Liste périodique – Avantages

La liste périodique présente un certain nombre d’avantages :

• Il n’est pas nécessaire d’avoir un gros appareil administratif chargé de gérer une liste entre les élections.

• Il n’est pas nécessaire de suivre l’évolution des renseignements personnels des électeurs (y compris les changements d’adresse) entre les élections.

• La période d’inscription des électeurs est clairement délimitée.

• L’inscription des électeurs peut être un événement très médiatisé qui favorise la sensibilisation de l’électeur et augmente l’intérêt pour l’élection.

• L’inscription est un moment propice pour une campagne intensive d’éducation électorale.

• On peut établir la liste périodique sans recourir à des outils informatiques de pointe.

• Comme elle n’a pas à être tenue à jour, la liste périodique n’a pas besoin d’être informatisée. C’est une des caractéristiques qui la distinguent de la liste permanente et du registre civil.

• Parmi les trois critères de rendement (actualité, exactitude et exhaustivité), la liste périodique s’avère particulièrement efficace sur le plan de l’actualité.

Liste périodique – Inconvénients

La liste périodique présente un certain nombre d’inconvénients :

• L’inscription des électeurs se fait dans un délai relativement court, ce qui augmente le risque de perturbation due à des intempéries ou à des bouleversements politiques.

• Le délai alloué pour recueillir des renseignements et faire les changements nécessaires est très limité, surtout si les dates d’élection ne sont pas fixées par la loi. Faute de temps, il faut souvent faire des compromis sur la qualité afin de terminer la liste préliminaire à temps pour la campagne électorale, et la liste officielle à temps pour le jour du scrutin.

• Parmi les trois critères de rendement (actualité, exactitude et exhaustivité), la liste périodique est particulièrement vulnérable sur les plans de l’exactitude et de l’exhaustivité. Dans les deux cas, la cause est le manque de temps. Cela rend le contrôle complet des données plus difficile et accroît les problèmes d’exactitude. Il devient plus difficile également de joindre certains électeurs pour l’inscription, ce qui accroît les problèmes d’exhaustivité.

• Il peut s’avérer nécessaire de prolonger la période électorale pour créer la liste électorale. Si l’inscription a lieu durant la campagne, la qualité de la liste peut devenir un enjeu électoral important, offrant aux partis d’opposition un motif de critique à l’endroit du gouvernement.

• Quand la collecte des données doit se faire dans un court délai, la tâche devient plus exigeante pour d’autres secteurs de soutien, comme la saisie des données et le traitement de l’information. Il faut peut-être que l’inscription ait lieu bien avant l’élection pour que la saisie des données puisse se faire dans un délai raisonnable. Dans ce cas, les personnes qui atteignent l’âge de voter après la fin de l’inscription mais avant le jour du scrutin peuvent se trouver dans l’impossibilité de voter à moins que des dispositions spéciales soient prises pour les inscrire.

• La liste périodique engendre une importante pointe de dépense. Les frais liés à l’inscription des électeurs sont concentrés à l’intérieur de la période d’inscription plutôt que d’être étalés sur l’ensemble du cycle électoral.

• Certains gouvernements pourraient avoir de la difficulté à absorber cette pointe de dépense. Les gouvernements peuvent normalement gérer des augmentations budgétaires modérées, mais ils peuvent avoir de la difficulté à fournir les fonds et les ressources nécessaires pour créer une liste périodique.

Liste périodique

On appelle liste périodique la liste électorale établie pour un scrutin précis. Destinée à servir une seule fois, elle n’est pas une liste permanente tenue à jour ou ajustée entre les scrutins. Elle est produite à l’approche de l’élection, habituellement dans un délai relativement court. La liste périodique peut être établie de deux façons :

• par inscription à l’initiative de l’État
• par inscription à l’initiative de l’électeur

Dans le premier cas, l’autorité électorale entre en contact avec la population, en menant par exemple un recensement de porte en porte. C’est un système efficace qui permet d’établir une liste à jour, exacte et complète. Il nécessite l’embauche et la formation d’un grand nombre de recenseurs travaillant pendant une période relativement courte. Ceux-ci doivent savoir comment procéder s’ils ne trouvent pas l’occupant chez lui après une ou plusieurs visites. Les responsables doivent décider à l’avance quels renseignements fournir aux recenseurs : une simple liste d’adresses ou des données de l’élection précédente sur les occupants de chaque résidence.

Dans le second cas, ce sont les citoyens qui prennent contact avec l’autorité électorale. L’autorité ouvre pendant une période suffisante des centres d’inscription où les électeurs peuvent se rendre pour s’inscrire au vote. Ces centres doivent être assez nombreux et assez bien situés pour rendre l’inscription facile à tous les citoyens. Il faudra peut-être prendre des dispositions spéciales pour joindre certains électeurs : les résidents de régions éloignées, qui doivent parcourir de longues distances pour se rendre à un centre d’inscription; les personnes âgées et infirmes; les électeurs qui vivent à l’extérieur du pays; les électeurs sans abri. Il peut s’avérer souhaitable d’utiliser les mêmes installations comme centres d’inscription et plus tard comme bureaux de vote.

Si les dates d’élection ne sont pas fixées par la loi, on ne peut pas savoir d’avance quand il sera nécessaire de préparer la prochaine liste électorale. Il faudra peut-être l’établir pendant la période électorale officielle, et cette période devra être prolongée en conséquence. Le cas échéant, une bonne planification permettra de réaliser le recensement de façon rapide.

Listes périodiques et critères de rendement

Trois critères sont utilisés pour évaluer le rendement d’une liste électorale : actualité, exactitude, et exhaustivité.

L’actualité indique dans quelle mesure les renseignements sur la liste sont à jour le jour du scrutin. En d’autres termes, les citoyens en âge de voter ce jour-là figurent-ils sur la liste? Ceux qui sont décédés ont-ils été rayés de la liste? La liste renferme-t-elle la dernière adresse résidentielle, surtout dans le cas des personnes qui ont déménagé? Plus une liste électorale est établie près du jour du scrutin, plus son taux d’actualité a des chances d’être élevé. Plus elle est créée tôt, plus ce taux risque d’être faible. Pour que le taux d’actualité soit bon, la liste électorale doit donc être créée assez près du jour du scrutin, et elle doit être mise à jour ou révisée à une date encore plus rapprochée du jour du scrutin.

L’exactitude indique dans quelle mesure les renseignements relatifs aux électeurs inscrits sont corrects et sans erreur. Dans le cas de la liste périodique, les renseignements sont recueillis au moyen de recensements porte-à-porte ou à des centres d’inscription. Ainsi, un agent doit inscrire les renseignements et les transférer dans une base de données qui sera utilisée pour l’extraction et l’impression d’une liste électorale, ou ils seront transférés directement sur une liste électorale. Si la liste périodique est établie à l’intérieur d’une très courte période, les risques d’erreurs aléatoires ou d’erreurs de transcription commises lorsque les renseignements sont entrés dans la base de données et sur la liste sont plus élevés. Ce problème peut être atténué par l’embauche d’un personnel de vérification plus nombreux.

L’exhaustivité indique dans quelle mesure la liste électorale renferme des renseignements sur tous les électeurs admissibles au moment de l’élection. Pour les systèmes de recensement, la liste sera probablement plus complète si :

• les recenseurs retournent aux domiciles où les résidents étaient absents lors de visites précédentes
• les recenseurs distribuent un document expliquant comment s’inscrire
• ils sont bien formés et dévoués à leur travail

Pour les systèmes utilisant des centres d’inscription, l’exhaustivité est plus élevée si :

• il y a suffisamment de bureaux
• les heures d’ouverture sont assez souples (avec ouverture les soirs et les week-ends)
• des solutions sont offertes aux électeurs dont l’inscription est difficile (p. ex. centres itinérants ou à l’étranger)

Facteurs de coût

Une liste périodique nécessite l’inscription de tous les électeurs dans un délai relativement court. L’investissement en temps et en argent est important durant cette période. Avec une liste permanente, les coûts sont étalés sur une plus longue période. La création d’une liste périodique entraîne donc d’importantes « pointes » de dépenses.

Registre permanent – Désavantages

La liste permanente présente un certain nombre de désavantages :

• Une liste permanente exige plus d’employés permanents qu’une liste périodique. Il faut donc un budget plus élevé.

• Bon nombre d’employés permanents ont besoin de compétences avancées et de formation, et probablement aussi de développement professionnel continu.

• Le fait d’avoir plus d’employés et de compétences peut se traduire par une gestion électorale plus professionnelle. Toutefois, la taille et le professionnalisme du personnel ont un impact sur le budget. Le registre permanent étale les coûts mais ne rend pas nécessairement l’inscription des électeurs moins coûteuse au total. Il répartit plutôt les coûts sur l’ensemble du cycle électoral.

• L’autorité électorale a besoin de personnel qui possède une expertise technique, surtout dans le domaine informatique, afin de garder les renseignements à jour.

• Les citoyens doivent se conformer aux demandes de mises à jour des renseignements, ou l’autorité électorale doit avoir des ententes efficaces et efficientes de partage de renseignements avec d’autres organismes. Autrement, le nombre de révisions peut s’avérer excessif à l’étape finale de la préparation de la liste.

• L’autorité électorale doit assurer l’exactitude de la liste avec diligence. Des problèmes sérieux sont survenus dans des pays où la tenue du registre des électeurs avait été négligée ou mal faite. L’accumulation de données désuètes sur une liste permanente peut mener à une fraude électorale ou, tout au moins, à un scandale administratif.

• La diligence est primordiale pour assurer l’intégrité de la liste électorale. Dans plusieurs pays, les citoyens se méfient du partage de données personnelles entre organismes gouvernementaux. Lorsqu’elle collecte et met à jour les renseignements dans un registre permanent, l’autorité électorale prend à son compte la sécurité des renseignements. Si elle manque à cette responsabilité, sa réputation d’organisme indépendant et professionnel peut être compromise.

• La mise à jour nécessite souvent une collaboration étroite entre divers secteurs de l’administration publique. Il faut une structure et une culture administratives appropriées pour y arriver.

• Avec un registre permanent, il faut repérer et suivre les changements démographiques de grande ampleur. Selon certaines estimations, de 20 à 25 % des habitants des grands centres urbains déménagent au cours d’une année. Par ailleurs, de 2 à 4 % des électeurs auront l’âge de voter cette année et un pourcentage semblable mourront ou ne seront plus admissibles au vote. Étant donné le nombre de changements cumulatifs au cours de la période de quatre ou cinq ans d’un cycle électoral type, garder la liste permanente à jour peut constituer une tâche redoutable. Heureusement, les changements démographiques ne sont pas aléatoires. Ils peuvent être suivis en ciblant certaines parties de l’électorat.

• Avec tous les systèmes permanents d’inscription électorale, il y a un écart entre le moment où un changement se produit et celui où il est enregistré dans la liste électorale. L’écart est assez important pour certaines méthodes de mise à jour, ce qui peut réduire l’actualité d’une liste électorale. Une solution à ce problème est de permettre l’inscription le jour de l’élection. Cela peut efficacement éliminer les inquiétudes concernant  l’actualité de la liste, car tous les électeurs ont la possibilité de mettre leurs données d’inscription à jour au bureau de vote. Mais il y a des désavantages :

• Un des buts initiaux de la liste électorale est de séparer deux opérations : la vérification de l’admissibilité des électeurs et le vote lui-même. Lorsqu’un grand nombre d’électeurs s’inscrivent au bureau de vote, cela amoindrit l’utilité du registre et peut augmenter de beaucoup le temps qu’il faut pour voter.

• La manière dont les électeurs prouvent leur identité pose un autre défi. Si l’inscription a lieu au bureau de scrutin, il faut être assuré que l’électeur est bien celui qu’il prétend être et qu’il répond à tous les critères d’admissibilité.

Registre permanent – Avantages

La liste permanente présente un certain nombre d’avantages :

• La liste électorale est mise à jour régulièrement.

• Le public peut examiner la liste à longueur d’année, et pas seulement pendant une période déterminée.

• La liste étant toujours prête, le moment choisi pour une élection générale ou une élection partielle (portant sur un siège vacant au parlement) ne cause jamais de problème.

• La liste électorale définitive peut être créée plus rapidement. Normalement, une période de révision est prévue pendant une campagne afin que tous les électeurs admissibles aient la chance d’être inscrits. Avec une liste périodique, on peut utiliser la période de la campagne pour établir la liste initiale, pour réviser celle-ci et pour produire la liste définitive. Avec un registre permanent, la liste initiale est normalement celle qui est déjà en place au début de la campagne. Par conséquent, on peut raccourcir la période électorale en retranchant le temps qu’il aurait fallu pour établir la liste initiale.

• Il est possible de faire des changements et des corrections pendant toute l’année, et pas seulement pendant des campagnes d’inscription. Cela diminue les contraintes de temps et améliore en principe l’exactitude de la liste permanente.

• La liste permanente n’est pas nécessairement une méthode d’inscription moins coûteuse. Elle offre toutefois des possibilités d’économies lors de la création de listes électorales – notamment grâce au partage de renseignements.

• Une liste permanente peut servir à d’autres fins : élections dans le milieu des affaires en Australie, création de tableaux de jurés aux États-Unis, redécoupage de circonscriptions.

• Avec une liste permanente, les taux d’inscription peuvent être plus élevés car l’inscription se fait sur une base continue. Par contre, plusieurs pays ont constaté que les listes permanentes ne sont pas plus complètes que les listes établies par recensement et qu’elles peuvent même s’avérer moins complètes.

• Pour ce qui est du critère d’actualité, le rendement varie considérablement selon les types de registres permanents. En principe, les registres dont les données sont actualisées plus souvent sont toujours plus à jour. Par ailleurs, la période de révision joue un rôle de premier plan à cet égard. Si les électeurs ont la possibilité de s’inscrire le jour du scrutin, le taux d’actualité d’une liste périodique ou d’un registre permanent peut être élevé puisque les électeurs peuvent apporter des changements au bureau de vote.

• Dans les systèmes fédéraux, les listes permanentes permettent aux divers paliers de gouvernement de partager des renseignements et de minimiser le double emploi. Toutefois, diverses méthodes d’inscription peuvent coexister à l’intérieur d’un système fédéral. Par exemple, le Canada utilise un registre permanent au niveau fédéral, mais certaines provinces canadiennes utilisent des listes périodiques.

• Les frais d’inscription sont étalés sur toute la période allant d’une élection à l’autre, ce qui permet une meilleure planification budgétaire. On peut néanmoins s’attendre à de fortes dépenses au moment d’une élection ou d’une campagne d’inscription.

Registre permanent

Un registre permanent (ou liste permanente) est une liste de tous les électeurs actuellement admissibles, qui tient compte des changements de données survenus entre les scrutins. La liste permanente est tenue à jour par les administrateurs électoraux – contrairement au registre civil ou au registre des citoyens, qui est tenu à jour par d’autres instances gouvernementales. Avec une liste permanente, on évite les pointes d’activité qu’engendre la création d’une liste périodique; au lieu d’être concentrée sur la période qui précède immédiatement une élection, la préparation de la liste électorale est étalée sur l’ensemble du cycle électoral. La liste permanente a aussi l’avantage de tirer parti de la capacité des ordinateurs de stocker, tenir à jour et distribuer des données; on enregistre les renseignements des scrutins précédents sur ordinateur en vue de les utiliser lors d’opérations d’inscription en cours ou à venir. Des données recueillies par d’autres organismes civils (bureaux d’immatriculation des véhicules automobiles et des permis de conduire, ministères du revenu, organismes d’habitation, etc.) peuvent aussi servir à la mise à jour de la liste.

Méthodes de mise à jour

Des mises à jour régulières permettent d’ajouter les noms des personnes qui ont atteint l’âge de voter, qui deviennent citoyens ou qui sont nouvellement admissibles à voter pour une autre raison (p. ex. libéré de prison), ou qui ont changé de circonscription. Les mises à jour suppriment le nom des électeurs qui sont décédés ou qui ont cessé de satisfaire aux critères d’admissibilité. Certaines autorités électorales mettent la liste à jour une fois par année. Le désavantage de cette méthode est que la liste est déjà périmée de plusieurs mois lorsqu’elle est finalisée et elle devient de plus en plus désuète au cours de l’année suivante. Étant donné le taux très élevé de mobilité dans plusieurs sociétés, 20 % des électeurs pourraient bien changer d’adresse au cours d’une année. Il y aurait alors d’importants problèmes d’actualité dans la liste électorale.

Il est également possible d’actualiser les renseignements sur les électeurs beaucoup plus souvent. Dans certains cas, l’autorité électorale met quotidiennement la liste à jour au fur et à mesure qu’elle reçoit des renseignements par l’entremise de l’inscription électronique ou directement de l’électeur. La mise à jour peut aussi se faire mensuellement au moment où l’autorité électorale reçoit des renseignements d’organismes avec qui elle a une entente de partage.

Ententes de partage de données

Pour avoir une liste permanente, il faut des ententes de partage de données entre l’autorité électorale et d’autres organismes gouvernementaux auxquels les citoyens signalent des changements qui peuvent influencer leur admissibilité à titre d’électeur. Par exemple, les listes électorales comprennent normalement des renseignements sur l’adresse résidentielle de chaque électeur. Dans les pays où les élections sont organisées sur la base de circonscriptions séparées, l’électeur peut seulement voter dans la circonscription où se trouve sa résidence permanente. Ainsi, l’autorité électorale a besoin des renseignements sur les changements d’adresse pour tenir à jour la liste permanente. Le citoyen qui a déménagé a probablement avisé un organisme civil – le bureau des permis de conduire pour mettre son permis à jour, le ministère du revenu au moment de faire sa déclaration de revenus ou le bureau de poste pour faire suivre son courrier. Les autorités électorales qui gardent une liste permanente cherchent à avoir accès aux renseignements fournis par les électeurs à d’autres organismes civils. Elles utilisent ensuite ces renseignements pour actualiser leurs données relatives à l’inscription des électeurs.

Il y a plusieurs obstacles à surmonter, dont ceux-ci :

• Dans un pays qui n’attribue pas de numéro d’identité unique à chaque citoyen, il peut être difficile d’identifier sûrement une personne à partir de l’information fournie à un autre organisme. Par exemple, plus d’une personne ayant le même nom (souvent le parent et l’enfant) peut habiter sous le même toit. Si une des personnes change d’adresse, il peut s’avérer difficile de déterminer qui a déménagé.
• Si l’autorité électorale compte sur des renseignements d’autres organismes, elle doit recevoir ces renseignements dans un format utilisable. Il se peut que les autres organismes utilisent d’autres sortes de bases de données informatisées et qu’ils ne soient pas disposés à changer leur système. L’autorité électorale doit trouver un moyen de travailler avec tous ces organismes. Pour ce faire, il faut un niveau élevé de soutien et de compétence techniques.

Avantages internes et externes de la liste périodique

Quand le travail de préparation de la liste électorale est étalé sur l’ensemble du cycle électoral, l’autorité électorale peut favoriser la formation et l’expertise au sein de son personnel. La proportion d’employés occupant des postes professionnels et permanents est plus élevée quand une liste périodique est utilisée. Il devient alors possible d’intégrer de meilleurs outils d’éducation électorale dans le processus d’inscription.

Par exemple, certains pays dotés d’une liste permanente créent un registre temporaire des électeurs en prévision de l’inscription des électeurs nouvellement admissibles. Si l’âge de voter est de 18 ans, on peut placer le nom des jeunes de 16 ou 17 ans sur la liste temporaire et les transférer sur la liste générale le jour de leur 18^e anniversaire. Ainsi, l’inscription se fait à un plus jeune âge et l’autorité électorale peut mettre en œuvre avec les écoles secondaires un programme d’éducation électorale axé sur l’inscription des électeurs.

Registre civil – Avantages

Le registre civil présente un certain nombre d’avantages :

• La collecte de données pour l’inscription électorale coûte relativement peu cher car les données clés sont déjà réunies et compilées pour le registre civil. Dans une large mesure, une autre organisation publique assume des coûts à la place de l’autorité électorale. Le coût est assez élevé mais la part assumée par cette dernière est faible.

• Comme pour une liste permanente, l’information au registre civil est actualisée régulièrement, d’où la possibilité de produire à court préavis une liste électorale à jour.

• Toujours comme pour une liste permanente, le coût de tenue d’un registre civil est réparti sur plusieurs années.

• En général, les États qui utilisent un registre civil veillent de près à ce que celui‑ci fournisse des renseignements à jour et fiables. Les listes électorales produites à partir de tels registres répondent bien aux trois critères : actualité, exactitude et exhaustivité.

• Comme le registre civil est utilisé à plusieurs fins administratives, les citoyens sont généralement tenus de signaler tout changement dans des délais courts. Donc, même si tout système de registre permanent met un certain temps à intégrer les changements, le délai tend à être assez court dans le cas des registres civils, et ces systèmes fonctionnent bien sur le plan de l’actualité des données.

• Le registre civil étant actualisé régulièrement, les responsables disposent d’un bon délai pour confirmer l’exactitude des données qui y sont versées.

• En règle générale, tous les citoyens sont tenus de s’inscrire au registre civil. L’individu qui omet de le faire, dit-on, est socialement mort. Un citoyen non inscrit au registre peut se voir exclu d’une foule de services comme les prestations d’emploi ou de chômage, l’assurance-maladie et l’éducation. Pour cette raison, les systèmes de registre civil fonctionnent généralement très bien sur le plan de l’exhaustivité.

• Le registre civil peut servir à dresser la liste de clients de n’importe quel service public. Moyennant des mesures de protection adéquates pour les renseignements personnels (comme celles adoptées en Suède), même des organisations privées pourraient avoir accès aux données et éviter les coûts liés à la tenue de leurs propres listes de clients. Le registre permet de réaliser des gains d’efficacité globaux en gouvernance.

Registre civil – Inconvénients

Le registre civil présente un certain nombre d’inconvénients :

• Il coûte très cher à établir et à tenir. Il facilite la création d’une liste électorale mais le registre lui-même exige beaucoup de ressources. Cela dit, pour des raisons qui ont habituellement peu à voir avec les élections, le gouvernement peut avoir décidé de tenir un registre civil. Dans ce cas, il est logique d’utiliser les données du registre pour dresser une liste électorale.

• Le registre civil est généralement fondé sur un numéro d’identité national permettant de relier diverses bases de données. Les pays qui n’utilisent pas un tel numéro auraient beaucoup plus de difficulté à créer un registre civil hautement actuel, exact et exhaustif.

• Dans de nombreux pays, le registre civil a été établi à partir de registres d’églises, et n’existait au début qu’en version papier. Aujourd’hui, les registres tendent à être informatisés, ce qui permet aux autorités civiles de mieux tirer parti des possibilités de gestion offertes par ce genre de liste. Un registre civil qu’on peut utiliser avec efficacité et efficience pour produire une liste électorale exige une infrastructure informatique de pointe, tant pour l’autorité civile que pour l’autorité électorale.

• Dans un registre civil, il faut s’assurer de tenir les données requises pour la gestion des élections et la production de la liste électorale. Tout nom entré dans la base de données doit être automatiquement attribué à la bonne division administrative. Le système exige par conséquent le bon logiciel et des employés de soutien capables de gérer le développement de l’infrastructure informatique.

• Dans certains pays, l’idée d’un registre civil évoque l’image du « Big Brother » de George Orwell (l’État omniprésent), inspirant de l’aversion pour la création d’une telle liste.

• De même, certains craignent que les bases de données centralisées, notamment un registre civil, soient utilisées à mauvais escient. Ils redoutent que les données puissent servir à des fins commerciales ou que les échanges de renseignements entre organismes publics ne soient pas assez encadrés.

• Avec un registre civil, l’autorité électorale dépend du gouvernement pour établir et tenir la liste électorale. Si les partis d’opposition, les groupes de la société civile ou l’électorat sont généralement sceptiques ou méfiants à l’endroit du gouvernement, ils le seront également envers l’autorité électorale et la liste électorale. Il est souvent important pour l’autorité électorale d’afficher, et aussi de démontrer, son indépendance vis-à-vis du gouvernement. Jusqu’à un certain point, les systèmes de registre civil compromettent cette indépendance en faisant en sorte que l’autorité électorale dépende d’instances de l’État pour remplir certaines de ses fonctions primaires. Si le gouvernement inspire confiance en général, cela peut n’avoir aucune importance. Mais dans le cas contraire, l’utilisation d’un registre civil qu’on croit de mauvaise qualité et sans doute biaisé en faveur des partisans du gouvernement peut faire tort à l’autorité électorale.

• Si le ministère responsable du registre civil ne veut pas ou ne peut pas faire en sorte qu’il soit à jour, exact ou exhaustif selon des normes acceptables prédéterminées, l’autorité électorale doit partir de données médiocres pour dresser la liste électorale.

Le registre civil

Un registre civil est une liste de renseignements de base sur tous les citoyens (p. ex. nom, sexe, nationalité, âge, situation de famille et adresse). Il est tenu par l’État. L’inscription est obligatoire, et les citoyens doivent signaler tout changement d’information aux responsables (en règle générale, le ministère de l’intérieur). Normalement, les États dotés d’un registre civil l’utilisent pour établir une liste électorale. Tout électeur admissible qui est inscrit au registre civil a donc l’assurance de figurer aussi dans le registre électoral.

Un registre civil est presque toujours fondé sur un numéro national d’identité attribué à chaque citoyen; une liste permanente ne l’est habituellement pas. Des questions d’ordre culturel semblent beaucoup peser dans la décision d’adopter ou non un numéro national d’identité. Dans les sociétés qui ont décidé de l’adopter, cet identificateur permet de gérer l’information sur les citoyens de façon cohérente et globale. L’utilisation d’un numéro d’identité semble être souvent associée à la tenue d’une liste de citoyens. D’autres sociétés par contre semblent complètement hostiles à l’utilisation d’un identificateur national et restreignent souvent le partage de numéros d’identité, comme celui de sécurité sociale ou d’assurance sociale, entre les organisations publiques. Les sociétés qui refusent d’adopter un système de numéro national d’identité choisissent souvent aussi de ne pas créer un registre civil.

L’expérience danoise

Le ministère danois de l’Intérieur décrit comment la liste électorale est arrimée au registre civil national au Danemark :

Pour pouvoir voter, l’électeur potentiel doit être obligatoirement inscrit au registre électoral (la liste des électeurs). Le registre électoral informatisé se fonde sur l’information se trouvant déjà dans le système national d’inscription civile (qui est lui aussi administré par le ministère de l’Intérieur), auquel les autorités municipales transmettent constamment des renseignements de base, administrativement pertinents concernant les citoyens, par exemple l’acquisition du droit de vote, les changements d’adresse et le décès. Ainsi, l’inscription au registre électoral – de même que les changements liés à un déménagement, etc. – se fait automatiquement et continuellement. Le registre est par le fait même constamment actualisé et seules les personnes vivant à l’étranger […] doivent faire des démarches. Elles doivent en effet envoyer une demande d’inscription au registre à la municipalité où elles demeuraient avant de partir à l’étranger.

Le registre électoral informatisé et à jour est imprimé, la date de référence étant le 18^e jour précédant le jour du scrutin. Les électeurs potentiels qui s’établissent au pays après cette date ne peuvent pas s’inscrire au registre avant le jour du scrutin et ne peuvent donc pas voter. Les personnes qui déménagent dans une autre municipalité moins de 18 jours avant une élection générale demeurent inscrites au registre électoral de la municipalité où elles vivaient jusqu’après le jour du scrutin. Les changements apportés au registre électoral pour des questions (1) d’émigration, (2) de décès, (3) d’émission (ou de retrait) de déclarations d’incompétence légale, et (4) de personnes perdant ou obtenant la citoyenneté danoise, qui sont signalées aux autorités locales moins de 18 jours avant une élection, sont effectués à la main sur la version imprimée du registre électoral¹.

L’utilisation d’un registre civil comme au Danemark est très exigeante. Les responsables doivent tenir les données nécessaires pour les élections ainsi que les statistiques de l’état civil figurant normalement dans un registre civil.

En règle générale, les citoyens doivent informer les autorités d’un changement à leurs renseignements de base dans un délai précis – par exemple, dans les 30 jours de la modification. L’actualisation des données du registre civil demande un peu de temps comme dans le cas du registre permanent. La même modification est ensuite apportée à d’autres listes fondées sur le registre civil, dont la liste électorale.

Le registre civil et l’inscription des électeurs

Dans certains pays ou territoires tenant un registre civil, comme la Suède, les citoyens n’ont rien à faire pour être inscrits sur la liste électorale. Le bureau local de l’impôt tient à jour les fichiers des citoyens ayant le droit de vote, et quiconque est inscrit au registre civil figure automatiquement sur la liste électorale. Ailleurs, comme au Sénégal, le citoyen doit présenter une demande d’inscription sur la liste électorale même si l’État tient un registre civil.

Quand une liste électorale distincte est tirée du registre civil, son établissement peut se faire beaucoup plus près de la date du scrutin. Étant donné que le registre civil comporte des renseignements comme la date de naissance, le sexe ou le nom, il n’est plus nécessaire de les collecter de nouveau pour la liste électorale. Cela réduit considérablement le temps nécessaire pour saisir les données et dresser la liste.

L’établissement et la tenue d’un registre civil constituent une tâche administrative majeure et coûtent habituellement cher. En revanche, une fois que sont réunies des données de qualité relatives à la population dans son ensemble, ces données peuvent servir à une variété d’autres fins sans qu’il en coûte très cher à d’autres organismes. Par exemple, si l’on se sert du registre civil pour établir une liste électorale, il suffit d’ajouter au registre les critères liés au droit de vote puis de télécharger les données à l’intention de l’autorité électorale. Le rôle de cette dernière se limite habituellement à repérer les erreurs ou omissions dans les données, à apporter les correctifs et à produire la liste définitive utilisée le jour du scrutin. Avec un registre civil à jour, une liste électorale peut être établie à peu de frais.

NOTE

1. Folketing (Parlement danois). Parliamentary Elections and Election Administration in Denmark, à http://suffrage-universel.be/dk/dkvo.htm

Identification à des fins d’inscription

L’identification des électeurs consiste à vérifier l’admissibilité des électeurs potentiels et à inscrire leur nom et autres renseignements justificatifs sur une liste électorale. Le processus doit être juste, exhaustif et inclusif. Il faut adopter des mesures efficaces pour que les électeurs potentiels connaissent le processus d’inscription et aient la possibilité de l’utiliser. Par exemple, on procède à des campagnes d’éducation électorale qui soulignent l’importance de l’inscription, expliquent les responsabilités de l’électeur et fournissent des renseignements sur la façon de s’inscrire. 

Qui est responsable : les citoyens ou l’État?

Les méthodes d’inscription ainsi que les responsabilités confiées aux administrateurs électoraux et aux citoyens peuvent varier selon les systèmes. Dans certains cas, l’inscription incombe surtout aux citoyens, qui doivent entamer le processus en communiquant avec l’administrateur électoral. Ainsi, ils peuvent avoir à remplir un formulaire à un centre d’inscription électorale, à remplir un formulaire obtenu sur le site Web de l’autorité électorale ou (dans un pays disposant d’un registre civil) à remplir un formulaire de modification d’inscription et à le présenter à l’autorité civile. Dans d’autres cas, il incombe aux autorités de communiquer avec les électeurs potentiels. Souvent, elles recueillent des renseignements électoraux à l’aide de recenseurs qui vont de porte-à-porte dans tous les secteurs ou dans des secteurs ciblés. Une autre méthode consiste à miser sur le partage de données entre l’autorité électorale et d’autres organismes civils, comme le service des postes ou le service de l’habitation. Lorsqu’elle est informée d’une modification dans les données d’un citoyen, l’autorité électorale peut envoyer des documents d’inscription à cette personne pour attester le changement.  

En pratique, les citoyens et l’État partagent souvent la responsabilité du contact initial. L’autorité électorale du Mexique, par exemple, qui tient une liste électorale permanente, facilite l’inscription en établissant des milliers de centres d’inscription, dont plusieurs bureaux itinérants. Cependant, il revient toujours au citoyen de se rendre à un centre pour entamer les démarches d’inscription.

Lorsque les électeurs doivent s’inscrire eux-mêmes, on a constaté que plus on leur facilite la tâche, plus il est probable qu’ils participeront. Au bout du compte, c’est une question d’accès : dans quelle mesure l’État est-il responsable de faciliter l’inscription de ses citoyens? La réponse est que l’État doit assumer en grande partie la responsabilité d’implanter des mesures garantissant que l’inscription n’est pas un obstacle administratif à la participation électorale. Par ailleurs, l’ampleur des efforts à cet égard est habituellement fonction des coûts. 

Compromis entre coûts et exhaustivité

Les décideurs visent l’exhaustivité dans l’inscription électorale, mais ils peuvent avoir à trouver un équilibre entre l’effort et le coût global. La préparation d’une liste électorale a tendance à être moins onéreuse lorsque les électeurs sont responsables de leur propre inscription. Le rôle des administrateurs électoraux est alors de veiller à ce que les électeurs soient au courant des exigences et des procédures d’inscription. Les administrateurs peuvent choisir de ne pas assumer la responsabilité de repérer les électeurs potentiels qui ne s’inscrivent pas eux-mêmes. 

Cette approche donne lieu à des listes électorales généralement moins complètes que celles compilées par l’État. En outre, certains groupes de citoyens sont moins portés à s’identifier comme électeurs admissibles et à s’inscrire – notamment les jeunes, les personnes âgées ou handicapées, les personnes défavorisées ou analphabètes ainsi que les résidents des régions rurales où le transport est plus difficile.  

Conditions d’admissibilité et identification

Les conditions d’admissibilité pour l’inscription électorale devraient correspondre aux conditions de base pour le vote. Elles sont normalement énoncées dans la constitution, une loi ou la charte des droits d’un pays. La plupart des pays qui aspirent à la démocratie tentent de maintenir le suffrage universel pour tous les citoyens ayant atteint l’âge adulte, habituellement 18 ans. Il peut y avoir des exigences de résidence pour l’inscription et le vote, en particulier dans un système basé sur des circonscriptions électorales distinctes. Nombre de pays interdisent le vote aux citoyens dont les droits ont été suspendus pour avoir été reconnus coupables d’un crime ou qui sont jugés mentalement incapables.

Facilitation de l’inscription et du vote

Par le passé, on tenait compte de beaucoup plus de critères qu’aujourd’hui pour déterminer si une personne était admissible à participer au processus démocratique, notamment le droit de propriété, la race, le sexe et la « moralité »; toute personne jugée inapte selon ces critères était exclue. Au fil du temps, ces critères ont perdu leur légitimité et ont été écartés. On peut observer une libéralisation semblable concernant certains critères actuels. Par exemple, certains pays permettent à des citoyens étrangers de voter à des élections locales s’ils respectent des exigences de résidence précises. De plus en plus de pays ont accordé le droit de vote à leurs citoyens vivant à l’étranger, notamment l’Afrique du Sud, la Bosnie-Herzégovine et l’Irak. 

Les exigences de citoyenneté en tant qu’obstacles à l’inscription

Les pays et États émergents dont les frontières ont récemment été modifiées ou disputées éprouvent souvent de la difficulté à déterminer si un résident a obtenu son statut de citoyen et, par le fait même, ses pleins droits démocratiques. Il ne s’agit pas simplement d’une question pour l’autorité électorale, mais plutôt d’une question politique qui soulève des points fondamentaux de gouvernance, comme la relation entre la nation et l’État et la nature de la citoyenneté dans le nouvel État. Toutefois, si des exigences de citoyenneté rigides empêchent une grande proportion des résidents d’un pays de s’inscrire pour voter, elles ont une incidence directe sur les élections.  À une époque où la plupart des élections dans le monde sont surveillées par des observateurs nationaux et internationaux et des représentants des partis politiques, le fait d’entraver l’inscription peut facilement entraîner des accusations d’atteinte aux principes démocratiques qui sous-tendent des élections justes et libres.

Identification des électeurs admissibles

Les administrateurs électoraux peuvent choisir différentes méthodes pour confirmer que les électeurs potentiels respectent les critères de citoyenneté et peuvent prouver leur identité. Les pays dotés de listes électorales périodiques ont souvent recours au recensement porte-à-porte, à l’établissement de centres d’inscription électoraux ou à une combinaison des deux. La procédure peut se compliquer lorsque des électeurs potentiels se présentent eux-mêmes aux autorités électorales. Dans les pays où les résidents portent normalement une pièce d’identité (p. ex. certificat de naissance, passeport, carte d’identité civile ou permis de conduire), la simple présentation de cette pièce suffit. Dans les pays où les résidents ne portent pas normalement de pièce d’identité, notamment les pays en développement, on peut exiger une déclaration sous serment de l’électeur, ou encore une déclaration d’un autre citoyen qui répond de lui. 

Dans les pays dotés de listes continues, la procédure varie selon qu’une personne s’inscrit pour la première fois ou qu’elle modifie les renseignements qui figurent déjà sur la liste. Pour une première inscription, la procédure est sensiblement la même que celle utilisée pour une liste périodique. Par exemple, pour prouver son identité et son admissibilité, une personne qui vient d’atteindre l’âge de voter peut avoir à montrer son certificat de naissance ainsi qu’une carte d’identité avec photo, tandis que les nouveaux citoyens peuvent avoir à présenter des documents d’immigration. S’il s’agit de modifier les renseignements relatifs à une personne déjà inscrite, il est possible qu’on exige une pièce d’identité pertinente – peut-être un certificat de mariage pour un changement de nom, ou un permis de conduire pour un changement d’adresse.

Dans les pays dotés d’un registre civil, l’identité d’un électeur potentiel est normalement établie au moyen du numéro d’identité de cette personne, qui permet de vérifier son dossier civil. Il est possible de transférer régulièrement des renseignements du registre civil au registre électoral de façon à ce que tous les changements apportés au premier soient intégrés au second.  

Voter dans un autre bureau de vote que le sien

De nombreux systèmes électoraux requièrent que chaque électeur soit inscrit à un bureau de vote donné et ne permettent qu’aux personnes inscrites à ce bureau d’y voter. Mais il est souvent nécessaire de faire des exceptions pour les électeurs qui prévoient être loin de leur lieu de résidence habituelle au moment du vote. Une solution est de permettre à ces personnes de voter par anticipation. Une autre, de délivrer un transfert d’inscription certifié à toute personne qui sera absente pour des raisons jugées valables et légitimes. Ces raisons peuvent être définies très étroitement afin que cette méthode ne soit ouverte qu’aux agents électoraux ou aux militaires absents pour raisons officielles; ou elles peuvent être définies plus largement afin d’englober quiconque trouve que la journée officielle de scrutin ne lui convient pas. 

Dispenses de voter

Les autorités électorales essaient généralement d’inscrire toutes les personnes admissibles au vote. Cependant, dans les pays où le vote est obligatoire, certaines personnes voudront peut-être être dispensées de voter. Au Brésil, par exemple, le vote est obligatoire pour tous les citoyens de 18 à 70 ans, à moins qu’ils soient analphabètes. Le vote est optionnel pour les personnes de 16 et 17 ans ainsi que celles de plus de 70 ans. Dans ce pays, un électeur inscrit qui désire être dispensé de voter doit demander la permission à un juge électoral dans sa circonscription. 

Conditions d’admissibilité des électeurs

Dans une démocratie, tous les citoyens adultes doivent pouvoir participer aux élections. Les conditions d’admissibilité doivent donc être assez larges pour qu’ils puissent pratiquement tous figurer sur une liste électorale. Aucun groupe ne devrait être exclu systématiquement, qu’il s’agisse de femmes, de membres de minorités ethniques ou linguistiques, de personnes sans abri ou défavorisées ou de résidents de régions éloignées.

Les règles d’admissibilité sont axées sur l’âge, la citoyenneté et le lieu de résidence. Les conditions peuvent varier d’une démocratie à l’autre. 

Par exemple, toutes les démocraties représentatives limitent le vote à la population adulte. La définition de l’âge adulte varie toutefois d’un pays à l’autre, mais se situe généralement entre 18 et 21 ans. Dans la plupart des démocraties, les jeunes adultes (de 18 à 30 ans) ont tendance à moins participer à la politique électorale que leurs aînés. On a observé une baisse marquée de la participation électorale des jeunes au cours des deux dernières décennies dans nombre de démocraties industrialisées avancées. Pour remédier à la situation, on a lancé des initiatives d’inscription et de sensibilisation à l’intention des jeunes citoyens. 

Le droit de vote n’est traditionnellement accordé qu’aux adultes pouvant prouver qu’ils sont des citoyens résidant dans le pays où a lieu l’élection. Certains pays ont assoupli cette condition et permettent aux citoyens étrangers de participer à l’élection locale s’ils satisfont à certaines conditions élémentaires de résidence. Certains pays n’accordent le droit de vote qu’aux personnes qui résident dans une circonscription depuis un certain temps, tandis que d’autres permettent à leurs citoyens qui vivent à l’étranger pendant une période limitée de s’inscrire et de voter.  

Dans les pays sortant d’un conflit, il est de plus en plus courant d’accorder le droit d’inscription et de vote aux citoyens vivant à l’étranger. Cette pratique peut nécessiter la participation d’autorités électorales étrangères, par exemple pour faciliter l’inscription et le vote de ces électeurs ou pour surveiller les arrangements afin d’assurer leur équité et leur efficacité. 

Les règles d’admissibilité au vote sont normalement fixées par la loi ou la constitution d’un pays et non par des administrateurs électoraux. Ces derniers sont plutôt chargés d’appliquer les règles et les politiques établies.

Preuve d’identité des électeurs

Dans la plupart des pays, l’identification des électeurs admissibles qui se présentent au bureau de vote n’est pas chose simple. Le processus électoral doit être conçu de façon à garantir que seules les personnes légitimement inscrites peuvent voter et que les personnes qui se présentent au bureau de vote sont bien celles qu’elles prétendent être.

Lorsque les électeurs potentiels se présentent au bureau de vote le jour du scrutin, ils doivent habituellement donner leur nom aux fonctionnaires électoraux avant de recevoir un bulletin de vote. Cela permet aux fonctionnaires électoraux de vérifier que le nom de ces électeurs est inscrit sur la liste électorale. Chaque nom est alors coché ou biffé, ou l’électeur est prié de signer le registre. Dans certains cas, pour éviter que des électeurs votent à plus d’un endroit, on exige que les électeurs trempent un doigt dans de l’encre indélébile pour indiquer qu’ils ont reçu un bulletin.

Lorsque la norme est de porter une carte d’identité

Il existe différentes manières pour les électeurs de prouver leur identité. Dans les pays où la norme pour les citoyens est de porter une carte d’identité (p. ex. carte d’identité nationale, permis de conduire, carte d’emploi, carte santé), l’administration électorale n’a pas nécessairement besoin d’émettre ses propres documents d’identité. Dans un pays où la fraude électorale est peu probable, les bureaux d’inscription peuvent ne pas demander de carte d’identité; les électeurs n’ont qu’à signer la liste ou le registre électoral. Et avec le passage aux fichiers informatisés, il n’y a souvent pas de signature originale qui puisse servir à des fins de comparaison.

Les cartes de l’électeur envoyées par la poste indiquent aux électeurs ce qui figure à leur sujet sur la liste électorale et sont accompagnées de matériel éducatif. Envoyée à tous les citoyens inscrits sur la liste électorale, cette simple carte contient les renseignements personnels qui se trouvent sur la liste, avec la date de l’élection et l’emplacement du bureau de vote où l’électeur est inscrit. Au bureau de vote, les électeurs présentent la carte et indiquent seulement leurs nom et adresse, ou montrent une pièce d’identité avec photo, comme un permis de conduire.

Lorsque la norme est de ne pas porter de carte d’identité

Dans les autres pays, l’identification des électeurs peut être un processus beaucoup plus complexe et même assez lourd pour les administrateurs électoraux. C’est particulièrement vrai dans un pays qui n’a pas de registre civil et où les citoyens ne portent habituellement pas de pièces d’identité. Cette situation impose un fardeau financier et administratif considérable à l’administration électorale, qui doit fournir une preuve d’identité à tous les électeurs potentiels. Dans certains cas, les électeurs eux-mêmes doivent assumer une partie des frais de production des cartes de l’électeur ou autres pièces d’identité.

Considérations de sécurité

Avec la carte d’identité de l’électeur, toute administration électorale soucieuse d’efficacité se préoccupe beaucoup de la sécurité du système, et en particulier du risque de falsification. C’est pourquoi le Mexique a adopté, en août 1990, un système de carte d’identité à sécurité renforcée. Neuf éléments de sécurité ont été intégrés dans la conception de la carte, ce qui empêche pratiquement toute duplication ou modification. Ces éléments comprennent, entre autres, un code barres, un hologramme, la photographie et la fusion moléculaire.

Il faut aussi veiller à la sécurité du stockage et de la distribution. Un problème s’est posé à cet égard aux élections de juin 1995 en Haïti. Sur les 4,2 millions de cartes d’identité de l’électeur qui avaient été produites, la commission électorale a annoncé qu’il en manquait un million. Ce chiffre, largement diffusé, n’a cependant jamais été confirmé¹.

Par ailleurs, un pays qui adopte un système de carte d’identité de l’électeur doit être capable de délivrer des cartes pour tous les électeurs admissibles. Cela a posé un problème aux élections du Salvador en 1994, ainsi qu’au Nicaragua pendant toutes les années 1990. L’inscription des électeurs et la délivrance des cartes d’identité deviennent encore plus compliquées si l’élection a lieu dans un contexte de conflit armé, comme au Nicaragua, en Angola et en Bosnie-Herzégovine.

Enfin, si le coût de production des cartes d’identité est à la charge des électeurs, l’impact peut être considérable – comme on l’a vu aux élections de 1993 au Sénégal. Les coûts relativement mineurs étaient prohibitifs pour beaucoup d’électeurs potentiels, ce qui les a empêchés de participer au processus électoral.

Caractéristiques disponibles pour les cartes d’identité de l’électeur

Les cartes d’identité de l’électeur peuvent être dotées d’une grande variété de caractéristiques simples ou complexes. Les éléments de sécurité augmentent habituellement le coût, parfois de beaucoup, sans être toujours nécessaires. Dans un cas, la falsification a été empêchée en produisant une carte détachable au bas d’un formulaire d’inscription et qui portait le même numéro d’inscription préimprimé que le formulaire. Cette technique rendait pratiquement impossible la falsification de cartes ou le vol de cartes vierges, car le même nom et le même numéro d’identité devaient figurer sur la carte d’identité et sur la liste électorale. En outre, il ne suffisait pas de présenter la carte au bureau de vote. Pour la plupart, les cartes délivrées au moment de l’inscription étaient scellées à l’aide d’un processus de lamination à froid, de sorte que toute tentative pour enlever le laminage endommagerait la carte. Des registres exacts indiquaient quels formulaires avaient été attribués à chaque bureau de vote. Au surplus, la carte d’identité et le formulaire détachable étaient identifiés au moyen d’empreintes digitales.

Le risque d’exclusion administrative

Des systèmes de carte d’identité de l’électeur ont été adoptés à travers le monde. Il importe cependant de s’assurer qu’ils ne privent pas du droit de vote les électeurs pour qui les coûts connexes s’avèrent prohibitifs. Un citoyen est victime d’exclusion administrative s’il a officiellement et légalement le droit d’être inscrit et de voter mais qu’il se voit interdire d’exercer ce droit parce que le coût est trop élevé. Dans certains cas, les frais d’obtention d’une carte d’identité de l’électeur ont été perçus comme une cause d’exclusion administrative. Par exemple, le gouvernement d’un pays n’imposait pas de frais pour délivrer une carte d’identité, mais les électeurs devaient quand même payer les photographies et les timbres officiels, et s’exposaient à une perte de salaire pour le temps consacré à acquérir la carte. En fin de compte, le coût réel s’est révélé trop élevé pour bon nombre d’entre eux. Comme on pouvait s’y attendre, des électeurs par ailleurs admissibles ont été administrativement exclus du processus de vote.

RÉFÉRENCE

1. International Republican Institute (IRI), Haiti: Pre-Electoral Assessment of the June 25, 1995, Legislative and Municipal Elections, Washington: IRI, 1995, Appendice VI.

Carte d’information de l’électeur – Avantages et inconvénients

Les systèmes de carte d’identité de l’électeur varient du plus simple au plus complexe. Dans les systèmes plus simples, l’autorité électorale envoie à tous les électeurs admissibles une carte les avisant qu’ils sont inscrits pour voter dans une certaine circonscription, et leur expliquant où et quand ils peuvent voter. L’électeur présente la carte au bureau de vote le jour du scrutin, avec ou sans pièce d’identité supplémentaire (p. ex. permis de conduire avec photographie de l’électeur). Ce type de carte vise surtout à informer l’électeur et, en général, est utilisé dans les pays où l’on ne s’attend guère à ce que des électeurs cherchent à voter plusieurs fois ou à commettre un autre type de fraude électorale.

Dans d’autres pays, la carte d’identité de l’électeur est un instrument beaucoup plus important pour empêcher la fraude électorale. C’est pourquoi certaines autorités font des efforts supplémentaires pour intégrer des éléments de sécurité dans la carte :

• un revêtement laminé pour empêcher quiconque d’y changer les renseignements;
• les empreintes digitales de l’électeur sur la carte ainsi que sur le formulaire utilisé pour produire la liste électorale;
• une photographie de l’électeur;
• la signature de l’électeur;
• une impression de fond en couleurs autre que le noir pour prévenir la fraude par simple photocopie;
• un numéro d’identité de l’électeur qui correspond au numéro figurant sur le formulaire d’inscription et qui sert à contrôler le stock de formulaires et de cartes associées;
• l’adresse résidentielle de l’électeur.

Les cartes d’identité de l’électeur ont parfois joué un rôle crucial pour augmenter l’intégrité et donc la légitimité du processus électoral. Dans les pays où ces cartes contiennent beaucoup d’éléments de sécurité, elles sont devenues un moyen efficace d’identifier les citoyens. D’autres pays ont déjà d’autres modes d’identification des citoyens, et il n’est pas nécessaire que l’autorité électorale fasse double emploi.

La carte d’identité de l’électeur présente un certain nombre d’avantages :

• Il s’agit d’une forme d’identification fiable.

• La carte atteste que l’électeur est dûment inscrit.

• Elle peut comprendre plusieurs éléments d’identification (p. ex. photographie, signature, empreintes digitales) afin de mieux garantir que l’électeur est celui qu’il déclare être.

• Elle peut être marquée lorsque l’électeur obtient un bulletin de vote, ce qui empêche le vote multiple.

• La carte peut être conçue de façon à convenir à un électorat faiblement alphabétisé.

• Elle peut être un outil d’identification efficace quand beaucoup d’électeurs n’ont pas d’adresse fixe.

• Elle facilite le vote dans les zones où l’électeur peut ne pas être connu personnellement.

• Elle peut être émise en même temps que du matériel d’éducation électorale.

Il peut aussi y avoir des raisons moins tangibles pour favoriser les cartes d’identité de l’électeur. Par exemple, d’après une étude sur les cartes d’identité photographique, les cartes font que l’électeur se sent fier de participer au processus électoral.

La carte d’identité de l’électeur présente un certain nombre d’inconvénients :

• Elle peut être très coûteuse à produire et à mettre à jour. Tel n’est pas toujours le cas, mais les coûts augmentent à mesure que s’ajoutent des éléments de sécurité et que la carte s’impose comme la principale pièce d’identité du citoyen.

• Le coût élevé peut être assumé par le gouvernement, l’électeur ou les deux. Si les coûts sont à la charge de l’électeur, moins d’électeurs obtiendront la carte.

• Elle peut être volée ou perdue.

• La production de la carte exige une structure administrative importante.

• Elle doit être produite avec une technologie appropriée. S’il n’y a pas d’électricité là où l’inscription se fait et où les cartes sont délivrées, les cartes peuvent être scellées par un laminage à froid, ou ne pas être scellées.

• Certains électeurs se présenteront au bureau de vote sans leur carte. Des procédures doivent être élaborées pour parer à cette situation.

• Les cartes doivent être mises à jour périodiquement à cause de l’usure et parce que les photos sur les cartes deviennent obsolètes. D’où la nécessité de remplacer les cartes régulièrement.

• L’autorité électorale doit avoir un système fiable pour délivrer les cartes. Idéalement, la carte devrait être produite quand l’électeur s’inscrit, mais cela n’est pas toujours pratique ou faisable.

Inscription volontaire ou obligatoire

Inscription volontaire

L’inscription volontaire est basée sur le principe que le vote est un droit de citoyenneté et que les électeurs ont le choix de s’inscrire ou pas.

Il arrive toujours que certains électeurs décident de ne pas s’inscrire et, par le fait même, se privent du droit de voter. S’il y avait une répartition aléatoire dans la probabilité d’inscription électorale – c’est-à-dire si tous les types de citoyens s’inscrivaient dans des proportions égales, hommes ou femmes, jeunes ou vieux, habitants de zones urbaines ou rurales, riches ou pauvres, personnes instruites ou pas, etc. –, on pourrait conclure que l’inscription volontaire n’a pas d’effet sur le résultat d’une élection ou sur le choix des élus et des gouvernements.

Dans une grande diversité de démocraties, on remarque cependant des disparités entre ceux qui s’inscrivent et ceux qui ne le font pas. Par exemple, les hommes ont plus tendance à voter que les femmes, bien que l’écart ait diminué dans plusieurs pays au cours de la dernière génération. Les jeunes sont beaucoup moins susceptibles de s’inscrire et de voter que les citoyens d’âge mûr ou plus âgés. Les électeurs des secteurs urbains s’inscrivent davantage que ceux des secteurs ruraux, les riches davantage que les démunis, et les personnes très instruites davantage que les personnes peu instruites.

Si les personnes qui participent davantage ont des valeurs, des attitudes et des préférences politiques différentes de celles qui sont moins susceptibles de participer, il s’ensuivra que la participation et l’inscription volontaires influenceront le résultat de l’élection en favorisant les personnes qui ont plus tendance à s’inscrire et à voter. Si le segment de la population qui s’inscrit pour voter est systématiquement orienté d’une certaine façon ou n’est pas représentatif de la population en général, il se peut que le résultat de l’élection manque de légitimité.

Inscription obligatoire ou quasi obligatoire

L’inscription obligatoire ou quasi obligatoire est basée sur le principe que voter dans une démocratie n’est pas seulement un droit mais une responsabilité du citoyen. Quiconque omet de s’inscrire et de voter est vu comme un citoyen qui manque à son devoir.

Si le vote est obligatoire, comme en Australie, l’inscription aussi est obligatoire, bien que cet aspect de la loi ne soit pas nécessairement appliqué. Les pays où le vote est obligatoire ont toujours un taux de participation beaucoup plus élevé que les pays où le vote est volontaire. De plus, si le vote est obligatoire, l’autorité électorale est davantage tenue de faciliter l’inscription et le vote.

Dans les pays où c’est le gouvernement qui amorce le processus d’inscription – en effectuant un recensement de porte en porte ou en tenant un registre civil obligatoire – l’inscription est presque obligatoire. Par exemple, un citoyen peut refuser de répondre aux questions du recenseur, mais une demande officielle de renseignements du recenseur peut inciter davantage les citoyens à répondre et à s’inscrire. Dans les pays où il y a un registre civil, les citoyens sont souvent obligés officiellement et légalement de déclarer les changements dans leur statut personnel à l’autorité civile. Ainsi, on peut considérer qu’une liste électorale basée sur les données d’un registre civil a été produite grâce à une inscription obligatoire de facto.

L’inscription obligatoire offre une liste plus exhaustive de tous les électeurs admissibles et permet une évaluation plus complète du taux de participation par rapport aux électeurs admissibles. La mesure réelle du taux de participation à une élection est le nombre de personnes qui ont voté relativement à la population en âge de voter, et cette proportion peut indiquer l’efficacité d’un programme d’inscription des électeurs.

Dans un système d’inscription obligatoire, les citoyens comprennent davantage que le vote est un devoir et une responsabilité civiques. Quand l’inscription et le vote sont obligatoires, chaque citoyen doit voter à la fois pour lui-même et pour l’ensemble de la communauté. En d’autres termes, il doit voter pour que le système démocratique soit en santé et pas seulement pour que ses préférences personnelles soient reflétées dans le choix des élus.

Questions générales

Cette section examine les avantages et les inconvénients de divers systèmes d’inscription électorale, dont les trois types principaux :

• liste périodique
• registre permanent (ou liste permanente)
• registre civil

Aucun type de système d’inscription n’est le meilleur dans tout pays et en toute circonstance. Il importe de choisir le système qui convient le mieux au contexte. (Voir Les différentes méthodes – Avantages et inconvénients.)

Cette section traite aussi de plusieurs questions importantes liées à l’administration des systèmes d’inscription électorale :

• Aspects administratifs. Les procédures d’inscription peuvent varier, mais plusieurs questions et préoccupations sont communes à tous les cas, notamment le choix du système, la planification logistique ainsi que la sélection et la formation des employés.

• Encourager l’inscription. L’actualité, l’exactitude et l’exhaustivité sont les trois critères de rendement pour l’inscription des électeurs. Pour bien réussir selon ces critères, l’inscription doit être simple et conviviale, sans frais financiers directs pour les électeurs.

• Caractéristiques des électeurs admissibles. Les critères déterminant qui peut voter sont normalement établis par la loi. Ils doivent être assez larges pour que pratiquement tous les résidents adultes ayant la citoyenneté du pays puissent s’inscrire pour voter.

• Preuve d’identité des électeurs. Une fois les critères d’admissibilité établis, l’autorité électorale les administre et définit des normes et procédures pour que les électeurs prouvent qu’ils sont inscrits. La carte d’identité de l’électeur peut servir à cette fin.

• Inscription volontaire ou obligatoire. Ce choix relève normalement des élus et non des administrateurs électoraux. Toutefois, dans un système d’inscription obligatoire, les administrateurs doivent s’employer à faciliter le processus tout en assurant l’intégrité de la liste électorale.

• Inscription par le citoyen ou par l’État. Ce choix aussi appartient normalement aux autorités politiques. Dans les deux systèmes, il existe plusieurs façons de faciliter l’inscription des électeurs.

• Inscription des électeurs non résidents. De plus en plus, on permet aux électeurs de s’inscrire et de voter même s’ils sont à l’extérieur de leur circonscription ou de leur pays au moment de l’élection. Des mécanismes d’inscription ont été élaborés à cette fin.

• Partis politiques et groupes d’intérêt. Les autorités électorales doivent demeurer en contact avec les intervenants, surtout les partis politiques, dans le cadre du processus d’inscription. Les intervenants peuvent jouer un rôle clé en appuyant le processus d’inscription. Ils confèrent ainsi de la légitimité à l’élection.

• Lieu de scrutin. L’opération d’inscription électorale peut aider à choisir des lieux de scrutin équitables, politiquement neutres et accessibles.

• Inscription anonyme. Certains électeurs préfèrent, pour des raisons valables, que leur nom et d’autres renseignements (p. ex. numéro de téléphone, adresse) n’apparaissent pas sur une liste électorale publiée. Les autorités électorales doivent souvent prévoir des mécanismes pour l’inscription de ces électeurs anonymes ou « silencieux ».

• Inscription à divers paliers de gouvernement. Dans beaucoup d’endroits, les gens peuvent voter à des élections pour différents paliers de gouvernement – local, régional, national ou autre. Il faut une liste électorale appropriée à chaque palier. Pour préparer les listes, il y a un éventail d’options impliquant divers niveaux de collaboration entre paliers.

• Les dispositions contre la fraude sont nécessaires pour l’intégrité électorale. Il existe des techniques pour prévenir la fraude électorale commise par des individus, des groupes ou des gouvernements.

• Utilisations secondaires de la liste électorale. Le registre des électeurs peut être utile à des fins secondaires, dont l’établissement de plafonds de dépenses pour les partis politiques (selon une formule axée sur le nombre d’électeurs) ou l’orientation des décisions relatives aux limites des circonscriptions.

• Formulaires en plusieurs parties. Les formulaires papier utilisés par les autorités électorales pour l’inscription peuvent être conçus pour accroître l’efficacité de l’enregistrement et de l’utilisation des données.

• La sous-traitance de la gestion du matériel et des services peut offrir des avantages importants aux autorités électorales, mais des mesures de protection sont nécessaires pour maintenir l’intégrité de l’inscription et du vote.

• L’informatisation peut grandement aider au processus d’inscription, qui comprend la collecte, l’enregistrement, le stockage, le classement et l’impression de renseignements électoraux de base. L’informatisation comporte toutefois des avantages et des inconvénients. Il est important d’évaluer les deux pour faire un choix éclairé.

• Technologie. Outre les ordinateurs, d’autres technologies sont utiles pour l’inscription des électeurs, surtout les technologies de partage, d’entreposage et de transmission des données.

• Inscription en ligne. Plusieurs administrations électorales envisagent d’implanter des mécanismes d’inscription électronique afin de faciliter le processus d’inscription. Diverses options pourraient convenir à diverses situations.

• L’inscription ciblée vise à atteindre des groupes particuliers d’électeurs dont le taux d’inscription est historiquement plus bas que la moyenne. Parmi ces groupes figurent notamment les jeunes, les membres des communautés ethniques et les femmes.

• Méthodes d’inscription des électeurs et participation. L’autorité électorale doit-elle chercher activement à atteindre des taux d’inscription élevés dans tous les segments de la population ou de tels efforts risquent-ils de compromettre la neutralité de l’administration électorale? Une approche plus neutre est-elle préférable?

• Considérations financières. L’inscription des électeurs est une des composantes les plus coûteuses du processus électoral. Différents facteurs influencent les coûts et il existe diverses façons de rendre le processus plus efficace et plus efficient.

Méthodes d’inscription des électeurs et participation

L’inscription est généralement une condition préalable au vote. Pour pouvoir exprimer leur point de vue dans le processus démocratique, il faut que les citoyens soient inscrits. Les autorités électorales mènent souvent des campagnes ciblées pour inscrire des groupes qui sont moins susceptibles de participer aux élections, comme les jeunes, les femmes, les pauvres ou les membres des minorités ethniques (voir Inscription ciblée). Cette pratique soulève une question importante : l’autorité électorale est-elle chargée de garantir que la participation électorale reste élevée ou de réduire les différences dans les taux de participation des différents groupes de population? Est-ce qu’il ne reviendrait pas plutôt aux militants des partis politiques de faire voter les gens au moment de l’élection?

Les administrateurs électoraux ne s’entendent pas sur cette question. Certains estiment qu’une de leurs principales responsabilités est d’assurer une grande participation électorale. Il s’ensuit qu’autant de personnes que possible doivent figurer sur la liste électorale et qu’elles doivent être largement représentatives de la population dans son ensemble. Habituellement, les administrateurs électoraux qui sont de cet avis ont recours à des initiatives d’inscription ciblée et implantent des programmes d’éducation électorale pour sensibiliser tous les membres de la communauté et favoriser leur participation politique.

À l’inverse, d’autres administrateurs électoraux considèrent qu’ils doivent donner à tous électeurs la possibilité de participer, mais sans exercer de pression pour qu’ils le fassent. Autrement dit, le rôle de l’autorité électorale serait simplement d’assurer que les mêmes règles s’appliquent à tous, d’adresser ses messages à tous les citoyens et de prévoir un processus d’inscription qui soit également accessible à tous les électeurs potentiels. Les tenants de ce point de vue font souvent valoir qu’ils sont des administrateurs électoraux non partisans et qu’ils doivent être perçus comme impartiaux. Une campagne d’inscription ciblée ou un effort pour augmenter la participation de certains électeurs seulement risque d’aider certains partis plus que d’autres. Si tel est le cas, toute initiative de ce type compromet l’indépendance politique de l’autorité électorale.

Il s’agit là d’une question épineuse, et aucune réponse ne convient à tous les administrateurs électoraux en toute circonstance. Dans la mesure du possible, il est utile de codifier les principes de fonctionnement de l’autorité électorale de façon à ce qu’un changement dans sa haute direction n’entraîne pas un changement abrupt dans ses activités.

Considérations financières

L’inscription des électeurs est souvent l’aspect le plus coûteux d’une élection, du moins pour les administrateurs électoraux. Bien entendu, les partis et les candidats peuvent investir des sommes importantes dans leurs campagnes électorales, mais il s’agit souvent de fonds privés. Dans certains pays, les partis reçoivent un financement public qui couvre une partie ou la totalité de leurs dépenses opérationnelles et de campagne. Néanmoins, l’inscription des électeurs est souvent l’élément budgétaire le plus considérable pour les administrateurs électoraux.

L’inscription est coûteuse parce qu’elle implique un large éventail de responsabilités. Il faut recueillir les données à jour de chaque électeur admissible dans une population qui peut varier de dizaines de milliers à des centaines de millions de personnes – une tâche d’envergure. L’inscription doit être exhaustive et inclusive. Elle joue aussi un rôle crucial dans le processus électoral en lui conférant de la légitimité. De plus, l’inscription se déroule souvent dans l’atmosphère survoltée d’une campagne électorale : les détails sont scrutés à la loupe et les erreurs peuvent prendre des proportions exagérées. 

Lorsqu’un gouvernement utilise une liste électorale périodique, l’inscription génère des coûts sur une période relativement restreinte plutôt que sur tout le cycle électoral, comme c’est le cas lorsque l’on emploie une liste permanente ou un registre civil. Les frais d’établissement d’une liste périodique peuvent compter pour beaucoup dans l’ensemble des dépenses électorales, mais ils semblent moins élevés lorsqu’on les compare aux coûts de maintien d’une liste permanente. Bref, qu’elle soit effectuée à partir d’une liste périodique ou permanente, l’inscription des électeurs comptera pour une très bonne partie de l’enveloppe budgétaire de l’autorité électorale. Les coûts liés à l’inscription sont également très élevés lorsqu’on a recours à un registre civil (peut‑être bien plus élevés que pour les deux autres sortes de liste), mais ils ne sont pas directement assumés par l’autorité électorale.

Les pointes de dépenses associées à l’utilisation d’une liste périodique y sont assurément pour beaucoup dans le choix d’un processus d’inscription électorale. Les autres facteurs à prendre en compte sont la capacité d’utiliser un processus d’inscription informatisé et la capacité de partage de données entre les organismes gouvernementaux et l’autorité électorale. La liste permanente dépend des partenariats d’échange de données qui permettent à l’autorité électorale de recevoir les changements aux renseignements personnels communiqués par les citoyens à d’autres organismes publics, comme le service des postes, le service de l’impôt et les bureaux de permis de conduire. La mise à jour de la liste électorale grâce à ces renseignements permet de rentabiliser l’utilisation d’une liste permanente.

Déterminer les coûts

Lorsqu’on élabore des listes électorales exhaustives et inclusives, il faut tenir compte de beaucoup de questions qui peuvent affecter les coûts. Par exemple, combien de centres d’inscription devraient être établis? Combien de personnes devraient être formées pour y travailler? Devrait‑on délivrer des cartes d’identité des électeurs, ou seraient‑elles inutiles puisqu’en général, les citoyens ont déjà toutes les cartes d’identité nécessaires? Si l’on a recours à des cartes, devraient‑elles comprendre une photo, des empreintes ou d’autres éléments de sécurité? Si les cartes doivent être laminées, la lamination à froid est‑elle acceptable (sans besoin d’électricité)? Existe‑t‑il d’autres sources de données sur les électeurs qui pourraient servir à mettre à jour les listes, surtout des données sur les électeurs urbains qui se déplacent beaucoup? 

Il y a aussi la question de savoir comment les coûts sont répartis au départ. Sont‑ils concentrés dans les périodes entre les élections, plus importants pendant les années d’élections ou encore répartis également sur toute la période du cycle des élections? 

Les réponses à ces questions et à bien d’autres ont des effets considérables sur l’ensemble des coûts du processus d’inscription.

Coûts de l’informatisation

Les coûts liés à l’informatisation du système d’inscription risquent d’être élevés. Premièrement, la mise en place d’un système informatique exige des investissements initiaux en équipement, en logiciels et en personnel compétent. Il faut ensuite assurer le fonctionnement et la maintenance du système. Les coûts de maintenance à eux seuls peuvent être considérables si l’on actualise l’équipement et les logiciels à mesure que sortent de nouvelles versions et améliorations. Il faut également tenir compte des coûts continus de la formation des opérateurs et du personnel de soutien qui effectueront les mises à jour, ainsi que des coûts d’utilisation du système pendant et entre les scrutins.

Enfin, si la fonctionnalité administrative – c’est‑à‑dire la structure nécessaire au fonctionnement de l’opération d’inscription dans son ensemble – est intégrée au système informatique, des plans d’urgence seront nécessaires au cas où le système tomberait en panne. Ces plans peuvent prévoir le recours à une génératrice, à d’autres réseaux ou à d’autres systèmes de secours, ainsi qu’à des services de soutien fournis 24 heures sur 24 par des entrepreneurs. 

Établir un budget pour les coûts d’inscription

On peut difficilement comparer, d’un pays à l’autre, les coûts associés à l’inscription aux listes périodiques et permanentes, puisque la présentation du budget et les types de dépenses varient. Il est plus utile de considérer l’inscription des électeurs comme un processus comportant un certain nombre d’éléments distincts, et de dresser un budget axé sur la réalisation des objectifs fixés selon un cadre de travail préétabli. 

Les coûts d’inscription peuvent facilement accaparer une part toujours plus grande du budget des élections. Le gros des dépenses sera attribuable aux bureaux d’inscription locaux, mais assumé par l’autorité électorale centrale. Ces dépenses comptent divers éléments de base :

• la location de bureaux;
• l’équipement de bureau;
• les articles de papeterie;
• le recrutement de personnel;
• la formation du personnel;
• les salaires et les dépenses liées au personnel (surtout les frais de voyage);
• le matériel d’inscription (formulaires, cartes d’inscription, insignes du personnel);
• la production de cartes d’identité des électeurs (photographes, pellicules, appareils, toile de fond, plastique stratifié);
• les communications (téléphone, télécopieur, services postaux).

L’autorité électorale centrale peut restreindre les coûts d’inscription en imposant un plafond pour les dépenses associées aux salaires, aux heures de travail et à l’acquisition de matériel. Elle peut également fixer des limites pour la grandeur et la qualité des bureaux ainsi que pour l’équipement loué ou acheté pour les bureaux. De plus, elle peut établir des règles concernant les dépenses admissibles.

Cependant, l’autorité électorale devrait avoir une certaine marge de manœuvre relativement à son budget d’inscription, en cas de dépenses imprévues. Par exemple, si une administration utilise une liste permanente, il se peut qu’on découvre, pendant la période de révision, que cette liste contient des données incorrectes concernant un nombre d’électeurs plus important que prévu. Certaines mesures pourraient alors être nécessaires, comme l’embauche de personnel supplémentaire, la location d’équipement additionnel et la négociation d’autres marchés de services, ce qui entraînerait une augmentation des coûts au‑delà des limites prévues. Comme le processus d’inscription est fondamental pour assurer la légitimité des élections, les coûts supplémentaires à court terme doivent être acceptés. Grâce à une bonne planification basée sur l’expérience, il est possible de réduire au minimum les effets de ce genre d’activités imprévues.

Les facteurs qui contribuent à augmenter les coûts

Un certain nombre de facteurs ont tendance à accroître les coûts liés à l’inscription :

• L’utilisation de cartes d’identité des électeurs, surtout si elles comprennent une photo. (Ces cartes sont surtout utilisées par les administrations qui tiennent une liste permanente.) Bien que ces cartes coûtent cher à produire, les dépenses qui y sont associées peuvent être justifiées par l’amélioration de la qualité découlant de l’identification plus efficace des électeurs. Les éléments de sécurité devraient être choisis en fonction de leur potentiel à accroître considérablement l’intégrité des cartes et de la liste des électeurs. Des techniques de vente persuasives peuvent convaincre les autorités électorales d’ajouter certains éléments de sécurité qui offrent peu d’avantages. Chaque élément de sécurité augmente le coût de la carte. 

• Populations de faible densité. Manifestement, l’autorité électorale n’a aucun contrôle sur ce facteur. Un plus grand nombre de recenseurs, de sections de vote et de centres d’inscription peuvent s’avérer nécessaires si la population est dispersée. Un des principes de l’inscription est que les dépenses à la charge des électeurs, comme les frais de transport ou les revenus de travail perdus, ne doivent pas être prohibitifs. L’autorité électorale a le devoir d’alléger le fardeau de l’inscription le plus possible, même si cela implique l’établissement d’un nombre assez élevé de centres d’inscription ou l’utilisation de bureaux d’inscription itinérants. Le même principe s’applique, que l’initiative de l’inscription incombe au citoyen ou à l’État.

• Durée de la période d’inscription. Plus la période d’inscription est longue, plus les coûts sont élevés. Les coûts peuvent être réduits en gardant cette période courte, et en utilisant un plus grand nombre de centres d’inscription et d’employés.

• Utilisation de matériel non standard. Si l’équipement utilisé dans le processus d’inscription ne correspond pas aux normes en vigueur, les coûts de production peuvent augmenter. Pour ce qui est des cartes d’identité de l’électeur, par exemple, il importe de trouver un type de carte et une dimension compatibles avec l’équipement prévu pour la lamination. Afin d’éviter les incompatibilités, il faut commencer par obtenir des estimations pour l’ensemble des dépenses – c’est‑à‑dire tous les éléments qui entrent dans la production des cartes, comme le papier, les diapositives et la lamination.

Économies et mesures d’efficacité

Certaines règles de base peuvent améliorer l’efficacité du processus d’inscription et en diminuer les coûts :

• Ne pas réinventer la roue. On en a appris beaucoup sur l’inscription des électeurs dans bien des démocraties. Adopter des méthodes qui ont fait leurs preuves.

• Utiliser les bases de données existantes. Si possible, utiliser les données fiables de bases de données existantes, comme les dossiers d’impôt.

• Combiner des activités pour améliorer l’efficacité. Lorsque l’on communique avec les électeurs concernant leurs renseignements d’inscription actuels, en profiter pour faire de l’éducation électorale (p. ex. emplacement des bureaux de vote).

• Viser un processus durable. Lors de la conception du processus d’inscription, prévoir des moyens d’utiliser les renseignements encore ou ailleurs.

• Utiliser un système intégré pour compiler et stocker les données. Le système de données établi pour un élément de l’inscription électorale peut servir pour d’autres éléments. Par exemple, les données recueillies pour dresser la liste électorale peuvent servir au découpage des circonscriptions.

• Partager l’information autant que possible. On peut ainsi éviter le chevauchement des tâches ou des efforts à différents niveaux d’administration. Certaines administrations recueillent pratiquement les mêmes données aux niveaux national et régional (l’État ou la province), ce qui entraîne des inefficacités difficiles à justifier.

Dispositions de lutte contre la fraude

La fraude électorale revêt différentes formes. Dans certains cas, elle peut être commise par des citoyens qui agissent individuellement ou en groupe organisé; dans d’autres cas, il peut s’agir d’une intervention gouvernementale en vue de truquer les résultats d’une élection. L’autorité électorale doit avoir l’indépendance nécessaire pour garantir le maintien de normes équitables dans le combat contre la fraude électorale par les citoyens et elle doit avoir l’assurance que le gouvernement n’aura pas recours à la fraude.

Fraude électorale par des individus

• Usurpation d’identité. Une forme commune de fraude électorale consiste à tenter de voter plus d’une fois, soit en obtenant une deuxième carte électorale, soit en prétendant être un autre électeur. Les pénalités pour usurpation d’identité ou double inscription, habituellement prévues au code électoral, sont des amendes, des peines d’emprisonnement, ou les deux.

• Vote sous l’identité de défunts. Une variante de l’usurpation d’identité consiste à chercher à voter plus d’une fois, d’abord en utilisant sa propre identité, puis en se servant de l’identité d’un défunt. Ce type de fraude peut être empêché si la liste électorale est tenue à jour et si l’on vérifie que les noms des personnes décédées sont rapidement retirés. Des amendes peuvent aussi servir de mesure de dissuasion.

• Fraude par bulletin de vote postal. Dans un système qui permet de voter par bulletin postal, le risque est que les bulletins soient demandés ou remplis par quelqu’un d’autre que l’électeur admissible. On peut préserver l’intégrité en interdisant à quiconque de demander un bulletin de vote pour quelqu’un d’autre, en exigeant une déclaration signée confirmant l’identité de l’électeur et en prévoyant des pénalités lourdes en cas de violation de ces règlements.

Fraude électorale par des groupes ou des gouvernements

• Comptage en double (ou erroné) des bulletins de vote. Une façon de voler une élection consiste à mal compter les bulletins de vote ou à bourrer l’urne de votes non valides. Différentes mesures peuvent être utilisées pour empêcher ces pratiques frauduleuses : permettre seulement aux membres du personnel électoral de déposer des bulletins dans l’urne; utiliser des urnes transparentes; et compter les bulletins en présence de représentants des partis politiques et d’observateurs indépendants nationaux et internationaux qui attestent l’équité du processus.

• Intimidation. Ceux qui veulent modifier l’issue d’une élection peuvent mener des activités d’intimidation pour décourager les électeurs de s’inscrire et, s’ils sont déjà inscrits, de voter le jour du scrutin. L’intimidation peut parfois être difficile à percevoir à cause des nombreuses formes qu’elle peut prendre, explicites et publiques, ainsi que d’autres plus subtiles. Néanmoins, l’autorité électorale doit être au courant des efforts d’intimidation des électeurs. Elle peut se faire aider en encourageant à dénoncer l’intimidation. Elle peut aussi travailler avec des groupes de la société civile et avec des observateurs électoraux nationaux et internationaux pour surveiller les activités d’intimidation.
   
• Exclusion de la liste électorale. Pour que les élections soient justes et équitables, il faut qu’elles permettent à tous les électeurs admissibles d’exprimer leurs préférences au moyen d’un bulletin de vote. Des tentatives peuvent être faites pour exclure certains groupes de citoyens de la liste électorale, en particulier si l’on sait qu’ils appuient un parti politique précis. L’autorité électorale doit être au courant de tout projet visant une telle tentative et veiller à ce qu’il n’aboutisse pas. Le risque est qu’en essayant d’inclure un certain groupe de personnes sur la liste électorale, l’autorité électorale peut être perçue comme cherchant à faire tourner l’élection en sa faveur.

Inscription à différents paliers de gouvernement

Dans bon nombre de pays, les citoyens sont régis par des administrations multiples, chacune pouvant organiser une élection. Par exemple, un citoyen peut habiter dans une zone relevant à la fois d’une autorité municipale, régionale, provinciale, nationale et même supranationale (ou internationale).

Pour organiser une élection, chaque administration doit posséder une liste des électeurs admissibles. Il n’est pas efficace que chacune élabore et tienne sa propre liste, car cela entraînerait un double emploi important, bien que certaines administrations le fassent malgré tout. En fait, dans des contextes d’administrations multiples, les autorités électorales ont diverses options :

• Collecte séparée de données, listes séparées. Chaque administration collecte et tient ses propres données d’inscription électorale, sans accords de partage avec d’autres administrations. Les différents paliers de gouvernement fonctionnent alors de façon relativement autonome, mais inefficace, avec beaucoup de double emploi. Il peut y avoir des motifs valides pour adopter cette approche. Par exemple, si chaque administration se sert d’une liste électorale périodique et effectue un recensement complet dès le début d’une campagne électorale, elle a peu à gagner du partage des données avec une autre administration – en particulier si dans cet autre endroit le cycle électoral est différent et s’il existe une liste électorale qui pourrait être presque aussi ancienne que la liste antérieure de l’administration sur le point d’entamer l’étape de l’inscription.

• Partage des données, listes séparées. Les administrations partagent les données sur les électeurs, en particulier les changements de statut (p. ex. personnes qui ont atteint l’âge de voter, ont changé d’adresse ou sont décédées). Par ailleurs, chacune garde indépendamment le contrôle sur l’élaboration et la mise à jour de sa liste électorale. Cette approche a plus de chances d’être suivie si au moins une administration tient une liste permanente mais que les cycles électoraux des administrations ne coïncident pas. Cet arrangement ressemble au partenariat de partage des données qu’une autorité électorale peut avoir avec tout autre organisme public. Parce que chaque autorité électorale est chargée de mener des élections dans la zone qu’elle dessert d’après le calendrier de son organe législatif, chacune continue de contrôler l’élaboration et la tenue de sa propre liste électorale.

• Partage des données, liste commune. Les administrations partagent pleinement l’information et tiennent une liste électorale commune. Différents facteurs peuvent militer en faveur d’une telle formule : l’une d’elles est l’existence d’une disposition constitutionnelle obligeant un palier de gouvernement à élaborer et à tenir une liste électorale pour plusieurs administrations. Par exemple, dans certains pays, la responsabilité de la liste électorale incombe à l’État (au palier inférieur à la nation) tandis que, dans d’autres, elle incombe au gouvernement national. Une liste commune peut aussi être une solution judicieuse si des élections ont lieu pour des postes dans différentes administrations en même temps. Mais la situation devient plus compliquée si les administrations ont des critères différents d’admissibilité des électeurs. Dans ce cas, l’information nécessaire doit être enregistrée, et les travailleurs électoraux doivent être formés à délivrer des bulletins de vote différents selon les critères d’admissibilité applicables aux électeurs.

Emplacement des bureaux de vote

Un des principes de l’administration électorale efficace est que l’emplacement d’un bureau de vote ne doit constituer ni un avantage ni un désavantage pour un parti ou un groupe politique. Le processus d’inscription électorale peut aider à choisir des lieux équitables et politiquement neutres pour les bureaux de vote. Voici comment :

• Parfois la liste électorale sert à déterminer la taille et, dans une certaine mesure, les limites des circonscriptions. Souvent le nombre d’électeurs par circonscription doit se situer dans une fourchette particulière, quoique d’autres facteurs puissent être pris en compte, comme la représentation de communautés d’intérêts, d’autres limites géographiques (frontières d’États ou de provinces) ou l’attribution d’un nombre minimal de sièges à une unité infranationale à l’assemblée législative. Au lieu de reposer sur la liste électorale, les circonscriptions sont parfois fondées sur les données d’un recensement démographique.

• À l’intérieur des circonscriptions, la liste électorale peut servir à établir le nombre requis de bureaux de vote et à aider à en choisir l’emplacement. Le nombre de bureaux de vote dans une zone est fonction du nombre d’électeurs admissibles et du temps estimatif qu’il faut pour voter, compte tenu des périodes de pointe probables durant la journée.

• Si l’inscription se fait par un recensement porte-à-porte, les recenseurs peuvent être en mesure de fournir de l’information sur des emplacements éventuels pour les bureaux de vote. Ils doivent parcourir à pied la zone qui leur est attribuée dans une circonscription électorale. Comme ils sont souvent issus de la communauté géographique qu’ils servent, il se peut qu’ils comprennent mieux la configuration de la collectivité ainsi que les éventuels problèmes d’accès dans certains secteurs. Demander conseil aux recenseurs pour l’implantation des bureaux de vote est une façon d’exploiter l’information stratégique obtenue par ces derniers dans le cadre de leurs fonctions.

Inscription anonyme

L’inscription anonyme est l’inscription des électeurs dits « silencieux ». Cette pratique consiste à inclure certaines personnes sur la liste électorale mais de manière à ce que leur nom ou toute autre caractéristique (p ex. adresse) ne figure pas dans une version publiée ou distribuée de la liste électorale. Dans certains cas, l’autorité électorale tient une liste distincte de ce type d’électeurs.

Ces personnes souhaitent demeurer anonymes pour différentes raisons, la plus courante étant qu’elles ont été victimes de violence conjugale et craignent pour leur sécurité personnelle. De manière similaire, les victimes de crime peuvent craindre que le coupable, une fois sorti de prison, découvrent où elles se trouvent et cherche à se venger.

L’autorité électorale, en s’engageant à respecter cet anonymat, doit être en mesure de tenir sa promesse. De plus, on s’entend généralement sur le fait que personne ne devrait être privé de ses droits démocratiques pour avoir été victime de violence conjugale ou d’un acte criminel. Par contre, l’inscription anonyme semble ne pas concorder avec le principe d’ouverture et de transparence dans le processus électoral. Du moins en théorie, une liste anonyme pourrait servir à couvrir une fraude électorale à grande échelle si un très grand nombre d’électeurs y étaient inscrits et si la liste ne pouvait pas être examinée de la façon habituelle par les citoyens et les partis politiques ou leurs agents.

Comme dans beaucoup d’aspects de l’administration électorale, la meilleure solution réside dans un équilibre entre le besoin de confidentialité d’un nombre relativement restreint de personnes ayant des raisons légitimes de vouloir rester anonymes et le besoin d’ouverture et de transparence de l’administration électorale. L’autorité électorale peut exiger que tout électeur désirant figurer sur une liste anonyme fournisse la preuve que sa sécurité personnelle est menacée. Elle peut aussi permettre l’examen de cette liste, pour vérification, par un petit nombre de représentants des partis qui auraient prêté un serment de confidentialité.

Inscription ciblée

L’inscription ciblée est une opération visant à atteindre un groupe d’électeurs, habituellement parce qu’il affiche des taux d’inscription inférieurs à ceux de la population générale. Parmi les groupes qui peuvent être ciblés, citons les jeunes électeurs, les membres des communautés ethniques, les pauvres et les sans-abri, les femmes, les électeurs vivant à l’étranger et les électeurs urbains très mobiles.

Les jeunes électeurs

Comme les jeunes affichent les taux de vote historiquement les plus faibles, l’autorité électorale peut lancer une initiative pour augmenter l’inscription des jeunes électeurs. Dans le cadre de l’initiative, elle peut mettre en œuvre un programme d’éducation électorale axé sur la jeunesse et qui pourrait aussi servir dans le cadre de programmes d’instruction civique au secondaire. Pour intéresser les jeunes et les faire participer au processus de vote, l’autorité électorale peut organiser des spectacles publics comme les événements « Rock the Vote » qui ont eu lieu récemment dans certains pays. L’autorité électorale peut aussi créer un registre provisoire des jeunes qui auront l’âge de voter dans un ou deux ans et qui, une fois qu’ils auront atteint cet âge, pourront être automatiquement transférés dans la liste électorale générale.

Les membres des communautés ethniques

Les électeurs des communautés ethniques peuvent se heurter à des obstacles linguistiques importants. Ils peuvent aussi n’avoir qu’une faible compréhension du processus démocratique ou de leur droit de s’inscrire et de voter. Pour remédier à ces problèmes, l’autorité électorale peut diffuser l’information électorale dans plusieurs langues. Le dialogue avec les dirigeants d’une communauté ethnique peut aider à déterminer des stratégies favorisant la participation active de cette communauté au processus électoral.

Les pauvres et les sans-abri

Les membres les plus pauvres de la société ont moins de probabilités de s’inscrire ou de participer à la vie politique. Parfois, les règles d’inscription exigent que l’électeur ait une adresse fixe; les personnes incapables de répondre à cette exigence peuvent se trouver dans l’impossibilité de s’inscrire. La solution pourrait être de permettre à ces personnes d’utiliser l’adresse d’un refuge pour sans-abri de leur collectivité. Dans une ville comptant plus d’une circonscription électorale, les sans-abri peuvent se voir attribuer des adresses dans des refuges partout dans la ville. Ils seront ainsi inscrits en nombres plus ou moins proportionnels dans chaque circonscription, ce qui égalisera l’effet de l’inscription de ce groupe d’électeurs.

Les femmes

Certaines sociétés maintiennent encore des obstacles sociaux et culturels, voire juridiques, à la participation politique des femmes. Une campagne d’inscription ciblée sur les femmes peut viser à leur donner accès à du matériel d’éducation électorale pour les encourager à s’inscrire et à voter; le matériel est placé dans des lieux où les femmes ont de bonnes chances de les voir. Bon nombre d’autorités électorales collaborent avec des organisations de femmes pour que le message circule efficacement.

Les électeurs vivant à l’étranger

Un nombre croissant de citoyens cherchent du travail très loin de leur domicile, souvent même à l’étranger. Il arrive que l’autre parent reste au pays avec les enfants pendant que ces citoyens travaillent à l’étranger pendant des périodes prolongées. Malgré tout, ces citoyens maintiennent des liens étroits avec leur pays d’origine et s’identifient avec lui. Une opération d’inscription ciblant ces personnes pourrait inclure des visites spéciales de l’autorité électorale auprès d’administrations étrangères pour inscrire les électeurs ou la mise en place d’un programme d’éducation électorale qui les informe sur leurs droits démocratiques et sur la façon de les exercer.

Les électeurs urbains très mobiles

Dans les grands centres urbains des démocraties économiquement avancées, jusqu’à 20 % des personnes changent d’adresse tous les ans. Dans un pays doté d’une liste permanente, l’autorité électorale doit faire un effort considérable pour surveiller ces changements entre les élections.
À l’approche d’une élection, beaucoup de ces électeurs (dont un pourcentage disproportionné de jeunes) ont de fortes probabilités d’être inscrits de façon erronée. Une opération d’inscription ciblée pour ce groupe pourrait comprendre une campagne d’éducation électorale combinée avec un recensement porte-à-porte hautement ciblé.

Inscription en ligne

Bon nombre d’autorités électorales affichent sur leur site Web des documents relatifs à l’inscription électorale. Il existe différentes options pour la présentation et l’utilisation de ces documents électroniques :

• Le site Web de l’autorité électorale contient beaucoup de renseignements pour l’électeur, y compris de l’information sur l’inscription. Cette information se limite à des descriptions et des explications. Les formulaires d’inscription ne sont pas sur le site.

• Le site Web de l’autorité électorale contient beaucoup de renseignements pour l’électeur, y compris de l’information sur l’inscription. Il contient aussi des formulaires téléchargeables. Pour s’inscrire, il faut imprimer le formulaire, le remplir et le renvoyer à l’autorité électorale. Cette approche convient aux administrations où des mesures de sécurité sont nécessaires pour l’inscription – par exemple, quand un ou plusieurs électeurs inscrits doivent servir de témoins pour la demande d’inscription d’un électeur.

• L’autorité électorale fournit des services complets d’inscription en ligne. À partir du site Web, l’électeur peut vérifier l’information dans son dossier personnel d’électeur, ou même la mettre à jour. Une personne qui n’est pas encore inscrite peut lancer le processus directement sur le site Web. Dans certains cas, elle peut exécuter toutes les étapes sans jamais imprimer un formulaire ou tout autre document à partir du site Web. Évidemment, s’il faut un témoin dans le processus, l’inscription entièrement électronique n’est pas une solution pratique.

Sous-traitance

Sécurité dans l’inscription électorale

En général, l’inscription des électeurs demande un niveau relativement élevé de sécurité. Il existe souvent des mesures de contrôle visant l’utilisation de la liste électorale, et son utilisation abusive constitue une infraction punissable. Souvent, l’utilisation du registre électoral, et de la liste électorale sur laquelle il est fondé, est réservée à l’autorité électorale et, par l’intermédiaire de celle-ci, aux partis politiques. Toutefois, les partis, les candidats et leurs travailleurs, qui ont habituellement un accès restreint à la liste, en reçoivent souvent quelques exemplaires, ont le droit de l’utiliser à peu près seulement pour la campagne électorale et, en général, ne sont pas autorisés à la distribuer. Des mesures encore plus strictes sont imposées pour contrôler l’utilisation de la liste des électeurs « silencieux », qui n’est pas mise à la disposition du public pour examen et n’est pas non plus distribuée aux partis pour les activités de campagne.

L’option de la sous-traitance

Malgré ces restrictions de sécurité, ce ne sont pas tous les travaux liés à la liste électorale qui doivent être effectués par les employés de l’autorité électorale. Certaines tâches peuvent être sous-traitées, selon des normes acceptables, à d’autres organismes gouvernementaux ou au secteur privé. En voici quelques exemples :

• Informatisation. L’autorité électorale achète le matériel informatique de base qui servira à l’inscription des électeurs, mais le logiciel requis pour générer une liste électorale peut être développé à contrat par un développeur de logiciels. Un entrepreneur peut aussi se voir confier la gestion du système. Dans une administration dotée d’une liste périodique, l’inscription des électeurs n’occupe qu’une petite portion du cycle électoral, et il n’est pas efficace pour l’autorité électorale de conserver à son service en tout temps tous les employés requis pour l’entretien du système informatique. En fait, le système informatique lui-même connaîtrait probablement une grande expansion immédiatement avant le début de l’inscription et serait probablement fermé très vite après la fin de l’inscription. Il y aurait une pointe d’activité similaire pour les réseaux informatiques nécessaires pour rattacher les centres d’inscription ou les bureaux de recensement à l’administration centrale de l’autorité électorale. Voilà une autre tâche qu’il est logique de sous-traiter.

• Gestion du matériel. L’inscription électorale est souvent un processus qui exige beaucoup de matériel – formulaires papier, stockage de formulaires remplis, matériel de bureau, matériel d’éducation électorale, etc. Les tâches essentielles sont, entre autres, le stockage, le transport et la livraison du matériel, ainsi que la production et l’impression du matériel d’inscription et d’éducation électorale. La sous-traitance de ces fonctions peut améliorer l’efficacité.

• Équipement de communication. Les besoins en équipement de communication augmentent pendant l’inscription, surtout dans une administration qui utilise une liste périodique. La sous-traitance peut très bien être la meilleure façon d’établir, d’entretenir et, le moment venu, de démanteler une infrastructure de communication.

• Production des cartes d’identité de l’électeur. La sous-traitance peut être la bonne solution pour la production des cartes d’identité de l’électeur. Les cartes dotées de caractéristiques de sécurité peuvent être assez chères à produire. S’il faut que les cartes soient produites à l’intérieur de périodes limitées, l’impartition peut offrir une qualité acceptable à prix moindre.

Mesures de protection en cas de sous-traitance

L’autorité électorale conserve la responsabilité du processus et de ses fonctions clés, même lorsqu’elles sont sous-traitées. Diverses mesures de protection aident à réduire le risque associé à une diminution de contrôle sur certains aspects du processus d’inscription :

• Lorsqu’une fonction est confiée à l’externe, établir des normes appropriées et claires. Inclure des normes de rendement claires dans le contrat.

• Insister sur l’importance du contrôle de la qualité. S’assurer que l’autorité électorale peut maintenir une surveillance claire sur le rendement, et possède le personnel requis à cette fin.

• Inclure dans le contrat les pénalités en cas d’inobservation, ce qui aide à garantir que le fournisseur partage le risque en cas de rendement faible. Le partage de risque garantit aussi que les intérêts de toutes les parties demeurent centrés sur la réalisation des objectifs prévus au contrat.

Formulaires en plusieurs parties

Les formulaires d’inscription électorale ont des formes et des styles très divers. Parfois, les électeurs peuvent s’inscrire en ligne, et les formulaires sont seulement électroniques. Ou le formulaire est affiché sur le site Web de l’autorité électorale, mais il doit être téléchargé, imprimé, rempli à la main et retourné soit en personne, soit par la poste. Parfois encore, seul le formulaire papier peut être obtenu auprès de l’autorité électorale ou d’un autre organisme public qui agit à titre de distributeur. Et certains formulaires doivent être remplis, non pas par l’électeur mais par un recenseur, un employé du centre d’inscription ou un autre fonctionnaire.

Lorsque cela est possible et pratique, les autorités électorales optent souvent pour un formulaire comportant plusieurs parties détachables. L’une des raisons en est que ce type de formulaire peut inclure une carte d’identité détachable, qui est remise à l’électeur au moment où l’inscription est terminée. La carte indique le nom et l’adresse de l’électeur, la date de l’élection, l’emplacement du bureau de vote, les heures d’ouverture et, dans certains cas, un numéro d’identité d’électeur. L’information personnelle qui se trouve sur la carte détachable correspond exactement à celle de la partie conservée par l’autorité électorale.

Diverses caractéristiques de sécurité peuvent être incluses dans un formulaire en plusieurs parties. Par exemple, un numéro d’inscription peut être imprimé sur la partie que l’autorité électorale conserve, ainsi que sur la carte d’identité de l’électeur, qui peut être détachée
(la numérotation aide les fonctionnaires à surveiller la distribution des formulaires). Les deux parties peuvent porter la photographie ou les empreintes digitales de l’électeur. Certaines administrations exigent la signature d’un ou plusieurs témoins, eux aussi électeurs inscrits, qui attestent l’identité de la personne ayant rempli le formulaire d’inscription.

Le revêtement laminé est une autre caractéristique de sécurité. Il sert aussi à protéger la carte d’identité contre tout dommage. La pellicule de laminage peut être appliquée à chaud ou à froid, selon les conditions locales.

Les formulaires en plusieurs parties peuvent simplifier le partage des données. Par exemple, pour signaler un changement d’adresse au bureau de poste, on peut remplir un formulaire en double ou en triple exemplaire. Un des exemplaires va à l’autorité électorale, ce qui permet d’actualiser efficacement l’information relative à l’électeur.

Technologie

L’inscription électorale comporte des activités qui peuvent bénéficier du recours à la technologie – par exemple, l’enregistrement et le stockage des noms et d’autres données d’identification (adresse, citoyenneté, âge, sexe, etc.); l’impression de listes, parfois avec des critères de sélection multiples; le suivi des changements dans l’information; ou le partage des données avec d’autres organismes gouvernementaux. Dans le cas de l’inscription électorale, la technologie sert surtout à l’informatisation des listes électorales. Mais d’autres technologies ont aussi été adoptées pour améliorer le système d’inscription :

• Réseautage informatique. Les données d’inscription peuvent être saisies dans un ordinateur autonome, mais un grand avantage de l’informatique est qu’elle permet l’échange de données entre ordinateurs branchés en réseaux. Par exemple, dans un centre ou un bureau d’inscription, les ordinateurs sont habituellement mis en réseau et reliés à des bureaux régionaux ou nationaux. Les données d’inscription peuvent être recueillies au niveau local, où elles sont placées dans des fichiers électroniques avant d’être transférées à l’administration centrale de l’autorité électorale, qui les intègre dans le registre national. De son côté, l’administration centrale peut renvoyer les données locales aux bureaux locaux pour l’impression des listes électorales.

• Technologie de partage des données. L’autorité électorale, surtout si elle utilise une liste permanente, peut négocier des partenariats avec d’autres organismes gouvernementaux pour la mise en commun des changements qui interviennent dans les données personnelles des citoyens. Chaque partenaire peut utiliser une base de données différente. L’autorité électorale doit par conséquent élaborer ou acheter une technologie qui lui permet de lire et de traiter des données de différentes bases de données.

• Photographie numérique. Cette technique facilite l’inclusion des photographies des électeurs sur la liste électorale ou sur les cartes d’identité de l’électeur.

• Empreintes digitales numériques. Cette technologie a amélioré la qualité et réduit le coût de la prise d’empreintes digitales, une caractéristique essentielle de sécurité.

• Laminage. Le laminage de la carte d’identité de l’électeur peut la protéger contre des tentatives de modification et aider ainsi à réduire la fraude électorale. Le laminage peut être appliqué à chaud ou à froid. La technique à froid est particulièrement utile dans les endroits sans électricité.

• Numérisation des documents originaux. Cette technique permet à l’autorité électorale d’archiver des documents (certificats de naissance, passeports, etc.) prouvant formellement l’identité de l’électeur. La numérisation réduit aussi le besoin d’espace matériel pour stocker les fichiers.

• Présence sur Internet. Cela devient la règle pour les organismes publics. Sur son site Web, l’autorité électorale peut afficher de l’information sur ses activités, ainsi que du matériel d’éducation électorale.

Des outils technologiques intéressants sont largement disponibles. Il existe aussi dans la collectivité des administrateurs électoraux une expertise considérable dans l’évaluation des produits et services sur le marché. Il peut être bon de consulter des collègues quand on doit prendre une décision sur l’utilisation de diverses technologies ou qu’on doit formuler des recommandations au gouvernement à ce sujet.

Informatisation

Puisqu’une si grande part du travail de l’administration électorale consiste à recueillir, stocker, vérifier et mettre à jour des données sur l’identité des électeurs, les autorités électorales de différents pays ont commencé à informatiser beaucoup de ces processus. Les avantages sont clairs et souvent concluants. Les ordinateurs permettent de stocker de grandes quantités de données de façon sécuritaire, de traiter et de catégoriser les données de différentes façons et, par-dessus tout, de modifier des éléments comme les limites des circonscriptions en se reportant aux dossiers informatisés relatifs aux populations électorales. 

Cependant, dans certains cas, le contexte social, économique ou politique peut compliquer et même empêcher l’informatisation. Néanmoins, il est possible de mener des initiatives d’inscription réussies sur les plans de l’actualité, de l’exactitude et de l’exhaustivité. Si l’informatisation de l’inscription est de plus en plus répandue dans les démocraties économiquement avancées, on a commencé à se servir d’ordinateurs surtout durant la dernière génération, et en particulier la dernière décennie. Avant les années 1980 et 1990, les ordinateurs utilisés pour l’inscription étaient bien moins efficaces ou abordables qu’aujourd’hui.

Plusieurs administrateurs électoraux trouvent maintenant que les ordinateurs peuvent rendre certains aspects de l’inscription plus efficaces et abordables que par le passé. En fait, on les presse de plus en plus de « moderniser » l’inscription, ce qui pourrait les mener à opter pour des systèmes informatisés. La nécessité d’informatiser les opérations est souvent motivée par le besoin d’accélérer le processus et de classer les listes électorales de différentes façons (p. ex. par unités géographiques telles les sections de vote).

Il faut toutefois être conscient de ce qu’il en coûte pour élaborer et gérer des dossiers d’inscription informatisés. Il ne s’agit pas simplement de développer et installer des logiciels et du matériel informatique : il faudra du personnel compétent et hautement qualifié pour entretenir le système et le mettre à niveau régulièrement. Il importe donc d’évaluer avec soin les avantages et les inconvénients ainsi que la capacité réelle de maintien du système dans les années à venir. 

Avantages et inconvénients de l’informatisation

L’informatisation de divers éléments du processus d’inscription électorale peut réduire les coûts et accroître grandement la fiabilité des données. L’informatisation est particulièrement utile pour les tâches suivantes :

• la consignation initiale des renseignements relatifs à l’électeur;
• l’appariement des cartes d’identité de l’électeur, dont les numéros d’inscription, avec la base de données d’inscription électorale;
• le maintien d’une liste permanente et la communication aux électeurs des renseignements actuellement au dossier;
• l’impression de listes électorales préliminaires;
• le maintien de dossiers d’inventaire de matériel aux bureaux d’inscription locaux et à l’administration centrale;
• l’entrée de données afin de réviser la liste préliminaire;
• l’impression de la liste définitive;
• la gestion générale des dossiers;
• le dépistage de doubles inscriptions;
• la production de statistiques sur l’inscription par secteur géographique, âge, etc.;
• l’application de règles cohérentes et de normes pour les données figurant sur les listes;
• la distribution, à faible coût et sans gaspillage de papier, de la liste électorale en divers formats aux partis politiques;
• le maintien d’un système de suivi des changements apportés à chaque dossier d’électeur – par exemple, la personne à l’origine du changement, la justification du changement, les données modifiées, les dossiers touchés, etc.

L’informatisation comporte aussi des inconvénients :

• Protection des renseignements personnels et confidentialité. L’informatisation ne donne pas nécessairement lieu à des violations de confidentialité. Toutefois, compte tenu de la facilité de stocker, de partager et de transmettre des données informatisées, la possibilité de partage inapproprié ou illégal de données existe.

• Risque de vol. Un système informatisé lie étroitement le matériel informatique (qui attire grandement les voleurs) aux logiciels d’inscription électorale et aux renseignements connexes (qui n’attirent généralement pas les voleurs). Quand une liste électorale est préparée à la main, le matériel informatique et les renseignements sont normalement séparés. Par exemple, une machine à écrire utilisée pour dresser une liste électorale est entièrement indépendante de la liste même, qui existe sur papier. Toutefois, avec les listes informatisées, les renseignements sont normalement consignés dans l’ordinateur, donc inextricablement liés à celui-ci. Si l’ordinateur est volé, on perd aussi le logiciel et les données d’inscription.

• Échange inapproprié d’information. L’informatisation facilite l’échange entre organismes gouvernementaux de renseignements qui devraient peut-être être protégés (p. ex. dossiers médicaux ou fiscaux des particuliers).

• Coût. Le matériel informatique, les logiciels et l’entretien coûtent très cher. Un service continu d’entretien et de mises à niveau sera nécessaire ainsi qu’une infrastructure électronique pour exploiter le système efficacement.

Démarrage

Il n’existe pas de programmes informatiques standards pour les initiatives d’inscription électorale à grande échelle, mais les autorités électorales qui prévoient informatiser leurs listes électorales n’ont pas besoin de partir à zéro. Les responsables électoraux de pays qui ont pris le tournant informatique sont souvent en mesure d’offrir une aide appréciable. Il suffit de trouver un système adéquat pouvant être appliqué de façon raisonnablement efficace et efficiente. 

Les inquiétudes et les malentendus relatifs aux capacités et à l’utilisation des ordinateurs sont répandus. Par exemple, dans un cas où il était question d’introduire l’informatique, plusieurs craignaient que l’ordinateur puisse révéler l’appartenance d’un électeur à un parti politique ou à un groupe ethnique. Dans un autre cas, on craignait que les résultats de l’élection puissent facilement être manipulés par les autorités électorales ou le gouvernement. Dans un troisième cas, les promoteurs de l’informatisation soutenaient que l’ordinateur pourrait rectifier les erreurs de saisie de données ou les dossiers falsifiés ou mal remplis. Un projet pilote bien publicisé peut s’avérer très utile pour dissiper les idées fausses. 

Utilisations secondaires de la liste électorale

L’élaboration d’une liste électorale a pour but principal de séparer la fonction de vérification de l’admissibilité des électeurs et le processus de vote lui-même. L’inscription électorale consiste à certifier qu’une personne est admissible à voter et à l’informer de l’emplacement du bureau de vote où elle peut le faire et de la circonscription électorale (le cas échéant) où son vote sera compté. Il n’est pas absolument essentiel de séparer la vérification de l’admissibilité et le vote lui‑même, et certaines élections, même nationales, se sont tenues sans de liste électorale. Toutefois, il est beaucoup plus facile de gérer les activités le jour du scrutin si la certification a déjà été faite et a servi à produire une liste électorale.

La liste électorale remplit également d’autres fonctions qui viennent justifier encore davantage son coût. Voici certains domaines où elle se prête à des utilisations secondaires :

• Légitimité. Les élections démocratiques sont fondées sur le principe « une personne, une voix ». Ainsi, tous les électeurs admissibles doivent avoir la possibilité de voter, chacun doit pouvoir voter une fois, et seulement une fois dans un scrutin, et tous les votes exprimés doivent avoir la même valeur ou pondération. Une liste électorale – en particulier une liste qui a une grande valeur selon les critères d’actualité, d’exactitude et d’exhaustivité – confère une plus grande légitimité au résultat d’une élection en renforçant la primauté des principes démocratiques.

• Découpage en circonscriptions. Un territoire peut être découpé en zones géographiques appelées circonscriptions électorales, dont chacune choisit son propre représentant à l’assemblée législative. Entre autres principes, il faut veiller à ce que toutes les circonscriptions aient une population égale. Les responsables du découpage peuvent se guider d’après les données du recensement ou de la liste électorale.

• Éducation électorale. L’opération d’inscription peut être un élément clé d’une campagne d’éducation électorale. Au cours de cette opération, l’autorité électorale entre en contact avec la plupart des électeurs admissibles. Elle peut en profiter pour diffuser des renseignements importants comme la date, l’heure et le lieu du vote, tout en expliquant comment le système politique fonctionne, comment les élections améliorent la gouvernance et pourquoi la participation des citoyens est importante.

• Dépenses des partis. Parfois la taille de l’électorat sert à déterminer les dépenses des partis politiques, dont le montant que les partis peuvent dépenser dans une campagne nationale ou locale. Il peut donc y avoir un lien direct entre le nombre de personnes sur la liste électorale et les fonds qu’un parti ou un candidat peut dépenser durant une élection.

• Campagne de parti. Habituellement, les partis politiques reçoivent de l’information provenant de la liste électorale aux fins de leur campagne. La liste des noms et des adresses les aidera à faire du porte-à-porte pour distribuer du matériel de campagne et à utiliser les médias pour diffuser des messages importants. En faisant du porte-à-porte, les partis peuvent chercher à repérer des partisans probables en vue de les cibler dans leurs efforts pour inciter les sympathisants à voter.

• Identification des citoyens. Si l’inscription inclut la délivrance de cartes d’identité de l’électeur dotées de caractéristiques de sécurité, ces cartes peuvent aussi servir de cartes d’identité nationale. Parfois, les cartes d’identité de l’électeur sont d’une qualité telle qu’elles deviennent le principal moyen d’identification des citoyens.

• Marque de citoyenneté. Pour les électeurs nouvellement admissibles – c’est-à-dire les jeunes qui viennent d’atteindre l’âge de voter ou les immigrants qui répondent aux exigences du vote – l’inclusion sur la liste électorale est une marque de citoyenneté. Elle montre qu’ils sont devenus des participants à part entière de la collectivité politique, ce qui leur donne voix au chapitre dans le choix d’un gouvernement.

• Préparation du jour du scrutin. Parfois, l’opération d’inscription permet de détecter des problèmes qui pourraient se présenter le jour du scrutin. Par exemple, certains partis politiques ou groupes qui désirent nuire à la légitimité électorale peuvent chercher à troubler l’inscription. Autrement, l’inscription des électeurs peut fournir à l’autorité électorale de l’information stratégique pour guider des décisions sur des questions comme l’emplacement des bureaux de vote ou l’utilisation de bureaux itinérants.

• Signe de progrès démocratique. Dans un pays sortant d’un conflit, l’inscription électorale est un signe clair et sans équivoque que le processus démocratique est en bonne voie.

Partis politiques et groupes d’intérêts

L’inscription des électeurs implique de nombreux intervenants. Les principaux sont évidemment les citoyens et l’administration électorale. Mais d’autres peuvent s’intéresser au processus d’inscription parce que celui-ci peut influencer le résultat d’une élection. Ces intervenants sont le gouvernement, les militaires, les partis politiques, les groupes d’intérêts, les institutions sociales et religieuses, les gouvernements étrangers et les organisations internationales.

Partis politiques et inscription électorale

Les partis politiques s’intéressent beaucoup à l’inscription des électeurs parce que le système utilisé peut avoir une incidence directe sur la quantité de votes qu’ils obtiennent. L’une des stratégies bien connues pour remporter une élection est de contrôler la fréquentation des urnes : en encourageant ou non certains électeurs ou groupes d’électeurs à s’inscrire, un parti peut améliorer ses chances. Les trois critères clés de rendement pour une liste électorale sont l’actualité, l’exactitude et l’exhaustivité. Dans certains cas, l’administration électorale peut avoir de la difficulté à respecter ses cibles de rendement parce que des partis cherchent à limiter la taille de l’électorat ou à exclure certains types d’électeurs – par exemple, les personnes qui proviennent de certaines régions ou de certains groupes ethniques ou linguistiques. Si c’est le parti au pouvoir qui cherche à entraver l’inscription des électeurs, la situation devient encore plus difficile pour l’administration électorale. Bien sûr, ce ne sont pas tous les partis qui cherchent à infléchir la préparation de la liste électorale, mais les administrateurs électoraux doivent être conscients de ce type de danger.

Les partis politiques s’intéressent au processus d’inscription électorale, et les autorités électorales s’intéressent aux partis politiques pour les raisons suivantes :

• Les partis utilisent habituellement la liste électorale (souvent la liste préliminaire) à des fins de campagne. La liste leur permet de contacter les électeurs directement par des campagnes porte-à-porte ou par courrier.
• Les dépenses des partis sont parfois fondées sur le nombre d’électeurs inscrits sur la liste électorale. Ce nombre peut servir à déterminer la limite des dépenses de campagne du parti ou d’un candidat local. Le nombre d’électeurs sur la liste peut ainsi avoir une incidence directe sur le type de campagne que le parti ou le candidat peut mener.
• Si les autorités électorales font un recensement porte-à-porte, avec la hausse d’activités qui en découle pendant l’inscription des électeurs, elles comptent souvent sur les partis pour leur fournir des noms de recenseurs potentiels. Comme l’inscription doit être, et doit paraître non partisane, les recenseurs qui ont des liens avec les partis politiques travaillent habituellement en équipes de deux, chacun étant nommé par un parti différent.
• Les partis jouent souvent un rôle critique, implicitement ou explicitement, en cautionnant  le processus d’inscription. Ils confèrent ainsi de la légitimité à l’élection. Dans cette optique, il importe que les partis aient la possibilité de bien surveiller l’inscription des électeurs et que celle-ci se déroule de façon équitable et transparente.

Intérêts étrangers

Les gouvernements étrangers, les organisations étrangères non gouvernementales et les organisations internationales jouent un rôle important en aidant à l’administration d’élections  démocratiques et en fournissant du personnel et des services d’observation internationaux. Leur sceau d’approbation peut faire beaucoup pour garantir que l’élection constitue une expression légitime et définitive de la volonté du peuple.

Intérêts nationaux

Les intervenants nationaux autres que les partis politiques peuvent estimer, à juste titre, qu’ils ont un plus grand intérêt que les observateurs internationaux dans le processus électoral et son résultat. Ce qui est en cause est le contrôle du gouvernement. Certains intervenants peuvent être tentés de participer directement à la campagne au lieu de fournir de la surveillance et d’aider à promouvoir la légitimité du processus.

Dans la mesure du possible, il convient d’encourager tous les intervenants nationaux à œuvrer pour l’élaboration d’un système et de pratiques justes et impartiales en matière d’administration électorale. La communauté internationale peut militer en faveur de cette approche, avec l’aide d’observateurs électoraux internationaux. Elle peut aider à convaincre les intervenants nationaux qu’il est sage de privilégier l’implantation de pratiques justes et impartiales. Les surveillants électoraux nationaux jouent aujourd’hui un rôle de plus en plus important, souvent en collaboration avec des observateurs internationaux, dans la surveillance des élections et la préservation de la légitimité des élections.

Les différentes méthodes – Avantages et inconvénients

Il existe trois grandes méthodes d’inscription des électeurs :

• liste périodique
• registre permanent (ou liste permanente)
• registre civil

Chacune a ses avantages et ses inconvénients, et aucune n’est la meilleure dans tout pays et en toute circonstance. Il importe donc de choisir la méthode la mieux adaptée au contexte.

À plusieurs égards, la liste périodique est la méthode la plus simple. Une nouvelle liste des électeurs admissibles est produite à chaque élection. Comme il n’est pas nécessaire de la tenir à jour après le scrutin, elle n’exige guère de travail administratif en période non électorale. Pour la créer, cependant, l’autorité électorale doit déployer de grands efforts au cours de la période préélectorale, souvent à l’aide de personnel temporaire.

Le registre permanent (ou liste permanente) se fonde sur le travail d’inscription effectué antérieurement, et est mis à jour de façon régulière. Cette méthode demande un soutien administratif important et soutenu : l’autorité électorale a besoin d’effectifs importants tout au long du cycle électoral (c’est-à-dire toute la période allant d’une élection à l’autre). La mise à jour implique la surveillance des changements dans la population : citoyens ayant atteint l’âge de voter; décès; personnes ayant perdu le droit de vote à la suite d’une infraction criminelle; déménagements, etc. Dans beaucoup de pays, la loi n’oblige pas les citoyens à signaler les changements de ce genre à l’autorité électorale dans un délai donné. Pour obtenir ces renseignements, l’autorité électorale doit donc conclure des ententes d’échange de données avec d’autres ministères ou organismes publics, comme les bureaux des permis de conduire (registraires automobiles), le ministère du revenu ou le service des postes. La mise à jour est plus facile si chaque citoyen possède un numéro d’identité civique; sinon, il peut s’avérer difficile de vérifier les renseignements.

Il faut un soutien administratif encore plus important pour tenir un registre civil (appelé aussi registre de l’état civil), c’est-à-dire un registre où sont répertoriés le nom ainsi que d’autres caractéristiques des citoyens telles que le numéro d’identité civique, la date de naissance, l’adresse et le sexe. Ce type de registre sert à diverses fins publiques, dont la production de la liste électorale. Il est tenu par une autorité autre que l’autorité électorale – par exemple, le ministère du revenu. Les citoyens doivent s’assurer que leurs renseignements sont à jour dans le registre pour continuer de recevoir divers avantages collectifs (éducation, soins de santé, assurance-emploi, etc.). L’autorité électorale contribue peu ou pas à la mise à jour de la liste électorale; elle la reçoit simplement de l’entité responsable du registre. Par conséquent, elle n’exerce pas autant de contrôle sur la qualité de la liste que si elle tenait elle-même un registre permanent.

Encourager l’inscription

Pour bien fonctionner sur les plans de l’exactitude, de l’efficacité et de l’intégralité, un système d’inscription doit être simple et convivial. L’inscription électorale ne doit pas être un test  d’aptitude à lire et écrire. Dans la mesure du possible, il ne doit pas imposer de fardeaux financiers, tels que des frais, aux électeurs. S’il le fait, sa légitimité sera mise en question et il réussira moins bien selon les trois critères ci-dessus.

Voici quelques façons d’encourager l’inscription :

• Utiliser un formulaire ou une procédure simple.

• Organiser des campagnes spéciales pour cibler certains groupes difficiles à inscrire.

• Si le système est axé sur des centres d’inscription, envisager de créer des unités d’inscription itinérantes pour joindre les personnes vivant en région éloignée.

• Faire participer d’autres groupes aux initiatives d’inscription : groupes de femmes, organismes représentant des minorités, représentants des jeunes, etc.

• Envisager, s’il y a lieu, de permettre l’inscription électronique.

• Prévoir l’inscription quand la campagne est avancée et que l’intérêt est plus élevé.

• Envisager de permettre l’inscription au bureau de vote le jour du scrutin.

• Négocier des ententes de partage de données avec d’autres autorités civiles pour suivre les changements dans l’électorat.

• Étudier la possibilité de créer un registre temporaire des jeunes qui auront l’âge de voter dans un ou deux ans. Envisager aussi d’en faire l’objet d’une campagne d’éducation électorale dans les écoles secondaires.

• Élaborer et mettre en œuvre des campagnes efficaces d’éducation électorale.

Si les citoyens ne sont pas officiellement ou légalement obligés de s’inscrire, le système d’inscription est volontaire. Les autorités électorales peuvent alors choisir l’une des deux approches suivantes pour l’inscription :

• Elles peuvent favoriser l’équité en s’assurant que le processus d’inscription est simple, clair et transparent et en donnant une chance égale à tous les citoyens de s’inscrire. Toutefois, elles ne prennent pas de dispositions spéciales pour encourager l’inscription chez les individus ou les groupes qui sont admissibles mais moins portés à s’inscrire et à voter, comme les jeunes, les pauvres, les sans-abri et les membres de minorités ethniques ou linguistiques. Il s’agit essentiellement d’une approche passive.

• À l’aide de campagnes ciblées, elles peuvent faciliter l’inscription et le vote pour les groupes historiquement sous-représentés dans le processus électoral. Cette approche beaucoup plus proactive part du principe que l’autorité électorale a la responsabilité de s’assurer que tous les groupes de citoyens peuvent exercer leur droit de vote.

Bien que les deux approches aient des partisans parmi les administrateurs électoraux, les initiatives proactives d’inscription peuvent soulever des questions épineuses. L’autorité électorale doit en effet être impartiale et indépendante du gouvernement et des partis de l’opposition. Si les groupes historiquement sous-représentés ont tendance à appuyer un parti plutôt qu’un autre, les efforts pour les inciter à s’inscrire et voter risquent de favoriser ce parti. Les autorités électorales doivent anticiper de telles questions et se préparer à défendre leur approche proactive.

Considérations administratives

Il existe divers moyens d’exécuter un projet d’inscription électorale, mais tous doivent tenir compte des éléments suivants :

• Liste périodique, liste permanente ou registre civil? Ce sont les conditions locales et les situations historiques qui façonnent les systèmes d’inscription électorale. Aucun système ne convient à toutes les situations. Le choix du système peut se fonder sur toute l’expérience acquise localement ou ailleurs. De plus, il ne s’agit pas simplement de choisir entre trois systèmes. Chaque système peut varier grandement et offrir beaucoup de possibilités d’amélioration. Par exemple, dans un système qui utilise une liste périodique dans des centres d’inscription fixes, on peut accroître le nombre et la capacité des unités d’inscription mobiles afin de joindre davantage d’électeurs.

• Cadre administratif. Tout système d’inscription électorale nécessite un cadre administratif conçu en fonction de ses besoins spécifiques. L’autorité électorale doit avoir les moyens de satisfaire aux exigences de ce cadre administratif.

• Planification logistique. L’inscription des électeurs exige toujours beaucoup de main‑d’œuvre et il y a des périodes de pointe à mesure que le jour du scrutin approche. La plupart des systèmes d’inscription utilisent un calendrier à rebours qui indique les cibles à atteindre dans les jours qui précèdent l’élection et oriente le plan opérationnel. Par exemple, si le registre des électeurs est établi dans un bureau central mais que les données sont imprimées localement (c’est-à-dire dans les bureaux de vote), l’autorité électorale doit connaître au préalable les besoins de chaque lieu en termes d’équipement et de délais d’impression. Cela aidera à fixer les dates limites, par exemple, pour le dépôt des avis d’opposition et pour l’audition des appels.

• Collecte des données d’inscription. La collecte des données peut se faire de plusieurs façons : recensement porte-à-porte, centres d’inscription électorale, inscription directe des électeurs (sur papier ou électronique) et partage de données entre organismes gouvernementaux. La méthode retenue dépendra, au moins en partie, du type de système d’inscription utilisé. En général, les listes périodiques sont dressées au moyen de recensements porte-à-porte ou de centres d’inscription, tandis que les registres permanents et les registres civils s’appuient le plus souvent sur le partage de données entre organismes gouvernementaux. Il peut toutefois y avoir des chevauchements et des variantes. Dans certains pays dotés d’un registre permanent, des recensements porte‑à‑porte sont effectués dans des secteurs à grande mobilité résidentielle pour accroître les chances d’atteindre les électeurs difficiles à inscrire.

• Approvisionnement. En plus d’exiger une forte main-d’œuvre, l’inscription des électeurs exige beaucoup de matériel. Il faut remplir des formulaires imprimés ou électroniques. Même dans un pays qui dispose d’un registre permanent et qui compte sur l’échange de données entre organismes gouvernementaux, l’autorité électorale avise généralement tout électeur admissible de l’information qu’elle détient sur lui dans ses dossiers. Par conséquent, le personnel électoral a besoin de formulaires d’inscription, d’ordinateurs, d’imprimantes et de l’infrastructure nécessaire pour assurer la sécurité des données, et il doit parfois louer des installations et du mobilier de bureau. C’est pourquoi il importe d’avoir des normes et des politiques claires concernant l’achat du matériel. Tout comme l’achat massif, les normes aident à réaliser des économies, à réduire le double emploi et à faire en sorte que tous les centres d’inscription respectent des normes similaires sur le plan de la qualité et de la présentation.

• Infrastructure opérationnelle. Chaque type d’inscription électorale exige un type particulier d’infrastructure. Il ne devrait exister aucune confusion au sujet de la chaîne de commandement et du degré d’indépendance et de contrôle accordé à chaque poste dans l’appareil administratif.

• Éducation électorale. Toute campagne d’inscription est une excellente occasion d’éducation électorale. Cela peut se faire au moyen de messages simples indiquant la date d’une élection prochaine, et où et quand s’inscrire et voter. Les efforts peuvent aussi viser des groupes précis, comme les jeunes électeurs qu’on encourage à participer au processus démocratique, ou les membres de minorités ethniques ou linguistiques auxquels on fournit des documents dans leur langue maternelle.

• Sélection et formation du personnel. Comme l’inscription électorale exige presque immanquablement beaucoup de personnel, l’autorité électorale doit veiller à répondre aux besoins en personnel et à faire preuve d’efficacité dans les périodes de pointe. La période relativement calme entre les élections est idéale pour élaborer, réviser, finaliser et imprimer les outils de formation destinés aux employés temporaires qui seront chargés de collecter ou de réviser les données. De plus, pour conserver ses employés permanents, toute autorité électorale doit leur donner des occasions de développement professionnel et d’avancement.

• Mettre en œuvre un plan d’action. Le plan d’action est basé au départ sur le cadre administratif et le plan logistique. Parmi les facteurs qui peuvent influer sur lui, mentionnons l’ampleur de la tâche, le contexte souvent très politisé, la nécessité de renforcer la légitimité du processus électoral par l’inscription des électeurs et l’attention qu’accordent à l’inscription les partis politiques, les médias et les autres intervenants. Le plan d’action doit donc être souple, et permettre des modifications administratives selon l’évolution du contexte.

• Entrée des données d’inscription. Tout système d’inscription implique l’entrée initiale des données d’inscription. Les renseignements peuvent provenir de centres d’inscription électorale, de recensements ou d’autres organismes gouvernementaux, ou être fournis entièrement par les autorités civiles responsables du registre civil. Quoi qu’il en soit, l’autorité électorale doit avoir en main les données d’inscription d’origine. Les membres du personnel intègrent alors ces dernières dans une base de données qui crée un dossier, soit pour chaque électeur admissible, soit pour chaque adresse. La manière dont la base de données est gérée varie selon qu’on a choisi l’un ou l’autre des deux principes d’organisation.

• Stockage des données. La sécurité est un aspect clé de tout système de stockage des données d’inscription. Les données peuvent être recueillies localement ou dans un lieu central, mais même dans ce dernier cas on permet souvent la vérification locale des renseignements. Les données peuvent être stockées localement ou dans un lieu central; dans la plupart des cas – surtout lorsque les registres sont informatisés –, les données font des allers-retours entre lieux de stockage locaux et centraux. Comme les listes électorales sont souvent imprimées localement, il faut fixer une date limite pour entrer les changements dans les listes, qu’elles soient préliminaires ou définitives. À ce stade, les données nécessaires à l’impression des listes sont transférées au centre d’inscription locale ou au bureau de vote.

• Production d’une liste préliminaire. Quel que soit le système retenu, l’autorité électorale doit produire une liste électorale préliminaire, en général assez tôt dans la période électorale. Elle sert de base pour préparer la liste révisée. Elle peut aussi être remise aux partis politiques aux fins de leur campagne. La production de la liste préliminaire marque la fin de la période initiale d’inscription et le début de la période de révision.

• Stratégies de promotion. L’autorité électorale doit faire connaître l’existence de la liste préliminaire aux électeurs et aux parties intéressées. Pour ce faire, elle peut mettre des publicités dans les journaux locaux, afficher la liste dans des lieux publics, poster des cartes indiquant les noms des électeurs inscrits à chaque adresse, et envoyer la liste électorale aux partis politiques. Certains électeurs qui désirent conserver l’anonymat peuvent préférer s’inscrire comme « électeurs silencieux ». Cela signifie que leur nom ne figure sur aucune liste électorale mise à la disposition du public.

• Modifications à la liste préliminaire. Au cours de la période de révision, les citoyens peuvent signaler toute erreur dans leurs données d’inscription; par exemple, ils ne sont pas inscrits alors qu’ils devraient l’être, l’adresse est inexacte ou leur nom, ou toute autre donnée à leur sujet, comporte des erreurs. À cette étape, on peut aussi retirer le nom d’une personne qui est décédée. La révision constitue une période de pointe dans l’activité de l’autorité électorale. Ces changements contribuent à améliorer l’actualité, l’exactitude et l’exhaustivité de la liste.

• Oppositions relatives aux listes préliminaires. Des personnes peuvent demander qu’on modifie les renseignements qui les concernent, ou une tierce partie (p. ex. un parti politique) peut demander qu’on change une ou plusieurs inscriptions sur la liste préliminaire. Dans les deux cas, il doit y avoir une possibilité de faire opposition. Et si l’opposition est rejetée, le demandeur doit pouvoir en appeler de la décision.

• Production d’une liste définitive. Lorsque la période prévue pour les demandes et les oppositions est écoulée, l’autorité électorale produit la liste définitive. C’est celle qui servira au scrutin.

• Distribution de la liste définitive. En général, la liste électorale définitive est certifiée centralement et doit ensuite être distribuée aux bureaux de vote. Les listes peuvent être imprimées dans un lieu central puis livrées aux bureaux locaux, ou elles peuvent être transférées électroniquement pour qu’on les imprime localement.

• Intégration des données relatives au vote anticipé. Le plus souvent, les électeurs ont la possibilité de voter à l’avance au lieu de voter le jour du scrutin. Pour assurer l’exactitude de la liste électorale définitive, il importe de noter quels électeurs ont pris part au vote par anticipation.

Inscription de l’électeur non résident

Comme le droit de vote est presque toujours assorti d’exigences en matière de citoyenneté et de résidence, la plupart des électeurs résident dans le pays et dans la circonscription où ils ont le droit de voter. Toutefois, certains citoyens établis temporairement à l’étranger peuvent conserver le droit de voter et, par conséquent, de s’inscrire. De plus, certains électeurs peuvent se trouver dans le pays, mais hors de leur circonscription au moment de l’élection; eux aussi gardent le droit de s’inscrire et de voter. En outre, dans un pays sortant d’un conflit, il est souvent justifié d’étendre le droit de vote aux personnes établies hors du pays, comme les réfugiés, les personnes déplacées ou celles qui ont un autre statut dans leur pays d’accueil.

Jusqu’à récemment, les membres des forces armées en poste à l’étranger étaient les citoyens les plus communément autorisés à garder leur droit de s’inscrire et de voter tout en étant à l’étranger. Comme ces électeurs conservent d’ordinaire une résidence dans leur pays d’origine, ils peuvent habituellement se voir affecter à un bureau de vote. Mais du fait de la mobilité accrue de la main-d’œuvre, de plus en plus de citoyens vont travailler à l’étranger, en particulier dans l’Union européenne, gonflant ainsi les rangs des électeurs non résidents. Les gens peuvent même avoir le droit de voter dans leur pays d’origine et leur pays de résidence. La capacité accrue des citoyens de voyager et de travailler à l’étranger complique beaucoup l’organisation de l’inscription et du vote.

Absence temporaire à l’étranger

Il est fréquent que des ressortissants d’un pays fassent de courts voyages à l’étranger. Ces personnes peuvent conserver le droit de s’inscrire. Certains pays autorisent l’inscription des personnes qui vont à l’étranger pour des raisons particulières, comme les études ou les affaires, mais pas pour des vacances. Des mécanismes comme l’inscription anticipée ou l’inscription postale doivent être conçus pour faciliter les choses aux électeurs à l’étranger.

Par le passé, à part le personnel militaire ou diplomatique, peu de citoyens résidant à l’étranger étaient autorisés à voter. Mais la situation change : aujourd’hui, ces citoyens ont souvent le droit de présenter une demande d’inscription et de voter par bulletin spécial. Parfois, ils peuvent même voter par procuration. Il se peut qu’il soit coûteux de leur permettre de voter, mais la tendance est de considérer le vote à l’étranger comme un droit du citoyen.

Inscription et vote des absents après un conflit

Récemment, dans un certain nombre de situations postconflictuelles, les citoyens établis à l’étranger se sont vu accorder le droit de s’inscrire et de voter dans leur pays d’origine. Il est difficile d’administrer des élections libres et équitables dans ces circonstances, surtout du fait que bon nombre de citoyens vivant à l’étranger ne peuvent pas prouver leur statut à l’aide de documents officiels et originaux de leur pays d’origine. S’il n’y a pas de documents officiels comme des extraits de naissance, passeports ou cartes d’identité, l’autorité électorale peut devoir s’appuyer sur les pièces qui sont disponibles, par exemple, les documents d’organismes internationaux qui confirment le statut de réfugié des personnes concernées. À plusieurs reprises, la communauté internationale a aidé à l’inscription des électeurs et à la tenue de scrutins en milieu étranger. Parfois, les autorités électorales nationales ont été appelées à administrer des élections pour des ressortissants étrangers établis dans le pays.

Lors d’une élection récente, l’inscription s’amorçait par téléphone. Les électeurs potentiels fournissaient des détails sur leur identité et recevaient ensuite un formulaire informatisé qu’ils devaient signer et renvoyer avec des photocopies de tout document qu’ils possédaient. Les personnes dont la demande était rejetée pouvaient faire appel devant un organisme international respecté.

Inscription par le citoyen ou par l’État

Inscription par le citoyen

Comme l’inscription volontaire, l’inscription par le citoyen part du principe que voter est un droit de citoyenneté et qu’il lui revient de contacter l’autorité électorale pour s’assurer qu’il est inscrit. La différence est que l’inscription volontaire peut se faire à l’initiative de l’électeur lui-même (inscription par le citoyen) ou à l’initiative de l’autorité électorale (inscription par l’État). Un système d’inscription par le citoyen est habituellement adopté par nécessité plutôt que par principe.

Il y a parfois d’importants empêchements pratiques à l’inscription par l’État. Par exemple, il se peut que le service postal soit incapable de joindre l’ensemble, ou même la plupart, des électeurs. Il se peut aussi que le recensement porte-à-porte soit exclu pour des raisons de coût.

Un système d’inscription par le citoyen peut prendre diverses formes :

• L’autorité électorale peut établir des centres d’inscription. Les citoyens qui désirent voter doivent s’y rendre pour rencontrer des agents électoraux. Il peut y avoir des centres fixes ou itinérants, ou les deux.
• Les citoyens peuvent s’inscrire auprès d’autres organismes (p. ex. bureau des véhicules) qui partagent régulièrement leurs données avec l’autorité électorale.
• De même, les citoyens peuvent informer le service postal d’un changement d’adresse et l’information est ensuite communiquée à l’autorité électorale. Dans un cas, l’autorité électorale constitue même une unité administrative à l’intérieur du service postal.
• L’autorité électorale peut tenir un site Web à partir duquel tout citoyen peut télécharger un formulaire d’inscription qu’il remplira et enverra à l’autorité électorale. Le site Web peut même permettre l’inscription en ligne.

Le taux d’inscription tend à être moins élevé quand le système est basé sur l’initiative du citoyen plutôt que de l’État. Cela est surtout attribuable au fait que l’inscription est volontaire. Voici néanmoins quelques façons d’augmenter le taux d’inscription :

• Établir un grand nombre de centres d’inscription.

• Utiliser des bureaux itinérants afin que les électeurs n’aient pas à effectuer de grands déplacements.

• Faire en sorte que tout se règle en une seule séance d’inscription – y compris la délivrance de la carte d’identité, s’il y a lieu. Ce n’est pas une mince tâche, surtout s’il faut produire une carte d’identité complexe ou vérifier des documents pour confirmer l’identité de la personne.

• Permettre aux gens d’inscrire des membres de leur famille, réduisant ainsi le nombre de personnes qui doivent se présenter au centre d’inscription.

• Nommer des adjoints régionaux pour réduire les engorgements administratifs.

• Autoriser l’inscription par la poste si les conditions s’y prêtent.

• Mettre des documents d’inscription téléchargeables sur le site Web de l’autorité électorale.

• Quand les conditions sont propices, permettre aux citoyens de s’inscrire en ligne.

• Envisager d’établir un registre temporaire de jeunes gens qui atteindront l’âge de voter dans un an ou deux. S’il y a lieu, promouvoir l’inscription en offrant des programmes de sensibilisation dans les écoles secondaires.

Inscription par l’État

L’inscription par l’État part du principe que les administrateurs électoraux ont la responsabilité d’essayer d’inscrire tous les électeurs. Ils peuvent s’acquitter de leur responsabilité en procédant à un recensement de porte en porte pour établir une liste périodique ou en tenant une liste permanente (ou un registre civil) complète, exacte et à jour.

L’inscription par l’État coûte normalement plus cher que l’inscription par l’électeur, car l’État doit s’employer à contacter tous les citoyens. Pour que le système soit exhaustif et inclusif, l’État doit également joindre les électeurs difficiles à contacter, y compris ceux qui déménagent souvent, qui vivent dans des résidences non traditionnelles ou qui ne répondent pas aux demandes initiales d’information. Plus coûteux, le système d’inscription par l’État produit une liste électorale plus complète.

Dans une certaine mesure, l’inscription par l’État présuppose que l’autorité électorale dispose de moyens relativement importants pour atteindre tous les citoyens. Un pays économiquement avancé dispose en général de tels moyens pour deux raisons :

• Ses citoyens ont une résidence permanente desservie par un service postal national.
• Sa structure d’administration électorale est souvent plus développée et toujours mieux financée.

Pour soutenir l’inscription par l’État, l’autorité électorale négocie généralement des ententes de partage de données avec d’autres organisations nationales qui collectent des renseignements sur les citoyens : services des postes, de l’habitation ou du fisc, bureau des permis de conduire ou des véhicules, organismes électoraux d’autres ordres de gouvernement, etc.

Stratégie mixte

Il existe aussi une troisième option, où les citoyens et l’État partagent la responsabilité de l’inscription. L’État prend des mesures pour faciliter l’inscription, mais les citoyens doivent aussi contribuer au processus.

Cette stratégie mixte convient aux pays économiquement moins avancés qui souhaitent accroître les taux d’inscription, mais dont les ressources et les infrastructures sont limitées. Selon cette stratégie, le gouvernement fixe les dates d’une période d’inscription bien annoncée et établit un grand nombre de centres d’inscription, y compris des bureaux itinérants. Il incombera quand même au citoyen d’aller s’inscrire à l’un de ces endroits. Mais si elle adopte une approche dynamique et inclusive, l’autorité électorale peut réduire le temps nécessaire à l’inscription et rendre le système plus facile à comprendre.

De fait, même dans les économies avancées, les systèmes d’inscription reposent sur une stratégie mixte selon laquelle l’autorité électorale prend l’initiative du contact et le citoyen veille à ce que ses données d’inscription soient exactes et à jour. Par exemple, dans un pays doté d’un registre permanent, l’autorité électorale peut procéder à des recensements ciblés dans des secteurs à haute mobilité. Si personne ne répond à la porte, le recenseur peut laisser une carte que l’occupant remplira et enverra à l’autorité électorale. De même, celle‑ci peut offrir des formulaires dans des lieux publics comme les bureaux de poste ou sur son site Web; quiconque veut se prévaloir de son droit de vote peut remplir un formulaire et l’envoyer. Ainsi, le citoyen et l’État assument chacun une part de responsabilité dans l’inscription des électeurs.

Les différentes méthodes – Avantages et inconvénients

Il existe trois grandes méthodes d’inscription des électeurs :

• liste périodique
• registre permanent (ou liste permanente)
• registre civil

Chacune a ses avantages et ses inconvénients, et aucune n’est la meilleure dans tout pays et en toute circonstance. Il importe donc de choisir la méthode la mieux adaptée au contexte.

À plusieurs égards, la liste périodique est la méthode la plus simple. Une nouvelle liste des électeurs admissibles est produite à chaque élection. Comme il n’est pas nécessaire de la tenir à jour après le scrutin, elle n’exige guère de travail administratif en période non électorale. Pour la créer, cependant, l’autorité électorale doit déployer de grands efforts au cours de la période préélectorale, souvent à l’aide de personnel temporaire.

Le registre permanent (ou liste permanente) se fonde sur le travail d’inscription effectué antérieurement, et est mis à jour de façon régulière. Cette méthode demande un soutien administratif important et soutenu : l’autorité électorale a besoin d’effectifs importants tout au long du cycle électoral (c’est-à-dire toute la période allant d’une élection à l’autre). La mise à jour implique la surveillance des changements dans la population : citoyens ayant atteint l’âge de voter; décès; personnes ayant perdu le droit de vote à la suite d’une infraction criminelle; déménagements, etc. Dans beaucoup de pays, la loi n’oblige pas les citoyens à signaler les changements de ce genre à l’autorité électorale dans un délai donné. Pour obtenir ces renseignements, l’autorité électorale doit donc conclure des ententes d’échange de données avec d’autres ministères ou organismes publics, comme les bureaux des permis de conduire (registraires automobiles), le ministère du revenu ou le service des postes. La mise à jour est plus facile si chaque citoyen possède un numéro d’identité civique; sinon, il peut s’avérer difficile de vérifier les renseignements.

Il faut un soutien administratif encore plus important pour tenir un registre civil (appelé aussi registre de l’état civil), c’est-à-dire un registre où sont répertoriés le nom ainsi que d’autres caractéristiques des citoyens telles que le numéro d’identité civique, la date de naissance, l’adresse et le sexe. Ce type de registre sert à diverses fins publiques, dont la production de la liste électorale. Il est tenu par une autorité autre que l’autorité électorale – par exemple, le ministère du revenu. Les citoyens doivent s’assurer que leurs renseignements sont à jour dans le registre pour continuer de recevoir divers avantages collectifs (éducation, soins de santé, assurance-emploi, etc.). L’autorité électorale contribue peu ou pas à la mise à jour de la liste électorale; elle la reçoit simplement de l’entité responsable du registre. Par conséquent, elle n’exerce pas autant de contrôle sur la qualité de la liste que si elle tenait elle-même un registre permanent.