions portant sur l’OGE, y compris la loi électorale et le budget de l’OGE, a déjà posé des problèmes à l’OGE parce que le président de l’Assemblée nationale n’est pas représenté au conseil des ministres, et qu’en Namibie tout projet de loi doit d’abord être présenté au conseil des ministres par un de ses membres.

 

Une crise née de la lenteur de la réforme électorale en 2003 a conduit à la nomination temporaire d’un ministre de tutelle pour l’OGE et à une révision des rapports entre l’OGE et le conseil des ministres.

 

Résumé : structuration des organismes de gestion électorale

• Les élections sont des processus complexes et spécialisés qui sont menés plus efficacement par un organisme chargé de responsabilités spécifiques en matière de gestion électorale.
• Un organisme de gestion électorale (OGE) est une institution ou un organisme chargé de gérer un ou plusieurs des éléments essentiels de la gestion électorale, à savoir:
• déterminer qui peut être candidat à une élection;
• déterminer qui peut voter;
• administrer le vote;
• effectuer le dépouillement des votes;
•  recenser les résultats du scrutin.

 

• Les tâches électorales essentielles et autres peuvent être menées par un ou plusieurs organismes.
• Il existe trois grands modèles d’OGE :
• indépendant
• gouvernemental
• mixte 

 

• Une caractéristique clé de l’OGE de modèle indépendant est qu’il est institutionnellement indépendant du pouvoir exécutif. Pour sa part, l’OGE de modèle gouvernemental fait partie du pouvoir exécutif et est responsable devant lui. Quant aux OGE de modèle mixte, ils comprennent typiquement un composant semblable au modèle indépendant, avec des pouvoirs variables sur le plan des politiques et de la surveillance, et un composant de mise en œuvre semblable au modèle gouvernemental.
• Chaque modèle d’OGE a certains attributs de base, mais aussi beaucoup de variations. Le comportement des OGE ne dépend pas simplement du modèle utilisé, mais également d’autres facteurs d’ordre électoral, social, culturel et politique.
• Il existe beaucoup de types d’organismes de gestion électorale dans les trois modèles généraux. Les OGE peuvent être permanents ou temporaires et centralisés ou décentralisés à des degrés variables. Chaque structure a ses avantages et ses inconvénients, qui ont besoin d’être évalués avec soin en fonction des conditions du pays.
• Des éléments spéciaux de coordination peuvent être nécessaires dans le cas des OGE de pays fédéraux, et dans des environnements de transition où une présence internationale au sein de l’OGE peut s’avérer utile à la gestion d’un conflit.
• Les OGE ont de préférence un ministre responsable qui défend leurs points de vue devant le conseil des ministres, et un comité multipartite de l’assemblée législative est chargé des questions électorales.
• Peu importe le modèle utilisé, tous les OGE doivent suivre certains principes directeurs, notamment l’indépendance de décision et d’action, l’impartialité, l’intégrité, la transparence, l’efficacité, et l’orientation service. Ces principes sont parfois appliqués de manière plus complète avec un modèle indépendant.

Pouvoirs, fonctions et responsabilités d'un OGE

Dans la législation ou la pratique électorale, il n’y a souvent aucune distinction claire entre les pouvoirs et les fonctions d’un OGE. Dans certaines législations électorales, toutes les activités de l’OGE sanctionnées par la loi sont désignées comme des pouvoirs. Dans beaucoup de législations électorales, les pouvoirs et les fonctions sont traités ensemble tandis que dans d’autres, comme en Bosnie-Herzégovine, la loi donne simplement la liste des activités que doit mener l’OGE. On peut considérer que les pouvoirs d’un OGE sont les activités pour lesquelles un OGE est habilité à adopter, de son propre gré, des règles, directives ou décisions qui affectent les droits et activités des autres, telles que l’élaboration de règlements et la résolution de litiges électoraux. Ces pouvoirs peuvent être soumis au contrôle d’autres organismes. Les fonctions d’un OGE peuvent alors être décrites comme les activités dans lesquelles il met simplement en œuvre des décisions (p. ex. formation du personnel, information des électeurs). Ces fonctions peuvent également être soumises à un examen externe.

 

Les pouvoirs et fonctions d’un OGE sont influencés par divers facteurs :

• Le résultat des processus de négociation entre les forces politiques, dans le pays ou au-delà, qui ont ouvert la voie à l’établissement de l’OGE, a généralement une grande influence, en particulier dans les démocraties émergentes.

 

Parmi les autres facteurs possibles sur le plan politique, administratif ou géographique figurent :

• la structure de l’État (p. ex. État unitaire ou fédéral, régime présidentiel ou parlementaire);
• les données démographiques;
• le système électoral (p. ex. circonscriptions à député unique ou à plusieurs députés);
• existence d’autres fournisseurs de services électoraux.

 

L’interaction historique de ces facteurs dans chaque pays a créé une large variété de modèles en matière de pouvoirs et fonctions des OGE.

 

Pouvoirs et fonctions des OGE

La majorité des OGE sont habilités à adopter des règlements et des décisions qui sont contraignants pour tous les acteurs du processus électoral – électeurs, partis politiques et candidats, médias et observateurs – à condition que ces règlements et décisions soient conformes à la constitution et à la législation électorale.

 

Certains OGE ont des pouvoirs exécutifs, législatifs et judiciaires. Par exemple, la création d’OGE puissants était nécessaire pour atténuer la prééminence du pouvoir exécutif sur les autres branches du gouvernement sous le règne des gouvernements oligarchiques d’Amérique latine au début du 20^e siècle. Dans des pays tels que le Costa Rica et l’Uruguay, les OGE se sont imposés comme la « quatrième branche » du gouvernement. Ces OGE peuvent adopter des règlements, directives ou modifications aux règlements qui sont contraignants pour les processus électoraux, et aucune autre branche du gouvernement ne peut modifier leurs décisions. Ils ont aussi des pouvoirs exécutifs en matière de convocation et de conduite des élections, de validation ou d’annulation des résultats des élections, et de règlement des litiges électoraux.

 

Dans d’autres parties du monde, la réglementation adoptée par les OGE est soumise au contrôle des tribunaux et doit être conforme à la législation électorale. Certains OGE ont des pouvoirs qui combinent des pouvoirs exécutifs avec un degré plus ou moins grand de pouvoir décisionnel. Par exemple, les OGE au Cameroun, en Roumanie, en Papouasie-Nouvelle-Guinée et aux Philippines sont habilités à mener des enquêtes et, si nécessaire, d’entamer des poursuites en cas de violation des lois électorales. Au Cambodge, l’OGE peut mener des enquêtes et régler des litiges de nature administrative ou qui ne relèvent pas nécessairement de la compétence des cours.

 

La majorité des OGE ont des pouvoirs de nature essentiellement exécutive, relatifs à la mise en œuvre des activités électorales. Au Yémen, l’OGE peut présenter des mesures législatives auxiliaires, alors que dans beaucoup de pays, les OGE peuvent faire des règlements ou des proclamations.

 

Dans certains pays, ces pouvoirs comprennent la détermination de la date des élections, à l’intérieur de paramètres établis par la loi et souvent liés à une période de temps définie par l’expiration du mandat de l’organe élu.

 

Quelques exemples de pouvoirs d’OGE :

• En Inde et au Pakistan, l’OGE a le pouvoir de confectionner le calendrier électoral et de publier la convocation des électeurs.
• En Russie, l’OGE peut convoquer une élection si le pouvoir législatif ne l’a pas fait.
• Au Yémen, l’OGE a le pouvoir de convoquer une élection partielle, mais pas une élection générale.
• Dans certains cas, comme en Thaïlande ou en Uruguay, l’OGE a le pouvoir de faire reprendre une élection si elle ne s’est pas déroulée d’une manière honnête et juste, aux termes de la loi.
• En Indonésie, des comités situés à un niveau inférieur à celui de la circonscription peuvent faire reprendre le vote dans des bureaux de vote individuels.
• L’OGE de Namibie peut faire reprendre une élection en cas de violences ou d’urgence.

 

Cependant, beaucoup d’OGE n’ont aucune influence sur la date d’une élection. Dans des pays tels que le Mexique et les États-Unis, les élections se déroulent à date fixe, et dans beaucoup de pays qui suivent le modèle de Westminster, le pouvoir de convoquer des élections appartient au chef du gouvernement ou au président de l’État.

 

Étendue des pouvoirs et fonctions

Particulièrement dans les nouvelles démocraties, les cadres légaux électoraux sont conçus pour couvrir l’ensemble des questions relatives à la tenue d’élections libres et justes. Cela peut avoir l’avantage de favoriser l’intégrité électorale en assurant que l’OGE exerce un contrôle reflétant son statut comme responsable de la totalité du processus. Dans beaucoup de pays, l’OGE est responsable d’une large gamme d’activités tout le long du cycle électoral.

 

Outre les pouvoirs et fonctions essentiels (ou de base) ci-après :

• détermination de qui est électeur;
• détermination des partis politiques et/ou candidats admissibles à participer à une élection;
• organisation et conduite du scrutin;
• dépouillement des votes;
• recensement des résultats.

 

La charge d’un OGE peut comprendre les activités suivantes :

• élaboration de politiques électorales nationales ou régionales;
• planification des services électoraux;
• formation du personnel électoral;
• information et éducation électorales et éducation civique;
• découpage électoral;
• logistique électorale;
• identification et inscription des électeurs;
• création et tenue d’un registre électoral national;
• enregistrement des partis politiques;
• réglementation du financement des partis;
• présélections ou primaires des partis;
• réglementation de la conduite des partis et des candidats;
• réglementation de la conduite des médias pendant les élections;
• réglementation des sondages d’opinion;
• formation des représentants des partis et des candidats à l’observation du scrutin;
• accréditation et réglementation de la conduite des observateurs électoraux;
• proclamation et validation des résultats de l’élection;
• règlement des litiges électoraux;
• examen et évaluation de l’adéquation du cadre électoral et de la performance de l’OGE;
• conseils au gouvernement et au pouvoir législatif sur des questions de réforme électorale;
• participation à des services d’assistance électorale internationale, y compris à des missions d’observation dans des pays voisins.

 

Responsabilité en matière d’inscription des électeurs

Le cadre légal électoral exige parfois que l’inscription des électeurs soit rattachée à un système national d’identification ou d’enregistrement civil, contrôlé par une autorité autre que l’OGE. Dans ces cas, l’inscription faite par une autorité autre que l’OGE n’est qu’une formalité administrative. En cas de contestation (par exemple, si quelqu’un est soupçonné de s’être inscrit sans avoir la qualité d’électeur ou prétend avoir été omis par erreur du registre électoral), c’est l’OGE qui détermine l’admissibilité de l’électeur, et non l’autorité chargée de l’inscription civile. Dans d’autres pays, un organisme autre que l’OGE est responsable, selon la loi électorale, de la création et de la tenue du registre électoral.

 

Quel que soit le mode de compilation du registre électoral, l’essentiel est de veiller à ce que ses données soient exactes et crédibles. Si un registre électoral est établi par un OGE de modèle indépendant, il a des chances d’être plus crédible auprès du public que s’il est créé à partir des données d’un ministère du gouvernement, bien que l’utilisation d’un système d’inscription civile ou d’identification existant puisse être plus rentable. Quelle que soit l’institution qui élabore les données du registre électoral, l’OGE doit s’assurer que les registres électoraux destinés à l’usage des bureaux de vote sont exacts.

 

Au Pérou, le cadre légal électoral confère à l’OGE la responsabilité de délivrer les documents d’identification nationale et les cartes d’électeur. Cela a bien fonctionné et a beaucoup facilité la compilation et la tenue du registre électoral pour l’OGE. Des mesures de contrôle de qualité pour l’inscription des électeurs, comme la possibilité d’inspections publiques par des électeurs, sont communément incluses dans les lois électorales. Dans beaucoup de pays développés dotés de registres (électroniques) de la population, l’OGE compare régulièrement ses données d’inscription électorale avec les données du registre de la population pour repérer les électeurs non admissibles ou les électeurs fantômes en vue de les radier.

 

Responsabilité en matière d’enregistrement et de financement des partis politiques

L’enregistrement des partis politiques, la surveillance des contributions qu’ils reçoivent et/ou de leurs dépenses, et la distribution de tous fonds publics destinés aux partis et aux candidats figurent aussi quelquefois parmi les fonctions confiées par la loi à des organismes autres qu’un OGE. L’enregistrement des partis peut relever d’un ministère ou d’un tribunal de comté, par exemple; et le financement et les dépenses des partis peuvent être contrôlés par une agence autre que l’OGE. Dans des pays tels que Fiji, la Russie et la Thaïlande, l’OGE administre l’enregistrement des partis, leur financement ainsi que les procédures de divulgation, et il est le gardien des symboles des partis et des logos des candidats indépendants. Dans certains pays, l’OGE est responsable de la vérification des comptes des partis.

Responsabilités en matière de campagnes électorales

Les codes de conduite de campagne des partis politiques et des candidats peuvent être inclus dans le cadre légal ou faire l’objet d’un accord volontaire entre les partis, négocié sous l’égide de l’OGE. Ces codes sont plus efficaces s’ils sont volontairement adoptés par les partis, mais que l’OGE ou l’organisme de résolution des litiges électoraux est habilité à imposer des sanctions en cas d’infractions.

 

Plusieurs OGE, dans le cadre légal électoral, sont chargés de réglementer en général les méthodes de campagne et la conduite des partis politiques. D’autres OGE jouent un rôle dans la répartition des allocations de médias pour les campagnes des partis, ou réglementent la répartition du temps d’antenne des médias publics entre les partis et les candidats. Au Canada, l’OGE confie à un arbitre en matière de radiodiffusion la tâche d’attribuer aux partis enregistrés du temps payé et du temps gratuit sur les réseaux de radiodiffusion électroniques.

 

Certains éléments de campagne qui ne sont pas liés directement aux activités des partis sont parfois placés aussi sous la juridiction d’un OGE. Par exemple, en Bosnie-Herzégovine et en Russie, la loi électorale réglemente la publication des sondages d’opinion politiques. Cependant, la compétence dans ce domaine et dans d’autres matières liées au traitement médiatique des « nouvelles » électorales est laissée plus communément à l’autorégulation ou à un conseil des médias.

 

Responsabilités en matière d’éducation électorale

L’éducation électorale est une responsabilité de plus en plus fréquemment intégrée aux fonctions des OGE. Certains cadres légaux confient clairement l’éducation électorale à l’OGE, et d’autres non. Il est préférable que **le cadre légal d’un OGE prévoie une fonction d’éducation électorale,** car cela est indispensable à la consolidation de la démocratie, surtout dans les démocraties émergentes où l’art et l’essence du vote ont encore à être maîtrisés et intériorisés. Cependant, il serait néfaste de donner à un OGE ou à tout autre organisme le droit exclusif d’assurer l’éducation électorale ou le pouvoir de décider qui peut s’en occuper.

 

Une raison fondamentale pour que le cadre légal autorise l’OGE à assurer l’éducation électorale comme moyen de consolidation de la démocratie est qu’autrement, le gouvernement serait peu disposé à financer l’éducation électorale, prétextant que cette fonction ne fait pas partie du mandat officiel de l’OGE.

 

L’éducation électorale est trop importante, et sa mise en œuvre trop complexe, pour la laisser entre les seules mains de l’OGE :

• les partis politiques,
• la société civile,
• les entreprises, et
• les agences gouvernementales telles que les systèmes d’éducation peuvent tous avoir un rôle complémentaire important à jouer pour assurer que les électeurs ont toute l’information nécessaire pour faire des choix éclairés.

 

Les responsabilités de l’OGE en matière d’éducation électorale peuvent être partiellement ou complètement déléguées à d’autres institutions, y compris la société civile. Au Ghana, par exemple, c’est une commission sœur de l’OGE qui est responsable de l’éducation civique et électorale; et en Thaïlande, l’OGE est autorisé à sous-traiter l’éducation électorale à des organisations privées.

 

Validation des résultats de l’élection

Il est commun pour les cadres légaux électoraux de confier la certification et la proclamation des résultats électoraux à l’OGE, et de fixer un délai pour l’annonce des résultats. Dans quelques cas, ces fonctions sont confiées à la Cour constitutionnelle ou au Conseil constitutionnel. Au Danemark, le pouvoir législatif est responsable de la validation des résultats des élections nationales.

 

Le juge en chef de la Zambie est le directeur du scrutin pour l’élection présidentielle et est donc responsable de la proclamation de ses résultats. Le Comité technique national sur les élections mis en place après les élections générales de 2001 a recommandé que la direction du scrutin pour l’élection présidentielle soit transférée à l’OGE.

 

Supervision de la sélection des candidats des partis politiques

Il n’est pas d’usage que l’OGE assume la responsabilité de la sélection des candidats des partis, mais la pression croissante pour la démocratisation interne des partis a amené des analystes électoraux à approuver ce rôle pour les OGE. Beaucoup d’OGE aux États-Unis participent à la conduite d’élections primaires pour des candidats à des postes électifs. En Australie, l’OGE de l’État du Queensland peut mener des enquêtes et audits concernant les courses de présélection ou primaires de candidats aux élections locales ou d’État. En Indonésie, au Kenya et au Nigeria, la loi exige des candidats qu’ils soumettent à l’OGE les procès-verbaux des réunions où ils ont été sélectionnés comme candidats à une élection.

 

Responsabilité en matière de découpage électoral

Dans beaucoup de pays, surtout ceux qui suivent la tradition du Commonwealth, le cadre légal électoral confie à un organe distinct la responsabilité du découpage électoral. Ces pays comprennent notamment l’Australie, le Botswana, le Canada et l’Inde. C’est l’OGE qui a la responsabilité du découpage électoral dans d’autres pays comme la Barbade, Belize, le Costa Rica, la Géorgie, l’Indonésie, le Nigeria, l’Ouganda et le Yémen. Enfin, dans certains pays tels que les États-Unis, la loi confie le découpage électoral au pouvoir législatif. Cependant, cette pratique peut mener facilement à l’imposition d’un découpage favorable au parti majoritaire et institutionnaliser ainsi sa mainmise sur le pouvoir.

 

Le fait que l’OGE soit investi de la responsabilité du découpage électoral présente des avantages sur le plan opérationnel et financier. Mais le découpage électoral est une question qui prête à la controverse et expose un OGE aux attaques de ceux qui jugent qu’ils sont mal servis par le découpage. Certains analystes électoraux arguent, par conséquent, qu’il est préférable de confier la délimitation des circonscriptions à un organe autre que l’OGE, pour protéger celui-ci d’éventuelles attaques, politiquement motivées, qui pourraient porter atteinte à la crédibilité de l’OGE.

 

Responsabilités en matière d’observation électorale

Bien que l’observation indépendante des élections, de par sa nature, soit menée en dehors du contrôle de l’OGE, les cadres légaux électoraux donnent souvent aux OGE des fonctions liées à l’observation. C’est une bonne pratique pour un OGE que d’accréditer des observateurs, garantir leurs droits d’observation, leur fournir des documents d’accréditation et une documentation adéquate, et définir les responsabilités des observateurs, souvent dans un code de conduite légalement exécutoire. L’observation indépendante, surtout dans les nouvelles démocraties, peut s’avérer un élément clé pour bâtir la confiance du public dans les processus électoraux.

 

L’observation indépendante, par des observateurs nationaux et internationaux, doit être libre de tout contrôle ou intervention de la part de l’OGE ou toute autre autorité, sauf les contrôles nécessaires pour garantir l’authenticité, l’impartialité et la sécurité des observateurs, et pour prévenir la perturbation des processus électoraux. De même que les lois électorales prennent en compte les obligations d’un pays découlant de traités internationaux, de même les pouvoirs et fonctions d’un OGE face aux observateurs doivent aussi reconnaître les normes internationales telles que la Déclaration de principes pour l’observation électorale internationale et Code de conduite de 2005, que les Nations Unies appuient. Les tentatives d’entraver l’observation (par exemple, en percevant des frais d’inscription très élevés pour chaque observateur, ou en imposant une réglementation trop lourde, comme l’exigence, dans la loi électorale indonésienne, que les observateurs fassent rapport de tous leurs résultats d’observation à l’OGE avant de les annoncer publiquement) peuvent être perçues comme contraires aux normes internationales.

 

Activités internationales

Bien que les cadres légaux de beaucoup d’OGE ne prévoient pas de participation à des missions internationales d’assistance électorale, un grand nombre d’OGE entreprennent ces tâches sur une petite ou une grande échelle. Des pays comme l’Australie, le Canada, la France, le Ghana, l’Inde, le Mexique, l’Afrique du Sud et le Royaume-Uni font régulièrement de la coopération technique internationale dans un cadre bilatéral ou multilatéral. Beaucoup d’autres OGE participent régulièrement à des missions internationales d’observation, en particulier dans les pays voisins, ou à travers des contacts professionnels et des échanges facilités par des réseaux régionaux de fonctionnaires électoraux. Le mandat de l’OGE du Bangladesh prévoit un soutien aux Nations Unies et à ses États membres pour l’organisation d’élections par la fourniture de superviseurs et d’observateurs et par l’organisation de la formation du personnel électoral. Il est important que le cadre légal donne à l’OGE le mandat de participer à des activités électorales internationales. Aucun OGE ou pays ne peut fonctionner en vase clos, et beaucoup d’OGE sont appelés de temps en temps à fournir des observateurs ou conseillers techniques à d’autres OGE ou à accueillir des missions d’études envoyées par d’autres OGE.

 

Responsabilités des OGE vis-à-vis de la communauté

La législation électorale de certains pays ne définit pas seulement les pouvoirs et fonctions de l’OGE, mais aussi ses responsabilités ou obligations. Celles-ci comprennent souvent l’obligation de rendre des comptes par des mécanismes de vérification ou par des rapports à un organisme externe tel que le pouvoir législatif.

 

Les responsabilités de l’OGE peuvent aussi inclure des éléments plus normatifs qui encadrent son comportement et qui peuvent être précisés davantage dans le code de conduite de l’OGE. En Indonésie, la législation électorale oblige l’OGE à fournir un service de qualité à tous les participants électoraux et à les traiter équitablement, à établir et mettre en œuvre des normes de qualité pour tout matériel électoral, à conserver des archives complètes, à fournir une information complète sur ses activités, à rendre des comptes sur ses finances et à faire rapport au président sur la conduite de chaque élection.

 

En tant que défenseurs des valeurs démocratiques, les OGE ont toujours, vis-à-vis de la communauté qu’ils servent, des responsabilités relatives au comportement et à l’accès, même si ces responsabilités n’ont pas été définies dans le cadre légal électoral.

 

Ces responsabilités concernent notamment :   

 

• la probité et l’intégrité de la gestion des élections;
• d’autres questions telles que la transparence;
• la parité genre;
• la sensibilité aux coutumes et traditions;
• le traitement de l’appartenance ethnique;
• l’accès au vote pour les groupes marginalisés;
• la création de conditions favorables pour des règles du jeu équitables.

 

De façon globale, les OGE ont l’obligation d’adopter de bonnes pratiques afin que leur niveau d’intégrité favorise la tenue d’élections libres et justes, que leur efficacité assure une saine gestion des fonds publics et que la qualité de leur service obtienne l’approbation du public. S’il était possible d’identifier facilement la meilleure pratique en matière d’organisation électorale, cette pratique constituerait le but de tout organisme électoral. Il serait peut-être plus réaliste de viser la réalisation d’éléments ciblés de bonne pratique : cela offre la possibilité de dépasser les différences entre les systèmes électoraux et d’assurer quand même la tenue d’élections libres et justes.

 

Prévention des conflits d’intérêts

Les OGE prennent des décisions qui impliquent la dépense rapide et efficace de sommes importantes. Des contrats de fourniture de grande valeur (pour des articles tels que les urnes, les bulletins de vote et le matériel informatique) peuvent s’avérer très lucratifs pour le fournisseur gagnant. Des relations entre les membres ou le personnel de l’OGE et les fournisseurs et les autres participants électoraux ou parties prenantes pouvant tirer profit des décisions de l’OGE peuvent susciter des perceptions de conflits d’intérêts préjudiciables à la crédibilité de l’OGE, ou à de réels conflits d’intérêts dommageables à son intégrité. Ces questions peuvent être régies par la législation générale de la fonction publique. En Hongrie, la loi sur les marchés publics, qui traite des conflits d’intérêts, s’applique aussi au processus électoral.

 

Des dispositions relatives aux conflits d’intérêts peuvent être incluses dans la législation ou dans les règlements de l’OGE, et faire partie d’un code de conduite exécutoire destiné aux membres et au personnel de l’OGE. Ces dispositions spécifient habituellement que les membres et le personnel de l’OGE qui ont un intérêt réel ou potentiel dans une question soumise à l’OGE pour décision doivent, en temps opportun, notifier à l’OGE leur intérêt et s’abstenir de participer à l’examen de cette question. Pour être efficaces, les dispositions doivent prévoir des sanctions réalistes et exécutables pour les infractions aux conflits d’intérêts, telles que le renvoi de l’OGE ou d’autres mesures disciplinaires.

 

Le même principe s’applique aux contacts ou aux liens que les membres et le personnel de l’OGE peuvent entretenir avec des partis politiques et des candidats. De tels contacts ou liens doivent être divulgués en temps opportun, et les personnes visées doivent s’abstenir de participer à toute décision susceptible de profiter aux partis ou candidats concernés.

 

Responsabilités en matière de parité genre

Les OGE ont la responsabilité de garantir que, dans leurs activités internes et externes, ils reflètent la composition de la société sur le plan des sexes (parité genre). Certains éléments de cette responsabilité peuvent être définis dans la législation électorale, qui peut exiger, par exemple, que les partis politiques comptent au moins un certain pourcentage de femmes candidates. D’autres éléments peuvent faire l’objet d’une campagne sociale menée par l’OGE. En Indonésie, en 2004, l’OGE a ainsi renvoyé aux partis leurs listes de candidats pour révision, lorsque le taux recommandé (mais pas obligatoire) de 30 % pour la proportion de femmes candidates n’avait pas été respecté. Il est bon que les OGE favorisent l’équité en préconisant que des mesures relatives à la parité genre soient incluses dans la législation électorale ainsi que dans leurs propres règlements ou codes de conduite.

 

Le fait d’assurer la parité genre dans son propre personnel et ses activités, que cela soit ou non exigé par la législation électorale ou la politique gouvernementale, accroît la crédibilité de l’OGE et lui permet d’utiliser pleinement les ressources disponibles pour le recrutement de ses membres, de son personnel permanent ou temporaire, de ses consultants et de ses conseillers. Par exemple, en 2004, deux des cinq membres de l’OGE au Cambodge étaient des femmes, deux des cinq membres en Jamaïque, cinq des neuf membres en Lettonie, et deux des cinq membres en Afrique du Sud. Il importe aussi que les femmes soient pleinement représentées à tous les niveaux du secrétariat de l’OGE, et dans son personnel électoral temporaire (notamment dans les bureaux de vote). L’OGE doit donner le bon exemple en matière de parité genre dans toutes ses activités. Il est important notamment de garantir la parité genre chez les invités et participants aux ateliers et séminaires organisés par l’OGE, et d’inclure les questions relatives au genre dans la formation du personnel et les programmes d’éducation électorale. Cela encourage la participation des femmes à la vie politique, mais permet aussi à l’OGE de communiquer plus efficacement avec toute la société et de mieux répondre à ses besoins.

 

Prise en compte de l’appartenance ethnique

L’appartenance ethnique et la diversité sont devenues des facteurs importants dans l’organisation d’élections démocratiques pluripartites, en particulier dans beaucoup de sociétés démocratiques émergentes telles que la Bosnie-Herzégovine. Dans certains pays, cela a eu un effet sur les attentes du public vis-à-vis de l’OGE. Beaucoup de parties prenantes dans les élections au Nigeria ont fait valoir avec vigueur la nécessité de réformer le système électoral dans ce pays pour prendre dûment en compte les questions d’appartenance ethnique (diversité) qui suscitent fréquemment des conflits régionaux et locaux. S’il sélectionne et nomme à leurs postes ses membres et son personnel de direction en tenant compte des équilibres ethnique, régional et linguistique, l’OGE peut émettre un signal positif sur l’inclusivité de sa gestion. Avec cette approche, l’OGE est plus susceptible de gagner la confiance et l’appui de tous les groupes ethniques pour sa crédibilité et sa neutralité, ce qui favorisera davantage l’acceptation éventuelle des résultats électoraux.

 

Égalité et équité

L’impartialité et la capacité de créer des règles du jeu équitables pour les participants politiques sont des piliers sur lesquels un OGE peut construire de bonnes pratiques de gestion. Un manque d’équité électorale (par exemple, un environnement électoral qui penche en faveur du parti au pouvoir) peut amoindrir le caractère libre et juste des élections et saper la crédibilité de l’OGE. Certains des facteurs et pratiques contribuant à l’équité électorale peuvent se trouver en dehors des strictes limites des pouvoirs et fonctions de l’OGE, mais ce dernier peut néanmoins s’efforcer de garantir que le cadre légal est pleinement utilisé pour favoriser l’égalité et l’équité.

 

Certaines démocraties sont peu familières avec le concept de règles du jeu équitables.

Dans les pays influencés par le modèle de gouvernement de Westminster, ou ceux dont la fonction publique et les médias d’État doivent être d’une loyauté politique stricte à l’endroit du parti au pouvoir, des avantages électoraux sont traditionnellement associés au gouvernement. Parmi ces avantages figurent le pouvoir de fixer la date de l’élection sans consultations, l’utilisation des ressources publiques pour des activités de campagne, et un accès privilégié aux médias pour le parti au pouvoir.

 

Dans certains pays, la législation relative aux élections de transition visait à assurer des règles du jeu équitables en régissant et limitant de manière stricte la publicité politique dans les médias, en exigeant que toutes les activités de campagne soient réparties également entre les candidats par l’OGE et en interdisant l’utilisation des ressources publiques pour des campagnes électorales.

L’utilisation des ressources publiques pour des campagnes pose un défi aux OGE de tous les pays. Ce domaine est rarement couvert par la législation électorale elle-même, sauf quelques exceptions. Certains OGE, tels que ceux du Bangladesh et de l’Inde, ont un code de conduite qui réglemente l’utilisation des ressources publiques par les ministres du gouvernement.

 

Accès étendu

La législation électorale et la pression du public poussent de plus en plus les OGE à fournir des services garantissant que tous les électeurs admissibles ont véritablement accès au processus électoral. Par exemple, la Déclaration des droits électoraux des citoyens handicapés, adoptée en 2002, préconise l’accès égal à tous les processus électoraux pour les personnes handicapées. Tous les services qui augmentent cet accès sont coûteux, et doivent être considérés par l’OGE et les législateurs en fonction des limites budgétaires.

 

Exemples de besoins d’accès spéciaux :

 

• inscription mobile et mécanismes de vote pour les personnes hospitalisées, confinées à la maison ou en détention;
• vote hors du pays;
• mécanismes d’inscription électorale et de vote pour les personnes déplacées à l’intérieur du pays, et dans des emplacements hors du pays pour les populations importantes de réfugiés (comme les mécanismes mis en œuvre pour les élections dans des pays tels que l’Afghanistan, l’Irak, le Libéria et la Sierra Leone);
• mécanismes pour voter par la poste ou avant le jour de l’élection;
• mesures assurant que l’inscription, les bureaux de vote et le matériel sont accessibles aux électeurs handicapés;
• documents d’information électorale adaptés aux personnes ayant une déficience visuelle ou auditive et assistance pour l’inscription ou le vote, au besoin;
• outils tels que des gabarits de bulletins de vote pour les personnes handicapées visuellement (comme au Canada).

 

Les procédures des OGE peuvent aussi prévoir un traitement spécial pour les femmes enceintes, les mères allaitantes, les personnes âgées et les personnes handicapées, surtout pour l’inscription électorale et le vote.

 

Des partenariats avec des organismes de la société civile ou des entités gouvernementales aident l’OGE à identifier les besoins précis et peuvent même l’aider à couvrir les coûts engagés afin d’assurer l’accès au vote pour les groupes marginalisés.

 

Le cadre légal ou les politiques de l’OGE en matière d’accès électoral peuvent être influencés ou limités par des règles coutumières ou des traditions. Celles-ci peuvent concerner des questions telles que l’autorité de nommer des candidats à des postes particuliers, ou le besoin d’établir des files d’attente ou des emplacements séparés pour le vote des hommes et des femmes. Il existe d’autres exemples où la coutume et la tradition peuvent affecter l’accès (et l’intégrité électorale), comme le fait de photographier les femmes aux fins de l’établissement de la carte d’électeur, les méthodes de vote et l’utilisation de l’encre indélébile visible pour marquer les électeurs. Là où les lois coutumières sont profondément enracinées, l’OGE peut rehausser son niveau d’acceptation dans l’ensemble de la société si ses structures, politiques et procédures reflètent le respect de ces pratiques coutumières, surtout si cela n’est pas en contradiction avec les lois et politiques de l’OGE et n’entrave pas ses activités.

 

Instruments de démocratie directe

Le maniement des instruments de démocratie directe (référendums, initiatives citoyennes et votes de destitution) soulève des questions qui sont, pour la plupart, semblables à celles soulevées par la conduite des élections. Parmi les questions particulières à ces procédures figurent le choix des mots lors de la formulation de la ou des questions à soumettre aux électeurs, l’utilisation correcte des procédures liées à la convocation de scrutins de démocratie directe (une question qui a soulevé la polémique lors du vote de destitution pour la présidence du Venezuela en 2004) et la réglementation des campagnes électorales et de l’éducation électorale. Dans l’État américain de l’Oregon, l’OGE est tenu de distribuer à chaque foyer une synthèse des prises de position des citoyens sur chaque question soumise à référendum. Les OGE sont habituellement responsables de l’organisation à la fois des élections et des instruments de démocratie directe.

Divisions fonctionnelles entre institutions électorales

Il est commun que certaines fonctions potentielles non vitales d’un OGE, telles que la gestion de la logistique électorale et la formation du personnel électoral, soient assignées, dans le cadre électoral légal, à une autre institution. Il arrive aussi de plus en plus souvent que certaines fonctions non vitales soient externalisées par un OGE (mais il s’agit davantage d’une question de gestion que de cadre légal). Parmi les fonctions souvent confiées par le cadre légal à une institution autre que l’OGE figurent le découpage électoral, l’inscription des électeurs, l’enregistrement et le financement des partis politiques, la résolution des contentieux électoraux, la validation et la publication des résultats électoraux et l’éducation électorale. Si les fonctions électorales sont assignées à plus d’une institution, les cadres légal et politique doivent être très clairs sur les responsabilités fonctionnelles de chaque institution.

 

Avantages à confier des fonctions électorales à des institutions autres que l’OGE :

• Peut soustraire l’OGE à certaines décisions politiquement sensibles (p. ex. enregistrement des partis, découpage électoral).
• Permet à l’OGE de se concentrer sur les fonctions vitales.
• Peut transférer des activités électorales à des institutions dotées de compétences techniques plus élevées et plus pertinentes (p. ex. fonctions d’audit, découpage électoral).
• Peut se traduire par des possibilités de financement intéressantes pour des fonctions que l’OGE peut trouver difficiles à financer.
• Peut servir de frein et de contrepoids pour des fonctions exécutées par l’OGE (p. ex. résolution de contentieux électoraux).

 

Inconvénients à confier des fonctions électorales à des institutions autres que l’OGE :

 

• Les autres institutions n’ont peut-être pas autant de crédibilité qu’un OGE (ou ne sont peut-être pas structurées ou institutionnellement séparées) pour assumer des fonctions électorales de manière impartiale.
• Il peut y avoir un manque de coordination et de buts communs entre des institutions dont les objectifs diffèrent.
• Les fonctions électorales risquent d’être transférées dans des institutions pour lesquelles elles ne sont pas prioritaires, et disposant de peu d’expérience électorale.
• Le transfert peut être non rentable. Il peut aussi s’avérer difficile d’identifier le financement consacré aux élections dans le but d’empêcher que les autres institutions canalisent des fonds électoraux vers leurs propres activités.
• Ce genre de transfert peut être utilisé pour contrecarrer les actions indépendantes d’un OGE qui refuse de prendre ses directives du gouvernement.

 

Résumé : les pouvoirs, les fonctions et les responsabilités d’un OGE

Résumé : les pouvoirs, les fonctions et les responsabilités d’un OGE

• Les pouvoirs et les fonctions d’un OGE peuvent ne pas être identifiés séparément dans son cadre légal et, à part les éléments essentiels d’un OGE, peuvent couvrir une plus ou moins grande variété de tâches, selon des facteurs tels que la structure de l’État, le système électoral ainsi que le nombre et le type d’organismes fournissant des services électoraux.
• Les pouvoirs et les fonctions (traits essentiels) de l’OGE sont : 
• détermination de qui est admissible à voter;
• détermination des partis politiques et/ou des candidats;
•  capacité de contester une élection;
• organisation et conduite du scrutin;
• dépouillement des votes;
• recensement des suffrages.

 

• La plupart des OGE ont des pouvoirs et fonctions d’ordre exécutif, c’est-à-dire reliés à la mise en œuvre des élections; certains ont des pouvoirs adjudicatifs et très peu ont des pouvoirs législatifs. La plupart des activités des OGE sont révisables par des organes judiciaires ou autres.
• Il peut y avoir des avantages et des inconvénients, qu’il importe d’évaluer avec soin, à confier la mise en œuvre de certaines activités électorales (p. ex. découpage électoral, compilation des données des fichiers électoraux, enregistrement et financement des partis politiques, surveillance des campagnes politiques, éducation électorale, validation des résultats des élections) à des organismes spécialisés autres que l’OGE.
• En matière de comportement et d’accès au vote, les OGE ont des responsabilités vis-à-vis des communautés qu’ils servent, responsabilités qui peuvent s’étendre au-delà des exigences minimales du cadre légal électoral. Celles-ci incluent la promotion de la parité genre dans l’OGE lui-même et dans la vie politique, le traitement équitable des questions d’appartenance ethnique, la promotion de l’égalité et de l’équité dans les luttes électorales, la fourniture à tous (surtout aux membres marginalisés de la société) d’un égal accès aux services électoraux ainsi que la prise en compte des us et coutumes là où ils sont en harmonie avec les principes de la gestion électorale.
• Le cadre légal électoral et les politiques de l’OGE peuvent aider les OGE à se prémunir contre un comportement inapproprié en incluant des dispositions exigeant que les membres et le personnel des OGE évitent les situations de conflits d’intérêts.

 

Composition et rôles des OGE

Les activités d’un OGE consistent généralement à déterminer des politiques et à mettre en œuvre des opérations majeures d’ordre administratif et logistique. Dans les OGE de modèle gouvernemental, ces deux fonctions sont assumées par des fonctionnaires d’un ou de plusieurs organismes de l’exécutif. Des membres de la branche exécutive du gouvernement, comme des ministres, peuvent jouer un rôle actif dans l’élaboration des politiques d’un OGE de modèle gouvernemental, mais il est plus courant que cette fonction relève du directeur de son secrétariat, qui peut porter le titre de « directeur des élections » ou un autre titre semblable. Habituellement, les OGE de modèle gouvernemental n’ont pas de membres : ils sont plutôt totalement composés de personnel de la fonction publique.

 

Dans les OGE de modèle indépendant, l’établissement des politiques est assuré par une ou des  personnes n’appartenant pas à la branche exécutive du gouvernement et qui sont spécialement recrutées pour cette tâche. Cette personne ou ces personnes sont les membres de l’OGE. Leur rôle est semblable à celui du conseil d’administration d’une entreprise (guider la direction de l’OGE) quoique, dans beaucoup de cas, les membres des OGE sont en poste à plein temps et participent plus activement à la gestion de l’organisme que s’il s’agissait d’une entreprise. De la même façon, dans les OGE de modèle mixte, le composant indépendant de l’OGE est dirigé par un comité des membres.

 

Qualités et titres des membres d’un OGE

Les membres d’un OGE doivent avoir de très fortes compétences en gestion et un grand attachement à l’intégrité face aux pressions.

Étant donné la gamme de compétences nécessaire pour assurer le fonctionnement efficace d’un OGE (droit, communications, éducation, logistique, gestion organisationnelle), il serait utile pour l’OGE d’avoir des membres disposant d’une vaste gamme de compétences appropriées. La confiance du public dans un OGE est plus élevée quand la législation électorale contient des critères de recrutement pour l’OGE qui sont clairement définis et appropriés à la tâche complexe de diriger impartialement des processus électoraux ainsi que des mécanismes de sélection et de recrutement transparents et basés sur le mérite des candidats. Le mode de sélection et de nomination et les dispositions relatives à la garantie des emplois des membres de l’OGE varient d’un pays à un autre.

 

Il existe plusieurs titres pour désigner les membres des OGE, avec une signification semblable, mais chacun avec ses propres nuances, selon la base, le rôle et les pouvoirs des membres en matière d’élaboration des politiques. Au Canada, le directeur général des élections, qui est l’unique responsable de l’établissement des politiques et le chef de l’administration (secrétariat), peut être considéré comme l’équivalent de membre ou de commissaire de l’OGE Cependant, le terme commissaire n’est pas toujours appliqué de façon uniforme. En Australie, le « commissaire électoral » est à la fois le chef du secrétariat et un membre votant de l’OGE (qu’il ne dirige cependant pas), alors que le commissaire adjoint et les sous-commissaires font partie du personnel du secrétariat. De la même façon, le directeur des élections de la Jamaïque, qui est à la fois à la tête du secrétariat mais est aussi membre de l’OGE (mais sans droit de vote), peut être désigné sous le nom de commissaire. Dans les pays francophones et d’Amérique latine, le responsable de l’OGE peut porter le titre de président.

 

Certains OGE ont un président qui, de par la loi, porte le titre de commissaire en chef des élections, et qui est le chef de la direction de l’OGE. Le rôle d’un tel président est comparable à celui d’un président-directeur général ou d’un directeur administratif dans le monde des affaires. Contrairement aux autres présidents dans d’autres OGE, le commissaire en chef des élections a des pouvoirs exécutifs et participe plus directement à la conduite du processus électoral. Bien qu’il ou elle puisse être aidé par d’autres commissaires et le secrétariat, le commissaire en chef des élections dans ces pays a le dernier mot en matière de finance et d’administration, de même que sur des aspects clés du processus électoral.

 

Statut des membres de l’OGE

Pour qu’un OGE fonctionne efficacement, ses membres doivent avoir un statut assurant qu’ils sont respectés et traités de façon égalitaire par le gouvernement, le pouvoir législatif et la société. Le responsable de l’OGE, en particulier, a besoin d’un statut qui lui donne accès aux échelons les plus élevés du gouvernement et garantit l’adhésion aux décisions de l’OGE. Le président de l’OGE du Pakistan (également désigné par la loi comme le commissaire en chef des élections) a les mêmes conditions de service que le juge en chef, comme c’est le cas de ses homologues dans de nombreux autres pays. En République démocratique du Congo, au Brésil et en Roumanie, le président de l’OGE a rang de ministre, ce qui lui garantit l’accès au pouvoir législatif et au gouvernement. Au Yémen, le président de l’OGE a rang de vice-premier ministre, et les membres de l’OGE ont rang de ministres.

 

S’il est important que les membres de l’OGE aient un statut élevé, il est tout aussi important qu’ils ne se comportent pas comme s’ils étaient au-dessus de l’institution qu’ils servent, ou arrivent à être considérés par la société comme l’incarnation de l’OGE. Des institutions basées sur la personnalité d’un individu peuvent être hautement polarisantes. Un modèle de bonne pratique à suivre pour les membres d’un OGE est de donner une personnalité à l’institution qu’ils servent, plutôt que d’institutionnaliser la ou les personnes qui dirigent l’OGE. 

 

La présidence de l’OGE : un rôle spécial?

Dans certains pays, le cadre légal prévoit une procédure à deux voies pour la nomination des membres de l’OGE : une voie pour le président et une autre pour tous les autres membres.

Dans certains cas, le président de l’OGE sert comme « le premier d’entre ses pairs » et est nommé par le chef de l’État ou du gouvernement à un échelon supérieur à celui des autres membres. Dans d’autres cas, le pouvoir législatif nomme le président de l’OGE tandis que les autres membres sont nommés par le chef de l’État et le premier ministre. Un président d’OGE peut aussi être nommé au niveau d’un juge de premier rang, alors que les autres membres le sont au niveau de juges de rang inférieur.

 

Là où le président de l’OGE est nommé selon des modalités différentes de celles des autres membres et à un niveau plus élevé, il ou elle a tendance à jouer un rôle plus important que celui de présider les réunions de l’OGE. Il ou elle peut avoir des pouvoirs supplémentaires pour ce qui est de présider des sous-comités internes de l’OGE, soutenir activement le secrétariat dans la mise en œuvre et le suivi des politiques et faire la liaison avec les parties prenantes. En Lituanie, par exemple, le président de l’OGE est spécifiquement habilité à embaucher et licencier du personnel, garder le cachet de l’OGE et en fixer les conditions d’utilisation, et aussi représenter l’OGE auprès des institutions de l’État, devant les tribunaux et au sein des organisations internationales. Au Libéria, le président de la Commission électorale nationale est aussi, selon la loi, le porte-parole officiel de la commission, bien que le personnel du secrétariat s’occupe des contacts avec les médias sur une base quotidienne.

 

Dans beaucoup de pays, tous les membres de l’OGE sont nommés selon les mêmes modalités, et le président (et dans certains cas le vice-président et le secrétaire) est élu par ses pairs après la première réunion. Dans un tel contexte, la responsabilité principale du président consiste à présider les réunions de la commission et/ou de ses sous-comités, si nécessaire.

Il n’y a aucun avantage ou inconvénient particulier à ce que le président de l’OGE soit nommé en tant que « premier d’entre ses pairs » ou qu’il soit choisi par ses collègues membres de l’OGE. La pratique appropriée dépend du contexte dans lequel la structure de l’OGE a été conçue à l’origine et continue à fonctionner.

 

Il peut être préférable que le président de l’OGE soit « le premier d’entre ses pairs » lorsque l’OGE est naissant et a besoin d’un certain encadrement et que le poste est à plein temps, ou encore lorsque la présidence est un poste à plein temps et les autres sont à temps partiel. Si l’OGE fonctionne à temps partiel, il peut être plus approprié pour le président d’être choisi par ses pairs et pour lui ou elle d’avoir les mêmes conditions de service que tous les autres membres de l’OGE.

 

Membres des OGE : experts respectés ou chiens de garde les uns des autres?

Dans les pays dotés d’un OGE de modèle indépendant ou mixte, la législation électorale spécifie le mode de sélection et le rôle des membres de l’OGE. Ces questions importantes sont régies par une myriade de dispositions législatives, dont certaines favorisent davantage l’indépendance des OGE, et d’autres moins. À cet égard, il existe une différence fondamentale entre un OGE à base pluripartite et un OGE à base d’experts. Certains pays ont combiné des éléments des deux pour créer des OGE mixtes.

OGE à base pluripartite

Les OGE pluripartites sont formés d’un mélange de membres nommés par les partis politiques. Le cadre légal peut permettre à tous les partis engagés dans une élection d’être représentés dans l’OGE, ou la représentation peut être restreinte à un certain seuil (limitée, par exemple, aux partis représentés à l’assemblée législative ou à ceux disposant de plus qu’une proportion spécifiée de députés à l’assemblée législative). Au Venezuela, au milieu des années 1990, les grands partis avaient chacun leur propre représentant, alors que les plus petits partis de gauche et de droite étaient représentés collectivement.

 

Un système de nomination basé sur les partis politiques implique souvent que les membres de l’OGE servent celui-ci en tant que représentants ou agents d’un parti politique qui, tout en gérant impartialement des processus électoraux, veillent aux intérêts de leur parti. Si chaque membre individuel est perçu de l’extérieur comme partisan, chacun garantit également que les autres ne tirent pas d’avantages partisans de l’OGE, qui peut donc être quand même perçu comme impartial. Les membres issus de partis politiques ont souvent un mandat de durée déterminée et ne peuvent être renvoyés que pour un motif valable, comme un manquement à leurs devoirs ou leur retrait par l’autorité qui les avait nommés. Permettre aux  partis de remplacer leurs représentants à leur discrétion risque de perturber considérablement le travail de l’OGE.

 

Dans certains pays, les personnes nommées à l’OGE par les partis sont des personnages éminents qui doivent se conformer à des normes élevées d’impartialité et de professionnalisme, et qui n’agissent donc pas comme des représentants de partis au sein de l’OGE, bien que dans certains cas, il ne soit pas facile même pour ces personnages éminents de demeurer totalement impartiaux.

 

Beaucoup de pays, surtout ceux qui ont vécu une transition difficile d’un régime autoritaire à une démocratie pluripartite, ont opté pour un OGE pluripartite ou partisan. Dans de tels cas, les fonctionnaires sont souvent largement discrédités comme concepteurs de politiques électorales à cause de leur passé comme agents d’un parti autoritaire ou d’un régime militaire. En outre, le combat contre l’autoritarisme a pu polariser la société à un point tel qu’il est difficile de trouver des personnages publics largement considérés comme indépendants pour servir au sein de l’OGE dans le cadre d’une élection de transition. Beaucoup de pays d’Europe centrale et de l’Est ont choisi d’établir un OGE pluripartite pendant leur transition.

 

Selon beaucoup d’analystes électoraux, la présence de représentants de partis politiques dans l’OGE favorise le consensus parmi les participants électoraux et contribue à une plus grande transparence, augmentant ainsi la confiance dans le processus électoral. Les électeurs peuvent se sentir plus motivés à participer aux élections si leurs chefs de parti jouent un rôle actif dans le processus électoral, en particulier par le biais de l’OGE.

 

En revanche, un OGE basé sur les partis politiques peut entraver ou bloquer le processus décisionnel, surtout dans des situations où les intérêts cruciaux des partis sont en jeu. La présence de politiciens dans l’OGE peut compromettre la confidentialité de questions telles que la sécurité du matériel de vote. Les OGE pluripartites ont aussi tendance à susciter le mécontentement, surtout parmi les partis minoritaires exclus de l’OGE parce qu’ils ne sont pas représentés à l’assemblée législative ou qu’ils n’ont pas participé à la négociation qui a mené à la nomination initiale des membres de l’OGE.

 

OGE à base d’experts

Les OGE à base d’experts (ou OGE impartiaux) sont ceux dont le cadre légal exige qu’ils soient composés d’individus nommés d’après leur situation professionnelle. Dans certains cas, les membres d’un tel OGE peuvent être nommés par les partis politiques ou la société civile, mais n’agissent pas nécessairement selon les directives du parti qui les a nommés ou selon un mode partisan.

 

Qualifications possibles pour être membre d’un OGE à base d’experts :

 

• impartialité;
• âge minimum;
• qualifications professionnelles;
• connaissances électorales.

 

Les membres d’un OGE à base d’experts sont souvent des personnages éminents reconnus pour leur neutralité politique et possédant des compétences dans des domaines tels que le droit, l’administration publique, les sciences politiques ou les médias. En 2006, on trouvait des OGE à base d’experts notamment en Australie, au Bangladesh, au Canada, au Costa Rica, en Inde, en Indonésie, en Pologne, en Afrique du Sud et en Thaïlande. Dans beaucoup de ces pays, la loi stipule que les membres de l’OGE ne doivent pas avoir fait de politique de partis dans un passé récent et ne doivent pas être membres d’un parti pendant leur mandat à l’OGE.

 

Le Brésil est un exemple d’OGE judiciaire : les élections y relèvent de tribunaux électoraux de niveau national et du niveau des États. Ces tribunaux sont considérés comme un élément spécialisé du pouvoir judiciaire, composé de juges de plusieurs catégories et d’un petit nombre d’avocats experts; en dessous de ces tribunaux, des juges réguliers sont affectés pour de courtes périodes à la surveillance des préparatifs et opérations électoraux dans chaque zone électorale (circonscription) du pays.

 

Au Canada, le directeur général des élections n’est pas autorisé à voter à une élection ou un référendum fédéral.

 

OGE combinés formés d’experts et de représentants de partis

Certains cadres légaux spécifient que les membres de l’OGE doivent être en partie choisis parmi des technocrates indépendants (p. ex. juges, universitaires, représentants de la société civile, fonctionnaires de carrière) et en partie nommés par les partis politiques. Cela peut combiner les avantages des deux modèles, en produisant des organismes équilibrés bénéficiant de l’agrément des partis politiques et fonctionnant de façon transparente.

 

Ce modèle combiné peut être mis en œuvre de plusieurs façons. En Croatie, un OGE permanent formé de cinq membres de la profession juridique est complété en période électorale par trois représentants de la majorité et trois de la minorité à l’assemblée législative, tous dotés de droits de vote égaux. Ainsi, les membres indépendants ne sont mis en minorité que si les représentants de tendances politiques opposées s’entendent entre eux. En Hongrie, le président et quatre membres de l’OGE national sont choisis par le pouvoir législatif, et les partis politiques qui participent aux élections y délèguent chacun un membre. Les membres élus et les délégués ont les mêmes droits. Les décisions de l’OGE sont prises à la majorité simple, et peuvent être contestées en cour. Au Mexique, l’OGE est un organisme permanent qui comprend huit experts membres plus un représentant de chaque groupe politique représenté à l’assemblée législative et de chaque parti politique national. Cependant, dans le cas mexicain, les législateurs et les représentants des partis sont des membres sans droit de vote.

 

Comme pour les OGE pluripartites, les OGE combinés peuvent trouver la prise de décision difficile. Par exemple, lors des élections indonésiennes en 1999, l’OGE combiné a été incapable de valider les résultats du scrutin parce que les membres représentant certains partis politiques très mineurs refusaient d’entériner la validation des résultats à moins que leurs partis obtiennent des sièges auxquels ils n’avaient pas droit selon les résultats du scrutin. Ce genre de problème a été invoqué, dans certains cas, pour faire des représentants des partis des membres non votants de leur OGE.

 

Pour comparer les avantages et inconvénients des OGE pluripartites, des OGE à base d’experts et des OGE combinés, voir ci-contre le tableau intitulé « Avantages et inconvénients des OGE à base pluripartite, à base d’experts et combinés ».

 

Avantages et inconvénients des OGE à base pluripartite, à base d’experts et combinés

Avantages

• Peut encourager la participation électorale en opposant les forces politiques.
• Peut favoriser la participation des électeurs.
• Accroît la transparence électorale.
• Assure la contribution des partis à l’élaboration des politiques de l’OGE.
• Assure des liens avec des parties prenantes importantes.
• Apporte de l’expérience politique à la gestion des processus électoraux.

 

Inconvénients

• Les actions des membres peuvent être motivées par l’intérêt politique.
• Il est possible que les membres n’aient pas l’expérience ou les compétences professionnelles appropriées.
• Peut s’avérer difficilement gérable si tous les partis sont représentés.
• Peut manquer de crédibilité si certains partis politiques en sont exclus ou si les partis ne sont pas respectés.
• La prise de décision par consensus peut se révéler difficile.
• L’unité de l’OGE peut souffrir de divergences publiques entre les partis.
• La stabilité de l’OGE peut être minée par le remplacement fréquent des représentants des partis.

 

OGE à base d’experts (base non partisane)

Avantages

• Le caractère impartial et neutre des membres favorise la crédibilité de l’OGE.
• Résiste habituellement aux pressions politiques.
• Professionnalisme de ses membres.
• L’OGE dispose d’une gamme de connaissances et d’expertises.
• Les membres, personnages publics éminents, rehaussent la visibilité de l’OGE.
• Peut disposer d’une large gamme de réseaux professionnels sur lesquels l’OGE peut s’appuyer.

 

Inconvénients

• Peut ne pas être politiquement sensible.
• Ses actions peuvent ne pas être transparentes aux yeux des acteurs politiques.
• Peut ne pas avoir de bons liens avec des parties prenantes très importantes.
• Ses membres peuvent être considérés comme des traîtres aux idéaux de la société civile.
• Les meilleurs experts peuvent ne pas être disposés à en faire partie.
• Il peut être difficile de trouver des membres non partisans dans des environnements de transition.

 

OGE combinés

Avantages

• Peuvent réaliser l’équilibre entre considérations politiques et techniques.
• Peuvent encourager la participation des membres experts.
• Les membres experts peuvent faire contrepoids à des manœuvres partisanes.
• Transparence de l’OGE aux yeux des participants politiques et crédibilité professionnelle.
• Compétences d’experts et apport politique à la disposition de l’OGE.
• Liens avec des parties prenantes importantes et des personnages publics.
• Ont à la fois une expérience politique et des capacités professionnelles de réseautage. 

 

Inconvénients

• Les éléments politiques et les experts peuvent avoir des objectifs différents.
• L’OGE peut être confronté à des fuites d’information liées à la concurrence entre ses composants.
• Difficile à gérer si tous les éléments politiques et tous les experts sont représentés.
• Peut manquer de crédibilité si certains partis sont exclus.
• La prise de décision par consensus peut se révéler difficile
• Les experts de haut calibre peuvent ne pas vouloir travailler avec des éléments politiques.

 

Membres d’OGE à plein temps ou à temps partiel?

Un OGE doit-il fonctionner à plein temps ou à temps partiel? Cela dépend des circonstances électorales et administratives. Dans un OGE permanent, les charges de travail peuvent être élevées tout au long du cycle électoral, et exiger que les membres de l’OGE travaillent à plein temps de façon à être aisément disponibles pour des consultations et décisions rapides. L’option plein temps est indiquée dans une situation d’activités récurrentes : élections partielles régulières, éducation électorale, inscription continue des électeurs ou réformes électorales en série. Dans un OGE temporaire, la charge de travail durant la période électorale peut être telle qu’il soit préférable d’avoir des membres à plein temps. La nomination de membres à plein temps peut aussi être appropriée lorsqu’il existe des doutes sur l’impartialité et les compétences du secrétariat de l’OGE.

 

Certains cadres légaux exigent que les membres de l’OGE servent à plein temps. D’autres pays nomment des membres d’OGE à plein temps bien que ce ne soit pas une exigence légale. En 2006, tous les membres de l’OGE d’Afrique du Sud sauf un (un magistrat) étaient en poste à plein temps, bien que ce ne soit pas une exigence légale.

 

En revanche, dans des pays où les dates des scrutins sont fixes et où l’OGE a des responsabilités limitées entre les élections, il peut être préférable d’avoir des membres à temps partiel. C’est la solution retenue par des pays comme le Botswana, le Cambodge, la Croatie, la Jamaïque, le Japon et la Namibie. Dans certains pays, les membres de l’OGE occupent leur poste à temps partiel alors que le président et son adjoint servent à plein temps. Par ailleurs, les membres peuvent être à temps partiel durant les périodes non électorales et à plein temps en période électorale.

 

L’avantage d’avoir des membres d’OGE à plein temps doit toujours être évalué par  rapport au coût de leurs services, lorsque l’intervalle entre les élections peut être de plusieurs années. Il y a aussi un risque de conflits entre les membres de longue date du secrétariat et les membres à plein temps de l’OGE, surtout lorsque les premiers commencent à percevoir la présence des membres à plein temps de l’OGE comme un élément perturbateur pour la mise en œuvre des politiques.

 

Combien de membres pour un OGE?

Le cadre légal électoral spécifie généralement le nombre de membres de l’OGE. Il n’est pas possible de fixer un nombre exact de membres pour les OGE pluripartites dont la composition est déterminée par un critère tel que la représentation du parti à l’assemblée législative, puisque ce nombre peut varier avec le temps.

 

Le nombre de membres d’un OGE varie considérablement à travers le monde, et n’est pas nécessairement lié à la taille du pays. En 2006, dans le Lesotho, qui est un petit pays, l’OGE comptait trois membres tandis qu’au Nigeria, un pays beaucoup plus grand, l’OGE en comptait 13. Cependant, un pays vaste comme le Canada et un pays populeux comme l’Inde (environ 600 millions d’électeurs) avaient des OGE d’un seul et de trois membres, respectivement. Dans un OGE, un plus grand nombre de membres permet une plus large représentation, alors qu’un plus petit nombre peut faciliter la discussion et la prise de décision.

 

Les OGE formés de personnes nommées par les partis politiques ont tendance à avoir un plus grand nombre de membres, de manière à accueillir une gamme crédible d’intérêts politiques, alors que les OGE formés d’experts ont tendance à avoir moins de membres. Lorsque le nombre de membres est impair, les décisions peuvent être prises par vote à la majorité simple sans qu’il soit nécessaire de recourir à des mesures comme l’octroi d’une voix prépondérante au président de l’OGE.

 

Dans certains cas, la législation électorale prévoit la nomination de membres suppléants. Dans certaines circonstances, un membre suppléant peut remplacer automatiquement un membre et exercer ses pouvoirs.

 

Durée du mandat des membres permanents des OGE

Dans beaucoup d’OGE permanents, les membres ont un mandat d’une durée spécifique. Dans certains cas, cette durée est directement liée à la durée du mandat de l’assemblée législative. Dans le cas des OGE dont le mandat est d’une durée non spécifiée, les membres siègent jusqu’à l’âge de la retraite, à moins de démissionner ou d’être révoqué. Habituellement, le président demeure en poste jusqu’à l’âge de la retraite.

 

Le fait de limiter la durée du mandat favorise la génération constante de nouvelles idées par de nouvelles nominations. Par contre, cette pratique peut miner l’expérience institutionnelle, surtout si les mandats des membres de l’OGE correspondent à un seul cycle électoral. Beaucoup de lois électorales qui prévoient une durée limitée pour les mandats des membres de l’OGE autorisent la prorogation du mandat par consentement mutuel entre le membre et l’autorité nommante. Dans certains pays, les membres de l’OGE sont limités à deux mandats, alors que dans d’autres, aucune limite de ce genre n’est prévue. Les dates d’échéance des mandats peuvent aussi être étalées. Par exemple, un OGE de sept membres peut avoir un siège soumis à renouvellement chaque année.

 

Le fait d’étaler les dates d’échéance des mandats des membres favorise grandement la rétention d’expérience institutionnelle et assure une transition sans heurts. Si les nominations des membres de l’OGE ne sont pas étalées, les nouveaux membres devraient être nommés plusieurs mois après la dernière élection pour permettre aux membres antérieurs de terminer leurs rapports sur l’évaluation de la dernière élection, et assez longtemps avant l’élection suivante pour permettre aux nouveaux membres de l’OGE de maîtriser leurs responsabilités avant le début de la période électorale.

 

Recrutement et nomination de membres d’OGE

Le processus de nomination des membres de tout OGE est généralement défini dans la loi électorale. Les modalités de sélection et de recrutement peuvent aussi être définies dans le cadre légal électoral. Les nominations peuvent relever du chef de l’État, d’un organisme judiciaire, du pouvoir exécutif ou, dans certains cas, des partis politiques, et peuvent se faire après consultation ou de manière unilatérale. La sélection et le recrutement peuvent se faire de façon interne ou par appel ouvert à candidatures, peuvent inclure une forme d’évaluation  publique ou privée portant sur le mérite et l’intégrité, et peuvent être effectués à partir d’un réservoir de candidats ou à partir du nombre exact de candidats exigé. Les processus de recrutement des OGE à base d’experts peuvent être plus ouverts que ceux des OGE dont les membres sont nommés en totalité ou en partie par les formations politiques.

Recrutement par publicité ouverte

Dans certains pays, les membres d’un OGE à base d’experts sont recrutés par publicité ouverte, et les candidats intéressés peuvent directement faire acte de candidature. Dans un petit nombre de cas, ils peuvent aussi être nommés par des membres du public, par des organisations de la société civile ou par des organisations professionnelles telles que l’association du barreau. Les candidatures sont reçues et triées (au moyen d’entrevues publiques) par un organisme indépendant (par exemple, un comité de sélection du pouvoir judiciaire ou du pouvoir législatif). Au Botswana, toutes les candidatures sont reçues par le secrétariat de l’OGE et transmises à une conférence de tous les partis, qui nomme 15 candidats à la commission du service judiciaire. Cette dernière nomme cinq membres parmi les candidats issus de la conférence de tous les partis, en plus du président de l’OGE (qui doit être un juge de la Cour suprême) et son adjoint (qui doit être un professionnel du droit).

 

La publicité ouverte et les mécanismes de sélection peuvent fournir à l’OGE une large gamme de candidats et favoriser la compétence lors de la sélection de ses membres, mais ils ne garantissent pas nécessairement que les meilleurs candidats sont choisis. Là où le mécanisme de sélection et de nomination des membres est dominé par un groupement politique, des candidats compétents n’ayant pas les faveurs de ce groupement peuvent avoir des chances moindres de sélection.

Quelques avantages et inconvénients de la publicité ouverte pour les membres d’OGE :

 

Avantages

• Stimule la transparence dans les nominations.
• Fournit un large réservoir de membres potentiels.
• Permet une sélection ouverte basée sur le mérite.
• Favorise l’inclusivité en permettant à toutes les parties prenantes de nommer des candidats.
• Intègre des freins et contrepoids au processus de nomination en répartissant les responsabilités pour le recrutement, la sélection et la nomination.
• Ouvre des possibilités aux candidats n’appartenant pas aux élites en place.

 

Inconvénients

• D’éminents professionnels peuvent être peu disposés à se soumettre à une sélection publique.
• Certaines personnes peuvent hésiter à postuler parce que l’échec de leur candidature serait connu du public.
• Les processus de publicité et de présélection entraînent des frais.
• Le processus de recrutement prend un certain temps.
• Il peut être nécessaire de superviser la mise en place et le fonctionnement des comités de présélection.
• Le caractère ouvert des processus de publicité et de sélection peut masquer le fait qu’un groupe politique dominant détermine totalement la composition de l’OGE.

 

Membres de l’OGE proposés par le chef de l’État et confirmés par l’assemblée législative ou nommés en consultation avec celle-ci

Dans certains pays, le processus de nomination des membres d’un OGE à base d’experts est amorcé par le chef de l’État, qui nomme des candidats pour confirmation par l’assemblée législative. C’est le cas notamment de la Serbie-Monténégro, la Sierra Leone, l’Ukraine et le Yémen. Associer l’assemblée législative, y compris les partis d’opposition, au processus de confirmation peut assurer un certain soutien multipartite aux nominations. Par exemple, en Indonésie, le président établit une liste de candidats égale à deux fois le nombre de places à pourvoir et en informe l’assemblée législative, qui tient alors un examen public écrit et oral pour chaque candidat, avant de voter pour le classement des candidats et d’envoyer au président, pour nomination, le nombre approprié des candidats les mieux classés. Dans certains pays du Commonwealth, dont Fiji, Sainte-Lucie ainsi que Trinité et Tobago, le chef de l’État nomme les membres de l’OGE sur proposition du premier ministre et après consultation du chef de l’opposition. En Papouasie-Nouvelle-Guinée, il existe un Comité des nominations de la Commission électorale qui comprend le premier ministre, le chef de l’opposition, le président du Comité parlementaire sur les nominations et le président de la Commission de la fonction publique.

 

La répartition des pouvoirs de nomination pour l’OGE entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif assure un système de freins et contrepoids dans les procédures de nomination et rehausse le processus de nomination. Si une branche du gouvernement (surtout l’exécutif) est seule à pouvoir nommer des membres de l’OGE, les personnes qu’elle nomme, si intègres soient-elles, risquent d’être perçues par le public, et surtout par les partis d’opposition, comme des pions de l’autorité nommante.

 

Même si le pouvoir de nommer les membres de l’OGE est réparti entre les pouvoirs exécutif et législatif, cet arrangement ne fonctionnera pas bien si les deux branches sont dominées par le même parti, ou si l’exécutif contrôle effectivement l’assemblée législative. Dans ce cas, l’exigence d’une majorité législative des deux tiers pour l’approbation des nominations de l’OGE peut s’avérer utile, parce qu’elle peut garantir un droit de veto aux partis minoritaires : c’est le cas au Mexique, au Nigeria, en Uruguay et au Yémen.

 

Nominations unilatérales des membres des OGE par une branche du gouvernement

Dans les pays où les membres de l’OGE sont nommés unilatéralement, par exemple par le chef de l’État, aucun autre consentement n’est requis, et il ne peut y avoir aucune consultation ou conseils d’autres institutions, telles que l’assemblée législative, les partis politiques ou la société civile, avant les nominations à l’OGE. Si le chef de l’État procède à de telles consultations ou reçoit des conseils (comme c’est souvent le cas), le processus est officieux et non contraignant. Dans des pays comme l’Inde, la Malaisie, le Sénégal et la Zambie, le chef de l’État nomme unilatéralement les membres de l’OGE. La nomination unilatérale de membres de l’OGE, surtout par l’exécutif, a été critiquée par beaucoup d’analystes, selon lesquels cela pourrait encourager le chef de l’État à nommer des membres sympathisants du gouvernement et du parti au pouvoir plutôt que des arbitres impartiaux face au processus électoral.

 

Dans d’autres pays comme le Costa Rica, la Cour suprême nomme unilatéralement les membres de l’OGE. Leur nomination est faite par deux tiers des membres de la cour.

 

Participation d’autres acteurs aux nominations de l’OGE

Une solution utilisée pour limiter l’influence de l’exécutif sur les nominations à l’OGE est d’associer des acteurs judiciaires et non étatiques dans la nomination ou le triage des candidats. Cela peut être fait par un organisme judiciaire, des organisations de la société civile, le monde universitaire ou par des organisations professionnelles telles que l’association du barreau.

 

Qualifications pour être nommé à un OGE

Le fait que les qualifications personnelles requises des membres d’un OGE soient détaillées ou non dans la législation électorale dépend généralement du fait que l’OGE est pluripartite ou à base d’experts. Pour les OGE pluripartites, il est plus courant que les partis politiques utilisent, pour nommer leurs représentants à l’OGE, leurs propres critères, tels que :

 

• l’ancienneté dans la hiérarchie du parti;
• l’adhésion au parti;
• la qualification professionnelle.

 

Pour certains OGE pluripartites, la loi définit des critères pour les qualifications des membres, tels que :

 

• ne pas militer dans un parti;
• ne pas avoir occupé des fonctions politiques récentes.

 

Au Burkina et au Mozambique, par exemple, les membres de l’OGE pluripartite sont, de par la loi, tenus d’être professionnellement qualifiés et d’accomplir leur travail avec intégrité, indépendance et impartialité. Ainsi, les partis politiques sont obligés de nommer des candidats qui remplissent les critères d’impartialité et d’indépendance. Ces candidats sont souvent d’éminents membres de la communauté plutôt que des membres des partis qui les ont nommés.

 

Dans le cas des OGE à base d’experts, la loi électorale peut définir un vaste ensemble de qualifications personnelles pour les membres de l’OGE. Inversement, elle peut s’appuyer sur sa définition des comportements et fonctions attendus de l’OGE pour définir les qualités des personnes nommées à l’OGE.

 

On s’attend habituellement à ce que les membres de l’OGE remplissent les critères de compétence professionnelle et de neutralité politique. Dans certains pays, les qualifications professionnelles incluent une formation et une expérience en droit, surtout pour le président qui, dans beaucoup de cas, doit être un juge, un ancien juge ou une personne ayant les compétences nécessaires pour être nommé à un poste judiciaire élevé. Dans certains cas, les membres de l’OGE doivent détenir un diplôme en droit ou avoir fait des études universitaires en droit, alors que dans d’autres cas, les membres de l’OGE doivent avoir au moins un diplôme universitaire. Parmi les autres exigences officielles pour être membre d’un OGE figurent généralement la citoyenneté, et souvent l’âge.

 

La manière dont les membres de l’OGE sont désignés en vue d’une nomination peut avoir une influence sur le type de personne choisie, ce qui peut entraîner une discrimination positive ou négative à l’endroit de certains secteurs de la société. Par exemple, en 2001 en Indonésie, il semble que les personnes initialement sélectionnées en vue d’une nomination au nouvel OGE avaient été choisies uniquement parmi des universitaires distingués : ainsi, la plupart des personnes proposées comme membres de l’OGE étaient aussi des universitaires. Des processus ouverts en apparence peuvent cacher un environnement plus contrôlé de nomination. Par exemple, en 1999, la loi régissant l’OGE d’Azerbaïdjan exigeait que la moitié des membres de l’OGE soient nommés par l’assemblée législative et l’autre moitié par le président. Comme le parti du président contrôlait totalement l’assemblée législative, l’OGE était théoriquement impartial, mais en réalité se trouvait sous l’influence du gouvernement.

 

Si certaines lois électorales spécifient que les membres de l’OGE doivent être issus de certaines professions (p. ex. juges ou juristes), peu d’entre elles précisent le mélange approprié d’expérience ou de compétences. Quand des qualifications sont exigées, elles sont généralement d’ordre juridique. Dans le monde des affaires, il serait improbable qu’une entreprise avec des activités aussi larges et étendues que celles d’un OGE puisse avoir un conseil d’administration basé sur un champ étroit de compétences.

 

Dans certains pays, la législation électorale exclut certaines personnes comme membres de l’OGE. Pour beaucoup d’OGE de modèle indépendant ou mixte, cela comprend les personnes ayant des incompatibilités de fonctions (p. ex. les membres d’un OGE ne peuvent pas être membres actuels ou récents d’un parti politique, représentants élus du peuple ou occuper concurremment un poste gouvernemental). D’autres barrières à l’entrée à l’OGE, telles que des qualifications en matière de santé, peuvent ouvrir la porte à une discrimination cachée.

 

Pour un tableau comparatif sur « Les qualifications prévues par la législation électorale pour la nomination à quatre OGE à base d’experts récemment réformés », voir l’encadré à droite.

 

Conditions d’emploi et sécurité d’emploi des membres de l’OGE

Dans les pays où les membres de l’OGE sont en fonction à plein temps, leurs conditions d’emploi, surtout leurs salaires et avantages, sont déterminées soit par la loi, soit par des décisions prises par le chef d’État/de gouvernement en consultation avec d’autres pouvoirs, tels que l’assemblée législative, un ministère de la fonction publique (commission ou organisme similaire) ou le Trésor. Les membres de l’OGE peuvent être nommés selon les mêmes conditions d’emploi que les fonctionnaires judiciaires supérieurs ou d’autres hauts fonctionnaires.

 

Dans les pays où les membres de l’OGE servent à temps partiel, il est courant qu’ils reçoivent des honoraires d’audience lorsqu’ils assistent aux réunions de l’OGE, comme cela se fait au Botswana. Certains pays (p. ex. la Namibie) y ajoutent un acompte mensuel.

 

De telles indemnités sont déterminées par le gouvernement en fonction de ses propres politiques et règlements.

 

Dans beaucoup de pays, la rémunération des membres de l’OGE est directement imputée sur les fonds consolidés. Cet arrangement garantit aux membres leurs salaires et leurs avantages pendant leur mandat et les aide à préserver leur indépendance totale dans leur travail.

 

La sécurité d’emploi des membres de l’OGE et leur immunité contre tout harcèlement injustifié (p. ex. réductions de salaire, baisses dans leurs conditions d’emploi, poursuites malveillantes) et contre le congédiement par le pouvoir exécutif ou toute autre autorité, permettent aux membres d’accomplir leur travail avec impartialité et professionnalisme, sans crainte et sans favoritisme, et de résister aux pressions politiques. Les membres de l’OGE peuvent hésiter à prendre des décisions qui déplaisent au pouvoir exécutif ou législatif s’ils savent que ces derniers peuvent les relever de leurs fonctions ou réduire leurs salaires et leurs conditions d’emploi sans être soumis à une loi.

 

Dans beaucoup de pays, la sécurité d’emploi des membres de l’OGE prévue par la législation électorale est la même que celle des officiers judiciaires supérieurs : ils ne peuvent être relevés de leurs fonctions que pour des motifs tels qu’une mauvaise conduite, ou une incapacité mentale ou physique. La protection contre des réductions arbitraires de salaires et de conditions d’emploi peut aussi être garantie par la loi. Dans certains autres cas, le président peut renvoyer un membre s’il a un motif de renvoi.

 

Protéger la sécurité d’emploi des représentants des partis au sein des OGE pluripartites peut s’avérer complexe. Si les partis ont la responsabilité de nommer et de retirer leurs représentants, ils peuvent aussi être libres de procéder à leur remplacement au sein de l’OGE lorsqu’ils le souhaitent. Autrement, la loi peut stipuler que les membres de l’OGE, qu’ils aient été nommés par les partis politiques ou non, sont indépendants de l’autorité nommante et que toute intervention de celle-ci dans leur travail est interdite et sanctionnée par la loi.

 

Prestation de serment ou affirmation solennelle

Dans certains pays, les membres de l’OGE prêtent serment ou font une affirmation solennelle de fidélité, loyauté et intégrité avant d’entrer en fonction. Le serment ou l’affirmation, qui peut être recueilli par un haut fonctionnaire ou un fonctionnaire judiciaire, engage les membres de l’OGE à défendre la Constitution et la législation électorale du pays. Le texte du serment ou de l’affirmation solennelle peut être simple, ou plus détaillé. Il peut aussi inclure ou mentionner le code de conduite ou toute loi régissant les conflits d’intérêts pour les membres de l’OGE.

Processus de prise de décision des OGE

Les modes de prise de décision des OGE varient selon le modèle d’OGE, la culture de prise de décision du pays et les exigences de la législation électorale.

 

Dans les OGE de modèle gouvernemental, où les OGE ont rarement des membres et où  l’administration peut relever de la branche exécutive du gouvernement, le rôle de l’OGE peut consister tout autant à proposer des actions qu’à les déterminer. Le pouvoir de régler des questions de politiques et d’administration peut être délégué au chef du secrétariat de l’OGE par l’organisme gouvernemental auquel l’OGE est rattaché.

 

Pour les OGE de modèle indépendant et le composant indépendant des OGE de modèle mixte, la législation électorale peut préciser certains points relatifs à la prise de décision, telle que l’élection du président, les pouvoirs de décision du président de l’OGE et/ou des membres de l’OGE réunis en séance plénière, les exigences pour les votes à la majorité simple ou à la majorité qualifiée, le rôle du président lors des votes et l’utilisation de la voix prépondérante.

 

Si certaines questions clés relatives à la prise de décision peuvent être traitées par la loi électorale, il est courant que les détails des processus de prise de décision de l’OGE soient définis dans les règlements intérieurs ou les procédures administratives déterminés par les membres de l’OGE. Ces documents peuvent définir un éventail de sujets, telles que :

 

• rôle du président;
• responsabilités en matière de prise de décision et délégation de ces responsabilités;
• modalités de convocation des réunions de l’OGE;
• fréquence des réunions;
• responsabilité de la confection des ordres du jour des réunions; processus de prise de décision (propositions, règles des débats et types de scrutin et/ou exigences en matière de consensus);
• présence aux réunions et quorums; droits et rôles du personnel du secrétariat lors des réunions;
• invitations à des non-membres à assister à des réunions de l’OGE;
• préparation, authentification et publication des procès-verbaux; modes de publication des politiques et directives de l’OGE;
• modalités de suspension ou de changement des règlements intérieurs;
• responsabilités en matière de conférences de presse.

 

Dans beaucoup de cas, le quorum est formé par 50 % des membres de l’OGE et les décisions sont prises à la majorité simple des membres présents. Cependant, dans certains cas, les décisions de l’OGE doivent être prises par consensus, ou les membres présents à une réunion ne sont pas autorisés à s’abstenir de voter, ou encore un membre en désaccord sur une question ne peut pas empêcher l’exécution de la décision de la majorité.

 

Réunions des membres des OGE

La loi électorale, ou le règlement interne, peut exiger que les décisions relatives à certaines questions (p. ex. publication des réglementations subsidiaires, validation des résultats électoraux, nominations du personnel, décisions touchant aux droits électoraux des parties prenantes) soient prises en séance plénière de l’OGE. Les réunions régulières de l’OGE aident aussi à l’élaboration commune de directives politiques, à l’évaluation de la performance de l’OGE et à l’orientation du personnel de l’OGE quant aux politiques de l’organisme.

 

Les membres à plein temps de l’OGE peuvent, de manière quotidienne, être disponibles pour guider le personnel de l’OGE, mais les membres à temps partiel ne se rencontrent habituellement que de façon occasionnelle pour délibérer sur les politiques et les activités qui orientent les opérations de l’OGE. En dehors des périodes électorales, les OGE formés de membres à plein temps peuvent tenir une réunion chaque semaine. Les OGE formés de membres à temps partiel se réunissent habituellement de manière moins fréquente, souvent sur une base mensuelle. Pendant les phases de pointe en période électorale, il est courant de tenir des réunions plus fréquemment : les OGE à plein temps peuvent même se réunir quotidiennement. Souvent le procès-verbal des réunions de l’OGE est signé par le président et le secrétaire, et dans certains cas (surtout celui des OGE pluripartites), il est signé par tous les membres, comme une façon de l’authentifier.

 

Réunions d’OGE : à huis clos ou ouvertes

Les réunions ouvertes au public peuvent favoriser une plus grande confiance dans l’OGE. Quand la loi exige que les réunions soient ouvertes au public, il est important que l’OGE publie les dates de ses réunions. Les décisions prises à chaque réunion doivent quand même être publiées. Il est également important que l’OGE coopère avec la police pour assurer le maintien de la sécurité et du protocole pendant les réunions. Dans certains cas, la loi prévoit que des membres du public peuvent assister aux réunions de l’OGE et/ou peuvent enregistrer ou filmer les réunions à la condition que ces activités ne perturbent pas les débats.

 

Les réunions de l’OGE peuvent aussi être fermées à toute personne qui n’en est pas membre, sauf sur invitation spéciale. Les réunions fermées peuvent permettre une discussion plus ouverte, surtout sur les questions sensibles, et les membres n’ont pas à craindre des représailles publiques pour leurs opinions personnelles sur toute question traitée par l’OGE. Cependant, les réunions fermées réduisent la transparence dans la prise de décision et peuvent éveiller les soupçons du public concernant les influences exercées sur l’OGE. Toute réunion fermée de l’OGE doit être suivie sans délai par une annonce publique ou une conférence de presse sur les délibérations et les résultats. L’affichage des procès-verbaux ou des résumés de réunions de l’OGE sur des panneaux d’affichage publics et sur le site Web de l’OGE peut aider à tenir le public informé des décisions et activités de l’OGE. 

 

Comités de membres des OGE

Pour les OGE avec un nombre relativement élevé de membres, il peut être avantageux de former des comités chargés de superviser ou de conduire certaines activités. Dans certains pays, la création de tels comités, responsables devant l’ensemble des membres de l’OGE, a permis d’assurer à une spécialisation et une concentration plus grandes des membres de l’OGE sur des tâches clés en matière de politiques. Les comités peuvent être un moyen avantageux de rationaliser les tâches de supervision durant les périodes de pointe électorales. Dans quelques cas, de tels comités ont le pouvoir de coopter des personnes non membres de l’OGE, comme des professionnels externes ou des employés du secrétariat de l’OGE.

 

Lorsque les membres de l’OGE participent à la conduite et à la gestion quotidiennes des activités de l’OGE, comme c’était le cas en Indonésie en 2004, cette manière de répartir les tâches de direction et de supervision permet de clarifier les responsabilités et assure une plus grande sécurité au personnel du secrétariat de l’OGE.

 

Relations entre les membres de l’OGE et le secrétariat de l’OGE

Dans les OGE de modèles indépendant et mixte, la relation entre les membres et le secrétariat de l’OGE est d’une importance critique. Les rôles des membres d’un OGE peuvent varier considérablement. Dans les OGE formés de membres à temps partiel, les membres sont plus enclins à s’en tenir à un rôle général d’évaluation et de supervision des politiques, tandis que dans les OGE formés de membres à plein temps, les membres peuvent participer plus directement aux opérations. Souvent, les membres des OGE de modèle mixte s’occupent moins des détails administratifs et se concentrent davantage sur le contrôle global de l’intégrité et de la qualité. Surtout dans les élections marquant une transition vers une démocratie pluripartite, les membres des OGE de modèle indépendant qui utilisent un secrétariat de la fonction publique, et les membres des OGE de modèle mixte peuvent juger sage d’assumer un rôle publiquement visible en matière de gestion opérationnelle afin de rehausser la crédibilité du processus électoral.

 

Divers éléments peuvent favoriser des rapports de travail efficaces entre les membres et le secrétariat de l’OGE, notamment une délimitation claire des pouvoirs et tâches des membres et du secrétariat, une ligne hiérarchique claire entre les membres et le secrétariat, et des nominations compétentes menant à un respect mutuel entre les membres et le secrétariat. Pour instaurer un rapport de confiance entre les membres et le secrétariat de l’OGE, il est important, dans le cas d’un OGE de modèle indépendant où le secrétariat est composé de fonctionnaires, que les fonctionnaires répondent directement et uniquement à l’OGE, mais pas également à un ministère gouvernemental extérieur. Dans les OGE de modèles mixte et gouvernemental, il est de loin préférable, pour les mêmes raisons, que le personnel du secrétariat réponde de son travail à un seul et même organisme.

 

La présence du chef du secrétariat ou de son représentant à toutes les réunions plénières de l’OGE, en tant que conférencier ou invité (comme en Indonésie), membre non votant de l’OGE (comme en Jamaïque) ou membre de plein droit de l’OGE (comme en Australie), renforce les liens entre les membres et le secrétariat de l’OGE et garantit que les membres bénéficient de conseils sur les opérations pratiques de l’OGE à toutes leurs réunions.

 

Règlements intérieurs

Un OGE doit généralement établir une série de règlements qui gouvernent le fonctionnement interne de ses opérations. Ceux-ci peuvent traiter de questions administratives, financières et techniques, telles que l’intégrité et la sécurité du personnel, l’autorisation de parler aux médias, les modalités des réunions et leurs ordres du jour, la composition des comités internes, le contrôle de la logistique, les acquisitions, le contrôle des biens, les débours financiers et la gestion des dossiers. Ces règlements peuvent avoir plus de poids s’ils doivent être adoptés et publiés officiellement par les membres de l’OGE (ou le chef du secrétariat, dans le cas d’un OGE de modèle  gouvernemental).

 

Les OGE peuvent déléguer à des membres spécifiques du secrétariat le pouvoir d’établir certaines règles internes moins importantes. La distribution de ces règles à tous les membres et le personnel de l’OGE (aussi bien dans les bureaux régionaux/locaux que dans les bureaux centraux) favorise l’adhésion à ces règles. Il faut prévoir des sanctions claires et exécutoires en cas d’infraction. Les procédures d’application des règles doivent être également définies de manière complète et ouverte, et suivre des principes de justice acceptés. Pour les OGE de modèle gouvernemental et les autres OGE utilisant le personnel de la fonction publique, les règlements appropriés de la fonction publique peuvent être automatiquement applicables, moyennant certaines adaptations pour l’OGE, au besoin.

 

Résumé : composition et rôles des OGE

• Les OGE de modèles indépendant et mixte sont dirigés par un comité de membres. À très peu d’exceptions près, les OGE de modèle gouvernemental n’ont pas de membres, mais seulement du personnel de secrétariat.
• Il n’y a pas de nombre optimal de membres d’OGE ou de formule préférable entre   le plein temps ou le temps partiel pour les membres d’un OGE. Le nombre de membres d’un OGE et leur horaire de travail peuvent être déterminés par la taille du pays et sa population, la situation économique et géopolitique, les pouvoirs et fonctions conférés à l’OGE, la force de son secrétariat et le fait que l’OGE soit de modèle indépendant ou mixte.
• Les membres de l’OGE doivent avoir un statut suffisant pour leur assurer le respect de leurs homologues des autres secteurs de la société, ainsi que des garanties constitutionnelles ou légales pour leurs conditions d’emploi et une sécurité d’emploi suffisante pour leur permettre d’agir sans crainte et sans favoritisme.
• Les OGE de modèles indépendant et mixte peuvent être pluripartites (formés de membres nommés par les partis politiques qualifiés pour le faire), experts (formés de membres politiquement non alignés nommés pour leurs compétences professionnelles), ou combinés (mélange de candidats politiques et professionnels). Chaque type d’OGE peut convenir à un pays, selon son environnement politique et son stade d’évolution démocratique.
• Des mandats sûrs et fixes pour les membres de l’OGE favorisent la confiance dans l’institution et son renouvellement. L’étalement des dates d’échéance de mandat pour les membres de l’OGE réduit les interruptions et protège la mémoire institutionnelle de l’OGE.
• On peut assurer un bon processus de sélection pour les membres d’OGE en faisant un appel ouvert aux candidatures et en classant tous les candidats d’après les résultats d’une épreuve transparente de compétence. La procédure la plus répandue pour les nominations d’OGE est de faire effectuer les nominations par une branche du gouvernement et d’en confier la confirmation à une autre. Ce processus peut commencer par le pouvoir exécutif ou judiciaire et se terminer par le pouvoir législatif ou vice-versa.
• La législation électorale spécifie habituellement les qualités requises pour être membre de l’OGE; celles-ci comprennent, en général, la citoyenneté, la bonne réputation, la capacité d’agir avec impartialité, et des qualifications ou connaissances professionnelles. Elles peuvent également inclure d’autres facteurs tels que l’âge, la santé, l’occupation ou non d’un poste (en particulier, être membre ou dirigeant d’un parti politique) et le lieu de résidence.
• Les membres de l’OGE doivent développer des mécanismes de prise de décision et de gestion appropriés au modèle de l’OGE et à la culture administrative du pays.
• Ils doivent aussi adopter des règlements intérieurs qui garantissent la transparence des processus de réunion et de décision dans l’OGE ainsi que des règles internes de bonne gestion. Il peut être utile pour les membres de l’OGE de créer des sous-comités chargés de divers aspects de l’administration électorale.
• Les bonnes relations de travail entre les membres de l’OGE et son secrétariat sont essentielles au fonctionnement efficace de l’OGE.

 

Activités de planification et de mise en œuvre des OGE

Le fonctionnement interne et l’organisation d’un OGE dépendent de sa structure, de ses pouvoirs et de ses responsabilités. Certains OGE peuvent s’occuper de tous les éléments essentiels des élections, alors que d’autres peuvent être responsables de seulement certaines d’entre elles. Mais peu importe les éléments essentiels dont l’OGE est responsable, le nombre d’OGE dont dispose un pays, ou que l’administration électorale soit décentralisée ou pas, la gestion des élections doit faire face aux mêmes défis de structure interne et d’organisation.

 

L’OGE doit établir une équipe d’employés, un plan de conduite des élections et des procédures garantissant que le processus électoral se déroule efficacement dans le respect des budgets et des délais, et conformément à la loi.  

 

Sous-sections de ce chapitre :

• Secrétariat des OGE
• Développement de la structure organisationnelle d’un OGE
• Calendrier électoral (un outil de planification)
• Élaboration du règlement intérieur des OGE
• Planification stratégique
• Planification opérationnelle
• Budget des OGE 
• Dotation en personnel des OGE
• Approvisionnement des OGE
• Communications et relations publiques
• Gestion des dossiers
• Rapports sur les élections

 

Secrétariat des OGE

La structure organisationnelle d’un OGE comprend deux niveaux clés : le niveau de l’élaboration des politiques et le niveau de sa mise en œuvre.

 

Le mot « secrétariat » fait souvent référence à la structure située en dessous des membres de l’OGE qui établissent les politiques, et comprend les fonctionnaires de l’OGE chargés de la mise en œuvre de la politique. Le personnel du secrétariat peut travailler à temps partiel ou à plein temps. Ces fonctionnaires sont responsables de l’exécution des politiques et activités de l’OGE, y compris la planification et l’organisation des élections. Dans les OGE de modèle gouvernemental, le secrétariat est presque toujours assuré par l’OGE et peut aider à l’élaboration des politiques selon les directives de la branche exécutive du gouvernement. Dans les OGE de modèle indépendant, le secrétariat de l’OGE est la structure située en dessous du niveau des membres chargés de l’élaboration des politiques. Dans les OGE de modèle mixte, un secrétariat peut satisfaire les besoins administratifs liés à l’élaboration des politiques et aux fonctions de supervision assumées par le composant indépendant de l’OGE, alors que le composant gouvernemental de l’OGE constitue le secrétariat pour la mise en œuvre électorale.

 

Dans les OGE de modèles gouvernemental et mixte, les secrétariats peuvent être temporaires, ou à temps partiel, assumant d’autres tâches durant les périodes non électorales. Dans le l’OGE de modèle indépendant, le secrétariat est généralement dirigé par un administrateur à plein temps, portant un titre tel que chef de la direction de l’OGE, directeur des élections, secrétaire général, directeur général des élections ou secrétaire de l’OGE. En Australie, la personne qui occupe cette fonction est appelée commissaire électoral et fait partie de l’OGE de trois membres. Dans certains OGE indépendants plus petits, il peut cependant ne pas y avoir de secrétariat à plein temps, sauf en période électorale, et le chef du secrétariat peut avoir des obligations autres que celles reliées aux élections.

 

Les deux échelons sont indépendants dans l’OGE de modèle indépendant et une partie de l’exécutif est indépendante dans l’OGE de modèle gouvernemental. Pour l’OGE de modèle mixte, l’échelon supérieur (niveau de l’élaboration des politiques) est indépendant du pouvoir exécutif, tandis que le niveau inférieur de la mise en œuvre fait partie du pouvoir exécutif, et est habituellement sous la tutelle du ministère de l’Intérieur ou du ministère de la Justice.

 

	OGE de modèle indépendant	OGE de modèle gouvernemental	OGE de modèle mixte
Niveau d’élaboration des politiques	Indépendant	L’exécutif	Indépendant
Niveau de la mise en œuvre	Indépendant	L’exécutif	L’exécutif

 

Secrétariat des OGE et fonction publique

Il existe différentes procédures de nomination pour le secrétariat des OGE. Dans les pays dotés d’un OGE de modèle gouvernemental ou mixte, la mise en œuvre des élections est assurée par l’exécutif par le biais d’un ministère ou des autorités locales. Le personnel du secrétariat de l’OGE est normalement constitué de fonctionnaires, nommés par l’exécutif selon les mêmes règles applicables à toutes les nominations dans la fonction publique, et conformément aux politiques de la fonction publique en matière de rotation, de formation et de révocation. Habituellement, ces questions ne sont pas traitées dans la loi électorale.

 

Ces fonctionnaires peuvent s’occuper d’administration électorale à plein temps. Mais ils peuvent aussi avoir d’autres obligations entre les élections et ne prendre part au travail électoral qu’en période électorale. Ils sont alors déployés ou détachés au bureau des élections pour l’aider dans diverses tâches (p. ex. découpage électoral, inscription des électeurs, éducation électorale, enregistrement des partis et des candidats, vote, dépouillement du scrutin).

 

Dans certains pays, pour les OGE de modèle indépendant, le personnel du secrétariat travaillant pour l’OGE est nommé directement par l’OGE selon les conditions et les structures de dotation du personnel déterminées par l’OGE, alors que dans d’autres pays, ils sont des fonctionnaires et leurs salaires et conditions d’emploi relèvent de la fonction publique. Même là où le personnel du secrétariat est constitué de fonctionnaires, ils peuvent faire l’objet de nominations légales selon les dispositions de la loi électorale.

 

L’étendue des pouvoirs de l’OGE en matière d’embauche et de licenciement de son personnel fonctionnaire peut fournir une indication sur le niveau d’indépendance de l’OGE vis-à-vis du gouvernement. Dans les pays où le fonctionnaire électoral en chef est le directeur général de l’OGE, il peut être nommé par le président. Une récente évaluation externe des élections générales de 2004 au Botswana a recommandé que le pouvoir de nomination du directeur général de l’OGE soit conféré à l’OGE plutôt qu’au président.

 

Dans certains pays, tout le personnel de l’OGE est constitué de fonctionnaires. Par exemple, toutes les nominations de l’OGE peuvent être liées aux salaires et conditions d’emploi de la fonction publique. L’OGE peut ensuite déterminer les conditions d’emploi du personnel temporaire des élections, tel que le personnel des bureaux de vote. Dans certains cas, la rémunération du personnel du scrutin peut être soumise à l’approbation du Trésor. Au Canada, les présidents de bureau de vote de l’OGE (les directeurs) au niveau du district électoral étaient auparavant nommés par le gouvernement et non par l’OGE, une pratique qui était souvent critiquée. À la suite de réformes qui sont entrées en vigueur en 2007, ils sont maintenant nommés pour une période de 10 ans par le directeur général des élections selon un processus fondé sur le mérite.

 

Les éléments importants à prendre en considération lorsqu’il faut déterminer s’il convient d’utiliser des fonctionnaires au secrétariat de l’OGE sont la neutralité politique et les niveaux de compétence par rapport au travail exigé. Les fonctionnaires peuvent être perçus par le public comme associés au gouvernement ou facilement influencées par lui parce qu’ils en dépendent pour leur embauche, leurs promotions et leurs salaires; ce qui peut donc affecter la crédibilité de l’OGE. Les OGE forts, de modèles indépendant ou mixte, peuvent vaincre cette impression.

 

Dans beaucoup de pays, les fonctionnaires peuvent n’avoir pas reçu une formation de haut niveau ou ne pas être techniquement compétents dans les tâches électorales à cause de la faible fréquence des élections ou en raison des politiques de rotation de la fonction publique. Combiner les compétences disponibles dans la fonction publique au savoir de personnes recrutées hors de celle-ci, de même qu’à des consultants externes, peut aider à relever le niveau des compétences. Dans certains pays, y compris l’Indonésie, pour l’information de l’électeur et pour les tâches liées aux technologies de l’information, l’OGE a employé, avec succès, des conseillers et des entrepreneurs qui ont transféré des compétences au personnel de l’OGE, issu de la fonction publique.

 

Avantages et inconvénients possibles de l’utilisation de fonctionnaires comme personnel du secrétariat de l’OGE

Avantages

• Là où la fonction publique a une tradition de neutralité, ces fonctionnaires peuvent assurer un service professionnel et loyal.
• Leur connaissance de l’administration publique en général peut réduire les besoins de l’OGE dans le domaine de la formation.
• Peuvent disposer, dans la fonction publique, de réseaux qui aident à la conduite des activités électorales (p. ex. acquisition de biens ou services, utilisation des installations de l’État).
• Ont un profil clair de carrière, même en dehors de l’OGE.
• Constitue un bassin de personnel relativement moins coûteux et procurant une bonne flexibilité pour faire face aux besoins de dotation en personnel.
• Leur sécurité d’emploi peut favoriser la continuité dans le recrutement du personnel et l’apprentissage de l’organisation.

 

Inconvénients

• Peuvent ne pas être considérés comme neutres ou impartiaux, réduisant ainsi la crédibilité du processus électoral.
• Peuvent manquer de compétences électorales spécifiques.
• Peuvent ne pas être habitués aux délais rigoureux associés aux tâches électorales.
• Peuvent entrer/sortir de l’OGE avec peu de préavis, entraînant d’importantes pertes de compétences.
• Leurs niveaux de salaire peuvent être insuffisants pour motiver la performance ou la loyauté.
• Peuvent avoir un deuxième emploi à cause du bas niveau de leurs salaires, affectant ainsi leur disponibilité à des moments critiques.

 

Structuration du secrétariat

Peu importe le modèle d’OGE, les restrictions budgétaires limitent globalement le nombre et les types de postes qu’un OGE peut se permettre de financer. Les OGE de modèle indépendant dotés de pouvoirs d’embauche et de licenciement sont peut-être les mieux placés pour déterminer leur propre structure. Même dans de tels cas, il est possible que la loi ou la réglementation gouvernementale ait déjà déterminé des éléments clés de la structure organisationnelle, tels que les fonctions de direction et les divisions fonctionnelles exigées dans l’organisation.

 

Tous les OGE dont le secrétariat est constitué de fonctionnaires peuvent rencontrer des contraintes de flexibilité pour déterminer leur structure organisationnelle. Les lois et usages de la fonction publique peuvent exiger l’approbation de toutes les structures organisationnelles de la part d’un organisme central de supervision, ou instituer un ensemble de normes rigides sur la manière dont les ministères, sections, sous-sections et autres unités de travail doivent être structurés. Ces lois et usages peuvent aussi restreindre l’utilisation d’entrepreneurs ou d’experts non issus de l’administration publique. Les OGE de modèles gouvernemental et mixte, dont tout ou la plupart du personnel travaille dans des ministères de la fonction publique, peuvent même avoir de plus grandes contraintes si leur personnel doit convenir non seulement au cadre d’une organisation électorale temporaire mais aussi à la structure de travail continue de leur ministère ou organisme.

 

« Développer » est un terme clé pour les structures organisationnelles de l’OGE.

 

Concevoir une structure initiale est la première étape, mais maintenir une structure organisationnelle est un vrai défi si on veut qu’elle demeure à la hauteur d’un cadre légal en évolution, des avancées rapides en matière de technologies des élections, de l’information et des communications, et des attentes des parties prenantes. La flexibilité pour faire face à ces demandes est réduite quand la structure organisationnelle est définie, partiellement ou complètement, par la loi ou les règlements d’organismes autres que l’OGE, ou quand la structure et la dotation en personnel de l’OGE sont soumises aux règles générales de la fonction publique. S’il est vrai que des changements organisationnels constants sont source d’instabilité, le fait d’inclure des révisions de structures dans les évaluations suivant des scrutins importants, et le fait d’octroyer à l’OGE le pouvoir d’apporter des changements aux structures organisationnelles peuvent rehausser l’efficacité de la gestion électorale. Les OGE de modèle indépendant, qui contrôlent leur propre dotation en personnel, sont peut-être les mieux placés en termes de flexibilité structurelle.

 

Développement de la structure organisationnelle d’un OGE

Les OGE ont des niveaux différents de flexibilité pour déterminer leur propre structure organisationnelle. Les OGE de modèle indépendant dotés de pouvoirs d’embauche et de licenciement sont peut-être les mieux placés pour déterminer leur propre structure. Néanmoins, il peut y avoir des restrictions de flexibilité, peu importe le modèle d’OGE :

 

• Il se peut que la législation électorale détermine d’avance des éléments clés de la structure organisationnelle (p. ex. cadres supérieurs, divisions fonctionnelles).
• Les restrictions budgétaires imposeront presque certainement une limite globale sur le nombre et les types d’emplois qu’un OGE peut financer.

 

« Développement » est un terme clé pour les structures organisationnelles des OGE. Organiser une structure initiale est la première étape, mais le vrai défi consiste à maintenir une structure qui suit l’évolution du cadre légal, des progrès de la technologie électorale, de l’information et des communications, et des attentes des parties prenantes.

 

La flexibilité pour faire face à ces exigences est plus restreinte quand la structure organisationnelle est définie, partiellement ou complètement, par les lois et les règlements régissant des organismes autres que l’OGE, ou quand la structure et le personnel de l’OGE sont soumis aux règles générales de la fonction publique. Les OGE de modèle indépendant qui contrôlent leur propre dotation en personnel sont peut-être mieux placés pour profiter d’une flexibilité structurelle.

 

Les OGE décentralisés doivent déterminer la structure de responsabilisation des bureaux régionaux. Doivent-ils rendre compte directement aux membres de l’OGE, ou au chef du secrétariat national (ce qui est la formule la plus courante)? La situation devient plus complexe si le cadre légal prévoit une structure réunissant à la fois des membres nommés d’OGE régionaux ainsi que des secrétariats d’OGE régionaux et de niveaux inférieurs. Tel est le cas en Indonésie, où les membres régionaux nommés rendent compte aux membres des OGE situés au niveau géographique immédiatement supérieur, et le secrétariat de niveau régional rend compte au chef du secrétariat de l’OGE du niveau immédiatement supérieur. Cependant, avec ce genre d’arrangement complexe et fragmenté, le personnel peut se demander qui sont ses véritables dirigeants.

 

Autres divisions fonctionnelles

La structure de tout OGE doit tenir compte du cycle électoral complet et de chacune des tâches entreprises avant, pendant et après un scrutin.

 

Un OGE responsable d’un petit nombre de tâches électorales peut ne comprendre que deux divisions principales :

1. opérations électorales : division groupant des subdivisions telles que l’inscription électorale, le découpage électoral, l’organisation du vote et le décompte des voix, l’enregistrement des partis et des candidats, la formation et le développement électoraux, la recherche, les services d’information et de publication, les services juridiques;
2. services centraux : division groupant des subdivisions telles que la gestion financière, la gestion des ressources humaines, la gestion des connaissances et la gestion des infrastructures informatiques.

 

Un OGE chargé d’un plus grand nombre de fonctions et de responsabilités peut se doter de divisions supplémentaires et plus spécialisées, comme les suivantes :                                                        

• Division de l’inscription : inscription des électeurs ou enregistrement des partis et des candidats, ou les deux fonctions à la fois.
• Division des ressources humaines : recrutement, orientation et développement du personnel, formation, renforcement des capacités du personnel électoral, description des postes, définition des attributions, intégration des employés hommes et femmes, etc.
• Division des finances et de la comptabilité : élaboration de projets de budget, gestion de fonds, comptabilité, vérification, paiement des fournisseurs et du personnel, et rapports sur l’utilisation des fonds.
• Division des services juridiques : codes de conduite, règlement de conflits, litiges, pétitions, requêtes, etc. Peut, dans certains cas, être responsable de la réforme législative, de la rédaction de nouveaux textes de loi ainsi que de l’interprétation de la loi régissant l’organisme national en vue de déterminer la position de ce dernier face à des plaintes ou des contestations juridiques.
• Division de l’éducation civique et électorale : peut s’occuper de tous les aspects de l’éducation civique et électorale, notamment le contenu, la méthodologie, la production et la distribution de documentation électorale et la gestion de cours de formation pour les parties prenantes : partis politiques, candidats, élus, médias, communauté des donateurs, société civile, observateurs électoraux, etc.
• Centre de presse : relations avec les journalistes nationaux et internationaux. Cette tâche peut être rattachée à l’éducation électorale au sein d’une unité plus générale, la division de l’information publique. Dans certains cas, la division de l’information publique publie aussi un bulletin d’information et supervise une bibliothèque ou un bureau de recherche. Certains organismes électoraux ont maintenant des bureaux de relations internationales chargés des questions relatives à l’observation électorale, aux demandes d’assistance externe et aux relations générales avec des organisations homologues d’autres pays.
• Division des technologies de l’information : s’occupe de la planification et du développement des systèmes informatiques pour l’organisme électoral national quand de tels systèmes sont utilisés, et veille à leur bon fonctionnement. Il est important que cette division se tienne au courant des avancées technologiques les plus récentes et que son personnel soit qualifié et expérimenté. Les systèmes informatisés pour l’inscription des électeurs, le vote et le décompte des voix, ainsi que la transmission électronique des résultats – et, dans les régions éloignées, la transmission des résultats par radio haute fréquence – devraient tous relever de cette division.

 

Dans les modèles plus simples, certaines fonctions qui ne vont pas facilement dans l’une ou l’autre des divisions (p. ex. relations avec les parties prenantes, relations internationales, soutien des membres de l’OGE) peuvent relever directement du chef du bureau du secrétariat. Il est préférable que les fonctions de vérification et d’évaluation rendent compte directement au président ou aux membres de l’OGE dans les organismes de modèle indépendant et de modèle mixte, et au directeur général de l’OGE dans les organismes de modèle gouvernemental.

 

Cependant, aucun de ces modèles ne convient nécessairement à tous les environnements électoraux. Une grande variété de structures sont jugées appropriées par les OGE. Chaque OGE doit déterminer quelle structure lui convient le mieux, selon son environnement, ses fonctions, ses priorités et sa stratégie.

 

Organigrammes des OGE

La détermination des rapports de travail internes de l’OGE exige la création d’un schéma de structure organisationnelle (organigramme) qui assure une planification, une prestation de services et un contrôle de gestion à la fois efficaces et intégrés.

 

L’OGE peut créer son propre organigramme s’il en a la compétence interne. Autrement, il peut embaucher un consultant, une organisation spécialisée ou un autre OGE pour l’aider dans cette tâche. Il est important que l’OGE ou ses agents fassent de larges consultations sur le développement de la structure organisationnelle pour favoriser la participation des parties prenantes à ses opérations. La participation des parties prenantes peut garantir que l’OGE prenne en compte les attentes externes et pas seulement ses besoins de gestion internes lorsqu’il élabore ou révise sa structure organisationnelle.

 

Le nombre de postes à créer, leur hiérarchie et leurs relations en matière de gestion dépendront de ce qui est nécessaire pour accomplir efficacement le mandat de l’OGE. Idéalement, la structure reflétera totalement les objectifs et fonctions de l’OGE, plutôt que d’être adaptée aux compétences du personnel disponible, bien que cette approche puisse être plus difficile à appliquer dans les OGE dépendant complètement des structures de recrutement moins flexibles de la fonction publique.

 

Le caractère temporaire ou permanent des activités de l’OGE peut être aussi important que les fonctions elles-mêmes dans l’élaboration de l’organigramme. Certaines tâches de base –administration, révision et évaluation, planification et préparation des scrutins – exigent un niveau minimum de personnel permanent. L’OGE doit également prendre en considération d’autres tâches de nature permanente, comme l’inscription des électeurs, l’enregistrement des partis politiques, la supervision du financement politique et l’éducation électorale. Même si les tâches continues sont relativement peu nombreuses, l’OGE peut avoir intérêt à maintenir une solide équipe de gestion permanente, couvrant toutes les fonctions, afin de pouvoir gérer efficacement les pointes d’activité.

 

La création de trop de postes au sein de l’organigramme de l’OGE peut susciter des critiques du public, surtout entre les élections, une période où le public a du mal à imaginer que le personnel de l’OGE puisse être occupé à une tâche quelconque. En revanche, maintenir une structure trop réduite peut augmenter l’efficacité pendant les périodes de faible activité, mais risque de saper le progrès et la continuité. Avant d’implanter un plan prévoyant peu de personnel, il faut soigneusement évaluer la disponibilité potentielle de personnel supplémentaire pour les périodes de pointe et la capacité interne à former le nouveau personnel. À cet égard, les OGE de modèles gouvernemental et mixte qui ont la possibilité de faire appel à des ressources supplémentaires de la fonction publique pour faire face aux charges de travail en période de pointe sont peut-être les mieux placés pour fonctionner de façon continue avec un maximum d’efficacité.

 

Comment créer un organigramme

Pour créer l’organigramme d’un OGE, il faut d’abord définir les éléments suivants :

• pouvoirs, fonctions et tâches que le cadre légal électoral confie à l’OGE;
• calendrier de mise en œuvre de ces tâches;
• nombre d’employés permanents requis pour chaque fonction ou tâche;
• niveau de qualifications et d’expérience requis pour chaque fonction et tâche;
• hiérarchie de gestion de l’OGE – qui est responsable devant qui;
• relations entre les divers niveaux de l’OGE, y compris le besoin ou non de créer des emplois permanents ou temporaires à l’échelon régional; hiérarchie et structure des responsabilités au sein des OGE et entre les divers bureaux.

 

Les structures des OGE doivent être suffisamment robustes pour faire face aux conditions de fonctionnement réelles, qui peuvent être désorganisées ou conflictuelles. Bien qu’il existe une multiplicité de structures organisationnelles possibles pour un OGE, certains concepts généraux méritent d’être pris en considération lorsqu’on développe la structure du secrétariat :

• les structures organisationnelles plus simples, avec moins de niveaux de gestion, peuvent fournir des services plus rapidement, souvent plus efficacement, et aider à prévenir la constitution de fiefs;
• les structures sont plus efficaces quand elles sont clairement liées au plan stratégique de l’OGE;
• les structures tournées vers l’extérieur et concentrées sur la prestation de services aux parties prenantes sont meilleures que les structures tournées vers l’intérieur et concentrées sur les fonctions de gestion ou de soutien;
• les structures doivent faciliter la communication verticale et horizontale dans l’OGE;
• pour chaque unité de l’organisation, il doit y avoir des attentes claires en matière de rendement pour le travail, et de reddition de comptes pour les services;
• les structures doivent aider les services centraux (p. ex. finances et personnel) à soutenir les unités opérationnelles;
• une fonction d’audit interne indépendante, faisant directement rapport au chef du secrétariat ou aux membres de l’OGE sans passer par la structure du secrétariat, peut aider à garantir l’intégrité et la probité de l’organisme.

 

Calendrier électoral (un outil de planification)

Avant de déterminer la structure organisationnelle et de décider de la taille de son effectif, il faut déterminer les périodes de pointe potentielles du cycle électoral. L’OGE doit préparer un calendrier électoral à cette fin. Le but fondamental d’un calendrier électoral est d’aider l’OGE à gérer ses activités de planification et de préparation de façon à respecter ses dates limites réglementaires et administratives.

 

Le calendrier électoral est aussi très utile pour assurer le respect des délais dans l’acquisition du matériel nécessaire à l’inscription et au scrutin.

 

L’évaluation rigoureuse du calendrier électoral, après chaque élection ou autre scrutin, aide à identifier tout problème d’allocation de temps pour les tâches. Une telle évaluation permet de cerner les changements qu’il conviendrait d’apporter à la structure organisationnelle, aux allocations de ressources ou au cadre exécutif ou législatif afin d’améliorer les opérations électorales.

 

Le calendrier est également utile à la transmission de l’information au public, aux partis politiques et aux médias concernant les dates de démarrage et d’achèvement des activités clés. Cela augmente la transparence de l’OGE et lui crée une image publique positive. L’inclusion de toutes les dates limites administratives dans un calendrier électoral pour distribution publique peut cependant s’avérer inutile et même créer une certaine confusion chez ceux qui ont besoin de connaître seulement les dates réglementaires clés. Un OGE peut décider de produire un calendrier administratif interne et une version abrégée de ce calendrier pour distribution aux médias et au public. Si nécessaire, et en l’absence de motifs de sécurité, il n’y a aucune raison pour que l’OGE ne puisse pas autoriser les parties prenantes, telles que les partis politiques, les candidats, le personnel électoral, les ONG et les organismes donateurs, à recevoir des copies du calendrier administratif détaillé.

 

Les pays à système de gestion électorale centralisé peuvent, si les ressources sont disponibles, informatiser leur planification et créer un calendrier électoral complet définissant clairement les étapes, les délais, les responsabilités et les interdépendances d’activités. Le calendrier devient alors un plan sophistiqué des opérations électorales. Ce type de calendrier peut servir  aux membres du personnel pour gérer la progression de leurs tâches, et peut aussi être utile aux parties prenantes ainsi qu’aux cadres législatif et réglementaire.

 

Élaboration du règlement intérieur des OGE

Comme tout organisme qui emploie du personnel, s’occupe de finances, traite avec le public et gère des fonds publics, un OGE doit généralement publier une série de règles gouvernant son fonctionnement interne. Les normes applicables à un OGE sont au moins aussi élevées, sinon davantage, que celles d’autres organismes publics. Il importe d’établir des règles claires, comprenant l’adhésion à des lignes directrices telles que celles suggérées par International IDEA (Institut international pour la démocratie et l’assistance électorale). Celles-ci doivent être révisées périodiquement en fonction des besoins.

 

Le règlement intérieur peut couvrir plusieurs questions administratives, financières et techniques, telles que :

• sécurité du personnel;
• conduite du personnel de l’OGE et de ses membres;
• autorisations de parler aux médias, procédures de réunion;
• composition des comités internes, contrôle de la logistique;
• achats;
• contrôle des biens;
• débours financiers;
• violations des procédures et conséquences;
• procédure d’audition des personnes, soit personnellement, soit par représentation;
• stockage sûr et gestion efficace des dossiers.

 

La distribution de ces règles à tous les membres et employés de l’OGE et la mise en place de systèmes de communication régulière au sein du personnel, sur cette question et d’autres, encourageront l’adhésion. Pour les OGE de modèle gouvernemental et les autres OGE qui utilisent le personnel de la fonction publique, le règlement approprié de la fonction publique peut être applicable, ou être adapté aux besoins de l’OGE.

Codes de conduite des membres et du personnel des OGE

Un OGE a avantage à établir des règles qui gouvernent la conduite de ses membres et de son personnel. Ces règles doivent respecter ou compléter toute exigence en cette matière prévue par la constitution ou une loi. En général, de telles règles prennent la forme d’un code de conduite.

 

C’est une bonne pratique d’exiger des membres de l’OGE, du personnel permanent et du personnel contractuel, au moment de leur engagement, qu’ils signent un document indiquant leur acceptation du code de conduite de l’OGE et leur intention d’y adhérer. Pour être efficace, le code a besoin d’être soutenu par des sanctions appropriées et exécutoires, et par un processus juste pour déterminer les allégations d’infractions. Dans certains pays, les allégations d’infractions au code sont instruites par un organe interne de l’OGE selon ses propres dispositions disciplinaires, ou celles applicables à la fonction publique en général. Dans d’autres pays, un tribunal indépendant peut être mis en place pour traiter les allégations d’infractions au code faites à l’encontre de membres de l’OGE.

 

Les éléments de base d’un code de conduite sont les suivants :

• engagement à maintenir l’intégrité de tous les processus électoraux;
• adhésion au principe d’impartialité politique;
• engagement à éviter tout conflit d’intérêts;
• prestation de services de qualité aux électeurs et autres parties prenantes;
• adhésion au règlement et aux directives de gestion.

 

Un code unique peut être applicable à tous les membres et employés de l’OGE, ou on peut établir des codes plus ou moins détaillés pour divers niveaux de personnel, en fonction de leurs responsabilités. Un code plus simple peut mieux convenir pour le personnel de niveau inférieur ou le personnel temporaire avec des responsabilités limitées. Par exemple, pour le personnel des bureaux de vote, il peut suffire d’une déclaration unique d’engagement à obéir à toutes les lois pertinentes et à maintenir l’impartialité et le secret du vote.

 

Des codes de conduite détaillés visant les membres de l’OGE et le personnel de direction peuvent inclure, en plus, un ou plusieurs des points ci-après :

• actions transparentes et reddition de comptes basées sur la loi;
• professionnalisme dans toutes les actions;
• exactitude dans tout travail.

 

Même quand les membres d’un OGE sont nommés par les partis politiques ou sont des représentants du gouvernement, un code comportant les principes précités reste applicable. Peu importe le modèle d’OGE qui est en place ou sa composition, il est attendu de tous les membres et employés de l’OGE qu’ils soutiennent l’intégrité des processus électoraux et s’abstiennent de toute action contraire à leur rôle comme arbitres impartiaux des élections.

 

Les règles spécifiques sur l’impartialité des membres et employés pourraient ressembler à ce qui suit :

• Agir d’une manière strictement neutre et impartiale en toute matière relative à un parti politique, un candidat, un électeur ou un représentant des médias.
• Ne rien faire qui puisse indiquer, ou sembler indiquer, un soutien partisan à un candidat, un parti politique, un acteur politique ou une tendance politique.
• Se comporter en tout temps d’une manière irréprochable, exercer un jugement sain et faire preuve de la plus grande discrétion personnelle.
• Divulguer tout lien susceptible de mener à un conflit d’intérêts par rapport aux devoirs de l’administrateur électoral.
• Ne pas accepter de cadeaux ou faveurs d’un parti politique, d’un organisme ou d’une personne impliquée dans le processus électoral.
• Repousser toutes les influences illégitimes et, sauf stipulation par la loi ou la coutume, s’abstenir d’accepter, de la part de personnes non autorisées, des directives concernant la performance des tâches attitrées.
• Ne participer à aucune activité non autorisée, y compris toute activité privée, qui pourrait mener à un conflit d’intérêts réel ou perçu par rapport aux devoirs de l’administrateur électoral.
• S’abstenir de tout commentaire sur tout sujet susceptible d’être un enjeu politique dans l’élection.
• Ne pas communiquer avec un électeur sur une question d’ordre partisan.
• Ne pas porter sur soi, transporter ou afficher tout symbole ou couleur manifestement associé à un parti politique.

 

Ces principes doivent être adaptés pour tenir compte de la nature partisane de certains OGE. Néanmoins, un OGE avec une composition partisane doit chercher à se conformer aux principes sous-jacents en vue d’être impartial dans ses actions, et de développer et maintenir sa crédibilité.

 

Planification stratégique

Le développement d’un plan stratégique constitue l’étape de base dans la démarche de l’OGE en vue d’accomplir un ensemble d’objectifs convenus, basés sur ses responsabilités légalement définies. Le plan stratégique est l’outil de gestion qui met l’OGE en prise avec son environnement externe, notamment ses parties prenantes. Le plan stratégique fournit aussi à l’OGE un plan directeur pour la prestation de services ainsi que pour le renforcement, l’intégration et l’amélioration de l’organisation. Cet instrument aide l’OGE à fonctionner à un haut niveau de performance et à assurer au client un niveau de satisfaction élevé, tout en aidant l’OGE à comprendre son environnement changeant.

 

Le plan stratégique est un document public qui explicite ce que l’OGE représente, ce qu’il fait et pourquoi, et ce qu’il projette d’accomplir. Feuille de route qui guide et motive l’OGE pour un nombre d’années spécifique, il joue aussi un rôle important comme point de référence permettant aux parties prenantes d’évaluer la performance de l’OGE.

 

S’il est efficace, le plan stratégique peut faire paraître l’OGE comme une institution ouverte, démocratique et responsable. Pour ce faire, il doit être cohérent avec le mandat de l’OGE et mis en œuvre dans le cadre de la constitution et de la législation électorale. Il prend en compte tous les facteurs connus pouvant affecter la performance de l’OGE, tels que :

 

• environnement réglementaire;
• technologie;
• probabilité de conflit;
• participation des parties prenantes ou indifférence des électeurs;
• relations OGE-gouvernement.

 

Il est rare que le plan stratégique d’un OGE couvre plus d’un cycle électoral national puisque les évaluations postscrutin peuvent entraîner des changements considérables dans l’environnement de l’administration électorale. Un plan stratégique n’est pas coulé dans le béton : c’est un guide stratégique pratique pour l’OGE, et il doit évidemment changer si des changements importants dans l’environnement externe ou interne exigent une stratégie révisée. Un OGE sans plan stratégique est comme un pilote sans compas.

 

Les aspects de base de l’OGE qui sont élaborés avec plus ou moins de détails dans un plan stratégique sont les suivants :

 

• Vision (ce que l’OGE aspire à être);
• But, Objectif ou Mission, la préoccupation fondamentale de l’OGE;
• Valeurs (les concepts éthiques sur lesquels les activités de l’OGE sont basées : p. ex. responsabilité, productivité, indépendance, impartialité, professionnalisme, engagement, efficacité, compétence, équité et impartialité);
• résultats et zones d’intérêt (résultats essentiels visés par l’OGE);
• résultats clés (effets que l’OGE veut avoir sur son environnement);
• indicateurs (cibles mesurables qui aident à déterminer dans quelle mesure l’OGE a atteint les résultats projetés);
• données sur l’OGE (établissement, structure et composition de l’OGE);
• Stratégie de gestion de la performance ou SGP (comment l’OGE aidera-t-il à améliorer la performance de l’individu, de l’équipe et de l’organisation, d’une manière holistique, systématique et soutenable).

 

L’élaboration du plan stratégique peut être plus facile si l’OGE entreprend une analyse de ses forces, ses faiblesses, ses opportunités et ses menaces (FFOM, en anglais SWOT). L’identification des éléments contextuels sur lesquels sont basées les projections du plan stratégique est nécessaire pour autoriser des jugements valides sur les réalisations. Le contexte en question peut inclure des niveaux spécifiques de participation des parties prenantes, une infrastructure adéquate pour soutenir le plan stratégique, ou le recrutement et le maintien en emploi d’un personnel qualifié et expérimenté. Chaque pays est susceptible d’avoir un contexte qui lui est spécifique (p. ex. les efforts de l’OGE pour faire face aux effets du VIH/SIDA sur ses employés).

 

Il est important que l’OGE consulte ses parties prenantes dans l’élaboration, la surveillance et l’évaluation de son plan stratégique. Cela aide les parties prenantes à prendre la juste mesure des défis de l’OGE et de ses forces, et peut accroître leur confiance dans l’ensemble du processus électoral. Cela aide aussi l’OGE à mieux cerner les attentes et les priorités de ses parties prenantes.

 

Planification opérationnelle

Chaque processus électoral – inscription des électeurs, éducation électorale, vote, dépouillement des voix – est une série d’opérations menées selon des délais préétablis et d’une manière conforme à la législation et à la réglementation électorales.

 

La planification opérationnelle consiste à exécuter clairement le plan stratégique selon des objectifs spécifiques. L’important est de préciser chaque tâche, son délai de réalisation et le directeur de l’unité responsable de son achèvement.

 

Les plans opérationnels peuvent aller de l’horaire assez simple identifiant des événements  clés du processus électoral jusqu’aux plans complexes assignant un cadre temporel spécifique à chaque activité. Comme le plan stratégique, la planification opérationnelle est destinée à être un appui au processus électoral et non une tâche en soi. Il est inutile d’avoir un plan complexe si un plan simple peut assurer que chacun connaît ses tâches et ses échéances.

 

Un plan opérationnel peut être un plan d’action pour l’OGE ou un journal d’activités pour les gestionnaires électoraux, selon leur domaine de responsabilité. Un tel journal peut indiquer quelle activité doit être entreprise, le calendrier de chaque activité et une référence croisée du devoir ou de l’activité à la section appropriée de la loi électorale et des autres directeurs électoraux. Ce type de plan opérationnel, s’il est préparé à partir de la législation et de la réglementation électorales, garantit qu’aucune activité identifiée dans la loi n’est « omise » par le directeur électoral.

 

Le plan opérationnel peut comprendre les éléments suivants :

 

• législation électorale;
• structure/personnel;
• opérations des commissions électorales nationales, régionales, et locales;
• communications;
• recrutement et formation du personnel;
• sécurité;
• acquisition, distribution et récupération des équipements et documents;
• élaboration de bulletins, formulaires et procédures;
• information et éducation électorale;
• inscription des électeurs;
• enregistrement des partis politiques et des candidats;
• découpage électoral;
• sélection des lieux de vote;
• jour de l’élection;
• observateurs;
• publication des résultats de l’élection;
• activités postélectorales;
• plaintes et contestations de résultats;
• audit et évaluation.

 

Pour des considérations de gestion, il est recommandé que toutes les activités électorales soient incluses dans toute planification opérationnelle détaillée. Cela comprend celles qui ne sont pas nécessairement déléguées à l’OGE, mais relèvent d’une commission de supervision, d’une commission de découpage électoral ou de tout autre organisme électoral.

 

La planification opérationnelle devrait tirer des leçons des élections antérieures. Une évaluation exhaustive du processus électoral après son achèvement montrera si le plan opérationnel a bien fonctionné. Il établira ce qui a bien marché et ce qui a mal marché, pourquoi certaines choses se sont mal déroulées, ce qui aurait pu être fait différemment, s’il y aurait moyen de réduire les coûts et s’il est possible de rendre certains processus plus simples et plus efficaces. Tirer des leçons de ces questions peut se traduire par d’importantes économies de temps et d’argent au moment de planifier le prochain scrutin.

 

Le plan opérationnel doit aussi fournir des indications claires sur la conduite à suivre en cas d’urgence. Les catastrophes majeures ne sont pas faciles à prévoir, mais des problèmes tels qu’un incendie dans un lieu de vote (ou pire, dans le centre des données de l’OGE) ou pendant le décompte des votes, ou une perturbation du vote par des protestataires doivent être pris en considération afin qu’une procédure claire puisse être présentée dans les documents d’instructions remis au personnel.

 

La réussite de tout processus électoral dépend de la compétence et de l’engagement d’un noyau de personnel électoral. À cette fin, il importe de s’assurer que les principaux gestionnaires et employés ont confiance dans le plan opérationnel et se l’approprient. La planification sera meilleure si on rassemble le personnel clé avant le scrutin afin de l’informer de la logistique globale et de la planification du processus électoral, et pour lui permettre de poser des questions et de faire des commentaires. En impliquant très tôt le personnel et en définissant clairement sa charge de travail et ses choix, l’OGE lui donnera un sentiment de propriété et de responsabilité face à l’administration électorale.

 

Concept d’opération

Le « concept d’opération » sert à guider un OGE dans l’élaboration et la mise en œuvre de ses plans d’opérations détaillés. Il fournit le cadre d’une planification opérationnelle faite en fonction du plan stratégique. Il doit admettre toutes les contraintes pesant sur la planification de l’OGE, et être réaliste dans ses hypothèses relatives aux questions telles que la sécurité et la stabilité, ainsi que les autres circonstances imprévues pouvant affecter la gestion électorale, de même que la préparation et la conduite des élections. Le concept d’opération doit aussi prendre en compte l’établissement ou non d’un cadre légal approprié, de même que la nature et la portée des processus électoraux.

 

Le concept d’opération doit mettre l’accent sur l’importance de la pleine participation des parties prenantes, en particulier des électeurs. Pour les besoins d’une planification détaillée et d’une administration efficace, le concept d’opération peut diviser un processus électoral en plusieurs phases : p. ex. création du cadre légal et administratif, préparatifs pour l’inscription des électeurs, conduite de l’inscription des électeurs, préparatifs en vue du vote et du dépouillement, enregistrement des candidats, campagne politique, vote, dépouillement des voix, publication des résultats et activités postélectorales. Chaque activité opérationnelle doit être axée sur les résultats prévus dans le plan stratégique.

 

La planification opérationnelle est particulièrement efficace quand ceux chargés de la mise en œuvre des activités sont associées à leur planification. Les plans opérationnels peuvent définir des cibles opérationnelles annuelles ou à plus long terme, et être subdivisés en segments semestriels, trimestriels, mensuels et hebdomadaires, selon la disponibilité des ressources et les dates limites légales et opérationnelles pour la fourniture de services électoraux efficaces. Les plans d’opération de chaque activité de l’OGE doivent être découpés en charges de travail au niveau des divisions de l’OGE, et peuvent être harmonisés au moyen d’un comité du personnel de direction du secrétariat, peut-être avec la participation de membres de l’OGE. L’approbation officielle des plans d’opération par les membres de l’OGE leur confère une plus grande importance. Les plans des divisions doivent être découpés en plans réduits applicables aux unités opérationnelles ainsi qu’aux employés individuels afin de renforcer l’importance de chaque membre du personnel de l’OGE dans l’atteinte des objectifs et des cibles de performance de l’OGE, et fournir un mécanisme de supervision de la performance du personnel et de l’unité opérationnelle.

 

Budget des OGE

La législation électorale peut définir l’autorité responsable du budget de l’OGE et les processus à suivre pour le financement des processus électoraux. Dans les OGE de modèle indépendant, l’élaboration du budget se fait à l’intérieur même de l’OGE lui-même, alors que dans les pays dotés d’un OGE de modèle gouvernemental ou mixte, le ministère responsable de la conduite des élections est généralement responsable de l’élaboration du budget électoral.

 

Les coûts électoraux peuvent être réglés à différents niveaux, et la responsabilité en matière de budget peut se situer au niveau local, régional ou national, selon le processus électoral en cause et son cadre légal.

 

Un budget typique peut comprendre les coûts suivants :

 

• personnel permanent;
• personnel temporaire, y compris le personnel des bureaux de vote;
• publicité, information du public et des électeurs, et relations publiques;
• impression et copie (y compris les bulletins de vote);
• ordinateurs et automatisation;
• fourniture de bureaux de vote, matériel de bureaux de vote, bulletins de vote et autres fournitures;
• vote par correspondance;
• transport du personnel et du matériel;
• bureaux et aires d’entreposage;
• formation;
• communications.

 

Quel que soit le modèle d’OGE utilisé, les restrictions budgétaires limiteront le nombre et les types d’emplois qu’un OGE peut se permettre de financer. L’OGE doit concevoir son budget avec soin afin qu’il couvre les activités requises ainsi que le nombre d’employés nécessaire à l’exécution de ses obligations légales de manière professionnelle, rentable et rapide.

 

Pour plus d’information sur l’élaboration des budgets et sur le financement des OGE, voir les fichiers et sous-fichiers relatifs à la Gestion financière d’OGE.

 

Dotation en personnel des OGE

La gestion des élections est une activité très complexe et exige un très grand nombre d’employés. Une solide Division des ressources humaines (ou Bureau du personnel) jouera un rôle clé dans le succès du processus électoral. Une planification de grande qualité, réalisée à l’avance, avec une définition claire des catégories d’employés exigées et des modalités de sélection, est cruciale. Avant que l’employé soit nommé, il faut préparer une description claire des obligations découlant du poste et des conditions à remplir par les postulants. Une telle préparation implique normalement la mise au point d’une certaine forme de structure complète de personnel et de responsabilités. Toute structure doit tenir compte des fonctions distinctes entreprises avant, pendant et après les élections. Une structure d’OGE peut inclure des divisions spécifiques pour les ressources humaines, les technologies de l’information, les opérations, les finances, les services juridiques, l’information publique, etc.

 

Il importe d’adopter de bonnes pratiques d’emploi dans toute la mesure du possible. Les échelles des salaires, les conditions d’emploi, l’acquisition de matériel de bureau, l’administration du bureau, la petite caisse, et ainsi de suite, bien que pouvant être considérées comme des questions mineures, doivent toutes être en place pour contribuer à l’organisation efficace du processus électoral.

 

Approvisionnement des OGE

Une partie importante de la planification de l’OGE consiste à évaluer les besoins en acquisition de matériel électoral, et à le faire de manière rapide et rentable. Le temps exigé pour faire des acquisitions peut largement varier selon des facteurs tels que l’origine des fournitures et leur mode de transport, mais il est généralement plus long qu’on ne l’imagine.

 

Les politiques d’approvisionnement des OGE diffèrent largement d’un pays à l’autre. Les OGE de modèles gouvernemental et mixte sont souvent soumis aux directives et usages du gouvernement en matière d’acquisitions. Les OGE de modèle indépendant peuvent être soumis aux exigences gouvernementales en matière d’acquisitions (telles que celles destinées à rehausser la probité et l’efficacité dans les acquisitions), ou peuvent avoir la possibilité de déterminer quelques-unes ou toutes leurs politiques et procédures d’approvisionnement. Certains OGE de modèles gouvernemental et mixte peuvent, en général, être tenus de suivre les procédures d’acquisition du gouvernement, mais peuvent avoir des dispenses spéciales pour les achats urgents.

 

Certains OGE doivent recourir aux services d’une agence centrale de l’administration publique pour toutes leurs acquisitions. Dans certaines circonstances, comme dans les pays membres de l’Union européenne, il est plus efficace pour l’OGE d’agir ainsi que d’essayer d’exécuter cette tâche à l’interne à cause de la complexité des procédures d’achat. Dans d’autres pays où l’OGE doit passer par une agence chargée d’effectuer les achats pour l’ensemble de la fonction publique, l’OGE peut bénéficier d’une approbation a posteriori des frais ou être exempté des règles de l’agence pour certains achats. Cependant, cette pratique est généralement perçue comme incompatible avec les principes de la bonne gouvernance et de l’efficacité.

 

Le recours à une agence centrale d’achats de la fonction publique peut s’avérer inefficace pour les acquisitions d’un OGE parce que de nombreuses administrations publiques sont incapables de se conformer aux délais très courts et stricts auxquels sont généralement soumis les OGE pour l’acquisition de biens et services électoraux. En conséquence, les OGE de certains pays peuvent être habilités à avoir leur propre service d’achats interne pour faire leurs acquisitions en toute indépendance. Si un OGE a son propre service d’achats, son contrôle sur les décisions d’acquisition est accru, mais la responsabilité de toute acquisition relève alors de l’OGE.

 

Toute critique du public ou du gouvernement sur la probité ou le bien-fondé des décisions d’achat de l’OGE peut très rapidement affecter la crédibilité d’ensemble de l’OGE. Les OGE doivent s’assurer que leurs processus d’achat sont :

 

• complètement transparents;
• conformes aux critères de probité les plus élevés;
• à l’abri de tout favoritisme;
• véritablement compétitifs;
• objectifs;
• dénués du moindre soupçon de corruption.

 

Avant de conférer à l’OGE la responsabilité des acquisitions, il faut avoir la certitude qu’il possède les ressources, les compétences et les systèmes de contrôle nécessaires, y compris un code de conduite exécutoire et des dispositions relatives aux conflits d’intérêts.

 

De solides procédures de contrôle et de révision sont nécessaires pour les décisions d’acquisition majeures, de la même manière qu’il faut des mesures de contrôle rigoureuses pour supporter les pressions nées de tout achat effectué en procédure d’urgence, à cause de décisions opérationnelles tardives ou d’une libération différée du financement. Un OGE peut simplifier ses processus d’acquisition sans perte d’intégrité en mettant en place des procédures de préqualification qui identifient très tôt dans le cycle électoral les fournisseurs qui remplissent les critères de l’OGE relatifs à la fourniture de marchandises ou de services spécifiques, et qui sont invités à faire des soumissions portant sur ces derniers avant un scrutin. C’est une bonne pratique d’exiger des soumissionnaires qu’ils acceptent le Code de conduite de l’OGE.

 

Les OGE doivent aussi s’assurer que leurs achats de matériel, surtout dans les domaines de la haute technologie, sont effectués en fonction des besoins de l’OGE, et non pas en fonction de ceux de fournisseurs désirant se débarrasser de technologies obsolètes, tester de nouveaux produits sur le terrain ou vendre des équipements chers qui sont trop étroitement spécialisés ou qui ne peuvent pas être entretenus sans un contrat d’entretien onéreux avec le fournisseur d’origine. Trouver des conseils vraiment indépendants sur les systèmes informatiques peut être très difficile, et les membres et le personnel de l’OGE peuvent ne pas avoir la connaissance technique requise pour analyser les propositions, appropriées en apparence, du vendeur. Les OGE doivent être clairs dans leurs objectifs opérationnels concernant les résultats attendus des achats d’équipements ou de systèmes informatiques ou autres, et ils doivent tester de façon rigoureuse et indépendante les propositions des vendeurs bien avant la date du scrutin suivant pour s’assurer que ces équipements et systèmes peuvent répondre aux objectifs.

 

Communications et relations publiques

Un composant important de la stratégie de relations publiques de l’OGE est la communication directe avec le public et ses parties prenantes. Dans l’intérêt de la confiance et de la transparence, toutes les parties prenantes de l’OGE et tous les participants au processus doivent avoir un égal accès à l’information. Les responsables des relations publiques peuvent à la fois diffuser les informations les plus demandées et suscitant le plus d’intérêt, et assurer l’accès aux informations plus détaillées que certains groupes d’intérêt, tels que les groupes d’observateurs et les ONG, peuvent rechercher. Toute information existante doit être disponible pour quiconque la veut ou la demande. Une campagne active de relations publiques est un bon moyen d’aider l’OGE dans sa tâche importante de tenir les parties prenantes et le public général informés de ses activités.

 

Grâce à une communication et un dialogue ouverts, l’OGE peut favoriser la connaissance de ses activités auprès de ses parties prenantes et s’assurer leur loyauté. Cela peut se faire par des consultations régulières des parties prenantes et par la diffusion de ses publications :

 

• rapports annuels;
• rapports sur les élections;
• rapports financiers;
• bulletins d’information;
• tenue régulière de réunions d’information ou de séminaires auxquels les parties prenantes sont invitées.

 

Un OGE peut aussi faciliter l’accès du public à des publications et documents clés, tels que :

 

• rapports de performance et états financiers vérifiés;
• plans d’affaires ou plans stratégiques;
• lois et codes, offerts gratuitement ou au prix coûtant.

 

Les OGE utilisent de plus en plus l’Internet pour assurer un large accès à ces documents. Tous ces moyens aident beaucoup à informer les gens sur les activités de l’OGE, mais aident aussi l’OGE à réduire l’effet de plaintes potentielles. Les plaignants peuvent parfois contacter les médias ou des organismes publics pour demander leur assistance, et quand la plainte est rapportée dans les médias ou traitée en dehors de l’OGE, la situation devient plus difficile à résoudre et la réputation de l’OGE peut courir des risques.

 

Pour assurer la cohérence des messages véhiculés, il convient qu’un porte-parole soit chargé de répondre aux questions du public ou des médias. Cette personne doit être bien imprégnée des activités de l’OGE et familiarisée avec ses politiques et règlements. Un cours de formation en relations publiques peut s’avérer utile pour un tel porte-parole.

 

Les médias

Si l’OGE ne s’efforce pas de favoriser des relations transparentes et saines avec les médias, il devient davantage possible que les médias publient sur lui des reportages négatifs qui peuvent être fondés sur de fausses informations, ce qui est susceptible de saper la crédibilité de l’OGE. Les médias écriront sur les élections, que cela plaise ou non à l’OGE. Il est donc dans l’intérêt de tous que l’information sur l’OGE publiée par les médias soit aussi exacte que possible.

 

Les médias, à la fois imprimés et électroniques, publics et privés, doivent être des alliés de l’OGE dans son travail d’informer le public sur son mandat et ses opérations. Pour tirer profit des occasions offertes par les médias, l’OGE a intérêt à avoir une stratégie de relations médiatiques favorisant des contacts positifs réguliers avec les médias. Cette stratégie aidera aussi l’OGE à contrecarrer d’éventuelles informations négatives publiées à son sujet.

 

Des contacts réguliers de l’OGE avec les médias, au moyen de conférences de presse et de communiqués, permettent à l’OGE d’entretenir de bonnes relations avec les médias. Pendant les périodes électorales, des conférences de presse peuvent être tenues au moins chaque semaine et, en d’autres périodes, être organisées seulement au besoin. Des conférences de presse sont habituellement tenues à intervalles plus rapprochés pour la publication progressive des résultats.

Quand l’OGE informe les médias, il informe le public – et une circulation constante de l’information permet à l’électorat d’exercer ses droits démocratiques, mais aussi de maintenir sa confiance dans l’ensemble du processus électoral.

 

Dans la mise en œuvre de toute bonne stratégie de relations publiques pour un OGE, on retrouve certains éléments communs :

 

• identification des médias pertinents et de leur couverture;
• identification, dans les divers médias, des personnes clés capables d’assurer la diffusion d’informations exactes et visibles sur les activités de l’OGE;
• publication proactive et transparente de l’information;
• transmission d’informations claires et facilement compréhensibles aux médias;
• élaboration d’un calendrier médias pour assurer un flux stable d’informations exactes sur les activités de l’OGE;
• nomination d’un porte-parole de l’OGE pour les médias
• mise en place d’un centre de presse au sein de l’OGE pour s’occuper de questions telles que les conférences de presse et les communiqués, les tournées d’activités électorales pour les médias, une salle des médias à l’OGE et la surveillance de la couverture médiatique des activités de l’OGE.

 

Gestion des dossiers

L’archivage des documents de l’OGE est important pour la protection de l’histoire institutionnelle et de la mémoire de l’OGE. Il assure aussi que les documents de référence sont disponibles lorsqu’on en a besoin. Les politiques d’archivage doivent couvrir les éléments suivants : mesures de sécurité pour les documents; nature et emplacement des structures de conservation des documents courants en formats papier et électronique (avec des politiques pour la création de copies de sauvegarde des fichiers électroniques); conservation sur place ou ailleurs des dossiers historiques; et planification (méthode et échéances) de la mise au rebut des dossiers inutiles. Des plans clairs d’archivage, de mise au rebut ou de destruction sont nécessaires pour la totalité de l’équipement et des documents de l’OGE, notamment pour garantir la préservation de documents électoraux pouvant servir à d’éventuelles procédures judiciaires ou à des recherches visant à améliorer les processus électoraux. Il convient d’utiliser des méthodes écologiquement saines pour mettre au rebut des biens non désirés (p. ex. l’emballage des trousses d’inscription usagées au Cambodge en 1998).

Rapports sur les élections

Un OGE responsable des élections nationales doit normalement publier un rapport général à la suite de chacun de ces scrutins. Un rapport informatif et complet couvre :

 

• chaque étape du programme de l’élection;
• les partis politiques en lice et les circonscriptions;
• la participation électorale;
• une masse d’informations statistiques sur tous les aspects de l’élection.

 

Un rapport électoral peut donner une grande quantité d’informations statistiques et décrire en détail les processus suivis, le fonctionnement du système électoral, la méthode utilisée pour compter les votes et pour établir les résultats au niveau national, les activités d’éducation/information de l’OGE, le financement des partis, les résultats des litiges liés aux élections et les coûts de l’ensemble du scrutin.

 

Ces rapports publics de portée nationale montrent précisément comment le processus électoral a fonctionné, combien il a coûté, quels problèmes se sont produits et quelles améliorations sont proposées. Ils constituent une façon utile et rentable d’attirer l’attention des parties prenantes sur les activités de l’OGE et de construire leur loyauté en encourageant de façon soutenue la communication ouverte et le dialogue.

 

Pour préparer ce type de rapport, les OGE nationaux sont beaucoup mieux placés que les commissions ou les fonctionnaires électoraux de niveau local parce que l’information sur l’ensemble des activités est plus pertinente si elle émane du niveau national, bien qu’elle soit également pertinente au niveau local si les contribuables locaux assument les coûts.

 

Les rapports ne sont pas préparés seulement à la fin du processus électoral. Le rapport de 1996 de la Commission électorale intérimaire d’Ouganda décrit clairement le contexte du processus électoral ainsi que les devoirs et pouvoirs de la commission électorale, et indique qui sont ses membres et ses principaux responsables. Ce document, de peu d’intérêt pour le citoyen moyen, était toutefois extrêmement utile à tout participant au processus électoral : candidat, membre de parti ou fonctionnaire électoral. Ce type d’information est toujours utile pour démontrer la transparence et l’intégrité du processus électoral, et sa publication est particulièrement importante lorsque des préoccupations publiques sont exprimées ou que la répartition des responsabilités dans le processus électoral est mal connue.

 

Différentes façons de produire l’information devraient être prises en considération. La Commission électorale d’Australie produit également ses statistiques d’ensemble sur CD‑ROM – une solution utile lorsqu’un rapport contient de très grandes quantités d’information et que les utilisateurs potentiels ont l’équipement nécessaire. L’Internet est un moyen de plus en plus efficace pour diffuser de l’information électorale importante à des groupes nombreux et très dispersés.

 

Résumé : planification et mise en œuvre des activités des OGE

• Les OGE ont plus de chance de contrôler les activités électorales efficacement s’ils sont autorisés à embaucher et licencier directement leur personnel et à définir les conditions de travail des secrétariats chargés de mettre en œuvre leurs politiques. Cependant, dans de nombreux cas, le personnel des secrétariats d’OGE provient de la fonction publique et est régi, à un degré plus ou moins grand, par les règles communes de la fonction publique, qui peuvent restreindre la flexibilité et la professionnalisation des ressources humaines de l’OGE.
• Chaque OGE doit établir une structure organisationnelle lui permettant de réaliser ses objectifs stratégiques de manière efficiente par la désignation du nombre adéquat d’employés compétents aux bons endroits et aux niveaux d’ancienneté appropriés, avec des lignes de responsabilité efficaces.
• Le plan stratégique d’un OGE est la base de toutes ses activités, car il définit pour une période fixe la vision de l’OGE, son but, ses valeurs, les cibles visées, les résultats attendus et les indicateurs de performance. La participation des parties prenantes à l’élaboration, à la supervision et à la révision des plans stratégiques de l’OGE aide à concentrer les efforts sur le service et peut accroître la confiance dans l’OGE.
• Le nombre et la qualité des employés prévus dans l’organigramme de l’OGE devraient être à la hauteur des résultats et rendements exigés par son plan stratégique.
• L’OGE a également besoin de plans de travail opérationnels, basés sur le plan stratégique, détaillant les processus de travail individuels et leur intégration, les dates limites et les responsabilités de chacun. À partir de ces plans de travail, il est utile de créer un calendrier électoral détaillé, dont une version simplifiée constitue un outil d’information important pour le public et favorise la transparence.
• Un code de conduite exécutoire, que tous les membres et employés d’un OGE sont tenus de signer, aide l’OGE à maintenir l’intégrité électorale, l’éthique, l’impartialité, la qualité du service et le respect des normes professionnelles.
• Afin de protéger la mémoire institutionnelle de l’OGE et de garantir que les documents électoraux pouvant être utilisés dans d’éventuelles procédures judiciaires ou pour des recherches destinées à améliorer les processus électoraux sont conservés convenablement, l’OGE doit être responsable de la garde et de l’archivage de tous ses dossiers et documents.

 

Recrutement du personnel et développement d’une gestion professionnelle dans les OGE

• Les membres et employés professionnels de l’OGE ont besoin de compétences appropriées et, surtout, doivent adhérer aux principes de la bonne gestion électorale : justice, impartialité, indépendance, transparence, accessibilité et professionnalisme.
• L’utilisation de fonctionnaires comme personnel dans les secrétariats d’OGE peut offrir des avantages en matière d’expérience du secteur public, mais peut aussi entraver leur professionnalisation, surtout dans les OGE de modèle gouvernemental, où le travail électoral n’est pas nécessairement la vocation du personnel concerné. Les OGE qui peuvent embaucher leur propre personnel et ne sont pas soumis aux règles de la fonction publique sont plus capables d’offrir des incitations susceptibles d’attirer du personnel de plus grande qualité. L’existence de profils de carrière attirants dans les OGE aidera à la professionnalisation et à la rétention de leur personnel.
• Les exigences d’un OGE en matière de personnel sont cycliques, avec des pics très élevés qui ne peuvent pas justifier le maintien en permanence de tous ces employés. Chaque OGE doit se donner des stratégies appropriées pour assurer une utilisation efficace du personnel temporaire, cette stratégie pouvant inclure des processus de recrutement ponctuels, l’offre d’incitations et d’occasions de formation, et des mécanismes de contacts réguliers. 
• En tant qu’institution tenue de favoriser l’équité dans la vie publique, l’OGE se doit d’appliquer des pratiques équitables de recrutement et d’emploi, y compris des procédures de sélection ouvertes basées sur le mérite. Il doit aussi assurer la parité genre et un environnement de travail juste et sûr.
• Pour améliorer son efficacité totale, il est essentiel que l’OGE investisse dans la formation et le développement de son personnel. Cela peut se faire de plusieurs façons : cours internes, associations professionnelles, établissements d’enseignement, mentorat ou transferts de compétences de la part de consultants et de cadres supérieurs, ou cours externes de gestion électorale tels que le cours de BRIDGE.
• L’expérience montre que la formation opérationnelle, surtout pour le personnel temporaire, est plus efficace lorsqu’elle est concentrée sur les processus techniques spécifiques et inclut des simulations appuyées sur des documents de qualité (p. ex. manuels, listes de contrôle, directives, aides audiovisuelles) et une évaluation rigoureuse de la formation.
• En général, les OGE doivent fournir une formation opérationnelle à un grand nombre de personnes dans un court laps de temps. La formation par équipe mobile se fait sur une période relativement longue, et la formation simultanée exige un nombre relativement grand de formateurs. La formation en cascade est communément utilisée, mais il faut des contrôles stricts en matière de temps et de qualité pour s’assurer que les niveaux inférieurs de la cascade reçoivent une information exacte et complète dans les délais prévus.
• Les OGE peuvent avoir à surmonter certains obstacles à la professionnalisation, tels que : environnements conflictuels, structures légales défectueuses, caractère temporaire de l’OGE et libération de fonds tardive ou insuffisante.

 

Dotation en personnel des OGE

La gestion électorale est une activité très complexe qui exige un personnel très nombreux. Il importe d’effectuer la planification bien à l’avance, en définissant clairement les catégories de personnel nécessaire, les exigences de chaque emploi spécifique, le type de personnel requis pour y pourvoir et la manière dont il sera sélectionné. Toute structure doit prendre en considération chaque fonction distincte exercée avant, pendant et après l’élection.

 

Chaque division cherchera des compétences différenciées, telles que :

 

• avocats et cadres expérimentés pour la division juridique;
• formateurs et professeurs pour les divisions de la formation et de l’éducation  civique et électorale;
• comptables pour la division financière;
• informaticiens pour la division des technologies de l’information.

 

Des critères tels que les conditions de qualification, l’aptitude à accomplir le travail, l’âge et peut-être l’absence de relations avec les partis ou les candidats sont communément pris en considération dans la planification du processus de recrutement. Dans certains cas, beaucoup des postes concernés sont déjà identifiés, de manière spécifique, dans les lois et règlements (p. ex. scrutateur, agent de dépouillement, préposé au scrutin), tout comme les obligations attachées à ces postes.

 

Utilisation de fonctionnaires pour les secrétariats des OGE

Beaucoup d’OGE utilisent du personnel de la fonction publique pour leurs secrétariats. Cela peut être une exigence dans les OGE de modèle gouvernemental et dans d’autres modèles où c’est la politique gouvernementale. Les OGE de modèle indépendant qui ont leurs propres règles d’emploi peuvent avoir de la difficulté à offrir à leur personnel de bonnes perspectives de carrière, à cause du petit nombre et du caractère spécialisé de beaucoup des postes du secrétariat, et peuvent donc trouver plus efficace d’utiliser du personnel de la fonction publique. Le fait de dépendre ainsi de la fonction publique n’inhibe pas, en soi, le développement du professionnalisme. Il est bon de permettre à l’OGE d’établir ses propres règles pour son personnel de secrétariat provenant de la fonction publique. Ces règles peuvent interdire des transferts de l’OGE à des périodes spécifiées et prévoir aussi des conditions de service adaptées à l’environnement de haute pression des événements électoraux.

 

Quoi qu’il en soit, tout OGE doit tôt ou tard faire face au problème de la mobilité des fonctionnaires affectés à l’OGE. Le personnel qui a acquis de l’expérience électorale passe à d’autres emplois gouvernementaux, laissant derrière lui un vide en matière de compétences et d’expérience. Pour les fonctionnaires employés dans des OGE de modèles gouvernemental et mixte qui restent disponibles pour les tâches électorales, il peut s’écouler entre les élections une longue période pendant laquelle ils font du travail d’une nature complètement différente. Des mesures régulières de développement telles que des cours de recyclage, ainsi que l’archivage accessible des documents électoraux, peuvent aider à maintenir les niveaux de compétences électorales.

 

Personnel permanent et personnel temporaire

Aucun OGE ne peut justifier ou se permettre de maintenir en permanence tout le personnel nécessaire à l’ensemble des bureaux de vote (ce qui représente plus de 4 millions de personnes dans un pays comme l’Indonésie). Des considérations d’efficacité peuvent aussi exclure le maintien en permanence de secrétariats ou de bureaux régionaux et locaux, ou l’engagement de personnel permanent pour des fonctions activées seulement en période électorale. Pour les OGE de modèles gouvernemental et mixte, une grande partie des postes de direction pour les scrutins majeurs peuvent être occupés par du personnel temporaire ou détaché d’autres secteurs de la fonction publique. Le personnel de secrétariat temporaire d’un OGE n’est souvent pas recruté assez longtemps avant les élections, et ne reste pas assez longtemps après les élections, pour être entièrement formé à ce travail.

 

Chaque OGE doit se donner des stratégies appropriées pour encourager l’utilisation efficace du personnel temporaire. Ces stratégies peuvent inclure des processus rapides de recrutement; des mesures assurant une disponibilité en personnel temporaire expérimenté pour chaque scrutin, telles que le paiement d’acomptes sur disponibilité; et des mesures destinées au maintien de contacts avec le personnel temporaire entre les scrutins (bases de données des coordonnées de personnes, bulletins d’information, rencontres de retrouvailles ou cours de recyclage). De telles mesures peuvent être particulièrement appropriées pour les OGE de pays où les élections ne se tiennent pas à intervalles fixes.

 

Cette approche n’est cependant pas possible pour un OGE comme celui du Mexique, où le personnel temporaire des bureaux de vote est choisi, à chaque élection, au moyen d’un système de loterie. Dans ce genre de contexte, il importe de planifier les choses longtemps à l’avance et de prévoir des activités bien financées de recrutement et de formation.

 

Conditions de travail : fonctionnaires ou personnel propre à l’OGE

Les employés des OGE de modèles gouvernemental et mixte, et ceux des OGE de modèle indépendant qui utilisent des fonctionnaires comme personnel, travaillent habituellement selon des conditions équivalentes dans l’ensemble à celles de fonctionnaires de rang et d’ancienneté similaires. Des rémunérations spéciales pour le travail électoral, en particulier pour compenser les longues heures effectuées en période électorale, peuvent être aussi disponibles.

 

Dans les OGE de modèle indépendant qui sont responsables de leur propre dotation en personnel, les salaires et conditions du personnel de direction sont souvent alignés sur ceux des hauts fonctionnaires. Dans certains pays, le personnel de l’OGE est employé sous contrat avec des conditions équivalentes à celles du personnel de l’assemblée législative, alors que dans d’autres pays, le règlement de la fonction publique accorde une certaine flexibilité à l’OGE dans ses conditions d’emploi.

 

Quand les politiques gouvernementales visent à réduire les effectifs des organismes publics, les OGE ont souvent recours à des personnes externes ou à des entreprises contractantes, surtout pour le développement technique et les tâches de soutien, souvent à des coûts de base plus élevés que les taux de base de la fonction publique, mais sans l’obligation d’assumer des coûts tels que les pensions et les allocations. Cela peut causer certains remous parmi les employés de l’OGE, qui nourrissent alors des craintes pour la permanence de leurs propres emplois et qui savent que leur taux de paie de base est inférieur. Cela peut aussi affecter la pérennité des opérations de l’OGE.

 

Pensions du personnel

Beaucoup d’OGE alignent la pension de leur personnel sur celle de la fonction publique, ce qui est naturel dans les OGE dont le personnel est constitué de fonctionnaires. Il est rentable et commode pour ces OGE d’appliquer cette formule, qui peut par ailleurs assurer des indemnités de retraite plus sûres ou plus substantielles à leur personnel.

 

Cependant, cette pratique peut soulever des questions – surtout dans les OGE de modèles indépendant et mixte – sur le degré d’indépendance de l’OGE vis-à-vis du gouvernement. Dans certains pays, la pension de l’OGE est alignée par la loi sur la pension de la fonction publique sans que cela compromette son indépendance, alors que dans d’autres, la pension du personnel de l’OGE est celle du personnel de l’assemblée législative. Certains OGE ont leur propre régime de pension.

 

Procédures de recrutement du personnel de l’OGE

Les OGE utilisent diverses méthodes de recrutement pour leur secrétariat. Les OGE de modèle gouvernemental et ceux qui emploient des fonctionnaires peuvent ne pas être libres d’utiliser leurs propres méthodes de recrutement. Dans des pays comme l’Indonésie, ils peuvent devoir prendre le personnel de secrétariat qui leur est attribué, quel qu’il soit.

 

Il est bon d’avoir un processus de sélection ouvert, qui assure un large appel aux candidatures par voie d’annonce, en spécifiant clairement les compétences, qualifications et qualités personnelles exigées pour chaque emploi à pourvoir. Cela est possible même quand le personnel de l’OGE est composé de fonctionnaires. C’est plus difficile quand le secrétariat d’un OGE gouvernemental a des tâches électorales à mi-temps ou à période fixe, et que les compétences électorales sont de moindre importance dans le profil recherché.

 

En tant que modèles d’action équitable, les OGE doivent mettre en œuvre des politiques de recrutement et de dotation en personnel qui sont favorables à la parité genre au sein de leur organisation, et qui encouragent l’emploi des femmes à cette fin. Les femmes doivent se voir offrir des chances égales à celles des hommes en matière d’emploi, de formation, de promotion et d’avantages pour tous les postes permanents et temporaires de l’OGE. Cela peut exiger de l’OGE qu’il introduise des pratiques d’emploi et des activités de formation qui tiennent compte de la spécificité des sexes pour que tout le personnel soit conscient des enjeux de la parité genre et travaille à en tirer les avantages. Certaines traditions coutumières, comme l’exigence de bureaux de vote séparés pour les femmes et les hommes dans certaines sociétés, peuvent avoir des répercussions sur l’application de la parité genre.

 

La mise en œuvre de la parité genre dans le secrétariat permanent d’un OGE établi peut être longue et s’avérer délicate sur le plan des politiques d’embauche. Cette contrainte n’existe pas lors de l’établissement d’un nouveau secrétariat d’OGE, mais la question de la parité genre peut être perdue de vue dans la hâte de recruter du personnel adéquat en une seule opération pour tous les niveaux d’un secrétariat entier.

 

Certains pays utilisent les partis politiques pour les aider à trouver le personnel de l’OGE. Aux États-Unis, il est commun que des gens nommés par les partis participent à l’administration des élections, surtout au niveau local ou du comté.

 

Un des plus grands défis de recrutement d’un pays est celui de recruter du personnel électoral de courte durée, surtout pour les bureaux de vote. En Hongrie, ce sont les gouvernements locaux qui recrutent le personnel des bureaux de vote. Certains OGE demandent à des ministères de leur détacher des fonctionnaires qu’ils doivent approuver avant de les engager pour des contrats de courte durée. En Afrique du Sud rurale, les autorités traditionnelles identifient des jeunes au chômage que l’OGE interviewe pour évaluer leur aptitude à travailler comme fonctionnaires électoraux dans un bureau de vote local.

 

Au Mexique, la loi électorale exige que l’OGE tienne une loterie à deux étapes de tous les citoyens admissibles pour faire une sélection initiale du personnel temporaire des  bureaux de vote. Les personnes choisies sont, après une ultime sélection, formées et affectées à des tâches spécifiques dans les bureaux de vote, selon leur niveau de scolarité. Dans certains pays, le travail électoral est obligatoire. Si une personne est affectée à un bureau de vote, elle ne peut pas refuser, sous peine d’amende. Les entreprises et les organismes bénévoles peuvent constituer d’autres voies de recrutement possibles pour le personnel temporaire des bureaux de vote.

 

La présélection de candidats en vue de pourvoir des postes permanents ou temporaires est un composant nécessaire du processus de recrutement et de nomination d’un OGE. Cette sélection préliminaire, qui accroît la transparence du processus, vise à assurer que les employés recrutés possèdent les qualifications spécifiées, ont un bon caractère et ne sont pas susceptibles d’être politiquement actifs ou autrement inaptes. Il est préférable que le processus de présélection soit simple, rapide et contrôlé par l’OGE plutôt que par les partis politiques ou d’autres organisations.

 

Néanmoins, les partis peuvent être impliqués dans le processus. Dans certains pays, la liste des candidats aux fonctions de coordonnateur électoral régional et de directeur du scrutin est distribuée aux parties prenantes, telles que les partis politiques, pour approbation. En Namibie, les partis ont le droit d’opposer leur véto au recrutement de toute personne qui occupe une fonction au sein d’un parti politique et dont l’impartialité est contestable.

 

Nomination des employés du secrétariat de l’OGE

La procédure de nomination des employés du secrétariat d’un OGE varie d’un pays à l’autre. Dans les OGE de modèle gouvernemental, le secrétariat est habituellement composé de fonctionnaires qui y travaillent comme employés permanents ou qui sont détachés d’autres ministères pour remplir des tâches électorales spécifiques, et qui sont assujettis aux conditions de service prévues par les lois régissant la fonction publique.

 

Dans certains pays avec des OGE de modèle indépendant, le personnel du secrétariat est directement nommé et payé par l’OGE, alors que dans d’autres pays, les employés de l’OGE sont des fonctionnaires dont les salaires et conditions de service sont alignés sur  ceux de la fonction publique. Dans certains cas où le personnel du secrétariat est constitué de fonctionnaires, les postes des employés sont régis par la législation électorale. L’étendue des pouvoirs de l’OGE en matière d’embauche et de licenciement peut refléter son degré d’indépendance à l’égard du gouvernement. Parmi les OGE habilités à embaucher et licencier leur propre personnel figurent l’Inde, le Mexique, l’Afrique du Sud et l’Uruguay.

 

Le fait pour un OGE d’utiliser comme personnel des fonctionnaires liés à la machine de la fonction publique a été décrit par certains analystes comme un outil grâce auquel l’exécutif peut contrôler le processus électoral de façon détournée.

 

Par exemple, à Antigua-et-Barbuda, au Botswana, en Tanzanie et au Yémen, le directeur général des élections, qui est le directeur général de l’OGE, est nommé par le président.

 

À la suite d’une analyse externe récente de l’élection générale de 2004 au Botswana, il a été recommandé que le pouvoir de nomination du directeur général de l’OGE soit conféré à l’OGE plutôt qu’au président. En Géorgie, le personnel de l’OGE est totalement constitué de fonctionnaires. Au Kenya, les directeurs du scrutin au niveau des circonscriptions sont nommés par le gouvernement et non par l’OGE. Il en était de même au Canada jusqu’en 2006; depuis, ceux-ci sont nommés par le DGE selon le principe du mérite.

 

À l’exception du directeur des élections, qui est le directeur général de l’OGE, la totalité du secrétariat de la Commission électorale de la Namibie est constituée de fonctionnaires.

 

C’est le gouvernement qui approuve la création des postes au sein de l’OGE, où tous les salaires et conditions de service sont alignés sur ceux de la fonction publique. L’OGE fixe les conditions de service du personnel électoral (le personnel temporaire qui travaille pendant les élections, par exemple aux bureaux de vote), mais les taux applicables doivent au préalable être approuvés par le Trésor.

 

Quelques avantages possibles liés à l’utilisation de fonctionnaires comme personnel du secrétariat d’un OGE :

 

• Là où la fonction publique a une tradition de neutralité, ils fournissent un service loyal.
• Leur connaissance de l’administration publique peut réduire les besoins de formation de l’OGE.
• Ils peuvent avoir, dans la fonction publique, des réseaux qui aident dans les activités électorales (p. ex. pour l’acquisition d’équipement ou pour l’utilisation des installations de l’État).
• Ils peuvent avoir un profil de carrière clair, même en dehors de l’OGE.
• Leur sécurité d’emploi peut favoriser la stabilité du personnel.

 

Quelques inconvénients possibles liés à l’utilisation de fonctionnaires comme personnel du secrétariat d’un OGE :

 

• Ils peuvent ne pas être considérés comme neutres ou impartiaux, ce qui nuit à la crédibilité du processus électoral.
• Ils peuvent ne pas avoir de compétences électorales spécifiques. 
• Ils peuvent ne pas être habitués à la rigueur des délais précis imposés par le processus électoral. 
• Ils peuvent se joindre à l’OGE ou le quitter sans avertissement ou presque, entraînant une perte importante de compétences.
• Les niveaux de salaire peuvent être insuffisants pour favoriser l’excellence au travail ou la loyauté.
• Ils peuvent avoir des emplois secondaires à cause de la faiblesse de la rémunération et se trouver indisponibles dans des moments critiques.

 

Les éléments importants à prendre en considération, au moment de déterminer s’il faut utiliser ou non des fonctionnaires au secrétariat de l’OGE, sont la neutralité politique et l’aptitude à l’emploi (ou les niveaux de compétence). Le public peut percevoir les fonctionnaires comme inféodés au gouvernement ou facilement influencés par ce dernier, dont ils dépendent pour leur embauche, leurs promotions et leurs salaires. Un OGE fort de modèle indépendant ou mixte peut atténuer cette impression.

 

Dans beaucoup de pays, il se peut que les fonctionnaires n’aient pas une formation ou des compétences de haut niveau en matière électorale parce qu’ils ne travaillent que de façon occasionnelle dans ce domaine ou que le gouvernement applique des politiques de rotation dans la fonction publique. Dans ce cas, l’OGE doit avoir une solide unité de formation ou faire appel à des consultants externes pour compléter les compétences disponibles au sein de l’OGE. En Indonésie, pour l’information des électeurs et les technologies de l’information, l’OGE a employé avec succès des consultants et des entrepreneurs qui ont transmis des compétences aux fonctionnaires travaillant pour l’OGE.

 

Procédures de nomination pour le personnel du secrétariat de l’OGE

Pour la nomination du personnel du secrétariat de l’OGE, il faut surtout s’assurer d’avoir une procédure de sélection équitable garantissant la sélection des candidats les plus aptes à l’emploi. Les OGE peuvent souvent déléguer leur pouvoir de nomination au chef du secrétariat ou à un de ses membres qui, à son tour, peut alors déléguer la nomination de fonctionnaires de rangs inférieurs à d’autres employés du secrétariat. Dans quelques cas, comme au Botswana, le pouvoir de nomination est conféré uniquement au chef du secrétariat. Souvent, la nomination de personnel temporaire pour l’inscription des électeurs et le travail aux bureaux de vote est faite par des comités électoraux ou des directeurs du scrutin (ou leurs équivalents), au niveau de la circonscription ou au niveau local.

 

C’est une bonne pratique d’exiger des employés de l’OGE, comme condition de leur nomination, qu’ils signent le code de conduite de l’OGE. Il est également bon que l’OGE informe le public des nominations importantes au sein de l’OGE ou de son secrétariat,  par le biais de son site Web, des journaux et d’autres médias. Pour accélérer l’intégration du nouveau personnel dans l’OGE, il importe que l’OGE ait un programme complet d’orientation qui soit obligatoirement suivi par tout nouvel employé dans les premières semaines suivant son embauche.  

 

Au Mexique, l’OGE a les pleins pouvoirs pour embaucher et licencier le personnel de son secrétariat. La loi exige que tous les responsables de l’OGE en matière de gestion, de supervision et de technologie soient membres du Service électoral professionnel, qui est essentiellement une administration publique totalement consacrée au travail électoral. Les citoyens peuvent avoir un accès provisoire au Service électoral professionnel en suivant des cours de formation, en gagnant un concours d’adhésion ou en réussissant à un examen. On ne peut obtenir la qualité de membre de plein droit qu’après avoir réussi les évaluations annuelles de performance, entrepris une formation plus approfondie et avoir participé à la gestion d’une élection. Les premières recrues ont été sélectionnées en 1992 après l’analyse des réponses à une campagne médiatique nationale.

 

Formalités de nomination du personnel

Les bonnes pratiques de gestion veulent que la nomination d’un nouvel employé soit confirmée par un document de nomination qui décrit les conditions de nomination et les tâches attachées au poste, et qui est accompagné d’une copie du serment d’entrée en fonction ou du code de conduite signé au moment de la nomination.

 

Le document de nomination est aussi accompagné d’un document indiquant de qui le nouvel employé relève et à qui il doit s’adresser s’il a besoin d’assistance. L’information sur la sécurité et les documents d’identification peut aussi être transmise dans ce contexte. Le document de nomination peut exiger du candidat retenu qu’il envoie une lettre d’acceptation dans un délai précis. C’est une bonne pratique, et parfois aussi une exigence légale, d’informer le candidat retenu sur les circonstances pouvant motiver son renvoi.

 

Il est aussi d’usage parmi les OGE d’informer le public des nominations de haut niveau à l’OGE, comme la nomination d’un chef du secrétariat ou d’autres dirigeants, en publiant cette information sur le site Web de l’OGE, dans les journaux et dans d’autres médias. Les annonces de ce genre peuvent inclure une photographie et faire état des études, de l’expérience professionnelle et des réalisations de la personne concernée.

 

Qu’est-ce qu’un administrateur électoral professionnel?

Le respect du cadre législatif électoral, y compris les règlements, les procédures et les manuels, est à la base même du professionnalisme de tout OGE. **L’expression « administrateur électoral professionnel » fait référence à une personne possédant une gamme de compétences dépassant celles associées aux qualifications techniques ou administratives propres à un domaine spécifique**.

 

Un administrateur électoral professionnel a aussi besoin :

a) de maîtriser les stratégies de renforcement du développement démocratique;

b) d’adhérer aux principes qui sous-tendent la bonne pratique électorale;

c) d’être résolu à fournir un service électoral de qualité à toutes les parties prenantes.

 

Des références professionnelles appropriées ainsi qu’une expérience administrative et technique pertinente aident les membres et les employés de l’OGE à devenir des administrateurs électoraux professionnels. En outre, les administrateurs électoraux professionnels sont tenus au respect des principes de bonne pratique électorale : 

 

a) intégrité – capacité d’agir d’une manière impartiale et indépendante en évitant de favoriser des intérêts politiques ou la corruption, et en veillant à ce que les infractions à la législation, aux règles et aux codes de conduite électoraux soient sanctionnées;

 

b) impartialité – capacité d’être juste et d’assurer aux parties prenantes un traitement équitable et honnête, ou des règles égales pour tous; et capacité de traiter toutes les parties prenantes sur le même pied et de manière impartiale;

 

c) indépendance – capacité d’accomplir le travail sans être sous l’influence ou le contrôle d’une force extérieure telle que le gouvernement ou le parti au pouvoir;

 

d) transparence – capacité de faire preuve d’ouverture et d’honnêteté dans toutes les relations, excepté dans les situations où l’ouverture peut compromettre le secret du vote ou sa sécurité;

 

e) efficacité – utilisation sage des fonds affectés aux élections, acquisition de matériels électoraux et développement de programmes dans une optique de durabilité et de rentabilité, et efficacité dans la prestation de services;

 

f) attachement à la qualité du service – détermination à offrir des services de qualité à toutes les parties prenantes, en particulier aux électeurs;

 

g) accessibilité – capacité de fournir rapidement aux parties prenantes l’information nécessaire et l’accès aux dossiers de l’OGE;

 

h) professionnalisme – capacité d’être juste, efficace, efficient, exact, responsable, moralement correct et orienté service.

 

Peu importe le sérieux de leur engagement professionnel, la plupart des membres des OGE n’ont pas expérimenté la gamme totale des responsabilités associées à la direction et à la gestion des processus électoraux. Le développement professionnel des membres de l’OGE est aussi essentiel à l’atteinte et au maintien d’une performance organisationnelle de qualité que le développement du personnel du secrétariat de l’OGE.

 

La capacité d’un OGE d’exécuter efficacement toutes ses fonctions et responsabilités dépend beaucoup des capacités et de la performance du personnel de son secrétariat. Les capacités du personnel du secrétariat peuvent être rehaussées par la mise en œuvre de stratégies de recrutement appropriées et de solides programmes de formation et de développement. La plupart des défis dans ce domaine seront semblables pour les OGE de modèles indépendant, gouvernemental et mixte, même s’ils se manifestent de manières différentes.

 

La remise en question du professionnalisme d’un OGE peut susciter des demandes de réforme institutionnelle. Cependant, les OGE avec un solide ensemble de valeurs peuvent organiser des élections dont les résultats sont acceptés par les parties prenantes bien qu’ils soient encore en voie de développer un personnel professionnel, comme c’est le cas, par exemple, au Yémen.

 

Formation et développement du personnel

Un des piliers du professionnalisme dans l’administration électorale est la formation et le développement adéquats du personnel de base permanent (s’il y en a un), du personnel de gestion temporaire affecté à des scrutins spécifiques et du nombreux personnel de terrain qui peut être engagé temporairement pour des événements d’envergure tels que des élections, des référendums ou l’inscription des électeurs.

 

Les principes de bonne pratique électorale comme l’impartialité, la transparence, le secret du vote, l’égalité d’accès, l’obligation de rendre compte et l’efficacité sont à la base de toute formation du personnel dans un OGE. La formation et le développement du personnel se poursuivent de façon continue. À cause des changements dans les procédures et la technologie électorales, et du temps qui s’écoule entre les élections, même les employés les plus expérimentés ne peuvent pas compter entièrement sur leur expérience pour toujours bien connaître leurs tâches.

 

Parce que la formation et le développement du personnel ne sont pas des biens tangibles comme les urnes ou les documents d’éducation électorale, il n’est pas toujours facile de persuader les gouvernements d’inclure des fonds suffisants pour ces tâches dans les budgets des OGE. Les personnes responsables de la formation du personnel et de la gestion du développement doivent aussi occuper une place suffisamment élevée dans la structure organisationnelle de l’OGE pour s’assurer que ces tâches font partie des priorités de l’organisation, y compris en matière de budget interne.

 

Développement organisationnel et professionnel pour le personnel permanent de l’OGE

Le développement organisationnel et professionnel (DOP) répond aux besoins à long terme du personnel en matière de compétences, de renforcement des capacités et de développement de carrière. Le but du DOP est d’aligner les objectifs de carrière et de développement personnel des employés sur les objectifs stratégiques de l’OGE et les compétences exigées pour les atteindre. Un programme actif de DOP contribue à la pérennité de l’OGE.

 

Il est important que l’OGE se donne des stratégies à court et long terme pour répondre à ses besoins en DOP. Le DOP exige un budget important, et de préférence spécifiquement affecté à cette fin. L’OGE doit donc hiérarchiser ses besoins en matière de formation et de développement. Par exemple, l’OGE de la Russie a décidé que sa priorité était la formation du personnel de base, et non du personnel des bureaux de vote.

 

Le DOP est basé sur une évaluation des besoins que l’OGE peut effectuer lui-même ou confier à des entrepreneurs ou consultants en gestion. Cette évaluation analyse toutes les tâches de l’OGE, les compare aux compétences du personnel et identifie les écarts à combler (à partir desquels peuvent être déterminés les besoins spécifiques en formation organisationnelle et individuelle, de même que les méthodes de formation appropriées). Les programmes de DOP visent à former chaque membre du personnel à accomplir ses tâches avec un maximum d’efficacité et de professionnalisme.

 

Selon l’analyse des besoins, les domaines couverts par le DOP peuvent être :

 

a) des compétences générales, telles que :

• communication écrite et verbale;
• innovation, créativité et esprit d’entreprise;
• esprit d’équipe;
• pensée critique et stratégique, et résolution de problèmes;
• gestion de soi;
• compétences en résolution de litiges;
• gestion de projets;
• utilisation de la technologie;
• compétences en leadership, gestion, coaching et supervision.

 

b) des compétences techniques liées à une division spécifique de l’OGE.

Le développement du personnel peut prendre plusieurs formes, notamment la formation personnalisée informelle de courte durée (p. ex. réunions et évaluations du personnel, retraites et séminaires, mentorat par un employé de niveau supérieur de l’OGE ou d’une autre organisation) ou la formation formelle à long terme (p. ex. cours, programmes de développement en milieu scolaire). Au sein de l’OGE, la communication continue, à la fois horizontale et verticale, contribue non seulement à la réalisation des objectifs de développement, mais aide beaucoup à maintenir la concentration de l’organisation et à améliorer la performance du personnel.

 

Détermination des besoins en formation

Avant de commencer tout programme de formation, le gestionnaire électoral doit cerner les besoins dans ce domaine. Il doit déterminer quels processus sont à mettre en œuvre et quelles personnes en seront chargées. Il doit s’assurer que chaque membre du personnel a la formation et le soutien requis pour exécuter les tâches qui lui sont imparties. La meilleure façon de déterminer quel programme de formation serait le plus adéquat est d’effectuer une évaluation des performances du personnel ainsi que des interviews.

 

Les programmes de formation destinés aux employés permanents doivent refléter le potentiel de développement de carrière de ces employés et correspondre à leurs besoins de formation, qui peuvent varier selon les tâches de l’OGE. En général, le personnel permanent a besoin d’une formation continue de haut niveau, qui doit être mise en œuvre progressivement, à mesure qu’il s’implique dans l’ensemble du processus électoral et dans des domaines d’activité complexes. Aucun gestionnaire permanent de niveau supérieur n’arrivera jamais à un point où il saura tout ce qu’il y a à savoir sur le processus (les élections sont très complexes, et l’apprentissage est une activité qui dure toute la vie).

 

La situation des employés temporaires est habituellement plus simple. Ces employés  accomplissent généralement une tâche spécifique, telle que le dépouillement des votes ou le travail à un bureau de vote, de sorte que leur formation peut être centrée sur cette tâche et que le calendrier de formation peut être établi de manière à ce que le personnel soit prêt pour la période électorale. Le processus d’évaluation des performances doit déterminer l’ensemble des besoins de formation, à la fois spécialisés et non spécialisés. Il faut ensuite hiérarchiser les besoins et établir un programme pour répondre aux manques constatés en matière de personnel et de compétences.

 

Il est tout aussi important de créer des programmes d’enseignement ciblés pour le personnel de direction que pour les nouveaux employés. Si possible, la formation doit inclure les partis politiques, les candidats et les autres parties prenantes puisque cela rend la formation à la fois plus rentable et plus transparente. Dans beaucoup de pays, l’OGE donne une formation aux candidats et prépare des manuels à leur intention. Il est de l’intérêt de tous que les candidats sachent ce qui est permis ou non et quelles sont leurs responsabilités.

 

Cohérence

Les programmes de formation doivent aussi évoluer afin de couvrir les changements dans la  législation ou dans les pratiques professionnelles, de même que l’introduction de nouveaux processus ou technologies. Les processus électoraux sont gouvernés par la loi, et l’application de celle-ci doit être cohérente. Ce besoin, à lui seul, justifie l’existence d’un programme de formation d’envergure. Pour que le processus électoral soit durable, impartial et transparent, il est essentiel que le personnel sache comment appliquer les règles régissant les élections, y compris le code de conduite électoral. Une bonne partie de la formation doit être consacrée à ces questions importantes. Pour obtenir le maximum de cohérence, un OGE emploie généralement un agent de formation permanent. La nécessité de la cohérence dans les décisions doit constituer un fil conducteur du programme de formation.

 

En matière électorale, les problèmes ne sont pas tous faciles à trancher. Une source fréquente de litiges est le problème de la validité des bulletins de vote. La question de savoir s’il faut déclarer un bulletin valide ou non est déjà assez difficile avec une formation appropriée; sans cette formation, le gestionnaire électoral peut constater que deux membres du personnel, confrontés aux mêmes marquages sur un bulletin de vote, ont pris des décisions différentes dans des lieux de dépouillement différents. Un bon programme de formation axé sur la cohérence aide à éviter ce type de problème.

 

Formation interne du personnel de l’OGE

Une des caractéristiques principales de la gestion électorale est qu’elle exige un personnel nombreux. La division des ressources humaines ou le bureau du personnel joueront un rôle clé dans le succès du processus électoral. Il importe d’effectuer une planification de haute qualité, avec une claire définition des catégories de personnel recherchées et de leur mode de sélection. Avant toute nomination, il convient de préparer une description claire du contenu de chaque poste et du profil du titulaire éventuel. Cela implique normalement l’établissement d’une structure d’ensemble du personnel et de ses responsabilités. Toute structure de ce type doit prendre en considération chacune des tâches distinctes effectuées avant, pendant et après l’élection.

 

Une structure d’OGE peut inclure des divisions spécifiques pour les ressources humaines, les technologies de l’information, les finances, les services juridiques, les communications, etc. Chaque division cherchera des compétences particulières :

 

• des avocats et des gestionnaires expérimentés pour la division juridique;
• des formateurs et des enseignants pour la division de l’éducation civique et électorale;
• des comptables pour la division des finances;
• des informaticiens pour la division des technologies de l’information.

 

Des critères tels que les qualifications professionnelles, l’aptitude à travailler, l’âge et peut-être l’absence de relations avec des partis ou candidats, sont communément pris en  considération dans le processus de recrutement. Bon nombre des postes concernés sont spécifiquement identifiés dans les lois et règlements. Des postes comme ceux de directeur du scrutin, responsable du dépouillement des votes ou scrutateur sont parfois décrits dans la loi, de même que les obligations liées à ces postes.

 

Il est recommandé d’adopter de bonnes pratiques d’emploi, bien que cela ne soit pas toujours possible. Les échelles de salaires, les conditions de service, l’achat de matériel de bureau, l’administration du bureau, la petite caisse, etc., bien que considérés peut-être comme des questions mineures, doivent être tous mis en place pour assurer une bonne administration du processus électoral.

 

Supports écrits

Les documents de formation tels que les instructions, les manuels ou les feuillets d’information peuvent prendre des formes diverses, selon les besoins de formation à combler. En général, il est bon que ces documents soient courts et faciles à comprendre. Pour faciliter la formation autant que possible, les documents imprimés peuvent montrer le processus du vote à l’aide de figures explicatives, telles que des diagrammes, des images ou une animation du processus, étape par étape. Des exemples clairs aideront à faire comprendre les éléments plus difficiles.

 

Un autre outil utile est le manuel de « résolution de problèmes » ou de « référence rapide », qui présente une série de problèmes potentiels au bureau de vote et qui peut être rapidement ouvert à la bonne page, en cas de besoin. Des manuels ou feuillets peuvent aussi être utilisés pour présenter ce qui est nouveau depuis la dernière élection et ce qui a été modifié. Le personnel expérimenté aura tendance à parcourir superficiellement les directives, persuadé qu’il maîtrise déjà le système et peut donc exécuter les tâches exigées. Le fait de mettre en relief les éléments nouveaux ou modifiés dans un manuel ou un document séparé aidera à éviter bien des erreurs.

 

Les feuillets d’information sont utiles pour mettre en évidence des sujets qui peuvent être particulièrement importants dans certains cas. La documentation écrite a toujours été et est encore très couramment utilisée pour la formation du personnel d’OGE. Dans certains pays, une partie de la formation est dispensée à l’aide de moyens électroniques.

 

Instructions

Certains pays utilisent depuis longtemps des feuilles d’instructions ou des listes de contrôle faciles à lire dans le cadre de la formation en cascade de certains échelons du personnel électoral (p. ex. agents de sécurité aux bureaux de vote, personnel des bureaux de vote, préposés au dépouillement). Les instructions de ce type peuvent être distribuées en format électronique lorsque c’est possible.

 

Manuels de formation

La plupart des OGE utilisent des manuels pour former les fonctionnaires électoraux. Des manuels exacts, bien écrits et faciles à interpréter et à appliquer constituent une aide indispensable à la formation. Il est bon de diviser un manuel en différentes sections pour couvrir des catégories d’employés ayant des tâches différentes, et d’inclure des listes de contrôle simples des tâches essentielles ainsi qu’une série de questions auxquelles les apprenants doivent répondre afin de tester leurs connaissances. Les manuels papier peuvent être complétés par des versions électroniques à partir desquelles des questions supplémentaires peuvent être imprimées. Il est conseillé d’imprimer un nombre suffisant d’exemplaires des manuels pour permettre aux fonctionnaires électoraux de les emporter après leur formation, soit pour une lecture plus approfondie, soit pour s’y référer pendant leur travail. En Hongrie, des installations de formation électroniques sont utilisées, y compris un manuel électronique accompagné d’un test sur son contenu.

 

Les OGE peuvent aussi produire des manuels sur les processus électoraux pour leurs différentes parties prenantes (partis politiques et candidats, agents des partis, médias, observateurs électoraux, etc.). Le travail d’un OGE compétent est plus facile lorsque les parties prenantes comprennent bien la nature des processus électoraux.

 

Exercices pratiques

Une méthode populaire et très efficace de formation consiste à effectuer différents types de simulations. Ces exercices pratiques proches de la réalité donnent habituellement une bonne connaissance pratique aux participants et rehaussent leur niveau de confiance. La simulation de processus électoraux, (p. ex. l’inscription des électeurs, vote, dépouillement du scrutin), de même que des expériences interactives similaires, sont généralement considérées comme la méthode la plus efficace de formation du personnel électoral temporaire et méritent d’être incluses dans tout programme de formation. Par exemple, un jeu de rôle où un bureau de vote est installé, et où un certain nombre de personnes simulent le processus, montre bien comment les choses se passent dans la réalité. Les participants ont ainsi l’occasion de regarder, d’écouter et de poser des questions au sujet du processus qu’ils auront à conduire.

 

La gestion électorale s’appuie à un degré plus ou moins grand sur l’automatisation, et la période entre les élections peut être assez longue – quelquefois cinq années ou plus pour certains types d’élections. S’il y a eu des changements importants dans le personnel, l’organisation d’une élection simulée à échelle réduite constitue un exercice de formation utile et une manière d’identifier toute faiblesse dans le processus. Si des élections sont organisées à quelques mois d’intervalle par un personnel permanent, cela peut ne pas être nécessaire, mais quand le personnel est nouveau et qu’il s’écoule beaucoup de temps entre les scrutins, un processus simulé permettra d’économiser beaucoup de temps et de soucis quand arrivera l’élection proprement dite.

 

L’utilisation de vidéos et de graphiques pour illustrer et renforcer des textes et messages de formation, et faire des présentations à des groupes restreints, gagne de plus en plus en popularité chez les formateurs. Ces matériels ne constituent pas la base de la formation, mais sont plutôt des soutiens utiles. Les vidéos sont surtout efficaces lorsqu’il s’agit de segments courts et concentrés, destinés à illustrer des tâches spécifiques et à guider les simulations. Avant de créer des sessions de formation axées sur des vidéos, l’OGE doit s’assurer que des installations vidéo appropriées sont disponibles à prix abordable dans tous les lieux de formation.

 

Formation orale/visuelle

Des briefings généraux informels peuvent servir d’occasions de formation, surtout quand il y a un très grand nombre de gens à former. Si les briefings sont combinés à la distribution des manuels ou autres documents semblables destinés au personnel électoral, une session relativement courte peut suffire pour parcourir les processus décrits dans le manuel et répondre aux questions. Il est recommandé que la documentation soit distribuée avant le briefing, si possible, pour que le personnel ait le temps d’en prendre connaissance et de préparer d’éventuelles questions.

 

Des briefings plus détaillés peuvent servir à former le personnel clé, en mettant l’accent sur des problèmes et questions importants. Les briefings destinés au personnel chargé des bureaux de vote ou du dépouillement seront beaucoup plus intéressants s’ils sont accompagnés de matériel vidéo et graphique.

 

Les réunions régulières du personnel du centre administratif  devraient aussi être vues comme des occasions de formation. Des réunions du personnel devraient être tenues périodiquement pour traiter de problèmes liés au travail quotidien de l’OGE. Les membres de l’OGE doivent, au-delà des réunions, avoir la possibilité d’assister à des séminaires portant sur des sujets précis ou sur la résolution de problèmes. Ces séminaires peuvent être réservés aux commissaires ou s’adresser également aux consultants, aux experts, aux parties prenantes, etc., et avoir un caractère plus ou moins informel.

 

Un inconvénient de la formation interne est que le personnel est souvent très familier avec la personne qui dispense la formation, et cette activité est rarement perçue comme un « événement ».

 

Formation externe du personnel de l’OGE

La formation externe est celle fournie par des sources indépendantes du bureau du gestionnaire électoral ou de son personnel : consultants, spécialistes, organisations externes, etc. Il existe plusieurs types de formation externe :  

 

• échanges d’information avec des gestionnaires électoraux du même pays ou d’autres pays;
• détachements d’employés vers le bureau du gestionnaire électoral ou hors de ce bureau;
• utilisation de consultants ou de personnel électoral externe pour dispenser de la formation (p. ex. conférences, séminaires) sur place ou ailleurs;
• envoi d’employés à des cours externes;
• formation par la participation à des organisations ou associations externes;
• organisation de réunions avec d’autres gestionnaires électoraux confrontés aux mêmes problèmes.

 

La formation interne est essentielle, mais un processus de formation externe peut ajouter de l’intérêt, offrir une gamme plus vaste d’expériences et de pratiques professionnelles, et faciliter la discussion avec d’autres personnes aux prises avec les mêmes problèmes.

 

Voir, à la barre dynamique, le tableau concernant la formation externe.

 

Échange d’information

Il est inutile d’avoir six gestionnaires tous préoccupés par les mêmes questions. Très peu de problèmes électoraux sont uniques. L’échange de bonnes pratiques est un moyen excellent et bon marché de formation externe. Les gestionnaires électoraux peuvent se rencontrer au niveau mondial, régional ou national pour discuter de questions électorales, apprendre les uns des autres et préparer des solutions communes à des problèmes anticipés. Un réseau ou une association agissant comme groupe d’échange d’informations et de formation peut être établi par les gestionnaires électorales de différentes parties du globe.

 

Le réseau peut publier des bulletins d’information en vue de faire circuler de l’information à peu de frais. Des réunions régionales peuvent être l’occasion d’activités spécifiques de formation impliquant des sources externes. Ce type de rencontre est particulièrement utile dans les périodes précédant des scrutins importants; les seuls coûts dans ce cas sont les frais de déplacement. Par exemple, quand de nouveaux systèmes  d’automatisation sont introduits, le réseau mondial de gestionnaires électoraux peut organiser des rencontres avec des fournisseurs spécialisés, et quand il y a des questions de droit particulièrement difficiles, des conseillers juridiques peuvent être invités à donner leur avis.

 

Cours de formation et événements

Les cours et événements de formation régionaux et internationaux peuvent réunir des fonctionnaires électoraux et des experts du monde entier et donner l’occasion de rencontrer des collègues qui font face à des problèmes similaires. Les cours de formation externes réunissant des employés et des membres de différents OGE facilitent la circulation de nouvelles idées et de bonnes pratiques en administration électorale. Habituellement, il y a des échanges de bonnes pratiques et des présentations détaillées sur une variété de questions électorales pertinentes pour tous les pays participants. Les séminaires et ateliers régionaux et internationaux pour gestionnaires électoraux constituent aussi une bonne formation et devraient être encouragés par l’OGE.

Éducation et cours de développement pour le personnel de l’OGE

C’est un solide atout pour le personnel de l’OGE d’être perçu comme professionnel grâce à des études universitaires ou postuniversitaires effectuées dans le domaine électoral. De plus en plus d’institutions universitaires dispensent des cours sur divers aspects de la gouvernance et de l’administration électorales. Les pionniers dans ce domaine sont l’American University (États-Unis), l’Université du Queensland (Australie) et l’Université de Paris (France).

 

Les organismes internationaux d’assistance électorale ont aussi développé des cours relativement brefs de développement professionnel tels que le cours BEAT (Basic Election Administration Training, ou Formation de base en administration électorale), créé par IFES et mis en œuvre au Nigeria et en Sierra Leone.

 

Le cours de développement professionnel le plus complet pour administrateurs électoraux est le cours BRIDGE (Building Resources in Democracy, Governance and Elections, ou Bâtir des ressources en démocratie, gouvernance et élections), développé conjointement par IDEA International, la Division de l’assistance électorale de l’ONU et la Commission électorale d’Australie. Les formations BRIDGE sont dispensées par des animateurs accrédités de BRIDGE. Comme BRIDGE est composé de modules autonomes, tout cours peut être adapté aux besoins spécifiques d’un OGE. Tous les modules sont disponibles en anglais, et plusieurs le sont également en français, en arabe, en portugais et en russe.

 

Au Royaume-Uni, l’AEA (Association of Election Administrators, ou Association des administrateurs électoraux) offre des activités régulières de formation et d’éducation. Les OGE (autorités locales) au Royaume-Uni exigent habituellement que les aspirants administrateurs électoraux soient qualifiés auprès de l’AEA. L’OGE d’Afrique du Sud est en train de développer un programme officiel de formation et d’éducation pour les praticiens des élections ainsi qu’un mécanisme d’accréditation pour les gestionnaires électoraux qualifiés. L’OGE du Bangladesh a établi à Dhaka l’Institut national de formation, qui dispense une formation intensive au personnel électoral de tous les niveaux, en salle de classe et par voie électronique. Au Mexique, pour être un membre du Service électoral professionnel de l’OGE, il faut répondre à des exigences strictes en matière de conditions d’entrée, d’accréditation et de développement professionnel continu.

 

Conseillers, consultants et formateurs électoraux externes

Quand il existe des besoins spécifiques de formation, exigeant les compétences ou l’expérience d’un spécialiste, l’utilisation de consultants ou de personnel électoral externe vaut la peine. Les conseillers et consultants internationaux peuvent être utilisés pour la formation du personnel dans un domaine particulier, tel que l’informatique, ou dans un aspect spécifique du processus. Les conseillers et consultants internationaux sont aussi utiles à la formation des formateurs de l’OGE. 

 

Un des avantages des consultants externes est qu’ils peuvent avoir un point de vue externe, et parfois plus objectif, sur une question. Ils n’ont pas besoin de « défendre » le processus et peuvent déceler des faiblesses qui ne sont pas apparentes au personnel interne.

 

Les consultants peuvent aussi se spécialiser dans un secteur d’activité restreint, alors que la plupart des membres du personnel électoral permanent doivent couvrir un large éventail de sujets et de compétences. Par exemple, des avocats spécialisés peuvent être engagés pour dispenser de la formation sur des questions juridiques ou sur la préparation de procédures légales. De même, des consultants en relations publiques ou en automatisation peuvent dispenser une bonne formation sur les compétences dans leurs domaines respectifs. Dans certains cas, la vaste expérience des consultants externes peut non seulement aider à résoudre des problèmes spécifiques, mais aussi à rehausser les programmes de formation en fonction des normes internationales.

 

Il se peut que les consultants externes ne soient pas familiers avec les valeurs et objectifs de l’organisation électorale, mais il est possible de combler cette lacune avec des briefings adéquats. Malheureusement, ce type de formation coûte cher.

 

Utilisation de l’expérience internationale

Diverses associations électorales régionales facilitent l’échange d’informations ainsi que le détachement et la formation d’administrateurs électoraux. Au niveau international, grâce à la coopération bilatérale et multilatérale, beaucoup d’OGE ont eu la possibilité d’envoyer leur personnel observer la gestion des élections dans d’autres pays, ou en détachement auprès d’autres OGE, pour y recevoir de la formation et être exposés à d’autres façons de faire. C’est une manière rapide et relativement bon marché de glaner de nouvelles idées et de bonnes pratiques en matière d’administration électorale.

 

Dans un OGE, les projets faisant appel à des conseillers et consultants ayant acquis de l’expérience dans d’autres pays doivent être structurés de façon à assurer le transfert des compétences et le renforcement des capacités par le mentorat du personnel de l’OGE. Ces conseillers et consultants sont capables d’aider les OGE à résoudre des problèmes spécifiques difficiles, de faire des recommandations au personnel et aux membres des OGE sur la manière d’aligner leurs opérations sur les normes internationales et de bâtir les capacités internes des OGE en matière de résolution de problèmes. Ils peuvent être des spécialistes dans des domaines électoraux ou techniques particuliers, ou des gestionnaires électoraux chevronnés.

 

Mentorat

La mise en place d’un programme officiel ou non de mentorat individuel destiné à un personnel sélectionné peut grandement contribuer à l’accroissement des compétences individuelles et au développement personnel, surtout si les conditions et buts du programme sont clairement établis. Un tel programme peut aussi aider l’OGE à atteindre certains de ses buts en matière d’équité (p. ex. augmentation du nombre de femmes ou de membres d’autres groupes sociaux ou ethniques ciblés occupant des postes techniques ou administratifs importants). En plus des programmes internes de mentorat, il peut être possible d’organiser des détachements à court terme d’employés de l’OGE auprès d’un mentor travaillant dans une autre organisation du secteur public ou privé.

Détachement de personnel

Il est très facile d’organiser une visite d’un ou de plusieurs employés à un autre organisme local ou national de gestion électorale, et beaucoup d’OGE ont eu la possibilité d’envoyer du personnel clé en détachement pour quelques semaines auprès d’OGE d’autres pays. C’est une manière efficace de permettre au personnel d’observer différents types de gestion électorale, d’échanger des idées et de voir comment les problèmes sont résolus ailleurs.

 

Ces détachements et échanges sont de plus en plus courants à l’échelle internationale. Les bonnes idées circulent rapidement à travers le monde. Les visites d’échange sont bénéfiques aux deux parties : la personne qui visite le bureau d’un autre gestionnaire électoral apporte de nouvelles idées et approches, et le bureau visité profite ainsi d’une vision différente. Ces échanges stimulent aussi l’intérêt international pour l’établissement de liens avec les communautés de différents pays.

 

Guides et publications spécialisées

Les publications spécialisées ou les guides, tels que ceux d’IDEA International, peuvent fournir des renseignements détaillés sur la plupart des éléments du processus électoral, sur la gestion électorale, sur la législation électorale et sur les bonnes pratiques dans le domaine. Ces publications sont un excellent moyen pour le gestionnaire électoral de se maintenir à jour à peu de frais, et sans avoir à faire beaucoup de recherches ou de voyages. Les ressources sur Internet, comme le Réseau du savoir électoral ACE, constituent d’autres sources d’information faciles et bon marché. Les bulletins d’information de plusieurs OGE, tels qu’Élections Canada et la Commission électorale de l’Inde, fournissent aussi quantité d’informations utiles.

Facteurs pouvant entraver le professionnalisme de l’OGE

L’OGE peut avoir à vaincre de nombreux problèmes pour atteindre un niveau acceptable de professionnalisme. Certains peuvent être dans l’OGE lui-même, tels que les problèmes d’attitude ou de priorisation des ressources. D’autres peuvent être le produit de facteurs externes.

 

Climat politique

Le climat politique dans lequel les élections ont lieu détermine, pour une large part, leur crédibilité et leur légitimité. Dans des environnements de peur politique, d’intimidation et de violence, dans des sociétés sans respect pour la primauté du droit et où les gouvernements ne font preuve d’aucune transparence, il est difficile d’organiser des élections crédibles. Néanmoins, un OGE à orientation professionnelle peut quand même travailler durement dans de telles circonstances pour démontrer son attachement aux principes éthiques et contribuer ainsi à bâtir la confiance envers le processus électoral. Parmi les OGE qui ont obtenu des résultats acceptables dans des circonstances extrêmement difficiles figurent les OGE de l’Afghanistan (2004), de l’Irak (janvier 2005), du Mozambique (1994), du Nicaragua (1990) et de l’Afrique du Sud (1994).

 

Cadre légal

Un cadre électoral légal sain est essentiel à la bonne administration des scrutins, de même qu’à la professionnalisation de l’OGE. Quand le cadre légal laisse à désirer, l’OGE peut avoir de la difficulté à tenir des scrutins qui soient acceptables pour toutes les parties prenantes, et il peut donc apparaître comme non professionnel.

 

Pour éviter des perturbations politiques et autres incertitudes pouvant saper le processus électoral, il est préférable que les changements apportés au cadre légal soient effectués longtemps avant la date d’un scrutin. Cela donne à l’OGE le temps d’informer le public des changements, d’apporter les modifications nécessaires à ses procédures et de former son personnel. Cela donne aussi aux partis et candidats le temps d’ajuster leurs plans, si nécessaire.

Il reste cependant que dans beaucoup d’OGE, en particulier dans les nouvelles démocraties, les changements de dernière minute au cadre légal sont communs.

 

Les OGE temporaires

Les OGE temporaires, comme ceux de certaines parties d’Europe de l’Est, ont à subir des interruptions qui sapent leur développement professionnel. Un OGE à plein temps a généralement le temps et les ressources nécessaires pour former son personnel entre les élections. Quant à l’OGE temporaire, il peut n’être en fonction que 90 jours, ce qui rend la formation à long terme et le renforcement des capacités pratiquement impossibles. Le fait qu’un OGE temporaire dépende fortement de fonctionnaires en détachement temporaire peut aussi saper son professionnalisme, surtout parce que le bureau dont ces fonctionnaires sont détachés peut être incapable de prêter le même personnel à l’OGE à chaque scrutin.

 

Quantité et rapidité du financement de l’OGE

Le manque de financement adéquat ou son versement trop tardif peuvent aussi saper les programmes de développement professionnel de l’OGE. Certains OGE, surtout dans les jeunes démocraties, ont du mal à obtenir suffisamment de fonds pour les scrutins. Lorsque les fonds sont finalement versés, il est parfois trop tard pour dispenser une véritable formation au personnel, surtout au personnel temporaire. Le financement peut aussi être accompagné de conditions qui limitent indûment les choix de l’OGE en matière de formation ou de développement du personnel. 

 

Résumé : dotation en personnel et développement de la gestion professionnelle dans les OGE

• Les membres et le personnel professionnels de l’OGE ont besoin de compétences appropriées et, surtout, d’un engagement à respecter les principes de la gestion électorale, à savoir la justice, l’impartialité, l’indépendance, la transparence, l’accessibilité et le professionnalisme.
• L’utilisation de fonctionnaires par le secrétariat d’un OGE peut lui permettre de tirer profit de l’expérience de la fonction publique, mais peut également constituer un frein à la professionnalisation, surtout dans les OGE de modèle gouvernemental, où le travail électoral peut ne pas être la vocation du personnel.
• Les OGE qui sont habilités à embaucher leur propre personnel et ne sont pas soumis aux règles de la fonction publique peuvent être en mesure d’offrir des incitatifs pour attirer un personnel de plus haute qualité. L’existence de profils de carrière attirants dans les OGE peut aussi aider à la professionnalisation et à la rétention du personnel.
• Les exigences des OGE en matière de personnel sont cycliques, avec des pics qui ne peuvent pas justifier le maintien en permanence de tout ce personnel. Pour favoriser l’utilisation efficace de personnel temporaire, chaque OGE doit adopter des stratégies appropriées comprenant, par exemple, des processus de recrutement accélérés, des mesures incitatives, des programmes de formation et des mécanismes de contacts réguliers.
• Des pratiques équitables de recrutement et d’emploi (incluant des processus ouverts de sélection basés sur le mérite, la parité genre et un environnement professionnel juste et sûr) permettent à un OGE d’assumer pleinement sa responsabilité interne en tant qu’institution favorisant l’équité dans la vie publique.
• Il est très important d’investir dans la formation et le développement du personnel pour améliorer l’efficacité totale de l’OGE. Cela peut se faire au moyen de cours internes, d’associations professionnelles, de programmes scolaires, de mentorat et de transferts de compétences par des consultants et des membres de la direction, ou au moyen de cours externes de gestion électorale tels que le cours de BRIDGE.
• La formation opérationnelle, surtout pour le personnel temporaire, s’est révélée être la formule la plus efficace lorsqu’elle se concentre sur des processus techniques spécifiques et qu’elle inclut des simulations, soutenues par des documents de qualité (p. ex. manuels, listes de contrôle, directives, aides audiovisuelles) et par une évaluation rigoureuse de la formation.
• En règle générale, les OGE doivent donner une formation opérationnelle rapide à un grand nombre de personnes chargées de travailler à une élection. La formation par équipes mobiles exige une période relativement longue, alors que la formation simultanée exige un nombre relativement important de formateurs. La formation en cascade est communément utilisée, mais exige une gestion stricte du temps et de stricts contrôles de qualité afin de garantir que les niveaux inférieurs de la cascade reçoivent une information exacte et complète sans délai.
• Les OGE peuvent avoir à vaincre des influences négatives sur leur professionnalisation, telles que des contextes de conflit, des structures légales défectueuses, un statut non permanent et le versement insuffisant ou trop tardif de fonds.

 

Gestion financière des OGE

Une des responsabilités essentielles de l’OGE est le financement des processus électoraux. Les coûts influencent chaque aspect du travail de l’OGE. Des budgets adéquats doivent être préparés et l’autorité chargée d’acquitter les coûts doit être informée du résultat possible. La législation électorale définit jusqu’à un certain point les processus à suivre pour la conduite de l’activité électorale. L’OGE, bien sûr, doit néanmoins s’assurer que tout travail est effectué de la manière la plus rentable, dans le respect de la loi. Les scrutins, l’inscription des électeurs et les autres aspects des élections existent aux quatre coins du globe. Il existe un large éventail d’exemples pour comparer les coûts et rechercher l’utilisation la plus efficace des ressources. Examiner d’un œil critique chaque étape du processus électoral ainsi que les dépenses de l’OGE peut être une façon efficace de réduire les coûts. Est-ce qu’une des activités de l’OGE peut être sous-traitée (p. ex. la livraison d’équipement aux bureaux de vote, la saisie des données dans un système automatisé), de manière à assurer des économies à long terme? La responsabilité d’un OGE est de veiller à ce que les tâches soient exécutées de manière rentable et professionnelle – et pas nécessairement que chaque tâche soit exécutée avec ses propres ressources.

Problèmes courants de financement dans les OGE

Les élections sont des événements complexes et chers, et doivent faire concurrence avec des services nationaux vitaux tels que le transport, la santé et l’éducation, qui peuvent rapporter davantage de gains politiques immédiats. Si des processus électoraux sont financés insuffisamment ou trop tard,  cela peut être dû à l’incapacité du gouvernement à affecter les fonds suffisants à cette fin ou à verser à temps les fonds autorisés.

 

Les besoins de financement des OGE sont tributaires des cycles électoraux (voir la barre dynamique à droite) et varient énormément selon qu’il s’agit ou non d’une année électorale. Parmi les autres facteurs importants figurent la nature de l’OGE, les procédures électorales en place et la fréquence des élections. Il arrive régulièrement que des OGE soient accusés d’acquérir des biens et services onéreux, comme des équipements de haute technologie, qui ne sont pas utilisés à bon escient. Ainsi, certains OGE ont été accusés d’imprimer trop de documents de vote ou de recruter trop de personnel électoral. L’indépendance de certains types d’OGE par rapport à la branche exécutive du gouvernement peut donner l’impression qu’ils ne sont pas soumis aux mêmes contrôles de dépenses que les organismes gouvernementaux.

 

Certains OGE, notamment ceux de l’Afghanistan, du Cambodge, d’Haïti, de l’Indonésie, de l’Irak et du Libéria, ont reçu de donateurs internationaux des montants substantiels de soutien budgétaire, ainsi que de l’assistance technique. À part les questions de durabilité que cela soulève, les conditions incompatibles que les organismes des différents donateurs imposent aux OGE, ajoutées aux exigences de leur propre gouvernement, peuvent faire en sorte que l’OGE ait de la difficulté à rendre compte correctement, et dans un délai raisonnable, de la totalité du financement reçu. 

 

Les OGE ont eu à se demander s’il fallait financer les nouvelles technologies, et de quelle manière, en particulier les technologies liées à l’inscription des électeurs, au vote et au dépouillement des voix. L’intérêt accru pour les questions d’accessibilité (p. ex. bureaux de vote mobiles, système de vote par correspondance au pays ou à l’étranger, installations pour les électeurs handicapés et diffusion efficace de l’information électorale dans des sociétés de plus en plus multilingues) a aussi eu des répercussions sur le plan financier. Dans beaucoup de démocraties établies, les politiques gouvernementales de compression dans le secteur public ont contribué à fragiliser le financement des OGE, en particulier pour les coûts de personnel.

 

Quels coûts électoraux doivent être financés?

L’expression « financement électoral » fait référence au budget électoral ou aux coûts qu’un pays doit assumer à la suite de diverses activités entreprises par l’OGE et d’autres organismes pour organiser et conduire un processus électoral. Certains coûts électoraux peuvent être facilement identifiables comme coûts de l’OGE; d’autres peuvent être difficiles à mesurer, car incorporés dans les budgets des services généraux d’autres organismes du gouvernement. Les comparaisons des coûts électoraux entre pays s’avèrent difficiles, en grande partie à cause de la diversité des articles qui peuvent être identifiés et mesurés comme coûts électoraux dans des environnements électoraux différents, avec des OGE de modèles différents. Le projet CORE (Cost of Registration and Elections, ou Coût de l’inscription et des élections) parrainé par le PNUD et l’IFES, divise les coûts électoraux en trois catégories :

 

• coûts de base (ou coûts directs) : coûts régulièrement associés à la mise en œuvre d’un processus électoral dans un environnement électoral stable;
• coûts diffus (ou coûts indirects) : coûts des services paraélectoraux indissociables des budgets généraux des organismes qui aident à la mise en œuvre d’un processus électoral;
• coûts d’intégrité : coûts qui, indépendamment des coûts de base, sont nécessaires pour assurer la sécurité, l’intégrité et la neutralité politique du processus électoral ainsi que l’application des mêmes règles pour tous.

 

Voir, dans la barre dynamique, le tableau sur les attributs des coûts de base, des coûts diffus et des coûts d’intégrité.

 

Les coûts d’intégrité sont souvent pris en charge, pour une grande part, en dehors de l’OGE, et principalement par la communauté des donateurs; des exemples récents en sont les activités de traitement sophistiqué des données du fichier électoral et de production des listes électorales lors des élections de transition en Afghanistan et en Irak. De tels frais accessoires ne peuvent pas être inclus dans l’analyse des budgets des OGE, bien qu’ils soient liés à des fonctions prévues dans le mandat de l’OGE. D’après le projet CORE, les coûts de base sont proportionnellement plus élevés dans les démocraties stables, car le progrès vers la consolidation de la démocratie a tendance à se traduire par une baisse des coûts d’intégrité et une augmentation des coûts de base. L’augmentation des coûts de base résulte de demandes destinées à stimuler la participation en rendant les opérations électorales plus largement accessibles, et de l’utilisation de la haute technologie pour faciliter l’inscription des électeurs, le vote et la transmission des résultats de l’élection.

 

Le projet CORE montre, en outre, que les coûts diffus ont tendance à être plus élevés dans les démocraties stables, surtout en Europe de l’Ouest où les processus électoraux ont tendance à être mis en œuvre par des OGE de modèles gouvernemental ou mixte qui peuvent utiliser plusieurs organismes du gouvernement pour gérer des services électoraux.

 

Quand, par exemple, un organisme national d’inscription civile est responsable de la fourniture des données dans le fichier électoral, comme en Hongrie et en Norvège, il doit assumer des coûts de nature électorale qui peuvent être difficiles à dissocier des coûts globaux de l’inscription civile. Même quand les gouvernements ont une politique de recouvrement des coûts par un organisme gouvernemental de services électoraux, il est possible que le vrai coût ne soit pas imputé.  

 

Les OGE de modèle indépendant sont plus susceptibles d’avoir la seule responsabilité des fonctions électorales, et donc d’avoir un niveau de frais directs plus élevé, facilement identifiables, et un niveau de coûts diffus plus bas que les OGE de modèles gouvernemental ou mixte. Un niveau plus élevé de coûts aisément identifiables peut donner l’impression, à tort, que les coûts réels sont plus élevés.

 

Attributs et exemples de coûts de base, de coûts diffus et de coûts d’intégrité

Coûts de base

Attributs :

• Correspondent aux coûts essentiels des tâches électorales.
• Sont habituellement identifiables dans le budget de l’OGE ou des autres autorités responsables des tâches électorales.
• Peuvent être difficiles à mesurer et à totaliser s’ils sont éclatés entre plusieurs organismes.

 

Exemples :

• Coûts essentiels de l’inscription des électeurs, de l’information électorale, du vote, du dépouillement et de la transmission des résultats

 

Coûts diffus

Attributs :

• Coûts des services de soutien électoraux fournis par d’autres organismes.
• Peuvent être difficiles à distinguer des autres coûts des organismes.
• Peuvent être difficiles à mesurer puisque souvent contenus dans les budgets généraux de plusieurs organismes.

 

Exemples :

• Services de sécurité fournis par la police
• Données sur les électeurs fournies par les organismes d’inscription civile
• Soutien logistique des gouvernements (p. ex. transport, locaux)
• Services de statistiques informatisés
• Salaires des enseignants détachés comme fonctionnaires du scrutin

 

Coûts d’intégrité

Attributs :

• Frais supplémentaires pour garantir l’intégrité de processus électoraux fragiles.
• Habituellement identifiables dans le budget de l’OGE ou des autres autorités responsables des tâches électorales.
• Peuvent être difficiles à mesurer s’ils sont éclatés entre plusieurs organismes.
• Particulièrement pertinents dans les démocraties nouvelles ou sortant d’un conflit.

 

Exemples :

• Mesures de haute sécurité pour le vote (p. ex. encre indélébile, récipients antifraude, traitement externe des fichiers des électeurs et impression externe des bulletins de vote).
• Coûts d’ordre électoral des missions internationales de maintien de la paix. 
• Les coûts de l’équité politique (p. ex. financement des campagnes des partis, surveillance de la couverture médiatique).

 

Qui finance les OGE et comment?

Certains OGE reçoivent de l’argent et des dons en nature de grandes firmes, de gens d’affaires et de philanthropes. Par exemple, les OGE de l’Afrique du Sud et de la Namibie collaborent avec le monde des affaires local pour l’installation et la gestion des centres de résultats électoraux, et l’OGE du Botswana coopère avec le secteur des entreprises pour les campagnes d’information électorale. Les OGE doivent veiller à ce que leur manière de recueillir des fonds des entreprises n’affecte pas la perception que le public peut avoir de la probité financière, de l’impartialité ou de la crédibilité de l’OGE.

 

Certains OGE, comme en Australie, obtiennent des fonds en administrant des élections pour des organisations telles que des associations professionnelles ou des syndicats. D’autres, comme en Hongrie et en Zambie, exigent un paiement pour l’impression des copies du fichier électoral, qui sont distribuées aux partis politiques et aux parties prenantes. Dans certains cas, ils exigent aussi un paiement pour d’autres publications.

 

Procédure de déboursement des fonds publics

Le financement de beaucoup d’OGE de modèle indépendant, par exemple au Costa Rica, au Ghana et en Namibie, fait l’objet d’un poste distinct du budget national et est versé directement à l’OGE par le Trésor. Pour d’autres, le budget est versé à l’OGE par un ministère public (p. ex. le ministère des Affaires intérieures en Afrique du Sud et le ministère de la Législation en Inde).

 

Les budgets des OGE de modèle gouvernemental font habituellement partie du budget du ministère responsable de la mise en œuvre des processus électoraux, comme au Danemark et à Singapour. Le budget d’un OGE de modèle mixte peut relever d’un ministère hiérarchique, tel que le ministère de l’Intérieur en Espagne. Au Sénégal, le composant « surveillance » de l’OGE est directement financé par le pouvoir législatif, tandis que la mise en œuvre électorale, qui est assurée par la Direction générale des élections du ministère de l’Intérieur, est financée par le biais de ce ministère.

 

Approbation des propositions budgétaires des OGE

C’est une pratique commune pour les OGE de soumettre leurs propositions budgétaires au Trésor pour approbation préalable, mais certains (comme la Commission électorale du Royaume-Uni) soumettent directement les leurs au pouvoir législatif ou à un comité du pouvoir législatif. Dans certains pays, tels que le Costa Rica, le pouvoir législatif n’est pas habilité à modifier ou rejeter quelque partie que ce soit du projet de budget présenté par l’OGE. Dans d’autres, comme le Nigeria et les Seychelles, les parties du projet de budget relatives aux salaires et allocations des membres de l’OGE ne peuvent pas être changées par le pouvoir exécutif ou ses agences.

 

Au Canada, le budget de l’OGE comprend deux parties : l’autorité administrative, qui couvre des éléments tels que le personnel permanent et le soutien matériel, et l’autorité statutaire ou législative, qui couvre les dépenses supplémentaires liées directement à une élection ou un référendum. L’autorité administrative peut être modifiée par le gouvernement, mais pas l’autorité statutaire ou législative. L’OGE fournit au gouvernement une estimation annuelle de son budget électoral, mais est autorisé à dépenser plus que cette estimation s’il juge que cela est nécessaire pour la conduite de l’élection. À la suite de l’élection, l’OGE rend compte de ces dépenses à un comité du pouvoir législatif.

 

Budgets électoraux intégrés ou ventilés

Un budget électoral peut figurer dans le budget public comme un élément unique intégré, ou peut être ventilé en divers composants à travers les budgets de plusieurs organismes du gouvernement. Les budgets des gouvernements nationaux, régionaux et locaux peuvent chacun fournir des fonds à l’OGE. Dans l’État unitaire d’Indonésie, le budget national finance totalement l’OGE pour la conduite des élections présidentielles et des élections législatives nationales et régionales. Cependant, les autorités régionales et locales fournissent la plupart du financement nécessaire à l’élection des gouverneurs provinciaux et des maires locaux. Les arrangements de ce genre sont plus communs dans les États fédéraux. Le financement de l’OGE de Bosnie-Herzégovine est fourni par les quatre niveaux de gouvernement : leurs parts respectives varient en fonction du type d’élection. En Inde et au Mexique, le gouvernement national finance l’OGE pour conduire les élections nationales, mais les gouvernements régionaux contribuent au financement lorsque leurs scrutins coïncident avec les élections nationales. Au Royaume-Uni, le budget électoral est financé par les autorités locales, et le gouvernement central rembourse certains coûts selon des barèmes fixes.

Financement par des donateurs

Certains pays émergeant d’un conflit ont compté sur l’assistance de donateurs, par l’intermédiaire de l’ONU ou d’autres agences, pour financer la totalité ou une grande partie de leur budget électoral. Ce fut le cas des pays suivants : le Cambodge (1993), le Mozambique (1994), la Bosnie-Herzégovine (1996), le Timor-Oriental (2000), la Sierra Leone (2002), l’Afghanistan (2004), l’Irak et le Libéria (2005). Dans les élections postconflictuelles, l’assistance des donateurs peut s’avérer essentielle, surtout si l’effondrement des institutions de l’État a détruit leur capacité à collecter des revenus. Des donateurs comme l’ONU, la Commission européenne et la USAID (United States Agency for International Development, ou Agence des États-Unis pour le développement international) ont beaucoup contribué au financement des processus électoraux dans de nombreux autres pays. L’assistance de donateurs à l’échelle régionale est un phénomène de plus en plus répandu : par exemple, l’Afrique du Sud et d’autres pays de la Communauté pour le développement de l’Afrique australe (SADC) apportent un soutien électoral aux OGE des autres pays membres de la SADC; l’Organisation des États américains (OEA) a fourni une assistance régionale à des pays comme Haïti. 

 

De nouvelles démocraties telles que l’Albanie, l’Indonésie, le Lesotho et la Palestine peuvent avoir besoin d’assistance pour la mise en œuvre de processus électoraux conformes aux normes internationales. De l’assistance peut être nécessaire aussi pour permettre à des partis d’opposition naissants de contester des élections d’une manière comparativement compétitive. Dans des pays qui souhaitent améliorer leurs services électoraux, tels que la Papouasie-Nouvelle-Guinée, les capacités et la conscience institutionnelles peuvent ne pas être encore suffisamment développées pour permettre la prise en charge financière d’éléments électoraux incorporels tels que la formation et l’éducation. Même dans les démocraties relativement établies, des projets d’envergure dans des domaines comme le traitement des données et les communications peuvent nécessiter l’assistance de donateurs. Certaines nouvelles démocraties dépendent beaucoup de donateurs étrangers pour financer leur budget électoral de base.

 

La disponibilité de financement auprès des donateurs dépend de leurs propres cycles de financement, qui peut être difficile à coordonner avec la planification des besoins des OGE. En général, l’assistance des donateurs est soit versée directement à l’OGE, soit transmise par l’intermédiaire d’un ministère du gouvernement. Le versement direct à l’OGE a l’avantage d’être plus facile et il permet de demander directement des comptes. Au Cambodge et au Yémen, l’OGE dispose d’un compte spécial au Trésor national, ouvert pour le financement de la gestion des élections, quelles qu’en soient les sources. La diversité des exigences comptables de donateurs variés peut compliquer la présentation des rapports financiers des OGE. En revanche, l’observation de ces diverses pratiques comptables peut encourager les OGE à examiner et améliorer leurs propres systèmes.

 

Le contrôle des fonds provenant de dons peut être une question épineuse. La transmission de ces fonds par l’intermédiaire de ministères gouvernementaux peut conduire à des retards ou à des détournements de destination dus à la bureaucratie ou à la corruption, mais les pays hôtes peuvent insister sur ce mode de transmission pour s’assurer qu’on respecte leurs priorités de financement, et non celles des donateurs. La mise en place d’un comité de direction formé de représentants de tous les donateurs, de l’OGE et peut-être du gouvernement, peut être une solution efficace, et éviter des duplications en matière de financement. L’utilisation officielle ou non d’une agence telle que le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) pour coordonner tous les dons à l’OGE peut également s’avérer efficace. En Indonésie en 2004, une grande partie des fonds électoraux versés par des donateurs multiples a été déboursée par le biais d’un Fonds en fidéicommis du PNUD selon des priorités établies par l’OGE.

 

Les OGE doivent veiller à ce que l’assistance des donateurs corresponde à leurs priorités, et ne soit pas menée par les seuls intérêts de consultants ou de fournisseurs de matériel des pays donateurs. L’assistance technique fournie par les donateurs doit prévoir la formation et les transferts de compétences à leurs homologues de l’OGE afin que ce dernier puisse s’approprier totalement les processus électoraux. Les donateurs peuvent préférer contacter directement des fournisseurs de produits ou services destinés à l’OGE, ce qui peut soulever des interrogations du public au sujet d’une ingérence étrangère. Les donateurs peuvent exiger que les systèmes, matériels et autres éléments tangibles fournis par eux soient achetés auprès de fournisseurs de leur pays natal. L’expérience montre que des solutions basées sur des commandes extérieures d’équipement, comme pour l’inscription des électeurs au Timor-Oriental en 2000, peuvent être peu appropriées pour l’environnement.

 

Principaux avantages et inconvénients du financement des processus électoraux par des donateurs internationaux

Avantages

• Peut être indispensable à la tenue d’un scrutin.
• L’assistance technique financée par les donateurs peut relever la qualité de l’administration électorale.
• L’aide à la mise en application de normes internationales peut rehausser la liberté et l’équité des processus électoraux.
• Les transferts de compétences par l’assistance technique peuvent créer des améliorations durables dans les processus électoraux.
• L’assistance coordonnée des donateurs peut combler des vides importants dans le budget de l’OGE.
• Le financement peut aider l’OGE à améliorer son service et sa crédibilité grâce à l’acquisition de la technologie appropriée.
• Peut encourager les OGE à améliorer leurs processus de budgétisation et de comptabilité.

 

Inconvénients

• Peut créer une dépendance à l’égard du financement électoral étranger.
• Peut mener à l’introduction de pratiques électorales coûteuses et non soutenables.
• Peut conduire à une duplication des financements si la coordination est inefficace.
• Peut privilégier les activités très visibles au détriment des activités essentielles.
• Ne garantit pas nécessairement qu’un financement suffisant sera reçu à temps.
• Des solutions techniques inefficaces ou peu appropriées peuvent être imposées de l’extérieur à l’OGE.
• L’imposition de mécanismes comptables différents par une diversité de donateurs peut s’avérer difficile.

 

Autres sources de financement des OGE

Certains OGE reçoivent de l’argent et des dons en nature de grandes firmes, de gens d’affaires et de philanthropes. Par exemple, les OGE de l’Afrique du Sud et de la Namibie collaborent avec le monde des affaires local pour l’installation et la gestion des centres de résultats électoraux, et l’OGE du Botswana coopère avec le secteur des entreprises pour les campagnes d’information électorale. Les OGE doivent veiller à ce que leur manière de recueillir des fonds des entreprises n’affecte pas la perception que le public peut avoir de la probité financière, de l’impartialité ou de la crédibilité de l’OGE.

 

Certains OGE, comme en Australie, obtiennent des fonds en administrant des élections pour des organisations telles que des associations professionnelles ou des syndicats. D’autres, comme en Hongrie et en Zambie, facturent l’impression des copies du fichier électoral, qui sont distribuées aux partis politiques et aux parties prenantes. Dans certains cas, ils exigent aussi un paiement pour d’autres publications.

 

Méthodes d’élaboration du budget des OGE

Il y a deux approches principales en matière de formulation du budget d’un OGE : le budget par reconduction et le budget base zéro :

 

• Le budget par reconduction prend comme base l’allocation de fonds de la dernière période de financement et l’ajuste pour la prochaine période. Cet outil comptable convient à des environnements relativement plus statiques que l’environnement électoral. Par exemple, avec cette méthode, il peut être difficile d’estimer les fonds dont un OGE permanent pourrait vraiment avoir besoin dans l’année qui suit une année d’élection.
• Le budget base zéro reconnaît que les circonstances changent d’une période de financement à une autre, et traite chaque période comme un nouveau début, en évaluant les fonds nécessaires pour obtenir les résultats du plan stratégique pour cette période. Les niveaux précédents de financement ne constituent pas le facteur pertinent : les budgets sont plutôt liés au plan stratégique par une estimation et une justification séparées des fonds exigés pour l’obtention de chacun des résultats fixés pour la période de financement définie dans les plans stratégique et opérationnel de l’OGE.

 

Le choix du système de budgétisation de l’OGE peut être fait au niveau gouvernemental si l’OGE est régi par les règles gouvernementales, ou par l’OGE lui-même si son cadre légal lui permet de déterminer ses propres règles de gestion financière. L’approche d’un OGE en matière budgétaire a souvent tendance à refléter celle du secteur public de son pays, surtout s’il s’agit d’un OGE gouvernemental ou de surveillance régi par les règles financières générales de la fonction publique.

 

Beaucoup d’OGE utilisent encore l’approche du budget de reconduction pour préparer leur budget électoral. Cependant, plusieurs facteurs rendent cette approche moins efficace ou même inappropriée pour les OGE :

 

• puisque les tâches d’un OGE peuvent varier grandement d’une année à une autre selon le cycle électoral, les ressources nécessaires au financement des tâches d’une période ne peuvent pas être prévues avec précision en se basant sur la période de financement précédente;
• en essayant d’estimer le budget d’une élection prévue durant l’année en cours à partir du budget d’une élection tenue il y a trois, quatre ou même cinq ans, on court le risque de ne pas prendre suffisamment en compte les effets des changements en profondeur survenus sur le plan du contexte, de la technologie ou de l’inflation;
• la nature changeante des processus électoraux crée de nouvelles tâches et de nouveaux coûts qui ne peuvent pas être estimés d’après des besoins passés;
• des variations de coûts importantes surviendront vraisemblablement d’année en année à cause de l’utilisation croissante de nouvelles technologies pour des tâches comme l’inscription des électeurs, les communications, la gestion, le vote et la transmission des résultats électoraux. Comme l’utilisation croissante de la technologie change les méthodes de travail des OGE, les coûts peuvent augmenter dans certains domaines et baisser dans d’autres.

 

Si l’OGE utilise la budgétisation de reconduction, il lui sera plus difficile de faire face aux demandes croissantes de bonne gouvernance, de reddition de comptes et de durabilité. Les OGE doivent expliquer ce qui sera accompli avec les fonds demandés, et pourquoi le niveau de financement demandé est nécessaire.

 

La budgétisation base zéro encourage une « approche programme » ou une « approche performance » des budgets : les activités de l’OGE sont chiffrées séparément et les budgets sont liés à des objectifs spécifiques de production et de résultats, comme c’est le cas pour l’OGE de l’Australie. Ainsi, au lieu d’avoir des catégories de budget larges englobant l’ensemble de l’organisation (p. ex. recrutement du personnel, impression de formulaires, transport, sécurité, coûts de bureau régional), ce qui complique la détermination du coût de n’importe quel produit ou service de l’OGE, les coûts appropriés sont budgétisés et attribués à un programme ou projet spécifique (p. ex. impression et distribution des bulletins de vote, formation du personnel, programme d’information des partis politiques).

 

La budgétisation base zéro accroît substantiellement la capacité de l’OGE de rendre compte de son utilisation des fonds publics et autres, et l’aide à se concentrer sur la prestation de services rentables. Elle exige que toutes les divisions de l’OGE aient des plans de travail individuels adaptés aux buts stratégiques de l’OGE, qui précisent les résultats exigés, établissent des objectifs de rendement basés sur des cibles de production mesurables et contiennent des indicateurs permettant de vérifier que ces cibles sont atteintes. Chaque plan de travail vise à accomplir un objectif particulier qui contribue aux buts stratégiques globaux de l’OGE, et est doté d’une structure de budget spécifique. Le budget étant ainsi lié au plan stratégique, il est plus facile de mesurer l’efficacité avec laquelle les fonds ont été dépensés pour atteindre chaque objectif, et de déterminer les endroits où les financements doivent être accrus ou réduits, et de combien.

 

Le processus d’élaboration et d’approbation du budget

La confection d’un budget base zéro commence avec la préparation, par chaque division de l’OGE, d’un projet de budget pour son plan de travail. Ce projet de budget présente les besoins de la division en matière de financement et autres ressources, la manière dont ses activités permettront l’atteinte des résultats prévus dans le plan stratégique et les indicateurs de performance. Une fois les activités convenues au niveau de la division, ces budgets sont examinés, souvent par un comité de cadres supérieurs présidé par le chef du secrétariat ou le comptable principal de l’OGE, pour s’assurer que les projets de budget des divisions sont réalistes et reflètent une compréhension commune des objectifs stratégiques et des priorités de l’OGE. Le chef du secrétariat de l’OGE intègre alors tous les chiffres et finalise le projet de budget total de l’OGE qui, dans certains OGE, doit alors être approuvé par les membres (ou le président) de l’OGE. Dans l’OGE de modèle gouvernemental, tout ce processus peut être conduit par le ministère auquel l’OGE est rattaché.

 

Ensuite, en général, le chef du secrétariat ou le président de l’OGE transmet le budget au ministère compétent. Dans les pays où l’approbation de ce ministère est exigée pour le projet de budget de l’OGE, une audience budgétaire officielle peut être organisée. L’OGE de l’Afrique du Sud soumet son budget au pouvoir législatif par l’intermédiaire du ministère des Affaires intérieures, mais ce dernier n’a pas le pouvoir de le modifier. Cependant, le ministère des Finances peut réduire le projet de budget de l’OGE : un tel cas s’est présenté en 1999, entraînant la démission du président de l’OGE en guise de protestation. Parmi les OGE dont les projets de budget ne peuvent pas être modifiés par l’exécutif  ou le pouvoir législatif figurent le Costa Rica et le Ghana. C’est une pratique commune pour le ministère des Finances d’incorporer le budget de l’OGE dans le budget national pour son dépôt à l’assemblée législative. Il peut être présenté par un membre de l’assemblée, souvent un ministre du ministère de tutelle de l’OGE.

 

Disponibilité des fonds du budget

Dans beaucoup de pays, le Trésor verse les fonds à l’OGE en un paiement unique après que l’approbation législative a été obtenue. Cela s’applique aux OGE qui disposent d’une autonomie financière et qui, souvent, ont leur propre compte en banque, comme c’est le cas en Gambie et en Macédoine. Pour les OGE de modèle gouvernemental et de modèle mixte, les fonds pour les processus électoraux peuvent être versés par le biais du Trésor ou du ministère de tutelle, et acheminés par les comptes bancaires de ce ministère ou du Trésor. Dans certains cas, les fonds de l’OGE sont gardés et gérés par le ministère des Finances, et l’OGE adresse des demandes au ministère pour le paiement de ses créanciers et de son personnel, principalement par chèque. Les OGE du Botswana et de la Namibie font partie de cette catégorie.

 

En Russie, le CEC peut obtenir un prêt du secteur privé si des retards se produisent dans la transmission des fonds du budget de l’État. L’OGE de la Géorgie a une procédure pour s’assurer du prompt déboursement des fonds par le gouvernement : il peut s’adresser à la Cour suprême si les fonds ne sont pas déboursés à temps. L’inclusion directe du budget de l’OGE dans les fonds consolidés se fait dans certains pays comme la Barbade. Il se peut qu’il y ait d’importants obstacles légaux et administratifs à surmonter avant qu’une telle approche puisse être mise en œuvre dans d’autres pays.

 

Les OGE utilisent habituellement des chèques et des virements bancaires pour les paiements importants, mais les règlements en espèces sont encore largement utilisés pour le paiement du personnel temporaire et, en général, dans des environnements postconflictuels où le système bancaire s’est effondré, comme en République démocratique du Congo. Au Cambodge, les salaires sont payés en espèces tandis que les autres opérations sont faites par virement bancaire ou par chèque. D’autres OGE, notamment en Australie, limitent les opérations en espèces aux montants de la petite caisse sous des contrôles stricts.

 

Contrôle des fonds des OGE

Il arrive souvent que les démocraties émergentes ne réussissent pas à financer les processus électoraux majeurs de manière adéquate et rapide. Quand les processus de dépenses et la gestion des liquidités de l’OGE sont sous le contrôle d’un ministère public et soumises aux règles et procédures du gouvernement, il peut y avoir des retards dans des déboursements importants. Pour les OGE de modèle gouvernemental et pour l’organe de mise en œuvre dans l’OGE de modèle mixte, cela peut être fait par le ministère de tutelle de l’OGE. Pour d’autres OGE sans autonomie financière, cela peut être fait par le ministère des Finances.

 

Des retards dans les déboursements destinés aux OGE peuvent créer des problèmes administratifs majeurs. Si des fonds destinés à l’OGE sont versés en retard, des décisions vitales peuvent être retardées, ou l’OGE peut manquer de temps pour utiliser des processus de soumission hautement équitables ou organiser la fourniture d’équipements électoraux de qualité acceptable. Des retards dans le paiement des fournisseurs peuvent causer des interruptions de livraison dans un environnement électoral soumis à des échéances serrées. Des retards dans le paiement du personnel, comme cela s’est passé au Cameroun, peuvent aussi menacer les processus électoraux. Il peut être à l’avantage à la fois de l’OGE et du gouvernement de conclure un protocole d’entente régissant les modalités de déboursement des fonds.

 

Confier à un ministère le contrôle des paiements de l’OGE peut donner à penser que les activités de l’OGE sont contrôlées par le gouvernement. Même quand un OGE est constitutionnellement indépendant du gouvernement, le fait de le lier au système de paiement du gouvernement peut limiter son autonomie.

 

Donner aux OGE le contrôle de leurs propres procédures et systèmes de paiements rehausse leur image d’indépendance par rapport au gouvernement et peut mener à des processus de paiement plus rapides. Cela donne également à l’OGE une charge de travail supplémentaire et un fardeau de contrôle considérablement plus lourd, car l’OGE doit alors garantir que tous les paiements sont faits correctement, à temps et avec les plus hauts niveaux de probité. Avant d’assigner le contrôle des paiements à un OGE, il faut avoir la certitude que celui-ci a assez de ressources, de compétences et de systèmes de contrôle en place pour être à même d’effectuer ses propres paiements. De solides systèmes de reddition de comptes sont essentiels (à l’intérieur, au moyen d’un audit interne; et à l’extérieur, au moyen d’une vérification externe et de rapports aux parties prenantes telles qu’un comité de l’assemblée législative).

 

Mesures de contrôle financier des OGE

Il existe quatre niveaux standards de contrôle pour la gestion financière de l’OGE : processus d’approbation des achats et des dépenses, surveillance interne, révision interne, et révision ou évaluation externe. Ces contrôles sont nécessaires pour que les erreurs soient corrigées, et pour empêcher les pratiques illicites ou la corruption.

 

Le niveau de base du contrôle réside dans les procédures d’autorisation des achats et des dépenses. Les autorisations de dépenses jusqu’à des limites définies peuvent souvent être déléguées efficacement au personnel de direction du secrétariat (p. ex. le chef des opérations). L’important est d’assurer une certaine diffusion du contrôle, par exemple en exigeant l’autorisation de chacune des sphères ci-après :

 

• la sphère opérationnelle qui demande l’engagement financier;
• la sphère du contrôle financier qui vérifie si l’engagement est conforme aux orientations stratégiques et aux politiques financières de l’OGE;
• la sphère du déboursement des fonds qui autorise le paiement.

 

Le contrôle interne est effectué par le personnel de l’OGE responsable de la gestion des ressources financières à tous les niveaux. Il s’agit notamment des chefs de division, qui sont responsables du contrôle et de l’évaluation des performances du personnel, et de la gestion du budget de leur division. Le contrôle financier d’ensemble est effectué par la division (habituellement la division des finances), qui gère les dépenses et les opérations financières de l’OGE à l’aide de divers documents comptables (grands livres, journaux, comptes d’attente, etc.). Cette division contrôle habituellement la totalité du budget et produit des rapports financiers réguliers, y compris des projections de trésorerie. Certains OGE ont une sous-commission de membres chargée des questions financières, qui conseille le secrétariat en matière financière et peut aussi avoir le mandat d’approuver le projet de budget de l’OGE et de nommer les vérificateurs externes de l’OGE. Par exemple, certaines de ces tâches sont accomplies par le Comité des finances, de la planification et de la logistique de l’OGE du Kenya, qui comprend à la fois des membres et des employés de l’OGE.

 

L’OGE peut aussi avoir un vérificateur interne, un membre du secrétariat dont l’objectif est de garantir la régularité financière et la conformité du budget et des performances du personnel de l’OGE avec ses orientations stratégiques. Pour maintenir l’indépendance de l’audit interne, ce vérificateur fait habituellement rapport directement à un membre de l’OGE ou au chef du secrétariat, plutôt que par l’intermédiaire d’une division du secrétariat. Bien qu’une fonction primaire de l’audit interne soit de vérifier pour l’OGE l’exactitude et l’intégrité de sa gestion financière, le vérificateur qui en est responsable peut également jouer un rôle important de développement et d’évaluation internes au sein de l’OGE. Il peut donner des conseils sur les besoins d’audit des systèmes, surtout ceux basés sur les nouvelles technologies, et peut promouvoir le changement par la conduite des évaluations internes des processus opérationnels de l’OGE.

 

Le processus de contrôle financier comprend aussi la vérification externe. Des audits externes sont habituellement exigés au moins une fois par an, et souvent après des scrutins importants. Les audits des processus électoraux dans les OGE de modèle gouvernemental et le composant de mise en œuvre de l’OGE de modèle mixte peuvent ne pas être des audits séparés, mais faire partie de la vérification externe du ministère de tutelle. Les audits externes peuvent être faits par un organisme de vérification du gouvernement (s’il en existe un) ou par un entrepreneur privé, qui examine les opérations financières de l’OGE pour la période visée et fait rapport au gouvernement sur l’existence ou non d’irrégularités, en signalant les aspects de la gestion financière qui doivent être améliorés.

 

La dernière étape du contrôle financier est la présentation publique, souvent à l’assemblée législative (comme en Guyane et au Nigeria), des rapports électoraux ou annuels de l’OGE et de ses états financiers vérifiés. Les mécanismes de reddition de comptes des OGE sont discutés en détail dans la section « Performance et responsabilité financière ».

 

Gestion des biens

Comme leurs biens appartiennent à l’État, les OGE ont la responsabilité de protéger leur valeur en contrôlant l’ensemble de leurs biens (équipement, matériels, logiciels, etc.) après leur achat. Les responsabilités relatives à la gestion des biens doivent être clairement établies dans la structure de l’OGE et les descriptions de tâches du personnel. Les donateurs peuvent aussi souhaiter s’assurer qu’un OGE a la capacité de prendre en charge la gestion des biens qu’ils fournissent.

 

Parmi les contrôles de base effectués sur les biens d’un OGE figurent l’apposition d’un numéro d’identification de l’OGE sur chaque bien, la tenue de fichiers complets et à jour sur les biens, la mise en place de traces de contrôle pour les transferts de biens, la tenue d’inventaires réguliers des biens, la réalisation d’enquêtes et l’imposition de sanctions appropriées en cas d’irrégularités. Il est nécessaire de faire l’inventaire au moins une fois l’an. Les fichiers des biens doivent enregistrer toutes les données pertinentes : nom du bien, numéros de série et d’identification, date et coût d’acquisition, emplacement actuel et historique de son emplacement, données de dépréciation, valeur actuelle, état actuel, date du dernier inventaire et information sur la mise au rencart.

 

Lorsqu’ils achètent des biens, les OGE doivent avoir une idée claire de leur cycle de vie.

Il est important de choisir le bon moment pour acheter des actifs afin de garantir à la fois une utilisation efficace des fonds et la disponibilité des biens pour les scrutins. À cet égard, il faut prendre en considération des facteurs comme les délais de production, les coûts de stockage et les moyens de distribution. Par exemple, au Canada, l’OGE s’assure qu’il dispose toujours de stocks suffisants de papier spécial pour l’impression des bulletins de vote d’une élection nationale, puisqu’au Canada les élections peuvent être convoquées à n’importe quel moment.

 

Principes de gestion financière des OGE

Les exigences relatives aux processus financiers importants d’un OGE (budgétisation, acquisitions, autorisations de dépenses, rapports financiers, vérification, etc.) peuvent être inscrites dans la loi, dans les codes comptables ou encore dans les règlements de l’OGE ou du gouvernement. Un cadre légal clair en matière financière garantit la certitude, la régularité et la cohérence, et favorise la bonne gouvernance dans l’OGE. En outre, certains principes fondamentaux sous-tendent les bonnes pratiques en matière de politiques et de procédures financières dans les OGE.

 

Transparence

La transparence financière élève le niveau de conscience du public et des parties prenantes à l’endroit des structures et programmes de l’OGE, de ses politiques financières et de ses défis, et peut renforcer la confiance des parties prenantes dans les capacités de l’OGE. La transparence financière favorise la bonne gouvernance et constitue un rempart solide contre la corruption et la fraude. Quand il y a des allégations de pratiques mauvaises ou malhonnêtes, l’OGE peut mieux préserver sa crédibilité en exposant rigoureusement de telles pratiques au lieu de chercher à les cacher, et en assurant la protection des dénonciateurs.

 

La transparence dans la préparation, la justification et l’approbation d’un budget électoral renforce la confiance publique dans la gestion de l’OGE. Un contrôle public rigoureux par l’intermédiaire du pouvoir législatif permet à l’OGE de montrer publiquement son attachement à l’intégrité financière. Il est préférable que l’OGE soit transparent dans ses pratiques en matière d’acquisitions, surtout quand il doit utiliser des processus accélérés en raison d’échéances électorales serrées.

 

La prompte publication des résultats des audits financiers et des rapports sur l’adjudication des contrats préserve l’OGE contre les irrégularités financières et la corruption ou le favoritisme dans la passation des contrats. La mesure la plus fondamentale pour promouvoir la transparence financière est la publication des rapports annuels de performance de l’OGE, y compris ses états financiers vérifiés, et la soumission de ces rapports à l’assemblée législative et autres parties prenantes, y compris les partis politiques et le public.

 

Efficience et efficacité

L’OGE, en tant que gardien de fonds publics, a l’obligation de dépenser ces fonds de façon réfléchie et d’être efficient et efficace dans la gestion de ses ressources financières, humaines et matérielles. Une approche budgétaire axée sur les résultats, un suivi régulier des performances du personnel et des vérifications comptables régulières aident à promouvoir l’efficience et l’efficacité dans l’utilisation des fonds de l’OGE. Cela peut aussi contribuer à une plus grande confiance publique dans la gestion des processus électoraux.

 

Intégrité

L’engagement d’intégrité de chaque membre et employé de l’OGE conditionne l’intégrité de toute l’organisation. L’intégrité dans la gestion financière couvre non seulement les opérations financières, mais aussi des éléments tels que le respect de la propriété intellectuelle. La mise en place de systèmes de gestion financière intégrés, avec des pistes de contrôle claires, permet de mettre en lumière les infractions aux normes d’intégrité financière. Des codes de conduite et des politiques solides sur les conflits d’intérêts favorisent l’intégrité. Un régime strict de sanctions appliquées sans crainte rehaussera la confiance publique dans l’OGE.

 

Évaluation de programme et audit

L’évaluation de programme et l’audit sont des outils analytiques largement utilisés par les OGE. Les limites entre l’audit et l’évaluation de programme [insérer un lien direct à gei08) sont floues. Les deux outils fournissent des analyses indépendantes et objectives sur la manière dont l’OGE utilise ses ressources et aide ses gestionnaires à améliorer la qualité des services fournis. L’audit se concentre généralement sur l’efficience et l’efficacité de la performance de l’OGE par rapport aux objectifs de ses activités, tels qu’ils sont énoncés dans son plan stratégique ou dans d’autres documents de son cadre légal et opérationnel. De son côté, l’évaluation de programme analyse systématiquement la manière dont un programme, tel qu’une élection, fonctionne. L’évaluateur commence généralement par déterminer si les objectifs fixés par l’OGE, ou par sa structure, satisfont aux besoins de ses parties prenantes.

Résumé : la gestion financière des OGE

• Les nouvelles technologies et les demandes en faveur d’élections hautement intègres et largement accessibles suscitent de nouveaux besoins en matière de financement électoral, et notamment en matière de dons financiers dans certaines démocraties émergentes. Les besoins de financement des OGE varient considérablement selon les années, ce qui exige des estimations budgétaires précises basées sur les ressources requises pour obtenir les résultats stratégiques projetés.
• Le projet CORE sur le coût de l’inscription et le coût des élections, parrainé par le PNUD et IFES, répartit les coûts électoraux en trois catégories :
• coûts de base (ou coûts directs) – coûts normaux, directement liés aux élections;
• coûts diffus (ou coûts indirects) – coûts de soutien cachés dans les budgets d’organisations autres que l’OGE;
• coûts d’intégrité – frais supplémentaires nécessaires pour assurer l’intégrité de processus électoraux fragiles.
• Les coûts des élections sont mesurés avec des niveaux différents d’exhaustivité et selon des circonstances différentes dans divers pays, ce qui rend difficile toute comparaison en termes de coûts/rentabilité.
• Le financement étatique des élections peut provenir d’une ou de plusieurs sources, et être destiné à une seule institution ou proposé par l’OGE. Les fonds doivent, dans la plupart des cas, être approuvés par le pouvoir législatif et être versés à l’OGE par l’intermédiaire d’un ministère, quoique cela peut susciter des questions sur la capacité de l’OGE à agir de manière prompte et indépendante.
• Surtout dans les démocraties émergentes, une grande proportion du financement électoral peut venir d’organismes donateurs. L’assistance financière peut avoir un effet positif sur le plan technique et éthique, mais elle doit bien cadrer avec les priorités de l’OGE, faire l’objet d’une coordination entre les donateurs et le pays receveur, favoriser la pérennité plutôt que la dépendance à l’égard des donateurs, et être soumise à des contrôles financiers appropriés.
• Pour les budgets électoraux, certains OGE utilisent le « budget par reconduction » (basé sur les allocations de fonds antérieures) et d’autres utilisent le « budget base zéro » (basé sur les activités futures nécessaires à la réalisation des objectifs stratégiques). Le budget base zéro peut exiger initialement plus de compétences et d’efforts, mais il alloue les ressources avec plus d’efficacité, et permet d’évaluer plus clairement les activités et la performance de l’OGE en fonction des résultats prévus dans son plan stratégique.
• Donner à un OGE le contrôle de ses dépenses et de ses flux de trésorerie rehausse sa crédibilité et peut l’aider dans le déboursement efficace des fonds électoraux. Cependant, l’OGE doit appliquer des contrôles suffisamment rigoureux sur les dépenses et paiements pour prévenir les erreurs et fraudes.
• Dans certains environnements complexes en matière d’achats, il peut être préférable pour l’OGE d’avoir recours à une agence du secteur public spécialisée dans les achats à grande échelle. Dans la plupart des cas, cependant, l’OGE peut respecter plus facilement des échéances serrées en procédant de manière indépendante à ses propres achats, à condition d’avoir assez de ressources, de compétences et de contrôles internes pour garantir l’intégrité et le rapport qualité-prix lors des acquisitions. Les contrôles nécessaires incluent des codes de conduite ou des politiques exécutoires pour les conflits d’intérêts ainsi que des mesures pour garantir que les achats ne sont pas dirigés par le vendeur.
• Les OGE doivent instituer différents niveaux de contrôle financier, tels que la décentralisation des approbations pour les acquisitions et les déboursements, la surveillance financière interne à l’échelle de l’unité de travail et de l’ensemble de l’organisation, et des audits financiers internes et externes réguliers.
• Les OGE détiennent des biens publics et doivent rendre compte de leur usage, de leur garde ainsi que de leur archivage ou leur mise au rencart à la fin de leur durée de vie. Des systèmes professionnels de gestion des biens (y compris des registres des biens régulièrement vérifiés) sont nécessaires.
• La gestion financière des OGE doit se conformer aux principes de la transparence, de l’efficience, de l’efficacité, de l’intégrité et de la pérennité.

 

Relations des OGE avec les parties prenantes

Un OGE ne fonctionne pas dans le vide, ni de façon complètement isolée. Lorsqu’il prend des décisions concernant ses politiques ou ses pratiques, l’OGE doit tenir compte des préoccupations et intérêts légitimes d’une multitude de parties prenantes, de clientèles et de publics. Si l’OGE ne veille pas à créer et à maintenir des relations saines avec ces parties prenantes, des malentendus et soupçons surviendront, minant la confiance du public envers le processus électoral en général, et envers l’OGE en particulier.

 

Bien que la bonne gestion des parties prenantes soit essentielle au succès de tout OGE, ce sujet est rarement enseigné ou expliqué dans le milieu des OGE.

 

Comme dans le monde des affaires, où les entreprises doivent investir dans la satisfaction du client en vue d’augmenter leur clientèle et d’accroître leur rentabilité, l’OGE doit « connaître son public » afin que ses biens et services soient toujours bien adaptés aux exigences de ses clients (parties prenantes). Cela aide à développer la confiance de la clientèle et à assurer un bon appui aux politiques et pratiques de l’OGE, qui gagne ainsi en crédibilité.

 

En d’autres termes, il y a une corrélation entre l’appui et la loyauté des parties prenantes et la crédibilité de l’OGE : moins l’appui et la loyauté des parties prenantes est grande, plus la crédibilité de l’OGE est compromise. Par exemple, un OGE peut organiser une élection juste et sans failles du point de vue technique, mais si les parties prenantes ne sont pas impliquées et ne sont pas tenues informées du processus, leurs soupçons et leur méfiance peuvent mener au rejet du résultat de l’élection. Il est donc important que l’OGE favorise la transparence et adopte une approche participative qui associe les parties prenantes à l’administration de l’ensemble du processus électoral.

 

Qui sont les parties prenantes et quel est leur rôle dans le processus électoral?

L’expression « parties prenantes » désigne les individus et groupes qui dépendent de l’organisation pour atteindre leurs propres buts et dont l’organisation dépend, à son tour, pour sa légitimité (Université d’Auckland, 2005). Ces individus et groupes peuvent avoir une multitude d’intérêts, d’attentes et de revendications à l’égard d’une organisation. En résumé, les parties prenantes sont ceux qui influencent et qui sont influencés par les actions d’une organisation.

 

Dans le cas des OGE, les parties prenantes sont les individus et groupes qui ont un intérêt dans ses opérations. Le mot « intérêt » signifie ici un risque ou un avantage relié aux actions de l’OGE. Par exemple, à cause de l’intérêt qu’ils ont dans une élection (perdre ou gagner), les partis politiques tiennent à ce que l’OGE gère le scrutin d’une manière impartiale. À ce titre, ils sont des parties prenantes de l’OGE. Les parties prenantes principales de l’OGE sont les individus et groupes qui affectent directement ou sont directement affectés par les activités, les politiques et les pratiques de l’OGE. Les parties prenantes principales d’un OGE comprennent :

 

• les partis politiques et les candidats;
• le personnel de l’OGE;
• les ministères du gouvernement;
• l’assemblée législative;
• les organismes de règlement des litiges électoraux;
• les observateurs électoraux du pays et de l’étranger;
• les médias;
• les électeurs actuels et potentiels;
• la société civile;
• la communauté des donateurs et les agences d’assistance électorale.

 

Les parties prenantes secondaires de l’OGE sont les individus et groupes qui évoluent dans l’environnement de l’OGE mais y sont associés de façon moins directe, notamment les fournisseurs de l’OGE, le grand public et les réseaux internationaux.

 

Parties prenantes des OGE : les partis politiques et les candidats

Les partis politiques sont des parties prenantes clés dont les préoccupations et intérêts doivent être pris en compte par l’OGE lorsqu’il conçoit et met en œuvre ses politiques et activités. Si l’OGE n’entretient pas de bons rapports avec les partis politiques, ses programmes et ses politiques risquent de susciter de l’opposition et des critiques et de ne pas bénéficier d’un large soutien de la part des parties prenantes. Quand des représentants de partis politiques sont nommés comme membres de plein droit d’un OGE, comme en Géorgie, ou comme membres non votants, comme au Mexique, il existe une structure permanente de dialogue entre l’OGE et les partis.

 

Il est dans l’intérêt d’un OGE de maintenir une politique d’ouverture envers les partis et les candidats et de traiter tous les partis et candidats de façon égale (peu importe qu’ils soient au pouvoir ou non, ou qu’ils siègent ou non à l’assemblée législative), avec respect, impartialité et équité. Les partis et les candidats font davantage confiance à un OGE qui les traite de cette manière, et qui prend sérieusement en considération leurs avis et suggestions. La tenue de réunions régulières avec les partis politiques (au moins une fois par mois, et peut-être plus fréquemment en période électorale) peut fournir un cadre à cette communication mutuelle.

 

Pour reprendre une expression commune en Afrique du Sud, l’OGE ne doit pas « traiter le parti au pouvoir en camarade et l’opposition en marionnette ». En toute équité, l’OGE ne doit pas donner le meilleur au parti au pouvoir et les restes aux partis minoritaires – par exemple, donner au parti au pouvoir les originaux des fichiers électoraux mais des photocopies aux partis de l’opposition; ou livrer des documents au parti au pouvoir et exiger des partis de l’opposition qu’ils s’informent eux-mêmes sur l’existence de ces documents et viennent les chercher. Outre la question de principe, cette approche sert aussi les intérêts de l’OGE, car l’opposition d’aujourd’hui peut très bien se trouver au pouvoir demain.

 

Quand l’OGE consulte les partis politiques sur un sujet important, il est nécessaire que tous les partis soient convaincus que l’OGE leur accorde le même traitement, les mêmes possibilités et la même information. Tous les partis politiques doivent être consultés de la même façon. Des réunions auxquelles les partis ne sont pas tous conviés peuvent porter les absents à craindre que des accords favorables à un ou des partis particuliers aient été conclus avec l’OGE. Les comptes rendus des réunions d’un OGE avec les partis politiques doivent être transmis à tous les partis politiques (qu’ils aient été présents ou non) en même temps et de la même manière. Il est aussi préférable qu’un OGE rencontre tous les partis politiques en même temps, et non séparément, pour discuter de ses décisions ou de ses politiques.

 

L’OGE peut également améliorer ses rapports avec les partis politiques en associant très soigneusement leurs représentants à des événements organisés par l’OGE. Voici quelques exemples d’activités conjointes potentielles : visites de familiarisation aux installations d’inscription électorale, participation à des ateliers d’éducation électorale, interviews avec les médias, appels aux citoyens pour qu’ils s’inscrivent et votent ou débats publics entre candidats organisés par l’OGE. Ces efforts de relations publiques peuvent favoriser la coopération des partis politiques et des candidats ainsi que leur appropriation des projets électoraux importants.

 

S’il peut faciliter la collaboration avec les partis et les candidats en les associant à des événements qu’il organise, l’OGE doit cependant prendre grand soin d’offrir exactement les mêmes possibilités de participation à tous les partis et candidats, sinon il sera accusé, avec raison, de favoriser des intérêts politiques particuliers, ce qui nuira à ses rapports avec les parties prenantes.

 

Il importe que les partis politiques participent aux consultations relatives à l’établissement des objectifs stratégiques de l’OGE et à ses évaluations de performance. Parce qu’il s’agit de clients clés de l’OGE, les opinions des partis et des candidats sur ses centres d’intérêt, ses priorités et ses services sont utiles à l’amélioration de la gestion électorale. Pendant les périodes d’élection, des consultations régulières avec les partis et les candidats peuvent faciliter les ententes sur les échéances, les processus et les résultats. Après chaque élection, il est utile pour l’OGE d’inclure les partis politiques dans les consultations générales qu’il mène auprès des parties prenantes en vue de formuler des propositions de réforme électorale. Par exemple, l’OGE du Botswana organise toujours, après des élections, des ateliers d’évaluation auxquels participent les partis politiques et la société civile.

 

Les gestionnaires des principaux partis politiques peuvent apporter à ces consultations une perspective différente de celle de leurs représentants à l’assemblée législative. Les partis non représentés au Parlement, y compris les partis nouvellement enregistrés et ceux qui n’ont obtenu aucun siège à l’élection précédente, doivent également être associés à ces consultations. Dans le cadre de ce processus de consultation, l’OGE doit rigoureusement veiller à ne pas être, et à ne pas paraître comme étant, sous l’influence de tout parti ou groupe de partis politiques.

 

Parties prenantes des OGE : le personnel de l’OGE

Le plus grand atout d’une organisation est constitué par ses ressources humaines, c’est-à-dire ses personnels permanent et temporaire ainsi que ses employés contractuels. Si l’OGE ne veille pas aux intérêts et aux préoccupations de son personnel, l’organisation des élections en souffrira probablement. Des employés non loyaux à l’OGE et à ses principes peuvent faire obstacle à ses plans et programmes. Ils peuvent être corrompus soit par des fournisseurs qui veulent gagner une soumission, soit par des politiciens qui veulent gagner une élection. Des employés mécontents peuvent faire la grève même pendant une élection et entraver ainsi le processus électoral. Le personnel constitue donc une partie prenante clé pour les opérations et la réputation des OGE.

 

L’OGE ne peut pas présumer que son personnel sera loyal, et qu’il partagera automatiquement ses valeurs et s’efforcera de les mettre en œuvre. L’OGE doit soutenir et alimenter la loyauté et le professionnalisme de son personnel. À cette fin, il peut appliquer bon nombre de valeurs et de politiques organisationnelles, dont les suivantes :

 

• traiter les employés avec honnêteté, équité et respect, et bannir toute forme de discrimination à l’endroit d’employés individuels ou de groupes d’employés;
• favoriser une culture de coopération, de travail d’équipe et de confiance, dans un environnement de travail sûr pour tous;
• fixer des conditions de service et de rémunération qui sont en adéquation avec celles des autres secteurs, y compris le secteur privé;
• former et développer les employés pour accroître et diversifier leurs compétences afin de se qualifier pour des promotions, surtout au sein de l’OGE;
• encourager les employés à devenir des administrateurs électoraux professionnels et à aligner leurs intérêts sur ceux de l’OGE;
• associer les employés à l’organisation et à la planification de leur travail;
• développer des mécanismes formels et informels par lesquels la direction de l’OGE prend sérieusement en compte les points de vue du personnel sur les activités de l’OGE;
• maintenir la circulation de l’information dans l’OGE, notamment en organisant des réunions régulières pour mettre les employés au courant de changements pouvant affecter leur travail et leur avenir;
• familiariser les employés avec la vision et la mission de l’OGE et ses règlements relatifs au personnel, grâce à des activités d’orientation en début d’emploi et à des séances de suivi;
• organiser des activités sociales (p. ex. journées de sport, promenades familiales, fêtes de fin d’année) pour favoriser l’esprit d’équipe et l’esprit de corps;
• reconnaître et récompenser les réalisations remarquables, comme de longs états de service ou un rendement exceptionnel.

 

L’OGE doit s’appliquer à soutenir ses employés, leur inculquer les valeurs du professionnalisme en administration électorale, et répondre judicieusement à ses besoins.

 

En tant qu’organisation socialement responsable, l’OGE doit s’assurer que ses politiques et pratiques favorisent activement la santé, la sécurité et le bien-être général de ses employés et accorde une accessibilité égale à tout son personnel. Surtout en période électorale, où les échéances sont très serrées et les considérations relatives au bien-être peuvent paraître moins importantes, les politiques et pratiques de l’OGE doivent viser à éviter les heures de travail déraisonnablement longues, les modes de transport dangereux, les lieux de vote et de dépouillement mal aérés, exposés aux intempéries ou sans eau propre ni toilettes.

 

Le fait de garantir les mêmes possibilités d’embauche, de performance et de promotion à des personnes issues de tous les groupes sociaux renforce les rapports de l’OGE avec son personnel et avec l’ensemble de la communauté. Cela peut inclure la recherche d’un équilibre dans les possibilités d’emploi offertes à des gens de divers groupes ethniques ou la prise en compte des besoins spéciaux d’employés ayant des handicaps. Les politiques de l’OGE peuvent favoriser l’égalité des hommes et des femmes au travail en prévoyant des horaires flexibles, un système de garderie, des activités de mentorat et des politiques de promotion appropriées.

 

En offrant des possibilités égales à tout son personnel, l’OGE maintient de bons rapports avec une partie prenante clé, mais crée aussi les conditions permettant à tous ses employés de donner leur pleine mesure.

 

Les OGE de modèle gouvernemental et les autres qui utilisent des fonctionnaires comme personnel peuvent être soumis aux règles et politiques de la fonction publique, ce qui peut restreindre leur capacité à gérer leur personnel de façon optimale. Dans de tels OGE, les rapports avec les employés peuvent dépendre davantage de l’attitude des dirigeants à l’égard de valeurs comme la justice, la non-discrimination, la circulation ouverte de l’information ou la consultation du personnel, plutôt que de leur capacité à fournir des avantages matériels.

 

Parties prenantes des OGE : le pouvoir exécutif

Il y a beaucoup de raisons pour qu’un OGE entretienne de bonnes relations avec la branche exécutive du gouvernement. Le Trésor ou le ministère des Finances est souvent responsable du budget de l’OGE. Les OGE de modèle gouvernemental doivent travailler sous la gouverne d’un ministère de tutelle et peuvent avoir besoin de maintenir des rapports étroits avec les autorités locales qui mettent en œuvre les processus électoraux.

 

Dans bien des cas, l’OGE compte sur les ministères gouvernementaux (et les OGE régionaux comptent de la même façon sur les autorités locales) pour le transport et d’autres éléments logistiques, tels que les locaux pour les bureaux de vote, et sur le personnel détaché de divers organismes gouvernementaux pour faire office de personnel électoral. L’approbation d’organismes d’achat de l’État ou d’organismes délivrant des permis d’importation peut être nécessaire pour des acquisitions essentielles. Les OGE peuvent être soumis à des vérifications par l’autorité responsable des audits de l’État, et peuvent aussi être tenus de collaborer aux enquêtes du ombudsman ou de l’agence de lutte contre la corruption. L’OGE compte sur la police pour la sécurité et, dans certains pays, peut compter sur les forces armées pour la sécurité et certains services de transport lors des scrutins.

 

La coopération et la coordination seront meilleures si l’OGE s’efforce de tenir tous les ministères et agences du gouvernement informés de ses activités et les consulte de manière régulière au sujet des services et du soutien dont il peut avoir besoin. Il peut être utile de créer un groupe de travail ou un comité de liaison permanent réunissant l’OGE et les agences gouvernementales sur lesquelles l’OGE compte pour obtenir les ressources nécessaires aux scrutins. Pour les OGE de modèle indépendant, un ministère comme celui de l’Intérieur ou de la Justice peut agir comme ministère de liaison entre l’OGE et le Cabinet ou l’assemblée législative, comme au Canada.

 

Il est essentiel que l’OGE maintienne une bonne liaison avec le Trésor, le ministère des Finances ou toute autorité responsable d’approuver les demandes budgétaires de l’OGE et de lui verser des fonds. Si cette autorité n’est pas familière avec les programmes de l’OGE, leur importance pour la gouvernance démocratique et l’importance de la promptitude dans le versement des fonds de l’OGE, elle risque de ne pas reconnaître l’importance de financer certaines activités de l’OGE (comme l’éducation électorale) ou la nécessité de remettre les fonds à l’OGE bien avant la date d’un scrutin. Des arrangements officiels entre l’OGE et ce ministère sur le mode et les dates de versement peuvent être nécessaires, et leur négociation est plus facile si les rapports entre le ministère et l’OGE ont été bien entretenus. Un facteur important dans ce contexte est la confiance que le Trésor ou le ministère des Finances peut avoir dans les pratiques de l’OGE en matière de budgétisation, de comptabilité, de contrôle financier et de reddition de comptes.

 

Il est bon que le président ou les membres de l’OGE fassent des visites de politesse aux dirigeants gouvernementaux, y compris le chef de l’État, pour attirer l’attention sur les programmes de l’OGE et les défis auxquels il peut être exposé, tels que les contraintes financières ou logistiques. Si le chef de l’État doit approuver les lois avant leur promulgation, il est important que l’OGE le sensibilise, au besoin, à l’urgence de promulguer des modifications à la législation électorale. L’OGE peut aussi trouver utile d’associer le chef de l’État ou des ministres de haut rang à des événements publics importants de l’OGE financés par le gouvernement, comme le lancement de programmes électoraux d’envergure ou l’annonce d’acquisitions de matériel.

 

Parties prenantes des OGE : le pouvoir législatif

Le pouvoir législatif est l’organisme qui est habituellement responsable de l’élaboration des lois, y compris les lois électorales, et qui peut également approuver le budget national et vérifier tous les comptes publics, y compris ceux de l’OGE. Dans beaucoup de pays, l’OGE est tenu, par la loi ou par convention, de soumettre à l’assemblée législative des rapports sur les élections qu’il administre ainsi que des rapports annuels.

 

Le maintien de bonnes relations avec le pouvoir législatif permet à l’OGE de transmettre ses propositions budgétaires et rapports en sachant qu’ils seront traités par un organisme ayant une certaine compréhension de ses activités.

 

En Australie, un comité spécial de l’assemblée nationale traite toutes les questions qui touchent l’OGE, alors qu’en Namibie, le porte-parole du Parlement se charge de toutes les questions concernant l’OGE, y compris la présentation de son budget. Dans les deux cas, il est important que l’OGE ait des consultations régulières avec les bureaux ou comités concernés pour les mettre au courant des questions d’intérêt mutuel et aussi leur fournir des copies de documents pertinents.

 

Dans certains pays, tel que le Costa Rica et l’Uruguay, l’OGE a le pouvoir de proposer des modifications à la législation électorale. Dans des pays comme le Canada et la Palestine, l’OGE peut présenter des recommandations de modifications à la législation électorale, alors que dans d’autres pays, cela est fait par un ministère de tutelle ou un bureau du gouvernement. L’OGE peut jouer un rôle très important dans le développement du cadre légal électoral dans les démocraties émergentes. Il est recommandé que l’OGE collabore avec le pouvoir législatif pour le sensibiliser à la nécessité de changements à la législation électorale et à l’importance de faire adopter ces changements bien avant un scrutin pour permettre à l’OGE de se préparer adéquatement. On peut citer de nombreux exemples de retards qui sont survenus dans l’adoption de lois (p. ex. au Malawi en 1997) à cause d’un manque de compréhension ou de coopération entre le pouvoir législatif et l’OGE ou entre le pouvoir législatif et le chef de l’État, et qui ont nui au processus électoral.

 

Parties prenantes des OGE : les organismes de règlement des litiges électoraux

L’OGE peut avoir à traiter avec des organismes de règlement des litiges électoraux qui peuvent avoir le pouvoir de régler une diversité de questions : contestation de décisions de l’OGE, différends entre l’OGE et des parties prenantes (p. ex. un parti politique), détermination de la légalité de certains règlements de l’OGE ou contestation des résultats annoncés à la suite d’une élection. Ces organismes peuvent être juridiques ou quasi juridiques ou être des mécanismes de conciliation de nature moins judiciaire. Leurs décisions peuvent considérablement affecter les activités et l’image publique de l’OGE.

 

Une attitude générale d’ouverture vis-à-vis de ces organismes (en s’assurant qu’ils sont bien informés de toutes les activités et décisions de l’OGE grâce à des réunions régulières, qu’ils reçoivent toutes ses publications et qu’ils sont invités à inspecter les opérations de l’OGE) aide à cultiver de bons rapports. Cela doit être fait d’une manière qui ne compromet pas, et qui ne semble pas compromettre, l’indépendance de décision de l’OGE ou de l’organisme de règlement des litiges.

 

Il importe au plus haut point que l’OGE soit professionnel et coopératif dans toutes les enquêtes menées par ces organismes. Il sera difficile de maintenir de bonnes relations si l’OGE essaie d’empêcher l’organisme d’accéder à certains documents ou lieux, s’il fait pression pour limiter ses pouvoirs ou si la présentation de ses éléments de preuve n’est pas professionnelle.

 

Parties prenantes des OGE : l’appareil judiciaire

Plusieurs composantes de l’appareil judiciaire peuvent être amenées à se pencher sur les activités de l’OGE. Les OGE peuvent avoir besoin de la police et des autorités judiciaires pour les enquêtes sur de présumées infractions électorales, et doivent paraître devant la justice criminelle ou les tribunaux administratifs pour toute poursuite judiciaire découlant de ces enquêtes. L’OGE, ses membres ou son personnel peuvent faire l’objet d’enquêtes judiciaires ou de litiges civils, et les politiques et pratiques administratives de l’OGE peuvent être contestées devant les tribunaux.

 

Une attitude générale d’ouverture vis-à-vis de ces organismes (en s’assurant qu’ils sont bien informés de toutes les activités et décisions de l’OGE grâce à des réunions régulières, qu’ils reçoivent toutes ses publications et qu’ils sont invités à inspecter les opérations de l’OGE) aide à cultiver de bonnes relations. Cela doit être fait d’une manière qui ne compromet pas, et qui ne semble pas compromettre, l’indépendance de décision de l’OGE ou de l’organisme de règlement des litiges. Il importe au plus haut point que l’OGE se montre professionnel, accessible et coopératif dans toutes ses relations avec le système judiciaire.

 

Parties prenantes des OGE : les surveillants électoraux et les observateurs électoraux

Les surveillants électoraux (qui ont le pouvoir d’intervenir et de rectifier tout défaut dans le processus électoral, comme l’ONU en Namibie en 1989) et les observateurs électoraux (qui n’ont pas le pouvoir d’intervenir et doivent seulement rapporter ce qu’ils ont vu, comme les missions d’observation d’organisations locales et les observateurs internationaux d’organismes tels que l’UE, l’UA, l’OEA et l’OSCE), sont des acteurs de première importance dans le processus électoral. Leur rôle fondamental est d’évaluer la qualité du processus électoral et de déterminer si les élections ont été libres et justes (ou si elles répondent à d’autres critères convenus d’acceptabilité). Le rôle des surveillants et des observateurs électoraux est plus important dans une société hautement polarisée, où il importe qu’une voix indépendante facilite le consensus entre les acteurs politiques en ce qui concerne les règles du jeu électoral, y compris l’acceptation des résultats de l’élection.

 

Il est important que l’OGE entretienne de bonnes relations avec les surveillants et les observateurs, à l’aide d’une stratégie durable et bien pensée. À cette fin, il peut notamment créer des trousses d’information ou des manuels couvrant des questions comme le code de conduite des observateurs ou les dispositions législatives visant l’inscription, le vote, le dépouillement du scrutin, etc. La trousse d’information peut aussi inclure des listes de bureaux de vote, de bureaux de dépouillement, d’adresses de bureaux de l’OGE (y compris ceux de dirigeants électoraux locaux), les coordonnées de partis politiques et d’organisations d’observateurs, des informations sur les services d’urgence tels que la police et les hôpitaux, ainsi que des informations générales au sujet du pays.

 

L’OGE peut organiser des briefings préélectoraux pour observateurs (quelques semaines avant le jour du vote), surtout pour les observateurs nationaux à long terme et les observateurs internationaux déjà présents dans le pays. Un cycle supplémentaire de briefings pour observateurs peut être prévu quelques jours avant le jour du vote, quand la majeure partie des observateurs locaux et des observateurs internationaux à court terme sont prêts pour le déploiement. Ces briefings peuvent porter sur :

 

• l’état de préparation électorale de l’OGE;
• le cadre légal de l’élection;
• la planification logistique en vue du vote;
• le dépouillement du scrutin et l’annonce des résultats;
• les questions de sécurité;
• les relations de l’OGE avec les partis politiques, les médias, le gouvernement et la société civile;
• les règles régissant les activités et le comportement des observateurs.

 

Les surveillants et les observateurs qui sont bien informés sur le processus électoral en général et les opérations de l’OGE en particulier risquent moins de porter un jugement erroné sur la performance de l’OGE et sur la qualité des élections.

 

Il arrive de plus en plus fréquemment que des OGE invitent des partis politiques et la société civile aux briefings pour observateurs afin que ces parties prenantes puissent transmettre aux observateurs leurs impressions sur l’état de préparation électorale de l’OGE. Ce dernier doit toutefois bien peser le pour et le contre de ce genre d’invitation. En effet, certains politiciens ou autres participants électoraux mécontents peuvent chercher à utiliser ce forum pour faire de l’autopromotion ou pour attaquer l’OGE, même quand ces attaques sont injustifiées.

 

Parties prenantes des OGE : les médias

Les médias, écrits comme électroniques, publics comme privés, sont des alliés importants de l’OGE pour informer le public sur son mandat et ses opérations et aussi pour informer et éduquer les électeurs sur la démocratie et les élections. Beaucoup de gens lisent les journaux, regardent la télévision et écoutent la radio quotidiennement, et ont tendance à informer leur entourage de ce qu’ils ont lu, vu ou entendu. Pour profiter de l’appui des médias, l’OGE a besoin d’une stratégie qui favorise un contact positif régulier avec les médias et qui assure à ces derniers l’accès à de l’information électorale exacte, notamment sur les activités de l’OGE. Cette stratégie aidera aussi l’OGE à contrecarrer toute publicité négative éventuelle dans les médias au sujet de ses activités.

 

L’implantation d’une stratégie de relations avec les médias comporte certains éléments de base, notamment :

 

• identifier les médias pertinents et leur couverture;
• déterminer dans les différents médias qui sont les personnes clés pouvant assurer une couverture exacte et visible des activités de l’OGE;
• être proactif et transparent dans la diffusion de l’information aux médias;
• veiller à ce que l’information communiquée aux médias soit claire et facilement compréhensible;
• établir un calendrier de diffusion afin d’assurer aux médias un flux stable d’informations exactes sur les activités de l’OGE;
• désigner un porte-parole de l’OGE pour les médias et un point de contact pour les médias au sein de l’administration;
• établir un Centre des médias dans l’OGE pouvant servir à plusieurs fins : conférences de presse, communiqués, tournées médiatiques d’activités électorales, salle des médias, surveillance de la couverture des activités de l’OGE, etc.

 

Le contact régulier de l’OGE avec les médias par le biais de conférences de presse et de communiqués consolidera les relations entre l’organisme et les médias. Des conférences de presse peuvent être tenues au moins chaque semaine pendant la période électorale, et selon les besoins à d’autres moments. Il est recommandé que l’OGE établisse une unité à plein temps chargée de gérer les relations médiatiques et nomme une personne, de préférence dotée d’une solide expérience dans les médias et bien respectée dans le milieu de la presse, comme porte-parole de l’OGE.

 

Par ailleurs, l’OGE peut chercher activement à utiliser les médias pour l’éducation et l’information des électeurs. Par exemple, l’unité d’éducation électorale de l’OGE peut encourager les médias à diffuser de l’information sur des questions telles que la date du vote et les lieux d’inscription sur la liste électorale. Dans certains cas, l’OGE peut avoir à payer la diffusion de cette information parce qu’elle est considérée comme une publicité, alors que dans d’autres cas, l’information peut être publiée gratuitement à titre de service public. Si l’OGE ne s’efforce pas d’entretenir des relations transparentes et saines avec les médias, il risque de voir paraître des informations négatives à son sujet, qui peuvent être basées sur de fausses informations et qui peuvent saper sa crédibilité. Les médias parleront de l’élection, que l’OGE le veuille ou non. Il est donc dans l’intérêt de tous que ce qui paraît dans les médias au sujet de l’OGE soit aussi exact que possible.

 

Quand l’OGE informe les médias, il informe le public, et une circulation constante d’information permet à l’électorat d’exercer ses droits démocratiques et à maintenir sa confiance dans le processus électoral. Un OGE peut mener les activités suivantes pour encourager des relations saines avec les médias et pour aider ces derniers à jouer leur rôle de gardien par rapport à la démocratie et aux questions électorales :

 

• offrir des programmes de formation aux journalistes;
• publier des communiqués sur diverses questions électorales;
• organiser des conférences de presse;
• préparer un guide d’information sur les élections;
• identifier des émissions de radio convenant à la diffusion de messages sur la campagne ou de messages d’éducation électorale;
• mettre en œuvre des programmes pour garantir, durant la campagne, un traitement égal de tous les partis et le respect du code de conduite électoral;
• établir des bureaux de presse pour transmettre de l’information au public;
• diriger la radiodiffusion des résultats de l’élection.

 

Parties prenantes des OGE : l’électorat

L’OGE existe principalement pour rendre des services à l’électorat, et ses actions doivent montrer qu’il se soucie de cette partie prenante primordiale. Étant donné les nombreuses actions qu’il mène pour le compte des électeurs, l’OGE doit tenir ces derniers informés de ses activités et programmes et rechercher leur avis sur ses processus et la qualité de son travail. Il est faux de supposer que, parce que les partis politiques, la société civile et le gouvernement sont les institutions chargées dans l’ensemble de représenter l’électorat, l’OGE n’a qu’à traiter avec ces institutions sans tenir compte des électeurs individuels.

 

Voici quelques exemples de moyens pour maintenir le contact avec l’électorat :

 

• faire connaître les centres d’appels, adresses postales ou adresses de courrier électronique où les électeurs peuvent poser des questions à l’OGE ou faire des commentaires au sujet de ses activités;
• annoncer que l’OGE recherche les commentaires et les suggestions du public sur ses plans et ses performances;
• créer des émissions de radio ou de télévision interactives où des membres ou cadres supérieurs de l’OGE font face aux questions des électeurs;
• organiser des réunions d’information régulières au cours desquelles l’OGE consulte les électeurs sur des questions de réforme électorale et sur sa performance.

 

Beaucoup de ces moyens peuvent être développés au niveau local, avec des données de l’électorat qui sont synthétisées et discutées avec d’autres parties prenantes majeures, telles que les partis politiques et le gouvernement, au niveau national. Des recommandations concrètes pour modifier la législation électorale et pour améliorer la performance de l’OGE peuvent être formulées à partir de ces apports d’électeurs et transmises aux responsables des politiques ainsi qu’au législateur.

 

À part ces moyens directs, l’OGE peut utiliser les médias pour informer et instruire l’électorat au sujet des élections, et peut également mener ses propres activités publicitaires (p. ex. produits d’information imprimés et audiovisuels, site Web régulièrement mis à jour) pour tenir les électeurs au courant de ses activités. L’existence dans l’OGE d’unités professionnelles chargées des relations avec les médias et de l’information des électeurs aidera dans ces efforts. Pour maintenir des relations saines avec l’électorat, l’OGE peut aussi établir dans tous ses bureaux des centres de renseignements où les membres du public peuvent obtenir de l’information et déposer des plaintes. L’OGE peut également installer des boîtes à idées à différents endroits stratégiques (p. ex. supermarchés, centres de transport), où les membres du public peuvent déposer leurs opinions concernant le travail de l’OGE. Il importe que l’OGE réponde rapidement et correctement à toutes les questions et commentaires reçus du public. Un OGE qui répond tardivement, ou pas du tout, projette l’image d’un organisme inefficace, peu intéressé à servir à l’électorat.

 

Parties prenantes des OGE : les organismes de la société civile

Un programme de consultations régulières peut aider à maintenir de bonnes relations entre l’OGE et une large gamme de groupements de la société civile qui s’intéressent aux activités de l’OGE. Les vocations de ces organisations peuvent être très diverses : développement démocratique et réforme électorale, gouvernance, combat contre la corruption, émancipation et réhabilitation de la femme, tolérance religieuse ou ethnique, réforme des systèmes légaux, droits des personnes handicapées, éducation civique, réforme du secteur public ou droits de la personne. La consultation régulière de ces parties prenantes, comme cela se fait en République démocratique du Congo, au Ghana et en Afrique du Sud, permet à leurs besoins spécifiques d’être communiqués directement à l’OGE afin qu’il en tienne compte dans ses programmes. Les OGE peuvent aussi bâtir des rapports positifs avec les organismes de la société civile en faisant appel à eux comme partenaires pour conduire certaines activités électorales (p. ex. la formation du personnel électoral temporaire) ou pour mettre en œuvre des programmes d’éducation électorale.

 

Il est utile pour l’OGE d’intégrer ces associations aux discussions sur la formulation de ses politiques. Cela peut se faire, entre autres, en incluant des représentants de la société civile dans des groupes de travail pour réviser le cadre légal électoral ou en invitant des représentants à faire des présentations orales ou écrites aux comités de politiques de l’OGE.

 

Parties prenantes des OGE : la communauté des donateurs

Le rôle clé joué par les organismes donateurs dans le développement démocratique et l’assistance électorale à travers le monde en fait des partenaires indispensables de plusieurs OGE, surtout dans le cas des OGE qui comptent beaucoup sur les dons pour leurs élections. Le rapport entre l’OGE et la communauté des donateurs peut varier d’un pays à l’autre, selon que les fonds sont négociés et reçus directement par l’OGE ou par l’intermédiaire d’un ministère du gouvernement. Il peut y avoir un accord direct d’assistance électorale bilatérale avec un donateur, ou l’aide de plusieurs donateurs peut être canalisée par le biais de mécanismes tels qu’un fonds d’affectation spéciale des Nations Unies (comme en Indonésie en 2004 et au Libéria la même année) ou un fonds conjoint (comme en Haïti et au Yémen). Dans tous les cas, l’OGE doit veiller à ce que toutes les exigences du donateur, y compris en matière de budgets, de rapports de mise en œuvre et de rapports financiers, ainsi que toute demande d’inspection des activités de l’OGE, soient satisfaites avec un maximum d’efficacité et de promptitude.

 

Dans les cas où l’OGE négocie et reçoit directement l’argent d’un organisme donateur, dans le cadre d’une relation bilatérale, il est particulièrement important que l’OGE maintienne de bonnes relations avec le donateur. L’OGE peut organiser des visites sur place par le donateur pour le tenir au courant de la progression du projet. Par ailleurs, les donateurs peuvent exiger – et apprécient certainement – qu’un OGE reconnaisse l’aide du donateur dans ses divers événements de relations publiques, ses publications (p. ex. rapports annuels, manuels de formation, affiches) et ses productions électroniques (p. ex. émissions de radio et de télévision).

 

Les contacts réguliers entre l’OGE et tous les organismes donateurs présents dans le pays sensibilisent des donateurs potentiels aux besoins de financement présents et futurs de l’OGE et permettent à celui-ci de se familiariser avec les priorités et les exigences des différents donateurs. Une façon d’assurer la participation des donateurs dans les activités de l’OGE est d’organiser des tables rondes auxquelles des représentants des donateurs et des autres parties intéressées, telles que la société civile, le gouvernement et les partis politiques, sont invités à discuter de stratégies pour établir une coopération intersectorielle dans le domaine de la démocratie et l’assistance électorale. L’OGE peut profiter des tables rondes de donateurs pour faire rapport sur ses progrès en administration électorale et sur la façon dont les fonds des donateurs ont été utilisés.

 

L’OGE peut aussi solliciter l’assistance des secteurs public et privé locaux pour parrainer des activités comme l’éducation électorale, les centres de résultats électoraux, etc. En Afrique du Sud, par exemple, certaines autorités municipales se sont montrées vivement intéressées à parrainer des campagnes d’inscription électorale. Il est possible pour certains OGE d’obtenir un parrainage entier ou des tarifs réduits auprès d’entreprises locales pour divers besoins tels que des véhicules, des panneaux-réclame, des services téléphoniques, etc., comme en Namibie. Cependant, l’OGE doit toujours s’assurer de ne pas paraître se trouver sous l’influence d’une grande entreprise proche du pouvoir, ou d’en recevoir des faveurs.

 

Parties prenantes secondaires des OGE

Les parties prenantes secondaires de l’OGE sont les individus et groupes qui, bien qu’ils évoluent dans l’environnement de l’OGE, sont associés plus vaguement à l’organisme. Il s’agit notamment de ses fournisseurs, du grand public ainsi que des réseaux d’organismes nationaux et internationaux.

 

Fournisseurs de l’OGE

L’OGE fournit des services à divers clients qui sont ses principales parties prenantes, mais il est lui-même le client de beaucoup de fournisseurs de services. De même que les actions de l’OGE ont des répercussions sur ses principales parties prenantes, les actions des fournisseurs de services ont des répercussions sur l’OGE. Celui-ci doit veiller à ce que les actions des fournisseurs ne nuisent pas à la qualité de son travail ou à son image.

 

L’OGE compte sur beaucoup de fournisseurs de produits (p. ex. équipement technologique, véhicules, documents électoraux) et de services (p. ex. conseils d’experts, nettoyage, sécurité, transport). À moins que l’OGE maintienne de bonnes relations professionnelles avec ces fournisseurs, ses activités peuvent être affectées par des fournisseurs qui ne respectent pas les délais ou qui fournissent des produits et services de qualité inférieure.

 

Les actions suivantes peuvent aider à maintenir de bons rapports avec les fournisseurs :

 

• assurer la transparence, le professionnalisme et l’efficacité dans les appels d’offres pour des biens ou services;
• informer les fournisseurs actuels et potentiels sur les valeurs de l’OGE, comme l’adhésion stricte à l’intégrité, la dignité, le professionnalisme et l’efficacité. Cette information peut susciter la confiance des fournisseurs dans leur offre de biens ou de services à l’OGE;
• organiser des forums d’information pour discuter des préoccupations des fournisseurs et de l’OGE et convenir de solutions viables;
• payer les fournisseurs dans les délais prévus aux contrats.

 

Dans certains pays, les contrats standards prévoient le paiement dans les 30 jours après la livraison satisfaisante des produits ou services, alors que dans d’autres pays, le délai de paiement est plus court. Les retards de paiement de la part d’un OGE, surtout pour les contrats d’envergure, peuvent nuire à la situation financière d’un fournisseur. Cela peut entraîner de la mauvaise publicité pour l’OGE, mais peut aussi amener les fournisseurs à hésiter à participer à des appels d’offres ou des contrats futurs de l’OGE, ou à augmenter leurs prix pour couvrir les frais liés aux retards de paiement prévus.

 

Le grand public 

Le grand public constitue une des parties prenantes de l’OGE. Ce dernier, en tant qu’organisation attachée aux valeurs démocratiques et à la bonne gouvernance, se doit d’agir en bon citoyen.

 

Dans ses relations externes et internes, l’OGE a la responsabilité d’être un modèle de bonnes pratiques liées aux valeurs qu’il représente : processus de décision démocratiques, respect de la primauté de la loi, pratiques non intimidantes, honnêteté et incorruptibilité, transparence, accessibilité pour les groupes sociaux, y compris ceux qui sont marginalisés pour cause de handicaps, analphabétisme, éloignement, etc., et promotion de l’équilibre hommes-femmes.

 

L’OGE peut chercher à développer des programmes de responsabilité sociale en retransmettant à la communauté les compétences, la connaissance et les autres ressources à sa disposition. Il peut parrainer des campagnes médiatiques qui encouragent des progrès tels que l’habilitation et l’éducation civique des femmes, et qui combattent la violence, la fraude et la manipulation. Comme organisme socialement responsable, l’OGE peut partager sa technologie avec d’autres institutions publiques et donner des fonds ou détacher certains de ses employés pour appuyer des projets sociaux publics tels que le recensement de la population, des campagnes sur la violence contre les femmes et les enfants, des campagnes de vaccination ainsi que des campagnes de sensibilisation sur le sida.

 

L’esprit citoyen exige aussi que l’OGE conçoive des politiques et pratiques écologiquement saines, qui ne causent pas de pollution et ne posent pas de risques environnementaux. Il exige aussi que l’OGE favorise des actions et politiques qui ne mettent pas la santé du public en danger : par exemple, éviter d’utiliser comme lieux d’inscription ou de vote des endroits mal aérés ou mal protégés contre les éléments, ou sans eau propre ni toilettes. L’OGE doit aussi avoir la sécurité du public à l’esprit quand il détermine l’emplacement des bureaux de vote, et lorsque des vies sont menacées par des incidents violents, il doit être prêt à mettre fin au vote pour protéger des vies et des biens.

 

Réseaux régionaux et internationaux

Outre ses parties prenantes locales, l’OGE a des parties prenantes qui ne font pas partie de son environnement immédiat mais qui ont une incidence sur ses politiques et ses programmes. Les liens internationaux des OGE se sont multipliés au cours des dernières années en raison de l’intensification de la coopération internationale en matière de démocratie et d’assistance électorale. La création de réseaux électoraux régionaux et internationaux durant les dernières années a donné aux OGE la possibilité de se rencontrer régulièrement à des conférences et ateliers et d’entreprendre des visites d’étude et d’autres projets conjoints. Parmi les réseaux électoraux régionaux qui réunissent régulièrement des OGE figurent l’AAEA (Association of Asian Election Authorities), l’ACEEEO (Association of European Election Officials), la PIANZEA (Pacific Islands, Australia and New Zealand Electoral Administrators) et le SADC ECF (South African Development Community – Electoral Commissions Forum). Les contacts et le réseautage de ce genre exposent les OGE à des innovations et à de bonnes pratiques électorales, offrent des possibilités de partenariat dans l’échange de connaissances et de documents et dans les processus de révision et d’évaluation par des pairs, et ont déjà conduit à des réformes électorales dans plusieurs pays.

 

D’autres groupements régionaux tels que l’OEA (Organisation des États américains), le Conseil européen, l’UA (Union africaine), la CEDEAO (Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest), le SADC (South African Development Community) et l’OSCE (Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe) ont aussi mis au point des normes pour les élections démocratiques que les pays membres sont encouragés à adopter. On peut citer à titre d’exemple les Principes sur les élections démocratiques adoptés par les chefs d’État du SADC en août 2004, qui ont été utilisés par les observateurs électoraux pour évaluer les élections tenues au Zimbabwe en 2005. En vue de se conformer à l’esprit de ces nouvelles normes, le gouvernement du Zimbabwe a mis sur pied un OGE indépendant, a introduit le vote d’un jour et les urnes translucides, et a assuré le dépouillement du scrutin aux bureaux de vote.

 

Les traités et conventions internationaux ont aussi une influence sur les opérations des OGE. Par exemple, la Déclaration de 1948 des Nations Unies sur les droits de l’homme prévoit que l’OGE doit veiller à ce que les élections soient menées de façon à refléter la volonté du peuple et doit garantir que les gouvernements élus ont la légitimité de gouverner au nom de l’ensemble des citoyens. Par ailleurs, la Convention sur les droits politiques des femmes adoptée par les Nations Unies en 1952 oblige l’OGE à garantir aux femmes le droit de voter et d’être candidates, et à éliminer toute forme de discrimination contre les femmes.

 

Les instruments internationaux et régionaux constituent une référence de base pour mesurer la qualité des élections et ont été largement utilisés par les observateurs électoraux. La Déclaration mondiale de principes et Code de conduite pour l’observation électorale internationale, adoptée par les Nations unies et par des organismes mondiaux et régionaux en octobre 2005, en est un exemple. Tout OGE qui cherche à maintenir une bonne réputation a besoin d’aligner ses pratiques et ses politiques sur des principes internationalement et régionalement reconnus, et d’être au courant des tendances mondiales en gestion électorale.

 

Gérer les relations avec les parties prenantes

Il est important que tout OGE commence par identifier ses parties prenantes et par établir leur profil, de même que leur intérêt dans le processus électoral. Le degré d’attention qu’une partie prenante recevra dépendra de son degré d’intérêt dans le processus électoral et du degré d’influence ou de pouvoir qu’elle peut exercer sur l’OGE. La combinaison de pouvoir, d’influence et d’intérêt d’une partie prenante constitue sa « valeur » face aux politiques et pratiques de l’OGE.

 

La stratégie de l’OGE vis-à-vis des parties prenantes individuelles sera aussi guidée par l’attitude de ces dernières envers l’OGE.

 

Par exemple, si une partie prenante appuie les politiques et pratiques de l’OGE, ce dernier pourrait trouver utile de l’impliquer dans le plus grand nombre possible de ses activités. Cela ne serait pas approprié, cependant, dans les cas où la participation d’une partie prenante pourrait compromettre l’indépendance d’action de l’OGE. Si une partie prenante est marginale et a peu d’influence sur les politiques de l’OGE, ce dernier doit rester en contact avec elle et la tenir au courant de ses activités, mais sans investir trop d’efforts pour l’impliquer. Dans le cas d’une partie prenante totalement hostile, l’OGE devra analyser les intentions et réactions possibles de celle-ci face à ses activités et élaborer une stratégie de défense appropriée. 

 

Une fois que l’OGE a établi le profil des parties prenantes, il doit élaborer une stratégie appropriée pour promouvoir de bonnes relations avec chacune d’elles, en fonction de leurs valeurs respectives. La présence – ou l’absence – de loyauté et d’appui chez une partie prenante déterminera la nature et l’ampleur des efforts déployés par l’OGE pour gagner et conserver le soutien de cette partie prenante. 

 

Par exemple, les partis politiques sont habituellement des parties prenantes de haut intérêt/grand pouvoir dans les élections. Si un parti politique important rejette le résultat d’une élection parce qu’il se méfie de la façon dont l’OGE a conduit le scrutin, l’OGE peut être exposé à des critiques (sans compter le risque de troubles sociaux). Par conséquent, il importe que l’OGE prenne les relations avec les partis politiques très au sérieux et mette beaucoup d’efforts à gagner leur confiance et leur appui. À l’inverse, il n’a pas besoin d’investir autant dans ses relations avec des parties prenantes de faible intérêt/faible pouvoir qui ne s’intéressent que marginalement à ses activités. Les jeunes chômeurs constituent une partie prenante parce que l’OGE peut les employer comme personnel temporaire, et qu’ils peuvent accuser l’OGE de manque de conscience sociale s’il recrute son personnel additionnel parmi les gens qui ont déjà du travail, tels que les fonctionnaires. Toutefois, à cause de l’influence plus limitée des chômeurs et du temps restreint disponible pour interagir avec eux, l’OGE n’a pas besoin de leur consacrer autant d’efforts soutenus qu’aux parties prenantes de plus haut intérêt/grand pouvoir. 

 

Principes régissant la gestion des parties prenantes

Les principes suivants, appelés principes Clarkson, sont utilisés dans le monde des entreprises pour la gestion des parties prenantes. Ils sont présentés ici avec quelques modifications destinées à les adapter au contexte des OGE. L’OGE peut entretenir de bons rapports avec ses parties prenantes en s’assurant de :

 

• reconnaître et suivre activement les préoccupations de toutes les parties prenantes légitimes, et tenir compte de leurs intérêts dans ses décisions et ses opérations;
• écouter les parties prenantes et communiquer ouvertement avec elles au sujet de leurs préoccupations, de leurs contributions et des risques qu’ils assument à cause de leur association avec l’OGE;
• adopter des processus et des modes de comportement qui tiennent compte des préoccupations et des capacités de chaque partie prenante;
• reconnaître l’interdépendance des efforts et des récompenses parmi les parties prenantes, et essayer de distribuer équitablement entre eux les avantages et les inconvénients des activités de l’OGE, en prenant en considération leurs risques et vulnérabilités;
• coopérer avec les autres entités, publiques et privées, de façon à réduire au minimum les risques et les préjudices découlant des activités de l’OGE et à prévoir un dédommagement approprié quand ils ne peuvent pas être évités;
• éviter les activités qui pourraient mettre en danger des droits inaliénables (tels que le droit de voter) ou entraîner des risques qui, s’ils étaient clairement compris, seraient manifestement inacceptables aux parties prenantes concernées;
• reconnaître les conflits potentiels chez les membres et les employés de l’OGE entre a) leur rôle en tant que parties prenantes de l’OGE, et b) leurs responsabilités légales et morales à l’égard des intérêts de l’ensemble des parties prenantes, et pallier à ces conflits à l’aide d’une communication ouverte, de rapports appropriés, de mesures incitatives et, le cas échéant, de l’intervention d’un tiers.

 

Comment traiter avec des parties prenantes difficiles

Les parties prenantes ne sont pas toutes bien disposées envers les OGE. Certaines peuvent être difficiles pour des motifs légitimes, par exemple si l’OGE ne les a pas traitées avec équité, respect et impartialité. D’autres peuvent être simplement difficiles pour des raisons telles que des conflits de personnalité, des malentendus passés ou la recherche d’un avantage politique. Il est commun que des candidats ou des partis politiques menacent de boycotter des élections ou de s’en retirer en accusant l’OGE d’incompétence ou de partialité, ou blâment celui-ci s’ils ont perdu une élection. Cela peut être dû à un manque d’équité et d’impartialité de la part de l’OGE, à des actions entreprises par des entités qui ne sont pas sous le contrôle de l’OGE, ou à un manque d’appui public envers les candidats ou les partis concernés.

 

L’OGE peut avoir à décider s’il est préférable de traiter directement ou indirectement avec une partie prenante difficile, ou s’il vaut mieux être sur l’offensive ou la défensive avec cette dernière. Si un petit parti politique avec peu de partisans annonce qu’il boycotte une élection, l’OGE peut décider de réaffirmer sa position publiquement et de suivre la situation. Si un grand parti influent décide de boycotter une élection, l’OGE peut avoir besoin de chercher la médiation d’une tierce partie. Il peut être avantageux de faire appel aux tribunaux afin d’obtenir une décision exécutoire si les différences entre l’OGE et une partie prenante concernent l’interprétation de la loi.

 

Les structures de liaison (p. ex. groupes de travail avec la société civile ou les fournisseurs, comités du pouvoir législatif, comités de liaison avec les partis politiques) peuvent aider à atténuer ou résoudre les différends entre l’OGE et ses parties prenantes. Quand une grande majorité des membres d’un groupe de liaison appuie l’OGE, le point de vue divergent d’une partie prenante difficile peut être amorti ou neutralisé. En revanche, quand une grande majorité appuie la partie prenante difficile, l’OGE peut reconnaître que le problème ne vient pas seulement d’une partie prenante difficile mais de perceptions communes de sa performance.

 

Quand les différences entre l’OGE et une partie prenante difficile sont presque irréconciliables, l’OGE peut adopter une stratégie de défense contre les attaques. L’OGE peut utiliser divers moyens de communication pour clarifier sa position (p. ex. communiqués de presse, interventions du porte-parole de l’OGE dans des émissions de nouvelles et d’autres médias, déclarations diffusées sur le site Web de l’OGE) afin que le public comprenne la version des faits de l’OGE. Ce dernier peut chercher à mettre en relief les points d’accord plutôt que les divergences afin de montrer qu’il est capable de travailler avec une partie prenante difficile.

 

S’il maintient de façon irréprochable un haut niveau de transparence, d’impartialité, de dignité, d’intégrité, de professionnalisme, d’efficacité et de qualité de service dans toutes ses relations avec les parties prenantes, l’OGE est bien placé pour se défendre contre ses détracteurs.

 

Résumé : les rapports avec les parties prenantes des OGE

• Les parties prenantes d’un OGE sont les groupes qui affectent ou sont affectés par les actions de l’OGE, et auxquels l’OGE doit rendre des comptes. Les parties prenantes fondamentales sont les institutions telles que le pouvoir législatif, les partis politiques, la branche exécutive du gouvernement, le personnel de l’OGE, l’électorat, les médias, la société civile, les diverses composantes de l’appareil judiciaire, les observateurs électoraux et les donateurs. Les parties prenantes secondaires, dont les rapports avec l’OGE sont moins étroits, comprennent les fournisseurs et le grand public.
• Un OGE doit traiter toutes les parties prenantes équitablement et maintenir avec elles des relations régulières de communication et de consultation à l’aide de différents moyens : réunions de consultation sur les politiques, briefings médiatiques, participation de parties prenantes dans des activités et des programmes de formation de l’OGE, distribution de rapports de l’OGE, etc.
• Les communications et les consultations peuvent porter sur des questions comme les plans stratégiques, les processus et les calendriers électoraux, les réformes électorales, et les besoins en matière d’éducation électorale. La transparence, le professionnalisme et la fiabilité des communications avec les parties prenantes suscitent la confiance dans l’OGE et le processus électoral.
• Dans sa culture organisationnelle, l’OGE doit être sérieusement à l’écoute des besoins et des attentes des parties prenantes. Il doit gérer activement les rapports avec les parties prenantes de façon à favoriser la bonne volonté et la crédibilité. L’attention qu’un OGE porte à une partie prenante varie selon son importance et son pouvoir.
• En dépit de tous ses efforts, un OGE peut avoir à traiter avec des parties prenantes difficiles. Les OGE doivent décider s’ils négocient directement avec celles-ci (par exemple, dans le cadre de comités de liaison regroupant un large éventail de parties prenantes) ou indirectement, par le biais d’autres institutions telles que les tribunaux pour les différends concernant l’interprétation de la loi.
• Un OGE peut avoir besoin de prendre des mesures défensives pour protéger sa réputation, en utilisant les médias et d’autres moyens de diffusion pour faire valoir son point de vue dans tout différend avec une partie prenante. La meilleure défense d’un OGE reste un haut niveau de professionnalisme, d’intégrité et de qualité de service.

 

Évaluation de la performance des OGE

Comme toute organisation publique ou privée dont les politiques et pratiques touchent le public, l’OGE doit rendre des comptes périodiquement à ses différentes parties prenantes sur sa performance, y compris en matière financière. L’OGE est responsable de ses activités et doit fournir périodiquement à ses parties prenantes et au public la preuve que ses activités sont efficaces et conformes aux normes prescrites à tous points de vue. Le principe de responsabilité (ou obligation de rendre compte) exige que l’OGE fournisse toute l’information nécessaire sur ses politiques, les résultats projetés, sa performance ainsi que les ressources qu’il a utilisées et projette d’utiliser, notamment les fonds publics et autres fonds.

 

Les OGE doivent rendre des comptes sur l’élaboration des décisions stratégiques qui donnent effet à leur mandat, et sur la mise en œuvre de ces décisions. Ils doivent aussi rendre des comptes sur la façon dont ils administrent les élections et se conforment aux lois et règlements régissant leurs activités. Surtout, ils doivent rendre des comptes sur la façon dont ils assurent des services de qualité aux électeurs et aux autres parties prenantes.

 

Le principe de responsabilité a plusieurs effets positifs sur la structure et les opérations de l’OGE. Il favorise la transparence en matière de performance, de financement et de dépenses. L’absence de mécanismes appropriés dans ce domaine peut conduire à des accusations de manque de transparence. Le fait de rendre des comptes influence positivement l’image d’indépendance, de bonne gouvernance et d’impartialité de l’OGE et l’aide à gagner la confiance du public et des parties prenantes importantes, notamment les partis politiques et les ministères. Pour assumer ses responsabilités tant internes qu’externes, un OGE doit avoir des mécanismes qui permettent d’évaluer ses activités et de vérifier, pour lui-même et pour ses parties prenantes, la qualité, l’efficacité et la probité de sa gestion opérationnelle et financière. Les principaux mécanismes de ce genre sont :

 

• les audits;
• les contrôles de qualité internes;
• les évaluations;
• les bilans postélectoraux;
• les contrôles par les pairs;
• la supervision externe.

 

Principes et bonnes pratiques en matière de responsabilité des OGE

La transparence et l’intégrité sont particulièrement importantes pour les OGE.

La transparence est une condition préalable essentielle à la responsabilité publique. Elle accroît la confiance du public à l’égard de l’OGE et peut aider ce dernier à se protéger contre des accusations fallacieuses portées contre lui à des fins électoralistes ou autres. Mis à part la transparence financière, l’OGE doit maintenir une politique d’ouverture envers ses parties prenantes, constamment soutenue par des consultations et des échanges d’information. Un OGE peut faciliter l’accès à ses publications clés (p. ex. rapports de performance, états financiers, plans stratégiques ou d’activités, lois et codes), soit gratuitement ou contre remboursement des frais. À titre d’exemples, les OGE du Ghana, de la Palestine et de l’Afrique du Sud consultent régulièrement des partis politiques et d’autres parties prenantes sur des questions pertinentes. Des OGE comme celui de la Géorgie produisent après chaque scrutin majeur des rapports qui sont largement distribués aux parties prenantes.

 

Il est important que l’OGE fasse preuve d’intégrité dans sa manière d’assumer ses responsabilités. Ses mécanismes de contrôle de la qualité de l’information et sa culture interne doivent assurer la publication d’informations honnêtes, fiables et exactes. Un OGE peut diffuser de l’information inexacte ou douteuse de façon volontaire ou involontaire. Il peut arriver qu’il le fasse de façon involontaire à cause de mécanismes de contrôle de qualité inadéquats ou s’il omet d’appliquer les mécanismes afin de répondre rapidement à des demandes d’information pressantes venant de l’extérieur. Il peut aussi arriver que l’OGE agisse de façon volontaire afin de gagner du temps ou de sauver la face lorsqu’il se voit accuser de malhonnêteté ou d’incompétence administrative. La divulgation d’information inexacte ou douteuse réduit la crédibilité de l’OGE. Comment le public peut-il se fier aux résultats d’une élection s’il apprend que l’OGE a fourni des informations peu fiables sur d’autres questions importantes?

 

Responsabilité envers les parties prenantes

Tout OGE est responsable de façon formelle et informelle devant le public en général ainsi que devant des parties prenantes spécifiques.

 

La responsabilité de l’OGE prend principalement trois formes :          

 

1. la consultation et la communication (responsabilité informelle) grâce à des contacts réguliers avec les parties prenantes, à des procédures transparentes et à des comptes rendus réguliers;
2. la responsabilité de performance (formelle) grâce à des rapports d’activité annuels ou postélectoraux, des audits et des évaluations présentés à l’assemblée législative ou au gouvernement et d’autres parties prenantes;
3. la responsabilité financière (formelle) grâce à des rapports financiers et des audits présentés entre autres à l’assemblée législative ou au gouvernement, pour montrer comment les fonds octroyés à l’OGE ont été utilisés.

 

Les échanges réguliers entre l’OGE et ses parties prenantes permettent à ces dernières d’être au courant des activités de l’OGE et de lui transmettre directement leurs commentaires et leurs suggestions. Ces consultations peuvent être régulières ou liées à des scrutins, obligatoires ou facultatives, structurées ou informelles.

 

La responsabilité formelle et la responsabilité informelle sont toutes deux nécessaires et complémentaires. Ensemble, elles assurent que l’OGE est responsable devant ses parties prenantes pour l’observation des lois, la probité financière, ainsi que l’intégrité et l’efficacité de ses opérations.

 

L’OGE peut informer ses parties prenantes et entretenir leur loyauté de façon relativement peu coûteuse par un effort soutenu de dialogue et de communication ouverte sous la forme de rapports annuels, rapports sur les élections, rapports financiers et bulletins. Par exemple, les publications peuvent être distribuées à l’occasion de rencontres d’information auxquelles les parties prenantes sont invitées.

 

Responsabilité de performance et responsabilité financière

Tout OGE assume deux types de responsabilités, soit la responsabilité de performance et la responsabilité financière, et cela, aux niveaux interne et externe.

 

Responsabilité de performance

Du point de vue de la performance, l’OGE est responsable de l’élaboration de politiques visant à assurer l’exécution de son mandat et la mise en œuvre de ses décisions. Il doit rendre des comptes sur :

 

• l’administration électorale et son fonctionnement;
• sa conformité à l’ensemble des lois et règlements régissant ses activités;
• la prestation de services de qualité aux électeurs et aux autres parties prenantes.

 

Responsabilité financière

Comme la responsabilité de performance, la responsabilité financière peut être régie par le cadre légal électoral ou par les lois générales gouvernant les entités du secteur public. Bon nombre d’OGE traitent les exigences légales comme un seuil minimal et publient davantage de rapports financiers que la loi ne l’exige.

 

Pour atteindre ses objectifs stratégiques, l’OGE doit utiliser efficacement les outils financiers mis à sa disposition. Il doit rendre des comptes sur:

 

1. l’usage efficace et rentable de ses ressources;
2. sa conformité à l’ensemble des lois et règlements régissant ses activités;
3. l’utilisation de pratiques financières honnêtes.

 

La responsabilité financière comporte deux aspects complémentaires :

 

• la responsabilité interne (procédures internes assurant le contrôle de l’OGE sur ses ressources financières);
• la responsabilité externe (embauche de vérificateurs externes chargés d’examiner les activités financières et les états financiers de l’OGE).

 

Comme la responsabilité financière, la responsabilité de performance a une composante interne et une composante externe.

 

Responsabilité de performance interne

La responsabilité de performance comprend deux volets. Le premier volet est la responsabilité interne, qui repose sur des mécanismes par lesquels :  

      

1. les structures situées plus bas dans la hiérarchie de l’OGE rendent compte de leur performance aux structures supérieures;     
2. les dirigeants de l’OGE suivent et évaluent la performance de l’organisation, et prennent des mesures correctives à l’endroit des activités qui ne satisfont pas aux normes de production, de qualité de service et de performance.

 

La principale responsabilité des gestionnaires et des superviseurs est de veiller à ce que la performance du personnel soit de haut niveau, et conforme aux plans de travail et aux normes découlant des buts stratégiques de l’OGE.

 

Les OGE peuvent aussi utiliser l’audit interne pour favoriser la responsabilité interne. Dans le passé, les vérificateurs internes se limitaient souvent à vérifier l’application des règles et politiques organisationnelles, surtout dans les domaines de la finance et de l’administration. Aujourd’hui, l’audit interne est de plus en plus utilisé comme un outil d’amélioration de la performance destiné à aider les dirigeants à cibler des moyens pour améliorer l’efficacité opérationnelle de l’OGE.

 

La responsabilité de performance exige aussi que les dirigeants de l’OGE soumettent régulièrement des rapports de performance organisationnelle afin que les membres de l’OGE puissent mieux évaluer toute recommandation de changement dans les politiques de l’organisation. Les OGE peuvent aussi s’inspirer de l’exemple des conseils d’administration du secteur privé qui évaluent régulièrement la performance du chef de la direction.

 

Responsabilité de performance externe

Le deuxième volet de la responsabilité de performance est la responsabilité externe, par exemple les comptes que les OGE doivent rendre au pouvoir législatif ou exécutif. La responsabilité de performance externe favorise la transparence de l’OGE et, par conséquent, la confiance dans les processus électoraux, en exigeant que l’OGE fasse régulièrement et publiquement rapport sur ses activités.

 

La nature de ce mécanisme de responsabilité dépend de la tradition juridique et administrative du pays, et du modèle de l’OGE. Certains pays exigent que les OGE produisent des rapports de performance et des rapports financiers sur une base annuelle, alors que d’autres ont des exigences plus limitées. Dans des pays tels que le Cambodge, le Ghana, la Géorgie, le Lesotho, la Namibie et la Russie, les OGE soumettent directement leurs rapports au pouvoir législatif. Aux îles Fidji et en Zambie, les rapports sont soumis au président. Dans le cas de la Zambie, le président est tenu de déposer le rapport de l’OGE à l’assemblée législative dans les sept jours suivant sa réception.

 

• Au Sénégal, le volet surveillance électorale et le volet gestion électorale de l’OGE (qui est de modèle mixte) sont tous deux soumis à des exigences limitées : les responsables de la surveillance font rapport au président sur chaque processus électoral, alors que les responsables de la gestion font rapport au ministère de l’Intérieur.
• Dans certains pays (p. ex. Bosnie-Herzégovine, Lesotho, Namibie, Afrique du Sud et Zambie), les OGE doivent présenter chaque année des rapports de performance ainsi que des états financiers vérifiés.
• L’OGE de l’Afrique du Sud est soumis à un ensemble rigoureux de mesures de contrôle. La loi électorale exige que l’OGE soumette des rapports d’activité (y compris des états financiers vérifiés) au pouvoir législatif, à la fois sur une base annuelle et après chaque scrutin majeur. L’OGE est aussi tenu de présenter des rapports accessibles au public sur ses préparatifs pour les élections à venir. En outre, le président peut lui demander des rapports écrits sur des questions électorales spécifiques.
• Aux États-Unis, les OGE locaux sont responsables devant leurs communautés, les fonctionnaires de l’État et les tribunaux.
• Dans certains  pays (p. ex. Costa Rica, Nigeria, Uruguay et Yémen), les OGE n’ont à répondre à aucune exigence formelle en matière de responsabilité. Au Costa Rica et au Nigeria, des comités législatifs travaillant sur des questions électorales pourraient servir de mécanisme de contrôle pour les activités de l’OGE. L’OGE d’Uruguay doit rendre des comptes par le biais de la vérification externe de ses états financiers, mais n’est pas autrement responsable.
• En Palestine, l’OGE n’est pas légalement tenu de rendre des comptes à quelque branche du gouvernement que ce soit, mais il a publié des rapports après des scrutins majeurs qui ont été diffusés simultanément auprès de la branche exécutive du gouvernement, le pouvoir législatif, les partis politiques et le public en général.

 

En règle générale, les rapports de performance des OGE sont à la fois descriptifs et analytiques et mettent en relief les défis de gestion, notamment les questions de financement et les modifications législatives susceptibles de rehausser l’efficacité de l’OGE. Comme ces rapports sont destinés au pouvoir législatif et peuvent influencer les décisions de ce dernier, il est important qu’ils soient aussi complets et clairs que possible, de façon à attirer l’attention des législateurs, surtout sur des questions de financement et de réforme législative.

 

Les rapports de l’OGE peuvent aussi être activement distribués aux autres parties prenantes : partis politiques, ministères, donateurs, organismes de la société civile, universités et autres établissements d’enseignement, entreprises, membres du public. Ils peuvent être rendus largement accessibles en format papier peu coûteux, ou en version électronique sur CD-ROM ou sur le site Web de l’OGE.

 

L’OGE peut aussi distribuer ses rapports annuels et ses publications connexes aux organismes régionaux et internationaux engagés dans le domaine de l’assistance électorale, comme les Nations Unies, l’OSCE, l’Union africaine, l’OEA, etc. Cette information peut attirer l’attention sur le pays de l’OGE et sur l’aide dont il aurait besoin dans le domaine des élections et de la démocratie.

 

L’OGE peut promouvoir la responsabilité de performance en consultant régulièrement ses parties prenantes, surtout les partis politiques. Non seulement ces consultations font-elles connaître les activités de l’OGE, mais elles permettent aussi aux parties prenantes de donner directement leur avis sur la performance de l’OGE en général ou sur des questions spécifiques, et de suggérer des améliorations. Un dialogue authentique et ouvert peut renforcer la confiance des parties prenantes dans le processus électoral, ainsi que dans l’indépendance, la transparence et la réceptivité de l’OGE. Ces consultations peuvent être officielles ou non officielles, et régulières ou commandées par des événements.

 

En Afrique du Sud, la loi oblige l’OGE à établir des comités la liaison avec les partis politiques à tous les paliers de gouvernement, du niveau national au niveau local. Des arrangements tels que ceux du Mexique, où la loi électorale accorde aux partis politiques et aux blocs législatifs le statut de membres non votants au sein de l’OGE, visent un but semblable. Plusieurs autres pays ont des structures consultatives bien que celles-ci ne soient pas légalement obligatoires.

 

 

Responsabilité financière interne

La responsabilité interne (les procédures internes qui assurent le contrôle des ressources financières de l’OGE) peut comprendre des mesures comme celles-ci :   

  

1. création d’un sous-comité de l’OGE pour surveiller ses finances (sous-comité qui pourrait être formé d’experts externes et de membres de l’OGE);    
2. création de structures officielles faisant rapport au secrétariat et aux membres de l’OGE (ou, dans le cas des OGE de modèle gouvernemental, au ministère de tutelle);
3. la budgétisation par programme et au rendement pour que les dépenses de l’OGE soient bien alignées sur ses objectifs opérationnels et stratégiques;
4. audits internes réguliers pour surveiller et évaluer les procédures de gestion financière de l’OGE et leur mise en œuvre.

 

Si l’OGE n’a pas de mesures internes solides démontrant clairement sa capacité de contrôler la probité et l’efficacité de sa gestion financière, il sera davantage exposé à des pressions pour l’établissement de mesures de contrôle financier externe. Une telle situation pourrait avoir des effets négatifs sur l’autonomie financière de l’OGE et son indépendance d’action. Il est dans l’intérêt de chaque OGE d’avoir des contrôles financiers internes rigoureux. Cela garantit l’intégrité financière de l’OGE et le protège contre toute pression visant à établir des contrôles externes plus contraignants susceptibles de limiter son indépendance.

 

Responsabilité financière externe

La responsabilité financière externe repose essentiellement sur la vérification externe des activités financières de l’OGE. Des vérifications externes supplémentaires peuvent être effectuées sur des systèmes financiers spécifiques (p. ex. paiement des salaires), ou à la suite d’allégations de corruption et d’irrégularités au sein de l’OGE. Dans le cas de telles allégations, des organismes de l’État peuvent aussi participer à la vérification externe.

 

Les vérifications financières externes sont souvent menées par des organismes gouvernementaux, tels que la Commission d’audit en Bosnie et Herzégovine et le Bureau du vérificateur général au Canada. En Roumanie et en Turquie, la vérification externe de l’OGE est effectuée par une cour des comptes relevant du pouvoir législatif. Au Portugal, l’OGE peut être vérifié par le ministère des Finances et par la Cour des comptes. Au Lesotho et en Zambie, la vérification externe des finances de l’OGE est assurée par des entreprises de vérification privées, alors qu’en Russie, la vérification externe est exécutée par l’Assemblée fédérale par l’entremise de sa Chambre de la comptabilité.

 

Les rapports d’audit sont habituellement destinés au public. Une fois publiés, les états financiers sont normalement incorporés dans les rapports annuels ou autres pour soumission au pouvoir législatif et autres parties prenantes. Au Cameroun, les rapports financiers vérifiés sont présentés à l’assemblée législative et l’audit de performance est soumis au président. Au Sénégal, le composant indépendant de l’OGE produit un rapport descriptif et financier qui porte sur chaque processus électoral et qui est soumis au président, lequel le rend public, alors que le composant gouvernemental de l’OGE – la division des élections du ministère de l’Intérieur – rend compte de ses activités par l’entremise de son ministre.

 

L’examen des finances de l’OGE par un comité du pouvoir législatif, parfois désigné sous le nom de Comité des comptes publics, peut démontrer publiquement l’intégrité financière de l’OGE. Le cadre de ces examens doit garantir que l’OGE est interrogé équitablement, plutôt qu’à des fins de gains politiques. Si les vérificateurs ont constaté des failles dans la gestion financière, des membres ou des cadres supérieurs de l’OGE peuvent être appelés à fournir des explications et à décrire les mesures correctives qui ont été prises.

 

Au Costa Rica, au Nigeria, en Palestine et au Yémen, le cadre légal de la responsabilité financière n’est pas clair. Bien que les OGE de ces pays fassent vérifier leurs opérations financières, rien ne les oblige à soumettre des rapports à un organisme de supervision. En Palestine, cependant, l’OGE a l’habitude de diffuser ses rapports annuels et financiers aux parties prenantes, notamment le gouvernement, l’assemblée législative et les partis politiques.

 

Les budgets proposés et les comptes vérifiés de l’OGE dans beaucoup de pays sont examinés par un comité du pouvoir législatif. Si les vérificateurs ont constaté des failles dans la gestion financière (p. ex. systèmes inappropriés de budgétisation, contrôles insuffisants pour les paiements ou les acquisitions, dépenses excessives, détournements de fonds), ce comité peut interroger le chef de la direction de l’OGE. Cette pratique a cours dans beaucoup de pays et s’applique à presque toutes les institutions financées à même les deniers publics.

 

L’audit des OGE

L’audit examine minutieusement les activités de l’OGE, strictement en fonction des objectifs stratégiques énoncés par l’OGE. Des audits réguliers sont un moyen essentiel de garantir la responsabilisation d’un OGE. Aujourd’hui, la vérification des organismes à fonds publics va au-delà de l’aspect purement financier et tient compte de l’efficacité des stratégies, des méthodes de fonctionnement et de la prestation de services des OGE.

 

Comme tout OGE a des responsabilités en matière de performance et de finances, l’audit d’un OGE peut relever d’une des deux catégories suivantes :

 

1. audit de performance (axé sur la rentabilité, l’efficience et l’efficacité de ses activités);
2. audit financier (axé sur la vérification des états financiers de l’OGE selon les critères comptables, en évaluant l’efficacité et la probité de sa gestion financière).

 

Un audit peut tomber clairement dans l’une ou l’autre des catégories ci-dessus ou constituer une combinaison des deux. Il peut être large (examiner la performance globale de l’OGE) ou se limiter à une activité ou un système particulier. Les rapports d’audit sont généralement rendus publics.

 

Peu importe le type d’audit, la vérification est menée habituellement en fonction de critères d’audit professionnels. Les rapports d’audit certifient ce fait ou expliquent pourquoi de tels critères étaient inapplicables, et justifient les critères ou la méthodologie utilisés. Le rapport d’audit peut indiquer les bonnes et les mauvaises pratiques observées; porter un jugement sur la gestion opérationnelle ou financière; signaler tout cas de non-respect des lois ou des politiques, et tout manquement à la probité ou à l’intégrité financière; relever les améliorations apportées depuis les audits antérieurs; et porter un jugement sur les méthodes et les systèmes utilisés ou sur le niveau des services fournis, en fonction des objectifs de l’OGE.

 

Un rapport d’audit professionnel est toujours objectif, factuel, exact, complet et juste, et fait ressortir autant les points forts que les points faibles de l’OGE. Il est recommandé que les vérificateurs discutent de leurs conclusions et de leurs recommandations avec l’OGE afin que ce dernier ait le temps de réagir et que son point de vue soit soigneusement pris en compte avant que le rapport final ne soit rendu public.

 

Audits de performance

L’audit de performance est un examen objectif, indépendant et systématique des activités et des systèmes de gestion d’un OGE visant à déterminer dans quelle mesure l’organisme a utilisé ses ressources de façon efficace, efficiente et économique. L’audit peut être mené intérieurement par l’OGE, ou effectué par des vérificateurs externes. Les audits de performance peuvent porter sur l’ensemble des activités d’un OGE ou se concentrer sur une fonction ou un programme particulier. Ils cernent les forces et les faiblesses dans les activités d’un OGE et recommandent toute mesure corrective appropriée. Il s’agit d’un mécanisme important pour améliorer la gestion électorale, implanter de bonnes façons de faire, rehausser la responsabilité publique et renforcer l’intégrité institutionnelle.

Méthodologie et portée d’un audit de performance

L’audit de performance implique à la fois un examen interne (contrôle des politiques et des dossiers pertinents de l’OGE, et entrevues avec des membres de l’organisme) et un examen externe (entrevues avec les parties prenantes et examen de reportages médiatiques et d’autres rapports externes sur les activités de l’OGE). Ce genre d’audit comprend habituellement des analyses coûts-bénéfices et des analyses de rentabilité, et utilise les indicateurs de performance (ceux prévus par l’OGE dans son plan stratégique, le cas échéant) ainsi que les normes de service définies par l’OGE ou attendues par ses parties prenantes, pour évaluer la performance de l’OGE en fonction de ses objectifs stratégiques.

 

Pour effectuer un audit de performance, il faut habituellement :

 

1. interviewer les principales parties prenantes (partis politiques, électeurs, élus, organismes de la société civile, médias, ministères et organismes publics, fournisseurs, etc.) et, au besoin, consulter les parties prenantes dans le cadre d’ateliers ou de séminaires;
2. interviewer les membres de l’OGE, le personnel du secrétariat et, s’il y a lieu, le personnel temporaire ou les entrepreneurs engagés pour les activités examinées;
3. examiner le plan stratégique de l’OGE, la structure hiérarchique, les politiques pertinentes, les plans opérationnels, les tâches assignées et la mise en œuvre des activités planifiées;
4. examiner les instruments constitutionnels, les lois, la réglementation, les jugements de tribunaux, les codes de conduite, le système informatique, les rapports, les procédures, les manuels, les directives et registres pertinents.

 

Audit de performance relatif à une élection : critères potentiels et questions spécifiques

Les critères utilisés et les questions couvertes dans le cadre d’un audit de performance dépendent de l’activité ou des activités visées par l’audit. Par exemple, un audit de performance portant globalement sur la conduite d’une élection pourrait comprendre les critères et les questions suivantes :

 

Critères d’un audit de performance relatif à une élection

• Préparation et conception : logique et exhaustivité de la planification de l’élection;
• Efficacité des processus électoraux; ratios de coût-production et qualité résultante;
• Efficacité des activités électorales : contribution des services de l’OGE aux objectifs de l’élection;
• Impact : effet de la conduite de l’élection par l’OGE sur l’environnement démocratique et la stabilité de l’État;
• Durabilité: capacité de maintenir les avantages découlant de l’élection.

 

Questions spécifiques traitées par un audit de performance relatif à une élection

• La pertinence des règles, politiques, procédures et normes de performance de l’OGE par rapport à ses objectifs pour l’élection;
• La pertinence de la structure et de la culture de l’OGE pour assurer des services du niveau de qualité prévu;
• La conformité de l’OGE à son cadre légal électoral et à ses règlements et procédures internes;
• Les cas de conflit ou de double emploi dans les activités électorales de l’OGE, et entre ces activités et d’autres programmes de l’OGE;
• L’effet du système électoral sur les systèmes et procédures de l’OGE;
• L’efficacité et la durabilité de l’utilisation de la technologie aux fins des élections;
• Les niveaux de connaissance électorale des membres et du personnel de l’OGE, et les effets de la formation et du développement du personnel sur ces niveaux;
• Les effets des campagnes d’information de l’OGE;
• L’efficacité des rapports entre l’OGE et les autres organismes ayant un rôle dans l’élection;
• La performance de l’OGE dans la mise en œuvre des principaux processus électoraux.

 

Résultats d’un audit de performance

Les résultats d’un audit de performance sont normalement constitués de constatations sur les activités ou processus vérifiés et de recommandations visant à aider l’OGE et ses organes de supervision à améliorer les services aux parties prenantes :

 

Types de constatations résultant d’un audit de performance

• Forces et faiblesses des systèmes de gestion et de l’équipe de gestion de l’OGE;
• Forces et faiblesses des méthodes de mise en œuvre des activités ou des processus;
• Contraintes ayant pu affecter la capacité de l’OGE à atteindre les objectifs liés aux activités vérifiées;
• Mesure dans laquelle les activités et les processus examinés ont atteint les objectifs, les niveaux de performance et les critères du service définis par l’OGE et attendus par ses parties prenantes.

 

Types de recommandations résultant d’un audit de performance

• Façons d’améliorer les systèmes et procédures administratifs, opérationnels et financiers en vue d’améliorer la performance de l’OGE en fonction de ses objectifs;
• Façons d’utiliser les ressources plus économiquement tout en assurant la qualité attendue;
• Façons d’utiliser les ressources de l’OGE plus efficacement en vue de réduire le ratio coût-production;
• Façons d’améliorer l’efficacité de l’OGE en atteignant mieux ses objectifs, ses normes de performance et les niveaux de service projetés;
• Changements à l’environnement externe de l’OGE qui l’aideront à atteindre ses objectifs et à améliorer sa prestation de services, sa viabilité à plus long terme et sa durabilité.
• Améliorations au cadre de gestion de l’OGE et à ses résultats projetés, ses normes de performance et ses niveaux de service afin que l’OGE puisse atteindre ses objectifs en servant mieux ses parties prenantes.

 

Les audits de performance peuvent avoir un large éventail de répercussions, à la fois sur l’OGE et sur la façon dont les parties prenantes perçoivent l’OGE. Entre autres répercussions, signalons un usage plus économique des ressources, une efficacité accrue, des politiques et pratiques de gestion plus solides, une meilleure qualité de service et une meilleure compréhension de la notion de responsabilité.

 

Audits financiers

L’audit financier interne de l’OGE est son dernier mécanisme de contrôle interne pour assurer la probité et l’intégrité financière. De son côté, l’audit financier externe examine les comptes de l’OGE pour fournir une opinion indépendante sur leur exhaustivité, leur conformité, leur intégrité et leur exactitude. La plupart des OGE sont tenus de soumettre des états financiers annuels vérifiés qui sont liés au plan annuel de travail. Le rapport peut faire état du niveau des contributions financières de l’État et des sources externes, le cas échéant, et de l’utilisation de ces fonds.

 

Les élections donnent lieu à un grand nombre d’opérations financières : acquisition de matériel, versement de salaires au personnel supplémentaire, etc. Beaucoup d’OGE ont un personnel relativement nombreux et dispersé, y compris des milliers de travailleurs temporaires, et achètent pour plusieurs millions de dollars de matériel et de services, souvent dans un laps de temps très court. Ce genre d’environnement peut être propice à la corruption et au détournement de fonds si des mesures de prévention adéquates ne sont pas en place.

 

Les audits financiers visent à fournir l’assurance raisonnable que les états financiers d’un OGE représentent fidèlement sa situation financière, ses résultats d’opérations et son flux de trésorerie, conformément aux principes de comptabilité et aux normes de déclaration financière généralement acceptés. Ces audits cherchent à établir si toutes les opérations financières ont respecté les critères de conformité financière, selon les règles de l’OGE lui‑même ou selon des lois ou règlements applicables à l’ensemble du secteur public. Ils aident également à déterminer si la structure de contrôle interne de l’OGE est conçue et appliquée de façon à bien garantir l’exactitude et l’intégrité des données financières et à prévenir la fraude.

 

L’audit financier peut couvrir une partie ou la totalité des éléments suivants :

 

a) états financiers et information financière (revenus et dépenses, encaissements et décaissements, inventaire des biens, etc.);

b) demandes budgétaires et variations entre la performance financière estimée et réelle;

c) conformité aux lois et règlements, surtout pour les achats, la comptabilité, les mesures anticorruption et la diffusion de l’information sur les contrats et les subventions;

d) contrôles internes relatifs aux fonds, aux biens et aux rapports financiers.

 

Autocontrôle

Les programmes d’assurance qualité internes sont le point de départ de toute démarche visant à garantir à l’OGE et à ses parties prenantes que les activités de l’OGE respectent certaines normes en matière de service, d’efficacité et de pertinence. Un programme d’assurance qualité peut comprendre les éléments suivants :

 

1. consultation des parties prenantes sur les nouveaux systèmes et méthodes;
2. mise en œuvre de processus de conception et de développement formellement examinés et étalonnés;
3. essais rigoureux de préimplantation;
4. programmes complets de formation;
5. évaluation du personnel professionnel pour s’assurer qu’il est apte à faire partie des associations professionnelles appropriées;
6. programmes officiels de surveillance postimplantation;
7. processus solides de détection d’erreurs et de rectification.

 

Les OGE peuvent suivre les lignes directrices et les normes de l’Organisation internationale de normalisation (ISO).

 

Évaluation de programme par les OGE

L’évaluation de programme est un autre outil largement utilisé pour aider les OGE à améliorer leur gestion. Il n’y a pas une nette distinction entre l’audit de programme et l’évaluation de programme. Les deux aident à déterminer de façon indépendante et objective comment l’OGE peut mieux utiliser ses ressources. L’audit de performance vise généralement à établir dans quelle mesure la performance de l’OGE est économique, efficiente et efficace par rapport aux objectifs de ses activités tels qu’énoncés dans son plan stratégique ou d’autres documents d’ordre légal ou opérationnel. Quant à l’évaluation de programme, elle commence en général par examiner si le cadre électoral, ainsi que les objectifs stratégiques que l’OGE a adoptés en fonction de ce cadre, répondent aux besoins des parties prenantes de l’OGE.

 

Voici certaines des questions posées lors d’une évaluation de programme :

 

1. Le cadre d’activité et les objectifs de l’OGE correspondent-ils aux besoins et objectifs des parties prenantes de l’OGE?
2. Les services fournis par l’OGE sont-ils nécessaires?
3. Les services de l’OGE pourraient-ils être fournis plus efficacement?
4. Quels sont les effets à court et à long terme des services fournis?

 

Les évaluations de programme sont complètement axées sur les résultats, et leurs conclusions influencent le cycle de planification stratégique de l’OGE. Elles se concentrent sur la manière dont l’OGE sert ses parties prenantes, cherchant notamment à déterminer si l’analyse des besoins sur laquelle les stratégies et activités de l’OGE sont fondées est encore valide. Comme elles sont axées sur les besoins des parties prenantes, elles visent à connaître les attentes de ces dernières ainsi que leurs vues sur la pertinence et l’efficacité des activités actuelles de l’OGE. À une époque où les attitudes sociétales, les cadres politiques et législatifs ainsi que les ressources technologiques sont en perpétuel changement, ces évaluations aident l’OGE à identifier des domaines d’activité qui ne répondent plus efficacement aux besoins de ses parties prenantes. L’évaluation de programme peut examiner si certains services spécifiques de l’OGE sont encore nécessaires, ou si d’autres institutions seraient mieux placées que l’OGE pour utiliser, en totalité ou en partie, les fonds publics disponibles pour ces services, par exemple l’éducation électorale.

 

Examens postélectoraux

Les OGE ont de plus en plus souvent recours à des examens postélectoraux pour déterminer l’efficacité de leurs structures légales et administratives et pour évaluer leur performance dans la conduite des élections. Ces examens constituent des compléments aux audits financiers et aux audits de performance. Le Botswana et la Géorgie, entre autres pays, prévoient la présentation de rapports de performance après chaque scrutin majeur. L’OGE du Botswana a engagé une équipe d’experts électoraux pour mener un examen de sa performance aux élections générales du pays en 2004. Cet examen a donné lieu à plusieurs recommandations de grande portée, impliquant notamment des modifications d’ordre constitutionnel et juridique.

 

Le rapport d’examen postélectoral analyse ce qui a bien fonctionné, ce qui a mal fonctionné, et les causes des problèmes observés. Il peut couvrir tous les aspects du système électoral, des processus, ainsi que des structures et capacités de gestion, et il est meilleur s’il est basé sur l’expérience directe des analystes du scrutin, pas seulement sur l’examen des dossiers. L’examen postélectoral peut analyser de façon détaillée les activités de vote et de dépouillement des bulletins, l’attitude des électeurs et la réaction des parties prenantes aux actions de l’OGE. Il peut aussi chercher à établir dans quelle mesure les processus de financement de l’OGE favorisent ou entravent la pérennité de l’OGE. Le rapport peut faire état des forces et des faiblesses de l’OGE et de la structure électorale, et recommander des mesures correctives. Les résultats de l’examen doivent être pris en compte dans toute discussion de réforme électorale et dans l’élaboration des procédures de l’OGE tout au long du cycle électoral.

 

Une approche à deux volets, combinant l’analyse des besoins avant une élection générale et l’examen postélectoral de la performance de l’OGE pendant la période électorale, peut aider à évaluer le niveau de pérennité à long terme d’élections libres et justes.

 

Liste de contrôle du cycle d’examen postélectoral d’un OGE : responsabilité et action

Direction de l’OGE :

• Avant la période électorale, établir la portée et les paramètres de l’examen après consultation des parties prenantes, et confier l’examen à un gestionnaire et une équipe de l’OGE ou, si nécessaire, à des conseillers externes.
• Expliquer au personnel de l’OGE la nature et le but de l’examen.

 

Équipe d’examen :

• Établir un plan et un calendrier pour la collecte d’information pendant et après la période électorale, ainsi que pour l’analyse et la préparation du rapport.
• Examiner le cadre documentaire pour les processus électoraux pertinents (tels que le cadre légal, les politiques et procédures de l’OGE et les documents pertinents publiés par d’autres organismes).
• Pendant la période électorale, observer des processus électoraux, interviewer des parties prenantes externes ainsi que le personnel de l’OGE, et recueillir de façon continue des données pertinentes sur la performance de l’OGE.
• Conduire des interviews postélectorales ou des tables rondes de parties prenantes pour recueillir des commentaires sur la performance de l’OGE.
• Rassembler des données postélectorales pour combler toute lacune de la documentation existante et pour éclairer des questions telles que des litiges relatifs aux résultats de l’élection.
• Analyser les données et rédiger un projet de rapport.

 

Direction de l’OGE :

• Examiner le rapport d’examen et le commenter.

 

Équipe d’examen :

• Rédiger le rapport d’examen final en tenant compte des commentaires de la direction de l’OGE.

 

Direction de l’OGE :

• Présenter le rapport d’examen aux parties prenantes.
• Discuter avec le personnel de l’OGE des changements recommandés dans le rapport d’examen.
• Faire valoir auprès des parties prenantes, y compris le gouvernement et l’assemblée législative, les réformes électorales recommandées dans le rapport d’examen.
• Élaborer pour l’OGE de nouvelles politiques et procédures basées sur les conclusions et recommandations du rapport d’examen, et sur toute réforme législative découlant du rapport.
• En consultation avec les parties prenantes, établir la portée et les paramètres de l’examen de la prochaine élection, en prêtant une attention particulière aux questions notées dans l’examen de l’élection antérieure.

 

Examen par les pairs

Les examens par les pairs permettent d’appuyer les mécanismes d’examen interne et externe (audit et évaluation) sur le savoir de praticiens électoraux expérimentés. Le fait d’utiliser des employés électoraux d’une région géographique pour aider à réaliser des audits financiers ou de performance, ou des évaluations postélectorales, dans une autre région géographique de l’OGE, comme cela a été fait en Australie au début des années 1990, peut être extrêmement avantageux. Il est possible que les bureaux d’OGE examinés tiennent compte davantage des recommandations provenant de pairs qui ont dû résoudre des problèmes de gestion semblables, et l’échange d’idées peut élargir les connaissances à la fois de l’examinateur et de l’examiné. On obtient des avantages semblables en utilisant des professionnels électoraux expérimentés provenant du même ou d’un autre pays, au sein des équipes d’examen externe des OGE.

Exigences de la supervision externe

La supervision externe d’un OGE fait partie de sa responsabilité externe, et peut être mise en œuvre par le biais de mécanismes tels que des audits ou des évaluations externes, des examens d’activités de l’OGE par un organisme ad hoc ou autre, ou des examens par un comité parlementaire, tel que le comité des affaires électorales ou le comité des comptes publics.

 

Si une entité chargée de l’examen externe d’un OGE n’est pas complètement indépendante, elle peut être sujette à une ingérence susceptible de nuire à la portée ou à la méthodologie de l’examen. Il peut y avoir des tentatives en vue de changer ou d’influencer le contenu des rapports d’examen. Diverses mesures de contrainte peuvent être utilisées contre des organismes de supervision, notamment des restrictions sur les paramètres d’examen, sur les délais d’enquête, sur l’accès à l’information ou sur l’accès au financement ou à d’autres ressources. En Indonésie, l’organisme de surveillance des élections, Panwas, surveille la conduite des élections et est en même temps l’organe de première instance pour le règlement de la plupart des litiges électoraux. Panwas est censé jouir d’une indépendance d’action, mais il est nommé et financé par l’OGE. En 2004, la contestation de certaines décisions de l’OGE par Panwas a entraîné un conflit entre les deux organismes et a amené l’OGE à enlever à Panwas tout rôle dans les contestations ou les différends impliquant l’OGE.

 

Les organismes de supervision doivent être autorisés à examiner des documents et des fichiers informatiques, à vérifier des services et des propriétés acquis avec des fonds publics, et à interviewer des membres et des employés de l’OGE ainsi que d’autres personnes. Ces autorisations peuvent être garanties si elles font partie du cadre légal. Sinon, l’OGE peut rehausser sa crédibilité en permettant un accès gratuit et sans entrave. Dans beaucoup de cas, les organismes officiels de supervision sont autorisés à obtenir des ordres de tribunaux obligeant l’OGE et d’autres organismes à produire des documents spécifiques, sous peine de sanctions. Quand un organisme de supervision est doté de pouvoirs d’enquête, il peut habituellement administrer des déclarations sous serment.

 

Pour être efficace, la supervision doit être soumise à un contrôle de qualité rigoureux afin qu’elle soit professionnelle, impartiale et exacte.

 

Responsabilité pour l’utilisation de systèmes informatiques

L’utilisation croissante de systèmes informatiques pour les opérations et la gestion électorales crée des défis de responsabilité supplémentaires pour les OGE. Indépendamment de la question de la pérennité, il importe d’assurer la confiance du public dans l’exactitude et la fiabilité de ces systèmes.

Le manque de traces concrètes d’opérations dans plusieurs systèmes informatiques, le manque de transparence et la complexité de la programmation informatique pour les non‑spécialistes, ainsi que les risques de manipulation des données dont les médias font largement état par des reportages sur les virus et le piratage, peuvent affecter la crédibilité des OGE qui ont recours à des systèmes informatiques pour des tâches vitales comme l’inscription des électeurs ainsi que l’enregistrement et le dépouillement des votes, mais sans être ouvertement responsables de leur usage.

 

La fiabilité et la sécurité des systèmes informatiques utilisés pour l’enregistrement et le dépouillement des votes font encore l’objet d’un débat intense. Aux États-Unis, au-delà des questions de performance technique, une partie du débat a porté sur le comportement de fournisseurs politiquement alignés. Les OGE doivent se montrer plus ouverts et responsables dans leur usage de la technologie depuis que les médias ont diffusé des reportages sur de présumés problèmes d’intégrité concernant les machines de vote mécaniques et électroniques utilisées aux États-Unis, y compris les appareils de vote à écran tactile comme ceux utilisés au Maryland en 2004. Le rapport de la Commission Baker-Carter sur la réforme électorale fédérale, publié en 2005, traite longuement des préoccupations au sujet du vote électronique.

 

Pour assurer l’intégrité des systèmes informatiques, les OGE doivent notamment :

 

1. tester rigoureusement les systèmes avant leur mise en service et publier les résultats des tests;
2. utiliser des systèmes d’exploitation et des applications à code source ouvert afin de favoriser la transparence des systèmes utilisés;
3. permettre au public de commenter des versions d’essai des codes sources lorsque des codes sources ouverts sont utilisés. Par exemple, la Commission électorale du territoire de la capitale australienne a affiché sur son site Web le code source proposé pour son système d’enregistrement et de dépouillement des votes, et a invité les informaticiens professionnels à lui transmettre leurs commentaires;
4. conserver dans un endroit sous contrôle indépendant une copie certifiée authentique du code autorisé pour chaque système informatique, et assurer régulièrement une vérification indépendante de ce code en le comparant avec celui utilisé par l’OGE afin de détecter et de supprimer tout changement non autorisé, comme cela a été recommandé aux États-Unis;
5. assurer un audit régulier des systèmes informatiques, et plus particulièrement de leurs dispositifs de sécurité;
6. veiller à ce que les systèmes informatiques produisent des documents de contrôle en papier pouvant être utilisés pour vérifier les résultats des systèmes, comme cela a été recommandé aux États-Unis;
7. veiller à ce que des systèmes auxiliaires soient disponibles en cas de panne.

 

Résumé : évaluation de la performance des OGE

• Le fait d’être responsable devant ses parties prenantes aide l’OGE à être transparent et bien géré, et à être perçu par le public comme un organisme professionnel et impartial.
• Il importe d’assurer à la fois une responsabilité non officielle basée sur une communication régulière avec les parties prenantes, et des mécanismes officiels de responsabilité financière et de performance. Il faut également que l’OGE rende des comptes sur l’observation des lois, la probité financière, l’intégrité opérationnelle et l’efficacité de son service à la clientèle.
• La responsabilité de performance est interne et externe. Les mesures internes comprennent des contrôles de gestion ainsi que des audits internes portant sur des questions de performance. Quant aux mesures externes, il peut s’agir d’examens externes ou de rapports obligatoires destinés à des parties prenantes telles que le pouvoir législatif. Une large distribution des rapports de l’OGE peut attirer l’attention d’un bon nombre de parties prenantes sur les défis et les réalisations de l’OGE.
• La responsabilité financière de l’OGE est également interne et externe. À l’interne, il faut des rapports financiers et des mécanismes de contrôle, ainsi que des audits internes réguliers. À l’externe, il faut des audits externes, la présentation régulière d’états financiers vérifiés à des parties prenantes telles que les assemblées législatives et les donateurs, ainsi que des examens effectués par un organisme approprié.
• L’utilisation de systèmes informatiques, surtout pour l’enregistrement et le dépouillement des votes, augmente les obligations de l’OGE en matière de responsabilité, car ces systèmes ne sont pas nécessairement transparents ou faciles à comprendre pour les parties prenantes. Il importe d’appliquer de hautes normes de qualité et d’intégrité, en s’assurant de conserver des preuves des opérations.
• Pour assurer les parties prenantes de son efficacité et de sa probité, l’OGE peut utiliser une variété de mesures, y compris des contrôles de qualité avant et pendant les scrutins, et par la suite des mécanismes d’audit, d’évaluation et de supervision externe. L’utilisation d’examens par des pairs peut ajouter de la crédibilité aux conclusions et recommandations de rapports d’évaluation.
• Les audits financiers et de performance peuvent mettre en lumière les bonnes pratiques d’un OGE, prévenir ou détecter la fraude, la corruption et la mauvaise gestion, et aider à déterminer comment l’OGE pourrait mieux se conformer à ses exigences financières et améliorer sa performance opérationnelle, ainsi que son intégrité institutionnelle, de façon à atteindre les objectifs de son plan stratégique.
• Les audits de performance évaluent l’économie, l’efficience et l’efficacité des activités d’un OGE, et peuvent s’avérer d’une grande utilité pour améliorer la qualité du service de l’organisme, son utilisation rentable des ressources ainsi que ses méthodes de gestion électorale. Quant aux audits financiers, ils peuvent contribuer à améliorer les contrôles financiers internes et à favoriser l’observation des règles pertinentes ainsi que l’utilisation efficace des ressources financières.
• Outre les audits, un OGE peut effectuer des évaluations de programme d’une partie ou de l’ensemble de ses activités. Ces évaluations aident non seulement à déterminer comment l’OGE a fait ce qu’il a projeté de faire, mais également si les objectifs stratégiques de l’OGE conviennent à son environnement et correspondent aux besoins de ses parties prenantes. Ils indiquent aussi comment les activités de l’OGE pourraient être améliorées pour répondre à ces besoins d’une manière plus économe, efficiente et efficace. Ils constituent une façon efficace d’aider les OGE à relever les défis d’un environnement externe changeant.
• Les examens postélectoraux bien planifiés sont particulièrement utiles aux OGE. Les recommandations découlant de ces examens peuvent sous-tendre des réformes de politiques ou de procédures à l’intérieur des OGE et aider ces derniers à faire valoir la nécessité de réformer le cadre électoral, tout au long du cycle électoral.
• La surveillance externe indépendante d’un OGE peut s’exercer par le biais de vérifications externes effectuées par un comité permanent de l’assemblée législative ou par un organe spécialement nommé à cet effet. Pour être efficace, l’entité chargée de ces vérifications doit avoir entièrement accès à la documentation et au personnel pertinents, être d’une nature indépendante, impartiale et professionnelle, et appliquer des contrôles de qualité rigoureux.

 

Pérennité des OGE

Bien qu’on dise que « la démocratie n’a pas de prix », tout OGE doit s’employer à améliorer la pérennité des élections démocratiques. Il importe de contrôler les dépenses en raison de plusieurs facteurs : coûts croissants des biens et services électoraux (y compris les nouvelles technologies), contraction des budgets du secteur public, fréquence croissante des élections tenues par des institutions politiques de différents niveaux, et forte concurrence entre les pays plus pauvres pour l’aide financière des donateurs internationaux. Par ailleurs, l’euphorie entourant une élection transitionnelle bien financée et bien conduite doit être tempérée par la réalisation du fait que des niveaux de financement similaires ne seront pas nécessairement disponibles pour les élections à venir.

Qu’est-ce que la pérennité?

Dans le domaine électoral, la pérennité (ou la durabilité) peut être définie comme un ensemble de politiques et de pratiques qui sont rentables, réalistes et conformes aux besoins de toutes les parties prenantes, à la fois dans le présent et dans l’avenir. La pérennité vise à réduire autant que possible la dépendance envers des apports et des ressources externes. La pérennité d’un OGE ne se définit pas seulement en termes financiers; elle englobe aussi les retombées sociales et politiques de ses activités. Par exemple, un pays pauvre sortant d’un conflit peut utiliser des systèmes et procédures de vote coûteux qui, au point de vue économique, seraient difficilement viables à long terme, mais qui, au point de vue politique, pourraient s’avérer essentiels pour établir la confiance parmi les parties prenantes ainsi qu’une paix et une stabilité durables dans le pays. La pérennité d’un OGE repose sur plusieurs éléments :

 

1. Un OGE a une pérennité institutionnelle si ses structures et processus lui permettent de réaliser son mandat et ses responsabilités sur une longue période (c’est-à-dire sur une série d’élections). Cela dépend dans quelle mesure la structure électorale (la constitution, la législation et la réglementation électorales ainsi que les politiques administratives et autres) permet à l’OGE d’accomplir son travail d’une manière efficace et efficiente.
2. Un OGE a une pérennité financière et économique si la nature et le niveau de son financement et de ses dépenses sont suffisants par rapport à son mandat et à sa responsabilité institutionnels.
3. Un OGE a une pérennité en matière de ressources humaines s’il est capable d’engager assez de personnel local qualifié pour gérer et mettre en œuvre ses systèmes et ses procédures.
4. Les autres formes de pérennité d’un OGE comprennent des facteurs sociopolitiques et environnementaux comme, par exemple, la capacité de ses politiques et de ses pratiques à favoriser l’égalité sociale et l’inclusion politique, à limiter les conflits et à promouvoir un environnement durable.

 

Pourquoi la pérennité des OGE est-elle importante?

Lorsque les politiques et les pratiques d’un OGE favorisent la pérennité, les parties prenantes ont davantage confiance dans le processus électoral et l’OGE. Par exemple, les gouvernements et les donateurs veulent s’assurer que les fonds qu’ils versent à l’OGE sont utilisés efficacement, et que l’OGE développe de plus en plus ses capacités internes afin de diminuer sa dépendance envers les apports extérieurs, particulièrement l’aide des donateurs. Les autres parties prenantes, telles que les partis politiques et le grand public, souhaitent aussi que les politiques et les pratiques de l’OGE contribuent à accroître l’intégrité électorale et la participation politique.

 

Pour les OGE des démocraties émergentes, qui dépendent souvent beaucoup de l’aide des donateurs, le défi de la pérennité est plus grand. Les difficultés économiques et politiques peuvent empêcher ces pays de financer complètement leurs propres élections. Dans les élections transitionnelles, les coûts élevés des processus de consolidation de confiance (maintien de la paix, éducation et information électorales, observation et surveillance électorales) peuvent être impossibles à assumer à long terme, et sont souvent financés grâce à une aide extérieure.

 

Dans les démocraties émergentes, un haut niveau d’assistance internationale pour les deuxièmes ou les troisièmes élections n’entraîne pas nécessairement une plus grande efficience ou efficacité, bien que les menaces à la transition démocratique initiale se soient en bonne partie estompées. Comme la scène politique mondiale continue d’évoluer, une baisse d’intérêt chez les donateurs peut entraîner le tarissement de ce genre de financement.

 

Un autre défi immédiat a été le transfert d’autorité d’OGE internationaux à des OGE entièrement locaux (nationaux) – comme au Cambodge et au Timor oriental – et la protection de la pérennité institutionelle de nouveaux OGE, comme ceux de l'Afghanistan, de la Bosnie-Herzégovine et de l'Irak.

Estimation des besoins

La pérennité d’un OGE peut être basée sur une estimation approfondie des besoins, par laquelle un pays évalue ses propres capacités de gestion électorale ainsi que les ressources financières, technologiques et humaines nécessaires pour organiser et conduire des élections libres et justes. Une telle estimation peut être entreprise par l’OGE lui-même, mais peut gagner en crédibilité si elle est menée par une entreprise privée ou par une organisation non gouvernementale indépendante. En général, les donateurs procèdent aussi à une évaluation des besoins lorsqu’ils mettent sur pied des programmes d’assistance.

 

Une estimation des besoins peut servir à déterminer la pérennité d’un OGE sur trois plans : celui du système, celui de l’organisation et celui des personnes. Elle est basée normalement sur une analyse experte de l’environnement électoral, et prend en compte les forces, les faiblesses, les possibilités et les menaces qui caractérisent l’OGE.

 

Sur le plan du système, l’estimation porte sur les environnements légal et institutionnel dans lesquels les élections ont lieu et vise à déterminer dans quelle mesure ces environnements favorisent ou entravent la pérennité de l’OGE. Elle comprend un examen de tous les aspects des politiques et du cadre légal relatifs aux élections, ainsi que les fonctions organisationnelles et les rapports avec les parties prenantes qui découlent de ces politiques et de ce cadre légal. Les instruments légaux fondamentaux à examiner sont la constitution, les lois régissant directement les processus électoraux ainsi que l’ensemble des règlements et des politiques administratives qui s’y rattachent. L’estimation peut aussi porter sur des parties du cadre légal qui sont indirectement pertinentes, telles que la législation ou les politiques du travail du secteur public, ou les règles et les pratiques du gouvernement en matière d’achats. Elle peut aussi inclure les liens de l’OGE avec d’autres organismes tels que le ministère de tutelle (dans le cas d’un OGE de modèle gouvernemental), les ministères qui fournissent un soutien financier et logistique à l’OGE, et les associations et organismes locaux et internationaux qui servent de réseaux de soutien et de partage de ressources pour l’OGE.

 

Sur le plan de l’organisation, l’estimation des besoins examine les stratégies et la culture administrative de l’OGE ainsi que ses processus de planification et ses processus d’élaboration et de mise en œuvre de politiques; sa structure de gestion; la répartition des rôles et des responsabilités; les mécanismes de communication et de coopération; et les normes relatives aux rapports financiers et à la performance du personnel. Ce genre d’estimation aide l’OGE à calculer la quantité de ressources requise pour conduire tout type de scrutin. L’OGE peut alors déterminer quelle portion du montant nécessaire peut provenir du budget national et quelle portion, le cas échéant, viendrait d’autres sources. L’estimation peut aussi examiner la nature et le niveau de l’assistance technique requise.

 

Sur le plan des personnes, l’estimation des besoins porte sur des questions comme la compétence du personnel, les possibilités de développement pour le personnel, et la loyauté du personnel à l’égard des objectifs et de la mission de l’OGE.

 

Quand un certain nombre d’estimations crédibles de cette nature ont été effectuées sur une certaine période, une image complète de la capacité de l’OGE commence à émerger, et la pérennité de l’OGE peut être évaluée de manière plus précise.

 

Pérennité électorale et soutien de donateurs

Le soutien de donateurs peut améliorer la qualité d’une élection et, dans certains cas, peut même être indispensable. Cependant, pour beaucoup d’OGE, ce soutien a des implications pour la pérennité d’élections libres et justes (voir les études de cas concernant l’Afghanistan, la Bosnie-Herzégovine, Fidji, le Lesotho, le Mozambique, le Nigeria et le Yémen).

 

Les donateurs peuvent fournir des fonds et de l’assistance technique, y compris des technologies avancées. Cependant, certains donateurs évitent de fournir de l’aide pour les budgets récurrents des OGE, c’est-à-dire les coûts de base reliés au personnel et à la location de bâtiments et de mobilier, ainsi qu’à d’autres éléments comme les véhicules motorisés et le combustible. Le soutien d’un donateur constitue parfois une forme d’aide liée, en fonction de laquelle l’OGE est tenu d’acheter des biens et services de fournisseurs du pays donateur. Souvent, le fait d’acheter ces biens et services de sources externes peut augmenter de beaucoup le coût global des élections. À long terme, les nouvelles technologies peuvent entraîner des dépenses considérables pour l’OGE, par exemple pour l’entretien du matériel ou les droits d’utilisation des logiciels. L’implantation de solutions technologiques fournies par des donateurs peut entraîner une dépendance croissante à l’égard de technologies provenant de l’extérieur, comme cela a été le cas pour l’inscription des électeurs en Haïti.

 

Dans certaines situations postconflictuelles (p. ex. Bosnie-Herzégovine, République démocratique du Congo, Haïti, Libéria), les donateurs assument la presque totalité du coût des élections transitionnelles. Les élections subséquentes ne peuvent pas bénéficier du même niveau de financement ni, par conséquent, du même niveau de services électoraux, ce qui peut constituer une source de mécontentement. Cela démontre la nécessité de créer des structures transitionnelles dont les autorités locales peuvent assumer le fonctionnement par la suite, et l’importance de développer localement les compétences nécessaires pour assurer le financement des élections futures. Dans d’autres situations postconflictuelles, une aide extérieure peut être vitale, mais il peut s’avérer préférable sur le plan politique ou économique que l’organisation et la conduite des élections transitionnelles ne soient pas confiées à des autorités extérieures : les cas de l’Afghanistan et de l’Irak illustrent peut-être ce genre de situation. Les États non viables et les OGE non viables peuvent aussi avoir besoin d’une aide considérable de la part de divers donateurs, parfois sous l’égide de l’ONU, comme dans le cas du Libéria en 2004-2005.

 

Les donateurs doivent veiller à ce que l’assistance électorale fournie à un OGE soit efficace et encourage la pérennité. Parmi les points clés à prévoir à cet égard :

 

1. la coordination avec l’OGE et les autres donateurs;
2. l’assistance planifiée en fonction des besoins de l’OGE;
3. des systèmes et des solutions adaptés à l’environnement de l’OGE;
4. un programme de formation destiné aux dirigeants et au personnel de l’OGE;
5. l’intégration de cadres de l’OGE dans la gestion de programmes financés par des donateurs;
6. la prise en compte des coûts à long terme de tout système ou équipement.

 

Selon une étude CORE (Cost of Registration and Elections) réalisée en 2005, le Cambodge, qui en 1993 dépendait d’assistance extérieure pour quelque 80 % de son budget électoral, avait ramené cette dépendance à moins de 50 % aux élections de 2003. Il est certes souhaitable de transférer des compétences à des responsables électoraux locaux pendant la période des élections transitionnelles, mais dans les faits, ce but est rarement atteint d’une manière satisfaisante, et le transfert de compétences doit généralement continuer après la période de transition. En contexte postconflictuel, l’assistance externe initiale est vitale pour restaurer la démocratie et la stabilité, mais à moins qu’une aide externe importante soit maintenue à moyen terme pour continuer à développer les capacités de l’OGE, le processus électoral et la démocratie elle-même risquent d’essuyer des revers.

 

Les nouvelles technologies peuvent aider à améliorer la qualité des processus électoraux, notamment ceux qui exigent le traitement rapide de grandes quantités de données (p. ex. délimitation des circonscriptions électorales, inscription des électeurs, enregistrement et dépouillement des votes). Un nombre croissant d’OGE s’intéressent au vote électronique. Même certains OGE financièrement autonomes, comme celui du Costa Rica, ont besoin d’assistance extérieure pour financer l’introduction de nouvelles technologies (voir l’étude de cas). Les avis sont partagés sur l’opportunité de financer à long terme des systèmes de vote informatisés, des services Internet et de télécommunications, ou d’autres technologies électorales telles que des systèmes de scanographie et de biométrie pour l’inscription des électeurs. Parmi les facteurs que les OGE et les donateurs doivent prendre en compte :

 

1. les avantages coûts/bénéfices financiers, sociaux et politiques d’utiliser l’aide extérieure pour financer de nouvelles technologies plutôt que d’autres programmes d’assistance électorale;
2. la durée de vie de la technologie (le matériel devra-t-il être remplacé à grands frais pour le prochain scrutin ou sera-t-il encore utile pendant des années?);
3. les capacités locales d’entretien technologique; s’il n’est pas possible, financièrement ou techniquement, d’assurer l’entretien du matériel ou des logiciels obtenus de sources extérieures, ou s’il n’y a pas de transfert de compétences en vue d’assurer la continuité de fonctionnement après le départ des conseillers internationaux, la technologie provenant de l’extérieur du pays peut s’avérer une solution très coûteuse et sans lendemain;
4. la possibilité de mettre la technologie à la disposition d’autres organismes du gouvernement ou de la collectivité après l’élection, et même de la prêter à d’autres pays pour leurs élections;
5. la formation d’employés électoraux temporaires à l’aide de technologies de source extérieure, de façon que ces employés puissent appliquer dans leur milieu de travail postélectoral les connaissances ainsi acquises.

 

Pratiques favorables à la pérennité

Le principal critère de la pérennité est la rentabilité (définie ici comme la fourniture d’un service efficace au coût le plus bas possible), et non simplement le coût le plus bas. Les exigences de base d’élections légitimes ne peuvent pas être compromises pour réaliser des économies. Une mesure particulière destinée à réduire les coûts électoraux peut bien fonctionner dans un pays, mais pas dans un autre à cause de différences d’ordre légal, politique ou socioéconomique. Le fait d’instituer un OGE à membre unique permet d’économiser des fonds publics, mais en Inde cette formule a été rejetée par la Cour suprême qui la jugeait peu propice à des décisions équitables, ouvrant ainsi la voie à la création d’un OGE à trois membres en 1995. Il n’est donc pas possible de proposer des solutions de pérennité applicables dans tous les cas, mais seulement des principes généraux.

 

Les budgets de base des OGE peuvent être réduits en rationalisant les structures, par exemple le nombre de membres ou d’employés au sein de l’organisme. Les OGE au Cambodge et en Afrique du Sud ont entrepris une telle rationalisation en 1999 et 2002, respectivement. Le fait d’avoir un personnel permanent peu nombreux, soutenu par un personnel de terrain temporaire bien formé, peut réduire les coûts tout en maintenant l’efficacité. Pour les plus petits OGE, l’exemple de Fidji montre que le personnel électoral de base peut être très peu nombreux, mais néanmoins fonctionnel. Cependant, la perte d’employés expérimentés peut avoir un effet très négatif sur la performance de l’OGE. Trouver un juste équilibre n’est pas facile.

 

Les OGE de modèle gouvernemental ou d’autres modèles peuvent réaliser des économies importantes lorsque des fonctionnaires ou des volontaires sont prêtés à l’OGE pendant les périodes électorales. Bien que ce genre de transfert de personnel favorise la pérennité financière, il peut aussi avoir un effet négatif sur la performance de l’OGE, de même que sur la confiance publique, et affecter ainsi la pérennité politique du processus électoral. Les structures organisationnelles et les coûts reliés aux membres et aux employés constituent un élément important de toute stratégie viable destinée à assurer la pérennité d’élections libres et justes. Un OGE peut utiliser divers outils de gestion, comme l’analyse de tâches, pour déterminer le nombre minimal d’employés requis pour exécuter ses fonctions. Si un tel OGE désire engager du personnel supplémentaire, il doit alors invoquer des motifs d’efficience et d’efficacité. Par ailleurs, il est possible de réaliser des économies considérables en tenant les élections pour tous les niveaux de représentation le même jour. Cependant, comme l’instauration d’un tel système peut avoir un effet marqué sur le plan politique, il se peut que les arguments en faveur de la pérennité politique l’emportent sur les considérations d’ordre financier.

 

Gestion du personnel et pérennité

Le personnel peut représenter une proportion considérable des coûts d’un OGE, mais il constitue aussi son plus grand atout. On peut réduire le budget de base d’un OGE en rationalisant ses structures, par exemple le nombre de membres ou d’employés de l’OGE. Les OGE au Cambodge et en Afrique du Sud ont entrepris une telle rationalisation en 1999 et 2002, respectivement. Le fait d’avoir un personnel permanent peu nombreux, soutenu par un personnel de terrain temporaire bien formé, peut réduire les coûts tout en maintenant l’efficacité. Pour les plus petits OGE, l’exemple de Fidji montre que le personnel électoral de base peut être très peu nombreux, mais néanmoins fonctionnel. Un OGE peut utiliser divers outils de gestion, comme l’analyse de tâches, pour déterminer le nombre minimal d’employés requis pour exécuter ses fonctions. Si un tel OGE désire engager du personnel supplémentaire, il doit alors invoquer des motifs d’efficience et d’efficacité. L’utilisation d’OGE temporaires plutôt que permanents peut aussi favoriser la pérennité financière.

 

Cependant, si l’on envisage d’assurer la pérennité financière de l’OGE par le biais de la gestion du personnel, il faut mesurer soigneusement les répercussions d’une telle approche sur la pérennité politique et opérationnelle de l’organisme. Par exemple, les OGE de modèle gouvernemental ou d’autres modèles peuvent réaliser des économies importantes lorsque des fonctionnaires ou des volontaires sont prêtés à l’OGE (comme en Inde) pendant les périodes électorales. Bien que ce genre de transfert de personnel favorise la pérennité financière, il peut aussi avoir un effet négatif sur la performance de l’OGE, de même que sur la confiance publique, et affecter ainsi la pérennité politique du processus électoral. Trouver un juste équilibre n’est pas facile.

 

L’incapacité à retenir un nombre suffisant d’employés expérimentés peut nuire à la pérennité de l’OGE. Le personnel expérimenté, y compris le personnel temporaire des bureaux de vote, porte la mémoire institutionnelle de l’OGE (la connaissance de ce qui a et n’a pas fonctionné, et l’expérience à transmettre au nouveau personnel et aux autres parties prenantes). La rétention du personnel exige une planification active comprenant, par exemple, des programmes de récompense, de formation et de développement ainsi que des possibilités de promotion. La planification de la relève (mentorat pour le personnel moins expérimenté, débriefings de départ, etc.), combinée à un bon système d’archives électorales, aide à assurer la pérennité d’un OGE lorsque des employés clés quittent l’organisme.

 

Matériel électoral

Toute bonne politique relative à la conception, l’acquisition et la gestion du matériel électoral est basée sur une analyse de besoins rigoureuse et contribue ainsi à la pérennité de l’OGE. Avant d’acquérir du matériel, l’OGE doit déterminer quelles sont ses meilleures options, après avoir pris en considération les critères suivants :

 

1. besoin (avantages que le matériel visé apporterait aux processus électoraux);
2. origine locale ou extérieure (coût, contrôles, délais de production, qualité, fiabilité de la livraison, entretien, remplaçabilité);
3. qualité (coût, conditions d’utilisation, conformité à des normes d’intégrité, durabilité);
4. usage unique ou multiple (coûts de production et d’entreposage, méthodes de recyclage ou de mise au rebut et autres impacts environnementaux, possibilités d’utilisation par d’autres organisations);
5. complexité (niveaux de connaissance des utilisateurs, besoins de formation, capacités d’entretien);
6. quantité (coût unitaire, délais de production, besoins d’entreposage, réserves requises);
7. distribution (coûts et ordonnancement de la distribution);
8. stockage et archivage (coûts, accessibilité, entreposage central ou décentralisé, mesures de protection des actifs, taux de détérioration);
9. mise au rebut (impacts environnementaux, valeur de fin de vie, exigences de sécurité).

 

Les OGE ont des responsabilités d’ordre communautaire : ils doivent prendre en compte non seulement la pérennité économique du matériel qu’ils achètent, mais aussi ses impacts environnementaux et sociaux. L’analyse de cycle de vie, qui examine les impacts économiques, environnementaux et sociaux des produits du début à la fin de leur vie utile, peut aider les OGE à choisir du matériel électoral adéquat. Cette analyse porte sur tous les impacts : production, possibilités de réutilisation, exigences d’entreposage et de distribution sur toute la vie du matériel, et coûts d’une mise au rebut écologique ou possibilités de recyclage.

 

Une évaluation rigoureuse de la nécessité réelle de certains types de matériels et un contrôle serré des quantités produites peuvent favoriser la pérennité financière. Des pays comme le Cambodge ont réduit considérablement leurs coûts en n’imprimant pas des cartes d’identité spéciales pour les électeurs. Des contrôles serrés sur l’impression de bulletins de vote et divers formulaires aident aussi à réduire les coûts.

 

Il peut arriver que du matériel existant à coût modique ne soit pas pleinement utilisé dans les démocraties nouvelles ou émergentes parce que le public n’a pas confiance dans la capacité de l’OGE d’assurer la sécurité et de prévenir la fraude si le matériel en question est utilisé. Par exemple, un OGE peut être obligé de faire imprimer les bulletins de vote à l’étranger parce que les partis d’opposition ne sont pas d’accord pour que le travail soit confié à l’imprimeur du gouvernement ou à des imprimeurs locaux. En revanche, la loi indonésienne exige l’impression locale des bulletins de vote, les OGE d’Australie, du Canada et de l’Afrique du Sud utilisent du matériel peu coûteux pour les urnes et les isoloirs, et le Nicaragua utilise des urnes produites localement, sans que la sécurité du vote en souffre. Ce genre de matériel à faible coût peut être utilisé si l’OGE a un bon système de contrôles de sécurité.

 

Beaucoup d’OGE réduisent leurs frais en partageant des ressources : urnes, appareils-photo, isoloirs, etc. Par exemple, l’OGE du Ghana a prêté du matériel de scrutin à d’autres OGE de sa région en 2003 et 2004. L’OGE d’Afrique du Sud a fourni des services professionnels à d’autres OGE du continent africain et a partagé avec eux de l’équipement informatique. Le partage de ressources peut aussi se faire entre l’OGE et d’autres organismes publics, tels que les ministères et les autorités municipales, dans des domaines comme le transport, la logistique, la statistique et les services professionnels apparentés.

 

Des élections tenues dans les années 1990, notamment au Cambodge et en Indonésie, ont montré que la préservation du matériel et de l’équipement électoral après un scrutin
(p. ex. véhicules motorisés, téléphones portables, ordinateurs, urnes) peut être négligée, ce qui risque d’entraîner des détournements ou des dommages. Les OGE peuvent subir des pertes considérables de cette façon et miner leur crédibilité auprès des bailleurs de fonds. Une gestion efficace et continue des biens aide à éviter ce genre de problème.

 

Implications structurelles et technologiques de la pérennité

Systèmes électoraux

Chaque type de système électoral soulève des questions différentes concernant la pérennité politique, sociale et financière. Le type de système électoral utilisé détermine plusieurs éléments : le découpage électoral, les processus d’enregistrement des électeurs, les exigences en matière d’éducation électorale et d’information, la conception et la production des bulletins de vote, le nombre de jours prévus pour le vote et la nécessité ou non d’élections partielles. Ces questions sont examinées en détail dans la section consacrée aux systèmes électoraux. Par exemple, il peut être plus coûteux d’avoir un système basé sur des petites circonscriptions électorales, avec un processus spécifique de découpage électoral, des bulletins de vote différents pour chaque circonscription, des mécanismes hautement précis pour l’inscription des électeurs et la prévention de la fraude, et un OGE doté d’une structure administrative capable de traiter chaque circonscription comme une unité distincte. En revanche, les grandes circonscriptions plurinominales (c’est-à-dire représentées par plusieurs élus) peuvent nécessiter des systèmes complexes et coûteux pour le dépouillement des votes, être difficiles à gérer de façon précise et transparente pour l’OGE et entraîner des coûts de transport et d’autres frais de logistique plus élevés. Les partisans de chaque type de système électoral font valoir des arguments de pérennité sociale et politique qui doivent être soupesés avec soin à la lumière de la situation particulière du pays concerné.

 

Le découpage électoral

La fréquence des processus de découpage électoral et la méthode utilisée peuvent être examinées pour améliorer la pérennité du système. En confiant le découpage à l’OGE, on fait l’économie d’un organisme séparé chargé de cette tâche. Par contre, si le gouvernement possède un bureau de cartographie ayant également d’autres tâches, l’OGE n’a pas à faire double emploi avec ce bureau. Les coûts peuvent être réduits à l’aide de différents moyens : cartographie électronique simple, bases de données démographiques pour la délimitation des circonscriptions, processus de révision simplifiés, etc. L’adoption de circonscriptions plurinominales basées sur les limites de régions administratives existantes peut réduire radicalement ou même éliminer les coûts de découpage électoral. Cependant, le découpage électoral est une question politiquement sensible, et il doit être mis en œuvre d’une manière politiquement durable.

 

Inscription des électeurs

Le coût de l’établissement et du maintien du registre des électeurs peut être sensiblement affecté par le système utilisé et ses composants. La méthode de collecte des données peut avoir des effets considérables sur les coûts et l’exactitude du registre, et par conséquent sur sa pérennité politique. Par exemple, les données peuvent être rassemblées spécifiquement pour l’inscription des électeurs ou tirées d’une base de données existante; l’inscription peut se faire de façon continue ou au moyen d’une opération semblable à un recensement national avant une élection; l’inscription peut être de type passif (l’OGE contacte les électeurs) ou actif (les électeurs doivent contacter l’OGE); le vote peut se faire avec ou sans carte d’identité spéciale; les électeurs disposent de différents moyens, selon les cas, pour contester des inexactitudes présumées dans le registre des électeurs. L’utilisation de moyens technologiques pour l’inscription des électeurs (p. ex. empreintes digitales, photographies, documents avec codes à barres, appariement de bases de données pour la mise à jour des dossiers d’inscription ou la production de registres des électeurs) peut avoir des répercussions financières considérables.

 

La tenue de registres électoraux exacts est une activité coûteuse. Chaque OGE doit déterminer quels contrôles sont nécessaires pour l’inscription des électeurs et, compte tenu du niveau de la confiance publique et des mécanismes en place pour prévenir la fraude électorale, lesquels peuvent s’avérer redondants et être éliminés, par mesure d’économie. Le fait de comparer les données d’inscription électorale avec les renseignements conservés par d’autres organismes du gouvernement peut aider à gérer le registre des électeurs de façon rentable, bien que cela puisse soulever des inquiétudes sur la confidentialité des données. Si le registre des électeurs peut être extrait d’une base de données d’inscription civile nationale qui soit fiable et politiquement acceptable, comme au Sénégal et en Suède, ou si les registres des naissances et des décès sont informatisés et accessibles à l’OGE, les coûts peuvent être considérablement réduits. L’inscription des électeurs en continu peut, à long terme, constituer une autre source d’économies.

 

Le processus de vote

Dans tout pays, une élection générale ou un référendum est un événement national majeur nécessitant un budget important pour se dérouler de façon efficace. On peut limiter les coûts en évaluant soigneusement les besoins en bureaux de vote, en personnel et en matériel électoral. Si la sécurité, l’intégrité et l’efficacité du service peuvent être assurées, les bureaux de vote dans les secteurs plus densément peuplés peuvent être regroupés, entraînant ainsi des économies importantes. En améliorant la répartition des tâches, l’aménagement des bureaux de vote et la formation du personnel, on peut abaisser le ratio du personnel de scrutin par rapport aux électeurs sans réduire la qualité du service. Les pays qui étalent le vote sur deux jours peuvent examiner la possibilité de faire des économies en prévoyant des heures de vote suffisantes en une seule journée. Toute proposition visant à réduire le nombre de jours ou d’heures de vote doit tenir compte des heures habituelles de travail, de façon à répondre aux besoins de toutes les classes d’électeurs.

 

En améliorant l’accès des électeurs et en offrant aux électeurs la possibilité d’utiliser des mécanismes comme le vote postal (p. ex. en Australie et en Espagne) et le vote à l’étranger, et des services spéciaux pour permettre le vote dans les prisons, sur les bateaux et dans les hôpitaux, les OGE ont été amenés à offrir des services relativement plus coûteux aux électeurs. Ces activités, surtout si elles concernent un grand nombre de réfugiés ou d’autres personnes absentes de leur pays, comme en Bosnie-Herzégovine, en Afghanistan et en Irak, peuvent constituer un fardeau pour la durabilité financière des processus électoraux. Cependant, les coûts accrus doivent être jugés en tenant compte des responsabilités sociales de l’OGE, et de la légitimité politique supplémentaire gagnée en permettant à ces électeurs d’exercer leur droit de vote.

 

La formation du personnel de l’OGE peut coûter cher, et ce poste budgétaire est souvent considéré par les gouvernements ou les OGE comme relativement facile à comprimer quand ils examinent des budgets électoraux. Cependant, une formation inadéquate entraîne souvent des coûts financiers et politiques plus élevés découlant de la piètre performance du personnel – ce qui peut affecter la crédibilité du processus électoral et avoir un effet à long terme sur la réputation et la pérennité de l’OGE.

 

Processus de vote et de dépouillement automatisés

Il existe sur le marché plusieurs appareils automatisés qui sont censés améliorer les méthodes de vote et réduire les coûts, en particulier les coûts de personnel. Certains de ces appareils, fait-on valoir, offrent un haut niveau de fiabilité et de protection contre la fraude électorale. Beaucoup sont capables de fournir des pistes d’audit. Certaines de ces machines de vote électronique (MVE) ont été utilisées notamment en Australie, en Belgique, au Brésil, aux États-Unis et au Venezuela au cours des dernières années, et récemment, pour la première fois, dans l’ensemble de l’Inde. Aucune analyse fiable n’a encore été effectuée sur la rentabilité des nouvelles technologies de vote et de dépouillement, mais certains indices tendent à montrer que les MVE pourraient réduire les coûts électoraux à terme, surtout les coûts associés à l’impression et à l’entreposage des bulletins de vote ainsi que les coûts de dépouillement. L’utilisation de lecteurs optiques pour le dépouillement des votes peut assurer l’exactitude et la rapidité du processus électoral, tout en maintenant l’emploi d’un bulletin de vote en papier qui peut être examiné physiquement, en cas de litige postélectoral.

 

Avant d’adopter toute nouvelle technologie électorale, il importe de bien jauger le niveau de confiance du public, de procéder à des essais avec la participation des parties prenantes et d’obtenir l’accord des parties prenantes principales pour l’introduction des nouvelles technologies. À cause du manque potentiel de transparence du vote et du dépouillement électroniques, l’utilisation de MVE peut susciter la méfiance de certains détracteurs, qui peuvent faire valoir que de tels appareils se prêtent facilement à des manipulations. Ce genre de critique n’a rien d’étonnant, étant donné les failles de sécurité ainsi que les omissions et les erreurs d’enregistrement régulièrement signalées à propos d’appareils de vote à écran tactile ou autres utilisés aux États-Unis.

 

L’exactitude et l’intégrité de ces appareils dépendent directement des entreprises et des personnes qui les conçoivent, les programment, les testent et les entretiennent. Il est possible d’introduire des MVE qui améliorent le processus électoral sur les plans de l’intégrité, des coûts et de la rapidité, à condition d’avoir mis en place des mesures claires de contrôle et de responsabilité, telles que des audits réguliers ou des systèmes de sauvegarde (voir Responsabilité pour l’utilisation de systèmes technologiques ).

 

Il n’est pas sage pour un pays pauvre d’adopter des technologies de pointe alors qu’il est incapable de répondre aux besoins en alimentation et en développement de ses citoyens. L’opportunité d’utiliser des technologies avancées pour l’inscription des électeurs, la gestion des registres électoraux ainsi que l’enregistrement et le dépouillement des votes doivent être évalués en tenant compte d’autres priorités nationales pressantes telles que la santé et l’éducation. La technologie électorale a de meilleures perspectives de pérennité lorsqu’elle peut être utilisée aussi à d’autres fins sur une base continue. Il faut prendre en considération non seulement ses coûts immédiats et les autres possibilités d’usages des fonds, mais également les coûts futurs et l’expertise nécessaire pour leur entretien. Toute évaluation de pérennité doit tenir compte des conséquences à plus long terme.

 

Le processus de dépouillement des votes est un de ceux qui font le plus souvent l’objet de mesures d’automatisation et d’économie, et beaucoup d’appareils automatisés s’occupent à la fois d’enregistrer et de compter les votes. À moins que des traces d’audit en papier soient prévues pour chaque vote, ces processus automatisés peuvent manquer de transparence. Le processus de dépouillement est considéré comme un élément vulnérable d’une élection, et doit toujours être mené de manière transparente par un personnel bien formé.

 

L’exigence de transparence à toutes les étapes du dépouillement et de la totalisation des votes peut limiter les mesures d’économie applicables à un processus manuel de dépouillement. Des parties prenantes aux élections générales tenues en Guyane en 1997 et au Zanzibar (Tanzanie) en 1995 et 2000 se sont plaintes que des événements survenus pendant le dépouillement des votes ont affecté les résultats de façon défavorable et ont fait ressortir l’importance de la transparence dans l’ensemble du processus de dépouillement. Dans les deux pays, des inconnus auraient modifié certains résultats après leur transmission par les bureaux de vote, et les partis d’opposition ont jugé que ces actes avaient affecté les résultats des élections.

 

 

Résumé : la pérennité des OGE

• Les OGE sont soumis à une pression constante en vue d’améliorer leur capacité à assurer des services efficaces et efficients.
• La pérennité est le fait d’avoir des politiques et des pratiques rentables et réalistes, qui répondent aux besoins de toutes les parties prenantes, à la fois dans le présent et dans l’avenir. Il s’agit d’un plus grand défi pour les démocraties nouvelles et émergentes.
• Afin de renforcer la confiance des parties prenantes dans le processus électoral et d’assurer leur propre survie, les OGE doivent viser la pérennité sur les plans financier, économique, institutionnel, sociopolitique et environnemental dans l’ensemble de leurs activités.
• Des évaluations sur les plans du système, de l’organisation et du personnel peuvent aider un OGE à déterminer sa situation en matière de pérennité.
• Surtout dans les démocraties nouvelles ou émergentes, les niveaux de soutien et d’engagement des donateurs ont un grand impact sur la pérennité des OGE. Le soutien de donateurs peut avoir des effets positifs et négatifs. Il peut améliorer la qualité d’une élection en particulier, mais ses influences et toute éventuelle dépendance de l’OGE envers ce soutien peuvent nuire à la pérennité de l’OGE.
• Les donateurs ont la responsabilité de s’assurer que leur soutien contribue à la pérennité de l’OGE, notamment en coordonnant leur action en fonction des besoins de l’OGE et en favorisant le transfert de compétences.
• Les nouvelles technologies sont séduisantes pour les OGE et souvent aussi pour les donateurs, mais les OGE doivent prendre des décisions objectives sur leur utilité à long terme et leur impact sur la pérennité des OGE. L’ampleur du recours aux nouvelles technologies doit dépendre des ressources dont le pays dispose et des avantages attendus de ces technologies 
• La recherche de la pérennité influence les choix de systèmes électoraux, ainsi que les structures et procédures mises en place pour des processus coûteux, complexes et exigeants sur le plan de l’intégrité, telles que le découpage électoral, l’inscription des électeurs, le vote ainsi que le dépouillement et la totalisation des voix. Les OGE doivent analyser avec soin les niveaux d’intégrité nécessaires pour ces processus, les technologies à utiliser et les effets de ces choix sur la pérennité financière et sociopolitique de l’OGE.
• Le personnel ainsi que ses connaissances et son expérience constituent le plus grand atout d’un OGE. Investir dans la rétention et le développement des ressources humaines, et dans la conservation de la mémoire institutionnelle malgré le départ d’employés expérimentés, est une activité essentielle à la pérennité d’une organisation.
• La pérennité dépend beaucoup, également, de l’efficacité de la conception, de l’acquisition et de la gestion des matériels basées sur des analyses rigoureuses de besoins et de rentabilité.

 

Coopération à travers les réseaux d’OGE

La mondialisation entraîne des changements rapides dans le domaine de la gestion, y compris dans l’administration électorale, et cette évolution amène les OGE à s’éloigner des structures hiérarchiques et des habitudes du passé.

 

La collaboration entre organismes intéressés à l’amélioration de l’administration électorale se développe à trois niveaux : national, régional et international. Aujourd’hui plus que jamais, un nombre croissant de gestionnaires électoraux travaillent ensemble dans le cadre de réseaux bien établis pour améliorer leurs méthodes de travail dans leurs pays respectifs. Désormais, les gestionnaires électoraux ne fonctionnent plus dans l’isolement et sans appui externe pour accroître leurs connaissances et leurs compétences.

 

Les prochaines sections traiteront des réseaux d’OGE en expliquant leur rôle et leur importance, et en décrivant les divers réseaux qui existent actuellement sur les plans national, régional et mondial. On établira aussi la distinction entre les réseaux d’organismes de gestion électorale et les réseaux d’organisations non gouvernementales qui soutiennent la démocratie électorale.

 

Qu’est-ce qu’un réseau électoral et pourquoi ces réseaux sont-ils importants?

Un réseau électoral est un système de collaboration qui regroupe des praticiens électoraux en vue de trouver des solutions à des problèmes communs et de générer des innovations par le partage d’idées et d’expériences. Les réseaux électoraux sont importants parce qu’ils aident les gestionnaires électoraux du monde entier à faire face aux changements rapides qui transforment les environnements dans lesquels les élections ont lieu.

 

Les réseaux électoraux peuvent exister au niveau national pour servir les intérêts de praticiens électoraux individuels, au niveau régional pour servir les intérêts de divers OGE d’une région donnée, et au niveau mondial pour favoriser la coopération entre réseaux d’OGE.

 

Les réseaux électoraux permettent aux gestionnaires électoraux d’échanger de l’information et de l’expérience, favorisant ainsi la pérennité des OGE. Ils facilitent aussi les discussions sur diverses questions épineuses qui ont des répercussions sur le travail des gestionnaires électoraux : l’indépendance des OGE, leur financement, l’utilisation de la technologie dans les élections, etc.

 

Réseaux électoraux nationaux

Au Royaume-Uni, l’Association of Election Administrators (AEA, Association des administrateurs électoraux) regroupe l’ensemble des principaux administrateurs électoraux. Elle organise des activités de formation et d’éducation pour ses membres, défend leurs intérêts et facilite l’échange de ressources et d’expertises. L’organisme dispense aussi des cours de qualification professionnelle qui sont un préalable obligatoire pour accéder à certaines fonctions électorales de niveau local au Royaume-Uni.

 

Aux États-Unis, la National Association of State Election Directors (Association nationale des directeurs des élections d’État) et la National Association of Secretaries of State (Association nationale des secrétaires d’État) sont des forums utiles pour les gestionnaires électoraux soucieux d’améliorer leurs compétences. L’International Association of Clerks, Recorders, Election Officials and Treasurers (IACREOT, Association internationale de greffiers, secrétaires, fonctionnaires électoraux et trésoriers) offre régulièrement des cours à ses membres et organise des expositions annuelles de matériel électoral. D’autres organisations s’adressent aussi aux fonctionnaires électoraux, notamment la National Association of Clerks and County Recorders (NACRC, Association nationale des greffiers et des secrétaires de comté), l’Election Center (Centre des élections) et la National Association of Counties (Association nationale des comtés).

 

En Australie, l’Electoral Council of Australia (Conseil électoral d’Australie), un forum consultatif qui regroupe les commissaires électoraux et les directeurs des élections aux niveaux du pays et des États, se réunit régulièrement. Ses objectifs principaux sont d’assurer la qualité des registres électoraux pour toutes les élections en Australie et d’améliorer l’administration électorale australienne en général. L’Association des fonctionnaires électoraux bosniaques (AEOBIH) regroupe des fonctionnaires électoraux des trois entités de la Bosnie-Herzégovine et tient des conférences, séminaires, etc., pour favoriser des élections démocratiques, ouvertes et transparentes.

 

Réseaux régionaux d’OGE

Pendant les années 1980 et 1990, la coopération entre les OGE au niveau régional s’est intensifiée, et plusieurs associations régionales ont été établies pour faciliter et soutenir la coopération. Les objectifs des premières associations de ce genre formées dans les années 1980 étaient cependant si généraux qu’ils constituaient simplement un cadre global reposant sur des buts souhaitables, sans engagement très spécifique.

 

L’Association des institutions électorales d’Amérique centrale et des Antilles (connu sous le nom de Protocole Tikal), établie au Guatemala en 1985, était un regroupement d’organismes électoraux destiné à favoriser la coopération, l’échange d’information et la consultation. Ses recommandations ne liaient pas ses organismes membres. L’Association des organismes électoraux d’Amérique du Sud (le Protocole Quito) a été formée en 1989 sur des bases semblables.

 

L’Union interaméricaine d’organismes électoraux (UNIORE) a été établie en 1991 pour encourager la coopération entre les associations et organismes électoraux créés sous les protocoles Tikal et Quito. L’UNIORE a élargi la coopération de manière à inclure l’assistance aux organismes membres qui en faisaient la demande.

 

Durant les années 1990, l’échange d’information, la coopération et la consultation figuraient encore clairement parmi les objectifs des associations qui voyaient alors le jour, mais l’accent était mis davantage sur des buts communs généraux tels que la promotion d’élections libres et justes, l’indépendance et l’impartialité des organismes électoraux et la transparence des procédures électorales. Par ailleurs, des buts régionaux communs ont été définis : coopération dans l’amélioration des lois et pratiques électorales, promotion de la participation des citoyens, des partis politiques et des ONG impartiales dans les processus électoraux, établissement de centres de ressources pour la recherche et l’information, etc. Ces associations ont aussi attaché beaucoup d’importance à la formation de fonctionnaires électoraux professionnels de haute intégrité, ayant un grand esprit de service public, une solide connaissance des processus électoraux et un attachement clair à la démocratie électorale.

 

Parmi les associations qui illustrent cette nouvelle orientation figurent :

 

• l’Association des fonctionnaires électoraux d’Europe centrale et de l’Est (ACEEEO), établie en 1991;
• l’Association des autorités électorales d’Afrique (AAEA), établie en 1997;
• l’Association des autorités électorales d’Asie (AAEA), établie en 1997;
• l’Association des organismes électoraux des Antilles (ACEO), établie en 1998.

 

D’autres réseaux régionaux sont apparus environ à la même époque, notamment le Centre de promotion et d’assistance électorales (CAPEL), basé en Amérique centrale; le Pacific Islands, Australia, New Zealand Electoral Administrators Network (PIANZEA, Réseau des administrateurs électoraux des îles du Pacifique, de l’Australie et de la Nouvelle-Zélande); et le Southern African Development Community Electoral Commissions’ Forum (SADCECF, Forum des commissions électorales des communautés de développement d’Afrique du Sud).

 

Bien que les mandats de ces réseaux diffèrent dans le détail, ils visent tous à encourager la libre circulation de l’information parmi les praticiens électoraux et à fournir de l’assistance aux OGE membres. Par exemple, les objectifs de l’ACEEEO sont les suivants :

 

1. promotion d’élections ouvertes et transparentes par l’échange d’expériences et information concernant les lois et les procédures électorales, la technologie, les pratiques administratives et l’éducation électorale;
2. promotion de la formation et du perfectionnement des fonctionnaires électoraux et des observateurs internationaux;
3. promotion du principe de l’indépendance et de l’impartialité des autorités et des administrateurs électoraux;
4. formation de fonctionnaires électoraux professionnels de haute intégrité, ayant un grand esprit de service public, une solide connaissance des processus électoraux et un attachement clair à la démocratie électorale;
5. promotion du principe de la participation dans les processus électoraux par les citoyens, les partis politiques et les organismes civils impartiaux;
6. développement de ressources pour l’information et la recherche électorales.

 

Les avantages potentiels de la coopération régionale par le biais d’associations regroupant des organismes électoraux sont considérables. Les nouveaux OGE peuvent profiter du soutien et de l’expérience d’organismes électoraux plus anciens, peuvent développer leur potentiel plus rapidement grâce à des échanges de personnel, et peuvent même emprunter du matériel électoral à bref délai. L’établissement de normes communes concernant l’équité des élections libres et la qualité des services électoraux peut faire en sorte que les perdants acceptent mieux les résultats des élections.

 

Le développement de réseaux d’OGE est limité en pratique par deux facteurs qui affectent les OGE individuels : le manque de ressources pour participer aux activités de l’association et la crainte de compromettre leur image d’indépendance. Certains OGE évitent de participer directement aux activités parce qu’ils craignent de compromettre leur indépendance s’ils dépendent du gouvernement pour le financement des déplacements, des recherches ou d’autres activités du réseau. Les contraintes financières limitent aussi les activités des associations elles-mêmes, qui dépendent principalement de fonds extérieurs.

 

Réseaux électoraux mondiaux

L’apparition d’associations régionales d’organismes électoraux dans les années 1980 et 1990 et la mondialisation croissante des élections par la promotion de normes internationales pour des élections démocratiques ont mis en relief la nécessité de créer un forum mondial de collaboration entre les OGE. La conférence de l’Organisation électorale mondiale (OEM), dont la première rencontre a eu lieu à Ottawa en avril 1999, rassemble des responsables électoraux d’associations régionales du monde entier. Les conférences de l’OEM ont les objectifs suivants :

 

a) permettre aux associations de fonctionnaires électoraux d’établir des relations dans le cadre d’un réseau professionnel mondial;

b) fournir des modèles d’organisation et de programmation pour des initiatives de collaboration entre les membres et entre les associations, ou avec ceux qui appuient des projets de gouvernance électorale;

c) aider à cerner les besoins en matière de gouvernance électorale et à concevoir des programmes destinés à répondre à ces besoins;

d) établir un programme d’action commun pour tous les organismes de gestion électorale du monde.

 

Un réseau mondial d’organismes électoraux était un prolongement naturel des associations électorales régionales. Les principes sur lesquels reposent les associations régionales – échange d’information, consultation, coopération, assistance technique bilatérale et régionale – s’appliquent au réseau mondial, mais à plus grande échelle. Un réseau électoral mondial basé sur les associations régionales est bien placé pour profiter des forces de ces associations et pour faire face à des défis mondiaux émergents ou potentiels en administration électorale.

 

Les opérations pratiques du réseau mondial se concentrent principalement sur la promotion des connaissances et de l’expérience acquises dans le développement de procédures électorales; la recherche conjointe sur des questions liées à des processus et des enjeux électoraux importants; et la promotion de discussions internationales sur des questions électorales en vue de promouvoir les valeurs et les modes de gouvernement démocratiques. Un réseau mondial est bien placé pour encourager et faciliter la publication de documents électoraux par les diverses associations régionales et pour encourager l’échange de compétences ainsi que le détachement de spécialistes dans des domaines techniques.

 

Il y aurait intérêt à traiter certaines questions électorales au niveau mondial et de préparer ainsi le terrain à des solutions adaptées au niveau régional ou national. Parmi ces questions :

 

1. rentabilité améliorée dans l’organisation des élections;
2. principes et bonnes pratiques en gestion électorale;
3. nouvelles technologies électorales, leur efficacité et leur coût;
4. régimes législatifs pour les élections et les référendums;
5. régimes exemplaires pour la résolution de litiges électoraux.

 

Réseaux de soutien électoral

Outre les réseaux d’OGE, il existe dans le monde plusieurs réseaux généralement connus sous le nom de « réseaux de soutien électoral », qui comprennent des organisations de la société civile telles que des églises, des médias, des organismes de défense des droits de la personne, des organismes de femmes, et d’autres organismes de nature communautaire. Les réseaux de soutien électoral ont été mis sur pied pour coordonner et appuyer les efforts d’intervenants non étatiques œuvrant au soutien de la démocratie et des processus électoraux. Dans certains pays, ces réseaux peuvent regrouper des dizaines ou même des centaines d’organismes individuels d’envergure régionale ou nationale. Les principales activités d’ordre électoral entreprises par ces réseaux sont l’observation et la surveillance des scrutins, l’éducation civique et électorale ainsi que la réforme électorale.

 

Un bon exemple d’un réseau national de soutien est le Zimbabwe Electoral Support Network (ZESN, Réseau de soutien électoral du Zimbabwe), une coalition d’ONG actifs dans les domaines de la bonne gouvernance, de la démocratie et des élections. Un réseau semblable avait été formé plus tôt au Kenya, où la National Election Monitoring Unit (Unité nationale de surveillance des élections), un réseau d’organismes professionnels et commerciaux, s’est formée pour promouvoir la réforme électorale et a ensuite déployé des milliers de personnes pour surveiller les premières élections pluripartites en 1992.

 

Les élections transitionnelles qui ont marqué la fin du régime militaire au Nigeria en 1998-1999 ont suscité la création de plusieurs organismes civils qui ont formé des réseaux pour favoriser leur participation dans la réforme électorale et dans l’observation des élections. Certains réseaux régionaux travaillaient à encourager la participation des femmes comme candidates et comme électrices. D’autres réseaux s’intéressaient surtout à la réforme de la constitution et des lois en matière électorale et d’autres encore s’occupaient d’éducation civique et électorale. Ces réseaux, dont le plus grand était le Transition Monitoring Group (TMG, Groupe de surveillance de transition), ont fait un travail louable en ce qui concerne l’éducation civique ainsi que la surveillance des préparatifs électoraux et du vote. Le TMG (comme beaucoup d’autres réseaux du Nigeria) a survécu aux élections et à la période postélectorale, et a été actif dans la préparation des élections de 2003, alors qu’il regroupait plus de 100 organisations non gouvernementales (ONG).

 

D’autre part, au sein de la Communauté de développement de l’Afrique australe (SADC), il existe un réseau de soutien électoral qui réunit des organisations de la société civile œuvrant dans les domaines de la démocratie et des élections.

 

Le réseau Asian Network for Free Elections (ANFREL, Réseau asiatique pour des élections libres), formé en 1997 et basé à Bangkok, réunit 21 organismes membres de 11 pays : Bangladesh, Cambodge, Inde, Indonésie, Japon, Népal, Pakistan, les Philippines, Corée du Sud, Sri Lanka, et Thaïlande. L’ANFREL se livre à plusieurs activités : observation électorale, recherche, promotion des droits, diffusion d’information, et activités de formation relatives à différents thèmes : élections, démocratisation, bonne gouvernance, etc. Ce réseau a observé des élections dans 15 pays asiatiques. Les buts généraux des réseaux d’ONG sont de faire participer les organisations membres aux activités préélectorales et d’implanter des programmes pour le jour du vote.

Il est souvent reconnu que l’expertise spécialisée réside dans les organismes individuels et pas nécessairement dans le réseau. Le réseau lui-même assume habituellement les tâches plus générales comme l’aide à la formation, la standardisation des procédures et l’assistance technique aux organismes membres. Bon nombre de réseaux d’ONG mettent beaucoup de temps et de ressources à appuyer les programmes de formation et d’éducation électorale des OGE nationaux. Beaucoup se spécialisent dans l’observation ou la surveillance des élections et certains aident à la résolution de litiges électoraux.

 

La contribution de réseaux intérieurs de soutien électoral a été considérable dans les États démocratiques nouveaux ou émergents. Le développement de tels réseaux est souvent encouragé par des donateurs internationaux, qui voient ces réseaux comme des instruments d’influence positive sur l’acceptabilité des résultats électoraux, et des destinataires d’aide plus faciles à gérer qu’une multitude d’organisations individuelles. Les réseaux et leurs organismes membres peuvent être obligés de se faire accréditer par l’OGE national pour prendre part à certaines activités électorales et peuvent être tenus de se conformer aux buts et normes fixés par l’OGE. Il est arrivé que des organismes membres de certains réseaux se voient refuser l’accréditation pour l’observation électorale parce qu’ils sont politiquement orientés. Aux élections de 1998-1999 au Nigeria, au moins un organisme membre d’un réseau bien connu a été dénoncé pour son comportement partisan pendant l’observation des élections.

 

Dans certaines régions, on constate une tendance en vertu de laquelle des ONG à caractère religieux se joignent à des ONG séculières à l’intérieur de réseaux pour participer à l’éducation civique et électorale, ainsi qu’à l’observation des élections. Un réseau de ce genre est le Réseau d’éducation électorale du peuple (JPPR) en Indonésie. Le JPPR est une coalition nationale comprenant surtout des organisations de masse islamiques, mais aussi des organisations de masse chrétiennes et des ONG séculières. Pour les élections législatives et présidentielles de 2004 en Indonésie, le JPPR a entrepris des activités à la fois d’éducation électorale et d’observation électorale, et a déployé plus de 100 000 observateurs lors de l’élection présidentielle de juillet.

 

Résumé : coopération par des réseaux d’OGE

• Les réseaux d’OGE favorisent l’amélioration des processus électoraux en facilitant le partage d’expériences et de bonnes pratiques. 
• Les associations nationales d’administrateurs électoraux, comme celles de Bosnie- Herzégovine, du Royaume-Uni et des États-Unis, peuvent jouer un rôle considérable dans le développement professionnel et l’échange d’information, ainsi que dans la promotion de réformes en matière électorale.
• Les réseaux régionaux aident les OGE à profiter de l’expérience des plus anciens OGE, à effectuer des échanges de personnel, à entreprendre des activités conjointes de recherche et d’information, et à partager du matériel.
• Les réseaux électoraux mondiaux, tels que le Réseau GEO, offrent aux OGE des occasions de partager des connaissances et d’améliorer la gouvernance électorale.
• Les réseaux communautaires de soutien électoral peuvent aider les OGE en fournissant des ressources supplémentaires pour des activités telles que la formation ainsi que l’éducation et l’information électorales.

 

Réforme des processus électoraux

Depuis le milieu des années 1980, l’administration électorale a connu des changements importants à travers le monde, tant sur le plan des structures que des procédures. Entre autres, les organismes électoraux indépendants et permanents sont de plus en plus nombreux, et les nouvelles technologies sont de plus en plus utilisées pour la prestation de services électoraux. La réforme électorale a souvent fait partie d’un ensemble plus général d’initiatives de démocratisation. Mais des changements substantiels sont également intervenus dans bon nombre de pays dont le cadre et le style d’administration électorale étaient bien établis et généralement appréciés.

 

Par exemple :

• en Australie, en 1984, création d’un OGE indépendant et élargissement considérable de l’accès au vote;
• en Nouvelle-Zélande, en 1993, implantation d’un système électoral radicalement différent et d’un nouvel organisme indépendant doté de fonctions électorales;
• en Suède, récemment, accroissement de l’indépendance de l’administration électorale.

 

La mondialisation des cadres et des règles de gestion en matière électorale incite les pays à adopter des mesures de réforme électorale. Le développement relativement récent de normes généralement reconnues pour des élections « libres et justes » ainsi que de normes mondiales et régionales pour l’administration électorale a fourni des points de repère pour juger la qualité de l’administration électorale d’un pays.

 

Une réforme des processus électoraux peut être provoquée par des élections mal administrées ou par des conflits découlant de scrutins contestés. Certains pays, comme le Libéria, peuvent entreprendre des réformes électorales parce qu’il s’agit d’une des conditions de l’aide internationale. Enfin, certaines réformes sont dues en bonne partie à des contraintes financières, qui rendaient nécessaires une plus grande efficacité et une plus grande pérennité dans l’utilisation des ressources électorales.

 

Un nombre croissant d’élections sont observées par des experts indépendants ou des représentants de partis politiques, et ce phénomène a donné lieu à beaucoup d’évaluations et de recommandations bien documentées, comme dans le cas des élections au Nigeria en 2003. La société civile et les médias sont mieux informés sur les normes et les droits électoraux. Par ailleurs, les activités d’observation électorale et d’assistance technique dans les démocraties émergentes peuvent aussi avoir un effet sur les démocraties établies.

 

 

Qu’est-ce que la réforme électorale?

La « réforme électorale » est un concept large qui couvre, entre autres, le fait de mieux adapter les processus électoraux aux désirs et attentes du public. Cependant, tout changement électoral n’est pas une réforme. Il s’agit d’une réforme seulement si le but premier est d’améliorer les processus électoraux, par exemple en augmentant les niveaux d’impartialité, d’inclusivité, de transparence, d’intégrité ou d’exactitude. Les changements aléatoires et/ou fréquents, bien qu’ils puissent être réformistes, peuvent aussi confondre les électeurs et s’avérer ainsi contre-productifs. Ils peuvent aussi compromettre la pérennité des opérations d’un OGE.

 

Souvent, la réforme électorale n’attire l’attention du public que lorsqu’elle implique des changements aux arrangements de représentation, notamment des modifications au système électoral, mais le concept est en réalité beaucoup plus large. La réforme électorale peut se diviser en trois domaines, et un OGE ainsi que ses parties prenantes peuvent jouer des rôles différents dans chacun d’eux :  

 

1. légal – modification de la constitution, de la législation électorale ou de règlements apparentés pour rehausser l’intégrité, la pertinence et l’efficacité du cadre légal à l’intérieur duquel évolue l’OGE. Cela peut inclure la réforme institutionnelle de l’OGE lui-même;
2. administratif – introduction, au sein de l’OGE, de nouvelles stratégies, structures, politiques, procédures et innovations techniques qui lui permettent de s’acquitter de ses responsabilités légales et de livrer ses services de façon plus efficiente, plus efficace et plus durable. Entre autres : adopter des politiques et pratiques relatives à des questions telles que l’acquisition de biens, l’intégrité financière ou l’emploi (p. ex.  équilibre hommes-femmes dans le recrutement du personnel de l’OGE); rendre le vote éclairé accessible à des groupes tels que les femmes, les habitants de régions éloignées et les personnes ayant une déficience physique; ou introduire de nouvelles technologies pour des services comme le vote, l’inscription des électeurs ou la logistique électorale;
3. politique – modification de l’environnement politique dans lequel l’OGE fonctionne, par exemple en lui donnant plus d’autonomie ou en créant un cadre plus efficace et transparent pour le financement et la reddition de comptes.

 

Le changement peut être effectué à l’aide de divers moyens et provenir de diverses sources. Beaucoup de réformes électorales ont été introduites par des gouvernements ou par des OGE, parfois à cause de l’indifférence des électeurs, comme dans le cas du Royaume-Uni, ou par suite d’enquêtes internes. L’environnement international actuel, qui met en valeur la représentation démocratique, avec l’aide d’organismes locaux de la société civile et d’autres parties prenantes, a incité bon nombre d’OGE à réclamer des mesures de réforme de leurs gouvernements respectifs.

OGE non viables

Plusieurs OGE sont incapables de remplir leur mandat conformément aux normes régionales ou internationales. Il n’existe pas de données complètes sur les motifs d’échec des OGE. Cependant, des études sur des OGE individuels ont noté diverses causes internes de non-viabilité, notamment :

 

1. le manque de confiance des parties prenantes dans l’OGE;
2. l’influence gouvernementale et/ou politique sur les décisions de l’OGE;
3. l’attitude partisane de l’OGE ou de ses membres;
4. le manque de professionnalisme de l’OGE;
5. l’incompétence de l’OGE ou sa malhonnêteté financière.

 

Dans d’autres cas, les raisons de l’échec sont indépendantes de la volonté de l’OGE : par exemple, l’obligation d’implanter un système électoral qui produit des résultats inacceptables à des parties prenantes majeures, comme au Lesotho dans les années 1990. Il peut y avoir des déficiences dans le cadre légal. Au Libéria et au Zimbabwe à la fin des années 1990 et au début des années 2000, la non-conformité des élections aux normes acceptables était liée à l’échec des systèmes politiques de ces pays.

 

À moins que l’ensemble du système politique soit non viable, il est possible de remettre les processus électoraux sur les rails à l’aide d’une réforme électorale (de l’OGE lui-même et/ou du cadre électoral). Des redressements de cette nature ont été réalisés au Mexique et en Afrique du Sud dans les années 1990.

 

Le rôle d’un OGE dans les réformes électorales

L’OGE a un rôle clé à jouer dans toute réforme électorale, mais il peut difficilement mettre la réforme en œuvre sans l’appui de ses parties prenantes clés, en particulier le gouvernement, l’assemblée législative et les partis politiques. C’est une des principales raisons pour lesquelles les OGE doivent maintenir des liens solides avec leurs parties prenantes.

 

Un OGE peut appliquer des mesures de réforme législative uniquement à l’intérieur des limites définies par le gouvernement et l’assemblée législative. Cependant, l’OGE peut jouer un rôle clé sur les plans de la recherche et de l’analyse afin de promouvoir la réforme électorale, selon les normes décrites dans la publication d’International IDEA intitulée International Electoral Standards: Guidelines for Reviewing the Legal Framework of Elections (« Normes électorales internationales : lignes directrices pour l’examen du cadre légal électoral », publication disponible en langues anglaise, espagnole et indonésienne – voir l’encadré ci-contre). La réforme de la législation électorale peut être facilitée par l’établissement d’un organisme permanent de l’assemblée législative chargé de surveiller les activités électorales et de recommander des réformes au gouvernement. Ce mode de fonctionnement peut être efficace dans la mesure où l’assemblée législative adopte une approche multipartite qui subordonne l’avantage politique aux principes éthiques et aux bonnes pratiques.

 

L’OGE a plus de contrôle sur la mise en œuvre des réformes administratives, et peut les implanter plus efficacement, si ses politiques de gestion prévoient formellement un processus continu d’examen et de réforme. Toutefois, il est souvent préférable de synchroniser les réformes législatives et administratives pour optimiser leur efficacité. En Inde, par exemple, l’OGE a grandement modernisé ses procédures électorales, mais les mécanismes électoraux n’ont pas évolué au même rythme.

 

Dans le domaine des processus électoraux, les questions de réforme politique et législative sont souvent étroitement associées. Comme pour la réforme législative, l’OGE ne contrôle pas la réforme politique, mais il peut jouer un rôle sur le plan de la promotion des droits et de la recherche, et cultiver ses liens avec les principales parties prenantes. Si un OGE n’a pas un processus régulier de révision pour ses stratégies, politiques, procédures et pratiques administratives, son efficacité diminuera, car il n’aura aucun mécanisme pour s’adapter aux changements dans les lois, les parties prenantes, la technologie, le financement et les tendances sociales. 

 

Lorsqu’il propose ou met en œuvre des réformes électorales, un OGE a intérêt à :

 

1. assigner des responsabilités à des membres ou des employés spécifiques de l’OGE pour l’élaboration, la promotion et la mise en œuvre de réformes électorales;
2. mettre en place des processus efficaces, y compris des audits et évaluations postélectoraux, pour l’examen du cadre électoral et de l’application des processus électoraux;
3. consulter les parties prenantes pour connaître leur point de vue sur les réformes nécessaires et pour qu’elles appuient le programme de réforme de l’OGE;
4. présenter des recommandations de réforme électorale au gouvernement et à l’assemblée législative;
5. faire connaître les mesures de réforme désirées, par le biais des médias et par les réseaux des parties prenantes;
6. élaborer une stratégie de mise en œuvre de la réforme électorale;
7. évaluer les effets des réformes électorales.

 

L’étendue de la réforme électorale

La nature et la structure des institutions chargées de la gestion des élections ou de la prestation de services électoraux peuvent faire l’objet de réformes importantes. Ces réformes peuvent rehausser l’indépendance de l’OGE (p. ex. la création d’OGE de modèle indépendant en Indonésie, au Mexique, au Nigeria, en Roumanie et en Afrique du Sud). Les responsabilités électorales peuvent être redistribuées parmi les organismes existants et/ou des organismes nouveaux afin d’améliorer les services (comme en Nouvelle-Zélande, en Suède et au Royaume-Uni). Dans certains pays tels que la Suède, les suggestions destinées à la réforme de la gestion électorale sont venues de l’OGE lui-même. Dans d’autres pays comme la Nouvelle-Zélande et le Royaume-Uni, les réformes ont été entreprises à l’initiative du gouvernement. Des pressions d’organisations civiles locales ou de groupes internationaux peuvent aussi entraîner des réformes, comme en Géorgie et au Libéria.

 

Les réformes des processus électoraux peuvent avoir un effet considérable sur les stratégies, les politiques et les procédures d’un OGE, notamment lorsqu’il s’agit d’introduire un nouveau système électoral. Ces réformes peuvent viser des questions électorales clés telles que la participation et la représentation électorales, le découpage des circonscriptions, l’inscription des électeurs, l’enregistrement et la supervision des partis politiques, et l’amélioration de l’intégrité électorale. Elles peuvent aussi viser certains aspects techniques ou technologiques du processus électoral, comme l’introduction de nouvelles procédures d’approvisionnement ou de recrutement, les systèmes d’inscription des électeurs ou les méthodes utilisées pour enregistrer et dépouiller les votes. Elles peuvent impliquer diverses politiques sociales : réduction du déséquilibre dans la représentation des hommes et des femmes à l’assemblée législative, amélioration de l’accès aux processus électoraux pour des groupes sociaux marginalisés, ou amélioration de la représentativité du personnel de l’OGE lui-même.

 

La réforme du système électoral, comme on l’a vu à Fidji, en Indonésie, au Lesotho, au Libéria et en Nouvelle-Zélande, est l’une des réformes les plus profondes qui soient, en matière d’administration électorale. Elle est souvent le résultat d’un besoin fonctionnel, par exemple, des perceptions d’un manque d’équité dans la représentation, ou d’un manque d’efficacité ou de réactivité de la part du gouvernement. En 2003, en Indonésie, le système électoral est passé d’un système de représentation proportionnelle (RP) sur listes fermées avec de très grandes circonscriptions électorales à un système de RP sur listes ouvertes avec de petites circonscriptions, afin de remédier à la faiblesse perçue des liens entre les électeurs et les élus, tout en maintenant la nature consensuelle du mode de gouvernement indonésien. Lorsqu’un système électoral fait l’objet d’une réforme, l’OGE assume une lourde responsabilité en matière d’information et peut être appelé à mettre en œuvre de nouvelles méthodes de découpage électoral, de vote et de dépouillement du scrutin.

 

Les OGE peuvent jouer un rôle considérable dans la réforme du système de découpage électoral en se faisant les promoteurs de processus de délimitation plus transparents et équitables; en fournissant des avis d’experts sur le découpage électoral; et en s’assurant d’exercer leurs responsabilités dans ce domaine avec impartialité, équité et intégrité. Certaines réformes électorales ont amené la création de circonscriptions plurinominales (c’est-à-dire à plusieurs députés), car ce type de système, habituellement basé sur la RP, tend à réduire l’influence du découpage électoral sur les résultats des élections. D’autres réformes ont créé des circonscriptions basées sur le principe « une personne, un vote, une valeur ». Certaines réformes ont essayé de rendre les processus de découpage plus transparents et objectifs, par exemple en retirant tout rôle dans ce domaine à l’assemblée législative, en confiant le découpage à un organisme indépendant et en exigeant des audiences ouvertes ainsi qu’un examen indépendant des délimitations proposées.

 

L’inscription des électeurs a fait l’objet de beaucoup d’efforts de modernisation à la fois dans les démocraties émergentes et dans les démocraties établies. L’inscription des électeurs détermine l’admissibilité des citoyens à participer à une élection et constitue donc un facteur clé dans l’équité d’une élection. Comme ce processus se déroule généralement longtemps avant le jour de l’élection, et souvent loin du regard direct des observateurs (surtout quand les fichiers électoraux sont produits à partir de fichiers de l’état civil ou de registres de population), l’intégrité interne des systèmes d’inscription des électeurs doit être très élevée. Les réformes ont visé à accroître  aussi bien l’efficacité de processus d’inscription que leur intégrité.

 

Beaucoup d’OGE ont mis en place des systèmes destinés à améliorer l’exhaustivité, l’équité, l’exactitude et la transparence de l’inscription des électeurs. Parmi les moyens utilisés figurent la mise à jour en continu des données, des mesures spéciales pour l’inscription des électeurs sans abri et des mécanismes de protection contre le rejet ou la radiation injustifiés d’un électeur. Les OGE et les agences responsables de la gestion des données dont sont tirés les fichiers électoraux améliorent l’intégrité des registres d’électeurs en utilisant de meilleures méthodes de vérification de l’identité des personnes et en réduisant la durée de traitement des données, souvent grâce à des solutions technologiques modernes. Les OGE doivent s’assurer que les solutions technologiques utilisées pour l’inscription des électeurs bénéficient de la confiance des citoyens et sont durables, surtout dans les nouvelles démocraties où les OGE sont incertains de leur financement futur.

 

Le rôle joué par les OGE dans la supervision et la réglementation des activités des partis politiques a fait l’objet de réformes importantes. Certaines étaient les conséquences de réformes législatives destinées à assurer une concurrence électorale équitable (p. ex. les règles régissant le financement public des campagnes électorales des partis et des candidats, et les conditions d’enregistrement des partis politiques et des candidats en vue des élections). D’autres réformes visaient à améliorer la supervision des dons reçus et des dépenses effectuées dans le cadre des campagnes électorales, ainsi que la démocratie interne des partis (p. ex. la supervision des processus de sélection des candidats). Les réformes destinées à établir des règles du jeu équitables ont aussi amené certains OGE à administrer ou surveiller des arrangements en vertu desquels les médias sont tenus de répartir équitablement les possibilités de publicité durant les campagnes.

 

Un nombre croissant d’OGE sont en train d’introduire de nouvelles méthodes de vote. Le Brésil et l’Inde ont introduit des machines de vote électroniques (MVE). Plusieurs des questions liées à l’introduction du vote électronique sont traitées dans les sections Relations des OGE avec les parties prenantes et Pérennité des OGE. 

Des efforts considérables ont été faits en vue de rendre le vote plus accessible. Dans certains cas, l’accès à l’inscription a été ouvert aux citoyens demeurant à l’étranger, aux personnes sans domicile fixe ou aux personnes en prison. La participation au vote a été élargie à beaucoup de gens grâce à l’introduction du vote par procuration ou du vote postal, y compris pour les électeurs à l’étranger, et grâce à des mécanismes de vote et d’information destinés aux réfugiés, aux personnes déplacées à l’intérieur du pays, aux personnes handicapées, aux personnes du troisième âge, ainsi qu’à celles qui se trouvent en région éloignée, en prison ou à l’hôpital. Les OGE ont dû faire face à toutes ces réformes en introduisant des systèmes et des procédures qui élargissent l’accès tout en maintenant une haute intégrité dans les processus d’inscription, de vote et de dépouillement.

 

Dans certains pays, des mesures ont été adoptées en vue d’améliorer l’accès au système électoral pour certains groupes sociaux ainsi que pour les femmes. Les OGE peuvent favoriser l’équité d’accès par le biais de ses propres pratiques de recrutement, par exemple en exigeant la parité genre dans l’embauche du personnel temporaire destiné aux bureaux de vote, et en utilisant des programmes internes de développement professionnel pour préparer les femmes à accéder à des postes de direction au sein de l’OGE.

 

La gestion du changement électoral

Les exigences en matière de gestion du changement dépendront de l’ampleur de la réforme et des processus électoraux concernés. Un changement de modèle d’OGE (p. ex. pour passer d’un modèle gouvernemental à un modèle indépendant) doit être particulièrement bien planifié en vue d’assurer une transition harmonieuse ainsi que la rétention des compétences et de la mémoire institutionnelle. Il importe que les changements aux structures et aux cadres électoraux fassent l’objet d’un accord assez longtemps avant les élections afin de permettre la préparation de nouveaux documents et la mise en œuvre efficace de la formation.

 

Surtout dans les cas où le changement touche la nature, ou la structure et le personnel d’un OGE, il est essentiel de nommer une personne compétente en gestion et en communication pour surveiller et pour appliquer les changements. Les changements apportés aux structures organisationnelles et aux rôles des individus au sein des structures créeront inévitablement de la tension. La transparence, l’honnêteté, la consultation sérieuse, la communication et l’information sont essentielles en période de changement électoral. La planification dans le temps est également cruciale. Le personnel d’un OGE a des compétences et des connaissances qui peuvent être difficiles à remplacer, surtout à la veille des élections. La participation de membres de l’OGE à la gestion du changement démontre la volonté de réforme de l’organisme.

 

La mise en œuvre de réformes relatives à des processus techniques peut requérir l’aide d’experts spécialisés dans des domaines techniques spécifiques. Dans la mise en œuvre des réformes techniques, l’OGE doit veiller à ce que les nouvelles spécifications relatives aux  procédures et au système soient exactes et correctement mises en œuvre. Il est essentiel de prévoir des mécanismes de révision pour le processus de développement ainsi que des tests préalables. Le processus de gestion du changement doit aussi inclure des indicateurs mesurables pour évaluer la mise en œuvre des réformes électorales, et des responsabilités claires pour rendre des comptes en fonction d’indicateurs, ainsi que pour améliorer concrètement la performance si un indicateur n’est pas atteint.

 

Résumé : réforme des processus électoraux

• Les réformes électorales sont des changements destinés à améliorer la mise en œuvre des principes directeurs de l’administration électorale. Voir Principes directeurs.
• Les réformes électorales peuvent viser le cadre légal électoral, y compris l’institution de l’OGE, les processus administratifs et techniques de gestion électorale, et le contexte politique des activités électorales.
• Tout aspect des cadres, des systèmes, des institutions, de la planification, de la gestion ou des opérations peut être un objet de réforme ou de modernisation. Les OGE ont besoin d’une stratégie claire pour élaborer et implanter des réformes électorales, ou pour y réagir.
• Les OGE ont des rôles vitaux à jouer pour défendre les réformes électorales en général et pour mettre en œuvre les réformes institutionnelles, mais aussi pour susciter et appliquer des réformes administratives et techniques.
• La réforme électorale doit être menée avec soin afin de garantir qu’elle atteint son but sans confondre les électeurs et sans trop perturber l’administration électorale.

 

Cadre légal : le contexte dans lequel les OGE exercent leur rôle et leurs pouvoirs

Parce que la plupart des OGE prennent et mettent en œuvre des décisions importantes qui peuvent influencer les résultats d’une élection, l’objectif fondamental d’un cadre légal est de guider l’OGE et de l’aider à organiser des élections libres et justes. Le succès du processus électoral dépend grandement de l’élaboration de lois électorales appropriées, insérées dans un cadre légal. Le fait d’incorporer la réglementation électorale dans la législation parlementaire est un pas important dans la construction d’une tradition d’indépendance et d’impartialité, et dans tout effort visant à susciter la confiance de l’électorat dans le processus électoral.

 

Traités et accords internationaux

Beaucoup de pays membres des Nations Unies (ONU) incorporent dans leur législation nationale (en utilisant une variété de moyens constitutionnels) des décisions et traités importants de l’ONU, tels que la Déclaration universelle de droits de l’homme de 1948 et la Convention sur les droits politiques de la femme de 1952. Dans de tels cas, les lois électorales nationales, ainsi que les politiques et actions de l’OGE, doivent prendre en compte les dispositions des traités relatives à certaines questions comme :

 

• le suffrage universel et non discriminatoire; 
• le vote secret et libre;
• les droits des femmes d’être élues et d’assumer des charges publiques;
• les droits des groupes linguistiques minoritaires.

 

Les accords bilatéraux entre pays et organismes régionaux ou supranationaux (tels que l’Union européenne) peuvent contenir aussi des exigences électorales. Bien que l’entrée en vigueur de tels traités exige habituellement des lois complémentaires, toute action d’un OGE qui enfreint des droits stipulés dans les traités ratifiés peut quand même être légalement attaquable.

Il est aussi commun dans les régions couvertes par l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), l’Organisation des États américains (OEA), la Communauté pour le développement de l’Afrique australe (SADC) et la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) que les pays membres mettent en œuvre, en utilisant soit le pouvoir exécutif ou législatif, des traités et décisions adoptés par de tels organismes régionaux. Un exemple de traité régional exécutoire affectant les cadres légaux des OGE est le Protocole de la CEDEAO sur la démocratie et la bonne gouvernance de 2001, selon lequel les pays membres s’engagent à mettre en place une administration électorale indépendante ou impartiale et à régler sans délai les litiges d’ordre électoral.

 

En plus des traités et décisions ratifiés et contraignants, il faut tenir compte des décisions non contraignantes prises par des organismes internationaux et régionaux. En octobre 2005, la Déclaration de principe et le Code de conduite pour l’observation internationale d’élections ont été adoptés par les Nations Unies et par un large éventail d’organisations internationales et régionales. Dans la région de la SADC, par exemple, l’Institut électoral d’Afrique du Sud (EISA) et le Forum des commissions électorales (ECF) des pays de la SADC ont développé et adopté conjointement les Principes pour la gestion, le suivi et l’observation des élections (PEMMO), tandis que le Forum parlementaire de la SADC établissait ses propres normes et balises électorales. L’ensemble de ces principes, directives et normes servent de repères aux missions d’observateurs chargées de déterminer si une élection tenue dans la région est libre et juste.

 

La Constitution

Un nombre croissant de pays incorporent des dispositions électorales fondamentales dans leurs constitutions, incluant souvent la spécification de l’OGE. Des pays comme le Bangladesh, le Costa Rica, Fiji, le Ghana, l’Inde, l’Indonésie et l’Uruguay ont établi leurs OGE respectifs comme des organismes constitutionnels. Cela rend plus difficile la modification du statut de l’OGE et des autres éléments constitutionnellement définis. Les dispositions constitutionnelles sont presque toujours plus difficilement modifiables que celles des lois simples. Pour les changer, il faut par exemple une majorité exceptionnelle à l’assemblée législative ou un référendum. La barrière constitutionnelle imposée aux partis au pouvoir qui souhaiteraient changer les dispositions électorales à leur avantage donne aux partis de l’opposition une sensation de protection plus grande que celle qui aurait été conférée par des lois écrites, qui peuvent être changées par une majorité à l’assemblée législative ou par des règlements gouvernementaux.

 

Parmi les dispositions électorales dont les principes sont souvent inclus dans les constitutions figurent :

• l’indépendance de l’OGE;
• la composition  de l’OGE;
• la durée du mandat de l’OGE;
• les pouvoirs et fonctions de l’OGE;
• le droit de vote des électeurs ou les critères d’inscription des électeurs;
• les droits des partis politiques;
• l’autorité compétente ou les paramètres en matière de découpage électoral;
• le système d’élection présidentielle;
• le système d’élection législative nationale;
• les droits ou qualifications des candidats;
• le calendrier électoral / les dates limites;
• les mécanismes de règlement des litiges électoraux.

 

La gamme et la nature des dispositions de nature électorale que l’on juge nécessaires d’inclure dans la constitution d’un pays varient largement en fonction des considérations locales. En voici quelques exemples :

 

• La Constitution de l’Autriche définit la qualité de membre d’un OGE, le droit de vote, le rôle de la Cour constitutionnelle dans les litiges électoraux et le système électoral.
• La Constitution du Bangladesh définit les pouvoirs, l’indépendance et les fonctions de l’OGE, le droit de vote, les qualifications du candidat et la date limite de l’élection.
• La Constitution du Cameroun spécifie les droits des partis, les qualifications des candidats, les dates limites des élections ainsi que les pouvoirs de la Cour suprême et du Conseil constitutionnel en matière de litiges électoraux.
• Au Costa Rica, la constitution établit l’indépendance, la composition et les fonctions de l’OGE, et contient des dispositions concernant le droit de vote, les droits des partis (y compris le financement par le gouvernement), les systèmes électoraux et les critères à remplir pour être candidat.
• En République tchèque, la constitution définit le droit de vote, le système électoral et la date des élections.
• La Constitution du Ghana traite du droit de vote, de la création de l’OGE, du droit de former un parti politique ou d’y adhérer, et du découpage électoral.
• En Inde, la constitution comporte des dispositions relatives à la création d’un OGE, au droit de vote, au registre électoral, à l’indépendance des tribunaux en matière électorale et à la réservation de sièges dans la Maison du peuple au profit des castes et tribus légalement définies.
• La Constitution de Madagascar établit les droits des candidats, les systèmes électoraux pour le Sénat et la présidence ainsi que le rôle de la Cour constitutionnelle dans les élections et les litiges électoraux.
• La Constitution namibienne énonce les qualifications et procédures pour les élections présidentielles.
• La Constitution du Pérou établit l’autonomie, la composition et les fonctions du Conseil électoral national, qui surveille les processus électoraux et assure l’inscription des partis, la proclamation des résultats ainsi que le règlement des litiges électoraux. La constitution habilite également le Conseil national des processus électoraux à s’occuper des matériels et de la logistique, du financement, et de la diffusion des résultats de tous les scrutins. Il définit en outre les compétences de son directeur général et autorise le Registre national de l'identification et de l’état civil à créer un registre des électeurs à partir de sa base de données sur l’état civil.

 

Des dispositions électorales peuvent être rédigées dans le même but, mais formulées de façons très différentes d’une constitution à l’autre. À preuve les deux exemples suivants, qui illustrent deux façons de définir l’indépendance d’un OGE dans une constitution :

 

« Nonobstant ce qui est stipulé dans cette Constitution ou dans toute autre loi qui n’est pas anticonstitutionnelle, dans l’accomplissement de ses fonctions, la Commission électorale ne sera soumise ni à la direction ni au contrôle de toute autorité ou personne » (article 46 de la Constitution du Ghana).

 

« Les élections générales seront organisées par une commission générale des élections à caractère national, permanent, et indépendant » (article 22E (5) de la Constitution indonésienne).

 

Si l’enchâssement de dispositions électorales importantes dans la constitution inspire la confiance dans le système électoral, cela peut également être source d’inconvénients si les dispositions sont trop détaillées. En effet, le cadre légal pourrait s’avérer difficile à modifier à la lumière de l’expérience parce qu’il serait difficile de remplir les conditions posées en matière de réformes constitutionnelles ou parce que le processus de changement constitutionnel serait trop long.

Le niveau d’intégration des dispositions électorales dans la constitution dépend beaucoup du niveau de confiance du public dans l’administration électorale du pays. Dans bon nombre de démocraties où règne une grande confiance dans l’élaboration des lois et l’administration publique en général, et dans l’organisation des élections en particulier, les constitutions sont muettes sur la conception des OGE. Il est cependant courant (et pas seulement dans les nouvelles démocraties) que des OGE indépendants et solides s’appuient sur des cadres légaux sophistiqués et détaillés, où les dispositions électorales clés sont incorporées dans la constitution. Cette pratique accroît la confiance des parties prenantes dans le processus électoral.

 

Législation électorale : lois et ordonnances

Un OGE peut être créé par une loi édictée par le pouvoir législatif. Des pays comme le Royaume-Uni, qui n’a pas de constitution écrite, l’Australie, le Burkina Faso et le Canada ont ainsi créé leurs OGE entièrement par voie législative. Il est généralement bon d’instaurer un cadre législatif transparent pour les processus électoraux et de définir  clairement la manière dont leur fonctionnement détaillé sera établi (mesures législatives auxiliaires, règlements ou procédures administratives de l’OGE).

 

Il est conseillé qu’une telle législation définisse le statut de l’OGE national et de chaque OGE subsidiaire, y compris leurs obligations, pouvoirs, responsabilités et fonctions.

 

Il est également recommandé que cette législation fournisse un cadre clair et suffisamment détaillé pour garantir l’efficacité et l’intégrité dans tous les aspects de l’administration électorale, notamment :

 

• la nomination et la durée du mandat des membres de l’OGE et de ses employés; 
• les questions de gestion opérationnelle concernant l’inscription des électeurs, l’enregistrement des partis politiques et des candidats, les campagnes politiques, l’éducation électorale, la transparence des OGE, le vote, le dépouillement des votes et l’annonce des résultats;
• la gestion des finances et des biens;
• les infractions électorales et les procédures de règlement des litiges électoraux.

 

La législation électorale peut également inclure des principes et des procédures pour le découpage électoral ainsi que des codes de conduite pour les membres et les employés des OGE, les partis politiques, les médias à propriété publique et les observateurs électoraux.

 

Certaines parties du cadre légal peuvent aussi être établies au moyen de mesures législatives auxiliaires. Exemples :

 

• des règlements édictés par l’OGE lui-même, s’il en a le pouvoir;
• un décret quelconque de l’exécutif;
• une mesure législative auxiliaire adoptée par l’assemblée législative d’un État ou d’une province;
• des ordonnances adoptées par des autorités municipales.

 

La conduite des élections provinciales et locales fait souvent l’objet d’une législation séparée. En régime fédéral, il peut s’avérer nécessaire de créer des cadres légaux distincts pour les élections nationales et les élections provinciales, selon la répartition constitutionnelle des pouvoirs entre les niveaux national et provincial. Les incohérences ou les chevauchements entre les législations électorales nationales et provinciales, par exemple pour l’inscription des électeurs ou pour les procédures de vote, peuvent semer la confusion chez les électeurs. Des consultations fédérales-provinciales régulières entre législateurs et administrateurs électoraux peuvent aider à réduire les cas de confusion et de double emploi.

 

De plus, là où des élections à un organisme supranational sont prévues, chaque pays concerné doit habituellement adopter des mesures législatives pour définir la structure de gestion électorale à l’intérieur de l’accord supranational. Dans le cas du Parlement européen, par exemple, les dispositions contenues dans les instruments légaux au niveau européen sont pour la plupart de nature très générale, et la définition de la structure de gestion électorale pour les élections au Parlement européen est laissée à chaque État membre.

 

Comme c’est le cas pour l’équilibrage entre les dispositions électorales contenues dans la constitution et dans la législation, il faut régler avec soin l’équilibre entre les dispositions électorales contenues dans la législation et dans les mesures législatives auxiliaires ou les procédures. La législation électorale doit être suffisamment détaillée pour garantir l’intégrité et l’efficacité, mais pas détaillée au point que tout changement mineur dans les opérations de l’OGE nécessiterait une modification législative. Si la législation est trop détaillée, un OGE peut s’avérer incapable, par exemple, de réaménager les effectifs de ses divisions, de modifier la conception d’un formulaire administratif ou d’introduire des systèmes informatisés sans modification de la loi.

En particulier, dans des environnements où des processus électoraux se déroulent après l’expiration des mandats du pouvoir législatif, la législation électorale doit donner aux OGE la flexibilité nécessaire pour réagir aux changements dans le contexte électoral.

 

Un schéma législatif moderne dans le domaine électoral peut comprendre une ou plusieurs lois. La rédaction traditionnelle de la législation électorale a souvent été précise, mais présentée dans une structure et une langue peu accessibles. Il peut devenir particulièrement difficile de comprendre la législation si elle est soumise au fil des ans à des modifications successives sans qu’une loi entièrement révisée et consolidée ne soit produite.

 

Une loi omnibus unique couvrant toute l’activité électorale peut être lourde, mais peut aussi faciliter la recherche et la révision. Des lois séparées sur des questions particulières (p. ex. OGE, partis politiques, registres électoraux, élections législatives, présidentielles ou locales) fournissent une référence claire et facile aux règles concernant des activités électorales spécifiques, mais il peut être trop long ou difficile de s’assurer qu’il n’existe aucune contradiction entre les contenus des diverses lois. Une autre solution possible consiste à mettre les normes essentielles (p. ex. droits de suffrage, admissibilité, nombre de tours, système majoritaire ou proportionnel) dans des lois séparées (pour les élections législatives, les élections locales ou les référendums) et de réglementer le processus électoral au moyen d’une loi commune comprenant une partie générale (contraignante pour tous les types de scrutins) ainsi que des normes spéciales pour chaque type de scrutin.

 

La publication d’IDEA International intitulée International Electoral Standards: IDEA’s Guidelines for Reviewing the Legal Framework of Elections traite d’un certain nombre de questions à prendre en considération lors de la conception ou de la révision d’un cadre légal pour la gestion électorale. Les considérations clés sont résumées dans le document suivant.

 

Liste de contrôle du cadre légal de la gestion électorale

1) Le cadre légal prévoit-il l’établissement de l’OGE comme une institution indépendante et impartiale?

2) Le cadre légal impose-t-il et permet-il à l’OGE de fonctionner d’une manière impartiale et transparente?

3) Le cadre légal protège-t-il les membres et le personnel de l’OGE de tout licenciement arbitraire?

4) Le cadre légal définit-il la responsabilité, les pouvoirs, les fonctions et les compétences de l’OGE à chaque niveau et les rapports entre les différents niveaux?

5) Le cadre légal définit-il suffisamment les rapports de l’OGE avec les parties prenantes externes?

6) Le cadre légal fournit-il des indications claires sur toutes les activités de l’OGE, tout en offrant une flexibilité pratique dans leur mise en œuvre?

7) Le cadre légal autorise-t-il la révision rapide et effective d’une décision de l’OGE?

8) Le cadre légal donne-t-il à l’OGE assez de temps pour organiser efficacement les scrutins?

9) Le cadre légal assure-t-il que l’OGE dispose à temps du financement nécessaire à l’accomplissement efficace de ses fonctions et responsabilités?

 

Résumé : le cadre légal

• Les processus électoraux sont des activités complexes et standardisées qui doivent être définies légalement de façon claire, simple et relativement complète afin de favoriser la cohérence, l’équité et une compréhension commune des cadres électoraux chez toutes les parties prenantes.
• Le cadre légal électoral dans lequel fonctionne l’OGE peut être défini au moyen d’une grande diversité d’instruments (p. ex. traités internationaux, constitution, législations nationales et subnationales, règlements de l’OGE ou autres).
• Les traités et accords internationaux fournissent un ensemble de normes grâce auxquels les arrangements légaux d’un pays sur le plan électoral peuvent être définis et évalués.
• Une tendance actuelle consiste à définir les questions électorales clés dans la constitution, car cela peut permettre de soustraire les normes électorales aux manipulations d’un parti au pouvoir. Les arrangements électoraux peuvent être définis plus en détail dans la  législation, dans des lois subsidiaires et dans les règlements.
• La législation électorale peut être constituée d’une seule loi, ou de plusieurs lois qui doivent être maintenues en harmonie. Les OGE ou le pouvoir exécutif peuvent être habilités à élaborer des règlements qui comblent les vides de la loi : ces règlements sont habituellement soumis à une forme de contrôle, judiciaire ou autre. Les OGE peuvent aussi être habilités à établir leurs propres politiques administratives. Pour instaurer la confiance dans les processus électoraux, il est important que toutes les parties du cadre électoral (traités, constitution, législation, règlements de l’OGE et autres règlements, et politiques administratives) soient mises à la libre disposition du public et que les changements fassent l’objet de discussions et de partage avec les parties prenantes clés.
• Il faut trouver un juste équilibre entre l’obligation d’assurer la certitude et la cohérence des règles dans le cadre légal et la nécessité d’assurer à l’OGE la flexibilité requise pour répondre efficacement à des changements dans le contexte électoral. La quantité de détails électoraux incorporés dans des instruments de niveau supérieur (constitutions et lois) dépend souvent du degré de confiance du public à l’endroit des participants politiques et de la performance de l’OGE.
• La publication d’IDEA International intitulée International Electoral Standards: IDEA’s Guidelines for Reviewing the Legal Framework of Elections fournit des directives pour l’évaluation des cadres légaux électoraux.

Les pouvoirs de réglementation de l’OGE devraient toujours être exercés en conformité avec la constitution et la législation électorale.

 

Règles, réglementations et proclamations des OGE

Dans certains pays, l’OGE a le pouvoir légal de réglementer le cadre électoral soit en promulguant de nouvelles lois, soit en établissement des règlements qui complètent la législation électorale existante. Un tel arrangement permet de procéder rapidement aux modifications nécessaires du cadre légal. Par exemple, l’OGE de l’Uruguay peut prendre des décisions et ordonner des actions qui ne peuvent être modifiées par aucune autre branche du gouvernement. Ainsi, l’OGE a des pouvoirs législatifs (élaboration de lois qui régissent les élections), des pouvoirs judiciaires (examen et interprétation de lois ayant un effet contraignant) et des pouvoirs de mise en œuvre des lois et normes qu’il a élaborées.

 

Il est cependant plus courant que l’OGE, particulièrement un OGE de modèle indépendant, soit habilité à élaborer des règlements modifiables en vue d’expliciter dans les détails les concepts contenus dans la loi, ou de combler les vides existants dans la loi. Dans le cas des OGE de modèle gouvernemental, ce pouvoir peut être détenu par le ministère responsable de l’OGE. Dans la plupart des pays, de tels règlements sont soumis à révision, généralement par un tribunal ou une cour constitutionnelle, pour vérifier s’ils entrent dans les pouvoirs de l’OGE (ou du ministère) et s’ils sont conformes à la loi.

 

Dans des pays tels que Fiji et le Yémen, les OGE ont le pouvoir d’élaborer des règlements destinés à faciliter l’exécution de leur mandat, y compris la conduite d’élections. En Namibie, l’OGE a le pouvoir d’édicter des proclamations qui, de par loi, doivent être publiées au Journal officiel et qui traitent de questions comme le code de conduite des partis politiques, la procédure d’inscription des électeurs et la déclaration par les partis des donations reçues de sources étrangères. L’OGE de l’Indonésie a des pouvoirs spécifiques de réglementation dans certains domaines clés, y compris le découpage électoral, l’inscription des électeurs, l’enregistrement des candidats, la conduite des campagnes électorales, les rapports sur le financement des campagnes et les processus de vote.

 

Beaucoup d’OGE sont habilités à établir des politiques administratives et des directives sur des questions opérationnelles telles que leurs rapports avec leur propre personnel (parité genre, action positive, gestion de la performance, développement du personnel, etc.) et avec les parties prenantes externes, à savoir les ministères du gouvernement (y compris le ministère des Finances), le pouvoir législatif, les partis politiques, les organisations de la société civile et les médias.

 

Contrairement aux règlements, qui, de par la loi, doivent être portés à la connaissance du public, l’OGE peut n’avoir aucune obligation légale de rendre publiques des directives et des politiques administratives, mais il est toujours préférable de le faire. Par ailleurs, il est important que l’OGE consulte ses parties prenantes quand il formule de nouvelles politiques ou révise les anciennes, afin de susciter l’intérêt et l’adhésion des parties prenantes. 

 

Comment les instruments légaux définissent les processus électoraux

La structure, les pouvoirs, les fonctions et les responsabilités de l’OGE sont définis dans les parties du cadre légal d’un pays qui traitent des processus électoraux. Surtout dans les nouvelles démocraties, la tendance actuelle est d’élaborer un cadre légal complet qui garantit l’indépendance et l’intégrité du processus électoral, favorise la cohérence et l’égalité dans la gestion des élections, et encourage la participation électorale pleine et éclairée des partis politiques, des organisations de la société civile et des électeurs. Le cadre légal complet des élections peut être basé sur une variété de sources :

• les documents internationaux, par exemple l’article 21 de la Déclaration universelle des droits de l’homme, qui stipule dans ses clauses (1) et (3) que « Toute personne a le droit de prendre part à la direction des affaires publiques de son pays, soit directement, soit par l’intermédiaire de représentants librement choisis » et que « La volonté du peuple est le fondement de l’autorité des pouvoirs publics; cette volonté doit s'exprimer par des élections honnêtes qui doivent avoir lieu périodiquement, au suffrage universel égal et au vote secret ou suivant une procédure équivalente assurant la liberté du vote »; 
• la Constitution;
• les lois nationales, dont la portion pertinente peut prendre la forme d’un code électoral complet. Il est possible aussi d’avoir un ensemble de lois qui couvrent différents aspects du processus électoral. Certains pays définissent la structure, la composition et les pouvoirs de leur OGE dans une loi séparée;
• les lois des provinces ou États, qui, en particulier dans les pays fédéraux, peuvent régir des processus reliés à des scrutins tenus à l’échelle des provinces, des États ou des localités (comme en Australie) ou des scrutins nationaux (comme aux États-Unis);
• les ordonnances et règlement faits par des autorités nationales ou de niveau inférieur;
• les règlements, proclamations et directives édictés par un OGE, s’il a ce pouvoir;
• les lois coutumières et conventions qui peuvent être intégrées dans la loi électorale, ou dans les règlements ou politiques de l’OGE, concernant des questions telles que l’inscription séparée des électeurs et les arrangements de vote pour les femmes et les hommes;
• les politiques administratives établies par un OGE ou d’autres organismes; 
• les codes de conduite (volontaires ou non) qui peuvent avoir un impact direct ou indirect sur le processus électoral, notamment sur les OGE, les participants aux élections, les observateurs et la couverture médiatique des élections.

L’organisation et l’administration des processus électoraux impliquent toujours une masse imposante de détails et sont étonnamment complexes, en particulier pour les profanes. Il est par conséquent habituel que ces processus soient spécifiés dans des lois et des règlements écrits, plutôt que d’être déterminés par une tradition non écrite ou des politiques administratives. Les lois et les règlements écrits fournissent les avantages de la certitude, de la visibilité et de la transparence, sont plus facilement soumis à un contrôle juridique et sont accessibles aux parties intéressées, y compris les électeurs. La certitude légale offerte par une exposition détaillée des processus électoraux consignée dans la loi et soutenue par l’autorité constitutionnelle aura tendance à accroître la confiance dans la cohérence, l’équité et la neutralité de l’administration électorale, et fournira des possibilités claires de réparation légale. Le niveau de détail spécifié à différents niveaux du cadre légal variera d’un pays à l’autre, selon des facteurs tels que les systèmes de loi et les niveaux de confiance dans la capacité des OGE à prendre des décisions et à adopter des politiques justes et cohérentes.

 

La question du cadre légal est discutée plus en détail dans la section Cadre légal.

 

Délimitation des circonscriptions

ACE Versión 1.0 - Délimitation des circonscriptions

Éducation de l'électorat

ACE Versión 1.0 - Éducation de l'électorat

Inscription des électeurs

 

L’inscription des électeurs établit leur admissibilité à voter. Cette opération – une des plus coûteuses, des plus longues et des plus complexes du processus électoral – représente souvent une portion considérable du budget, du temps du personnel et des ressources d’une autorité électorale. Bien menée, elle aide à assurer la légitimité du processus. Si le système d’inscription comporte des lacunes, l’ensemble du processus peut être perçu comme illégitime.

Cette section renferme :

·         un Aperçu de l’inscription des électeurs;

·         le Contexte pour comprendre l’administration électorale de façon plus générale;

·         certains des Principes directeurs qui caractérisent un système efficace d’inscription des électeurs.

La section suivante intitulée Questions générales explique et compare les trois principaux types de systèmes d’inscription des électeurs : la liste périodique, le registre permanent et le registre civil. On y fait valoir qu’aucun de ces trois types de systèmes n’est nécessairement le meilleur. Chacun a des avantages et des inconvénients qui le rend plus ou moins efficace dans des contextes sociaux, politiques et environnementaux différents. La section traite ensuite des éléments à considérer pour concevoir un système d’inscription – par exemple, l’utilisation de cartes d’inscription, l’informatisation des listes électorales, l’inscription le jour du scrutin et les dispositions concernant les électeurs anonymes.

La section intitulée Enjeux administratifs spécifiques examine divers aspects particuliers de l’implantation d’un programme d’inscription. En général, les sujets y sont plus ciblés et détaillés, et ils s’appliquent à tout système d’inscription des électeurs. Entre autres, mentionnons les politiques d’approvisionnement, la sélection et la formation du personnel, la mise en œuvre du plan d’inscription des électeurs, la tenue de la liste électorale et la distribution de la liste électorale définitive.

Liste périodique – Avantages

La liste périodique présente un certain nombre d’avantages :

• Il n’est pas nécessaire d’avoir un gros appareil administratif chargé de gérer une liste entre les élections.

 

• Il n’est pas nécessaire de suivre l’évolution des renseignements personnels des électeurs (y compris les changements d’adresse) entre les élections.

 

• La période d’inscription des électeurs est clairement délimitée.

 

• L’inscription des électeurs peut être un événement très médiatisé qui favorise la sensibilisation de l’électeur et augmente l’intérêt pour l’élection.

 

• L’inscription est un moment propice pour une campagne intensive d’éducation électorale.

 

• On peut établir la liste périodique sans recourir à des outils informatiques de pointe.

 

• Comme elle n’a pas à être tenue à jour, la liste périodique n’a pas besoin d’être informatisée. C’est une des caractéristiques qui la distinguent de la liste permanente et du registre civil.

 

• Parmi les trois critères de rendement (actualité, exactitude et exhaustivité), la liste périodique s’avère particulièrement efficace sur le plan de l’actualité.

Liste périodique – Inconvénients

La liste périodique présente un certain nombre d’inconvénients :

• L’inscription des électeurs se fait dans un délai relativement court, ce qui augmente le risque de perturbation due à des intempéries ou à des bouleversements politiques.

 

• Le délai alloué pour recueillir des renseignements et faire les changements nécessaires est très limité, surtout si les dates d’élection ne sont pas fixées par la loi. Faute de temps, il faut souvent faire des compromis sur la qualité afin de terminer la liste préliminaire à temps pour la campagne électorale, et la liste officielle à temps pour le jour du scrutin.

 

• Parmi les trois critères de rendement (actualité, exactitude et exhaustivité), la liste périodique est particulièrement vulnérable sur les plans de l’exactitude et de l’exhaustivité. Dans les deux cas, la cause est le manque de temps. Cela rend le contrôle complet des données plus difficile et accroît les problèmes d’exactitude. Il devient plus difficile également de joindre certains électeurs pour l’inscription, ce qui accroît les problèmes d’exhaustivité.

 

• Il peut s’avérer nécessaire de prolonger la période électorale pour créer la liste électorale. Si l’inscription a lieu durant la campagne, la qualité de la liste peut devenir un enjeu électoral important, offrant aux partis d’opposition un motif de critique à l’endroit du gouvernement.

 

• Quand la collecte des données doit se faire dans un court délai, la tâche devient plus exigeante pour d’autres secteurs de soutien, comme la saisie des données et le traitement de l’information. Il faut peut-être que l’inscription ait lieu bien avant l’élection pour que la saisie des données puisse se faire dans un délai raisonnable. Dans ce cas, les personnes qui atteignent l’âge de voter après la fin de l’inscription mais avant le jour du scrutin peuvent se trouver dans l’impossibilité de voter à moins que des dispositions spéciales soient prises pour les inscrire.

 

• La liste périodique engendre une importante pointe de dépense. Les frais liés à l’inscription des électeurs sont concentrés à l’intérieur de la période d’inscription plutôt que d’être étalés sur l’ensemble du cycle électoral.

 

• Certains gouvernements pourraient avoir de la difficulté à absorber cette pointe de dépense. Les gouvernements peuvent normalement gérer des augmentations budgétaires modérées, mais ils peuvent avoir de la difficulté à fournir les fonds et les ressources nécessaires pour créer une liste périodique.

Liste périodique

On appelle liste périodique la liste électorale établie pour un scrutin précis. Destinée à servir une seule fois, elle n’est pas une liste permanente tenue à jour ou ajustée entre les scrutins. Elle est produite à l’approche de l’élection, habituellement dans un délai relativement court. La liste périodique peut être établie de deux façons :

• par inscription à l’initiative de l’État
• par inscription à l’initiative de l’électeur

Dans le premier cas, l’autorité électorale entre en contact avec la population, en menant par exemple un recensement de porte en porte. C’est un système efficace qui permet d’établir une liste à jour, exacte et complète. Il nécessite l’embauche et la formation d’un grand nombre de recenseurs travaillant pendant une période relativement courte. Ceux-ci doivent savoir comment procéder s’ils ne trouvent pas l’occupant chez lui après une ou plusieurs visites. Les responsables doivent décider à l’avance quels renseignements fournir aux recenseurs : une simple liste d’adresses ou des données de l’élection précédente sur les occupants de chaque résidence.

Dans le second cas, ce sont les citoyens qui prennent contact avec l’autorité électorale. L’autorité ouvre pendant une période suffisante des centres d’inscription où les électeurs peuvent se rendre pour s’inscrire au vote. Ces centres doivent être assez nombreux et assez bien situés pour rendre l’inscription facile à tous les citoyens. Il faudra peut-être prendre des dispositions spéciales pour joindre certains électeurs : les résidents de régions éloignées, qui doivent parcourir de longues distances pour se rendre à un centre d’inscription; les personnes âgées et infirmes; les électeurs qui vivent à l’extérieur du pays; les électeurs sans abri. Il peut s’avérer souhaitable d’utiliser les mêmes installations comme centres d’inscription et plus tard comme bureaux de vote.

Si les dates d’élection ne sont pas fixées par la loi, on ne peut pas savoir d’avance quand il sera nécessaire de préparer la prochaine liste électorale. Il faudra peut-être l’établir pendant la période électorale officielle, et cette période devra être prolongée en conséquence. Le cas échéant, une bonne planification permettra de réaliser le recensement de façon rapide.

Listes périodiques et critères de rendement

Trois critères sont utilisés pour évaluer le rendement d’une liste électorale : actualité, exactitude, et exhaustivité.

L’actualité indique dans quelle mesure les renseignements sur la liste sont à jour le jour du scrutin. En d’autres termes, les citoyens en âge de voter ce jour-là figurent-ils sur la liste? Ceux qui sont décédés ont-ils été rayés de la liste? La liste renferme-t-elle la dernière adresse résidentielle, surtout dans le cas des personnes qui ont déménagé? Plus une liste électorale est établie près du jour du scrutin, plus son taux d’actualité a des chances d’être élevé. Plus elle est créée tôt, plus ce taux risque d’être faible. Pour que le taux d’actualité soit bon, la liste électorale doit donc être créée assez près du jour du scrutin, et elle doit être mise à jour ou révisée à une date encore plus rapprochée du jour du scrutin.

L’exactitude indique dans quelle mesure les renseignements relatifs aux électeurs inscrits sont corrects et sans erreur. Dans le cas de la liste périodique, les renseignements sont recueillis au moyen de recensements porte-à-porte ou à des centres d’inscription. Ainsi, un agent doit inscrire les renseignements et les transférer dans une base de données qui sera utilisée pour l’extraction et l’impression d’une liste électorale, ou ils seront transférés directement sur une liste électorale. Si la liste périodique est établie à l’intérieur d’une très courte période, les risques d’erreurs aléatoires ou d’erreurs de transcription commises lorsque les renseignements sont entrés dans la base de données et sur la liste sont plus élevés. Ce problème peut être atténué par l’embauche d’un personnel de vérification plus nombreux.

L’exhaustivité indique dans quelle mesure la liste électorale renferme des renseignements sur tous les électeurs admissibles au moment de l’élection. Pour les systèmes de recensement, la liste sera probablement plus complète si :

• les recenseurs retournent aux domiciles où les résidents étaient absents lors de visites précédentes
• les recenseurs distribuent un document expliquant comment s’inscrire
• ils sont bien formés et dévoués à leur travail

Pour les systèmes utilisant des centres d’inscription, l’exhaustivité est plus élevée si :

• il y a suffisamment de bureaux
• les heures d’ouverture sont assez souples (avec ouverture les soirs et les week-ends)
• des solutions sont offertes aux électeurs dont l’inscription est difficile (p. ex. centres itinérants ou à l’étranger)

Facteurs de coût

Une liste périodique nécessite l’inscription de tous les électeurs dans un délai relativement court. L’investissement en temps et en argent est important durant cette période. Avec une liste permanente, les coûts sont étalés sur une plus longue période. La création d’une liste périodique entraîne donc d’importantes « pointes » de dépenses.

Registre permanent – Désavantages

La liste permanente présente un certain nombre de désavantages :

• Une liste permanente exige plus d’employés permanents qu’une liste périodique. Il faut donc un budget plus élevé.

 

• Bon nombre d’employés permanents ont besoin de compétences avancées et de formation, et probablement aussi de développement professionnel continu.

 

• Le fait d’avoir plus d’employés et de compétences peut se traduire par une gestion électorale plus professionnelle. Toutefois, la taille et le professionnalisme du personnel ont un impact sur le budget. Le registre permanent étale les coûts mais ne rend pas nécessairement l’inscription des électeurs moins coûteuse au total. Il répartit plutôt les coûts sur l’ensemble du cycle électoral.

 

• L’autorité électorale a besoin de personnel qui possède une expertise technique, surtout dans le domaine informatique, afin de garder les renseignements à jour.

 

• Les citoyens doivent se conformer aux demandes de mises à jour des renseignements, ou l’autorité électorale doit avoir des ententes efficaces et efficientes de partage de renseignements avec d’autres organismes. Autrement, le nombre de révisions peut s’avérer excessif à l’étape finale de la préparation de la liste.

 

• L’autorité électorale doit assurer l’exactitude de la liste avec diligence. Des problèmes sérieux sont survenus dans des pays où la tenue du registre des électeurs avait été négligée ou mal faite. L’accumulation de données désuètes sur une liste permanente peut mener à une fraude électorale ou, tout au moins, à un scandale administratif.

 

• La diligence est primordiale pour assurer l’intégrité de la liste électorale. Dans plusieurs pays, les citoyens se méfient du partage de données personnelles entre organismes gouvernementaux. Lorsqu’elle collecte et met à jour les renseignements dans un registre permanent, l’autorité électorale prend à son compte la sécurité des renseignements. Si elle manque à cette responsabilité, sa réputation d’organisme indépendant et professionnel peut être compromise.

 

• La mise à jour nécessite souvent une collaboration étroite entre divers secteurs de l’administration publique. Il faut une structure et une culture administratives appropriées pour y arriver.

 

• Avec un registre permanent, il faut repérer et suivre les changements démographiques de grande ampleur. Selon certaines estimations, de 20 à 25 % des habitants des grands centres urbains déménagent au cours d’une année. Par ailleurs, de 2 à 4 % des électeurs auront l’âge de voter cette année et un pourcentage semblable mourront ou ne seront plus admissibles au vote. Étant donné le nombre de changements cumulatifs au cours de la période de quatre ou cinq ans d’un cycle électoral type, garder la liste permanente à jour peut constituer une tâche redoutable. Heureusement, les changements démographiques ne sont pas aléatoires. Ils peuvent être suivis en ciblant certaines parties de l’électorat.

 

• Avec tous les systèmes permanents d’inscription électorale, il y a un écart entre le moment où un changement se produit et celui où il est enregistré dans la liste électorale. L’écart est assez important pour certaines méthodes de mise à jour, ce qui peut réduire l’actualité d’une liste électorale. Une solution à ce problème est de permettre l’inscription le jour de l’élection. Cela peut efficacement éliminer les inquiétudes concernant  l’actualité de la liste, car tous les électeurs ont la possibilité de mettre leurs données d’inscription à jour au bureau de vote. Mais il y a des désavantages :

 

• Un des buts initiaux de la liste électorale est de séparer deux opérations : la vérification de l’admissibilité des électeurs et le vote lui-même. Lorsqu’un grand nombre d’électeurs s’inscrivent au bureau de vote, cela amoindrit l’utilité du registre et peut augmenter de beaucoup le temps qu’il faut pour voter.

 

• La manière dont les électeurs prouvent leur identité pose un autre défi. Si l’inscription a lieu au bureau de scrutin, il faut être assuré que l’électeur est bien celui qu’il prétend être et qu’il répond à tous les critères d’admissibilité.

Registre permanent – Avantages

La liste permanente présente un certain nombre d’avantages :

• La liste électorale est mise à jour régulièrement.

 

• Le public peut examiner la liste à longueur d’année, et pas seulement pendant une période déterminée.

 

• La liste étant toujours prête, le moment choisi pour une élection générale ou une élection partielle (portant sur un siège vacant au parlement) ne cause jamais de problème.

 

• La liste électorale définitive peut être créée plus rapidement. Normalement, une période de révision est prévue pendant une campagne afin que tous les électeurs admissibles aient la chance d’être inscrits. Avec une liste périodique, on peut utiliser la période de la campagne pour établir la liste initiale, pour réviser celle-ci et pour produire la liste définitive. Avec un registre permanent, la liste initiale est normalement celle qui est déjà en place au début de la campagne. Par conséquent, on peut raccourcir la période électorale en retranchant le temps qu’il aurait fallu pour établir la liste initiale.

 

• Il est possible de faire des changements et des corrections pendant toute l’année, et pas seulement pendant des campagnes d’inscription. Cela diminue les contraintes de temps et améliore en principe l’exactitude de la liste permanente.

 

• La liste permanente n’est pas nécessairement une méthode d’inscription moins coûteuse. Elle offre toutefois des possibilités d’économies lors de la création de listes électorales – notamment grâce au partage de renseignements.

 

• Une liste permanente peut servir à d’autres fins : élections dans le milieu des affaires en Australie, création de tableaux de jurés aux États-Unis, redécoupage de circonscriptions.

 

• Avec une liste permanente, les taux d’inscription peuvent être plus élevés car l’inscription se fait sur une base continue. Par contre, plusieurs pays ont constaté que les listes permanentes ne sont pas plus complètes que les listes établies par recensement et qu’elles peuvent même s’avérer moins complètes.

 

• Pour ce qui est du critère d’actualité, le rendement varie considérablement selon les types de registres permanents. En principe, les registres dont les données sont actualisées plus souvent sont toujours plus à jour. Par ailleurs, la période de révision joue un rôle de premier plan à cet égard. Si les électeurs ont la possibilité de s’inscrire le jour du scrutin, le taux d’actualité d’une liste périodique ou d’un registre permanent peut être élevé puisque les électeurs peuvent apporter des changements au bureau de vote.

 

• Dans les systèmes fédéraux, les listes permanentes permettent aux divers paliers de gouvernement de partager des renseignements et de minimiser le double emploi. Toutefois, diverses méthodes d’inscription peuvent coexister à l’intérieur d’un système fédéral. Par exemple, le Canada utilise un registre permanent au niveau fédéral, mais certaines provinces canadiennes utilisent des listes périodiques.

 

• Les frais d’inscription sont étalés sur toute la période allant d’une élection à l’autre, ce qui permet une meilleure planification budgétaire. On peut néanmoins s’attendre à de fortes dépenses au moment d’une élection ou d’une campagne d’inscription.

Registre permanent

Un registre permanent (ou liste permanente) est une liste de tous les électeurs actuellement admissibles, qui tient compte des changements de données survenus entre les scrutins. La liste permanente est tenue à jour par les administrateurs électoraux – contrairement au registre civil ou au registre des citoyens, qui est tenu à jour par d’autres instances gouvernementales. Avec une liste permanente, on évite les pointes d’activité qu’engendre la création d’une liste périodique; au lieu d’être concentrée sur la période qui précède immédiatement une élection, la préparation de la liste électorale est étalée sur l’ensemble du cycle électoral. La liste permanente a aussi l’avantage de tirer parti de la capacité des ordinateurs de stocker, tenir à jour et distribuer des données; on enregistre les renseignements des scrutins précédents sur ordinateur en vue de les utiliser lors d’opérations d’inscription en cours ou à venir. Des données recueillies par d’autres organismes civils (bureaux d’immatriculation des véhicules automobiles et des permis de conduire, ministères du revenu, organismes d’habitation, etc.) peuvent aussi servir à la mise à jour de la liste.

Méthodes de mise à jour

Des mises à jour régulières permettent d’ajouter les noms des personnes qui ont atteint l’âge de voter, qui deviennent citoyens ou qui sont nouvellement admissibles à voter pour une autre raison (p. ex. libéré de prison), ou qui ont changé de circonscription. Les mises à jour suppriment le nom des électeurs qui sont décédés ou qui ont cessé de satisfaire aux critères d’admissibilité. Certaines autorités électorales mettent la liste à jour une fois par année. Le désavantage de cette méthode est que la liste est déjà périmée de plusieurs mois lorsqu’elle est finalisée et elle devient de plus en plus désuète au cours de l’année suivante. Étant donné le taux très élevé de mobilité dans plusieurs sociétés, 20 % des électeurs pourraient bien changer d’adresse au cours d’une année. Il y aurait alors d’importants problèmes d’actualité dans la liste électorale.

Il est également possible d’actualiser les renseignements sur les électeurs beaucoup plus souvent. Dans certains cas, l’autorité électorale met quotidiennement la liste à jour au fur et à mesure qu’elle reçoit des renseignements par l’entremise de l’inscription électronique ou directement de l’électeur. La mise à jour peut aussi se faire mensuellement au moment où l’autorité électorale reçoit des renseignements d’organismes avec qui elle a une entente de partage.

Ententes de partage de données

Pour avoir une liste permanente, il faut des ententes de partage de données entre l’autorité électorale et d’autres organismes gouvernementaux auxquels les citoyens signalent des changements qui peuvent influencer leur admissibilité à titre d’électeur. Par exemple, les listes électorales comprennent normalement des renseignements sur l’adresse résidentielle de chaque électeur. Dans les pays où les élections sont organisées sur la base de circonscriptions séparées, l’électeur peut seulement voter dans la circonscription où se trouve sa résidence permanente. Ainsi, l’autorité électorale a besoin des renseignements sur les changements d’adresse pour tenir à jour la liste permanente. Le citoyen qui a déménagé a probablement avisé un organisme civil – le bureau des permis de conduire pour mettre son permis à jour, le ministère du revenu au moment de faire sa déclaration de revenus ou le bureau de poste pour faire suivre son courrier. Les autorités électorales qui gardent une liste permanente cherchent à avoir accès aux renseignements fournis par les électeurs à d’autres organismes civils. Elles utilisent ensuite ces renseignements pour actualiser leurs données relatives à l’inscription des électeurs.

Il y a plusieurs obstacles à surmonter, dont ceux-ci :

• Dans un pays qui n’attribue pas de numéro d’identité unique à chaque citoyen, il peut être difficile d’identifier sûrement une personne à partir de l’information fournie à un autre organisme. Par exemple, plus d’une personne ayant le même nom (souvent le parent et l’enfant) peut habiter sous le même toit. Si une des personnes change d’adresse, il peut s’avérer difficile de déterminer qui a déménagé.
• Si l’autorité électorale compte sur des renseignements d’autres organismes, elle doit recevoir ces renseignements dans un format utilisable. Il se peut que les autres organismes utilisent d’autres sortes de bases de données informatisées et qu’ils ne soient pas disposés à changer leur système. L’autorité électorale doit trouver un moyen de travailler avec tous ces organismes. Pour ce faire, il faut un niveau élevé de soutien et de compétence techniques.

Avantages internes et externes de la liste périodique

Quand le travail de préparation de la liste électorale est étalé sur l’ensemble du cycle électoral, l’autorité électorale peut favoriser la formation et l’expertise au sein de son personnel. La proportion d’employés occupant des postes professionnels et permanents est plus élevée quand une liste périodique est utilisée. Il devient alors possible d’intégrer de meilleurs outils d’éducation électorale dans le processus d’inscription.

Par exemple, certains pays dotés d’une liste permanente créent un registre temporaire des électeurs en prévision de l’inscription des électeurs nouvellement admissibles. Si l’âge de voter est de 18 ans, on peut placer le nom des jeunes de 16 ou 17 ans sur la liste temporaire et les transférer sur la liste générale le jour de leur 18^e anniversaire. Ainsi, l’inscription se fait à un plus jeune âge et l’autorité électorale peut mettre en œuvre avec les écoles secondaires un programme d’éducation électorale axé sur l’inscription des électeurs.

Registre civil – Avantages

Le registre civil présente un certain nombre d’avantages :

• La collecte de données pour l’inscription électorale coûte relativement peu cher car les données clés sont déjà réunies et compilées pour le registre civil. Dans une large mesure, une autre organisation publique assume des coûts à la place de l’autorité électorale. Le coût est assez élevé mais la part assumée par cette dernière est faible.

 

• Comme pour une liste permanente, l’information au registre civil est actualisée régulièrement, d’où la possibilité de produire à court préavis une liste électorale à jour.

 

• Toujours comme pour une liste permanente, le coût de tenue d’un registre civil est réparti sur plusieurs années.

 

• En général, les États qui utilisent un registre civil veillent de près à ce que celui‑ci fournisse des renseignements à jour et fiables. Les listes électorales produites à partir de tels registres répondent bien aux trois critères : actualité, exactitude et exhaustivité.

 

• Comme le registre civil est utilisé à plusieurs fins administratives, les citoyens sont généralement tenus de signaler tout changement dans des délais courts. Donc, même si tout système de registre permanent met un certain temps à intégrer les changements, le délai tend à être assez court dans le cas des registres civils, et ces systèmes fonctionnent bien sur le plan de l’actualité des données.

 

• Le registre civil étant actualisé régulièrement, les responsables disposent d’un bon délai pour confirmer l’exactitude des données qui y sont versées.

 

• En règle générale, tous les citoyens sont tenus de s’inscrire au registre civil. L’individu qui omet de le faire, dit-on, est socialement mort. Un citoyen non inscrit au registre peut se voir exclu d’une foule de services comme les prestations d’emploi ou de chômage, l’assurance-maladie et l’éducation. Pour cette raison, les systèmes de registre civil fonctionnent généralement très bien sur le plan de l’exhaustivité.

 

• Le registre civil peut servir à dresser la liste de clients de n’importe quel service public. Moyennant des mesures de protection adéquates pour les renseignements personnels (comme celles adoptées en Suède), même des organisations privées pourraient avoir accès aux données et éviter les coûts liés à la tenue de leurs propres listes de clients. Le registre permet de réaliser des gains d’efficacité globaux en gouvernance.

 

Registre civil – Inconvénients

Le registre civil présente un certain nombre d’inconvénients :

• Il coûte très cher à établir et à tenir. Il facilite la création d’une liste électorale mais le registre lui-même exige beaucoup de ressources. Cela dit, pour des raisons qui ont habituellement peu à voir avec les élections, le gouvernement peut avoir décidé de tenir un registre civil. Dans ce cas, il est logique d’utiliser les données du registre pour dresser une liste électorale.

 

• Le registre civil est généralement fondé sur un numéro d’identité national permettant de relier diverses bases de données. Les pays qui n’utilisent pas un tel numéro auraient beaucoup plus de difficulté à créer un registre civil hautement actuel, exact et exhaustif.

 

• Dans de nombreux pays, le registre civil a été établi à partir de registres d’églises, et n’existait au début qu’en version papier. Aujourd’hui, les registres tendent à être informatisés, ce qui permet aux autorités civiles de mieux tirer parti des possibilités de gestion offertes par ce genre de liste. Un registre civil qu’on peut utiliser avec efficacité et efficience pour produire une liste électorale exige une infrastructure informatique de pointe, tant pour l’autorité civile que pour l’autorité électorale.

 

• Dans un registre civil, il faut s’assurer de tenir les données requises pour la gestion des élections et la production de la liste électorale. Tout nom entré dans la base de données doit être automatiquement attribué à la bonne division administrative. Le système exige par conséquent le bon logiciel et des employés de soutien capables de gérer le développement de l’infrastructure informatique.

 

• Dans certains pays, l’idée d’un registre civil évoque l’image du « Big Brother » de George Orwell (l’État omniprésent), inspirant de l’aversion pour la création d’une telle liste.

 

• De même, certains craignent que les bases de données centralisées, notamment un registre civil, soient utilisées à mauvais escient. Ils redoutent que les données puissent servir à des fins commerciales ou que les échanges de renseignements entre organismes publics ne soient pas assez encadrés.

 

• Avec un registre civil, l’autorité électorale dépend du gouvernement pour établir et tenir la liste électorale. Si les partis d’opposition, les groupes de la société civile ou l’électorat sont généralement sceptiques ou méfiants à l’endroit du gouvernement, ils le seront également envers l’autorité électorale et la liste électorale. Il est souvent important pour l’autorité électorale d’afficher, et aussi de démontrer, son indépendance vis-à-vis du gouvernement. Jusqu’à un certain point, les systèmes de registre civil compromettent cette indépendance en faisant en sorte que l’autorité électorale dépende d’instances de l’État pour remplir certaines de ses fonctions primaires. Si le gouvernement inspire confiance en général, cela peut n’avoir aucune importance. Mais dans le cas contraire, l’utilisation d’un registre civil qu’on croit de mauvaise qualité et sans doute biaisé en faveur des partisans du gouvernement peut faire tort à l’autorité électorale.

 

• Si le ministère responsable du registre civil ne veut pas ou ne peut pas faire en sorte qu’il soit à jour, exact ou exhaustif selon des normes acceptables prédéterminées, l’autorité électorale doit partir de données médiocres pour dresser la liste électorale.

Le registre civil

Un registre civil est une liste de renseignements de base sur tous les citoyens (p. ex. nom, sexe, nationalité, âge, situation de famille et adresse). Il est tenu par l’État. L’inscription est obligatoire, et les citoyens doivent signaler tout changement d’information aux responsables (en règle générale, le ministère de l’intérieur). Normalement, les États dotés d’un registre civil l’utilisent pour établir une liste électorale. Tout électeur admissible qui est inscrit au registre civil a donc l’assurance de figurer aussi dans le registre électoral.

Un registre civil est presque toujours fondé sur un numéro national d’identité attribué à chaque citoyen; une liste permanente ne l’est habituellement pas. Des questions d’ordre culturel semblent beaucoup peser dans la décision d’adopter ou non un numéro national d’identité. Dans les sociétés qui ont décidé de l’adopter, cet identificateur permet de gérer l’information sur les citoyens de façon cohérente et globale. L’utilisation d’un numéro d’identité semble être souvent associée à la tenue d’une liste de citoyens. D’autres sociétés par contre semblent complètement hostiles à l’utilisation d’un identificateur national et restreignent souvent le partage de numéros d’identité, comme celui de sécurité sociale ou d’assurance sociale, entre les organisations publiques. Les sociétés qui refusent d’adopter un système de numéro national d’identité choisissent souvent aussi de ne pas créer un registre civil.

L’expérience danoise

Le ministère danois de l’Intérieur décrit comment la liste électorale est arrimée au registre civil national au Danemark :

Pour pouvoir voter, l’électeur potentiel doit être obligatoirement inscrit au registre électoral (la liste des électeurs). Le registre électoral informatisé se fonde sur l’information se trouvant déjà dans le système national d’inscription civile (qui est lui aussi administré par le ministère de l’Intérieur), auquel les autorités municipales transmettent constamment des renseignements de base, administrativement pertinents concernant les citoyens, par exemple l’acquisition du droit de vote, les changements d’adresse et le décès. Ainsi, l’inscription au registre électoral – de même que les changements liés à un déménagement, etc. – se fait automatiquement et continuellement. Le registre est par le fait même constamment actualisé et seules les personnes vivant à l’étranger […] doivent faire des démarches. Elles doivent en effet envoyer une demande d’inscription au registre à la municipalité où elles demeuraient avant de partir à l’étranger.

Le registre électoral informatisé et à jour est imprimé, la date de référence étant le 18^e jour précédant le jour du scrutin. Les électeurs potentiels qui s’établissent au pays après cette date ne peuvent pas s’inscrire au registre avant le jour du scrutin et ne peuvent donc pas voter. Les personnes qui déménagent dans une autre municipalité moins de 18 jours avant une élection générale demeurent inscrites au registre électoral de la municipalité où elles vivaient jusqu’après le jour du scrutin. Les changements apportés au registre électoral pour des questions (1) d’émigration, (2) de décès, (3) d’émission (ou de retrait) de déclarations d’incompétence légale, et (4) de personnes perdant ou obtenant la citoyenneté danoise, qui sont signalées aux autorités locales moins de 18 jours avant une élection, sont effectués à la main sur la version imprimée du registre électoral¹.

L’utilisation d’un registre civil comme au Danemark est très exigeante. Les responsables doivent tenir les données nécessaires pour les élections ainsi que les statistiques de l’état civil figurant normalement dans un registre civil.

En règle générale, les citoyens doivent informer les autorités d’un changement à leurs renseignements de base dans un délai précis – par exemple, dans les 30 jours de la modification. L’actualisation des données du registre civil demande un peu de temps comme dans le cas du registre permanent. La même modification est ensuite apportée à d’autres listes fondées sur le registre civil, dont la liste électorale.

Le registre civil et l’inscription des électeurs

Dans certains pays ou territoires tenant un registre civil, comme la Suède, les citoyens n’ont rien à faire pour être inscrits sur la liste électorale. Le bureau local de l’impôt tient à jour les fichiers des citoyens ayant le droit de vote, et quiconque est inscrit au registre civil figure automatiquement sur la liste électorale. Ailleurs, comme au Sénégal, le citoyen doit présenter une demande d’inscription sur la liste électorale même si l’État tient un registre civil.

Quand une liste électorale distincte est tirée du registre civil, son établissement peut se faire beaucoup plus près de la date du scrutin. Étant donné que le registre civil comporte des renseignements comme la date de naissance, le sexe ou le nom, il n’est plus nécessaire de les collecter de nouveau pour la liste électorale. Cela réduit considérablement le temps nécessaire pour saisir les données et dresser la liste.

L’établissement et la tenue d’un registre civil constituent une tâche administrative majeure et coûtent habituellement cher. En revanche, une fois que sont réunies des données de qualité relatives à la population dans son ensemble, ces données peuvent servir à une variété d’autres fins sans qu’il en coûte très cher à d’autres organismes. Par exemple, si l’on se sert du registre civil pour établir une liste électorale, il suffit d’ajouter au registre les critères liés au droit de vote puis de télécharger les données à l’intention de l’autorité électorale. Le rôle de cette dernière se limite habituellement à repérer les erreurs ou omissions dans les données, à apporter les correctifs et à produire la liste définitive utilisée le jour du scrutin. Avec un registre civil à jour, une liste électorale peut être établie à peu de frais.

NOTE

 

1. Folketing (Parlement danois). Parliamentary Elections and Election Administration in Denmark, à http://suffrage-universel.be/dk/dkvo.htm

Identification à des fins d’inscription

L’identification des électeurs consiste à vérifier l’admissibilité des électeurs potentiels et à inscrire leur nom et autres renseignements justificatifs sur une liste électorale. Le processus doit être juste, exhaustif et inclusif. Il faut adopter des mesures efficaces pour que les électeurs potentiels connaissent le processus d’inscription et aient la possibilité de l’utiliser. Par exemple, on procède à des campagnes d’éducation électorale qui soulignent l’importance de l’inscription, expliquent les responsabilités de l’électeur et fournissent des renseignements sur la façon de s’inscrire. 

Qui est responsable : les citoyens ou l’État?

Les méthodes d’inscription ainsi que les responsabilités confiées aux administrateurs électoraux et aux citoyens peuvent varier selon les systèmes. Dans certains cas, l’inscription incombe surtout aux citoyens, qui doivent entamer le processus en communiquant avec l’administrateur électoral. Ainsi, ils peuvent avoir à remplir un formulaire à un centre d’inscription électorale, à remplir un formulaire obtenu sur le site Web de l’autorité électorale ou (dans un pays disposant d’un registre civil) à remplir un formulaire de modification d’inscription et à le présenter à l’autorité civile. Dans d’autres cas, il incombe aux autorités de communiquer avec les électeurs potentiels. Souvent, elles recueillent des renseignements électoraux à l’aide de recenseurs qui vont de porte-à-porte dans tous les secteurs ou dans des secteurs ciblés. Une autre méthode consiste à miser sur le partage de données entre l’autorité électorale et d’autres organismes civils, comme le service des postes ou le service de l’habitation. Lorsqu’elle est informée d’une modification dans les données d’un citoyen, l’autorité électorale peut envoyer des documents d’inscription à cette personne pour attester le changement.  

En pratique, les citoyens et l’État partagent souvent la responsabilité du contact initial. L’autorité électorale du Mexique, par exemple, qui tient une liste électorale permanente, facilite l’inscription en établissant des milliers de centres d’inscription, dont plusieurs bureaux itinérants. Cependant, il revient toujours au citoyen de se rendre à un centre pour entamer les démarches d’inscription.

Lorsque les électeurs doivent s’inscrire eux-mêmes, on a constaté que plus on leur facilite la tâche, plus il est probable qu’ils participeront. Au bout du compte, c’est une question d’accès : dans quelle mesure l’État est-il responsable de faciliter l’inscription de ses citoyens? La réponse est que l’État doit assumer en grande partie la responsabilité d’implanter des mesures garantissant que l’inscription n’est pas un obstacle administratif à la participation électorale. Par ailleurs, l’ampleur des efforts à cet égard est habituellement fonction des coûts. 

Compromis entre coûts et exhaustivité

Les décideurs visent l’exhaustivité dans l’inscription électorale, mais ils peuvent avoir à trouver un équilibre entre l’effort et le coût global. La préparation d’une liste électorale a tendance à être moins onéreuse lorsque les électeurs sont responsables de leur propre inscription. Le rôle des administrateurs électoraux est alors de veiller à ce que les électeurs soient au courant des exigences et des procédures d’inscription. Les administrateurs peuvent choisir de ne pas assumer la responsabilité de repérer les électeurs potentiels qui ne s’inscrivent pas eux-mêmes. 

Cette approche donne lieu à des listes électorales généralement moins complètes que celles compilées par l’État. En outre, certains groupes de citoyens sont moins portés à s’identifier comme électeurs admissibles et à s’inscrire – notamment les jeunes, les personnes âgées ou handicapées, les personnes défavorisées ou analphabètes ainsi que les résidents des régions rurales où le transport est plus difficile.  

Conditions d’admissibilité et identification

Les conditions d’admissibilité pour l’inscription électorale devraient correspondre aux conditions de base pour le vote. Elles sont normalement énoncées dans la constitution, une loi ou la charte des droits d’un pays. La plupart des pays qui aspirent à la démocratie tentent de maintenir le suffrage universel pour tous les citoyens ayant atteint l’âge adulte, habituellement 18 ans. Il peut y avoir des exigences de résidence pour l’inscription et le vote, en particulier dans un système basé sur des circonscriptions électorales distinctes. Nombre de pays interdisent le vote aux citoyens dont les droits ont été suspendus pour avoir été reconnus coupables d’un crime ou qui sont jugés mentalement incapables.

Facilitation de l’inscription et du vote

Par le passé, on tenait compte de beaucoup plus de critères qu’aujourd’hui pour déterminer si une personne était admissible à participer au processus démocratique, notamment le droit de propriété, la race, le sexe et la « moralité »; toute personne jugée inapte selon ces critères était exclue. Au fil du temps, ces critères ont perdu leur légitimité et ont été écartés. On peut observer une libéralisation semblable concernant certains critères actuels. Par exemple, certains pays permettent à des citoyens étrangers de voter à des élections locales s’ils respectent des exigences de résidence précises. De plus en plus de pays ont accordé le droit de vote à leurs citoyens vivant à l’étranger, notamment l’Afrique du Sud, la Bosnie-Herzégovine et l’Irak. 

Les exigences de citoyenneté en tant qu’obstacles à l’inscription

Les pays et États émergents dont les frontières ont récemment été modifiées ou disputées éprouvent souvent de la difficulté à déterminer si un résident a obtenu son statut de citoyen et, par le fait même, ses pleins droits démocratiques. Il ne s’agit pas simplement d’une question pour l’autorité électorale, mais plutôt d’une question politique qui soulève des points fondamentaux de gouvernance, comme la relation entre la nation et l’État et la nature de la citoyenneté dans le nouvel État. Toutefois, si des exigences de citoyenneté rigides empêchent une grande proportion des résidents d’un pays de s’inscrire pour voter, elles ont une incidence directe sur les élections.  À une époque où la plupart des élections dans le monde sont surveillées par des observateurs nationaux et internationaux et des représentants des partis politiques, le fait d’entraver l’inscription peut facilement entraîner des accusations d’atteinte aux principes démocratiques qui sous-tendent des élections justes et libres.

Identification des électeurs admissibles

Les administrateurs électoraux peuvent choisir différentes méthodes pour confirmer que les électeurs potentiels respectent les critères de citoyenneté et peuvent prouver leur identité. Les pays dotés de listes électorales périodiques ont souvent recours au recensement porte-à-porte, à l’établissement de centres d’inscription électoraux ou à une combinaison des deux. La procédure peut se compliquer lorsque des électeurs potentiels se présentent eux-mêmes aux autorités électorales. Dans les pays où les résidents portent normalement une pièce d’identité (p. ex. certificat de naissance, passeport, carte d’identité civile ou permis de conduire), la simple présentation de cette pièce suffit. Dans les pays où les résidents ne portent pas normalement de pièce d’identité, notamment les pays en développement, on peut exiger une déclaration sous serment de l’électeur, ou encore une déclaration d’un autre citoyen qui répond de lui. 

Dans les pays dotés de listes continues, la procédure varie selon qu’une personne s’inscrit pour la première fois ou qu’elle modifie les renseignements qui figurent déjà sur la liste. Pour une première inscription, la procédure est sensiblement la même que celle utilisée pour une liste périodique. Par exemple, pour prouver son identité et son admissibilité, une personne qui vient d’atteindre l’âge de voter peut avoir à montrer son certificat de naissance ainsi qu’une carte d’identité avec photo, tandis que les nouveaux citoyens peuvent avoir à présenter des documents d’immigration. S’il s’agit de modifier les renseignements relatifs à une personne déjà inscrite, il est possible qu’on exige une pièce d’identité pertinente – peut-être un certificat de mariage pour un changement de nom, ou un permis de conduire pour un changement d’adresse.

Dans les pays dotés d’un registre civil, l’identité d’un électeur potentiel est normalement établie au moyen du numéro d’identité de cette personne, qui permet de vérifier son dossier civil. Il est possible de transférer régulièrement des renseignements du registre civil au registre électoral de façon à ce que tous les changements apportés au premier soient intégrés au second.  

Voter dans un autre bureau de vote que le sien

De nombreux systèmes électoraux requièrent que chaque électeur soit inscrit à un bureau de vote donné et ne permettent qu’aux personnes inscrites à ce bureau d’y voter. Mais il est souvent nécessaire de faire des exceptions pour les électeurs qui prévoient être loin de leur lieu de résidence habituelle au moment du vote. Une solution est de permettre à ces personnes de voter par anticipation. Une autre, de délivrer un transfert d’inscription certifié à toute personne qui sera absente pour des raisons jugées valables et légitimes. Ces raisons peuvent être définies très étroitement afin que cette méthode ne soit ouverte qu’aux agents électoraux ou aux militaires absents pour raisons officielles; ou elles peuvent être définies plus largement afin d’englober quiconque trouve que la journée officielle de scrutin ne lui convient pas. 

Dispenses de voter

Les autorités électorales essaient généralement d’inscrire toutes les personnes admissibles au vote. Cependant, dans les pays où le vote est obligatoire, certaines personnes voudront peut-être être dispensées de voter. Au Brésil, par exemple, le vote est obligatoire pour tous les citoyens de 18 à 70 ans, à moins qu’ils soient analphabètes. Le vote est optionnel pour les personnes de 16 et 17 ans ainsi que celles de plus de 70 ans. Dans ce pays, un électeur inscrit qui désire être dispensé de voter doit demander la permission à un juge électoral dans sa circonscription. 

Conditions d’admissibilité des électeurs

Dans une démocratie, tous les citoyens adultes doivent pouvoir participer aux élections. Les conditions d’admissibilité doivent donc être assez larges pour qu’ils puissent pratiquement tous figurer sur une liste électorale. Aucun groupe ne devrait être exclu systématiquement, qu’il s’agisse de femmes, de membres de minorités ethniques ou linguistiques, de personnes sans abri ou défavorisées ou de résidents de régions éloignées.

Les règles d’admissibilité sont axées sur l’âge, la citoyenneté et le lieu de résidence. Les conditions peuvent varier d’une démocratie à l’autre. 

Par exemple, toutes les démocraties représentatives limitent le vote à la population adulte. La définition de l’âge adulte varie toutefois d’un pays à l’autre, mais se situe généralement entre 18 et 21 ans. Dans la plupart des démocraties, les jeunes adultes (de 18 à 30 ans) ont tendance à moins participer à la politique électorale que leurs aînés. On a observé une baisse marquée de la participation électorale des jeunes au cours des deux dernières décennies dans nombre de démocraties industrialisées avancées. Pour remédier à la situation, on a lancé des initiatives d’inscription et de sensibilisation à l’intention des jeunes citoyens. 

Le droit de vote n’est traditionnellement accordé qu’aux adultes pouvant prouver qu’ils sont des citoyens résidant dans le pays où a lieu l’élection. Certains pays ont assoupli cette condition et permettent aux citoyens étrangers de participer à l’élection locale s’ils satisfont à certaines conditions élémentaires de résidence. Certains pays n’accordent le droit de vote qu’aux personnes qui résident dans une circonscription depuis un certain temps, tandis que d’autres permettent à leurs citoyens qui vivent à l’étranger pendant une période limitée de s’inscrire et de voter.  

Dans les pays sortant d’un conflit, il est de plus en plus courant d’accorder le droit d’inscription et de vote aux citoyens vivant à l’étranger. Cette pratique peut nécessiter la participation d’autorités électorales étrangères, par exemple pour faciliter l’inscription et le vote de ces électeurs ou pour surveiller les arrangements afin d’assurer leur équité et leur efficacité. 

Les règles d’admissibilité au vote sont normalement fixées par la loi ou la constitution d’un pays et non par des administrateurs électoraux. Ces derniers sont plutôt chargés d’appliquer les règles et les politiques établies.

Preuve d’identité des électeurs

Dans la plupart des pays, l’identification des électeurs admissibles qui se présentent au bureau de vote n’est pas chose simple. Le processus électoral doit être conçu de façon à garantir que seules les personnes légitimement inscrites peuvent voter et que les personnes qui se présentent au bureau de vote sont bien celles qu’elles prétendent être.

Lorsque les électeurs potentiels se présentent au bureau de vote le jour du scrutin, ils doivent habituellement donner leur nom aux fonctionnaires électoraux avant de recevoir un bulletin de vote. Cela permet aux fonctionnaires électoraux de vérifier que le nom de ces électeurs est inscrit sur la liste électorale. Chaque nom est alors coché ou biffé, ou l’électeur est prié de signer le registre. Dans certains cas, pour éviter que des électeurs votent à plus d’un endroit, on exige que les électeurs trempent un doigt dans de l’encre indélébile pour indiquer qu’ils ont reçu un bulletin.

Lorsque la norme est de porter une carte d’identité

Il existe différentes manières pour les électeurs de prouver leur identité. Dans les pays où la norme pour les citoyens est de porter une carte d’identité (p. ex. carte d’identité nationale, permis de conduire, carte d’emploi, carte santé), l’administration électorale n’a pas nécessairement besoin d’émettre ses propres documents d’identité. Dans un pays où la fraude électorale est peu probable, les bureaux d’inscription peuvent ne pas demander de carte d’identité; les électeurs n’ont qu’à signer la liste ou le registre électoral. Et avec le passage aux fichiers informatisés, il n’y a souvent pas de signature originale qui puisse servir à des fins de comparaison.

Les cartes de l’électeur envoyées par la poste indiquent aux électeurs ce qui figure à leur sujet sur la liste électorale et sont accompagnées de matériel éducatif. Envoyée à tous les citoyens inscrits sur la liste électorale, cette simple carte contient les renseignements personnels qui se trouvent sur la liste, avec la date de l’élection et l’emplacement du bureau de vote où l’électeur est inscrit. Au bureau de vote, les électeurs présentent la carte et indiquent seulement leurs nom et adresse, ou montrent une pièce d’identité avec photo, comme un permis de conduire.

Lorsque la norme est de ne pas porter de carte d’identité

Dans les autres pays, l’identification des électeurs peut être un processus beaucoup plus complexe et même assez lourd pour les administrateurs électoraux. C’est particulièrement vrai dans un pays qui n’a pas de registre civil et où les citoyens ne portent habituellement pas de pièces d’identité. Cette situation impose un fardeau financier et administratif considérable à l’administration électorale, qui doit fournir une preuve d’identité à tous les électeurs potentiels. Dans certains cas, les électeurs eux-mêmes doivent assumer une partie des frais de production des cartes de l’électeur ou autres pièces d’identité.

Considérations de sécurité

Avec la carte d’identité de l’électeur, toute administration électorale soucieuse d’efficacité se préoccupe beaucoup de la sécurité du système, et en particulier du risque de falsification. C’est pourquoi le Mexique a adopté, en août 1990, un système de carte d’identité à sécurité renforcée. Neuf éléments de sécurité ont été intégrés dans la conception de la carte, ce qui empêche pratiquement toute duplication ou modification. Ces éléments comprennent, entre autres, un code barres, un hologramme, la photographie et la fusion moléculaire.

Il faut aussi veiller à la sécurité du stockage et de la distribution. Un problème s’est posé à cet égard aux élections de juin 1995 en Haïti. Sur les 4,2 millions de cartes d’identité de l’électeur qui avaient été produites, la commission électorale a annoncé qu’il en manquait un million. Ce chiffre, largement diffusé, n’a cependant jamais été confirmé¹.

Par ailleurs, un pays qui adopte un système de carte d’identité de l’électeur doit être capable de délivrer des cartes pour tous les électeurs admissibles. Cela a posé un problème aux élections du Salvador en 1994, ainsi qu’au Nicaragua pendant toutes les années 1990. L’inscription des électeurs et la délivrance des cartes d’identité deviennent encore plus compliquées si l’élection a lieu dans un contexte de conflit armé, comme au Nicaragua, en Angola et en Bosnie-Herzégovine.

Enfin, si le coût de production des cartes d’identité est à la charge des électeurs, l’impact peut être considérable – comme on l’a vu aux élections de 1993 au Sénégal. Les coûts relativement mineurs étaient prohibitifs pour beaucoup d’électeurs potentiels, ce qui les a empêchés de participer au processus électoral.

Caractéristiques disponibles pour les cartes d’identité de l’électeur

Les cartes d’identité de l’électeur peuvent être dotées d’une grande variété de caractéristiques simples ou complexes. Les éléments de sécurité augmentent habituellement le coût, parfois de beaucoup, sans être toujours nécessaires. Dans un cas, la falsification a été empêchée en produisant une carte détachable au bas d’un formulaire d’inscription et qui portait le même numéro d’inscription préimprimé que le formulaire. Cette technique rendait pratiquement impossible la falsification de cartes ou le vol de cartes vierges, car le même nom et le même numéro d’identité devaient figurer sur la carte d’identité et sur la liste électorale. En outre, il ne suffisait pas de présenter la carte au bureau de vote. Pour la plupart, les cartes délivrées au moment de l’inscription étaient scellées à l’aide d’un processus de lamination à froid, de sorte que toute tentative pour enlever le laminage endommagerait la carte. Des registres exacts indiquaient quels formulaires avaient été attribués à chaque bureau de vote. Au surplus, la carte d’identité et le formulaire détachable étaient identifiés au moyen d’empreintes digitales.

Le risque d’exclusion administrative

Des systèmes de carte d’identité de l’électeur ont été adoptés à travers le monde. Il importe cependant de s’assurer qu’ils ne privent pas du droit de vote les électeurs pour qui les coûts connexes s’avèrent prohibitifs. Un citoyen est victime d’exclusion administrative s’il a officiellement et légalement le droit d’être inscrit et de voter mais qu’il se voit interdire d’exercer ce droit parce que le coût est trop élevé. Dans certains cas, les frais d’obtention d’une carte d’identité de l’électeur ont été perçus comme une cause d’exclusion administrative. Par exemple, le gouvernement d’un pays n’imposait pas de frais pour délivrer une carte d’identité, mais les électeurs devaient quand même payer les photographies et les timbres officiels, et s’exposaient à une perte de salaire pour le temps consacré à acquérir la carte. En fin de compte, le coût réel s’est révélé trop élevé pour bon nombre d’entre eux. Comme on pouvait s’y attendre, des électeurs par ailleurs admissibles ont été administrativement exclus du processus de vote.

RÉFÉRENCE

1. International Republican Institute (IRI), Haiti: Pre-Electoral Assessment of the June 25, 1995, Legislative and Municipal Elections, Washington: IRI, 1995, Appendice VI.

Carte d’information de l’électeur – Avantages et inconvénients

Les systèmes de carte d’identité de l’électeur varient du plus simple au plus complexe. Dans les systèmes plus simples, l’autorité électorale envoie à tous les électeurs admissibles une carte les avisant qu’ils sont inscrits pour voter dans une certaine circonscription, et leur expliquant où et quand ils peuvent voter. L’électeur présente la carte au bureau de vote le jour du scrutin, avec ou sans pièce d’identité supplémentaire (p. ex. permis de conduire avec photographie de l’électeur). Ce type de carte vise surtout à informer l’électeur et, en général, est utilisé dans les pays où l’on ne s’attend guère à ce que des électeurs cherchent à voter plusieurs fois ou à commettre un autre type de fraude électorale.

Dans d’autres pays, la carte d’identité de l’électeur est un instrument beaucoup plus important pour empêcher la fraude électorale. C’est pourquoi certaines autorités font des efforts supplémentaires pour intégrer des éléments de sécurité dans la carte :

• un revêtement laminé pour empêcher quiconque d’y changer les renseignements;
• les empreintes digitales de l’électeur sur la carte ainsi que sur le formulaire utilisé pour produire la liste électorale;
• une photographie de l’électeur;
• la signature de l’électeur;
• une impression de fond en couleurs autre que le noir pour prévenir la fraude par simple photocopie;
• un numéro d’identité de l’électeur qui correspond au numéro figurant sur le formulaire d’inscription et qui sert à contrôler le stock de formulaires et de cartes associées;
• l’adresse résidentielle de l’électeur.

Les cartes d’identité de l’électeur ont parfois joué un rôle crucial pour augmenter l’intégrité et donc la légitimité du processus électoral. Dans les pays où ces cartes contiennent beaucoup d’éléments de sécurité, elles sont devenues un moyen efficace d’identifier les citoyens. D’autres pays ont déjà d’autres modes d’identification des citoyens, et il n’est pas nécessaire que l’autorité électorale fasse double emploi.

La carte d’identité de l’électeur présente un certain nombre d’avantages :

• Il s’agit d’une forme d’identification fiable.

 

• La carte atteste que l’électeur est dûment inscrit.

 

• Elle peut comprendre plusieurs éléments d’identification (p. ex. photographie, signature, empreintes digitales) afin de mieux garantir que l’électeur est celui qu’il déclare être.

 

• Elle peut être marquée lorsque l’électeur obtient un bulletin de vote, ce qui empêche le vote multiple.

 

• La carte peut être conçue de façon à convenir à un électorat faiblement alphabétisé.

 

• Elle peut être un outil d’identification efficace quand beaucoup d’électeurs n’ont pas d’adresse fixe.

 

• Elle facilite le vote dans les zones où l’électeur peut ne pas être connu personnellement.

 

• Elle peut être émise en même temps que du matériel d’éducation électorale.

Il peut aussi y avoir des raisons moins tangibles pour favoriser les cartes d’identité de l’électeur. Par exemple, d’après une étude sur les cartes d’identité photographique, les cartes font que l’électeur se sent fier de participer au processus électoral.

La carte d’identité de l’électeur présente un certain nombre d’inconvénients :

• Elle peut être très coûteuse à produire et à mettre à jour. Tel n’est pas toujours le cas, mais les coûts augmentent à mesure que s’ajoutent des éléments de sécurité et que la carte s’impose comme la principale pièce d’identité du citoyen.

 

• Le coût élevé peut être assumé par le gouvernement, l’électeur ou les deux. Si les coûts sont à la charge de l’électeur, moins d’électeurs obtiendront la carte.

 

• Elle peut être volée ou perdue.

 

• La production de la carte exige une structure administrative importante.

 

• Elle doit être produite avec une technologie appropriée. S’il n’y a pas d’électricité là où l’inscription se fait et où les cartes sont délivrées, les cartes peuvent être scellées par un laminage à froid, ou ne pas être scellées.

 

• Certains électeurs se présenteront au bureau de vote sans leur carte. Des procédures doivent être élaborées pour parer à cette situation.

 

• Les cartes doivent être mises à jour périodiquement à cause de l’usure et parce que les photos sur les cartes deviennent obsolètes. D’où la nécessité de remplacer les cartes régulièrement.

 

• L’autorité électorale doit avoir un système fiable pour délivrer les cartes. Idéalement, la carte devrait être produite quand l’électeur s’inscrit, mais cela n’est pas toujours pratique ou faisable.

Inscription volontaire ou obligatoire

Inscription volontaire

L’inscription volontaire est basée sur le principe que le vote est un droit de citoyenneté et que les électeurs ont le choix de s’inscrire ou pas.

Il arrive toujours que certains électeurs décident de ne pas s’inscrire et, par le fait même, se privent du droit de voter. S’il y avait une répartition aléatoire dans la probabilité d’inscription électorale – c’est-à-dire si tous les types de citoyens s’inscrivaient dans des proportions égales, hommes ou femmes, jeunes ou vieux, habitants de zones urbaines ou rurales, riches ou pauvres, personnes instruites ou pas, etc. –, on pourrait conclure que l’inscription volontaire n’a pas d’effet sur le résultat d’une élection ou sur le choix des élus et des gouvernements.

Dans une grande diversité de démocraties, on remarque cependant des disparités entre ceux qui s’inscrivent et ceux qui ne le font pas. Par exemple, les hommes ont plus tendance à voter que les femmes, bien que l’écart ait diminué dans plusieurs pays au cours de la dernière génération. Les jeunes sont beaucoup moins susceptibles de s’inscrire et de voter que les citoyens d’âge mûr ou plus âgés. Les électeurs des secteurs urbains s’inscrivent davantage que ceux des secteurs ruraux, les riches davantage que les démunis, et les personnes très instruites davantage que les personnes peu instruites.

Si les personnes qui participent davantage ont des valeurs, des attitudes et des préférences politiques différentes de celles qui sont moins susceptibles de participer, il s’ensuivra que la participation et l’inscription volontaires influenceront le résultat de l’élection en favorisant les personnes qui ont plus tendance à s’inscrire et à voter. Si le segment de la population qui s’inscrit pour voter est systématiquement orienté d’une certaine façon ou n’est pas représentatif de la population en général, il se peut que le résultat de l’élection manque de légitimité.

Inscription obligatoire ou quasi obligatoire

L’inscription obligatoire ou quasi obligatoire est basée sur le principe que voter dans une démocratie n’est pas seulement un droit mais une responsabilité du citoyen. Quiconque omet de s’inscrire et de voter est vu comme un citoyen qui manque à son devoir.

Si le vote est obligatoire, comme en Australie, l’inscription aussi est obligatoire, bien que cet aspect de la loi ne soit pas nécessairement appliqué. Les pays où le vote est obligatoire ont toujours un taux de participation beaucoup plus élevé que les pays où le vote est volontaire. De plus, si le vote est obligatoire, l’autorité électorale est davantage tenue de faciliter l’inscription et le vote.

Dans les pays où c’est le gouvernement qui amorce le processus d’inscription – en effectuant un recensement de porte en porte ou en tenant un registre civil obligatoire – l’inscription est presque obligatoire. Par exemple, un citoyen peut refuser de répondre aux questions du recenseur, mais une demande officielle de renseignements du recenseur peut inciter davantage les citoyens à répondre et à s’inscrire. Dans les pays où il y a un registre civil, les citoyens sont souvent obligés officiellement et légalement de déclarer les changements dans leur statut personnel à l’autorité civile. Ainsi, on peut considérer qu’une liste électorale basée sur les données d’un registre civil a été produite grâce à une inscription obligatoire de facto.

L’inscription obligatoire offre une liste plus exhaustive de tous les électeurs admissibles et permet une évaluation plus complète du taux de participation par rapport aux électeurs admissibles. La mesure réelle du taux de participation à une élection est le nombre de personnes qui ont voté relativement à la population en âge de voter, et cette proportion peut indiquer l’efficacité d’un programme d’inscription des électeurs.

Dans un système d’inscription obligatoire, les citoyens comprennent davantage que le vote est un devoir et une responsabilité civiques. Quand l’inscription et le vote sont obligatoires, chaque citoyen doit voter à la fois pour lui-même et pour l’ensemble de la communauté. En d’autres termes, il doit voter pour que le système démocratique soit en santé et pas seulement pour que ses préférences personnelles soient reflétées dans le choix des élus.

 

Questions générales

Cette section examine les avantages et les inconvénients de divers systèmes d’inscription électorale, dont les trois types principaux :

 

• liste périodique
• registre permanent (ou liste permanente)
• registre civil

 

Aucun type de système d’inscription n’est le meilleur dans tout pays et en toute circonstance. Il importe de choisir le système qui convient le mieux au contexte. (Voir Les différentes méthodes – Avantages et inconvénients.)

 

Cette section traite aussi de plusieurs questions importantes liées à l’administration des systèmes d’inscription électorale :

 

• Aspects administratifs. Les procédures d’inscription peuvent varier, mais plusieurs questions et préoccupations sont communes à tous les cas, notamment le choix du système, la planification logistique ainsi que la sélection et la formation des employés.

 

• Encourager l’inscription. L’actualité, l’exactitude et l’exhaustivité sont les trois critères de rendement pour l’inscription des électeurs. Pour bien réussir selon ces critères, l’inscription doit être simple et conviviale, sans frais financiers directs pour les électeurs.

 

• Caractéristiques des électeurs admissibles. Les critères déterminant qui peut voter sont normalement établis par la loi. Ils doivent être assez larges pour que pratiquement tous les résidents adultes ayant la citoyenneté du pays puissent s’inscrire pour voter.

 

• Preuve d’identité des électeurs. Une fois les critères d’admissibilité établis, l’autorité électorale les administre et définit des normes et procédures pour que les électeurs prouvent qu’ils sont inscrits. La carte d’identité de l’électeur peut servir à cette fin.

 

• Inscription volontaire ou obligatoire. Ce choix relève normalement des élus et non des administrateurs électoraux. Toutefois, dans un système d’inscription obligatoire, les administrateurs doivent s’employer à faciliter le processus tout en assurant l’intégrité de la liste électorale.

 

• Inscription par le citoyen ou par l’État. Ce choix aussi appartient normalement aux autorités politiques. Dans les deux systèmes, il existe plusieurs façons de faciliter l’inscription des électeurs.

 

• Inscription des électeurs non résidents. De plus en plus, on permet aux électeurs de s’inscrire et de voter même s’ils sont à l’extérieur de leur circonscription ou de leur pays au moment de l’élection. Des mécanismes d’inscription ont été élaborés à cette fin.

 

• Partis politiques et groupes d’intérêt. Les autorités électorales doivent demeurer en contact avec les intervenants, surtout les partis politiques, dans le cadre du processus d’inscription. Les intervenants peuvent jouer un rôle clé en appuyant le processus d’inscription. Ils confèrent ainsi de la légitimité à l’élection.

 

• Lieu de scrutin. L’opération d’inscription électorale peut aider à choisir des lieux de scrutin équitables, politiquement neutres et accessibles.

 

• Inscription anonyme. Certains électeurs préfèrent, pour des raisons valables, que leur nom et d’autres renseignements (p. ex. numéro de téléphone, adresse) n’apparaissent pas sur une liste électorale publiée. Les autorités électorales doivent souvent prévoir des mécanismes pour l’inscription de ces électeurs anonymes ou « silencieux ».

 

• Inscription à divers paliers de gouvernement. Dans beaucoup d’endroits, les gens peuvent voter à des élections pour différents paliers de gouvernement – local, régional, national ou autre. Il faut une liste électorale appropriée à chaque palier. Pour préparer les listes, il y a un éventail d’options impliquant divers niveaux de collaboration entre paliers.

 

• Les dispositions contre la fraude sont nécessaires pour l’intégrité électorale. Il existe des techniques pour prévenir la fraude électorale commise par des individus, des groupes ou des gouvernements.

 

• Utilisations secondaires de la liste électorale. Le registre des électeurs peut être utile à des fins secondaires, dont l’établissement de plafonds de dépenses pour les partis politiques (selon une formule axée sur le nombre d’électeurs) ou l’orientation des décisions relatives aux limites des circonscriptions.

 

• Formulaires en plusieurs parties. Les formulaires papier utilisés par les autorités électorales pour l’inscription peuvent être conçus pour accroître l’efficacité de l’enregistrement et de l’utilisation des données.

 

• La sous-traitance de la gestion du matériel et des services peut offrir des avantages importants aux autorités électorales, mais des mesures de protection sont nécessaires pour maintenir l’intégrité de l’inscription et du vote.

 

• L’informatisation peut grandement aider au processus d’inscription, qui comprend la collecte, l’enregistrement, le stockage, le classement et l’impression de renseignements électoraux de base. L’informatisation comporte toutefois des avantages et des inconvénients. Il est important d’évaluer les deux pour faire un choix éclairé.

 

• Technologie. Outre les ordinateurs, d’autres technologies sont utiles pour l’inscription des électeurs, surtout les technologies de partage, d’entreposage et de transmission des données.

 

• Inscription en ligne. Plusieurs administrations électorales envisagent d’implanter des mécanismes d’inscription électronique afin de faciliter le processus d’inscription. Diverses options pourraient convenir à diverses situations.

 

• L’inscription ciblée vise à atteindre des groupes particuliers d’électeurs dont le taux d’inscription est historiquement plus bas que la moyenne. Parmi ces groupes figurent notamment les jeunes, les membres des communautés ethniques et les femmes.

 

• Méthodes d’inscription des électeurs et participation. L’autorité électorale doit-elle chercher activement à atteindre des taux d’inscription élevés dans tous les segments de la population ou de tels efforts risquent-ils de compromettre la neutralité de l’administration électorale? Une approche plus neutre est-elle préférable?

 

• Considérations financières. L’inscription des électeurs est une des composantes les plus coûteuses du processus électoral. Différents facteurs influencent les coûts et il existe diverses façons de rendre le processus plus efficace et plus efficient.

Méthodes d’inscription des électeurs et participation

L’inscription est généralement une condition préalable au vote. Pour pouvoir exprimer leur point de vue dans le processus démocratique, il faut que les citoyens soient inscrits. Les autorités électorales mènent souvent des campagnes ciblées pour inscrire des groupes qui sont moins susceptibles de participer aux élections, comme les jeunes, les femmes, les pauvres ou les membres des minorités ethniques (voir Inscription ciblée). Cette pratique soulève une question importante : l’autorité électorale est-elle chargée de garantir que la participation électorale reste élevée ou de réduire les différences dans les taux de participation des différents groupes de population? Est-ce qu’il ne reviendrait pas plutôt aux militants des partis politiques de faire voter les gens au moment de l’élection?

 

Les administrateurs électoraux ne s’entendent pas sur cette question. Certains estiment qu’une de leurs principales responsabilités est d’assurer une grande participation électorale. Il s’ensuit qu’autant de personnes que possible doivent figurer sur la liste électorale et qu’elles doivent être largement représentatives de la population dans son ensemble. Habituellement, les administrateurs électoraux qui sont de cet avis ont recours à des initiatives d’inscription ciblée et implantent des programmes d’éducation électorale pour sensibiliser tous les membres de la communauté et favoriser leur participation politique.

 

À l’inverse, d’autres administrateurs électoraux considèrent qu’ils doivent donner à tous électeurs la possibilité de participer, mais sans exercer de pression pour qu’ils le fassent. Autrement dit, le rôle de l’autorité électorale serait simplement d’assurer que les mêmes règles s’appliquent à tous, d’adresser ses messages à tous les citoyens et de prévoir un processus d’inscription qui soit également accessible à tous les électeurs potentiels. Les tenants de ce point de vue font souvent valoir qu’ils sont des administrateurs électoraux non partisans et qu’ils doivent être perçus comme impartiaux. Une campagne d’inscription ciblée ou un effort pour augmenter la participation de certains électeurs seulement risque d’aider certains partis plus que d’autres. Si tel est le cas, toute initiative de ce type compromet l’indépendance politique de l’autorité électorale.

 

Il s’agit là d’une question épineuse, et aucune réponse ne convient à tous les administrateurs électoraux en toute circonstance. Dans la mesure du possible, il est utile de codifier les principes de fonctionnement de l’autorité électorale de façon à ce qu’un changement dans sa haute direction n’entraîne pas un changement abrupt dans ses activités.

Considérations financières

L’inscription des électeurs est souvent l’aspect le plus coûteux d’une élection, du moins pour les administrateurs électoraux. Bien entendu, les partis et les candidats peuvent investir des sommes importantes dans leurs campagnes électorales, mais il s’agit souvent de fonds privés. Dans certains pays, les partis reçoivent un financement public qui couvre une partie ou la totalité de leurs dépenses opérationnelles et de campagne. Néanmoins, l’inscription des électeurs est souvent l’élément budgétaire le plus considérable pour les administrateurs électoraux.

L’inscription est coûteuse parce qu’elle implique un large éventail de responsabilités. Il faut recueillir les données à jour de chaque électeur admissible dans une population qui peut varier de dizaines de milliers à des centaines de millions de personnes – une tâche d’envergure. L’inscription doit être exhaustive et inclusive. Elle joue aussi un rôle crucial dans le processus électoral en lui conférant de la légitimité. De plus, l’inscription se déroule souvent dans l’atmosphère survoltée d’une campagne électorale : les détails sont scrutés à la loupe et les erreurs peuvent prendre des proportions exagérées. 

Lorsqu’un gouvernement utilise une liste électorale périodique, l’inscription génère des coûts sur une période relativement restreinte plutôt que sur tout le cycle électoral, comme c’est le cas lorsque l’on emploie une liste permanente ou un registre civil. Les frais d’établissement d’une liste périodique peuvent compter pour beaucoup dans l’ensemble des dépenses électorales, mais ils semblent moins élevés lorsqu’on les compare aux coûts de maintien d’une liste permanente. Bref, qu’elle soit effectuée à partir d’une liste périodique ou permanente, l’inscription des électeurs comptera pour une très bonne partie de l’enveloppe budgétaire de l’autorité électorale. Les coûts liés à l’inscription sont également très élevés lorsqu’on a recours à un registre civil (peut‑être bien plus élevés que pour les deux autres sortes de liste), mais ils ne sont pas directement assumés par l’autorité électorale.

Les pointes de dépenses associées à l’utilisation d’une liste périodique y sont assurément pour beaucoup dans le choix d’un processus d’inscription électorale. Les autres facteurs à prendre en compte sont la capacité d’utiliser un processus d’inscription informatisé et la capacité de partage de données entre les organismes gouvernementaux et l’autorité électorale. La liste permanente dépend des partenariats d’échange de données qui permettent à l’autorité électorale de recevoir les changements aux renseignements personnels communiqués par les citoyens à d’autres organismes publics, comme le service des postes, le service de l’impôt et les bureaux de permis de conduire. La mise à jour de la liste électorale grâce à ces renseignements permet de rentabiliser l’utilisation d’une liste permanente.

Déterminer les coûts

Lorsqu’on élabore des listes électorales exhaustives et inclusives, il faut tenir compte de beaucoup de questions qui peuvent affecter les coûts. Par exemple, combien de centres d’inscription devraient être établis? Combien de personnes devraient être formées pour y travailler? Devrait‑on délivrer des cartes d’identité des électeurs, ou seraient‑elles inutiles puisqu’en général, les citoyens ont déjà toutes les cartes d’identité nécessaires? Si l’on a recours à des cartes, devraient‑elles comprendre une photo, des empreintes ou d’autres éléments de sécurité? Si les cartes doivent être laminées, la lamination à froid est‑elle acceptable (sans besoin d’électricité)? Existe‑t‑il d’autres sources de données sur les électeurs qui pourraient servir à mettre à jour les listes, surtout des données sur les électeurs urbains qui se déplacent beaucoup? 

Il y a aussi la question de savoir comment les coûts sont répartis au départ. Sont‑ils concentrés dans les périodes entre les élections, plus importants pendant les années d’élections ou encore répartis également sur toute la période du cycle des élections? 

Les réponses à ces questions et à bien d’autres ont des effets considérables sur l’ensemble des coûts du processus d’inscription.

Coûts de l’informatisation

Les coûts liés à l’informatisation du système d’inscription risquent d’être élevés. Premièrement, la mise en place d’un système informatique exige des investissements initiaux en équipement, en logiciels et en personnel compétent. Il faut ensuite assurer le fonctionnement et la maintenance du système. Les coûts de maintenance à eux seuls peuvent être considérables si l’on actualise l’équipement et les logiciels à mesure que sortent de nouvelles versions et améliorations. Il faut également tenir compte des coûts continus de la formation des opérateurs et du personnel de soutien qui effectueront les mises à jour, ainsi que des coûts d’utilisation du système pendant et entre les scrutins.

Enfin, si la fonctionnalité administrative – c’est‑à‑dire la structure nécessaire au fonctionnement de l’opération d’inscription dans son ensemble – est intégrée au système informatique, des plans d’urgence seront nécessaires au cas où le système tomberait en panne. Ces plans peuvent prévoir le recours à une génératrice, à d’autres réseaux ou à d’autres systèmes de secours, ainsi qu’à des services de soutien fournis 24 heures sur 24 par des entrepreneurs. 

Établir un budget pour les coûts d’inscription

On peut difficilement comparer, d’un pays à l’autre, les coûts associés à l’inscription aux listes périodiques et permanentes, puisque la présentation du budget et les types de dépenses varient. Il est plus utile de considérer l’inscription des électeurs comme un processus comportant un certain nombre d’éléments distincts, et de dresser un budget axé sur la réalisation des objectifs fixés selon un cadre de travail préétabli. 

Les coûts d’inscription peuvent facilement accaparer une part toujours plus grande du budget des élections. Le gros des dépenses sera attribuable aux bureaux d’inscription locaux, mais assumé par l’autorité électorale centrale. Ces dépenses comptent divers éléments de base :

• la location de bureaux;
• l’équipement de bureau;
• les articles de papeterie;
• le recrutement de personnel;
• la formation du personnel;
• les salaires et les dépenses liées au personnel (surtout les frais de voyage);
• le matériel d’inscription (formulaires, cartes d’inscription, insignes du personnel);
• la production de cartes d’identité des électeurs (photographes, pellicules, appareils, toile de fond, plastique stratifié);
• les communications (téléphone, télécopieur, services postaux).

L’autorité électorale centrale peut restreindre les coûts d’inscription en imposant un plafond pour les dépenses associées aux salaires, aux heures de travail et à l’acquisition de matériel. Elle peut également fixer des limites pour la grandeur et la qualité des bureaux ainsi que pour l’équipement loué ou acheté pour les bureaux. De plus, elle peut établir des règles concernant les dépenses admissibles.

Cependant, l’autorité électorale devrait avoir une certaine marge de manœuvre relativement à son budget d’inscription, en cas de dépenses imprévues. Par exemple, si une administration utilise une liste permanente, il se peut qu’on découvre, pendant la période de révision, que cette liste contient des données incorrectes concernant un nombre d’électeurs plus important que prévu. Certaines mesures pourraient alors être nécessaires, comme l’embauche de personnel supplémentaire, la location d’équipement additionnel et la négociation d’autres marchés de services, ce qui entraînerait une augmentation des coûts au‑delà des limites prévues. Comme le processus d’inscription est fondamental pour assurer la légitimité des élections, les coûts supplémentaires à court terme doivent être acceptés. Grâce à une bonne planification basée sur l’expérience, il est possible de réduire au minimum les effets de ce genre d’activités imprévues.

Les facteurs qui contribuent à augmenter les coûts

Un certain nombre de facteurs ont tendance à accroître les coûts liés à l’inscription :

• L’utilisation de cartes d’identité des électeurs, surtout si elles comprennent une photo. (Ces cartes sont surtout utilisées par les administrations qui tiennent une liste permanente.) Bien que ces cartes coûtent cher à produire, les dépenses qui y sont associées peuvent être justifiées par l’amélioration de la qualité découlant de l’identification plus efficace des électeurs. Les éléments de sécurité devraient être choisis en fonction de leur potentiel à accroître considérablement l’intégrité des cartes et de la liste des électeurs. Des techniques de vente persuasives peuvent convaincre les autorités électorales d’ajouter certains éléments de sécurité qui offrent peu d’avantages. Chaque élément de sécurité augmente le coût de la carte. 

 

• Populations de faible densité. Manifestement, l’autorité électorale n’a aucun contrôle sur ce facteur. Un plus grand nombre de recenseurs, de sections de vote et de centres d’inscription peuvent s’avérer nécessaires si la population est dispersée. Un des principes de l’inscription est que les dépenses à la charge des électeurs, comme les frais de transport ou les revenus de travail perdus, ne doivent pas être prohibitifs. L’autorité électorale a le devoir d’alléger le fardeau de l’inscription le plus possible, même si cela implique l’établissement d’un nombre assez élevé de centres d’inscription ou l’utilisation de bureaux d’inscription itinérants. Le même principe s’applique, que l’initiative de l’inscription incombe au citoyen ou à l’État.

 

• Durée de la période d’inscription. Plus la période d’inscription est longue, plus les coûts sont élevés. Les coûts peuvent être réduits en gardant cette période courte, et en utilisant un plus grand nombre de centres d’inscription et d’employés.

 

• Utilisation de matériel non standard. Si l’équipement utilisé dans le processus d’inscription ne correspond pas aux normes en vigueur, les coûts de production peuvent augmenter. Pour ce qui est des cartes d’identité de l’électeur, par exemple, il importe de trouver un type de carte et une dimension compatibles avec l’équipement prévu pour la lamination. Afin d’éviter les incompatibilités, il faut commencer par obtenir des estimations pour l’ensemble des dépenses – c’est‑à‑dire tous les éléments qui entrent dans la production des cartes, comme le papier, les diapositives et la lamination.

Économies et mesures d’efficacité

Certaines règles de base peuvent améliorer l’efficacité du processus d’inscription et en diminuer les coûts :

• Ne pas réinventer la roue. On en a appris beaucoup sur l’inscription des électeurs dans bien des démocraties. Adopter des méthodes qui ont fait leurs preuves.

 

• Utiliser les bases de données existantes. Si possible, utiliser les données fiables de bases de données existantes, comme les dossiers d’impôt.

 

• Combiner des activités pour améliorer l’efficacité. Lorsque l’on communique avec les électeurs concernant leurs renseignements d’inscription actuels, en profiter pour faire de l’éducation électorale (p. ex. emplacement des bureaux de vote).

 

• Viser un processus durable. Lors de la conception du processus d’inscription, prévoir des moyens d’utiliser les renseignements encore ou ailleurs.

 

• Utiliser un système intégré pour compiler et stocker les données. Le système de données établi pour un élément de l’inscription électorale peut servir pour d’autres éléments. Par exemple, les données recueillies pour dresser la liste électorale peuvent servir au découpage des circonscriptions.

 

• Partager l’information autant que possible. On peut ainsi éviter le chevauchement des tâches ou des efforts à différents niveaux d’administration. Certaines administrations recueillent pratiquement les mêmes données aux niveaux national et régional (l’État ou la province), ce qui entraîne des inefficacités difficiles à justifier.

Dispositions de lutte contre la fraude

La fraude électorale revêt différentes formes. Dans certains cas, elle peut être commise par des citoyens qui agissent individuellement ou en groupe organisé; dans d’autres cas, il peut s’agir d’une intervention gouvernementale en vue de truquer les résultats d’une élection. L’autorité électorale doit avoir l’indépendance nécessaire pour garantir le maintien de normes équitables dans le combat contre la fraude électorale par les citoyens et elle doit avoir l’assurance que le gouvernement n’aura pas recours à la fraude.

 

Fraude électorale par des individus

 

• Usurpation d’identité. Une forme commune de fraude électorale consiste à tenter de voter plus d’une fois, soit en obtenant une deuxième carte électorale, soit en prétendant être un autre électeur. Les pénalités pour usurpation d’identité ou double inscription, habituellement prévues au code électoral, sont des amendes, des peines d’emprisonnement, ou les deux.

 

• Vote sous l’identité de défunts. Une variante de l’usurpation d’identité consiste à chercher à voter plus d’une fois, d’abord en utilisant sa propre identité, puis en se servant de l’identité d’un défunt. Ce type de fraude peut être empêché si la liste électorale est tenue à jour et si l’on vérifie que les noms des personnes décédées sont rapidement retirés. Des amendes peuvent aussi servir de mesure de dissuasion.

 

• Fraude par bulletin de vote postal. Dans un système qui permet de voter par bulletin postal, le risque est que les bulletins soient demandés ou remplis par quelqu’un d’autre que l’électeur admissible. On peut préserver l’intégrité en interdisant à quiconque de demander un bulletin de vote pour quelqu’un d’autre, en exigeant une déclaration signée confirmant l’identité de l’électeur et en prévoyant des pénalités lourdes en cas de violation de ces règlements.

 

Fraude électorale par des groupes ou des gouvernements

 

• Comptage en double (ou erroné) des bulletins de vote. Une façon de voler une élection consiste à mal compter les bulletins de vote ou à bourrer l’urne de votes non valides. Différentes mesures peuvent être utilisées pour empêcher ces pratiques frauduleuses : permettre seulement aux membres du personnel électoral de déposer des bulletins dans l’urne; utiliser des urnes transparentes; et compter les bulletins en présence de représentants des partis politiques et d’observateurs indépendants nationaux et internationaux qui attestent l’équité du processus.

 

• Intimidation. Ceux qui veulent modifier l’issue d’une élection peuvent mener des activités d’intimidation pour décourager les électeurs de s’inscrire et, s’ils sont déjà inscrits, de voter le jour du scrutin. L’intimidation peut parfois être difficile à percevoir à cause des nombreuses formes qu’elle peut prendre, explicites et publiques, ainsi que d’autres plus subtiles. Néanmoins, l’autorité électorale doit être au courant des efforts d’intimidation des électeurs. Elle peut se faire aider en encourageant à dénoncer l’intimidation. Elle peut aussi travailler avec des groupes de la société civile et avec des observateurs électoraux nationaux et internationaux pour surveiller les activités d’intimidation.
   
• Exclusion de la liste électorale. Pour que les élections soient justes et équitables, il faut qu’elles permettent à tous les électeurs admissibles d’exprimer leurs préférences au moyen d’un bulletin de vote. Des tentatives peuvent être faites pour exclure certains groupes de citoyens de la liste électorale, en particulier si l’on sait qu’ils appuient un parti politique précis. L’autorité électorale doit être au courant de tout projet visant une telle tentative et veiller à ce qu’il n’aboutisse pas. Le risque est qu’en essayant d’inclure un certain groupe de personnes sur la liste électorale, l’autorité électorale peut être perçue comme cherchant à faire tourner l’élection en sa faveur.

 

Inscription à différents paliers de gouvernement

Dans bon nombre de pays, les citoyens sont régis par des administrations multiples, chacune pouvant organiser une élection. Par exemple, un citoyen peut habiter dans une zone relevant à la fois d’une autorité municipale, régionale, provinciale, nationale et même supranationale (ou internationale).

 

Pour organiser une élection, chaque administration doit posséder une liste des électeurs admissibles. Il n’est pas efficace que chacune élabore et tienne sa propre liste, car cela entraînerait un double emploi important, bien que certaines administrations le fassent malgré tout. En fait, dans des contextes d’administrations multiples, les autorités électorales ont diverses options :

 

• Collecte séparée de données, listes séparées. Chaque administration collecte et tient ses propres données d’inscription électorale, sans accords de partage avec d’autres administrations. Les différents paliers de gouvernement fonctionnent alors de façon relativement autonome, mais inefficace, avec beaucoup de double emploi. Il peut y avoir des motifs valides pour adopter cette approche. Par exemple, si chaque administration se sert d’une liste électorale périodique et effectue un recensement complet dès le début d’une campagne électorale, elle a peu à gagner du partage des données avec une autre administration – en particulier si dans cet autre endroit le cycle électoral est différent et s’il existe une liste électorale qui pourrait être presque aussi ancienne que la liste antérieure de l’administration sur le point d’entamer l’étape de l’inscription.

 

• Partage des données, listes séparées. Les administrations partagent les données sur les électeurs, en particulier les changements de statut (p. ex. personnes qui ont atteint l’âge de voter, ont changé d’adresse ou sont décédées). Par ailleurs, chacune garde indépendamment le contrôle sur l’élaboration et la mise à jour de sa liste électorale. Cette approche a plus de chances d’être suivie si au moins une administration tient une liste permanente mais que les cycles électoraux des administrations ne coïncident pas. Cet arrangement ressemble au partenariat de partage des données qu’une autorité électorale peut avoir avec tout autre organisme public. Parce que chaque autorité électorale est chargée de mener des élections dans la zone qu’elle dessert d’après le calendrier de son organe législatif, chacune continue de contrôler l’élaboration et la tenue de sa propre liste électorale.

 

• Partage des données, liste commune. Les administrations partagent pleinement l’information et tiennent une liste électorale commune. Différents facteurs peuvent militer en faveur d’une telle formule : l’une d’elles est l’existence d’une disposition constitutionnelle obligeant un palier de gouvernement à élaborer et à tenir une liste électorale pour plusieurs administrations. Par exemple, dans certains pays, la responsabilité de la liste électorale incombe à l’État (au palier inférieur à la nation) tandis que, dans d’autres, elle incombe au gouvernement national. Une liste commune peut aussi être une solution judicieuse si des élections ont lieu pour des postes dans différentes administrations en même temps. Mais la situation devient plus compliquée si les administrations ont des critères différents d’admissibilité des électeurs. Dans ce cas, l’information nécessaire doit être enregistrée, et les travailleurs électoraux doivent être formés à délivrer des bulletins de vote différents selon les critères d’admissibilité applicables aux électeurs.

Emplacement des bureaux de vote

Un des principes de l’administration électorale efficace est que l’emplacement d’un bureau de vote ne doit constituer ni un avantage ni un désavantage pour un parti ou un groupe politique. Le processus d’inscription électorale peut aider à choisir des lieux équitables et politiquement neutres pour les bureaux de vote. Voici comment :

 

• Parfois la liste électorale sert à déterminer la taille et, dans une certaine mesure, les limites des circonscriptions. Souvent le nombre d’électeurs par circonscription doit se situer dans une fourchette particulière, quoique d’autres facteurs puissent être pris en compte, comme la représentation de communautés d’intérêts, d’autres limites géographiques (frontières d’États ou de provinces) ou l’attribution d’un nombre minimal de sièges à une unité infranationale à l’assemblée législative. Au lieu de reposer sur la liste électorale, les circonscriptions sont parfois fondées sur les données d’un recensement démographique.

 

• À l’intérieur des circonscriptions, la liste électorale peut servir à établir le nombre requis de bureaux de vote et à aider à en choisir l’emplacement. Le nombre de bureaux de vote dans une zone est fonction du nombre d’électeurs admissibles et du temps estimatif qu’il faut pour voter, compte tenu des périodes de pointe probables durant la journée.

 

• Si l’inscription se fait par un recensement porte-à-porte, les recenseurs peuvent être en mesure de fournir de l’information sur des emplacements éventuels pour les bureaux de vote. Ils doivent parcourir à pied la zone qui leur est attribuée dans une circonscription électorale. Comme ils sont souvent issus de la communauté géographique qu’ils servent, il se peut qu’ils comprennent mieux la configuration de la collectivité ainsi que les éventuels problèmes d’accès dans certains secteurs. Demander conseil aux recenseurs pour l’implantation des bureaux de vote est une façon d’exploiter l’information stratégique obtenue par ces derniers dans le cadre de leurs fonctions.

Inscription anonyme

L’inscription anonyme est l’inscription des électeurs dits « silencieux ». Cette pratique consiste à inclure certaines personnes sur la liste électorale mais de manière à ce que leur nom ou toute autre caractéristique (p ex. adresse) ne figure pas dans une version publiée ou distribuée de la liste électorale. Dans certains cas, l’autorité électorale tient une liste distincte de ce type d’électeurs.

 

Ces personnes souhaitent demeurer anonymes pour différentes raisons, la plus courante étant qu’elles ont été victimes de violence conjugale et craignent pour leur sécurité personnelle. De manière similaire, les victimes de crime peuvent craindre que le coupable, une fois sorti de prison, découvrent où elles se trouvent et cherche à se venger.

 

L’autorité électorale, en s’engageant à respecter cet anonymat, doit être en mesure de tenir sa promesse. De plus, on s’entend généralement sur le fait que personne ne devrait être privé de ses droits démocratiques pour avoir été victime de violence conjugale ou d’un acte criminel. Par contre, l’inscription anonyme semble ne pas concorder avec le principe d’ouverture et de transparence dans le processus électoral. Du moins en théorie, une liste anonyme pourrait servir à couvrir une fraude électorale à grande échelle si un très grand nombre d’électeurs y étaient inscrits et si la liste ne pouvait pas être examinée de la façon habituelle par les citoyens et les partis politiques ou leurs agents.

 

Comme dans beaucoup d’aspects de l’administration électorale, la meilleure solution réside dans un équilibre entre le besoin de confidentialité d’un nombre relativement restreint de personnes ayant des raisons légitimes de vouloir rester anonymes et le besoin d’ouverture et de transparence de l’administration électorale. L’autorité électorale peut exiger que tout électeur désirant figurer sur une liste anonyme fournisse la preuve que sa sécurité personnelle est menacée. Elle peut aussi permettre l’examen de cette liste, pour vérification, par un petit nombre de représentants des partis qui auraient prêté un serment de confidentialité.

Inscription ciblée

L’inscription ciblée est une opération visant à atteindre un groupe d’électeurs, habituellement parce qu’il affiche des taux d’inscription inférieurs à ceux de la population générale. Parmi les groupes qui peuvent être ciblés, citons les jeunes électeurs, les membres des communautés ethniques, les pauvres et les sans-abri, les femmes, les électeurs vivant à l’étranger et les électeurs urbains très mobiles.

 

Les jeunes électeurs

 

Comme les jeunes affichent les taux de vote historiquement les plus faibles, l’autorité électorale peut lancer une initiative pour augmenter l’inscription des jeunes électeurs. Dans le cadre de l’initiative, elle peut mettre en œuvre un programme d’éducation électorale axé sur la jeunesse et qui pourrait aussi servir dans le cadre de programmes d’instruction civique au secondaire. Pour intéresser les jeunes et les faire participer au processus de vote, l’autorité électorale peut organiser des spectacles publics comme les événements « Rock the Vote » qui ont eu lieu récemment dans certains pays. L’autorité électorale peut aussi créer un registre provisoire des jeunes qui auront l’âge de voter dans un ou deux ans et qui, une fois qu’ils auront atteint cet âge, pourront être automatiquement transférés dans la liste électorale générale.

 

Les membres des communautés ethniques

 

Les électeurs des communautés ethniques peuvent se heurter à des obstacles linguistiques importants. Ils peuvent aussi n’avoir qu’une faible compréhension du processus démocratique ou de leur droit de s’inscrire et de voter. Pour remédier à ces problèmes, l’autorité électorale peut diffuser l’information électorale dans plusieurs langues. Le dialogue avec les dirigeants d’une communauté ethnique peut aider à déterminer des stratégies favorisant la participation active de cette communauté au processus électoral.

 

Les pauvres et les sans-abri

 

Les membres les plus pauvres de la société ont moins de probabilités de s’inscrire ou de participer à la vie politique. Parfois, les règles d’inscription exigent que l’électeur ait une adresse fixe; les personnes incapables de répondre à cette exigence peuvent se trouver dans l’impossibilité de s’inscrire. La solution pourrait être de permettre à ces personnes d’utiliser l’adresse d’un refuge pour sans-abri de leur collectivité. Dans une ville comptant plus d’une circonscription électorale, les sans-abri peuvent se voir attribuer des adresses dans des refuges partout dans la ville. Ils seront ainsi inscrits en nombres plus ou moins proportionnels dans chaque circonscription, ce qui égalisera l’effet de l’inscription de ce groupe d’électeurs.

 

Les femmes

 

Certaines sociétés maintiennent encore des obstacles sociaux et culturels, voire juridiques, à la participation politique des femmes. Une campagne d’inscription ciblée sur les femmes peut viser à leur donner accès à du matériel d’éducation électorale pour les encourager à s’inscrire et à voter; le matériel est placé dans des lieux où les femmes ont de bonnes chances de les voir. Bon nombre d’autorités électorales collaborent avec des organisations de femmes pour que le message circule efficacement.

 

Les électeurs vivant à l’étranger

 

Un nombre croissant de citoyens cherchent du travail très loin de leur domicile, souvent même à l’étranger. Il arrive que l’autre parent reste au pays avec les enfants pendant que ces citoyens travaillent à l’étranger pendant des périodes prolongées. Malgré tout, ces citoyens maintiennent des liens étroits avec leur pays d’origine et s’identifient avec lui. Une opération d’inscription ciblant ces personnes pourrait inclure des visites spéciales de l’autorité électorale auprès d’administrations étrangères pour inscrire les électeurs ou la mise en place d’un programme d’éducation électorale qui les informe sur leurs droits démocratiques et sur la façon de les exercer.

 

Les électeurs urbains très mobiles

 

Dans les grands centres urbains des démocraties économiquement avancées, jusqu’à 20 % des personnes changent d’adresse tous les ans. Dans un pays doté d’une liste permanente, l’autorité électorale doit faire un effort considérable pour surveiller ces changements entre les élections.
À l’approche d’une élection, beaucoup de ces électeurs (dont un pourcentage disproportionné de jeunes) ont de fortes probabilités d’être inscrits de façon erronée. Une opération d’inscription ciblée pour ce groupe pourrait comprendre une campagne d’éducation électorale combinée avec un recensement porte-à-porte hautement ciblé.

Inscription en ligne

Bon nombre d’autorités électorales affichent sur leur site Web des documents relatifs à l’inscription électorale. Il existe différentes options pour la présentation et l’utilisation de ces documents électroniques :

 

• Le site Web de l’autorité électorale contient beaucoup de renseignements pour l’électeur, y compris de l’information sur l’inscription. Cette information se limite à des descriptions et des explications. Les formulaires d’inscription ne sont pas sur le site.

 

• Le site Web de l’autorité électorale contient beaucoup de renseignements pour l’électeur, y compris de l’information sur l’inscription. Il contient aussi des formulaires téléchargeables. Pour s’inscrire, il faut imprimer le formulaire, le remplir et le renvoyer à l’autorité électorale. Cette approche convient aux administrations où des mesures de sécurité sont nécessaires pour l’inscription – par exemple, quand un ou plusieurs électeurs inscrits doivent servir de témoins pour la demande d’inscription d’un électeur.

 

• L’autorité électorale fournit des services complets d’inscription en ligne. À partir du site Web, l’électeur peut vérifier l’information dans son dossier personnel d’électeur, ou même la mettre à jour. Une personne qui n’est pas encore inscrite peut lancer le processus directement sur le site Web. Dans certains cas, elle peut exécuter toutes les étapes sans jamais imprimer un formulaire ou tout autre document à partir du site Web. Évidemment, s’il faut un témoin dans le processus, l’inscription entièrement électronique n’est pas une solution pratique.

 

Sous-traitance

Sécurité dans l’inscription électorale

 

En général, l’inscription des électeurs demande un niveau relativement élevé de sécurité. Il existe souvent des mesures de contrôle visant l’utilisation de la liste électorale, et son utilisation abusive constitue une infraction punissable. Souvent, l’utilisation du registre électoral, et de la liste électorale sur laquelle il est fondé, est réservée à l’autorité électorale et, par l’intermédiaire de celle-ci, aux partis politiques. Toutefois, les partis, les candidats et leurs travailleurs, qui ont habituellement un accès restreint à la liste, en reçoivent souvent quelques exemplaires, ont le droit de l’utiliser à peu près seulement pour la campagne électorale et, en général, ne sont pas autorisés à la distribuer. Des mesures encore plus strictes sont imposées pour contrôler l’utilisation de la liste des électeurs « silencieux », qui n’est pas mise à la disposition du public pour examen et n’est pas non plus distribuée aux partis pour les activités de campagne.

 

L’option de la sous-traitance

 

Malgré ces restrictions de sécurité, ce ne sont pas tous les travaux liés à la liste électorale qui doivent être effectués par les employés de l’autorité électorale. Certaines tâches peuvent être sous-traitées, selon des normes acceptables, à d’autres organismes gouvernementaux ou au secteur privé. En voici quelques exemples :

 

• Informatisation. L’autorité électorale achète le matériel informatique de base qui servira à l’inscription des électeurs, mais le logiciel requis pour générer une liste électorale peut être développé à contrat par un développeur de logiciels. Un entrepreneur peut aussi se voir confier la gestion du système. Dans une administration dotée d’une liste périodique, l’inscription des électeurs n’occupe qu’une petite portion du cycle électoral, et il n’est pas efficace pour l’autorité électorale de conserver à son service en tout temps tous les employés requis pour l’entretien du système informatique. En fait, le système informatique lui-même connaîtrait probablement une grande expansion immédiatement avant le début de l’inscription et serait probablement fermé très vite après la fin de l’inscription. Il y aurait une pointe d’activité similaire pour les réseaux informatiques nécessaires pour rattacher les centres d’inscription ou les bureaux de recensement à l’administration centrale de l’autorité électorale. Voilà une autre tâche qu’il est logique de sous-traiter.

 

• Gestion du matériel. L’inscription électorale est souvent un processus qui exige beaucoup de matériel – formulaires papier, stockage de formulaires remplis, matériel de bureau, matériel d’éducation électorale, etc. Les tâches essentielles sont, entre autres, le stockage, le transport et la livraison du matériel, ainsi que la production et l’impression du matériel d’inscription et d’éducation électorale. La sous-traitance de ces fonctions peut améliorer l’efficacité.

 

• Équipement de communication. Les besoins en équipement de communication augmentent pendant l’inscription, surtout dans une administration qui utilise une liste périodique. La sous-traitance peut très bien être la meilleure façon d’établir, d’entretenir et, le moment venu, de démanteler une infrastructure de communication.

 

• Production des cartes d’identité de l’électeur. La sous-traitance peut être la bonne solution pour la production des cartes d’identité de l’électeur. Les cartes dotées de caractéristiques de sécurité peuvent être assez chères à produire. S’il faut que les cartes soient produites à l’intérieur de périodes limitées, l’impartition peut offrir une qualité acceptable à prix moindre.

 

 

Mesures de protection en cas de sous-traitance

 

L’autorité électorale conserve la responsabilité du processus et de ses fonctions clés, même lorsqu’elles sont sous-traitées. Diverses mesures de protection aident à réduire le risque associé à une diminution de contrôle sur certains aspects du processus d’inscription :

 

• Lorsqu’une fonction est confiée à l’externe, établir des normes appropriées et claires. Inclure des normes de rendement claires dans le contrat.

 

• Insister sur l’importance du contrôle de la qualité. S’assurer que l’autorité électorale peut maintenir une surveillance claire sur le rendement, et possède le personnel requis à cette fin.

 

• Inclure dans le contrat les pénalités en cas d’inobservation, ce qui aide à garantir que le fournisseur partage le risque en cas de rendement faible. Le partage de risque garantit aussi que les intérêts de toutes les parties demeurent centrés sur la réalisation des objectifs prévus au contrat.

Formulaires en plusieurs parties

Les formulaires d’inscription électorale ont des formes et des styles très divers. Parfois, les électeurs peuvent s’inscrire en ligne, et les formulaires sont seulement électroniques. Ou le formulaire est affiché sur le site Web de l’autorité électorale, mais il doit être téléchargé, imprimé, rempli à la main et retourné soit en personne, soit par la poste. Parfois encore, seul le formulaire papier peut être obtenu auprès de l’autorité électorale ou d’un autre organisme public qui agit à titre de distributeur. Et certains formulaires doivent être remplis, non pas par l’électeur mais par un recenseur, un employé du centre d’inscription ou un autre fonctionnaire.

 

Lorsque cela est possible et pratique, les autorités électorales optent souvent pour un formulaire comportant plusieurs parties détachables. L’une des raisons en est que ce type de formulaire peut inclure une carte d’identité détachable, qui est remise à l’électeur au moment où l’inscription est terminée. La carte indique le nom et l’adresse de l’électeur, la date de l’élection, l’emplacement du bureau de vote, les heures d’ouverture et, dans certains cas, un numéro d’identité d’électeur. L’information personnelle qui se trouve sur la carte détachable correspond exactement à celle de la partie conservée par l’autorité électorale.

 

Diverses caractéristiques de sécurité peuvent être incluses dans un formulaire en plusieurs parties. Par exemple, un numéro d’inscription peut être imprimé sur la partie que l’autorité électorale conserve, ainsi que sur la carte d’identité de l’électeur, qui peut être détachée
(la numérotation aide les fonctionnaires à surveiller la distribution des formulaires). Les deux parties peuvent porter la photographie ou les empreintes digitales de l’électeur. Certaines administrations exigent la signature d’un ou plusieurs témoins, eux aussi électeurs inscrits, qui attestent l’identité de la personne ayant rempli le formulaire d’inscription.

 

Le revêtement laminé est une autre caractéristique de sécurité. Il sert aussi à protéger la carte d’identité contre tout dommage. La pellicule de laminage peut être appliquée à chaud ou à froid, selon les conditions locales.

 

Les formulaires en plusieurs parties peuvent simplifier le partage des données. Par exemple, pour signaler un changement d’adresse au bureau de poste, on peut remplir un formulaire en double ou en triple exemplaire. Un des exemplaires va à l’autorité électorale, ce qui permet d’actualiser efficacement l’information relative à l’électeur.

Technologie

L’inscription électorale comporte des activités qui peuvent bénéficier du recours à la technologie – par exemple, l’enregistrement et le stockage des noms et d’autres données d’identification (adresse, citoyenneté, âge, sexe, etc.); l’impression de listes, parfois avec des critères de sélection multiples; le suivi des changements dans l’information; ou le partage des données avec d’autres organismes gouvernementaux. Dans le cas de l’inscription électorale, la technologie sert surtout à l’informatisation des listes électorales. Mais d’autres technologies ont aussi été adoptées pour améliorer le système d’inscription :

 

• Réseautage informatique. Les données d’inscription peuvent être saisies dans un ordinateur autonome, mais un grand avantage de l’informatique est qu’elle permet l’échange de données entre ordinateurs branchés en réseaux. Par exemple, dans un centre ou un bureau d’inscription, les ordinateurs sont habituellement mis en réseau et reliés à des bureaux régionaux ou nationaux. Les données d’inscription peuvent être recueillies au niveau local, où elles sont placées dans des fichiers électroniques avant d’être transférées à l’administration centrale de l’autorité électorale, qui les intègre dans le registre national. De son côté, l’administration centrale peut renvoyer les données locales aux bureaux locaux pour l’impression des listes électorales.

 

• Technologie de partage des données. L’autorité électorale, surtout si elle utilise une liste permanente, peut négocier des partenariats avec d’autres organismes gouvernementaux pour la mise en commun des changements qui interviennent dans les données personnelles des citoyens. Chaque partenaire peut utiliser une base de données différente. L’autorité électorale doit par conséquent élaborer ou acheter une technologie qui lui permet de lire et de traiter des données de différentes bases de données.

 

• Photographie numérique. Cette technique facilite l’inclusion des photographies des électeurs sur la liste électorale ou sur les cartes d’identité de l’électeur.

 

• Empreintes digitales numériques. Cette technologie a amélioré la qualité et réduit le coût de la prise d’empreintes digitales, une caractéristique essentielle de sécurité.

 

• Laminage. Le laminage de la carte d’identité de l’électeur peut la protéger contre des tentatives de modification et aider ainsi à réduire la fraude électorale. Le laminage peut être appliqué à chaud ou à froid. La technique à froid est particulièrement utile dans les endroits sans électricité.

 

• Numérisation des documents originaux. Cette technique permet à l’autorité électorale d’archiver des documents (certificats de naissance, passeports, etc.) prouvant formellement l’identité de l’électeur. La numérisation réduit aussi le besoin d’espace matériel pour stocker les fichiers.

 

• Présence sur Internet. Cela devient la règle pour les organismes publics. Sur son site Web, l’autorité électorale peut afficher de l’information sur ses activités, ainsi que du matériel d’éducation électorale.

 

Des outils technologiques intéressants sont largement disponibles. Il existe aussi dans la collectivité des administrateurs électoraux une expertise considérable dans l’évaluation des produits et services sur le marché. Il peut être bon de consulter des collègues quand on doit prendre une décision sur l’utilisation de diverses technologies ou qu’on doit formuler des recommandations au gouvernement à ce sujet.

Informatisation

Puisqu’une si grande part du travail de l’administration électorale consiste à recueillir, stocker, vérifier et mettre à jour des données sur l’identité des électeurs, les autorités électorales de différents pays ont commencé à informatiser beaucoup de ces processus. Les avantages sont clairs et souvent concluants. Les ordinateurs permettent de stocker de grandes quantités de données de façon sécuritaire, de traiter et de catégoriser les données de différentes façons et, par-dessus tout, de modifier des éléments comme les limites des circonscriptions en se reportant aux dossiers informatisés relatifs aux populations électorales. 

Cependant, dans certains cas, le contexte social, économique ou politique peut compliquer et même empêcher l’informatisation. Néanmoins, il est possible de mener des initiatives d’inscription réussies sur les plans de l’actualité, de l’exactitude et de l’exhaustivité. Si l’informatisation de l’inscription est de plus en plus répandue dans les démocraties économiquement avancées, on a commencé à se servir d’ordinateurs surtout durant la dernière génération, et en particulier la dernière décennie. Avant les années 1980 et 1990, les ordinateurs utilisés pour l’inscription étaient bien moins efficaces ou abordables qu’aujourd’hui.

Plusieurs administrateurs électoraux trouvent maintenant que les ordinateurs peuvent rendre certains aspects de l’inscription plus efficaces et abordables que par le passé. En fait, on les presse de plus en plus de « moderniser » l’inscription, ce qui pourrait les mener à opter pour des systèmes informatisés. La nécessité d’informatiser les opérations est souvent motivée par le besoin d’accélérer le processus et de classer les listes électorales de différentes façons (p. ex. par unités géographiques telles les sections de vote).

Il faut toutefois être conscient de ce qu’il en coûte pour élaborer et gérer des dossiers d’inscription informatisés. Il ne s’agit pas simplement de développer et installer des logiciels et du matériel informatique : il faudra du personnel compétent et hautement qualifié pour entretenir le système et le mettre à niveau régulièrement. Il importe donc d’évaluer avec soin les avantages et les inconvénients ainsi que la capacité réelle de maintien du système dans les années à venir. 

Avantages et inconvénients de l’informatisation

L’informatisation de divers éléments du processus d’inscription électorale peut réduire les coûts et accroître grandement la fiabilité des données. L’informatisation est particulièrement utile pour les tâches suivantes :

• la consignation initiale des renseignements relatifs à l’électeur;
• l’appariement des cartes d’identité de l’électeur, dont les numéros d’inscription, avec la base de données d’inscription électorale;
• le maintien d’une liste permanente et la communication aux électeurs des renseignements actuellement au dossier;
• l’impression de listes électorales préliminaires;
• le maintien de dossiers d’inventaire de matériel aux bureaux d’inscription locaux et à l’administration centrale;
• l’entrée de données afin de réviser la liste préliminaire;
• l’impression de la liste définitive;
• la gestion générale des dossiers;
• le dépistage de doubles inscriptions;
• la production de statistiques sur l’inscription par secteur géographique, âge, etc.;
• l’application de règles cohérentes et de normes pour les données figurant sur les listes;
• la distribution, à faible coût et sans gaspillage de papier, de la liste électorale en divers formats aux partis politiques;
• le maintien d’un système de suivi des changements apportés à chaque dossier d’électeur – par exemple, la personne à l’origine du changement, la justification du changement, les données modifiées, les dossiers touchés, etc.

L’informatisation comporte aussi des inconvénients :

• Protection des renseignements personnels et confidentialité. L’informatisation ne donne pas nécessairement lieu à des violations de confidentialité. Toutefois, compte tenu de la facilité de stocker, de partager et de transmettre des données informatisées, la possibilité de partage inapproprié ou illégal de données existe.

 

• Risque de vol. Un système informatisé lie étroitement le matériel informatique (qui attire grandement les voleurs) aux logiciels d’inscription électorale et aux renseignements connexes (qui n’attirent généralement pas les voleurs). Quand une liste électorale est préparée à la main, le matériel informatique et les renseignements sont normalement séparés. Par exemple, une machine à écrire utilisée pour dresser une liste électorale est entièrement indépendante de la liste même, qui existe sur papier. Toutefois, avec les listes informatisées, les renseignements sont normalement consignés dans l’ordinateur, donc inextricablement liés à celui-ci. Si l’ordinateur est volé, on perd aussi le logiciel et les données d’inscription.

 

• Échange inapproprié d’information. L’informatisation facilite l’échange entre organismes gouvernementaux de renseignements qui devraient peut-être être protégés (p. ex. dossiers médicaux ou fiscaux des particuliers).

 

• Coût. Le matériel informatique, les logiciels et l’entretien coûtent très cher. Un service continu d’entretien et de mises à niveau sera nécessaire ainsi qu’une infrastructure électronique pour exploiter le système efficacement.

Démarrage

Il n’existe pas de programmes informatiques standards pour les initiatives d’inscription électorale à grande échelle, mais les autorités électorales qui prévoient informatiser leurs listes électorales n’ont pas besoin de partir à zéro. Les responsables électoraux de pays qui ont pris le tournant informatique sont souvent en mesure d’offrir une aide appréciable. Il suffit de trouver un système adéquat pouvant être appliqué de façon raisonnablement efficace et efficiente. 

Les inquiétudes et les malentendus relatifs aux capacités et à l’utilisation des ordinateurs sont répandus. Par exemple, dans un cas où il était question d’introduire l’informatique, plusieurs craignaient que l’ordinateur puisse révéler l’appartenance d’un électeur à un parti politique ou à un groupe ethnique. Dans un autre cas, on craignait que les résultats de l’élection puissent facilement être manipulés par les autorités électorales ou le gouvernement. Dans un troisième cas, les promoteurs de l’informatisation soutenaient que l’ordinateur pourrait rectifier les erreurs de saisie de données ou les dossiers falsifiés ou mal remplis. Un projet pilote bien publicisé peut s’avérer très utile pour dissiper les idées fausses. 

Utilisations secondaires de la liste électorale

L’élaboration d’une liste électorale a pour but principal de séparer la fonction de vérification de l’admissibilité des électeurs et le processus de vote lui-même. L’inscription électorale consiste à certifier qu’une personne est admissible à voter et à l’informer de l’emplacement du bureau de vote où elle peut le faire et de la circonscription électorale (le cas échéant) où son vote sera compté. Il n’est pas absolument essentiel de séparer la vérification de l’admissibilité et le vote lui‑même, et certaines élections, même nationales, se sont tenues sans de liste électorale. Toutefois, il est beaucoup plus facile de gérer les activités le jour du scrutin si la certification a déjà été faite et a servi à produire une liste électorale.

 

La liste électorale remplit également d’autres fonctions qui viennent justifier encore davantage son coût. Voici certains domaines où elle se prête à des utilisations secondaires :

 

• Légitimité. Les élections démocratiques sont fondées sur le principe « une personne, une voix ». Ainsi, tous les électeurs admissibles doivent avoir la possibilité de voter, chacun doit pouvoir voter une fois, et seulement une fois dans un scrutin, et tous les votes exprimés doivent avoir la même valeur ou pondération. Une liste électorale – en particulier une liste qui a une grande valeur selon les critères d’actualité, d’exactitude et d’exhaustivité – confère une plus grande légitimité au résultat d’une élection en renforçant la primauté des principes démocratiques.

 

• Découpage en circonscriptions. Un territoire peut être découpé en zones géographiques appelées circonscriptions électorales, dont chacune choisit son propre représentant à l’assemblée législative. Entre autres principes, il faut veiller à ce que toutes les circonscriptions aient une population égale. Les responsables du découpage peuvent se guider d’après les données du recensement ou de la liste électorale.

 

• Éducation électorale. L’opération d’inscription peut être un élément clé d’une campagne d’éducation électorale. Au cours de cette opération, l’autorité électorale entre en contact avec la plupart des électeurs admissibles. Elle peut en profiter pour diffuser des renseignements importants comme la date, l’heure et le lieu du vote, tout en expliquant comment le système politique fonctionne, comment les élections améliorent la gouvernance et pourquoi la participation des citoyens est importante.

 

• Dépenses des partis. Parfois la taille de l’électorat sert à déterminer les dépenses des partis politiques, dont le montant que les partis peuvent dépenser dans une campagne nationale ou locale. Il peut donc y avoir un lien direct entre le nombre de personnes sur la liste électorale et les fonds qu’un parti ou un candidat peut dépenser durant une élection.

 

• Campagne de parti. Habituellement, les partis politiques reçoivent de l’information provenant de la liste électorale aux fins de leur campagne. La liste des noms et des adresses les aidera à faire du porte-à-porte pour distribuer du matériel de campagne et à utiliser les médias pour diffuser des messages importants. En faisant du porte-à-porte, les partis peuvent chercher à repérer des partisans probables en vue de les cibler dans leurs efforts pour inciter les sympathisants à voter.

 

• Identification des citoyens. Si l’inscription inclut la délivrance de cartes d’identité de l’électeur dotées de caractéristiques de sécurité, ces cartes peuvent aussi servir de cartes d’identité nationale. Parfois, les cartes d’identité de l’électeur sont d’une qualité telle qu’elles deviennent le principal moyen d’identification des citoyens.

 

• Marque de citoyenneté. Pour les électeurs nouvellement admissibles – c’est-à-dire les jeunes qui viennent d’atteindre l’âge de voter ou les immigrants qui répondent aux exigences du vote – l’inclusion sur la liste électorale est une marque de citoyenneté. Elle montre qu’ils sont devenus des participants à part entière de la collectivité politique, ce qui leur donne voix au chapitre dans le choix d’un gouvernement.

 

• Préparation du jour du scrutin. Parfois, l’opération d’inscription permet de détecter des problèmes qui pourraient se présenter le jour du scrutin. Par exemple, certains partis politiques ou groupes qui désirent nuire à la légitimité électorale peuvent chercher à troubler l’inscription. Autrement, l’inscription des électeurs peut fournir à l’autorité électorale de l’information stratégique pour guider des décisions sur des questions comme l’emplacement des bureaux de vote ou l’utilisation de bureaux itinérants.

 

• Signe de progrès démocratique. Dans un pays sortant d’un conflit, l’inscription électorale est un signe clair et sans équivoque que le processus démocratique est en bonne voie.

Partis politiques et groupes d’intérêts

L’inscription des électeurs implique de nombreux intervenants. Les principaux sont évidemment les citoyens et l’administration électorale. Mais d’autres peuvent s’intéresser au processus d’inscription parce que celui-ci peut influencer le résultat d’une élection. Ces intervenants sont le gouvernement, les militaires, les partis politiques, les groupes d’intérêts, les institutions sociales et religieuses, les gouvernements étrangers et les organisations internationales.

Partis politiques et inscription électorale

Les partis politiques s’intéressent beaucoup à l’inscription des électeurs parce que le système utilisé peut avoir une incidence directe sur la quantité de votes qu’ils obtiennent. L’une des stratégies bien connues pour remporter une élection est de contrôler la fréquentation des urnes : en encourageant ou non certains électeurs ou groupes d’électeurs à s’inscrire, un parti peut améliorer ses chances. Les trois critères clés de rendement pour une liste électorale sont l’actualité, l’exactitude et l’exhaustivité. Dans certains cas, l’administration électorale peut avoir de la difficulté à respecter ses cibles de rendement parce que des partis cherchent à limiter la taille de l’électorat ou à exclure certains types d’électeurs – par exemple, les personnes qui proviennent de certaines régions ou de certains groupes ethniques ou linguistiques. Si c’est le parti au pouvoir qui cherche à entraver l’inscription des électeurs, la situation devient encore plus difficile pour l’administration électorale. Bien sûr, ce ne sont pas tous les partis qui cherchent à infléchir la préparation de la liste électorale, mais les administrateurs électoraux doivent être conscients de ce type de danger.

Les partis politiques s’intéressent au processus d’inscription électorale, et les autorités électorales s’intéressent aux partis politiques pour les raisons suivantes :

• Les partis utilisent habituellement la liste électorale (souvent la liste préliminaire) à des fins de campagne. La liste leur permet de contacter les électeurs directement par des campagnes porte-à-porte ou par courrier.
• Les dépenses des partis sont parfois fondées sur le nombre d’électeurs inscrits sur la liste électorale. Ce nombre peut servir à déterminer la limite des dépenses de campagne du parti ou d’un candidat local. Le nombre d’électeurs sur la liste peut ainsi avoir une incidence directe sur le type de campagne que le parti ou le candidat peut mener.
• Si les autorités électorales font un recensement porte-à-porte, avec la hausse d’activités qui en découle pendant l’inscription des électeurs, elles comptent souvent sur les partis pour leur fournir des noms de recenseurs potentiels. Comme l’inscription doit être, et doit paraître non partisane, les recenseurs qui ont des liens avec les partis politiques travaillent habituellement en équipes de deux, chacun étant nommé par un parti différent.
• Les partis jouent souvent un rôle critique, implicitement ou explicitement, en cautionnant  le processus d’inscription. Ils confèrent ainsi de la légitimité à l’élection. Dans cette optique, il importe que les partis aient la possibilité de bien surveiller l’inscription des électeurs et que celle-ci se déroule de façon équitable et transparente.

Intérêts étrangers

Les gouvernements étrangers, les organisations étrangères non gouvernementales et les organisations internationales jouent un rôle important en aidant à l’administration d’élections  démocratiques et en fournissant du personnel et des services d’observation internationaux. Leur sceau d’approbation peut faire beaucoup pour garantir que l’élection constitue une expression légitime et définitive de la volonté du peuple.

Intérêts nationaux

Les intervenants nationaux autres que les partis politiques peuvent estimer, à juste titre, qu’ils ont un plus grand intérêt que les observateurs internationaux dans le processus électoral et son résultat. Ce qui est en cause est le contrôle du gouvernement. Certains intervenants peuvent être tentés de participer directement à la campagne au lieu de fournir de la surveillance et d’aider à promouvoir la légitimité du processus.

Dans la mesure du possible, il convient d’encourager tous les intervenants nationaux à œuvrer pour l’élaboration d’un système et de pratiques justes et impartiales en matière d’administration électorale. La communauté internationale peut militer en faveur de cette approche, avec l’aide d’observateurs électoraux internationaux. Elle peut aider à convaincre les intervenants nationaux qu’il est sage de privilégier l’implantation de pratiques justes et impartiales. Les surveillants électoraux nationaux jouent aujourd’hui un rôle de plus en plus important, souvent en collaboration avec des observateurs internationaux, dans la surveillance des élections et la préservation de la légitimité des élections.

Les différentes méthodes – Avantages et inconvénients

Il existe trois grandes méthodes d’inscription des électeurs :

• liste périodique
• registre permanent (ou liste permanente)
• registre civil

 

Chacune a ses avantages et ses inconvénients, et aucune n’est la meilleure dans tout pays et en toute circonstance. Il importe donc de choisir la méthode la mieux adaptée au contexte.

À plusieurs égards, la liste périodique est la méthode la plus simple. Une nouvelle liste des électeurs admissibles est produite à chaque élection. Comme il n’est pas nécessaire de la tenir à jour après le scrutin, elle n’exige guère de travail administratif en période non électorale. Pour la créer, cependant, l’autorité électorale doit déployer de grands efforts au cours de la période préélectorale, souvent à l’aide de personnel temporaire.

Le registre permanent (ou liste permanente) se fonde sur le travail d’inscription effectué antérieurement, et est mis à jour de façon régulière. Cette méthode demande un soutien administratif important et soutenu : l’autorité électorale a besoin d’effectifs importants tout au long du cycle électoral (c’est-à-dire toute la période allant d’une élection à l’autre). La mise à jour implique la surveillance des changements dans la population : citoyens ayant atteint l’âge de voter; décès; personnes ayant perdu le droit de vote à la suite d’une infraction criminelle; déménagements, etc. Dans beaucoup de pays, la loi n’oblige pas les citoyens à signaler les changements de ce genre à l’autorité électorale dans un délai donné. Pour obtenir ces renseignements, l’autorité électorale doit donc conclure des ententes d’échange de données avec d’autres ministères ou organismes publics, comme les bureaux des permis de conduire (registraires automobiles), le ministère du revenu ou le service des postes. La mise à jour est plus facile si chaque citoyen possède un numéro d’identité civique; sinon, il peut s’avérer difficile de vérifier les renseignements.

Il faut un soutien administratif encore plus important pour tenir un registre civil (appelé aussi registre de l’état civil), c’est-à-dire un registre où sont répertoriés le nom ainsi que d’autres caractéristiques des citoyens telles que le numéro d’identité civique, la date de naissance, l’adresse et le sexe. Ce type de registre sert à diverses fins publiques, dont la production de la liste électorale. Il est tenu par une autorité autre que l’autorité électorale – par exemple, le ministère du revenu. Les citoyens doivent s’assurer que leurs renseignements sont à jour dans le registre pour continuer de recevoir divers avantages collectifs (éducation, soins de santé, assurance-emploi, etc.). L’autorité électorale contribue peu ou pas à la mise à jour de la liste électorale; elle la reçoit simplement de l’entité responsable du registre. Par conséquent, elle n’exerce pas autant de contrôle sur la qualité de la liste que si elle tenait elle-même un registre permanent.

Encourager l’inscription

Pour bien fonctionner sur les plans de l’exactitude, de l’efficacité et de l’intégralité, un système d’inscription doit être simple et convivial. L’inscription électorale ne doit pas être un test  d’aptitude à lire et écrire. Dans la mesure du possible, il ne doit pas imposer de fardeaux financiers, tels que des frais, aux électeurs. S’il le fait, sa légitimité sera mise en question et il réussira moins bien selon les trois critères ci-dessus.

Voici quelques façons d’encourager l’inscription :

• Utiliser un formulaire ou une procédure simple.

 

• Organiser des campagnes spéciales pour cibler certains groupes difficiles à inscrire.

 

• Si le système est axé sur des centres d’inscription, envisager de créer des unités d’inscription itinérantes pour joindre les personnes vivant en région éloignée.

 

• Faire participer d’autres groupes aux initiatives d’inscription : groupes de femmes, organismes représentant des minorités, représentants des jeunes, etc.

 

• Envisager, s’il y a lieu, de permettre l’inscription électronique.

 

• Prévoir l’inscription quand la campagne est avancée et que l’intérêt est plus élevé.

 

• Envisager de permettre l’inscription au bureau de vote le jour du scrutin.

 

• Négocier des ententes de partage de données avec d’autres autorités civiles pour suivre les changements dans l’électorat.

 

• Étudier la possibilité de créer un registre temporaire des jeunes qui auront l’âge de voter dans un ou deux ans. Envisager aussi d’en faire l’objet d’une campagne d’éducation électorale dans les écoles secondaires.

 

• Élaborer et mettre en œuvre des campagnes efficaces d’éducation électorale.

Si les citoyens ne sont pas officiellement ou légalement obligés de s’inscrire, le système d’inscription est volontaire. Les autorités électorales peuvent alors choisir l’une des deux approches suivantes pour l’inscription :

 

• Elles peuvent favoriser l’équité en s’assurant que le processus d’inscription est simple, clair et transparent et en donnant une chance égale à tous les citoyens de s’inscrire. Toutefois, elles ne prennent pas de dispositions spéciales pour encourager l’inscription chez les individus ou les groupes qui sont admissibles mais moins portés à s’inscrire et à voter, comme les jeunes, les pauvres, les sans-abri et les membres de minorités ethniques ou linguistiques. Il s’agit essentiellement d’une approche passive.

 

• À l’aide de campagnes ciblées, elles peuvent faciliter l’inscription et le vote pour les groupes historiquement sous-représentés dans le processus électoral. Cette approche beaucoup plus proactive part du principe que l’autorité électorale a la responsabilité de s’assurer que tous les groupes de citoyens peuvent exercer leur droit de vote.

 

Bien que les deux approches aient des partisans parmi les administrateurs électoraux, les initiatives proactives d’inscription peuvent soulever des questions épineuses. L’autorité électorale doit en effet être impartiale et indépendante du gouvernement et des partis de l’opposition. Si les groupes historiquement sous-représentés ont tendance à appuyer un parti plutôt qu’un autre, les efforts pour les inciter à s’inscrire et voter risquent de favoriser ce parti. Les autorités électorales doivent anticiper de telles questions et se préparer à défendre leur approche proactive.

Considérations administratives

Il existe divers moyens d’exécuter un projet d’inscription électorale, mais tous doivent tenir compte des éléments suivants :

• Liste périodique, liste permanente ou registre civil? Ce sont les conditions locales et les situations historiques qui façonnent les systèmes d’inscription électorale. Aucun système ne convient à toutes les situations. Le choix du système peut se fonder sur toute l’expérience acquise localement ou ailleurs. De plus, il ne s’agit pas simplement de choisir entre trois systèmes. Chaque système peut varier grandement et offrir beaucoup de possibilités d’amélioration. Par exemple, dans un système qui utilise une liste périodique dans des centres d’inscription fixes, on peut accroître le nombre et la capacité des unités d’inscription mobiles afin de joindre davantage d’électeurs.

 

• Cadre administratif. Tout système d’inscription électorale nécessite un cadre administratif conçu en fonction de ses besoins spécifiques. L’autorité électorale doit avoir les moyens de satisfaire aux exigences de ce cadre administratif.

 

• Planification logistique. L’inscription des électeurs exige toujours beaucoup de main‑d’œuvre et il y a des périodes de pointe à mesure que le jour du scrutin approche. La plupart des systèmes d’inscription utilisent un calendrier à rebours qui indique les cibles à atteindre dans les jours qui précèdent l’élection et oriente le plan opérationnel. Par exemple, si le registre des électeurs est établi dans un bureau central mais que les données sont imprimées localement (c’est-à-dire dans les bureaux de vote), l’autorité électorale doit connaître au préalable les besoins de chaque lieu en termes d’équipement et de délais d’impression. Cela aidera à fixer les dates limites, par exemple, pour le dépôt des avis d’opposition et pour l’audition des appels.

 

• Collecte des données d’inscription. La collecte des données peut se faire de plusieurs façons : recensement porte-à-porte, centres d’inscription électorale, inscription directe des électeurs (sur papier ou électronique) et partage de données entre organismes gouvernementaux. La méthode retenue dépendra, au moins en partie, du type de système d’inscription utilisé. En général, les listes périodiques sont dressées au moyen de recensements porte-à-porte ou de centres d’inscription, tandis que les registres permanents et les registres civils s’appuient le plus souvent sur le partage de données entre organismes gouvernementaux. Il peut toutefois y avoir des chevauchements et des variantes. Dans certains pays dotés d’un registre permanent, des recensements porte‑à‑porte sont effectués dans des secteurs à grande mobilité résidentielle pour accroître les chances d’atteindre les électeurs difficiles à inscrire.

 

• Approvisionnement. En plus d’exiger une forte main-d’œuvre, l’inscription des électeurs exige beaucoup de matériel. Il faut remplir des formulaires imprimés ou électroniques. Même dans un pays qui dispose d’un registre permanent et qui compte sur l’échange de données entre organismes gouvernementaux, l’autorité électorale avise généralement tout électeur admissible de l’information qu’elle détient sur lui dans ses dossiers. Par conséquent, le personnel électoral a besoin de formulaires d’inscription, d’ordinateurs, d’imprimantes et de l’infrastructure nécessaire pour assurer la sécurité des données, et il doit parfois louer des installations et du mobilier de bureau. C’est pourquoi il importe d’avoir des normes et des politiques claires concernant l’achat du matériel. Tout comme l’achat massif, les normes aident à réaliser des économies, à réduire le double emploi et à faire en sorte que tous les centres d’inscription respectent des normes similaires sur le plan de la qualité et de la présentation.

 

• Infrastructure opérationnelle. Chaque type d’inscription électorale exige un type particulier d’infrastructure. Il ne devrait exister aucune confusion au sujet de la chaîne de commandement et du degré d’indépendance et de contrôle accordé à chaque poste dans l’appareil administratif.

 

• Éducation électorale. Toute campagne d’inscription est une excellente occasion d’éducation électorale. Cela peut se faire au moyen de messages simples indiquant la date d’une élection prochaine, et où et quand s’inscrire et voter. Les efforts peuvent aussi viser des groupes précis, comme les jeunes électeurs qu’on encourage à participer au processus démocratique, ou les membres de minorités ethniques ou linguistiques auxquels on fournit des documents dans leur langue maternelle.

 

• Sélection et formation du personnel. Comme l’inscription électorale exige presque immanquablement beaucoup de personnel, l’autorité électorale doit veiller à répondre aux besoins en personnel et à faire preuve d’efficacité dans les périodes de pointe. La période relativement calme entre les élections est idéale pour élaborer, réviser, finaliser et imprimer les outils de formation destinés aux employés temporaires qui seront chargés de collecter ou de réviser les données. De plus, pour conserver ses employés permanents, toute autorité électorale doit leur donner des occasions de développement professionnel et d’avancement.

 

• Mettre en œuvre un plan d’action. Le plan d’action est basé au départ sur le cadre administratif et le plan logistique. Parmi les facteurs qui peuvent influer sur lui, mentionnons l’ampleur de la tâche, le contexte souvent très politisé, la nécessité de renforcer la légitimité du processus électoral par l’inscription des électeurs et l’attention qu’accordent à l’inscription les partis politiques, les médias et les autres intervenants. Le plan d’action doit donc être souple, et permettre des modifications administratives selon l’évolution du contexte.

 

• Entrée des données d’inscription. Tout système d’inscription implique l’entrée initiale des données d’inscription. Les renseignements peuvent provenir de centres d’inscription électorale, de recensements ou d’autres organismes gouvernementaux, ou être fournis entièrement par les autorités civiles responsables du registre civil. Quoi qu’il en soit, l’autorité électorale doit avoir en main les données d’inscription d’origine. Les membres du personnel intègrent alors ces dernières dans une base de données qui crée un dossier, soit pour chaque électeur admissible, soit pour chaque adresse. La manière dont la base de données est gérée varie selon qu’on a choisi l’un ou l’autre des deux principes d’organisation.

 

• Stockage des données. La sécurité est un aspect clé de tout système de stockage des données d’inscription. Les données peuvent être recueillies localement ou dans un lieu central, mais même dans ce dernier cas on permet souvent la vérification locale des renseignements. Les données peuvent être stockées localement ou dans un lieu central; dans la plupart des cas – surtout lorsque les registres sont informatisés –, les données font des allers-retours entre lieux de stockage locaux et centraux. Comme les listes électorales sont souvent imprimées localement, il faut fixer une date limite pour entrer les changements dans les listes, qu’elles soient préliminaires ou définitives. À ce stade, les données nécessaires à l’impression des listes sont transférées au centre d’inscription locale ou au bureau de vote.

 

• Production d’une liste préliminaire. Quel que soit le système retenu, l’autorité électorale doit produire une liste électorale préliminaire, en général assez tôt dans la période électorale. Elle sert de base pour préparer la liste révisée. Elle peut aussi être remise aux partis politiques aux fins de leur campagne. La production de la liste préliminaire marque la fin de la période initiale d’inscription et le début de la période de révision.

 

• Stratégies de promotion. L’autorité électorale doit faire connaître l’existence de la liste préliminaire aux électeurs et aux parties intéressées. Pour ce faire, elle peut mettre des publicités dans les journaux locaux, afficher la liste dans des lieux publics, poster des cartes indiquant les noms des électeurs inscrits à chaque adresse, et envoyer la liste électorale aux partis politiques. Certains électeurs qui désirent conserver l’anonymat peuvent préférer s’inscrire comme « électeurs silencieux ». Cela signifie que leur nom ne figure sur aucune liste électorale mise à la disposition du public.

 

• Modifications à la liste préliminaire. Au cours de la période de révision, les citoyens peuvent signaler toute erreur dans leurs données d’inscription; par exemple, ils ne sont pas inscrits alors qu’ils devraient l’être, l’adresse est inexacte ou leur nom, ou toute autre donnée à leur sujet, comporte des erreurs. À cette étape, on peut aussi retirer le nom d’une personne qui est décédée. La révision constitue une période de pointe dans l’activité de l’autorité électorale. Ces changements contribuent à améliorer l’actualité, l’exactitude et l’exhaustivité de la liste.

 

• Oppositions relatives aux listes préliminaires. Des personnes peuvent demander qu’on modifie les renseignements qui les concernent, ou une tierce partie (p. ex. un parti politique) peut demander qu’on change une ou plusieurs inscriptions sur la liste préliminaire. Dans les deux cas, il doit y avoir une possibilité de faire opposition. Et si l’opposition est rejetée, le demandeur doit pouvoir en appeler de la décision.

 

• Production d’une liste définitive. Lorsque la période prévue pour les demandes et les oppositions est écoulée, l’autorité électorale produit la liste définitive. C’est celle qui servira au scrutin.

 

• Distribution de la liste définitive. En général, la liste électorale définitive est certifiée centralement et doit ensuite être distribuée aux bureaux de vote. Les listes peuvent être imprimées dans un lieu central puis livrées aux bureaux locaux, ou elles peuvent être transférées électroniquement pour qu’on les imprime localement.

 

• Intégration des données relatives au vote anticipé. Le plus souvent, les électeurs ont la possibilité de voter à l’avance au lieu de voter le jour du scrutin. Pour assurer l’exactitude de la liste électorale définitive, il importe de noter quels électeurs ont pris part au vote par anticipation.

 

Inscription de l’électeur non résident

Comme le droit de vote est presque toujours assorti d’exigences en matière de citoyenneté et de résidence, la plupart des électeurs résident dans le pays et dans la circonscription où ils ont le droit de voter. Toutefois, certains citoyens établis temporairement à l’étranger peuvent conserver le droit de voter et, par conséquent, de s’inscrire. De plus, certains électeurs peuvent se trouver dans le pays, mais hors de leur circonscription au moment de l’élection; eux aussi gardent le droit de s’inscrire et de voter. En outre, dans un pays sortant d’un conflit, il est souvent justifié d’étendre le droit de vote aux personnes établies hors du pays, comme les réfugiés, les personnes déplacées ou celles qui ont un autre statut dans leur pays d’accueil.

Jusqu’à récemment, les membres des forces armées en poste à l’étranger étaient les citoyens les plus communément autorisés à garder leur droit de s’inscrire et de voter tout en étant à l’étranger. Comme ces électeurs conservent d’ordinaire une résidence dans leur pays d’origine, ils peuvent habituellement se voir affecter à un bureau de vote. Mais du fait de la mobilité accrue de la main-d’œuvre, de plus en plus de citoyens vont travailler à l’étranger, en particulier dans l’Union européenne, gonflant ainsi les rangs des électeurs non résidents. Les gens peuvent même avoir le droit de voter dans leur pays d’origine et leur pays de résidence. La capacité accrue des citoyens de voyager et de travailler à l’étranger complique beaucoup l’organisation de l’inscription et du vote.

Absence temporaire à l’étranger

Il est fréquent que des ressortissants d’un pays fassent de courts voyages à l’étranger. Ces personnes peuvent conserver le droit de s’inscrire. Certains pays autorisent l’inscription des personnes qui vont à l’étranger pour des raisons particulières, comme les études ou les affaires, mais pas pour des vacances. Des mécanismes comme l’inscription anticipée ou l’inscription postale doivent être conçus pour faciliter les choses aux électeurs à l’étranger.

Par le passé, à part le personnel militaire ou diplomatique, peu de citoyens résidant à l’étranger étaient autorisés à voter. Mais la situation change : aujourd’hui, ces citoyens ont souvent le droit de présenter une demande d’inscription et de voter par bulletin spécial. Parfois, ils peuvent même voter par procuration. Il se peut qu’il soit coûteux de leur permettre de voter, mais la tendance est de considérer le vote à l’étranger comme un droit du citoyen.

Inscription et vote des absents après un conflit

Récemment, dans un certain nombre de situations postconflictuelles, les citoyens établis à l’étranger se sont vu accorder le droit de s’inscrire et de voter dans leur pays d’origine. Il est difficile d’administrer des élections libres et équitables dans ces circonstances, surtout du fait que bon nombre de citoyens vivant à l’étranger ne peuvent pas prouver leur statut à l’aide de documents officiels et originaux de leur pays d’origine. S’il n’y a pas de documents officiels comme des extraits de naissance, passeports ou cartes d’identité, l’autorité électorale peut devoir s’appuyer sur les pièces qui sont disponibles, par exemple, les documents d’organismes internationaux qui confirment le statut de réfugié des personnes concernées. À plusieurs reprises, la communauté internationale a aidé à l’inscription des électeurs et à la tenue de scrutins en milieu étranger. Parfois, les autorités électorales nationales ont été appelées à administrer des élections pour des ressortissants étrangers établis dans le pays.

Lors d’une élection récente, l’inscription s’amorçait par téléphone. Les électeurs potentiels fournissaient des détails sur leur identité et recevaient ensuite un formulaire informatisé qu’ils devaient signer et renvoyer avec des photocopies de tout document qu’ils possédaient. Les personnes dont la demande était rejetée pouvaient faire appel devant un organisme international respecté.

Inscription par le citoyen ou par l’État

Inscription par le citoyen

Comme l’inscription volontaire, l’inscription par le citoyen part du principe que voter est un droit de citoyenneté et qu’il lui revient de contacter l’autorité électorale pour s’assurer qu’il est inscrit. La différence est que l’inscription volontaire peut se faire à l’initiative de l’électeur lui-même (inscription par le citoyen) ou à l’initiative de l’autorité électorale (inscription par l’État). Un système d’inscription par le citoyen est habituellement adopté par nécessité plutôt que par principe.

Il y a parfois d’importants empêchements pratiques à l’inscription par l’État. Par exemple, il se peut que le service postal soit incapable de joindre l’ensemble, ou même la plupart, des électeurs. Il se peut aussi que le recensement porte-à-porte soit exclu pour des raisons de coût.

Un système d’inscription par le citoyen peut prendre diverses formes :

• L’autorité électorale peut établir des centres d’inscription. Les citoyens qui désirent voter doivent s’y rendre pour rencontrer des agents électoraux. Il peut y avoir des centres fixes ou itinérants, ou les deux.
• Les citoyens peuvent s’inscrire auprès d’autres organismes (p. ex. bureau des véhicules) qui partagent régulièrement leurs données avec l’autorité électorale.
• De même, les citoyens peuvent informer le service postal d’un changement d’adresse et l’information est ensuite communiquée à l’autorité électorale. Dans un cas, l’autorité électorale constitue même une unité administrative à l’intérieur du service postal.
• L’autorité électorale peut tenir un site Web à partir duquel tout citoyen peut télécharger un formulaire d’inscription qu’il remplira et enverra à l’autorité électorale. Le site Web peut même permettre l’inscription en ligne.

Le taux d’inscription tend à être moins élevé quand le système est basé sur l’initiative du citoyen plutôt que de l’État. Cela est surtout attribuable au fait que l’inscription est volontaire. Voici néanmoins quelques façons d’augmenter le taux d’inscription :

• Établir un grand nombre de centres d’inscription.

 

• Utiliser des bureaux itinérants afin que les électeurs n’aient pas à effectuer de grands déplacements.

 

• Faire en sorte que tout se règle en une seule séance d’inscription – y compris la délivrance de la carte d’identité, s’il y a lieu. Ce n’est pas une mince tâche, surtout s’il faut produire une carte d’identité complexe ou vérifier des documents pour confirmer l’identité de la personne.

 

• Permettre aux gens d’inscrire des membres de leur famille, réduisant ainsi le nombre de personnes qui doivent se présenter au centre d’inscription.

 

• Nommer des adjoints régionaux pour réduire les engorgements administratifs.

 

• Autoriser l’inscription par la poste si les conditions s’y prêtent.

 

• Mettre des documents d’inscription téléchargeables sur le site Web de l’autorité électorale.

 

• Quand les conditions sont propices, permettre aux citoyens de s’inscrire en ligne.

 

• Envisager d’établir un registre temporaire de jeunes gens qui atteindront l’âge de voter dans un an ou deux. S’il y a lieu, promouvoir l’inscription en offrant des programmes de sensibilisation dans les écoles secondaires.

Inscription par l’État

L’inscription par l’État part du principe que les administrateurs électoraux ont la responsabilité d’essayer d’inscrire tous les électeurs. Ils peuvent s’acquitter de leur responsabilité en procédant à un recensement de porte en porte pour établir une liste périodique ou en tenant une liste permanente (ou un registre civil) complète, exacte et à jour.

L’inscription par l’État coûte normalement plus cher que l’inscription par l’électeur, car l’État doit s’employer à contacter tous les citoyens. Pour que le système soit exhaustif et inclusif, l’État doit également joindre les électeurs difficiles à contacter, y compris ceux qui déménagent souvent, qui vivent dans des résidences non traditionnelles ou qui ne répondent pas aux demandes initiales d’information. Plus coûteux, le système d’inscription par l’État produit une liste électorale plus complète.

Dans une certaine mesure, l’inscription par l’État présuppose que l’autorité électorale dispose de moyens relativement importants pour atteindre tous les citoyens. Un pays économiquement avancé dispose en général de tels moyens pour deux raisons :

• Ses citoyens ont une résidence permanente desservie par un service postal national.
• Sa structure d’administration électorale est souvent plus développée et toujours mieux financée.

Pour soutenir l’inscription par l’État, l’autorité électorale négocie généralement des ententes de partage de données avec d’autres organisations nationales qui collectent des renseignements sur les citoyens : services des postes, de l’habitation ou du fisc, bureau des permis de conduire ou des véhicules, organismes électoraux d’autres ordres de gouvernement, etc.

Stratégie mixte

Il existe aussi une troisième option, où les citoyens et l’État partagent la responsabilité de l’inscription. L’État prend des mesures pour faciliter l’inscription, mais les citoyens doivent aussi contribuer au processus.

Cette stratégie mixte convient aux pays économiquement moins avancés qui souhaitent accroître les taux d’inscription, mais dont les ressources et les infrastructures sont limitées. Selon cette stratégie, le gouvernement fixe les dates d’une période d’inscription bien annoncée et établit un grand nombre de centres d’inscription, y compris des bureaux itinérants. Il incombera quand même au citoyen d’aller s’inscrire à l’un de ces endroits. Mais si elle adopte une approche dynamique et inclusive, l’autorité électorale peut réduire le temps nécessaire à l’inscription et rendre le système plus facile à comprendre.

De fait, même dans les économies avancées, les systèmes d’inscription reposent sur une stratégie mixte selon laquelle l’autorité électorale prend l’initiative du contact et le citoyen veille à ce que ses données d’inscription soient exactes et à jour. Par exemple, dans un pays doté d’un registre permanent, l’autorité électorale peut procéder à des recensements ciblés dans des secteurs à haute mobilité. Si personne ne répond à la porte, le recenseur peut laisser une carte que l’occupant remplira et enverra à l’autorité électorale. De même, celle‑ci peut offrir des formulaires dans des lieux publics comme les bureaux de poste ou sur son site Web; quiconque veut se prévaloir de son droit de vote peut remplir un formulaire et l’envoyer. Ainsi, le citoyen et l’État assument chacun une part de responsabilité dans l’inscription des électeurs.

Les différentes méthodes – Avantages et inconvénients

Il existe trois grandes méthodes d’inscription des électeurs :

• liste périodique
• registre permanent (ou liste permanente)
• registre civil

Chacune a ses avantages et ses inconvénients, et aucune n’est la meilleure dans tout pays et en toute circonstance. Il importe donc de choisir la méthode la mieux adaptée au contexte.

À plusieurs égards, la liste périodique est la méthode la plus simple. Une nouvelle liste des électeurs admissibles est produite à chaque élection. Comme il n’est pas nécessaire de la tenir à jour après le scrutin, elle n’exige guère de travail administratif en période non électorale. Pour la créer, cependant, l’autorité électorale doit déployer de grands efforts au cours de la période préélectorale, souvent à l’aide de personnel temporaire.

Le registre permanent (ou liste permanente) se fonde sur le travail d’inscription effectué antérieurement, et est mis à jour de façon régulière. Cette méthode demande un soutien administratif important et soutenu : l’autorité électorale a besoin d’effectifs importants tout au long du cycle électoral (c’est-à-dire toute la période allant d’une élection à l’autre). La mise à jour implique la surveillance des changements dans la population : citoyens ayant atteint l’âge de voter; décès; personnes ayant perdu le droit de vote à la suite d’une infraction criminelle; déménagements, etc. Dans beaucoup de pays, la loi n’oblige pas les citoyens à signaler les changements de ce genre à l’autorité électorale dans un délai donné. Pour obtenir ces renseignements, l’autorité électorale doit donc conclure des ententes d’échange de données avec d’autres ministères ou organismes publics, comme les bureaux des permis de conduire (registraires automobiles), le ministère du revenu ou le service des postes. La mise à jour est plus facile si chaque citoyen possède un numéro d’identité civique; sinon, il peut s’avérer difficile de vérifier les renseignements.

Il faut un soutien administratif encore plus important pour tenir un registre civil (appelé aussi registre de l’état civil), c’est-à-dire un registre où sont répertoriés le nom ainsi que d’autres caractéristiques des citoyens telles que le numéro d’identité civique, la date de naissance, l’adresse et le sexe. Ce type de registre sert à diverses fins publiques, dont la production de la liste électorale. Il est tenu par une autorité autre que l’autorité électorale – par exemple, le ministère du revenu. Les citoyens doivent s’assurer que leurs renseignements sont à jour dans le registre pour continuer de recevoir divers avantages collectifs (éducation, soins de santé, assurance-emploi, etc.). L’autorité électorale contribue peu ou pas à la mise à jour de la liste électorale; elle la reçoit simplement de l’entité responsable du registre. Par conséquent, elle n’exerce pas autant de contrôle sur la qualité de la liste que si elle tenait elle-même un registre permanent.

Modifications à la liste le jour de l’élection

La question de l’inscription le jour de l’élection est traitée différemment selon les pays. Dans les démocraties utilisant une liste périodique (c’est-à-dire une toute nouvelle liste à chaque élection), plusieurs raisons peuvent expliquer l’absence d’un nom de la liste préliminaire ou définitive : l’électeur peut avoir oublié de s’inscrire; ignorer qu’il fallait s’inscrire ou qu’une campagne d’inscription était en cours; ou avoir été malade ou en voyage pendant la période d’inscription. Dans les systèmes à registre permanent, d’autres raisons s’appliquent : des électeurs peuvent avoir déménagé récemment sans que leur nouvelle adresse ait été recensée dans le cadre des échanges de données de l’autorité électorale. Ils peuvent aussi avoir omis de mettre à jour leurs données pendant la période de révision, ou de s’inscrire s’ils satisfont depuis peu aux critères d’admissibilité au vote.

Habituellement, la procédure d’inscription le jour de l’élection est fixée par la législation nationale, et non réglée au cas par cas. Si la loi permet l’inscription le jour de l’élection, elle doit en fixer clairement les paramètres. Par exemple, les inscriptions le jour de l’élection doivent-elles être permises uniquement dans des circonstances exceptionnelles? Certaines autorités électorales permettent à toute personne admissible de s’inscrire et de voter le jour de l’élection si elle présente les pièces d’identité requises; mais d’autres autorités électorales le refusent.

Par ailleurs, l’autorité électorale doit-elle tenir une liste des personnes qui s’inscrivent le jour de l’élection? Doit-elle conserver une copie des documents présentés par ces personnes pour s’inscrire (p. ex. permis de conduire avec photo ou formulaire d’inscription signé)? Dans ce cas, elle devra garantir la sécurité de ces documents au bureau de vote. Elle devra peut-être aussi déclarer le nombre d’électeurs inscrits le jour de l’élection, et indiquer où et quand les partis politiques peuvent examiner la liste de ces électeurs.

Minimiser les risques de fraude électorale

L’inscription le jour de l’élection peut augmenter considérablement les risques de fraude électorale. Les mesures suivantes peuvent les minimiser :

• Identification. Les électeurs doivent montrer une preuve d’identité portant leur photo, et confirmer leur admissibilité. (Les risques de fraude électorale sont les plus bas dans les pays où tous les citoyens ou presque possèdent une preuve d’identité, surtout avec photo.)

 

• Voter dans le quartier de résidence. Les électeurs sont assignés à un bureau de vote précis dans leur quartier, et ils doivent prouver qu’ils habitent ce quartier.

 

• Connaissance personnelle. Les préposés au vote embauchés aux bureaux de vote viennent du même secteur que les électeurs qui s’y présentent. Ils les connaissent donc personnellement. Bien sûr, c’est rarement le cas dans les grands centres urbains.

 

• Marquer les personnes qui ont voté. Les électeurs doivent tremper leur doigt dans de l’encre indélébile pour montrer qu’ils ont voté. Ils doivent en outre prouver qu’ils satisfont aux exigences de résidence et aux autres conditions du vote.

 

Planification logistique – registre permanent

Les premières étapes dans la préparation d’une liste électorale sont semblables pour une liste permanente et une liste périodique. La grande différence, c’est qu’après l’inscription initiale, l’information recueillie devient la base de la liste permanente, qu’on s’emploie ensuite à vérifier et à mettre à jour régulièrement. Selon le type de renseignements recueillis, il peut être plus facile de tenir la liste à jour. Par exemple, il n’est pas rare de trouver plus d’une personne qui porte le même nom; il faut des éléments d’identification précis (p. ex. date de naissance ou numéro d’identité du citoyen) pour faire les distinctions qui s’imposent.

De son côté, la liste périodique est établie pour un scrutin donné. Dans un tel système, on utilise parfois les données tirées de listes antérieures, mais il n’y a aucune liste permanente des électeurs.

Des centres d’inscription moins nombreux

Après l’étape initiale d’inscription pour établir une liste permanente, l’autorité électorale peut démonter la plupart des bureaux d’inscription, mais en garder un petit nombre pour les personnes qui doivent s’inscrire ou mettre à jour leurs données d’inscription. Bien que peu nombreux, les centres d’inscription représentent souvent un coût important. Ces coûts peuvent être réduits si on utilise des outils informatiques pouvant puiser dans diverses sources de données – une approche similaire à celle de la collecte de données pour un registre civil.

On compte normalement un centre d’inscription pour chaque circonscription. Lorsqu’une élection est déclenchée, l’autorité électorale peut accroître le nombre de centres ou établir des unités itinérantes dans les régions où les taux d’inscription sont plus faibles que la moyenne. L’autorité électorale doit établir des mesures de rendement valides (fondées sur l’actualité, l’exactitude et l’exhaustivité des données) et tenter systématiquement d’améliorer le rendement.

Nécessité de mises à jour fréquentes

Une liste permanente peut devenir périmée. Des mesures de rendement – concernant l’actualité des données, par exemple – peuvent aider à repérer les lacunes et à les corriger.

Dans un certain territoire, la date limite pour présenter des changements aux données d’inscription est à l’automne et la liste électorale préliminaire est publiée à la fin de novembre de chaque année. Un délai de contestation est prévu, puis la liste définitive est publiée environ quatre mois plus tard, soit le 15 février. La liste demeure en vigueur du 16 février au 15 février de l’année suivante, soit 16 mois après la date limite pour soumettre des changements. Les électeurs qui entre-temps auront déménagé dans une autre circonscription électorale ne pourront pas voter dans leur nouvelle circonscription – un exemple classique d’exclusion administrative. Dans le territoire en question, des changements ont été adoptés pour permettre des mises à jour plus fréquentes.

Le système de ce territoire est officiellement décrit comme un système à liste permanente, mais en réalité, il ne fait que prendre une photo annuelle de son électorat et définit l’admissibilité des électeurs en fonction des renseignements recueillis au moment de la photo plutôt que de s’ajuster tout au long de l’année. C’est une sorte de croisement entre la liste périodique et la liste permanente. D’autres administrations qui utilisent une liste permanente la mettent à jour beaucoup plus souvent; elles peuvent échanger des données mensuellement avec d’autres organismes publics ou faire des mises à jour quotidiennes pour intégrer l’information fournie directement par des électeurs.

Aux États-Unis, la date limite pour l’inscription est 30 jours avant l’élection, et la plupart des administrations exigent que les listes électorales soient produites au plus tard deux semaines avant l’élection.

Planification logistique – liste périodique

Tout système à liste périodique doit organiser une campagne d’inscription avant un scrutin pour produire une liste électorale en vue de ce scrutin.

Une seule personne – habituellement l’agent d’inscription – doit assumer la responsabilité globale de la planification détaillée et de la mise en œuvre de l’opération d’inscription à l’échelle locale. Certains pays utilisent également des commissions indépendantes au niveau local ou régional, reproduisant la structure établie au niveau national ou central. En pareil cas, il faut définir clairement les responsabilités ainsi que la structure hiérarchique.

À l’intérieur du cadre juridique et administratif national ou infranational, l’agent d’inscription doit préciser les tâches à accomplir chaque jour de l’opération d’inscription. En général, les plans doivent évaluer de façon réaliste :

• la quantité d’information à recueillir;
• le nombre d’électeurs à inscrire;
• le nombre de résidences à visiter;
• le personnel requis pour effectuer ces visites.

 

Il faut également évaluer le temps nécessaire pour traiter l’information sur chaque électeur et(le cas échéant) le temps requis pour entrer les données, que ce soit par ordinateur, à la machine à écrire ou à la main. Dans certains cas, les données sont ensuite envoyées à l’administration électorale centrale. Autrement, les données et les dossiers sont conservés au niveau local pour la production de la liste électorale, auquel cas l’autorité électorale centrale n’a aucun rôle à jouer dans l’établissement de la liste.

 

L’agent d’inscription peut avoir besoin de ressources pour prendre des mesures d’urgence imprévues de façon à pouvoir terminer à temps l’inscription des électeurs.

Le recensement nécessite normalement une ventilation détaillée des résidences à visiter chaque jour par chaque recenseur ou paire de recenseurs. Lorsqu’on utilise des centres d’inscription, les plans doivent indiquer clairement l’emplacement de chacun, et préciser si on utilisera des unités d’inscription itinérantes et l’endroit où elles se trouvent durant la période d’inscription. Il faut s’assurer que les centres ont l’équipement voulu quand l’inscription débute. En pratique, cela n’est pas toujours possible. Plus l’attente est longue, cependant, moins le processus est efficace.

Il faut préciser les procédures de formation et les méthodes de recrutement pour toutes les catégories de personnel électoral. Tout le matériel de formation est habituellement préparé avant que l’inscription commence. Un plan d’urgence peut être nécessaire pour former le personnel qui n’a pu assister aux séances de formation, et pour trouver et former des remplaçants.

Il faut prendre en compte la densité de la population, les taux d’alphabétisation, la composition ethnique de la population, la langue, les coutumes locales et le clivage urbain-rural. Les plans doivent être adaptés en fonction de ces facteurs.

Le processus d’inscription doit être réparti en unités géographiques gérables. Pour les recensements, par exemple, la norme est une unité administrative d’environ 250 à 500 électeurs. Chaque unité est ensuite analysée en fonction des distances à parcourir, des limites de circonscriptions, du nombre de ménages, etc. S’il y a assez de temps pour des recensements, les unités administratives peuvent être plus grandes. L’efficacité administrative est réduite de beaucoup si le recensement est entrepris sans que les unités géographiques soient précisées.

La méthode utilisée pour la collecte des renseignements sur les électeurs est normalement établie bien avant l’inscription. Il faut également préciser comment joindre les électeurs qui n’étaient pas chez eux lorsque les recenseurs y sont passés, ou régler d’autres imprévus.

Les pouvoirs doivent être clairement définis, de même que les étapes de la délégation de pouvoir. Les procédures étape par étape doivent être établies pour chacune des composantes majeures de l’opération d’inscription.

Il faut établir une politique de communication à l’intention de tous les membres de l’administration électorale, tant les employés temporaires que permanents. En règle générale, cette politique doit préciser comment l’agent d’inscription maintient le contact avec l’administration centrale et quelle personne sera chargée de répondre aux médias. Elle doit aussi indiquer comment, et pour qui, se feront les rapports réguliers sur les progrès de l’exercice d’inscription.

On doit établir l’horaire de travail, les taux de rémunération pour les différentes classifications de postes et le mode de paiement. Tous les employés doivent recevoir l’information sur la rémunération avant de commencer à travailler.

Tout système qui fait des recensements doit préciser les étapes à suivre pour la cessation d’emploi des recenseurs une fois le projet terminé. Les systèmes utilisant des centres d’inscription doivent préciser les étapes à suivre pour démonter les installations.

Planification de la logistique – registre civil

Pour élaborer un registre civil, la première étape consiste à évaluer la qualité de l’information provenant d’autres sources. Dans certains cas, les sources de données existantes sont tout à fait acceptables et on peut se concentrer sur le transfert des données à l’autorité électorale.

Rôle de l’administration locale

Les administrations locales sont souvent responsables de la tenue du registre civil, et notamment de l’inscription des naissances. Lorsque même une telle information de base n’est pas disponible, le gouvernement doit entreprendre de recueillir les données nécessaires. Cette opération ressemble à celle qui est requise pour établir une liste permanente ou une liste périodique.

Avec le registre civil et la liste permanente – mais non la liste périodique –, l’information recueillie forme la base de la liste (comme il a été précisé antérieurement), et il s’agit ensuite de vérifier l’exactitude des données et de les actualiser régulièrement. Contrairement au registre civil, la liste permanente est axée uniquement sur des données électorales et ne sert qu’à des fins électorales. Quant au registre civil, il peut être utilisé à diverses fins, comme tenir à jour les données démographiques de base, assurer le suivi des services de soutien du gouvernement ou des dossiers d’impôt et identifier les personnes qui atteignent l’âge du service militaire. Les données de base recueillies à ces fins peuvent être aussi utilisées à des fins électorales.

L’inscription au registre, clé de la participation à la vie civique

En tout temps, le registre civil peut fournir une liste électorale valide. L’inscription est normalement obligatoire pour le registre civil, mais habituellement volontaire pour la liste électorale permanente ou périodique. Comme le registre civil sert à plusieurs fins, une personne qui n’y est pas inscrite ne peut pas voter et se trouve exclue de nombreux aspects de la vie civile. Selon M. Felipe Gonzalez Roura de la Cour électorale nationale d’Argentine, l’exclusion du registre civil entraîne une perte radicale de droits :

Mis à part des motivations purement civiques relatives à l’exercice du droit de vote et à l’obligation du service militaire, quiconque omet de respecter cette obligation n’a pas de documents d’identité à jour, ce qui équivaut en quelque sorte à un décès civique. Cette personne ne peut travailler légalement, voter ou effectuer presque n’importe quelle autre activité. Elle ne peut ni quitter le pays, ni s’inscrire à un établissement d’enseignement ni percevoir des prestations sociales, et ainsi de suite¹.

 

Ainsi, tant par sa portée que par son rôle essentiel dans la vie publique, le registre civil revêt une importance qui va bien au‑delà de la liste électorale. En Suède, chaque résident doit être inscrit au registre de population, d’où on tire la liste électorale. Le nom de toute personne habilitée à voter apparaît dans la liste électorale même si cette personne préfère ne pas y figurer.

Responsabilité de l’État ou du citoyen

Quand on crée un registre civil, il faut tenir compte du rôle central de ce registre dans la vie publique. Parce qu’il est habituellement obligatoire que les citoyens s’y inscrivent, l’État doit prendre les devants pour faciliter l’établissement et la tenue du registre. Pour ce faire, il doit avoir une infrastructure opérationnelle capable de recueillir les données et de les tenir à jour. Il n’est pas indispensable d’avoir un matériel informatique de pointe : certains pays comptant des dizaines de millions d’habitants réussissent à tenir un registre civil avec de simples fiches cartonnées. Cependant, l’informatique facilite grandement la gestion de ce type de données.

Même si l’État assume la responsabilité de tenir le registre civil à jour, les citoyens sont souvent obligés de l’informer des changements à leurs renseignements personnels. De nombreux pays obligent les citoyens à signaler les naissances ou les changements d’adresse dans un délai précis (habituellement court) aux administrateurs du registre civil. C’est là un autre trait distinctif du registre civil.

En outre, l’inscription à une liste périodique ou permanente peut n’être valide que pour un certain temps. Avec une liste périodique, tous les électeurs doivent s’inscrire à chaque élection, qu’ils aient voté ou non à un scrutin antérieur. Même avec une liste permanente, de nombreux pays exigent que les électeurs inscrits renouvellent leur carte d’identité d’électeur ou se réinscrivent après un certain temps. Avec le registre civil, par contre, l’inscription d’un citoyen n’expire jamais sans raison expresse.

Numéro d’identité du citoyen

Qu’il soit vu comme une simple liste utilisée à des fins multiples ou comme un ensemble de bases de données partagées à des fins multiples, le registre civil a une caractéristique essentielle : il dépend du partage de l’information entre organismes ou ministères gouvernementaux, ou entre divisions d’un même organisme. Pour faciliter le partage des données, il faut un outil qui fasse le lien entre les bases de données ou les unités administratives. Cet outil est le numéro d’identité du citoyen.

Pratiquement tous les systèmes qui utilisent des registres civils assignent à chaque citoyen un numéro unique pour la vie, soit au moment de l’enregistrement de la naissance, soit au moment de l’enregistrement en tant qu’adulte (habituellement entre 16 et 21 ans). Ce numéro constitue le lien entre les différentes bases de données qui alimentent le registre. Les dossiers uniques d’identification peuvent être stockés dans un ordinateur central, et sont tous liés au numéro d’identité. Cela élimine la nécessité d’émettre des cartes d’identité de l’électeur juste avant une élection, ce qui permet d’importantes économies.

L’autorité électorale dans un système à registre civil

Dans un système à registre civil, l’autorité électorale peut exercer ses fonctions de diverses manières. Si la démocratie est bien enracinée, l’autorité électorale peut être arrimée à un ministère comme celui de l’impôt, mais normalement à titre d’unité administrative distincte. Si la démocratie est moins solide, il est clairement contre-indiqué de donner à la branche exécutive du gouvernement le contrôle de l’administration électorale. L’essentiel est de savoir où l’autorité électorale doit être située afin de pouvoir assurer une vérification indépendante de la validité des données utilisées pour l’inscription des électeurs. La réponse varie d’un contexte à l’autre.

NOTE

 

1. Felipe Gonzalez Roura, « The Electoral Register of Argentina », dans The Electoral Registers, communication présentée à la deuxième conférence de l’Association des institutions électorales de l’Amérique centrale et des Antilles, Saint-Domingue, République dominicaine, 23 au 26 novembre 1987.

Logistique

La réussite de tout processus d’inscription électorale repose sur une bonne planification et sur la mise en œuvre efficace des plans. Les plans différeront selon qu’on utilise une liste électorale périodique, un registre permanent ou un registre civil.

Stratégies promotionnelles

Une fois produite la liste électorale préliminaire, les intervenants doivent être en mesure de la consulter. La large diffusion de la liste est essentielle à l’intégrité électorale. L’autorité électorale doit toutefois adopter des stratégies de communication adéquates. Par ailleurs, la publication de la liste crée d’intéressantes occasions pour faire de l’éducation électorale.

Stratégies médiatiques

La liste peut être publicisée au moyen d’annonces à la télévision et à la radio. Celles-ci peuvent être complétées – ou remplacées, en l’absence de médias électroniques – par des panneaux d’affichage, des annonces dans les journaux, des feuillets et des affiches. Tous ces messages informent les électeurs de l’endroit (p. ex. bureau d’inscription) où ils peuvent consulter la liste électorale. Pour des raisons de confidentialité, cette consultation peut toutefois être limitée, par exemple aux renseignements propres à l’électeur.

Il peut être coûteux de publiciser la liste, surtout au moyen d’une vaste campagne de publicité. On peut donc utiliser plutôt des messages d’intérêt public. Ceux-ci sont habituellement moins coûteux que de la publicité, mais ils risquent d’atteindre moins de gens. L’essentiel du message doit être : « Vous êtes inscrit si vous répondez aux conditions suivantes : … ». Les électeurs ne sont pas toujours tenus de vérifier s’ils sont inscrits. Dans certains cas, ils reçoivent une attestation d’inscription au moment de s’inscrire, ou reçoivent par la poste une carte confirmant leur inscription et leur indiquant où et quand voter.

La stratégie choisie dépend du contexte. Dans les pays démocratiques de longue date, la diffusion de messages d’intérêt public et l’envoi d’une carte d’information à tous les électeurs inscrits peuvent suffire. Dans les pays où les élections et la démocratie sont des réalités plus récentes, il peut être judicieux d’investir davantage dans la publicité et l’éducation électorale. 

Stratégies non médiatiques  

Les médias ne sont pas les seuls moyens de publiciser la liste préliminaire. Par exemple, on peut aussi en annoncer la publication en posant des avis dans les lieux publics. Dans certaines sociétés, l’annonce peut se faire au son des tambours ou à travers des représentations théâtrales. En général, des exemplaires de la liste sont envoyés directement aux partis politiques (conformément à la loi) et à d’autres intervenants. Bref, les moyens de publiciser la liste ne manquent pas; les seules limites seraient éventuellement d’ordre financier.

Protection de la liste

La liste électorale ne doit servir qu’à des fins électorales, et les stratégies promotionnelles ne doivent pas enfreindre ce principe. Or, si on affiche la liste dans un endroit public, elle risque d’être arrachée ou vandalisée. C’est pourquoi de nombreux pays préfèrent établir des centres de révision, ou des préposés vérifient sur demande l’inscription des électeurs. Cette vérification doit se faire de façon conviviale pour l’électeur, et sans grever les ressources disponibles.

 

Tenue de la liste électorale

Une fois créées, les listes permanentes doivent être tenues à jour. En effet, comme l’inscription au vote n’est généralement pas obligatoire (sauf dans les pays dotés d’un registre civil), il incombe à l’autorité électorale de rechercher les modifications aux renseignements des électeurs – changements d’adresse, perte du droit de vote, etc. Chaque année, dans certaines sociétés, jusqu’à 20 % des électeurs déménagent – parfois plus encore en milieu urbain. Par conséquent, à moins que les électeurs ne soient tenus par la loi d’informer l’autorité électorale de leur déménagement, la liste électorale peut devenir périmée très rapidement.

Mise à jour de la liste électorale

Les autorités électorales utilisent les techniques suivantes pour mettre à jour leurs registres permanents :

• Partage des données. Négociation d’ententes de partage avec d’autres organismes gouvernementaux. Dans les pays dotés d’un registre permanent, la mise en commun des données est chose très courante, par exemple avec le bureau de l’impôt, à qui les citoyens sont souvent tenus de fournir leurs coordonnées. L’autorité électorale peut obtenir les changements d’adresse auprès de l’administration de l’habitation ou du service des postes. Dans un certain pays, l’autorité électorale est une division du service des postes, ce qui facilite l’échange des données. Enfin, dans les fédérations, il peut exister des ententes de partage entre l’autorité électorale nationale et les organismes électoraux des provinces ou des États.
• Cartes de confirmation. Envoi de cartes de confirmation aux électeurs, en demandant ou en exigeant qu’ils confirment l’exactitude de leurs renseignements afin de conserver leur droit de vote. La carte peut être produite chaque fois que l’autorité électorale est avisée d’un changement d’adresse par un autre organisme. Elle sert à vérifier l’exactitude des nouveaux renseignements. Lorsqu’on n’utilise pas un numéro d’identité du citoyen (ce qui est habituellement le cas dans les pays dotés d’un registre permanent), ces cartes permettent de vérifier avec certitude l’identité de l’électeur.
• Recensement. Recensement de porte en porte, ciblé ou général. Dans les secteurs à forte mobilité, le recensement ciblé peut être rentable. Il doit être tenu immédiatement avant l’élection, et probablement pendant la campagne elle-même; ainsi, le jour de l’élection, la plupart des électeurs résideront toujours là où les recenseurs les ont rencontrés. Cela dit, le recensement ciblé ne règle pas tous les problèmes. Selon de nombreuses autorités électorales, il devient de moins en moins fiable comme méthode d’inscription, et les recenseurs ont parfois de la difficulté à contacter les électeurs – surtout dans les centres urbains, où l’accès aux immeubles d’habitation est limité, et où les gens sont moins susceptibles d’ouvrir aux inconnus. Lorsqu’ils ne réussissent pas à parler directement aux occupants, les recenseurs doivent laisser à la porte des documents d’éducation électorale.
• Procédures simplifiées. Simplification du processus d’inscription des nouveaux électeurs, c’est-à-dire des personnes qui satisfont depuis peu aux exigences du droit de vote (âge, citoyenneté, lieu de résidence). Il revient à chaque pays de déterminer la procédure d’inscription des électeurs, mais il est toujours utile d’encourager les électeurs à s’inscrire dès que possible. Les citoyens doivent voir le vote (et l’inscription) comme un privilège et une responsabilité. S’ils s’inscrivent au vote dès qu’ils satisfont aux exigences, ils seront davantage sensibilisés à l’importance cruciale de la participation au processus démocratique. Pour encourager l’inscription, l’autorité électorale peut adopter des procédures conviviales et faciliter l’accès aux formulaires prescrits – notamment dans les bureaux de poste, les centres d’inscription électorale, les bureaux d’enregistrement des véhicules automobiles et d’autres endroits publics.
• Registre provisoire. Établissement d’un registre provisoire des jeunes qui atteindront l’âge de voter dans un an ou deux. Si l’âge de vote est 18 ans, les jeunes de 16 ou 17 ans peuvent être inscrits dans ce registre provisoire, puis transférés à la liste générale le jour de leur 18^e anniversaire. Grâce à l’inscription précoce, moins d’électeurs ont besoin d’être inscrits juste avant l’élection, ce qui allège la tâche durant cette période de pointe. De plus, comme les jeunes de 16 ou 17 ans vont encore à l’école dans de nombreux pays, l’autorité électorale dispose ainsi d’un moyen d’intégrer l’éducation électorale aux programmes d’enseignement secondaire.

Formulaires postaux

Partout dans le monde, on a adopté la méthode postale – relativement efficiente – pour mener les recensements de la population. Appliquée aux électeurs admissibles, cette méthode peut augmenter considérablement le taux d’inscription, ce qui peut en justifier le coût.

La méthode la plus coûteuse de mise à jour d’une liste permanente est l’inscription des électeurs de porte en porte, puisqu’elle nécessite un vaste effectif. Son coût peut toutefois être limité si on étale les visites des domiciles, ou si on les concentre seulement à certains endroits pendant la période d’inscription, mais il reste que l’efficacité du porte-à-porte est réduite par les habitudes de vie modernes et des problèmes croissants de sécurité. Pour toutes ces raisons, d’autres façons de communiquer avec les électeurs doivent être envisagées.

La méthode la plus courante de mise à jour de la liste électorale est la diffusion de formulaires d’inscription postaux. Ces formulaires peuvent, par exemple, être insérés dans les annuaires téléphoniques. Le taux de réponse est plus élevé s’ils sont préadressés et si l’enveloppe de retour est préaffranchie. Cette méthode d’inscription peut coûter cher, mais elle coûte beaucoup moins cher que les autres méthodes.

Radiation de la liste électorale

Contrairement aux ajouts, les radiations de la liste électorale découlent rarement d’une demande reçue de la personne concernée : elles sont souvent causées par le décès de l’électeur, sa condamnation judiciaire ou son émigration. Les parents de la personne peuvent demander sa radiation, mais elles omettent souvent de le faire.

C’est pourquoi l’autorité électorale compte habituellement sur d’autres sources d’information pour déterminer les cas de radiation. Les procédures d’actualisation de la liste peuvent prévoir l’intégration des données de diverses sources : bureaux de l’état civil, rubriques nécrologiques des journaux, famille de l’électeur, etc. En général, les tribunaux fournissent des données sur les condamnations au criminel, et les autorités médicales, sur les cas d’incapacité mentale.

Épuration de la liste

Certaines autorités électorales utilisent une méthode controversée d’actualisation de la liste, qui consiste à radier tout électeur qui n’a pas voté à un certain nombre de scrutins consécutifs (le plus souvent, deux). Cette personne reçoit un ou plusieurs avis postaux, et n’est radiée que si elle ne répond pas. Dans certains systèmes, la personne est d’abord radiée, puis on lui envoie un formulaire d’inscription ou de l’information sur la réinscription.

Les partisans de l’épuration considèrent que cette méthode permet d’économiser beaucoup d’argent, puisqu’elle réduit le nombre des électeurs à qui il faut envoyer les documents d’inscription officiels. Ils estiment aussi que l’épuration donne des listes plus exactes, car elle compense pour les ratés des mécanismes permettant de repérer les électeurs décédés, déménagés hors de la circonscription ou devenus inadmissibles.

Par contre, les adversaires de cette technique soutiennent qu’elle a pour effet d’exclure les personnes déjà susceptibles de ne pas participer à la politique et aux élections. Selon eux, l’épuration élimine un nombre disproportionné de personnes marginalisées socialement ou économiquement, ou pour qui l’inscription pose des obstacles particuliers.

Les opinions varient quant à l’efficacité de la méthode. Une forme d’épuration peut être nécessaire pour maintenir l’actualité des listes. Les listes remplies de non-électeurs n’ont rien pour rehausser la réputation des administrateurs électoraux, et faussent les taux de participation. Si l’épuration automatique peut apparaître comme un procédé brutal, certains trouvent qu’il est hautement justifié, en revanche, d’avertir les électeurs qu’ils risquent d’être radiés s’ils ne donnent pas signe de vie à l’intérieur d’un certain délai.

Méthode de production

La production de la liste électorale préliminaire se fait en plusieurs étapes.

Collecte et entrée des données

À mesure que les données d’inscription sont recueillies par les recenseurs ou aux centres d’inscription, des préposés les entrent dans des formulaires de liste électorale préliminaire, ou à l’ordinateur si le processus est informatisé. Dans les deux cas, les données peuvent être entrées à l’échelle des circonscriptions ou du pays. Dans cette dernière éventualité, elles peuvent aussi être utilisées ultérieurement à l’échelle locale. Parfois les données sont traitées manuellement : elles sont alors inscrites à la main dans un grand registre, et l’électeur reçoit une confirmation.

La collecte des données est habituellement organisée en fonction de petites unités géographiques. S’il n’existe pas de divisions administratives officielles (appelées sections de vote, zones de vote, districts de votation, etc.), on peut prendre pour unités les collectivités, villages ou quartiers, ou même les secteurs desservis par les bureaux de vote. En général, il est impossible de trier des dizaines de milliers d’inscriptions et de les classer manuellement sur une liste; même à l’ordinateur, les listes énormes sont difficiles à gérer. On préfère souvent, à l’ordinateur, trier les données géographiquement, par rue et numéro municipal. Cette méthode facilite beaucoup les activités de campagne.

À la fin de la collecte des données, on peut prévoir une période d’inscription par la poste. Si le système d’inscription est informatisé, cette période coïncide avec la dernière étape de l’entrée des données pour la liste préliminaire. Si le système est manuel, tous les documents sources doivent être rassemblés avant que les données ne soient transcrites sur la liste. La liste peut être rédigée à la main ou à la machine à écrire, puis reproduite par impression offset ou photocopie.

Production de la liste

La liste est produite le plus souvent à partir d’un cadre géographique, c’est-à-dire qu’on rassemble toutes les inscriptions d’une unité géographique, et on imprime ou on crée une liste des électeurs inscrits de l’unité, puis on imprime ou on crée une liste des électeurs inscrits classés selon un ordre prédéterminé. Dans le cas des listes manuelles, on utilise d’ordinaire l’ordre alphabétique (nom de famille et prénom), mais aussi le nom du quartier, la rue ou le numéro municipal. La liste préliminaire peut indiquer le sexe de chaque électeur, sa profession, son âge et son numéro de téléphone.

Les inscriptions sur la liste peuvent donc être regroupées par zone géographique ou élément géographique (p. ex. rue), ou par ville, village ou autre groupement de population. Enfin, elles peuvent être simplement présentées en ordre alphabétique.

Chaque étape de la production de la liste est essentielle. Les retards, les erreurs de transcription ou de frappe et les fautes d’impression peuvent considérablement en réduire l’efficacité. Il faut prévoir à l’avance les installations et fournitures de reproduction, de même que les solutions d’urgence à utiliser en cas de problème de production. Toute difficulté peut entraîner une augmentation des coûts ou soulever des doutes sur l’intégrité de la liste. Si l’inscription des électeurs se fait pendant la période électorale, chaque étape du processus doit respecter strictement les délais.

Production nationale ou locale?

Question importante : faut-il produire et imprimer la liste préliminaire à l’échelle locale ou nationale? La méthode devrait être la même que celle prévue pour la liste définitive, ce qui permet d’en vérifier l’efficacité. Si les listes sont imprimées localement à partir d’une base de données centrale, il faut un système efficace de transmission des données, ainsi que de bonnes installations locales d’impression et de sauvegarde. Si les listes sont imprimées à l’échelle nationale, il faut prévoir un bon système de distribution.

Dans tous les cas, une grande quantité d’information doit être échangée entre les bureaux locaux et centraux. Des systèmes sécuritaires et fiables de transmission des données – par réseau physique ou électronique – sont donc nécessaires.

Consignation des modifications à la liste préliminaire

Lorsque la liste électorale préliminaire a été compilée et mise à la disposition des électeurs et des partis politiques, la prochaine étape consiste à consigner les modifications requises. Il peut être nécessaire de réviser la liste pour différentes raisons :

• certains électeurs souhaitent que leur nom soit ajouté à la liste parce qu’ils n’ont pas été contactés lors du recensement initial ou n’ont pas pu se rendre au centre d’inscription pendant la période d’inscription;
• certains électeurs ont déménagé depuis la dernière mise à jour de la liste et leur nouvelle adresse n’a pas été enregistrée;
• certains électeurs viennent d’atteindre l’âge du vote, d’acquérir leur citoyenneté ou de satisfaire à d’autres exigences électorales, et ces changements n’ont pas été enregistrés;
• certains électeurs veulent corriger des erreurs d’enregistrement ou de transcription (p. ex. adresse ou nom mal orthographié);
• certains veulent être radiés de la liste.

 

Bref, les données de la liste peuvent être inexactes ou incomplètes pour une foule de raisons. La période de révision permet d’en améliorer la qualité.

Radiation de la liste préliminaire

On peut radier quelqu’un de la liste électorale préliminaire s’il est établi que cette personne ne satisfait pas aux exigences de citoyenneté ou de résidence, ou qu’elle a perdu le droit de vote en raison d’une incapacité mentale ou d’une condamnation criminelle. Cela s’effectue normalement dans le cadre d’une procédure judiciaire ou semi-judiciaire afin de prévenir les radiations frauduleuses.

Les responsables de l’enregistrement doivent radier le nom des électeurs décédés. Il leur faut habituellement une preuve documentaire du décès, que l’autorité électorale peut se procurer au moyen d’une entente de partage de données avec le bureau des statistiques de l’état civil.

En général, un électeur ne peut pas demander la radiation d’une autre personne. Cette mesure vise à empêcher les partisans d’un parti de faire radier des noms d’adversaires.

Demandes de révision et objections

Dans la mesure du possible, l’ajout de noms à la liste préliminaire ou la correction des renseignements qui y figurent devraient être des tâches administratives plutôt que des responsabilités judiciaires ou quasi judiciaires. Il convient toutefois de respecter les procédures appropriées lors de la radiation d’un nom. Souvent, un tribunal de révision ou un organisme quasi judiciaire de même ordre reçoit le mandat d’entendre les contestations visant la liste préliminaire. Il a le pouvoir (parfois de concert avec le directeur de l’inscription) de modifier la liste selon les résultats de l’audience.

Dans de nombreux endroits, l’audition des contestations est considérée comme une tâche administrative des fonctionnaires électoraux plutôt qu’une responsabilité de l’appareil judiciaire. Le directeur de l’inscription s’assure que toute personne dont l’admissibilité à voter fait l’objet d’une contestation de même que les contestataires sont informés de la date et du lieu de l’audience portant sur la révision. Tous ont le droit d’assister à l’audience, d’y soumettre des documents ou d’y faire des déclarations. Le tribunal constitue le dernier recours pour toute contestation de la liste préliminaire.

Deux points à noter :

• Si les électeurs peuvent s’inscrire le jour de l’élection, cette procédure ne s’applique pas puisqu’une audience n’aurait lieu qu’après l’élection.
• Si la liste préliminaire est de mauvaise qualité, le système d’audiences peut s’engorger et il peut alors s’avérer nécessaire d’accélérer les procédures.

Production de la liste électorale définitive

La liste électorale définitive est générée par un processus informatisé ou par la transcription manuelle des données de la liste préliminaire et des renseignements fournis par le tribunal de révision. Dans les deux cas, les listes sont souvent produites pour de petites unités administratives (une circonscription électorale peut compter une centaine ou plus de ces unités). La liste est alors configurée sur une base géographique (c’est-à-dire par adresses), par ordre alphabétique ou selon une combinaison des deux.

Production centralisée ou locale

Dans certains endroits, l’autorité électorale centrale produit la liste définitive, surtout si celle-ci est informatisée. Les bureaux locaux transmettent les fichiers à l’autorité centrale, qui compile les données dans une liste unique. Cette liste peut alors être imprimée en entier, par circonscription ou par bureau de vote. Toutefois, il arrive souvent que la liste ne soit pas centralisée. Quand le recensement est réalisé au cours de la période électorale, les délais sont trop serrés pour permettre la production centralisée d’une liste périodique. Lorsque les listes électorales sont tenues à jour et imprimées localement, les bureaux locaux doivent être équipés d’installations d’impression et de systèmes informatiques adéquats.

Le bureau ou la section de vote, qui regroupe souvent jusqu’à 400 électeurs environ, constitue généralement la plus petite unité électorale. En termes administratifs, il s’agit de l’unité la plus gérable pour ce qui est d’organiser et d’imprimer la liste électorale.

Dans d’autres endroits, le bureau de circonscription produit la liste définitive qui sera utilisée localement. Il peut en envoyer un exemplaire à l’autorité électorale centrale, mais il demeure responsable du traitement de la liste.

Registre civil, un système sans liste électorale distincte

Les pays munis d’un registre civil n’ont pas de ministère ou d’organisme responsable de la liste électorale en tant qu’entité distincte du registre, et n’ont parfois même pas de liste physique distincte. Dans un certain pays, le bureau d’impôt local conserve les dossiers de l’état civil pour tous les résidents de sa région. Son personnel comporte des spécialistes en matière de population, mais pas d’unité électorale distincte. De plus, on n’imprime pas de liste électorale définitive. La liste électorale est plutôt un sous-ensemble des dossiers conservés dans le registre de la population. Celui-ci n’est jamais fermé, car il est essentiel à l’obtention de renseignements civils pour les ministères et les organismes gouvernementaux, de même que pour le secteur privé (p. ex. banques et compagnies d’assurance). Toutefois, il peut y avoir une date limite pour qu’une personne soit considérée comme admissible au vote et qu’on détermine la circonscription dans laquelle elle doit voter. Les changements postérieurs à cette date peuvent être consignés dans le registre civil, mais n’affectent pas la capacité de la personne à voter, ou dans quel bureau de vote elle peut le faire.

Distribution de la liste électorale définitive

Le jour de l’élection, le bureau de vote doit disposer d’un exemplaire de la liste électorale définitive de la circonscription. C’est une exigence absolue qu’il convient de respecter d’une manière ou d’une autre, selon l’endroit. Dans certains pays, il incombe aux bureaux de vote locaux de compiler la liste préliminaire, de consigner les modifications, d’établir la liste définitive et de l’imprimer. La tâche est donc très décentralisée, même si les mêmes normes s’appliquent dans l’ensemble du pays. La liste définitive n’a pas à être distribuée, car elle a été constituée localement. D’autres pays ont une approche plus centralisée de la production de listes, approche qui exige des modes appropriés de distribution des listes aux bureaux locaux. De plus en plus, on transmet les listes par voie électronique, par installations câblées ou par satellite. Cependant, certains pays impriment encore la liste en un point central et en distribuent des exemplaires aux bureaux locaux. Peu importe le mode de distribution, la sécurité de la transmission est essentielle au maintien de l’intégrité du système d’inscription des électeurs.

Utilisation de la liste électorale par les partis et les candidats

Pour l’autorité électorale, la liste électorale établit de façon certaine l’admissibilité au vote des personnes qui y figurent. Pour les partis et les candidats, elle fournit les noms et les coordonnées (normalement, l’adresse) de toutes les personnes admissibles au vote lors de la prochaine élection. Habituellement, les partis politiques et les candidats font des efforts de sollicitation considérables en communiquant avec les électeurs pour voir lesquels sont susceptibles de les appuyer et en distribuant du matériel de campagne.

La sollicitation donne également la chance aux partis et aux candidats de demander de l’aide bénévole ou un appui financier pour leur campagne électorale. C’est l’une des raisons pour lesquelles ils souhaitent obtenir l’adresse postale des électeurs au moment de l’inscription. L’adresse résidentielle est souvent la même que l’adresse postale, mais pas toujours, particulièrement dans les zones rurales. Les solliciteurs demandent parfois aux électeurs la permission d’installer une affiche électorale sur leur maison ou leur terrain, ou de solliciter leurs voisins et amis au nom du candidat ou du parti.

Les partis et les candidats utilisent des techniques modernes pour déterminer la probabilité qu’un électeur les appuie à l’élection. Cet appui peut être catégorisé (très vraisemblable, possible ou peu vraisemblable), et la stratégie de campagne du candidat différera selon la catégorie. Les militants engagés, par exemple, reçoivent souvent de l’information destinée à renforcer leurs convictions. Les appuis possibles peuvent faire l’objet d’une approche plus dynamique, notamment une visite personnelle par le candidat, là où c’est possible. Les appuis peu probables peuvent être totalement ignorés, dans l’espoir que ce silence contribuera à désintéresser ces électeurs des élections et les rende moins susceptibles d’aller voter. Les partis et les candidats offrent également de l’aide, dont le transport vers les bureaux de vote pour les électeurs qui les appuieront vraisemblablement.

Contribution des partis et des candidats à la liste électorale

Dans de nombreux pays démocratiques, les campagnes ont des caractéristiques centralisées et décentralisées, et peuvent avoir des répercussions importantes tant sur le plan national que local. Les campagnes nationales peuvent être menées au moyen des médias principaux, comme la radio, la télévision et les journaux; les listes électorales ne sont pas utilisées. Pour ce qui est des campagnes locales, cependant, l’élément clé est souvent la sollicitation de porte en porte : c’est là que la liste électorale est d’une grande utilité. Par conséquent, les partis et les candidats peuvent être des contributeurs actifs et souvent bienvenus dans le processus de création d’une liste électorale définitive.

L’autorité électorale doit faire preuve de prudence à l’égard du rôle joué par les partis dans l’examen et la révision de la liste. Les administrateurs électoraux, lorsqu’ils font usage des renseignements que peuvent fournir les partis, doivent prendre garde de ne pas se fier aux personnes manifestant un intérêt partisan.

Le calendrier de production de la liste électorale est un facteur important pour de nombreux partis politiques. En général, les partis et les candidats reçoivent une liste préliminaire au début de la campagne et s’en servent pour faire campagne. Il est possible que la liste définitive soit imprimée trop tard pour que les partis puissent vraiment l’utiliser. Elle leur permet toutefois de vérifier si les changements demandés ont bien été apportés à la liste préliminaire. Elle leur donne également la chance de confirmer officiellement la qualité de la liste.

Traçabilité des décisions et des modifications

Une liste électorale dont les renseignements sont à jour, exacts et complets est un gage d’élections libres et justes. Si le processus d’inscription est bien documenté, ouvert et transparent, la légitimité du système électoral et l’intégrité des élections seront mieux assurées.

Conservation des documents

Pour chaque électeur inscrit sur une liste périodique, l’autorité électorale doit garder une copie du formulaire d’inscription ainsi que tout document utilisé pour déterminer l’admissibilité de l’électeur. Par précaution, il convient de conserver l’information pendant une période raisonnable (six mois, par exemple) allant au moins jusqu’à l’expiration du délai de contestation des résultats du scrutin. Les agents d’inscription doivent classer efficacement tous les dossiers d’inscription qu’ils ont traités. Il importe non seulement de créer une liste des électeurs à partir de ces dossiers, mais aussi de bien organiser les documents de base, qui pourraient s’avérer utiles en cas de différends.

En règle générale, une liste périodique est dressée dans un court laps de temps juste avant le déclenchement d’une élection ou au cours de la campagne. C’est pourquoi la tenue de dossiers d’électeurs a moins d’importance pour une liste périodique que pour une liste permanente ou un registre civil. En fait, la non-nécessité de conserver les renseignements et de les mettre à jour régulièrement est l’un des grands avantages de la liste périodique.

Il reste que l’intégrité de la liste électorale peut être contestée. Les administrateurs électoraux doivent être prêts à justifier leurs décisions quant à l’admissibilité de tout électeur ou groupe d’électeurs. Ils doivent également être en mesure de répondre à d’éventuelles accusations de partialité politique. Par conséquent, ils doivent au moins conserver un certain temps les documents relatifs à l’admissibilité : formulaires d’inscription, demandes de contestation concernant l’inscription d’un électeur ou la décision d’un tribunal, etc. De plus, l’information doit rester facilement accessible, bien que les documents classés puissent se compter par millions. Il faut donc un système de classement pratique, organisé en général par unité administrative et par région.

Les administrateurs électoraux doivent documenter le motif de leurs décisions : l’absence de documentation justificative dénote un manque de professionnalisme et donne l’impression d’un comportement arbitraire. L’intégrité de l’autorité électorale peut alors être remise en question, sans parler de la légitimité de l’élection. En revanche, le fait de maintenir des dossiers permet à l’autorité de rendre des décisions cohérentes dans des cas similaires. Il s’agit là toutefois de circonstances exceptionnelles, puisque le processus décisionnel doit normalement être guidé par des politiques bien définies.

Mécanismes d’appel

Lorsqu’elle évalue l’admissibilité d’un électeur potentiel, l’autorité électorale peut conclure qu’il n’a pas qualité d’électeur, qu’il s’est inscrit de manière frauduleuse, qu’il s’est inscrit ou a voté plus d’une fois, ou qu’il n’est pas habilité à signer un acte de candidature ou une requête en révocation. Toutes ces décisions doivent être ouvertes et transparentes.

Par ailleurs, il est essentiel d’établir des mécanismes d’appel appropriés. L’appelant pourrait d’abord s’adresser à l’autorité électorale elle-même, généralement le directeur du bureau local. Par la suite, il devrait pouvoir faire appel à la commission électorale, s’il en existe une, ou au plus haut fonctionnaire électoral. Enfin, au besoin, la cause devrait pouvoir être portée devant les tribunaux.

Piste de vérification

La piste de vérification a pour but de détecter les erreurs dans les données d’inscription, d’expliquer les discordances et de bien gérer l’information. Pour faciliter la vérification du registre des électeurs, il faut surtout conserver les renseignements utilisés pour la mise à jour des dossiers. Les questions suivantes illustrent les types de renseignements à conserver :

• La modification provient-elle de l’électeur ou d’une autre source, comme le ministère de la santé publique?

 

• Quel est le nom du commis qui a entré la modification dans le système?

 

• Où et quand cela a-t-il été fait?

Avoir réponse à ces questions permet de résoudre les discordances entre les données de différentes sources. Il est bon de se donner comme règle que l’information la plus récente est la plus fiable. Une autre règle consiste à communiquer directement avec l’électeur lorsqu’il y a divergence entre les bases de données.

Il faut aussi un mécanisme qui oblige les citoyens à confirmer l’exactitude de leurs données d’inscription et à les corriger s’il y a lieu. On songe par exemple à la carte d’information de l’électeur, expédiée directement au domicile de l’électeur en début de campagne. Elle peut contenir des renseignements importants : la marche à suivre pour corriger les données figurant sur la carte, la date de l’élection, les fonctions briguées par les candidats ainsi que l’emplacement et les heures d’ouverture du centre d’inscription électorale et du bureau de vote.

Supervision de la collecte de données

Dans le cas d’un registre permanent ou d’un registre civil, le maintien d’une piste de vérification pourrait exiger la supervision de la collecte de données. Il est possible que l’autorité électorale ne soit pas chargée de recueillir les données d’inscription et dépende d’autres organismes publics pour obtenir des renseignements de qualité. On pourrait remédier au problème en confiant à l’autorité électorale le pouvoir de superviser le travail de collecte des autres organismes.

Date limite d’inscription

Une opération d’inscription électorale vise à créer une liste électorale qui sera aussi complète, à jour et exacte que possible le jour de l’élection. Il faut toutefois déterminer une date limite d’inscription, qui dépend du contexte. L’un des facteurs à prendre en considération est le processus de mise en candidature : dans bien des cas, les candidats doivent faire signer leur acte de candidature par des électeurs admissibles (parfois des centaines). Pour confirmer l’admissibilité des signataires, il faut qu’au moins une liste préliminaire ait été établie.

Les facteurs suivants peuvent aussi influer sur le choix de la date limite d’inscription :

• La durée de la période nécessaire à la production de la liste définitive, estimée en fonction de la période d’inscription intensive préélectorale.

 

• Le fait que la participation électorale soit obligatoire ou non. Si l’inscription est obligatoire, la date limite peut être fixée plus tôt parce que les électeurs savent qu’ils seront passibles d’une amende s’ils ne mettent pas à jour leurs renseignements.

 

• Le degré de centralisation de la liste électorale. Les systèmes décentralisés peuvent peut-être réagir plus vite aux changements de données d’inscription, ce qui permet de clôturer l’inscription à une date plus tardive.

Fixer la date limite à partir de la date d’élection

La meilleure façon de fixer la date limite d’inscription consiste à remonter le calendrier à rebours à partir de la date de l’élection, en tenant compte de divers éléments clés. Par exemple :

• Combien faudra-t-il de temps, une fois que le tribunal de révision aura fini son travail, pour produire et distribuer la liste électorale définitive?
• Le tribunal de révision siégera-t-il une journée, une semaine, deux semaines ou plus?
• À compter de la production de la liste préliminaire, il doit s’écouler combien de temps avant le début des audiences du tribunal de révision?
• Combien de temps faut-il pour réviser la liste préliminaire?
• Combien de temps avant le jour de l’élection les partis ou les candidats doivent-ils recevoir la liste préliminaire? Une semaine, un mois, trois mois ou quelque autre délai?
• Combien de temps prendront l’inscription de tous les électeurs et la production de la liste préliminaire?

Chacune de ces variables peut avoir un impact important sur la durée de la période d’inscription.

Il faut être réaliste

L’opération d’inscription a pour but ultime la production de la liste électorale définitive. Avec un système à liste périodique, les risques d’échec sont plus élevés parce que le gros du travail doit être réalisé dans des délais serrés, le plus souvent juste avant l’élection. Dans ces conditions, la pression est inévitablement plus forte, surtout à l’approche du jour de l’élection.

Évidemment, les administrateurs électoraux veulent que leur liste soit aussi exacte, à jour et complète que possible, mais ils doivent faire preuve de réalisme et reconnaître les défis logistiques posés par ce travail, de même que les moyens d’action limités de l’autorité électorale locale ou nationale. Les administrateurs doivent disposer de ressources financières, matérielles et humaines suffisantes. Le succès dépend parfois de l’existence d’une infrastructure sociale ou gouvernementale bien établie qui peut répondre à la demande. Si les planificateurs ont sous-estimé le temps nécessaire à la production de la liste électorale, il vaut mieux se montrer indulgent que d’imposer des exigences sévères et excessives.

Dates limites dans le cas d’un registre civil

Dans les systèmes à liste périodique ou permanente, une date limite d’inscription est habituellement prévue pour la liste préliminaire et pour la liste définitive. Par contre, dans les systèmes à registre civil, l’inscription ne cesse jamais parce que le registre est essentiel à l’administration des services gouvernementaux.

Cela dit, il se peut que les électeurs soient tenus de fournir leurs modifications au registre civil avant une certaine date pour qu’ils soient en vigueur avant une élection. Par exemple, les personnes qui signalent un changement d’adresse après cette date pourraient être obligées de voter dans leur ancienne circonscription, tandis que celles qui ne sont toujours pas inscrites dans le registre à la date limite pourraient être privées de la possibilité de voter. Dans les faits, ces situations se produisent rarement, car l’inscription est généralement obligatoire dans les systèmes à registre civil.

Révisions de liste liées au vote par anticipation

La plupart des systèmes électoraux démocratiques permettent le vote par anticipation. Ainsi, les électeurs admissibles qui ne peuvent pas se rendre à leur bureau de vote le jour de l’élection peuvent quand même voter. L’inscription y joue un rôle dans les deux situations suivantes :

• Une personne souhaite voter à un bureau de vote par anticipation, mais elle n’est pas encore inscrite. Il faut donc décider si elle peut s’inscrire et voter. Cette décision n’est pas de nature administrative; elle est habituellement prise par les élus et est énoncée dans la loi électorale. Il est probable que la règle sera la même si une personne non inscrite se présente à un bureau de vote ordinaire. La loi peut conférer au responsable du bureau de vote par anticipation l’autorité d’ajouter la personne à la liste. La loi peut aussi prescrire la forme du bulletin et, le cas échéant, de l’enveloppe qui le contiendra.
• Après le vote par anticipation, la liste électorale doit être actualisée en vue de son utilisation le jour de l’élection. Il s’agit d’une étape normale du processus : les noms de ceux qui ont voté par anticipation sont biffés sur la liste afin d’empêcher ces électeurs de voter une seconde fois le jour de l’élection.

 

Contestations

Une fois produite la liste électorale préliminaire, et avant de produire la liste définitive, l’autorité électorale doit prévoir une période pendant laquelle les électeurs ou d’autres intervenants peuvent examiner la liste et demander officiellement l’ajout ou la radiation de certains noms.

Jusqu’à récemment, ces demandes étaient souvent entendues par des instances judiciaires ou quasi judiciaires. Aujourd’hui, dans les démocraties de longue date, le processus de demande relève de l’administration, et ce sont les responsables électoraux qui sont appelés à trancher.

Bien sûr, les demandes de modification à la liste électorale ne doivent pas toujours passer par ce processus. Elles concernent souvent de simples questions administratives, comme quand un électeur admissible constate qu’on ne l’a pas inscrit sur la liste préliminaire alors qu’il souhaite voter. Par contre, lorsqu’une personne s’oppose à la présence sur la liste d’un électeur dont elle dit qu’il est soit inadmissible soit décédé, un processus plus complexe s’impose. Il faut alors produire des documents officiels ou utiliser un mécanisme d’opposition en bonne et due forme.

Habituellement, l’appelant doit comparaître en personne devant la cour d’appel, le tribunal de révision ou l’autorité électorale. L’audience doit avoir lieu à un endroit assez proche pour que la personne n’ait pas à faire de grands déplacements ou de grandes dépenses pour s’y rendre. Par ailleurs, l’autorité établie pour trancher l’appel doit être équitable, et être perçue comme telle. Quelle que soit cette autorité, ses décisions doivent être sujettes à examen, généralement par l’intermédiaire du système judiciaire.

Achats

Surtout dans le cas d’une liste périodique, l’inscription des électeurs exige habituellement beaucoup de matériel. Pour pouvoir recueillir une grande quantité d’information en peu de temps, il faut beaucoup de documentation et d’équipement. Par exemple :

• mobilier – bureaux, chaises, téléphones, photocopieurs, télécopieurs et ordinateurs;
• documents d’inscription – formulaires, cartes d’identité de l’électeur, formulaires d’inscription postale, insignes d’identité et papeterie;
• matériel de formation – manuels, rétroprojecteurs et diapositives, vidéos et autres aides pédagogiques.

 

Dans bien des cas, le matériel doit être transporté d’un bout à l’autre du pays dans un bref délai.

En outre, le personnel électoral doit généralement louer des locaux pour une période brève, les équiper, et ensuite démonter ces bureaux à la fin de la période d’inscription.

Les divers besoins à combler entraînent un risque d’inefficacités et de dépassements budgétaires. Il faut donc des politiques d’achat claires, de préférence assorties de limites de dépenses pour chaque catégorie de biens ou services et chaque circonscription ou région.

Le matériel à utiliser pour l’inscription dépend en partie du contexte. Un rétroprojecteur et un télécopieur, par exemple, ne sont utiles que dans des endroits où l’alimentation électrique et le service téléphonique sont fiables. Autrement, on recourra davantage au papier.

Structure organisationnelle

Dans la plupart des pays, un organisme électoral central est responsable de l’intégrité du système électoral, dont l’inscription des électeurs. En général, il se charge de concevoir un système d’inscription conforme aux exigences juridiques. Il élabore aussi des éléments de soutien comme les manuels et les politiques de formation ainsi que les formulaires officiels.

Dans un système à liste périodique, pendant la période d’inscription, cet organisme central connaît habituellement une forte croissance et établit d’importantes administrations locales. Celles-ci recueillent les données d’inscription et les saisissent en vue de l’élaboration des listes préliminaire et définitive. Presque sans exception, les employés des organisations locales sont engagés pour de brèves périodes et n’ont souvent aucune formation en matière d’administration électorale.

Politiques d’achat

L’autorité centrale ou régionale responsable de l’inscription peut s’occuper de la majeure partie des achats, en réalisant des économies grâce à des achats groupés. L’administration locale peut s’occuper de la location à court terme des locaux, du mobilier et de l’équipement de communication. Elle doit respecter des limites de dépenses serrées. Des politiques d’achat claires permettront de bien l’orienter. Les politiques et procédures doivent être conformes aux normes  applicables aux autres besoins d’approvisionnement du gouvernement.

En général, chaque gouvernement a ses propres politiques d’approvisionnement qui conviennent à sa situation. Les politiques doivent refléter le cadre législatif qui régit l’inscription électorale, de même que les politiques d’achat pour d’autres activités gouvernementales.

Sécurité

L’inscription dans un système à liste périodique nécessite la distribution d’un gros volume de matériel à de nombreux endroits en peu de temps. Le matériel doit être en sécurité lors du transport et du stockage. Des mesures de sécurité appropriées sont donc essentielles au succès de l’inscription. Des problèmes de formulaires perdus ou de cartes d’identité volées, par exemple, peuvent miner la confiance du public dans l’intégrité du processus d’inscription et, par conséquent, compromettre la légitimité de l’élection.

Cependant, les cartes d’identité ne sont pas essentielles dans un système à liste périodique et sont d’ailleurs moins utilisées dans ce contexte. Les cartes d’identité officielles sont plus courantes dans un système à registre permanent.

Achats dans le cadre d’un système à registre permanent

Avec un registre permanent, l’autorité électorale doit établir des plans d’achats à long terme pour la mise à jour régulière de la liste. Par exemple, elle doit déterminer le type d’infrastructure qu’il lui faudra et aura probablement besoin d’un personnel permanent de saisie des données et d’un personnel affecté aux systèmes, en plus de systèmes informatiques sophistiqués.

L’établissement d’une liste périodique implique de fortes pointes d’activités et des dépenses liées à l’inscription des électeurs, et l’autorité électorale doit planifier en conséquence. La liste permanente élimine ou du moins atténue les périodes de pointe, de sorte qu’il est moins nécessaire d’obtenir de grandes quantités d’équipement dont il faut se défaire peu après. Par contre, la liste permanente peut exiger qu’un certain nombre de centres ou bureaux régionaux et locaux servent de points de contact pour la mise à jour et l’établissement de la liste électorale.

 

Location d’ordinateurs et soutien technique

 

Que la liste soit périodique ou permanente, un bon équipement permet au personnel de bien exécuter ses fonctions et d’appliquer des procédures efficaces et efficientes.

 

Si l’on s’attend à une période intense d’activités – soit à cause d’une campagne intensive d’inscription pour une liste périodique, soit à cause d’une période de révision qui entraînera beaucoup de changements dans les données – il pourrait être préférable de louer des ordinateurs plutôt que de les acheter, et de sous-traiter le soutien technique. On peut habituellement obtenir un meilleur prix et un meilleur rendement si l’autorité centrale négocie le contrat de location.

 

Pour l’inscription en ligne, l’autorité électorale doit acheter ou élaborer du matériel et des services de soutien. Par ailleurs, les citoyens doivent eux-mêmes posséder la technologie appropriée pour accéder au site Web de l’autorité électorale. Lorsqu’elle fait des plans pour permettre le téléchargement de formulaires ou d’autres documents de son site Web, l’autorité électorale doit assurer l’accès même aux propriétaires d’ordinateurs de faible capacité.

Collecte de données pour l’inscription

Lorsqu’on effectue la planification en vue de l’inscription des électeurs, il est essentiel de déterminer le type de renseignements dont on aura besoin. Habituellement, la constitution ou la loi électorale d’un pays précise l’information qui doit être recueillie. Cela comprend toujours le nom de l’électeur, l’adresse résidentielle (s’il y en a une), le statut de citoyenneté, de même que l’âge ou la date de naissance (entre autres pour s’assurer que l’électeur est en âge de voter). Normalement, le sexe de l’électeur est également consigné, bien que, pour des raisons de confidentialité, cette information puisse être difficile à obtenir.

L’information sur la date de naissance et le sexe aide souvent à vérifier l’exactitude des données recueillies durant le processus d’inscription et à détecter les inscriptions faites en double.

Une signature peut être requise, selon le taux d’alphabétisation. Si l’on prévoit émettre des cartes d’identité de l’électeur, les exigences à cet égard pourraient avoir une influence sur le genre de renseignements à recueillir. Les autorités doivent notamment décider s’il faut inclure sur la carte des éléments identifiants comme une photographie ou une empreinte digitale de l’électeur.

Plan d’action

Après avoir déterminé l’information à recueillir, les administrateurs électoraux peuvent élaborer un plan d’action détaillé en tenant compte des facteurs suivants :

• le nombre de citoyens admissibles à l’inscription;
• les caractéristiques géographiques et démographiques du pays ou de la circonscription;
• le temps qu’il faudra pour effectuer chaque inscription;
• si des ordinateurs seront utilisés et, si oui, pour quelles tâches;
• la logistique pour divers aspects de l’inscription;
• le nombre de recenseurs ou autres agents chargés de recueillir de l’information;
• le nombre et le lieu de travail des employés affectés à la saisie des données si on utilise des ordinateurs;
• le nombre et le lieu de travail des commis à l’inscription, si le processus est manuel;
• le nombre et le lieu de travail des membres du personnel de surveillance.

En élaborant le plan d’action, l’administration électorale centrale doit prévoir la préparation des séances de formation ainsi que la production de la documentation nécessaire pour la formation du personnel. Et, bien sûr, le plan doit comprendre la production du matériel nécessaire pour l’inscription : formulaires d’inscription, cartes de rappel, cartes distribuées par la poste, formulaires de saisie des données, etc.

Collecte de données pour une liste périodique

Dans un système à la liste périodique, on dispose de plusieurs options pour recueillir et traiter les données d’inscription. Le plan d’action doit être conçu selon les options retenues. Les données seront-elles recueillies dans le cadre de visites porte-à-porte effectuées par des recenseurs, par exemple, ou établira-t-on des centres d’inscription où les électeurs devront aller s’inscrire? L’inscription sera‑t‑elle possible par la poste, soit comme seule option ou comme solution de rechange au recensement ou au centre d’inscription? L’inscription se fera‑t‑elle de façon directe entre le recenseur ou l’agent d’inscription et l’électeur? Sinon, comment l’autorité électorale sera-t-elle capable de confirmer que l’information recueillie est exacte et valide? Quel genre de preuve sera requise pour confirmer l’identité de l’électeur? Va-t-on délivrer des cartes d’identité électorales et, si oui, qu’est‑ce qui figurera sur les cartes? Y aura-t-il une photographie? Les cartes seront-elles laminées et, si oui, utilisera‑t‑on le laminage à chaud ou à froid?

Collecte de données pour un registre permanent

Dans un système à liste permanente ou à registre permanent, les méthodes utilisées pour recueillir les données en vue de l’établissement initial du registre diffèrent de celles utilisées pour la mise à jour continue. L’établissement initial peut se faire à l’aide de méthodes de collecte très semblables à celles utilisées pour une liste périodique : recensement porte‑à‑porte, inscription aux centres établis à cette fin ou inscription par la poste. Une fois la base de données initiale établie, cependant, la méthode de collecte des données change de façon importante. L’autorité électorale essaie notamment d’obtenir les changements aux données d’électeurs sur une base continue, de façon à pouvoir incorporer les changements d’adresse, ajouter les nouveaux électeurs admissibles et supprimer les noms des personnes décédées ou des personnes qui ont autrement cessé d’être admissibles à voter.

Pour tenir un registre permanent, l’autorité électorale peut négocier des accords de partage de données avec d’autres entités publiques. Ces accords lui donnent accès, par exemple, aux changements d’adresse signalés par les citoyens au bureau d’impôt à même leurs déclarations annuelles de revenus ou signalés à l’administration de l’habitation. Dans un tel contexte, l’autorité électorale qui utilise un registre permanent doit accomplir des tâches très différentes de celles qui sont requises pour produire une liste périodique.

Stockage des données

Une fois recueillis, les renseignements doivent être stockés en lieu sûr. La méthode de stockage la plus courante aujourd’hui est la base de données informatisée. Les données des formulaires d’inscription des électeurs sont entrées par des employés dans des dossiers informatisés. Ces dossiers peuvent alors servir à produire des cartes d’identité de l’électeur et la liste électorale elle-même. Mais les renseignements peuvent aussi être consignés à la main ou à la machine à écrire; les dossiers des électeurs sont alors triés selon divers critères (p. ex. par ordre alphabétique ou par adresse). Des mesures de précaution appropriées assurent la sécurité des dossiers, qu’ils soient informatisés ou non.

Une tâche tout aussi importante mais plus difficile consiste à stocker les originaux des preuves comme les empreintes, les signatures et les photographies des électeurs. Ces éléments sont souvent essentiels pour vérifier l’exactitude de la liste et ils permettent une vérification juridique de l’inscription. Il se peut que l’on doive aussi transférer des dossiers informatisés des bureaux électoraux locaux à l’autorité électorale centrale pour la compilation finale des listes électorales. Si les dossiers ne sont pas informatisés, il pourrait quand même être nécessaire de transférer les données des formulaires d’inscription à la liste électorale, souvent en passant par une étape intermédiaire consistant à produire une liste préliminaire. Les formulaires d’inscription et les listes électorales doivent être stockés en lieu sûr.

Procédures et structures simples et claires

Une campagne d’inscription électorale à grande échelle est souvent menée sur une courte période avant ou après le déclenchement d’une élection. En planifiant cette campagne, on doit surtout s’assurer d’établir un système d’inscription clair et transparent. Dans l’ensemble, il s’agit d’appliquer des procédures simples et de prendre des mesures de sécurité raisonnables. Le formulaire d’inscription doit être simple et non pas constituer un test de lecture ou de compétence. Son objectif est simplement de recueillir des informations de base et d’indiquer si le postulant est admissible à voter. L’ampleur du processus d’inscription et les inévitables contraintes de temps posent déjà des défis importants. Si les procédures choisies sont simples, la tâche sera plus facile à exécuter.

Tout aussi important, il faut avoir une structure claire et bien articulée pour assurer un fonctionnement harmonieux. Un superviseur devrait s’occuper directement de sept à neuf recenseurs ou agents d’inscription; un sous-registraire régional devrait être responsable de sept à neuf superviseurs peut-être, et ainsi de suite en montant l’échelle administrative. Le manque de prévoyance engendre des problèmes d’inefficacité, qu’une organisation bien définie peut réduire au minimum.

Infrastructure opérationnelle

L’autorité électorale centrale peut concevoir bien avant un scrutin la majeure partie de l’infrastructure opérationnelle nécessaire à l’inscription. Le responsable de l’autorité électorale locale (p. ex. le directeur régional de l’inscription) peut alors mettre sur pied l’infrastructure peu avant le début de l’inscription. Le défi consiste à établir rapidement des bureaux qui ne serviront que pendant quelques semaines ou mois, avec un personnel ayant généralement peu d’expérience en inscription électorale.

Besoins opérationnels

Pour établir une infrastructure opérationnelle, il faut normalement :

• établir le budget pour les bureaux, le personnel et l’équipement;
• déterminer l’emplacement des bureaux tout en respectant les limites budgétaires;
• déterminer les besoins en équipement;
• préciser les fonctions du personnel;
• former le personnel;
• estimer le nombre d’inscriptions à effectuer;
• diviser le territoire en un nombre approprié de sous-unités (sections de vote).

Avantage d’une liste permanente à base géographique

Dans une liste permanente, on peut structurer, stocker et suivre les données en fonction de la situation géographique (adresses) ou en fonction des électeurs individuels. Les adresses résidentielles sont l’une des caractéristiques les moins changeantes de l’environnement électoral, et une liste établie en fonction de ces adresses a l’avantage d’être stable : si les gens déménagent de plus en plus, les habitations, elles, ne se déplacent pas. Une liste permanente à base géographique facilite l’établissement d’une infrastructure électorale grandement décentralisée, qui permet de suivre l’information de près dans chaque localité.

Lien à établir entre les ensembles de données

Dans un système à registre électoral permanent ou à registre civil, l’autorité électorale dépend souvent des données reçues d’autres organismes publics pour mettre à jour la liste électorale. Or, chaque ensemble de données est recueilli par une organisation différente et pour une fin différente. L’autorité électorale doit donc trouver ou créer un élément commun pour relier tous ces ensembles et les rationaliser. À cette fin, elle doit notamment :

• Déterminer l’exhaustivité des listes. Toutes les listes peuvent être incomplètes à certains égards. Par exemple, les rôles d’imposition excluent les personnes qui ne font pas partie de la population active et qui n’ont aucun revenu imposable (ménagères, étudiants, retraités, etc.) Il en va de même des chômeurs chroniques ou de tous ceux qui ne peuvent pas travailler à cause d’un handicap. D’autres bases de données peuvent combler les lacunes – par exemple, les dossiers sur l’admissibilité à divers services sociaux, les registres de mariage et de permis de conduire ou les dossiers d’immigration et de naturalisation. Les dossiers de base sur les naissances et les décès sont normalement une composante clé de tout registre civil.

 

• Attribuer un numéro d’identité unique. Pour que les bases de données puissent communiquer entre elles, il faut un système qui permette de repérer le dossier de la même personne dans des bases de données différentes. Le moyen de loin le plus efficace consiste à assigner un numéro d’identité unique à chaque citoyen, numéro qui sera utilisé dans chacune des bases de données. Cela peut obliger toutes les bases à s’ajuster de manière à inclure ce numéro d’identité dans leurs dossiers. Le numéro d’identité du citoyen est le fondement de tout registre civil. Il peut être assigné à la naissance, ou à l’inscription de la naissance, et reste assigné à vie. Un tel système peut nécessiter une période de transition durant laquelle les personnes nées avant la mise en place du système peuvent obtenir un numéro d’identité et faire ajuster leurs dossiers. Cependant, les pays qui utilisent un registre électoral permanent n’assignent habituellement pas de numéro d’identité aux citoyens. Le personnel électoral doit donc trouver une autre façon de s’assurer qu’une personne inscrite dans une base de données est la même que celle qui figure dans une autre base.

Éducation électorale

Au cours d’une année ou même d’un cycle électoral typique, l’autorité électorale n’a pas toujours l’occasion de communiquer directement avec l’électorat à des fins éducatives. Cependant, pendant une initiative d’inscription, elle doit communiquer certaines informations aux électeurs et peut en profiter pour y joindre un volet éducatif. Le plus important est de fournir des renseignements de base sur l’inscription – les conditions d’admissibilité, les mécanismes d’inscription, etc. – mais il convient de parler aussi de l’importance du vote. On peut même cibler certains groupes comme les jeunes, les femmes, les collectivités ethniques ou les sans-abri.

Facteurs à prendre en compte dans un programme d’éducation

Le type de processus utilisé pour inscrire les électeurs influera sur le contenu des messages. Si l’inscription se fait au moyen d’un recensement porte-à-porte, on décrit les raisons et le fonctionnement de l’opération. Ainsi, on explique aux électeurs que des recenseurs frapperont à leur porte, présenteront une preuve d’identité et recueilleront les renseignements nécessaires pour inscrire chaque électeur du domicile sur la liste électorale.

Par contre, si l’inscription se fait dans des centres d’inscription, les messages aux électeurs servent plutôt à expliquer pourquoi il faut s’inscrire, et où et quand le faire. Enfin, dans les endroits desservis par une unité itinérante, on indique les dates de passage de l’unité.

Recensement

S’il y a un recensement, le programme d’éducation électorale doit en faire connaître les dates et les heures – d’autant plus que l’horaire de visite des recenseurs est habituellement serré. Par ailleurs, lorsque personne ne répond pas à la porte, les recenseurs peuvent laisser une carte d’information indiquant notamment la date de la prochaine visite des recenseurs ou un numéro de téléphone à composer pour plus de renseignements.

En période de recensement, la sécurité est primordiale. Comme on demande aux électeurs d’ouvrir leur porte aux recenseurs, un imposteur pourrait tenter d’entrer illégalement. Le programme d’éducation doit donc expliquer comment reconnaître les vrais recenseurs, et quelles preuves d’identité ces derniers posséderont.

La sécurité des recenseurs est tout aussi importante. C’est pourquoi on exige souvent qu’ils travaillent en équipes de deux. Cette méthode est plus coûteuse et plus complexe à gérer, mais elle présente de grands avantages sur le plan de la sécurité. Les règles d’inscription elles-mêmes peuvent exiger la présence de deux recenseurs, chacun représentant un intérêt politique distinct, ou chacun étant nommé par un parti politique différent.

Centres d’inscription

Si l’inscription se fait dans des centres d'inscription, le programme d’éducation souligne l’importance de l’inscription, en précisant les heures et dates d’ouverture des centres, et leurs adresses. D’autres messages peuvent expliquer aux électeurs quels documents apporter pour s’inscrire (p. ex. preuves d’identité, d’adresse ou de citoyenneté), leur indiquer s’ils peuvent inscrire également les membres de leur famille ou leur dire quoi faire s’ils ne peuvent pas se rendre à un centre d’inscription pendant les heures d’ouverture.

Partenaires de l’éducation électorale

Les programmes d’éducation électorale doivent mettre à contribution les principaux médias, qui aideront à diffuser les renseignements importants, soit par des publicités payantes, soit par des messages d’intérêt public gratuits. Dans les pays où l’État contrôle les principaux médias, l’impartialité politique des médias n’est pas toujours assurée. Dans ce cas, les organismes communautaires, les organisations non gouvernementales et les partis politiques eux-mêmes peuvent se charger d’expliquer pourquoi et comment s’inscrire.

Dans les nouvelles démocraties, des organisations non gouvernementales étrangères peuvent contribuer à l’éducation électorale. Dans ce cas (et dans la plupart des situations), le message central peut se résumer à : « Vous devez vous inscrire pour voter. » 

Registre permanent et registre civil

Lorsqu’on implante une liste électorale permanente, les exigences d’inscription sont les mêmes que pour une liste périodique. La différence, c’est que la liste périodique ne sert qu’à un scrutin : si une personne n’y est pas inscrite, le problème se limite à ce scrutin. Dans le cas d’une liste permanente, le succès de la première initiative d’inscription est déterminant pour la qualité à long terme du registre, et donc du processus démocratique. C’est pourquoi le programme d’éducation électorale doit bien faire comprendre les conséquences de la non-inscription.

Même dans les pays dotés d’un registre civil, un programme d’éducation sur l’inscription peut s’avérer utile. Puisque l’inscription au registre est généralement obligatoire, les messages peuvent informer les citoyens de toute nouvelle exigence et des peines prévues en cas de non-conformité. De plus, il faut informer les gens de l’effet que peut avoir sur leurs droits civiques ou démocratiques le respect ou le non-respect des obligations d’inscription (p. ex. ceux qui omettent de s’inscrire à temps avant un scrutin peuvent encourir une amende ou être exclus du vote).

Ampleur des efforts d’éducation

L’ampleur du programme d’éducation dépend de l’expérience que le pays peut avoir en matière de collecte de renseignements et d’élections démocratiques. Si la tenue de registres civils et l’organisation d’élections libres et justes sont des traditions de longue date, les électeurs seront habituellement sensibilisés à l’importance du vote, et le programme peut être modeste. Mais si le système d’inscription vient d’être remanié, ou si le pays a peu l’habitude des processus d’inscription et de vote démocratique, il faut un programme d’éducation de plus grande ampleur.

Sélection et formation des employés

Pour mener à bien une campagne d’inscription électorale, il faut embaucher et former des employés aux niveaux central et local. L’autorité électorale centrale possède généralement un effectif permanent soumis aux conditions d’emploi de la fonction publique. Dans certains cas, cet effectif relève d’une commission électorale indépendante du gouvernement.

Dans les bureaux locaux, la tâche sans doute la plus importante des agents administratifs, avant le début de l’inscription proprement dite (par recensement, par centre d’inscription ou par la poste), consiste à embaucher et à former les préposés à l’inscription. Dans un système à liste périodique, la plupart des préposés à l’inscription sont embauchés pour une courte période, et bon nombre des postes exigent peu de qualifications. Cela dit, le calibre du personnel local peut donner une bonne idée des chances de succès ou d’intégrité de l’élection à venir. En effet, les employés des bureaux locaux ont des responsabilités très précises à assumer pendant la courte période d’inscription. S’il faut reprendre une étape du processus d’inscription, on gaspille du temps et on soulève des soupçons.

Les recenseurs et les autres employés des centres locaux sont habituellement les seuls travailleurs électoraux que rencontreront les électeurs. Ils sont donc le « visage » de l’organisme électoral et doivent se comporter correctement. Ils doivent aussi être prêts à faire face à des personnes au comportement inapproprié. Par exemple, quelqu’un peut chercher à mentir à un préposé dans le but de contourner les règles d’inscription.

Les employés locaux doivent être prêts à répondre aux questions les plus fréquentes, et doivent savoir dans quels cas et de quelle manière acheminer des questions à leurs superviseurs.

Catégories de travailleurs

Les catégories de travailleurs nécessaires à l’inscription dépendent de la méthode de collecte des données. Un recensement ne demande pas les mêmes ressources que des centres d’inscription. Dans certains pays, les partis politiques ou les candidats proposent des noms pour les postes de recenseurs. Il convient alors de mettre en place des contrôles garantissant l’impartialité des personnes ainsi embauchées (p. ex. l’obligation de travailler en équipe de deux personnes de partis différents). Si l’inscription se fait par la poste, les préposés à l’inscription peuvent travailler dans une atmosphère plus anonyme.

Certaines exigences de dotation sont communes à toutes les méthodes d’inscription : un agent réviseur en chef ou superviseur (son titre officiel peut varier) dirige le bureau local et assume la responsabilité du processus d’inscription dans la circonscription. Il peut être secondé par un adjoint et assume trois grandes fonctions, dont chacune peut être assignée à une équipe distincte :

• recensement;
• établissement de la liste (y compris traitement des données);
• révision de la liste.

 

Embauche

Une des tâches principales du superviseur local est d’embaucher l’effectif local. Il peut déléguer en partie cette tâche. Les procédures d’embauche varient : à certains endroits, les recenseurs sont choisis parmi des listes de noms fournis par les partis, alors qu’ailleurs cette méthode est jugée trop partiale. L’important est que les électeurs aient confiance dans le système d’inscription et le considèrent comme juste et impartial. Ainsi, s’ils considèrent que le recrutement à partir de listes soumises par les partis constitue une pratique illégitime, il vaut mieux procéder autrement. Chaque employé doit comprendre clairement qu’il doit s’acquitter de ses tâches de manière impartiale. Le superviseur a avantage à disposer d’une liste d’agences d’emploi locales, en cas de besoin.

Formation

Pour faciliter la formation du personnel, l’autorité électorale centrale peut fournir des manuels et organiser des séances de formation. Les responsabilités de chaque employé doivent être clairement expliquées, et leur exécution doit être examinée et discutée. La séance de formation est une excellente occasion de rappeler aux travailleurs l’importance de leur rôle dans l’intégrité de l’élection.

Rémunération

L’autorité électorale locale veille à rémunérer les employés selon une échelle juste et normalisée. Le protocole de rémunération doit indiquer le taux de rémunération de chaque poste, ainsi que les exigences concernant le nombre d’heures travaillées et le travail accompli. Le protocole doit préciser si le salaire est versé au rendement ou à l’heure. Dans un système au rendement, on peut par exemple verser aux recenseurs un montant fixe pour chaque formulaire d’inscription rempli, montant auquel peut s’ajouter un salaire horaire fixe ou un montant forfaitaire. Ce système peut améliorer la qualité du travail en motivant les employés à inscrire le plus d’électeurs possible, mais il risque aussi d’inciter des recenseurs à ajouter des noms frauduleusement.

Frais de déplacement

Dans le cadre de certaines initiatives d’inscription, des employés ou des bénévoles peuvent avoir à se déplacer, par exemple pour faire du porte-à-porte en dehors de leur quartier, établir un centre d’inscription dans une autre localité ou s’occuper d’une unité d’inscription itinérante. Dans ce cas, le régime de rémunération doit prévoir un mécanisme de remboursement des frais de déplacement. Habituellement, on verse une indemnité selon le kilométrage parcouru, un montant forfaitaire destiné à l’hébergement, et une allocation journalière pour les repas et les faux frais. Des plafonds et des normes sont établis pour garantir l’utilisation responsable de ces fonds, conformément aux politiques générales de l’autorité électorale.

Honnêteté et intégrité

La légitimité du processus d’inscription et de l’élection elle-même dépend pour beaucoup des travailleurs électoraux. Il faut donc leur rappeler l’importance de l’honnêteté et de l’intégrité professionnelles, et leur signaler les conséquences de tout comportement malhonnête ou frauduleux. Tous les employés ou bénévoles peuvent être tenus de s’engager par serment ou par déclaration solennelle à respecter des conditions et des normes légales et éthiques.

Registre permanent

Dans un système à liste permanente, la sélection et la formation du personnel peuvent se dérouler de façon différente :

• Une liste permanente nécessite plus de personnel permanent. Pour une liste périodique, l’autorité électorale engage un grand nombre d’employés pendant la période de pointe de l’inscription, puis les renvoie lorsqu’ils ont terminé leurs tâches, le plus souvent quelques mois à peine après leur embauche. Très peu de travailleurs restent employés par l’autorité électorale au terme de la campagne d’inscription. Mais avec une liste permanente, il faut maintenir un personnel permanent pour tenir la liste à jour.

 

• Le nombre plus élevé d’employés à contrat prolongé favorise la mise en œuvre de programmes de développement et favorise une gestion plus professionnelle.

 

• Comme plus d’employés sont engagés pour une durée prolongée, il est plus probable que le personnel recevra de la formation en gestion électorale.

 

• Les employés étant plus professionnels, ils seront plus à même de relever les défis que posent la tenue des listes ainsi que le suivi et la vérification des données.

• Bien que toute liste – permanente ou périodique – puisse fonctionner manuellement, les listes permanentes sont plus fréquemment informatisées. Si le processus d’inscription est davantage informatisé, l’autorité électorale doit être en mesure d’assurer la maintenance et les mises à niveau de ses ordinateurs, ce qui nécessite plus d’employés à long terme.

Période d’exécution

Avec une liste électorale périodique, la période d’exécution (celle au cours de laquelle se fait l’inscription) est très brève : de quelques semaines à quelques mois. Par contre, la planification peut prendre des mois, sinon des années. La réussite de la période d’exécution dépend en grande partie de l’efficacité de la planification. Il faut également garder à l’esprit que l’intérêt du public pour le scrutin est beaucoup plus élevé au cours de la période d’exécution et que les erreurs ou problèmes dus à une mauvaise planification peuvent donc prendre plus d’importance et devenir une source d’embarras. Lorsque l’inscription a lieu pendant une campagne électorale, elle suscite davantage d’intérêt de la part des médias, des partis, des candidats et de l’électorat, intérêt qui augmente à mesure que le jour de l’élection approche.

C’est au cours de la période d’exécution qu’émergent les différences considérables entre les systèmes à liste périodique et à liste permanente. Avec une liste périodique, l’essentiel du travail s’accomplit pendant la campagne électorale ou peu avant. Au cours de cette période, la pression est inévitablement intense, ce qui exige un rendement optimal du système et des employés.

Dans un système à liste permanente, on cherche à séparer la plupart des aspects du processus d’inscription et la période électorale, avec ses pressions et l’attention intense qu’elle suscite. L’inscription a plutôt lieu entre les élections, quand l’atmosphère est plus calme.

L’exécution est plus facile si l’initiative d’inscription est planifiée comme une campagne générale ayant des objectifs et des délais précis. Par exemple, il doit y avoir une date limite ferme pour la production de la liste préliminaire, qu’elle soit issue d’une liste périodique, d’un registre permanent ou d’un registre civil. Une fois cette date fixée, les planificateurs peuvent travailler à rebours pour déterminer à quel moment chaque élément du processus d’inscription doit être terminé. Par exemple, combien doit-il y avoir de centres d’inscription (s’il y a lieu) et combien doit-on y recevoir d’électeurs quotidiennement pour atteindre les objectifs de rendement? De quelles fournitures ont-ils besoin? Où seront entreposées ces fournitures avant et après l’inscription? Comment doit-on saisir les données (si on utilise l’informatique)? Combien doit-on embaucher d’employés, dans quelles catégories d’emploi et pour combien de temps? Il faut répondre à toutes ces questions pour pouvoir établir le calendrier. La période d’examen et de révision de la liste préliminaire et la production de la liste définitive exigent une planification similaire.

Préparation en vue des problèmes

Aussi détaillé et complet que soit le plan d’exécution, il y aura inévitablement des questions et des problèmes. S’ils sont prévisibles, ils peuvent être traités dans le plan lui-même. Voici certaines des questions les plus courantes à se poser avant une opération d’inscription :

• S’il y a recensement, qu’a-t-on prévu pour l’inscription des personnes handicapées, des personnes en établissement correctionnel et des sans-abri?

 

• Si l’on ouvre des centres d’inscription, combien de fois les citoyens doivent-ils s’y présenter et quels sont, par conséquent, les besoins en personnel?

 

• Que doit faire un employé de centre d’inscription si une personne qui veut s’inscrire n’a pas les pièces d’identité requises? Cette personne peut-elle s’inscrire quand même ou est-elle exclue?

 

• L’autorité électorale devrait-elle mettre sur pied des unités d’inscription itinérantes afin de réduire le temps de déplacement des électeurs habitant en région éloignée?

 

• Si des groupes de citoyens travaillent hors de leur circonscription ou à l’étranger (p. ex. dans les mines d’un pays voisin), l’autorité électorale devrait-elle prendre des mesures spéciales pour leur permettre de s’inscrire et de voter?

 

• Quand les données de plusieurs registres (p. ex. impôt, assurance santé) sont fusionnées, un des principaux défis consiste à déterminer l’identité unique des personnes qui apparaissent dans différents registres. Qu’arrive-t-il lorsqu’une liste contient un nom à une certaine adresse et qu’une autre contient un nom similaire, écrit un peu différemment, à la même adresse? Quelle entrée sera considérée comme la bonne, et comment en décidera-t-on?

Planification d’urgence

Le plan d’exécution doit prévoir des mesures d’urgence, comme l’envoi de renforts si le personnel régulier se heurte à des difficultés qu’il ne peut pas régler. Dans un cas pareil, il faut toujours commencer par communiquer avec le superviseur immédiat (du recensement ou de l’inscription). Voici d’autres problèmes pour lesquels des solutions peuvent être prévues :

• Lors de l’inscription, la demande peut dépasser les prévisions et déborder le personnel du centre d’inscription. Solution possible : augmenter le nombre d’employés et allonger les heures de fonctionnement.
• Il est possible que des opposants à l’élection recourent à l’intimidation pour empêcher des électeurs de s’inscrire. Solution possible : l’envoi par le gouvernement en place, ainsi que par d’autres gouvernements, d’un flot régulier de messages dans lesquels ils soutiennent le processus électoral et s’engagent à accepter son résultat.
• De nombreux électeurs ne figurent pas sur la liste électorale ou l’adresse indiquée n’est pas la bonne. Solution possible : augmenter le nombre d’employés pendant la période de révision afin que ces citoyens puissent facilement s’inscrire ou mettre à jour leurs renseignements. On peut en outre permettre l’inscription le jour même de l’élection.
• Une panne technique empêche l’autorité électorale centrale de transmettre les listes électorales par voie électronique aux bureaux locaux aux fins d’impression. Solution possible : l’autorité centrale imprime les listes locales et les expédie aux bureaux locaux.

Informatisation

L’informatique a grandement facilité la production et la tenue de registres civils. Dans les pays industrialisés ou en voie de développement, l’informatique joue un rôle important dans le processus d’inscription parce qu’elle permet l’entreposage à long terme et facilite la tenue des données (y compris leur modification et leur révision), et aide à intégrer différentes bases de données. De tous les systèmes d’inscription, le registre civil a le plus à gagner de l’informatisation parce qu’il sert à plusieurs fins et que son contenu doit continuellement être entretenu.

Mais l’informatique seule ne peut résoudre toutes les difficultés rencontrées au cours du processus d’inscription. Certes, elle peut aisément relever les irrégularités dans l’identification des électeurs, mais l’autorité électorale doit néanmoins décider du mode de résolution du problème. Il y a souvent plus d’une solution au même problème. Par exemple, toute autorité électorale doit confirmer l’identité de chaque électeur inscrit. Dans certains endroits, elle le fait en exigeant qu’un ou deux autres électeurs inscrits signent, à titre de témoins, le formulaire d’inscription rempli. Ailleurs, elle accepte que l’électeur lui-même, au moyen d’une déclaration, atteste de l’exactitude des renseignements sur le formulaire, sans qu’un témoin ait à signer. La première solution exclut la possibilité d’une inscription totalement informatisée, car la technologie permettant le témoignage électronique n’est pas aisément disponible. La deuxième solution est compatible avec l’inscription électronique.

Compilation des données d’inscription

L’inscription des électeurs consiste essentiellement à rassembler, vérifier et organiser de l’information afin d’établir la liste des électeurs admissibles. La compilation des données d’inscription est donc une tâche hautement importante.

Dans le cas d’une liste périodique, il faut habituellement déterminer bien à l’avance quels renseignements on exigera des électeurs, puis concevoir des formulaires ou autres mécanismes de collecte des données.

La plupart du temps, les données à recueillir sont fixées par les lois ou règlements du pays : nom, adresse, citoyenneté, date de naissance et sexe de l’électeur. On peut aussi demander aux électeurs de fournir une photo ou des empreintes digitales. En général, les administrateurs électoraux essaient de recueillir les renseignements jugés essentiels à l’identification de l’électeur et à la vérification de la liste électorale, mais ils doivent aussi tenir compte du droit à la vie privée.

On demande parfois aux responsables électoraux de recueillir des renseignements sans rapport avec le processus électoral. Ils préféreront peut-être ne pas le faire, afin de ne pas décourager les électeurs de donner leur nom aux fins de l’inscription.

Dans le cas d’une liste permanente ou d’un registre civil, le processus de collecte initiale est le même que pour une liste périodique, sauf que les données sont ensuite tenues à jour. Habituellement, l’autorité électorale conclut des ententes avec d’autres organismes publics afin qu’ils lui transfèrent leurs renseignements sur les citoyens. Par exemple, le bureau de l’impôt peut transmettre à l’autorité électorale les changements d’adresse que les contribuables lui signalent. Le grand défi consiste à apparier les données ainsi reçues d’un autre organisme et les données déjà sur la liste électorale. Dans certains pays, chaque citoyen possède un numéro d’identité unique, qui peut faciliter l’intégration des renseignements provenant de sources différentes. Ailleurs, les données sont souvent organisées sur une base géographique, c’est-à-dire en fonction des adresses résidentielles.

Recensement

Le recensement est généralement mené par des agents qui vont de porte en porte avec des formulaires sur lesquels ils inscrivent les renseignements que leur donnent les occupants de chaque domicile, et ils peuvent laisser une copie aux occupants à titre de confirmation d’inscription. Parfois, les formulaires contiennent déjà les noms des électeurs inscrits à chaque adresse lors du dernier recensement – une approche qui combine les caractéristiques des listes périodique et permanente. Les formulaires remplis sont remis au bureau d’inscription, où l’information est traitée manuellement ou électroniquement. Les recenseurs peuvent aussi avoir une liste de contrôle où ils marquent les actions faites à chaque résidence visitée, à l’intention des agents qui pourraient avoir à revisiter la même adresse pour effectuer l’inscription.

Parfois, les adresses sont déjà inscrites sur la liste de contrôle. Dans ce cas, il faut que chaque unité administrative fasse l’inventaire des adresses résidentielles légitimes – tâche qui peut s’avérer difficile dans les régions éloignées habitées par des populations nomades ou réfugiées. Cette pratique, ardue et coûteuse, est rare.

Centres d’inscription

Au centre d’inscription, les formulaires d’inscription peuvent être remplis par les électeurs eux-mêmes ou par des préposés (le taux d’alphabétisation influera sur le choix de la méthode). Si des cartes d’identité de l’électeur sont utilisées, c’est au centre d’inscription qu’elles seront habituellement délivrées à chaque électeur qui s’inscrit. Cependant, il est préférable d’utiliser une autre méthode si on craint que certains individus s’inscrivent à plusieurs centres différents afin de recevoir plusieurs cartes d’identité.

Inscription par la poste

L’inscription par la poste est habituellement une méthode moins coûteuse que le recensement ou les centres d’inscription. Le principal défi est de s’assurer que tous les électeurs admissibles reçoivent un formulaire d’inscription.

La méthode la moins coûteuse consiste à inscrire tous les électeurs aux bureaux de vote, le jour de l’élection, mais cela entraîne le plus souvent de longues files d’attente.

Inscription électronique

L’inscription électronique des électeurs peut prendre plusieurs formes. L’autorité électorale peut simplement afficher sur un site Web des renseignements sur l’inscription. Elle peut aussi offrir sur le site Web les formulaires d’inscription, que les électeurs peuvent télécharger, imprimer, remplir et retourner par la poste ou autrement à l’autorité électorale. Enfin, elle peut permettre aux électeurs inscrits de se connecter sur le site Web, de vérifier leurs renseignements et de les corriger en ligne au besoin; les personnes non inscrites peuvent aussi y entamer leurs démarches d’inscription.

Vérification des données partagées

Les accords de partage de données permettent à l’autorité électorale de tenir ses renseignements à jour sans avoir à assumer les frais d’une collecte de données faite directement auprès des électeurs. Cependant, avant de verser dans sa base de données les informations obtenues d’autres sources, l’autorité électorale peut vouloir en vérifier l’exactitude, par exemple en écrivant aux électeurs pour leur demander de confirmer les changements à leur dossier.

 

Stockage des données d’inscription

Lorsqu’on tient une liste périodique, il faut gérer une grande quantité de données. Cette gestion peut se faire efficacement par ordinateur, mais il n’est pas toujours pratique ou possible de procéder ainsi. Que le système soit informatisé ou non, il doit remplir les fonctions suivantes :

• Stockage des formulaires d’inscription. Ces formulaires sont des documents juridiques extrêmement importants. Ils doivent être bien classés et protégés. Ils sont les seules preuves des inscriptions en double, et sont essentiels à l’engagement de poursuites contre les personnes qui votent deux fois.
• Transfert de l’information des formulaires d’inscription à la liste électorale. Dans un système informatisé, on peut utiliser une base de données. Sinon, la préparation manuelle de la liste se fait tout de suite après la collecte des données; habituellement, on commence à préparer la liste préliminaire avant de terminer la collecte des données.
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