Критерии разработки

При разработке избирательной системы лучше всего начинать с перечня критериев, обобщающих то, чего вы желаете достигнуть, то, чего вы хотите избежать, и в широком смысле то, какими, на ваш взгляд, должны быть законодательные органы и правительство. Изложенные ниже критерии охватывают большую часть аспектов, однако перечень не является исчерпывающим, и читатель может добавить множество в равной мере обоснованных пунктов. Также верно и то, что некоторые из приведенных критериев могут частично совпадать или входить в противоречие друг с другом. Это происходит потому, что они действительно часто противоречивы:  в сущности институциональной разработки заложена необходимость выбирать между целым рядом конкурирующих желаний и целей.  В предложенных здесь материалах внимание прежде всего сосредоточено на критериях разработки систем, а не на самом процессе разработки. Процесс разработки описан более детально в главах Процесс изменения и Рекомендации разработчикам избирательных систем.  

Например, можно иметь намерение предоставить независимым кандидатам возможность быть избранными и одновременно стимулировать рост сильных политических партий. Или разработчики избирательной системы могут посчитать разумным конструирование такой системы, которая давала бы избирателям широкие возможности выбора между кандидатами и партиями, однако это может сделать более сложным избирательный бюллетень, что создаст трудности для менее образованных избирателей. Сложностью при выборе или реформировании избирательной системы является определение приоритетности  критериев и последующая оценка того, какая избирательная система или сочетание систем  максимально отвечают поставленным целям.

Данная глава содержит следующие подразделы:

• Обеспечение представительства
• Как сделать выборы доступными и значимыми
• Создание стимулов к общему согласию
• В интересах создания стабильных и эффективных правительств
• Подотчетность правительства
• Подотчетность индивидуальных представителей
• Стимулирование и поддержка политических партий
• Поддержка парламентской оппозиции
• Как сделать избирательный процесс функциональным и устойчивым
• Ориентация на международные стандарты
• Критерии разработки: выводы

Обеспечение представительного парламента

Представительство может иметь как минимум четыре формы.

Во-первых, существует географическое представительство, подразумевающее, что от каждого региона, будь то город, поселок, провинция или избирательный округ, избираются представители в законодательный орган, которые в конечном итоге подотчетны перед своим регионом.

Во-вторых, идеологические  различия внутри общества могут быть отражены в законодательном органе через представителей политических партий, или независимых представителей, или через тех и других вместе.

В-третьих, законодательный орган  может представлять существующую в стране партийно-политическую ситуацию, даже если у политических партий нет идеологической основы. Если половина избирателей проголосует за какую-либо партию, однако эта партия не получит  ни одного, или почти ни одного, места в законодательном органе, то нельзя считать, что такая система выражает волю народа.

В-четвертых, концепция дескриптивного представительства подразумевает, что законодательный орган должен быть в некоторой степени “зеркалом нации”, т. е. во всех своих проявлениях он должен отражать и представлять весь народ в целом. В  состав адекватного дескриптивного законодательного органа должны входить женщины и мужчины, молодые и старые, богатые и бедные, а также представители различных религиозных  конфессий, языковых и этнических групп общества.

Как сделать выборы доступными и значимыми

Хотя в выборы сами по себе мероприятие позитивное и нужное, они тем не менее могут не иметь для людей значения, если голосование затруднительно или если в конечном итоге люди чувствуют, что их выбор не влияет на способ управления страной. Легкость голосования определяется следующими факторами: насколько сложен избирательный бюллетень, насколько легко избиратели могут попасть на избирательный участок,  насколько актуальны списки избирателей и насколько избиратель уверен в тайне голосования.

Считается, что участие в выборах – по крайней мере, в смысле свободного выбора – также должно повышаться, когда результаты выборов как на государственном, так и  на местном уровне оказывают значительное влияние на вектор работы правительства.  Если вы знаете, что ваш кандидат не имеет шанса получить мандат в вашем округе, то какая может быть у вас мотивация голосовать? В некоторых избирательных системах потерянные голоса (т.е. голоса, отданные за проигравшего кандидата, а не испорченные или недействительные бюллетени, исключенные из подсчета голосов) могут составлять существенную часть общенациональных голосов.

И, наконец, реальная власть избираемого органа помогает определить, имеют ли выборы какое-либо значение. Чисто формальные выборы в авторитарных системах, которые часто не предоставляют реальной возможности выбора, где члены законодательных органов имеют мало реального влияния на формирование правительства или на его политику, –такие выборы представляют значительно меньшую важность, чем выборы в законодательные органы, обладающие реальной властью решать основные вопросы повседневной жизни людей.

Даже в демократических странах выбор избирательной системы может влиять на легитимность выборных институтов. Например, выборы в Австралийский Сенат в период с 1919 по 1946 год осуществлялись посредством крайне непропорциональной избирательной системы (системы альтернативного голосования в многомандатных округах), что приводило к неровным и нерепрезентативным результатам. Это ставило под вопрос легитимность Сената как в глазах избирателей, так и в глазах политиков, а также, согласно многим наблюдателям, ставило под сомнение народную поддержку институтов федеральной власти в целом. После того как в 1948 году эту систему поменяли на более справедливую пропорциональную систему (систему единственного передаваемого голоса), Сенат стал восприниматься как заслуживающий большего доверия и более представительный орган, в результате чего уважение к нему и его значимость в процессе принятия решений возросли

Создание стимулов к общему согласию

Избирательные системы могут рассматриваться не только как способы формирования органов управления, но также как механизмы разрешения конфликтов внутри общества. Некоторые системы, в некоторых обстоятельствах, стимулируют партии обращаться к более широкой аудитории за пределами своего основного круга избирателей. Например, если партия в основном ориентируется на поддержку чернокожих избирателей, то определенная избирательная система может подтолкнуть ее к привлечению также белых или других избирателей. Таким образом, политическая платформа партии станет менее закрытой и сможет привлечь к себе более широкие круги. Избирательные системы могут также способствовать тому, чтобы партии были менее закрытыми в этническом, региональном, языковом или идеологическом аспекте. В данной работе приводятся примеры того, как различные избирательные системы действовали в качестве механизма урегулирования конфликтов.

С другой стороны, избирательные системы могут побуждать избирателей проявлять интерес за пределами своего обычного круга и голосовать за те партии, которые, как правило, представляли интересы иных групп. Такое поведение избирателей способствует согласию и созданию общности. Системы, предоставляющие избирателям более одного голоса или позволяющие распределять кандидатов в приоритетном порядке, создают возможность пересечения предполагаемых социальных границ. Например, во время выборов 1998 года в Ассамблею Северной Ирландии, прошедших после подписания соглашения Страстной пятницы (Стормонтское соглашение), использование системы единственного передаваемого голоса оказалось на пользу “миролюбивым” партиям (голоса были в основном переданы им) и привело также к достаточно пропорциональным результатам. Однако на выборах 2003 года первые преференции сместились в сторону партий жесткой политики.

В интересах создания стабильных и эффективных правительств

Перспективы создания стабильных и эффективных правительств определяются не только самой избирательной системой, но и ее результатами,  которые могут обеспечить стабильность в ряде важных аспектов.

Ключевые вопросы:

• считают ли избиратели данную систему честной;
• может ли правительство эффективно принимать законы и осуществлять управление;
• способна ли данная система избежать дискриминации отдельных партий или групп интересов.

Восприятие того, честны ли результаты выборов, весьма различно в разных странах. В Соединенном Королевстве дважды  (в 1951 и 1974 году.) партия, набравшая большинство голосов по стране в целом, получила меньше мандатов, чем ее соперники, но это было расценено скорее как случайный сбой в основе своей здоровой системы, чем откровенная нечестность, из-за которой систему нужно полностью заменить. В противоположность этому, сходные результаты выборов в Новой Зеландии в 1978 и 1981 году, в результате которых Национальная партия сохранила свою позицию правящей партии, хотя и получила меньше голосов, чем Лейбористская оппозиция, считаются толчком к движению за проведение реформ, которое в итоге привело к изменению избирательной системы.

Вопрос о том, может ли действующее правительство эффективно принимать законы, отчасти связанно с тем,  может ли оно собрать значительный перевес голосов в законодательном органе, а это, в свою очередь, связано с избирательной системой. Как правило, на практике мажоритарные/плюралистические системы обычно приводят к созданию таких  законодательных органов, где голоса одной партии перевешивают голоса всех оппозиционных партий вместе взятых, в то время как пропорциональные системы с большей вероятностью приводят к созданию коалиционных правительств. Тем не менее, необходимо помнить, что системы пропорционального представительства также могут приводить к однопартийному большинству, а мажоритарные/плюралистические системы могут не предоставить ни одной партии значительного перевеса голосов. Многое зависит от структуры партийной системы и самого характера общества.

И, наконец, избирательная система должна по возможности действовать в духе избирательного нейтралитета по отношению ко всем партиям и кандидатам: она не должна дискриминировать ни одну политическую группу. Представление о том, что избирательная политика в демократической системе является не совсем честной игрой,  свидетельствует о том, что политический порядок  ослаблен и есть существенная вероятность дестабилизации. Драматическим примером этого являются выборы 1998 года в Лесото, в результате которых партия Конгресс Лесото за демократию заняла все места в Национальной Ассамблее, набрав по системе относительного большинства всего 60 процентов голосов. Последовавшие за этим общественные беспорядки привели к просьбе правительства о военном вмешательстве Сообщества развития Юга Африки (САДК/SADC) и показали, что такие выборы не только нечестны, но и просто опасны. Для последующих выборов избирательная система была соответственно изменена.

Подотчетность правительства

Подотчетность является одной из краеугольных основ представительного правления. Ее отсутствие может на самом деле привести к долгосрочной нестабильности. Подотчетная политическая система это та, при которой правительство несет максимальную ответственность перед избирателями. Избиратели должны иметь возможность влиять на состав правительства или изменением коалиции правящих партий, или отстраняя от власти ту партию, которая не справилась со своими обязанностями. Соответствующим образом разработанные избирательные системы делают это возможным.

Конвенционные представления в данной области могут быть весьма упрощенными. Традиционно такие мажоритарные системы, как FPTP (система относительного большинства голосов), считались способом прихода к власти одной партии, в то время как пропорциональные системы ассоциировались с многопартийными коалициями. Хотя общая логика этих ассоциаций и правомерна, тем не менее, в последние годы было много примеров того, как выборы по системе относительного большинства приводили к многопартийным правительствам (например, в Индии) или как пропорциональные системы приводили к однопартийному правительству (например, в ЮАР), что ставит под сомнение автоматическое допущение, что какой-либо вид избирательной системы в обязательном порядке приведет к определенной форме правления. Однако ясно, что избирательные системы имеют исключительно сильное влияние на целый спектр вопросов правления как в президентских, так и в парламентских системах.

Подотчетность индивидуальных представителей

Подотчетность на индивидуальном уровне означает возможность электората эффективно контролировать тех, кто после избрания  не выполняет своих обещаний, данных во время предвыборной компании, или проявляет некомпетентность или нежелание действовать, находясь на своей должности. В некоторых системах больше подчеркивается роль кандидатов популярных на местном уровне, чем кандидатов, выдвинутых сильными центральными партиями. Традиционно считалось, что мажоритарные/плюралистические системы предоставляют избирателям максимальную возможность отстранять от должности отдельных  не удовлетворяющих их требованиям представителей. И это в некоторых случаях действительно так. Однако эта схема проявляется не так сильно там, где избиратели отождествляют себя скорее с партиями, чем с кандидатами, как, например, в Великобритании. В то же время системы открытых и свободных списков и система единственного передаваемого голоса разработаны так, что позволяют избирателям осуществлять выбор кандидата в контексте пропорциональной системы.

Поощрение парламентской оппозиции

Эффективное правление опирается не только на тех, кто находится «у власти», но и почти в равной степени на тех, кто заседает в парламенте, не будучи членами правительства. Избирательная система должна оказывать содействие обеспечению наличия действенной парламентской оппозиционной группировки, которая может критически оценивать законодательство, охранять права меньшинств и эффективно представлять своих избирателей. Для того чтобы эффективно действовать, оппозиционные группировки должны иметь достаточное количество членов, полагая, что они ручаются за этих членов согласно результатам голосования, в котором они принимали участие, и должны быть способны представлять реальную альтернативу действующей администрации. Безусловно, сила парламентской оппозиции зависит, помимо выбора избирательной системы, от многих факторов, но если сама система лишает действенности парламентскую оппозицию, демократическое правление неизбежно ослабляется. В то же самое время избирательная система должна препятствовать утверждению подхода «победитель получает все», оставляющего правителей закрытыми для других взглядов, а также нужд и чаяний оппозиционных избирателей, и при котором как выборы, так и само правительство рассматриваются в качестве неоспоримых.

Стимулирование и поддержка политических партий

Опыт стран как с установившейся, так и с новой демократией показывает, что долгосрочная демократическая консолидация, т.е. степень, в которой демократический режим  защищен от внутренних проблем и конфликтов и обеспечен стабильным политическим порядком, требует развития и поддержания сильных, дееспособных партий, и таким образом избирательная система должна скорее способствовать этому, чем приводить к фрагментации партий.

Для обеспечения  этого избирательные системы можно специально разработать так, чтобы исключить партии с маленьким или минимальным уровнем поддержки. Усиление роли партии как трамплина для отдельных политических лидеров является другой тенденцией, которую можно усилить или ограничить при разработке избирательной системы. Большинство экспертов также считают, что избирательная система должна поощрять развитие партий, основанных на широких, толерантных политических ценностях и идеологиях и конкретных политических платформах, а не на узких этнических, расовых или региональных интересах. Партии, в основе которых лежат столь широкие и разнообразные ориентиры, не только уменьшают вероятность социальных конфликтов, но и с большей вероятностью выражают общественное мнение, чем партии, основанные прежде всего на религиозных или региональных интересах.

Поддержка парламентской оппозиции

Эффективное управление основывается не только на тех, кто находится у власти, но и равным образом на тех, кто находится в оппозиции и контролирует представителей власти. Избирательная система должна способствовать обеспечению жизнеспособной оппозиции, которая сможет критически оценивать деятельность парламента, ставить под вопрос эффективность исполнительной власти, защищать права меньшинств и активно представлять свои избирательные округа.

Чтобы быть эффективной и способной представлять в парламенте реальную альтернативу действующему правительству, оппозиция должна иметь достаточное количество представителей (при условии, что ее результаты на выборах обеспечивают ей эту возможность). Разумеется, сила оппозиции зависит, кроме выбора избирательной системы, от многих  других факторов, но если система сама делает оппозицию недееспособной, то подрываются основы демократического правления.

Например, в Новой Зеландии главной причиной перехода на смешанную пропорциональную систему, стало систематически недостаточное представительство малых оппозиционных  партий при системе относительного большинства. В то же время избирательная система должна препятствовать практике ‘победитель получает все’ (FPTP), которая делает власть глухой к иным взглядам, а также к потребностям и пожеланиям избирателей, проголосовавших за оппозицию, и сводит здоровую конкуренцию  как на выборах, так и в правительстве к нулю.

В президентской системе президенту необходима надежная поддержка существенной группы законодателей, однако роль других представителей парламента в критическом наблюдении за законодательными предложениями правительства и противостоянию им не менее важна. Разделение власти на законодательную и исполнительную возлагает задачи контроля над исполнительной ветвью власти на всех представителей законодательного органа, а не только на оппозицию. Поэтому особенно важно задуматься над элементами избирательной системы, которые касаются соотносительной важности политических партий и кандидатов, а также отношений между партиями и избранными представителями.

Как сделать избирательный процесс функциональным и устойчивым

Выборы происходят не на страницах  учебников, а в реальном мире, и по этой причине выбор любой избирательной системы в некоторой степени зависит от средств и административных возможностей данной страны. Хотя страны-доноры часто оказывают  существенную финансовую поддержку для проведения первых и даже вторых выборов в странах, где осуществляется переход к демократии, подобная помощь, даже при большом желании, вряд ли возможна в долгосрочной перспективе.

Устойчивая политическая система учитывает возможности страны как в смысле наличия компетентных человеческих ресурсов для административной работы на выборах, так и в смысле статей расхода государственного бюджета.

Например, бедная страна, вероятно, не сможет позволить себе многократные выборы, которые  характерны для системы голосования в два тура, или проведение достаточно трудоемких и сложных операций преференциального подсчета.

Однако сиюминутная простота применения не всегда соответствует эффективности затрат в перспективе. Избирательная система может быть дешевой и легкой в применении, но она может не отвечать насущным потребностям страны, а когда избирательная система не соответствует потребностям страны, результаты могут быть катастрофическими.

И наоборот, система, которая вначале кажется несколько более дорогой в использовании и более сложной для понимания, может в долгосрочной перспективе обеспечить стабильность страны и позитивное направление демократической консолидации.

Ориентация на международные стандарты

Наконец, разработка избирательных систем сегодня происходит в контексте ряда международных соглашений, договоров и других юридических инструментов, оказывающих влияние на политические вопросы.

Хотя и нет единого свода универсальных принимаемых всеми международных стандартов, существует консенсус, что эти стандарты включают в себя следующее:

• принцип свободных, честных и периодических выборов, что гарантируется всеобщим избирательным правом;

• тайна голосования и свобода от принуждения;

• соблюдение принципа “один человек - один голос”.  

Более того, хотя и нет законодательных положений о том, что некоторые виды избирательных систем предпочтительнее других, существует растущее признание важности вопросов, которые  испытывают на себе воздействие избирательных систем, таких как справедливое  представительство всех граждан, равенство мужчин и женщин, права меньшинств, особые условия для инвалидов и так далее.

Все это сформулировано в международных правовых документах, таких как Всеобщая декларация прав человека 1948 года и Международная конвенция по гражданским и политическим правам 1966 года, а также в различных соглашениях и обязательствах по вопросам демократических выборов, заключенных в рамках таких организаций, как Европейский союз (ЕС), Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Организация американских государств (ОАГ), Совет Европы (СЕ) и Содружество Наций (СН).

Критерии разработки: выводы

Приведенные десять основных критериев иногда являются противоречивыми или даже взаимоисключающими. Поэтому разработчики избирательной системы, прежде чем вынести решение, какая система окажется наиболее оптимальной, должны  осуществить скрупулезный процесс определения приоритетов критериев с точки зрения их важности  в конкретном политическом контексте.

Полезно начать с составления списка тех явлений, которых нужно избежать любой ценой, таких как политические катастрофы, которые ведут к крушению демократии. Например, в этнически разделенной стране главным может быть стремление избежать исключения меньшинств из представительства в органах власти, чтобы содействовать легитимности избирательного процесса и не создать ощущения, что избирательная система была нечестной.

С другой стороны, хотя эти вопросы сохраняют свою важность повсеместно, но в странах, только что перешедших к демократии, могут быть другие приоритеты, такие, например, как обеспечение возможности правительству эффективно принимать законы  без опасения попасть в безвыходную ситуацию или предоставление возможности избирателям  отстранять, если они сочтут это нужным, дискредитировавших себя руководителей от занимаемых ими должностей.

Определение приоритетов таких конкурирующих по своей важности критериев является сферой деятельности заинтересованных сторон внутри самой страны, которые вовлечены в разработку институционального процесса.