Avantages et désavantages du financement public des partis politiques et des candidats

Le financement public est l’octroi par l’État ou le gouvernement de fonds ou d’autres ressources aux partis politiques ou aux candidats. La loi précise souvent que les partis et les candidats doivent avoir un accès équitable aux fonds publics, mais les règles gouvernant leur répartition ne sont pas toujours fixées explicitement. Même lorsqu’elles le sont, on accuse souvent (à tort ou à raison) le parti ou les candidats au pouvoir de faire un usage impropre des ressources publiques. Par ailleurs, le cadre juridique peut également être conçu de manière à encourager le pluripartisme.

Le financement public est soit direct ou indirect.

Il est direct s’il est remis aux partis politiques ou aux candidats sous forme d’argent – le plus souvent par virement bancaire, mais parfois par chèque ou en espèces.

Il est indirect s’il s’agit de ressources non monétaires fournies par le gouvernement aux partis ou aux candidats.

Arguments contre le financement public

Les opposants au financement public des partis ou des candidats invoquent souvent les arguments suivants :

• Le financement public déconnecte les élites politiques (direction des partis, candidats) des citoyens ordinaires (membres des partis, partisans, électeurs). Lorsque les partis et les candidats n’ont plus besoin de l’argent (cotisations, dons) ni du travail bénévole de leurs membres ou partisans, ils risquent de moins les consulter sur les décisions ou le programme du parti.

• Le financement public est facteur de statu quo, car il maintient au pouvoir les partis et candidats en place. Comme les fonds publics sont souvent accordés aux partis et candidats déjà représentés à l’assemblée législative, ils peuvent désavantager les entités politiques débutantes. Toutefois, la législation peut pallier ce risque en accordant des subventions spéciales aux nouveaux partis ou candidats.

• Le financement public implique que les contribuables sont forcés de soutenir des partis ou des candidats dont ils ne partagent pas les idées.

Nombreux sont ceux qui estiment que les contribuables ne devraient pas être forcés de soutenir – par l’intermédiaire du Trésor public – des partis politiques ou des candidats pour lesquels ils ne voteraient jamais. Au contraire, ils devraient pouvoir choisir s’ils souhaitent ou non financer un parti ou un candidat.

• Le versement de fonds publics aux partis ou aux candidats prive les écoles et les hôpitaux en faveur de riches politiciens.

Le financement public des partis et des candidats est souvent impopulaire. Nombreux sont ceux qui considèrent que les ressources publiques limitées devraient être consacrées d’abord aux écoles, aux hôpitaux, aux routes ou au paiement des employés de l’État et que l’aide aux partis et candidats n’est pas une priorité.

• Les partis et les candidats sont ceux qui prennent la décision de se financer.

La décision d’accorder des fonds publics aux partis ou aux candidats est le plus souvent prise par l’assemblée législative (ou, parfois, par le gouvernement). C’est dire que les partis et les candidats qui recevront l’argent sont aussi ceux qui prennent la décision.

• Les partis politiques risquent de devenir des organes de l’État plutôt que des composantes de la société civile.

Lorsque la totalité ou une partie considérable de leur financement vient de l’État plutôt que de la base, les partis risquent de perdre leur indépendance et de devenir non plus des composantes de la société civile, mais des organes de l’État.

Arguments en faveur du financement public

La majorité des pays du monde accordent sous une forme ou une autre du financement public aux partis ou aux candidats. Tout convaincants que soient les arguments ci-dessus, d’autres militent plutôt en faveur du financement public.

• Le financement public est un coût naturel et nécessaire de la démocratie.

Les partis politiques et les candidats ont besoin d’argent pour faire campagne, rester en contact avec leurs électeurs, établir leur plate-forme et payer leurs employés. Par conséquent, les pays qui veulent des partis stables ou des candidats indépendants doivent être prêts à les aider financièrement.

• Le financement public peut limiter l’influence des donateurs intéressés et ainsi combattre la corruption.

Lorsque les partis et les candidats reçoivent au moins une partie de leur financement de l’État, ils ont peut-être moins besoin d’accepter l’argent de donateurs intéressés qui cherchent à influer sur leurs politiques ou leurs votes à l’assemblée législative.

• Le financement public permet à l’État d’encourager ou d’exiger des changements chez les partis, par exemple quant au nombre de femmes candidates.

Les particuliers versent parfois leurs contributions à la condition que le parti ou le candidat change de comportement. De même, l’État peut utiliser les fonds publics pour égaliser les chances ou encourager (voire forcer) les partis à entreprendre des réformes, à tenir des courses à la direction ou à présenter un minimum de candidats issus de groupes sous-représentés (femmes, jeunes, minorités ethniques).

• Le financement public peut accroître la transparence du financement des partis et des candidats et aider ainsi à lutter contre la corruption.

Quand les partis et les candidats reçoivent une bonne partie de leur financement de l’État, il est plus facile de les obliger à divulguer leurs recettes et dépenses. Et si leurs états financiers sont rendus publics, les électeurs peuvent décider quelles sources de financement des partis sont acceptables, et obliger les politiciens à se justifier.

• Si le financement des partis et candidats vient exclusivement de sources privées, les inégalités économiques de la société peuvent engendrer des inégalités politiques au gouvernement.

Dans de nombreux pays, les appuis aux différents partis politiques et candidats suivent les clivages socioéconomiques. Par exemple, les partisans des partis travaillistes ou des classes populaires sont habituellement moins riches que ceux des autres partis. Donc, si les partis reçoivent tout leur financement de sources privées, les différences socioéconomiques de la société (habituellement acceptées) risquent d’engendrer des différences de représentation ou d’accès au pouvoir (habituellement non acceptées).

• Les partis et les candidats ont besoin d’aide pour assumer les coûts de plus en plus élevés des campagnes.

De plus en plus, faire de la politique coûte cher. Les partis et les candidats comptaient autrefois beaucoup sur le porte-à-porte bénévole, mais ils doivent aujourd'hui acheter à grands frais des publicités dans les journaux, des pancartes ou du temps d’antenne à la radio ou à la télévision. En outre, beaucoup de partis dépensent davantage en salaires depuis quelques décennies.

• Dans les sociétés pauvres, on ne peut pas s’attendre à ce que les citoyens ordinaires consacrent beaucoup d’argent aux partis politiques.

Les citoyens qui vivent près du seuil de la pauvreté ne donneront certainement pas de fortes sommes aux partis politiques ou aux candidats. Dans les sociétés pauvres, le financement public peut donc permettre l’existence d’un système pluripartiste que ne saurait soutenir par elle-même la population démunie.

Financement public indirect des partis et candidats

Le financement public est soit direct ou indirect.

Il est direct s’il est remis aux partis politiques ou aux candidats sous forme d’argent – le plus souvent par virement bancaire, mais parfois par chèque ou en espèces.

Il est indirect s’il s’agit de ressources non monétaires fournies par le gouvernement aux partis ou aux candidats. Ce type de financement est habituellement moins sujet à controverse que le financement direct, mais il est également moins utile, quoique les ressources données puissent parfois atteindre une valeur monétaire considérable.

Le financement indirect peut prendre diverses formes, dont les plus courantes sont les suivantes :

• accès aux médias, qui dans les faits se traduit habituellement par du temps ou de l’espace publicitaire gratuit dans des médias d’État. La diffusion à la télévision d’État de débats entre les partis ne constitue pas du financement public indirect;
• prêts sans intérêts destinés au paiement des frais d’enregistrement ou à la tenue d’une campagne électorale modeste;
• impression et distribution gratuites : de bulletins de vote, dans les systèmes à bulletins multiples où les partis doivent fournir eux-mêmes les bulletins et, dans certains cas, de documents de campagne de base;
• locaux gratuits ou subventionnés pour le bureau central ou les bureaux régionaux des partis;
• transport en commun gratuit ou subventionné pour les candidats, les principaux membres du parti, voire les partisans qui se rendent aux rassemblements;
• prêt d’immeubles gouvernementaux (écoles, immeubles administratifs, établissements sportifs, etc.) pour des réunions ou des rassemblements;
• privilèges fiscaux accordés aux partis politiques, les exonérant des taxes normales sur les recettes ou les dépenses, de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), voire de tous les impôts;
• déduction des contributions politiques de l’impôt à payer, afin d’inciter les donateurs à soutenir les partis politiques;
• services postaux gratuits ou subventionnés, pour l’envoi de documents d’information aux électeurs, voire à d’autres fins;
• lignes ou appels téléphoniques gratuits ou subventionnés.

Répartition du financement public direct

La répartition du financement public direct est fondée sur une formule déterminant le montant que chaque parti ou candidat doit recevoir. Trois grands principes peuvent gouverner la répartition : l’égalité, la proportionnalité et les besoins. Le plus souvent, la formule choisie combine ces trois principes. Par exemple, tous les partis représentés au Parlement peuvent recevoir un petit montant égal, ou au contraire un montant plus élevé en proportion des suffrages recueillis à la dernière élection. Un montant peut également être octroyé aux partis dont c’est la première élection. Enfin, les fonds peuvent être répartis selon différentes formules, en fonction des utilisations permises ou obligatoires.

La répartition fondée sur l’égalité peut prendre les formes suivantes :

• Un montant égal est versé à tous les partis ou candidats en lice à l’élection. Ce type de répartition peut être très coûteux, et risque d’encourager des partis politiques qui ne cherchent pas à disputer sérieusement l’élection ou à influencer la politique, mais seulement à obtenir une part de l’argent des contribuables.

• Un montant égal est versé aux partis ayant obtenu un certain nombre de sièges à la dernière élection.

Le versement de montants égaux uniquement aux partis ayant fait élire un certain nombre de candidats permet de parer au risque de versement de fonds publics à des partis frivoles, mais peut également décourager les nouveaux partis et candidats. D’ailleurs, comme tous les partis ne peuvent ne pas être représentés à l’assemblée législative, les petits partis feront toujours l’objet d’une discrimination. Cette discrimination peut être utile, si elle permet à l’assemblée législative d’être une entité décisionnelle fonctionnelle. En revanche, elle peut avoir des conséquences imprévues si le nombre de sièges détermine le financement public versé. Comme ce mode de répartition est fondé sur les partis politiques, il est courant dans les pays où le système électoral est axé sur les partis plutôt que sur les candidats.

• Un montant égal est versé à tous les partis et candidats représentés à l’assemblée législative.

Un plus grand nombre de partis et candidats touchent ainsi un financement, mais les petits partis et les nouveaux partis restent désavantagés.

• Un montant égal est versé à tous les partis et candidats qui ont reçu un certain nombre de suffrages à la dernière élection.

On peut élargir encore le groupe des entités financées en accordant des fonds publics à tous les partis et candidats ayant reçu une certaine proportion (habituellement 1 à 2 %, plus rarement un nombre absolu) du total des votes exprimés à la dernière élection, sans nécessairement avoir été élus.

La répartition est proportionnelle lorsque les fonds touchés par les partis ou les candidats sont fonction par exemple du nombre de candidats présentés ou de votes reçus. Les critères suivants peuvent alors être employés :

• Les fonds sont accordés proportionnellement au nombre de candidats présentés par chaque parti.

Cette méthode de répartition est surtout utilisée dans les pays où le système électoral est axé sur les partis et non sur les candidats.

• Les fonds sont accordés proportionnellement à la « représentativité » de la liste des candidats présentés.

Dans ce cas, les fonds publics servent à encourager les partis à accorder l’investiture à davantage de femmes ou de candidats de groupes sous-représentés.

• Les fonds sont accordés proportionnellement à l’argent recueilli (subventions de contrepartie).

On reproche souvent au financement public direct de briser le lien de dépendance qui doit exister entre les partis et candidats et leurs membres ou partisans, lien qui garantit qu’on écoutera la base au moment de choisir un chef ou une politique. Le système des « subventions de contrepartie » vise à pallier cette inquiétude : il accorde aux partis et candidats des fonds publics en proportion des sommes qu’ils ont obtenues de leurs membres ou partisans. Cette méthode peut toutefois désavantager les petits partis ou les nouveaux partis, s’ils sont incapables d’organiser des campagnes de financement efficaces.

• Les fonds sont accordés proportionnellement aux sièges remportés à la dernière élection.

Comme on l’a vu plus haut, les petits partis font l’objet d’une certaine discrimination dans tous les systèmes électoraux, au nom de l’efficacité décisionnelle de l’assemblée législative. Or, cette discrimination peut être lourde de conséquences et particulièrement désavantageuse pour les petits partis si les fonds sont accordés proportionnellement au nombre de sièges remportés. Par contre, cette méthode fait que seuls les partis ayant démontré leur attrait populaire sont financés.

• Les fonds sont accordés proportionnellement aux suffrages obtenus par les partis et les candidats à la dernière élection.

Cette méthode désavantage encore les petits partis et les nouveaux partis, mais dans une moindre mesure que la méthode fondée sur les sièges remportés.

• Les fonds sont accordés proportionnellement au nombre de membres des partis ou à d’autres preuves d’appui populaire.

La répartition des fonds selon le nombre de sièges ou de votes obtenus est fondée sur l’idée que les partis doivent prouver leur attrait populaire avant de toucher des fonds publics. Or, cet attrait se démontre aussi par le nombre de membres inscrits au parti, et si les fonds publics sont répartis en fonction du nombre de membres, les nouveaux partis jouissant d’un grand appui ont une meilleure chance d’en recevoir. Cela dit, la longueur des listes de membres d’un parti ne permet pas nécessairement de présumer de la proportion des suffrages qu’il obtiendra à l’élection générale, et la vérification des registres des partis par les autorités électorales peut être difficile et longue.

Enfin, on peut répartir les fonds en fonction des besoins spéciaux des partis politiques, afin d’égaliser les chances entre les partis :

• Des fonds sont accordés aux nouveaux partis. L’entrée en scène de nouveaux partis politiques doit être encouragée, mais on reproche souvent au financement public de perpétuer le statu quo, aidant les partis établis de longue date à rester au pouvoir. On peut compenser ce risque en accordant des subventions aux nouveaux partis.

• Des fonds sont accordés aux petits partis. Les petits partis sont désavantagés par les formules de répartition fondées sur le nombre de sièges ou de votes obtenus à la dernière élection. On peut donc verser des subventions aux partis de petite taille si on juge qu’il est dans l’intérêt public qu’ils partagent la scène avec les grands partis. On peut aussi, pour les aider, modifier la formule de répartition proportionnelle des fonds de façon à accorder davantage d’argent pour les premiers pourcentages de suffrages que pour les suivants.

• Des fonds sont donnés aux partis ou candidats représentant les minorités. De façon à encourager la participation des groupes sous-représentés, on peut verser des subventions aux partis qui présentent des candidats issus de groupes minoritaires, ou les dispenser d’autres critères d’admissibilité au financement.

Versement du financement public direct

Le moment où les fonds publics sont versés aux partis politiques ou aux candidats varie selon les pays. Il dépend de deux choses : les usages permis ou obligatoires de ces fonds publics; et le mode de répartition des fonds publics entre les partis et candidats.

Les fonds publics peuvent être distribués en fonction du cycle électoral, de l’année civile ou financière, ou des deux.

Versement selon le cycle électoral

Les fonds publics sont souvent versés en fonction du cycle électoral, entre autres dans les pays où ces fonds sont destinés aux campagnes électorales. Ils peuvent être versés avant ou après l’élection, tout dépendant de la formule de répartition.

Les fonds peuvent être distribués avant l’élection si la formule de répartition est fondée sur le nombre de candidats présentés par chaque parti à l’élection, sur le nombre de sièges détenus par chaque parti à l’assemblée législative nationale ou sur le nombre de membres de chaque parti, ou si le pays veut appuyer les nouveaux partis qui peuvent être incapables de financer leur première campagne.

Par contre, si les fonds sont destinés à rembourser les dépenses électorales des partis, ou s’ils sont calculés selon le nombre de votes ou de sièges obtenus, ils seront évidemment versés après l’élection.

Des avances peuvent être versées aux partis avant l’élection ou tout de suite après, jusqu’à ce que les montants finaux soient calculés une fois connus les résultats précis.

Versement selon l’année civile ou financière

Les fonds sont souvent versés selon le calendrier civil ou financier dans les pays où ils sont destinés aux activités courantes du parti plutôt qu’à ses campagnes électorales. Dans ce cas, on dit parfois que la distribution a lieu entre les scrutins, plutôt qu’à une ou l’autre étape des scrutins.

Comme les fonds publics, dans un même pays, sont souvent destinés à différents usages ou alloués selon une formule mixte, les partis et les candidats reçoivent souvent des montants en plusieurs versements, à divers moments du processus électoral.

Financement public direct et indirect

On entend par financement public les fonds ou ressources fournis par l’État ou le gouvernement aux partis politiques ou aux candidats.

Les partis politiques et les candidats doivent avoir un accès équitable aux fonds publics, et les règles régissant leur versement doivent être énoncées clairement dans la loi. Il est particulièrement important de prévenir l’abus des ressources publiques par le parti ou les candidats en place. Par ailleurs, le cadre législatif devrait encourager l’essor et la viabilité du pluripartisme.

Le financement public est soit direct, soit indirect.

Il est direct s’il est donné aux partis politiques sous forme monétaire – le plus souvent par virement bancaire.

Il est indirect s’il prend la forme de ressources non monétaires fournies par le gouvernement aux partis politiques. Pour plus de renseignements, voir la section « Financement public indirect des partis et candidats ».

L’usage du financement public direct

L’État peut donner des directives sur l’usage acceptable des fonds publics qu’il accorde aux partis politiques ou aux candidats. Ces directives sont parfois de simples recommandations, parfois des règles absolues sur les usages acceptables ou interdits.

Les directives seront différentes selon que les fonds publics doivent servir aux campagnes électorales (ce qui est plus fréquent lorsqu’ils sont fournis aux candidats) ou à des activités courantes non électorales (ce qui est plus fréquent lorsque les fonds sont versés aux partis). Des fonds peuvent être réservés explicitement à des usages précis, ou les partis ou les candidats peuvent être autorisés à répartir librement les fonds entre divers usages autorisés.

Outre les campagnes électorales et les activités courantes des partis, des fonds sont souvent prévus pour les fins suivantes :

• activités du groupe ou caucus parlementaire, y compris travail du personnel administratif, recherche législative, publications, autres recherches de renseignements;
• formation des membres ou des candidats du parti, sur des sujets tels que l’idéologie du parti, le recrutement des membres et la mobilisation des citoyens;
• activités de recherche, y compris rémunération du personnel, documentation, sondages;
• activités de solidarité à l’étranger, souvent sous forme de contributions aux homologues du parti dans des démocraties en développement;
• efforts d’accroissement de la participation des groupes sous-représentés, tels que des campagnes d’information pour augmenter la participation des minorités, des immigrants, des jeunes ou des électeurs habitant des régions à faible taux de participation électorale;
• cautionnement requis des partis ou des candidats pour s’enregistrer aux élections, dans les pays où c’est exigé;
• obtention de signatures, dans les pays où elles sont nécessaires à l’enregistrement;
• information des électeurs, une responsabilité qui incombe parfois aux partis et aux candidats. Dans les sociétés où les systèmes ou processus électoraux ont connu de grands changements, ou dans le cas des électeurs qui votent pour la première fois, l’information des électeurs est particulièrement importante;
• éducation civique, une autre responsabilité qui incombe parfois aux partis et aux candidats. L’éducation civique porte sur les fondements généraux de toute société démocratique, tels que les rôles et responsabilités des citoyens, du gouvernement, des groupes d’intérêts politiques ou autres, des médias de masse et des secteurs privés et sans but lucratif, ainsi que sur l’importance de la tenue d’élections périodiques et compétitives;
• publication de manifestes, de publications idéologiques ou du journal du parti.