Процесс изменений

Процесс, через который проходит избирательная система при разработке или изменении, имеет огромное влияние на окончательный вид системы, на соответствие системы политической ситуации и на степень легитимности и общественной поддержки, которыми она будет располагать в конечном итоге.

Разработка избирательных систем редко начинается с чистого листа, без существования каких-либо прецедентов. Даже разработка избирательных систем в Афганистане и Ираке имеет в своей основе исторические прецеденты  многопартийной конкуренции (хотя и далекие по времени и дающие небольшое представление о том, как разработанные системы будут функционировать в будущем). Ниже приводятся некоторые ключевые вопросы разработки избирательной системы.

• Кто занимается разработкой системы? То есть, кто выносит на политическую повестку дня вопрос об изменении избирательной системы, и кто несет  ответственность за разработку предлагаемой новой системы или изменений прежней, и посредством  каких процедур это будет осуществлено?
• Какие правовые и политические механизмы существуют для реформы и коррекции избирательной системы?  
• Какой процесс полемики и неформального обмена мнениями необходимо обеспечить для принятия новой или модифицированной системы как легитимной? Когда решение об изменении принято, как оно претворяется в жизнь?

Данная глава содержит следующие подразделы:

• Кто занимается разработкой избирательных систем?
• Каковы механизмы реформы и коррекции избирательных систем?
• Рекомендации по полемике и обмену мнениями
• Рекомендации по осуществлению изменений
• Оценка последствий изменений
• Направления реформ избирательных систем

Процесс выбора избирательной системы

Выбор избирательной системы является одним из наиболее важных решений для любой демократической страны. И все же существует мало исторических примеров того, что избирательные системы выбирались сознательно и преднамеренно. Зачастую выбор избирательной системы является по существу случайным результатом необычного сплетения обстоятельств, преходящей тенденции или исторической случайности. Часто особенно сильную роль играет влияние колониализма или воздействие влиятельных соседей. Тем не менее, почти во всех случаях влияние выбора той или иной избирательной системы имеют глубокое значение для будущей политической жизни затрагиваемой страны, и в большинстве случаев однажды выбранные избирательные системы в целом имеют тенденцию к устойчивости, в то время как политические интересы быстро определяются и сообразовываются с избирательными инициативами, предложенными системой. 

Если избирательные системы выбираются редко, то еще более редкими являются случаи, когда они обстоятельно разрабатываются в соответствии с определенными историческими и социальными условиями, существующими в той или иной стране. В особенности это имеет место в новых демократических странах. Любое новое демократическое государство должно выбрать либо унаследовать избирательную систему для выборов в свой парламент. Но подобные решения часто принимаются под влиянием одного из двух обстоятельств. Либо политические деятели не обладают базовыми знаниями или информацией, а выбор и последствия различных избирательных систем не распознаются полностью, либо, напротив, политические деятели обладают знаниями о последствиях избирательной системы и по этой причине поощряют наработки, которые, на их взгляд, принесут им максимальную выгоду. При любом из этих сценариев сделанный выбор не всегда является лучшим в плане долгосрочной политической стабильности затрагиваемой страны; иногда они могут иметь катастрофические последствия для демократических перспектив страны. 

Поэтому способ выбора избирательной системы может быть не менее важным, чем сам выбор. Существует четыре способа принятия избирательных систем: посредством колониального правопреемства, посредством сознательной разработки, посредством внешнего установления и случайный. Теперь мы по очереди рассмотрим каждый из этих процессов.

Кто занимается разработкой избирательных систем?

• Во-первых, они могут быть переняты без особых изменений от колониальных или оккупационных властей (примером этого могут быть Малави, Мали, Соломоновы острова или Палау).
• Во-вторых, они могут быть результатом мирных переговоров между отдельными группами общества, стремящимися положить конец разобщению или войне (например, Лесото, ЮАР и Ливан). В данных обстоятельствах выбор избирательной системы может не быть открытым для общественного наблюдения и обсуждения.
• В-третьих, система может быть  введена группами ответственными за постконфликтную политическую реконструкцию (например, коалиционные силы в Ираке и Высший совет национального единства в Афганистане).
• В-четвертых, некоторые представители бывшего авторитарного режима, будучи отстраненными от власти, могут играть большую роль в разработке новой избирательной системы (как в Чили).
• В-пятых, может быть создана экспертная комиссия для изучения избирательной системы, взятой отдельно (как в Великобритании или Мавритании) или в более широком конституционном контексте (как в Фиджи). Это может привести к тому, что рекомендации комиссии будут выдвинуты на национальный референдум (как это было в Новой Зеландии) или поставлены на голосование в законодательном органе (как в Фиджи).
• В-шестых, граждане могут быть более широко вовлечены в процесс разработки системы через создание состоящей не из специалистов гражданской ассамблеи по вопросам избирательной системы. Такой подход был использован в канадской провинции Британская Колумбия и привел к рекомендации сменить  систему относительного большинства на систему единственного передаваемого голоса, решение по этому вопросу было вынесено на референдум на уровне всей провинции.

Каковы механизмы реформы и коррекции избирательных систем?

Хотя избирательные системы являются крайне важным институтом, влияющим на функционирование системы правления данной страны, обычно они формально не определены в конституции. Однако в последнее время это стало меняться.

Сегодня в ряде стран некоторые положения об избирательных системах внесены в конституцию или в приложение к конституции. Значение этого для тех, кто занимается реформами избирательных систем, заключается в том, что конституционно утвержденные законы обычно намного сложнее изменить, чем обычные. Для изменения первых обычно необходимо особое большинство при голосовании в законодательном органе, вынесение вопроса на общенациональный референдум или иные сложные механизмы, которые защищают избирательные системы, зафиксированные в конституции, от изменений.  

Например, конституция ЮАР гласит, что избирательная система для выборов в Национальную ассамблею должна в целом приводить к пропорциональности, и таким образом без внесения в конституцию поправки варианты реформы ограничены системами пропорционального представительства.  

Однако детали избирательной системы все еще гораздо чаще можно найти в обычных законах и соответственно они могут быть изменены обычным большинством в законодательном органе. Преимущество данной ситуации в том, что это делает систему более восприимчивой к изменениям в общественном мнении и политических требованиях, но здесь также кроется опасность того, что большинство в парламенте может в одностороннем порядке изменять избирательные системы в интересах собственной политической выгоды.

Возможности реформ опираются как на правовые механизмы изменений, так и на политический контекст, в котором возникают призывы к изменениям. Не все инициативы изменений избирательной системы достигают успеха. Почти все недавние примеры основных изменений были произведены при одной из двух совокупностей обстоятельств.

Первая совокупность обстоятельств это переход к демократии или период сразу после перехода, когда вся политическая система открыта для изменений.

Вторая совокупность обстоятельств  это кризис власти в установившейся демократии. Это может быть продемонстрировано на двух примерах. Восприятие двух поочередных правительств большинства, избранных при наличии меньшего количества голосов, чем набрали их основные соперники, как нелегитимных в Новой Зеландии, и осознание того, что высокий уровень коррупции в Италии и Японии свойственен скорее политической системе, чем действиям отдельных личностей.

Даже когда в обществе существует высокий уровень неудовлетворенности политической системой и недоверия к ней, изменения все равно должны быть утверждены законными представителями власти. Политические элиты склонны действовать, только если видят в изменениях собственную выгоду или если боятся последствий выборов в случае отсутствия изменений. Даже будучи убежденными в необходимости изменений, они практически без колебаний стараются выбрать систему, которая максимальна выгодна для них самих. Если они не уверены в том, как этого достичь, или если различные интересы требуют различных решений, то возможен компромисс – может быть, с привлечением смешанных систем.

Однако соглашения и изменения могут в конечном итоге не иметь ожидаемых их инициаторами результатов или даже привести к иным, непредвиденным последствиям. В Мексике реформы 1994 года, разработанные правящей партией в качестве уступки оппозиции, привели к наиболее непропорциональным результатам за последние годы. Примеры ЮАР и Чили иллюстрируют тот факт, что политические реалии и страстное желание правящих партий удержать власть может препятствовать реформе избирательной системы не менее, чем законодательные сложности. В ЮАР были многочисленные призывы к установлению элемента подотчетности на местном уровне, который мог бы быть внедрен в систему пропорционального представительства с закрытыми списками в больших избирательных округах, при которой избранные представители оторваны от своих избирателей. Это было также подкреплено целым рядом заключений президентской комиссии, которая представила свой отчет в январе 2003 года, однако правительство уклонилось от изменений, которые могли уменьшить его контроль над выдвижением кандидатов и проведением голосования, и отклонило предложенную реформу. В Чили наследие генерала Пиночета заключалось в манипулировании избирательной системой в пользу его союзников. Более чем через десять лет после его отстранения от власти эта система остается практически неизменной.

В Новой Зеландии использование референдумов в процессе изменений изначально явилось результатом политического приема – попытки лидера одной из ведущих партий повредить лидеру другой ведущей партии во время избирательной кампании. На первом референдуме избирателей спросили, хотят ли те изменить избирательную систему полностью, и попросили выбрать предпочтительную для них новую систему из четырех вариантов. На втором референдуме выбранная новая система была противопоставлена прежней. В результате была принята новая многомандатная пропорциональная система при явном выражении легитимности со стороны общественности.

Избирательные системы необходимо по истечении определенного времени пересматривать с точки зрения их  адекватности новым политическим, демографическим и законодательным тенденциям и требованиям. Однако если система уже установлена, те, кому данная система выгодна, скорее всего будут противиться ее последующему изменению. Без определенных политических изменений или серьезного политического кризиса, выступающих в качестве катализатора, скорее возможны небольшие текущие перемены, чем фундаментальные реформы. В переходные  постконфликтные этапы это создает напряженность между практическими вынужденными соображениями, которые могут повлиять на осуществление выборов, проводимых, например, в силу политической необходимости мирного соглашения, и изначальным желанием улучшить систему. В целях улучшения существующей системы те, кто занимается ее реформой, могут рассмотреть возможность изменения размеров (масштабов) избирательных округов, уровня ограничительного барьера или формулы квоты. Многие значительные реформы последних лет содержали добавление элементов системы пропорционального представительства по спискам к существующей мажоритарной системе относительного большинства (FPTP) для создания смешанной, более пропорциональной системы (например, изменения, введенные в Лесото и Таиланде).

Рекомендации по полемике и обмену мнениями

Задача реформаторов не только понимать юридическую форму технических аргументов в пользу реформы  и последствия возможных изменений, но также понимать и  уметь объяснить политические аргументы и последствия изменений всей политической структуре страны.  Мнение значительных представителей гражданского общества, научных кругов и СМИ может способствовать развитию общественного восприятия того, что перемена необходима. Но большую часть тех, кто находится у власти, следует убедить в пользе перемен, включая и пользу для них самих.

Даже сейчас в условиях повышенного интереса к избирательным системам, число людей как в элитных кругах, так и в обществе в целом, понимающих влияние перемен, невелико. Это далее осложняется тем, что применение избирательной системы на практике может находиться в сильной зависимости от очевидно мелких деталей. Реформаторам избирательных систем возможно будет нужно не только полностью разработать и объяснить правовые детали изменений в системе, но и произвести техническое проектирование и моделирование (часто используя данные прошлых выборов), чтобы показать, например, влияние изменений на избирательные округа или перспективы политических партий. Технические модели могут также использоваться для обеспечения того, что все непредвиденные обстоятельства учтены и для определения даже маловероятных результатов: лучше ответить на вопросы в процессе введения и поддержки изменений, чем впоследствии, в разгар кризиса!

Разумеется, не все последствия новой избирательной системы могут быть известны заранее. В действительности, разработка избирательной системы, когда заранее неизвестно, каковы будут при ней результаты выборов в плане распределения действительных голосов и мандатов, может быть очень сложной, особенно когда речь идет о разработке системы, которая должна быть в высшей мере честной для всех задействованных в ней сторон.

Тем не менее, все стороны должны как можно лучше ознакомиться с техническими деталями и механическими проявлениями новой системы и разобраться в них еще до осуществления изменений. Программы по вовлечению избирателей, например, участие представителей общественности в пробных выборах по потенциальной новой системе, могут привлечь внимание СМИ и увеличить осведомленность относительно предложений по изменению. Такие программы могут также помочь определить проблемы – например, трудности, возникающие у избирателей с бюллетенями, – которые может создать новая система.

Рекомендации по осуществлению изменений

Избиратели, сотрудники избирательных органов, политики, комментаторы, – все склонны чувствовать себя комфортно, имея дело с тем, что уже знакомо. Годы применения, возможно, отшлифовали шероховатости уже установленной избирательной системы. Поэтому новая система может быть шагом в неизвестное, и вследствие этого могут возникнуть проблемы в осуществлении перемен. Избежать этого полностью невозможно, поэтому организаторы и разработчики перемен не могут считать свое дело завершенным, как только будут произведены законодательные изменения. Процесс изменений можно считать завершенным, только когда проведены интенсивные программы по обучению избирателей, объясняющие всем участникам избирательного процесса, как работает новая система, и когда разработаны и согласованы удобные в использовании правила применения системы.

Эффективное обучение избирателей – и обучение сотрудников избирательных органов – требует определенного времени, поэтому важно начать его как можно раньше. К сожалению, в действительности избирательным органам, занимающимся организацией выборов по новой системе, времени часто не хватает, но это может быть компенсировано хорошим планированием. Все умелые участники переговоров используют фактор оказания давления временем до заключения окончательного соглашения, и это особенно актуально, когда новая система является продуктом переговоров между политическими деятелями. Тем не менее, избирательные органы в интересах эффективности будут готовиться максимально заранее и максимально тщательно.

Оценка последствий изменений

После достаточно глубокого обсуждения процесса изменений необходимо проявить осторожность. Так как избирательные системы имеют как психологические, так и технические проявления, для того чтобы последствия изменений в долгосрочной перспективе стали очевидными, может потребоваться длительный период функционирования системы. Для партий, кандидатов и избирателей возможно потребуется два-три избирательных процесса, чтобы полностью принять проявления и импульсы реформы и научиться соответствовать им. Тенденция к смешанным системам может это усугубить, так как общее воздействие смешанных импульсов на кандидатов и избирателей может быть менее очевидным.

Может возникнуть необходимость авторитетного суждения о том, являются ли проблемы в новой или измененной системе временными, или они показывают, что система в основе своей плоха и нуждается в срочном исправлении или замене. После переворота Джорджа Спайта в 2000 году такая дискуссия ведется на Фиджи: можно ли систему альтернативного голосования преобразовать так, чтобы партии и избиратели  реагировали на стимулы к установлению межэтнического равновесия, или серия событий с момента принятия этой системы в 1997 году показывает, что она является коренным образом не приспособленной к контексту Фиджи?

Направления реформ избирательных систем

Референдум 1993 года в Италии, который привел к переходу на смешанную пропорциональную систему для выборов в следующем, 1994  году, ознаменовал начало значительных изменений в избирательных системах по всему миру.  В большинстве случаев изменения были сделаны во второстепенных аспектах и привели к новой формуле распределения мест, новому количеству избирательных округов или к введению нескольких  дополнительных членов в законодательный орган. Но многие страны прошли через процесс реформ, которые полностью изменили их избирательные системы.

Как показывает таблица 1, тенденция довольно ясна. Большинство стран, сменивших избирательную систему, сделали это в направлении большей пропорциональности или  внося пропорциональный элемент в плюралистическую систему (делая ее параллельной или смешанной пропорциональной системой), или полностью заменяя прежнюю систему системой пропорционального представительства по партийным спискам. Самым распространенным был переход от мажоритарной/плюралистической системы к смешанной, и нет ни одного примера изменений в обратном направлении. Новые мажоритарные/плюралистические системы во всех странах относятся к одному типу, за исключением Мадагаскара, где от системы пропорционального представительства по спискам перешли не к чистой мажоритарной системе, а к гибриду, в котором доля  системы относительного большинства больше, чем доля системы пропорционального представительства по спискам.

Таблица 1: Недавно произошедшие изменения избирательных систем

Примечание: Реформы избирательных систем в независимых странах и объединенных территориях, используемые для выборов в общенациональные законодательные органы (для стран и территорий с двухпалатными законодательными органами для выборов в нижнюю плату) в 1993-2004 гг. Киргизия в этот период перешла от системы голосования в два тура на параллельную систему и затем обратно на систему голосования в два тура и поэтому не включена в таблицу.