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Fonctionnement interne des partis politiquesLes partis politiques remplissent de nombreuses tâches pendant les campagnes électorales et entre les élections. Comme l’élaboration des politiques, le changement idéologique et la sélection des candidats s’effectuent en grande partie au sein des partis plutôt que sur la scène publique, il importe d’examiner leur fonctionnement interne. Les partis politiques doivent en général respecter un certain degré de démocratie interne. Même si ce concept n’est pas bien défini, on peut en cerner certaines caractéristiques. La responsabilité des dirigeants du parti, les méthodes de consultation des membres (et de l’électorat dans son ensemble), la présence locale et régionale, et la transparence de la sélection des candidats sont certaines des composantes de la démocratie interne.
Le fonctionnement interne et les opérations des partis politiques peuvent dépendre dans une certaine mesure de règles juridiques, comme la Constitution ou la loi sur les partis politiques, mais ils sont plus généralement déterminés par les règlements internes des partis. Le fonctionnement interne des partis a une incidence sur la façon dont différents besoins, intérêts et revendications sociales de la population sont représentés au Parlement.
Les règles juridiques relatives au fonctionnement interne peuvent comprendre des normes de démocratie intérieure, comme les règlements qui régissent les élections internes aux postes de commande ou la représentation des femmes à la direction du parti.
Les règlements volontaires intérieurs des partis prescrivent les processus de sélection des candidats, comme les élections primaires tenues dans certains pays, ou les quotas volontaires de candidats, par exemple dans le cas des femmes et des minorités ethniques. Les partis politiques choisissent et présentent des candidats aux élections, ils les appuient lors des campagnes électorales, et ils leur fournissent tout le matériel nécessaire pour soutenir leur candidature.
En outre, la structure des partis politiques est une dimension essentielle dans l’étude de leur fonctionnement interne. Elle détermine qui influe sur le processus décisionnel ainsi que l’ampleur de cette influence.
Le rôle des médias des partis est également important pour comprendre leur fonctionnement interne.
On examinera la façon dont les membres d’un parti politique peuvent influer sur sa direction et sur son processus décisionnel interne dans l’article intitulé « Le rôle des membres ».
Structure des partisLa structure et le fonctionnement d’un parti politique peuvent être déterminés par des instruments externes, comme la constitution ou des lois et règlements, par des règles internes, comme sa constitution, ou à la fois par des éléments externes et internes. La pratique peut toutefois différer de la constitution ou des règles internes officielles du parti. Comme les partis politiques remplissent des tâches tellement importantes dans les démocraties de nos jours, leur fonctionnement interne devient également très important. L’élaboration des politiques, le processus décisionnel général, la participation des membres et des groupes du parti, et la responsabilité de la direction du parti sont autant d’aspects du fonctionnement qui suscitent ainsi un grand intérêt.
La structure organisationnelle d’un parti comprend souvent les éléments suivants.
Il s’agit habituellement du « gouvernement du parti », qui prend et exécute les décisions au jour le jour. La composition du comité de direction national détermine une bonne part du fonctionnement du parti. Elle varie selon les partis politiques : parfois, un petit nombre de dirigeants forment le comité de direction, tandis que dans d’autres cas, des représentants des ailes du parti (aile féminine par exemple), des sections locales ou des groupes auxiliaires en font partie. Le mode de nomination des membres de ce comité varie selon les partis politiques et selon les pays : certains partis tiennent des élections à cette fin, d’autres non. Lorsque des élections sont tenues, des délégués des organisations du parti, comme les groupes régionaux et locaux, par exemple, ont le droit de vote; on peut par ailleurs appliquer des quotas en faveur des femmes ou des groupes ethniques. On relève en outre des différences entre les pays et les partis pour ce qui est de savoir si les membres de l’organe exécutif national sont ou non rémunérés par le parti. Cela peut influer considérablement sur le professionnalisme des membres, les responsabilités qu’ils assument et leur dévouement.
Le congrès national est habituellement la plus haute instance décisionnelle du parti, et il se réunit entre une et cinq fois par an. Des délégués des sections régionales et locales, des groupes auxiliaires, de l’aile féminine et de l’aile jeunesse du parti, le cas échéant, peuvent y assister. Les membres ordinaires peuvent aussi y être admis. Les résolutions adoptées par le congrès peuvent lier la direction du parti, mais dans d’autres cas, elles ne constituent que des suggestions ou des lignes directrices.
La plupart des partis politiques essaient de se doter de sections locales et régionales, parfois jusqu’à cinq échelons au-dessous du niveau national. Les règles internes des partis déterminent à quel niveau – national ou local – le processus décisionnel est contrôlé. Les sections locales et régionales peuvent être plus ou moins indépendantes de l’organisation nationale des partis au chapitre de la direction, du budget et des campagnes. Les échelons locaux jouent souvent un rôle important pour ce qui est de se rapprocher des électeurs, de présenter les candidats et de mener les campagnes électorales locales.
Les ailes jeunesse et les ailes féminines sont les groupes auxiliaires les plus courants dans les partis politiques partout dans le monde. Ces groupes font habituellement partie de l’organisation des partis et ils exercent des pressions auprès de leur direction au sujet des enjeux d’intérêt particulier pour leurs membres. L’étendue de leur indépendance varie du point de vue de leurs droits de disposer de leurs propres listes de membres et de leurs propres budgets, et de prendre des décisions autonomes. Ils ont souvent le droit de désigner leurs propres délégués aux congrès nationaux et sont parfois même représentés au comité exécutif national. Le degré de fractionnement interne d’un parti politique révèle jusqu’à quel point sa structure interne est hétérogène. Dans certains partis politiques, les groupes distincts ont une organisation indépendante et élisent leurs propres dirigeants.
D’habitude, les groupes affiliés n’appartiennent pas officiellement à l’organisation du parti, mais sont des formations indépendantes qui ont des liens étroits avec lui. Les syndicats et les organisations d’employeurs sont des exemples typiques de groupes affiliés. Parfois, l’appartenance au groupe affilié confère automatiquement le statut de membre du parti politique. Par ailleurs, même si les dons importants et réguliers de l’un à l’autre sont courants, les budgets des organisations sont distincts. Quotas volontaires de candidats établis par les partisDans les régimes démocratiques, les processus de sélection des candidats sont le plus souvent contrôlés par les partis politiques plutôt que par les décisions des électeurs. Les partis politiques font fonction de garde-barrière et décident effectivement qui a des chances d’être élu et qui n’en a pas.
Des quotas peuvent orienter le processus de sélection des candidats d’un parti aux élections générales et à des postes internes de l’organisation. Ces quotas peuvent être prescrits par la Constitution ou par la loi électorale, ou être établis volontairement par les partis.
Les quotas volontaires des partis peuvent s’appliquer soit aux postes internes du parti, soit à différentes étapes du processus interne de sélection des candidats. Pour des détails sur le premier de ces cas, voir l’article intitulé « Élections internes à des postes de commande ». On examine uniquement ici le cas des quotas de candidats aux élections générales.
Les quotas volontaires internes des partis visant les candidats aux élections générales sont des objectifs établis par les partis politiques afin d’inclure, par exemple, un certain pourcentage de femmes ou de candidats des minorités nationales. Ces quotas sont adoptés volontairement par les partis; ils ne sont pas imposés par la loi. Les partis peuvent choisir de stipuler leurs quotas internes dans leur constitution ou dans d’autres documents de réglementation interne.
Les partis dotés de quotas internes peuvent manifester clairement leur volonté d’encourager les groupes défavorisés et de mettre en pratique l’idée de la représentation équitable et de l’égalité des chances, et ce, même dans les pays où la loi ne prescrit pas de quotas. Là où des quotas sont prévus par la loi, les partis peuvent toujours choisir d’instaurer des quotas internes supérieurs.
Les quotas volontaires internes des partis n’étant pas prescrits par la loi, ils n’ont pas force exécutoire, et il n’existe aucun système de sanctions. Toutefois, comme ils découlent d’une décision interne du parti, ils sont souvent tout aussi respectés que les quotas prévus par la loi et, partant, tout aussi efficaces.
Genres de quotas volontaires de candidats établis par les partis Les quotas volontaires des partis peuvent prendre trois formes.
Ce genre de quota est établi pour offrir aux comités de sélection des partis ou aux électeurs aux élections primaires des possibilités de faire un choix dans un bassin de candidats potentiels plus divers que celui qui leur est normalement présenté. Les présélections réservées aux femmes constituent une façon d’élargir le bassin de candidats potentiels en incluant plus de femmes sur la liste du parti que ce n’aurait été le cas autrement.
La plupart des quotas volontaires des partis appartiennent à cette catégorie, où un nombre fixe de places sur la liste des candidats, ou un pourcentage du nombre total de candidats, est réservé aux personnes des groupes visés. Pour que ce genre de quota volontaire soit vraiment efficace, on le combine souvent avec un critère de placement selon lequel les groupes défavorisés se voient assurer des mises en candidature à des sièges où ils ont de bonnes chances d’être élus. On appelle parfois cette formule « double quota ». Les quotas visant les listes de candidats existent dans les systèmes majoritaires uninominaux, mais ils tendent à être plus efficaces dans les systèmes de représentation proportionnelle (voir également « Facteurs influant sur l’application de quotas volontaires de candidats par les partis »).
Les quotas applicables aux représentants élus visent le résultat des élections. Un parti peut décider de réserver un certain nombre ou un pourcentage des sièges qu’il remportera lors d’une élection à l’intention des femmes ou des groupes minoritaires. Cette mesure est seulement possible dans les systèmes où les partis peuvent déterminer qui occupera le siège (voir l’exemple du Niger).
Quotas volontaires de candidats établis par les partis en faveur des femmesUn quota est une règle d’attribution selon laquelle des postes, des biens ou des charges politiques sont répartis selon une certaine formule. On établit un système de quotas visant la représentation des femmes principalement parce qu’une répartition non réglementée cause des déséquilibres ou des inégalités involontaires. Le but visé consiste à donner aux femmes un accès plus égal ou plus équilibré au pouvoir politique par l’application de mesures positives.
On trouve trois genres de quotas visant l’égalité des sexes, soit : les quotas constitutionnels, les quotas prescrits par la loi électorale et les quotas volontaires adoptés et appliqués par les partis politiques.
Les quotas volontaires de candidats établis par les partis en faveur des femmes sont des objectifs fixés par ceux-ci afin d’inclure un certain pourcentage de femmes candidates aux élections. Les quotas volontaires des partis n’étant pas prescrits par la loi, ils n’ont pas force exécutoire, et il n’existe aucun système de sanctions. Toutefois, comme ils découlent d’une décision interne du parti, ils sont souvent tout aussi respectés que les quotas prévus par la loi et, partant, tout aussi efficaces.
Pourquoi les femmes? Trois grands arguments sont invoqués pour justifier l’adoption de quotas favorables aux femmes [1] :
Genres de quotas Les quotas internes des partis peuvent prendre trois formes.
Ce genre de quota est conçu pour offrir aux comités de sélection des partis ou aux électeurs aux élections primaires des possibilités de choisir parmi des candidats des deux sexes. Les présélections réservées aux femmes constituent une façon d’élargir le bassin de candidats potentiels.
La plupart des quotas volontaires des partis appartiennent à cette catégorie, où un nombre fixe de places sur la liste des candidats, ou un pourcentage du nombre total de candidats, est réservé aux femmes. Pour que ce genre de quota soit vraiment efficace, on le combine souvent avec un critère de placement selon lequel les femmes se voient assurer des mises en candidature à des sièges où elles ont de bonnes chances d’être élues. On appelle parfois cette formule « double quota ». Le « quota par intercalation », selon lequel on inscrit les hommes et les femmes en alternance sur les listes de candidats en est un exemple. On utilise parfois les quotas visant les listes de candidats dans les systèmes majoritaires uninominaux, mais ils tendent à être plus efficaces dans les systèmes de représentation proportionnelle.
On dit souvent des quotas applicables aux listes de candidats qu’ils visent à réaliser un équilibre entre les sexes plutôt qu’à accroître la participation des femmes (même si, dans la plupart des cas, sinon tous, les femmes sont le sexe sous-représenté). Les quotas peuvent prévoir, par exemple, qu’aucun des deux sexes ne peut se voir attribuer plus de 60 % des candidatures, ou que celles-ci doivent être réparties à 50‑50.
Les quotas applicables aux représentants élus visent le résultat des élections. Un parti politique peut décider de réserver aux femmes un certain nombre ou un pourcentage des sièges qu’il remportera lors d’une élection. Voir, par exemple, le cas du Niger.
Note [1] Dahlerup, Drude (2003). « Comparative Studies of Electoral Gender Quotas », dans International IDEA (2003), The Implementation of Quotas: Latin American Experiences, International IDEA, Stockholm.
Élections primairesLes élections primaires sont des processus internes selon lesquels un parti politique choisit son ou ses candidats aux prochaines élections générales. Les modalités exactes dépendent du cadre juridique, des règles internes du parti et de pratiques non officielles.
Les élections primaires offrent un exemple de processus de sélection comportant un haut degré de participation, en ce sens que les membres ordinaires (ou, dans certains cas, tous les électeurs de la circonscription) contrôlent le processus.
Arguments en faveur des élections primaires Les partisans des élections primaires invoquent souvent les arguments suivants :
Arguments contre les élections primaires Les détracteurs des élections primaires invoquent les arguments suivants :
Élections primaires prévues par la loi ou non On entend par élections primaires prévues par la loi les cas où le cadre juridique d’un pays stipule que les partis politiques doivent choisir leurs candidats par la voie d’élections internes. Dans certains cas, les lois ou les règlements (ou parfois la Constitution) établissent simplement que les partis doivent choisir leurs candidats démocratiquement et, dans d’autres cas, les pays ont décidé de définir dans le détail les modalités de tenue des élections primaires. Dans ces cas, la loi confie parfois à l’organisme électoral la responsabilité d’organiser, de contrôler et de surveiller les élections primaires. Les élections primaires prévues par la loi concernent souvent les membres du parti seulement; autrement, elles peuvent être ouvertes à tous les électeurs de la circonscription (voir Genres d’élections primaires, ci-après).
Les lois diffèrent en outre en ce qui touche les peines applicables au non-respect des dispositions relatives à la tenue d’élections internes par les partis. Dans certains pays, la loi ne prévoit aucune sanction, tandis que dans d’autres, la tenue d’élections primaires constitue une condition préalable à l’enregistrement d’un parti politique en vue des élections ou à la présentation de candidats.
Les partis politiques qui tiennent des élections primaires même si la loi ne l’exige pas sont souvent guidés par leurs propres membres ou par des règles internes visant la sélection des candidats. Le système du parti, le système électoral et l’idéologie du parti tendent à influencer cette décision et, même dans les cas où il existe une loi, il n’est pas toujours possible de discerner si celle-ci a déterminé le processus ou si elle reflète simplement la pratique.
Genres d’élections primaires Il existe trois principaux genres d’élections primaires, soit l’élection par un congrès, l’élection par l’ensemble des membres et l’élection ouverte.
L’élection par un congrès est un mécanisme de parti interne commun dans lequel l’élection a lieu au cours d’une réunion du parti souvent appelée congrès ou caucus. Certains partis politiques permettent à tous leurs membres d’assister au congrès de sélection et d’y voter, tandis que d’autres limitent la participation aux délégués de leurs sous-unités. Le congrès a pour avantage de permettre aux participants de discuter et de parvenir à des compromis avant la tenue du vote, de donner aux sous-unités du parti la possibilité de s’exprimer plus clairement que dans les autres systèmes et, en général, de renforcer le rôle de l’organisation du parti par rapport aux candidats individuels. Ses inconvénients sont la participation souvent non représentative, les risques de manipulation (par exemple, le fait de ne pas convoquer la réunion à temps ou de conclure des marchés en coulisse), et l’absence de répartition du pouvoir au sein du parti. De plus, le vote lors des congrès de parti se fait parfois par acclamation ou par d’autres méthodes qui ne permettent pas d’en préserver le secret, ce qui peut inhiber le processus démocratique.
Les élections par les membres sont parfois appelées élections primaires « fermées » vu qu’elles sont ouvertes à tous les membres du parti, mais non aux autres électeurs. Elles sont parfois tenues par l’organisme électoral, mais elles peuvent aussi être organisées par le parti lui-même. Ce mode d’élection a pour avantage d’être plus ouvert et plus transparent que celui du congrès, d’habiliter les membres ordinaires et de les faire participer davantage aux affaires du parti. Il limite la domination des élites du parti, mais il peut aussi de ce fait enlever la décision aux personnes plus expérimentées et peut-être mieux placées pour faire le bon choix. Un autre de ses inconvénients pourrait être le fait que la décision est prise seulement par les personnes qui veulent être affiliées publiquement à un parti politique, et non par des sympathisants ou sympathisants potentiels qui pourraient mieux indiquer au parti quels candidats pourraient remporter les suffrages lors d’une élection générale. Dans les contextes politiques explosifs ou polarisés où les niveaux de violence politique sont élevés, les électeurs peuvent ne pas vouloir afficher publiquement leur affiliation en se présentant pour voter dans le cadre d’une élection par les membres.
Les élections primaires ouvertes sont celles auxquelles tous les électeurs inscrits dans une circonscription peuvent participer, même ceux qui sont membres d’autres partis ou qui n’ont aucune affiliation partisane. Ce mode d’élection n’est pas très commun. Ce sont souvent les organismes électoraux qui organisent les élections ouvertes, car elles exigent l’inscription de toutes les personnes qui pourraient voter lors d’une élection générale. L’avantage de ce système est que les partis politiques n’ont pas besoin d’une liste de membres officielle et complètement à jour et que les électeurs n’ont pas à déclarer leur affiliation politique. Les élections ouvertes enlèvent au parti une part de ses principales fonctions, soit celles de garde-barrière et de recruteur de candidats. Étant donné que les élections primaires suscitent en général un taux de participation moindre que les élections générales, leurs résultats risquent beaucoup de ne pas refléter l’opinion de la majorité des électeurs qui voteront lors d’une élection générale. D’ailleurs, les sympathisants d’autres partis, qui sont aussi habilités à voter à l’élection primaire, peuvent chercher à assurer la victoire à l’élection primaire du candidat ayant le moins de chances de remporter l’élection générale, de manière à réduire la concurrence à laquelle le candidat de leur parti préféré devra faire face.
Facteurs influant sur les élections primaires Le système électoral et la loi régissant les élections influent sur la conduite des élections primaires, non seulement parce que la nécessité de tenir des élections primaires est souvent énoncée dans les lois électorales, mais aussi parce que le système électoral en soi influe sur la politique. Dans les circonscriptions uninominales, les sections régionales et locales des partis politiques tendent naturellement à avoir une plus grande influence, tandis que l’organisation centrale du parti serait plus influente dans les systèmes où les circonscriptions élisent plus d’un député. Cette tendance n’est cependant pas nette, et il existe de nombreuses situations qui la contredisent. Les lois électorales peuvent aussi prescrire des quotas qui influent sur la sélection des candidats. Selon ces quotas, des sièges peuvent être réservés à la législature nationale afin d’assurer l’égalité des sexes ou d’accroître la participation des groupes sous-représentés, comme les minorités nationales. Les lois peuvent aussi préciser, par exemple, le nombre de femmes à inscrire sur les listes de candidats des partis et même, dans certains cas, prescrire leur rang sur ces listes.
Le système de parti est fortement influencé par le système électoral, mais aussi par des règles juridiques, comme le seuil nécessaire pour remporter des sièges à la législature nationale, la géographie politique du pays, et d’autres facteurs contextuels. Le nombre de partis politiques en lice lors d’une élection, le nombre de partis susceptibles de remporter des sièges à la législature et d’autres enjeux peuvent déterminer le besoin de former des coalitions et d’élaborer d’autres stratégies pouvant influer sur le processus de sélection des candidats par les partis.
Le contexte et la culture politiques sont des facteurs majeurs dans la décision de tenir des élections primaires. Comme mentionné ci-dessus, la polarisation et la violence politique, par exemple, peuvent influer sur la volonté des électeurs d’afficher publiquement leur affiliation. Le niveau de confiance régnant dans une société peut créer des besoins différents en matière de transparence et de participation, et les divisions au sein de la société peuvent être reflétées dans les pratiques internes des partis.
Enfin, la culture des partis politiques est un autre des facteurs majeurs qui influent sur le processus de sélection des candidats. Le fait qu’un parti s’appuie ou non sur ses membres, qu’il repose sur une idéologie forte ou sur le leadership d’un individu, et la nature de ses valeurs et traditions idéologiques déterminent en dernier ressort la décision du parti de choisir volontairement ses candidats au moyen d’élections internes.
Sélection des candidats au sein des partis politiquesLa sélection des candidats est le processus par lequel les partis politiques décident quelles personnes seront inscrites sur les bulletins de vote en tant que leurs candidats officiels. La façon dont ils effectuent ce choix est déterminée principalement par leurs propres règles et procédures internes. La mise en candidature est le processus juridique par lequel les autorités électorales vérifient l’admissibilité des candidats recommandés par les partis, approuvent leur candidature et font imprimer leurs noms sur les bulletins de vote.
À chaque élection, des milliers de personnes pourraient se présenter comme candidats, et il serait impossible aux électeurs de faire un choix éclairé parmi elles. Les partis politiques jouent par conséquent un rôle de garde-barrière utile et nécessaire en ramenant la liste des candidats à une brochette assez réduite.
Les partis politiques peuvent choisir leurs candidats de nombreuses manières différentes. Dans un grand nombre de cas, le cadre juridique existant établit qu’ils doivent le faire « démocratiquement », mais cette idée reste très vague et il existe peu ou pas de dispositions juridiques applicables. Dans de rares cas, la loi définit le processus de sélection des candidats.
Deux idées sont fondamentales en ce qui concerne la sélection des candidats par les partis. La première est le degré de centralisation, c’est-à-dire le niveau du parti – local, régional ou national – qui contrôle la sélection. La seconde est la participation, c’est-à-dire qui, des membres ordinaires ou de la haute direction, contrôle le processus au niveau où la décision est prise.
Centralisation Dans un système extrêmement centralisé, l’agence nationale d’un parti déciderait de la sélection des candidats sans aucune participation de ses sections locales. On trouverait à l’autre extrême un système selon lequel les sections représentant l’échelon le plus local du parti choisiraient les candidats sans l’approbation ni la participation du niveau national. Comme dans nombre d’autres domaines, la pratique se situe habituellement quelque part entre les deux extrêmes.
Dans la plupart des partis politiques, les candidats sont choisis à l’échelon local, même si le niveau national exerce divers degrés d’influence. Celle-ci peut être proactive, c’est-à-dire consister à encourager, recommander ou imposer un candidat particulier à une section locale, ou négative en ce sens que le niveau national du parti peut se réserver le droit d’opposer son veto à l’égard de certains candidats. Dans les deux cas, le parti doit réaliser un équilibre difficile entre les stratégies du niveau national et les sensibilités locales.
Participation Un cas de participation extrêmement faible serait celui où seul le chef du parti choisirait les candidats. Il y aurait à l’autre extrême le cas où les membres ordinaires du parti prendraient cette décision sans aucune participation ni intervention de ses dirigeants.
La situation des États-Unis illustre ce dernier cas : les membres (ou, dans certains États, tous les électeurs inscrits) peuvent élire le ou les candidats du parti au suffrage direct lors d’élections primaires. L’élection a lieu entre tous les candidats qui se présentent, et le processus se déroule sous la surveillance du gouvernement – en grande partie hors du contrôle de l’organisation du parti. Le gouvernement veille en outre à ce que la personne qui a remporté l’élection primaire soit celle dont le nom sera inscrit sur le bulletin de vote à titre de représentant du parti.
D’autres partis de différents pays ont opté pour divers degrés de participation de leurs membres au processus de sélection, depuis les élections primaires organisées par le parti jusqu’aux élections indirectes, où les sections du parti désignent des délégués à un congrès national.
Qu’est-ce qui détermine le processus de sélection? Des facteurs comme le système électoral, l’idéologie des partis, la culture politique et l’organisation du gouvernement peuvent influer sur la centralisation et la participation au processus de sélection des candidats. Il n’existe toutefois aucune preuve qu’un ou l’autre de ces facteurs soit décisif.
Il serait naturel que les instances nationales des partis aient plus d’influence dans les systèmes où les circonscriptions sont représentées par plus d’un député, tandis que les sections locales disposeraient de plus de pouvoir dans les circonscriptions uninominales.
Selon la même logique, les systèmes fédéraux tendraient à favoriser la sélection décentralisée des candidats, les partis ayant une idéologie politique inclusive favoriseraient les méthodes de sélection participatives, et les partis des pays où la culture politique est hiérarchisée encourageraient les processus non participatifs.
Toutefois, tous ces critères (et d’autres) sont mêlés dans tous les partis politiques, et il est par conséquent difficile de tirer des conclusions. Même dans les cas où la loi prescrit un processus de sélection particulier, il n’est pas toujours possible de discerner si c’est la loi qui a déterminé le processus, ou si la loi reflète simplement la pratique.
Règlements intérieurs volontaires des partisPar contraste avec les règles juridiques, c’est-à-dire les dispositions de la Constitution, des lois sur les partis et de la loi électorale qui ont trait au fonctionnement interne des partis politiques, les partis peuvent également se doter eux-mêmes de règlements afin d’assurer la démocratie de leurs processus et activités internes.
La plupart des partis possèdent une constitution ou un document semblable adopté par leur organe décisionnel suprême. Beaucoup disposent en outre d’un règlement intérieur ou d’un ensemble de règles qui guident leurs décisions et leurs procédures sur le plan interne.
Ces règlements volontaires peuvent porter, par exemple, sur les points suivants :
Médias des partisDe nombreux partis politiques disposent de leurs propres médias afin de communiquer avec leurs membres, leurs sympathisants et le grand public. Leurs règles déterminent le genre de médias qu’ils possèdent.
Les médias des partis politiques appartiennent aux trois catégories suivantes.
Les médias privés sont souvent réglementés par les lois sur les médias et par les lois électorales. Indépendamment de leur propriété, ils doivent se conformer aux normes ou règlements en vigueur. Les cadres juridiques prévoient souvent des prescriptions sur la totalité ou certains des points suivants lorsqu’il est question de la couverture des élections :
Les mêmes considérations juridiques et éthiques s’appliquent à l’utilisation de toute ressource publique pour faire campagne en faveur d’un parti politique, qu’il s’agisse d’argent, d’un véhicule, d’un immeuble ou d’une station de radio. C’est pourquoi il existe si souvent des lois ou des règlements clairs pour protéger les médias publics contre l’ingérence du gouvernement.
Le rôle des membresLa définition d’appartenance à un parti politique varie considérablement d’un pays à l’autre. Dans certains pays, un électeur qui déclare appuyer un parti lorsqu’il s’inscrit pour voter est automatiquement considéré comme un membre de ce parti. Dans d’autres pays, il faut prendre la décision de se joindre au parti et le soutenir financièrement en payant sa cotisation pour en devenir membre. Différents modes d’adhésion indirecte, par exemple par le truchement de syndicats affiliés, peuvent aussi être considérés comme des formes d’appartenance à un parti.
Les partis qui comptent un grand nombre de membres bien organisés ont des avantages notables lors des campagnes électorales, en particulier pour ce qui est de tâches comme la publicité, la collecte d’information volontaire et la mobilisation par le porte-à-porte.
Il existe une tendance générale à la diminution du nombre de membres des partis politiques. Dans les nouvelles démocraties, les partis ne sont souvent pas fondés sur la participation de membres comme l’étaient autrefois les partis d’Europe occidentale. Partout dans le monde, la professionnalisation croissante des campagnes électorales, la dépendance à l’égard des deniers publics et la domination des médias semblent mener à des effectifs de membres réduits.
Il s’est par ailleurs révélé très difficile de comparer les nombres de membres des partis politiques. Les chiffres officiels établis par les partis peuvent ne pas être fiables : les partis peuvent exagérer leur appui ou la tenue de livres par l’administration centrale peut simplement être inefficace ou irrégulière. Souvent, les partis politiques ne sont pas obligés de tenir des dossiers publics.
Une façon d’analyser le rôle des membres d’un parti politique consiste à établir une distinction entre les différents genres d’organisations de partis selon le rôle qu’ils attribuent – ou non – à leurs membres.
Classification des organisations de partis La classification des partis politiques d’après leur structure qui est la mieux connue et la plus souvent citée est celle établie par Maurice Duverger (1954). Elle a défini trois grands genres de partis; un quatrième a été ajouté plus récemment par d’autres spécialistes.
Les partis de cadres sont considérés comme la forme de parti la plus ancienne et la plus traditionnelle. Ils constituent des associations assez vagues de législateurs, dans lesquelles les membres en général jouent un rôle minimal et qui sont dotées d’une structure organisationnelle formelle. Ces organisations se fondent essentiellement sur des élites politiques et des groupes de dirigeants habituellement créés au sein du Parlement.
Dans les partis dits de milice, l’adhésion au parti peut être étendue, mais les membres n’influent aucunement sur les décisions des dirigeants ni sur le processus d’élaboration des politiques. Ils n’exercent pas non plus de pouvoir réel au sein du parti pour ce qui est, par exemple, d’exiger des comptes des dirigeants ou de les destituer, au besoin. Les partis de milice sont dominés par une structure de commandement descendante assortie d’un solide mécanisme de contrôle. Les partisans sont recrutés à la manière militaire, et le parti conserve son pouvoir grâce au contrôle qu’il exerce sur l’armée et sur la bureaucratie civile. Les dirigeants du parti ont souvent recours au favoritisme, à la corruption et à l’intimidation pour encourager leurs sympathisants locaux et exercer un contrôle sur la population en général.
Par contraste, les partis de masse peuvent s’appuyer sur un grand nombre de membres et, par conséquent, leur attribuer un rôle plus considérable. Le partage d’une idéologie commune et l’adhésion solide aux buts du parti sont les motifs dominants qui incitent les membres à participer à ses travaux. Les partis dits « d’intégration sociale » ont prévu une très forte participation de leurs membres à leurs activités, comme des activités culturelles, principalement par leur appartenance à des organisations connexes. Certains partis de masse ont des organisations extraparlementaires affiliées, comme des syndicats, par l’intermédiaire desquelles ils obtiennent des adhésions de groupe.
L’importance croissante du financement public des partis politiques et, en conséquence, leur dépendance de plus en plus grande à l’égard de l’État en tant que fournisseur de services ont suscité un débat au sujet d’un quatrième genre de parti appelé « parti-cartel », ou parti électoral professionnel. Ce genre de parti voit son assise de membres diminuer, et il tend à perdre contact avec ceux-ci ainsi qu’avec l’électorat. Il ne compte pas sur des militants volontaires ni sur ses membres pour diffuser ses messages politiques. Il assure entièrement cette fonction par les moyens de communication de masse. Les politiciens sont devenus des professionnels et ils se concentrent sur le gouvernement et la scène parlementaire plutôt que sur la société civile.
Conséquences d’un effectif de membres faible ou en diminution L’adhésion aux partis est particulièrement faible dans de nombreuses démocraties nouvelles, et elle a baissé considérablement au cours des quelque 20 dernières années dans de nombreuses démocraties établies. Ce fait suscite des préoccupations pour diverses raisons :
Par contre, il est moins clair que la diminution des effectifs des partis s’accompagne d’une tendance parallèle à la baisse du militantisme. Il est possible que les membres restant actifs dans les partis le fassent en raison d’un plus grand engagement idéologique. De plus, l’incidence de toute baisse des effectifs sur la structure des partis n’est toujours pas évidente. Il n’existe aucune corrélation générale entre la diminution du nombre de membres et l’accroissement de la centralisation du pouvoir. Autres règles juridiques relatives au fonctionnement interneOn traite ici en particulier des règles juridiques relatives au fonctionnement interne des partis politiques, autres que celles régissant le choix des candidats et des dirigeants ou la représentation des femmes à la direction des partis.
Certains pays ont codifié les principes généraux du fonctionnement interne des partis politiques dans leurs lois électorales ou leurs lois sur les partis. Dans certains cas, les règlements sont vagues, et ils exigent seulement que les partis observent les principes (non précisés) de démocratie interne; dans d’autres cas, la loi prescrit des formalités précises, comme la tenue d’élections internes pour les postes de direction et la désignation de candidats.
L’appartenance aux partis peut être réglementée par des dispositions précisant un âge minimum, les droits et obligations des membres, etc.
Selon les exigences relatives à l’enregistrement des partis politiques et à la présentation de candidats aux élections, les partis politiques peuvent devoir compter un certain nombre de membres, présenter un manifeste électoral, être dotés de statuts, ou organiser des sections locales dans différentes régions du pays.
Élections internes à des postes de commandeLa plupart des partis politiques des sociétés démocratiques cherchent à faire participer leurs membres en leur donnant un rôle dans le processus de sélection de leurs dirigeants locaux et nationaux ainsi que des candidats à divers postes électifs. On traitera ici uniquement du choix interne des chefs des partis. Pour de l’information sur le choix des candidats au sein des partis politiques, voir l’article intitulé « Sélection des candidats au sein des partis politiques ».
La question du choix des chefs des partis comporte trois dimensions importantes. La première est le degré de centralisation, c’est-à-dire le niveau – local, régional, ou national – qui contrôle la sélection des candidats. La deuxième est la participation, c’est-à-dire qui, des membres ordinaires ou de la haute direction, contrôle le processus au niveau où la décision est prise. La troisième est la médiation, c’est-à-dire le mécanisme grâce auquel les intérêts organisés au sein du parti peuvent acquérir de l’influence.
Centralisation Dans un système extrêmement centralisé, l’instance nationale d’un parti déciderait du choix de son chef sans aucune participation des sections locales. On trouverait à l’autre extrême un système dans lequel les sections représentant l’échelon le plus local du parti choisiraient son chef, et peut-être aussi les représentants aux organes de direction nationaux, sans l’approbation ni la participation du niveau national. Comme dans nombre d’autres domaines, la pratique se situe habituellement quelque part entre les deux extrêmes.
Dans la plupart des partis, les processus de sélection locaux concernent principalement les candidats locaux aux élections générales, tandis que le chef national est choisi à l’échelle nationale. Dans les deux cas, le parti doit réaliser un équilibre difficile entre les stratégies du niveau national et les sensibilités locales.
Participation Un cas de participation extrêmement faible serait celui où le chef du parti choisirait son équipe de direction à lui seul. Il y aurait à l’autre extrême le cas où les membres ordinaires du parti prendraient cette décision sans aucune participation ni intervention des dirigeants en place.
Les partis de différents pays ont opté pour divers degrés de participation de leurs membres au processus de sélection, depuis les élections primaires organisées par le parti jusqu’aux élections indirectes où les sections du parti désignent des délégués à un congrès national.
Médiation La médiation consiste à reconnaître et à concilier les intérêts distincts dans un parti politique et ses organisations. La plupart des partis politiques se composent d’ailes, sous-unités ou groupes spéciaux divers qui cherchent constamment à influencer la direction du parti et, par conséquent, le processus de sélection de ses dirigeants. Une médiation poussée des différents intérêts mènerait à une représentation et une participation équitables de tous les groupes distincts au choix du chef et, en conséquence, au comité de direction.
Mécanismes de sélection des dirigeants des partis Il faut réaliser un équilibre entre la centralisation, la participation et la médiation dans les processus de sélection des dirigeants des partis. Certains partis mettent plus d’accent sur l’une de ces idées, tandis que d’autres cherchent à toutes les inclure; le résultat final dépend de la culture politique, de l’idéologie du parti et de ses traditions organisationnelles. Certains partis appliquent en outre des quotas internes pour diversifier la représentation au sein de leur organe de direction national.
Les mécanismes suivants servent souvent à la sélection des dirigeants des partis.
Conséquences des différentes méthodes de sélection La méthode de sélection employée par les partis politiques influe sur le genre de dirigeants qu’ils élisent.
La sélection par les seuls membres du caucus parlementaire du parti tend à mener à l’élection d’un chef issu du cercle parlementaire, qui possède habituellement une longue expérience du Parlement.
Lorsque la médiation domine le processus, les sections organisées et les organisations auxiliaires du parti jouent un plus grand rôle, et les négociations entre elles peuvent être plus claires que dans des luttes internes entre les intérêts des membres. Dans la meilleure hypothèse, ce processus assure la légitimité des chefs ainsi choisis au sein de leur parti, mais il peut aussi laisser aux membres en général peu ou point d’influence sur la décision.
Les méthodes qui mettent l’accent sur la décentralisation font manifestement pencher la balance du côté des candidats des États ou des régions et offrent aux personnes de l’extérieur des secteurs traditionnels la possibilité d’être choisies.
Les processus de sélection ouverts comportant un haut degré de participation des membres ordinaires du parti tendent à mener à l’élection du candidat le plus populaire et le mieux connu, souvent indépendamment de la profondeur de son expérience du travail législatif et du parti. Vu que la direction du parti n’a aucune influence sur le processus de sélection (comme c’est le cas dans la médiation des intérêts), même une personne relativement novice au Parlement ou qui ne possède aucune expérience dans un poste électif peut être élue chef de son parti.
L’ouverture des mécanismes internes de sélection des dirigeants des partis à une participation plus générale ou à une plus grande démocratisation a aussi entraîné des conséquences non intentionnelles, comme l’émergence de batailles internes entre des groupes et groupuscules d’un parti, ou même le phénomène où un candidat présente sa candidature à la direction du parti sans engagement envers le parti, mais uniquement pour promouvoir une cause qu’il veut voir débattue publiquement.
En général, les partis politiques partout dans le monde tendent à vouloir une vaste participation au choix de leurs chefs, mais les décisions varient quant à la façon de réaliser un équilibre entre les différents intérêts liés aux diverses régions, à des dossiers précis et à la participation.
Règles juridiques concernant le fonctionnement interneLa présente section traite en particulier des règles juridiques qui régissent le fonctionnement interne des partis politiques, comme les lois et règlements applicables au choix des candidats, à l’élection des dirigeants et à la représentation des femmes. Elle aborde aussi les exigences relatives à l’appartenance au parti, les droits et obligations des membres, et les activités interdites au parti. |
