Преференциальное Голосование

Один из способов избежать недостатков двухтуровой системы (TRS) заключается в соединении первого и второго раундов в одни выборы.  Имеется несколько способов, как сделать это.  Самый простой способ - это система отдачи предпочтения, использованная для президентских выборов в Шри Ланка.  Там, избирателей просят отметить не только кандидата первого выбора, но также (по их желанию) их второго или третьего избранника, отмечая цифрами “1”, “2”, и “3” против фамилий кандидатов таким же образом, как и при Альтернативном Голосовании или при системе единственного передаваемого голоса, описанном выше.  Если кандидат получает абсолютное большинство голосов первого предпочтения, он немедленно объявляется выбранным.  Однако если ни один из кандидатов не набирает абсолютного большинства, все кандидаты, кроме первых двух, исключаются, а их голоса второго или третьего выбора переходят к одному или другому их двух лидирующих кандидатов согласно отмеченному порядку, какому за них отдавалось предпочтение.  Тот, кто достигает наибольшего числа голосов в конце этого процесса, считается выбранным.  Таким образом, эта система достигает за один тур выборов того, что TRS достигает за два тура, существенно снижая затраты, и с большей эффективностью.

Недостатки системы Шри Ланки включают следующие:

• требования грамотности, общие  для всех систем предпочтительного голосования; и
• тот факт, что избирателям необходимо догадываться в каком порядке отмечать ведущих двух кандидатов, чтобы в полной мере использовать свои голоса. 

Это не является недостатком системы Альтернативного Голосования (AV), которая используется для избрания Ирландского Президента.  Процедура отметки бюллетеня является фактически аналогичной случаю Шри Ланки за исключением того, что Ирландские избиратели могут отмечать столько предпочтительных избранников, сколько они захотят, и их не ограничивают выбирать только троих, как в случае с Шри Ланкой.  Но способ подсчета голосов совсем другой.  Вместо одновременного исключения всех, кроме двух ведущих кандидатов, при альтернативном голосовании исключается кандидат с наименьшим числом первых предпочтений, а соответствующие голоса передаются согласно их следующему предпочтению.  Этот процесс повторяется до тех пор, пока один из кандидатов не достигнет всеобщего большинства или до тех пор, пока не будут подсчитаны все голоса предпочтения (преференции).  В отличие от Шри Ланки при Ирландской системе AV ниже расположенный кандидат, который получает большое количество голосов предпочтения, может все еще догнать выше расположенных кандидатов и, в конечном счете, победить.  Самым недавним примером победы президента посредством передачи голосов предпочтения таким способом были выборы 1990 года Мэри Робинсон на Ирландское президентство. Несмотря на эти различия, обе системы имеют одну главную цель: быть уверенным в том, что кто бы ни выиграл выборы, будет иметь поддержку большинства электората.  Использование голосов предпочтения для выражения второго выбора означает, что не требуется второй тур голосования, а это приводит к значительному снижению затрат, а также полезным результатам в административном плане, материально-техническом плане и в плане безопасности.

Президентские выборы - Двухтуровая система

Как и на парламентских выборах, одним из способов избежать выборов кандидатов имеющих только небольшое количество голосов избирателей - это провести вторые выборы, если ни один из кандидатов не завоюет большинство в первом раунде. Это может произойти в случае: 

• между двумя первыми кандидатами (по принципу абсолютного большинства) или
• между более чем двумя кандидатами (по принципу относительного большинства), как ранее описано в разделе Двухтуровая Система. 

Франция, многие Латиноамериканские страны и ряд стран франкоязычной Африки, такие как Мали и Берег Слоновой Кости используют Двухтуровую Систему (TRS) для выбора своих президентов;  в действительности, существует гораздо больше стран, которые избирают президентов по этой системе, а не FPTP. Повсюду в Африке система используется в Сьерра-Леоне, Намибии, Мозамбике, Мадагаскаре, Конго и Центрально-Африканской Республике; в Европе она применяется в Финляндии, Австрии, Болгарии, Португалии, Польше, России и на Украине. 

Существует, однако, ряд адаптаций непосредственно в правилах мажоритарных систем абсолютного большинства и относительного большинства голосов. В Коста-Рике кандидат может победить в первом раунде, имея только сорок процентов голосов; напротив, в Сьерра-Леоне второй раунд не проводится, только если один кандидат получает пятьдесят-пять процентов в первом. В Аргентине, выигрывающий кандидат должен набрать сорок пять процентов или сорок процентов плюс разрыв в более чем десять процентов над кандидатом, находящимся на втором месте. Формула президентских выборов в Уругвае, которая использовалась до принятия прямой Двухтуровой Системы в 1996 году, не вписывается ни в одну ранее описанную классификацию. Индивидуальные политические партии, которые существуют, для целей выборов, в рамках коалиции (или lema)с другими партиями, могут представить своего собственного кандидата на президентские выборы. Избиратели выбирают между индивидуальными кандидатами, а затем все голоса кандидатов lema складываются в общую сумму. Lema, получившая наибольшее количество голосов получает место, и кандидат с самым высоким количеством голосов в рамках такой lema получает это место. 

TRS система президентских выборов оказывается полезной для усиления согласия, которое придается тому, что часто является наиболее мощной должностью в правительстве. В частности, они имеют тенденцию избегать западни того, что президент будет обладать огромным влиянием на рядовое меньшинство избирателей.  В ряде стран также имеется минимальные уровни количества избирателей для президентских выборов, обычно устанавливаемые на минимальном количестве избирателей в пятьдесят процентов, как в России и многих республиках бывшего Союза; это также является дополнительным механизмом обеспечения поддержки большинства. Полезность таких условий иллюстрируется выборами в 1996 году двух президентов в совсем разных странах, оба кандидата пришли к власти с поддержкой только одной пятой населения, имеющего право на голосование и достигнувшего избирательного возраста: Президент Клинтон в Соединенных Штатах был избран только при поддержке двадцати трех процентов, и Президент Чилуба в Замбии - имея двадцать процентов поддержки. Ни один из этих результатов не был бы возможен при TRS или при требованиях к количеству избирателей по принципу абсолютного большинства в другой юрисдикции. Однако, как и в  случае со всеми Двухтуровыми Системами, президентские выборы, проводимые по правилам TRS, увеличивают расходы и средства, которые необходимы для того, чтобы провести выборы, и разрыв между количеством избирателей в первом и втором раундах голосования часто может быть серьезным и причинить ущерб. 

В Латинской Америке имеется особенно проблематичный опыт с TRS. Кроме тех стран, где партии смогли создать выигрышные предвыборные альянсы, так что президентские кандидаты могли бы быть избраны в первом раунде (например, как в Бразилии в 1994 году и Чили в 1989 и 1994 годах), TRS привели, во многих случаях, к правительствам меньшинства и уменьшили управляемость. Система усугубила поляризацию многопартийных систем и подчеркнула проблемы законодательного тупика. Например, на выборах в Перу в 1990 году, Альберто Фудзимори получил пятьдесят шесть процентов голосов во втором раунде, но его партия завоевала только четырнадцать из шестидесяти мест в Сенате и тридцать три места из 180 в Палате Депутатов. В Бразилии в 1989 году Фернандо Колор де Мело был избран во втором раунде, имея немногим менее половины голосов, но его партия получила в отдельных парламентских выборах только три из семидесяти пяти мест в Сенате и только сорок из 503 мест в Палате Депутатов. В Эквадоре, правительства меньшинств постоянно появлялись с тех пор, как были введены TRS для президентских выборов в 1979 г.

Требования по распределению

Один из способов убедиться, что президент имеет поддержку широких слоев электората - это введение требования к распределению, которое действует как 

еще один барьер, который надо убрать до того, когда можно объявить кандидата избранным надлежащим образом.  В Нигерии в 1993 году кандидаты на президентство должны были не только выиграть большинство голосов, но также обеспечить одну треть голосов, по крайне мере, в двух третях из тридцати одной провинций.  В Кении, чтобы быть избранным президентом, кандидат должен получить хотя бы двадцать пять процентов голосов, по крайней мере, в пяти из восьми провинций.  Несмотря на это, в 1992 году разделенная оппозиция позволила Дэниелу Арапу Мойу стать президентом, набрав только тридцать пять процентов голосов. 

Требования по распределению имеют то преимущество, что они поощряют кандидатов на президентство делать обращения за пределы своего регионального или этнического округа, и при правильном применении могут хорошо действовать.  Однако слишком строгие требования могут привести к тому, что ни один  кандидат не будет избран, что создаст вакуум власти и угрозу стабильности.  Если ни один кандидат не выполняет всех требований при первом опросе, вероятно, что никакой кандидат  не сделает этого при повторных выборах.

Президентские выборы - Двухтуровая система

Как и на парламентских выборах, одним из способов избежать выборов кандидатов имеющих только небольшое количество голосов избирателей - это провести вторые выборы, если ни один из кандидатов не завоюет большинство в первом раунде. Это может произойти в случае: 

• между двумя первыми кандидатами (по принципу абсолютного большинства) или
• между более чем двумя кандидатами (по принципу относительного большинства), как ранее описано в разделе Двухтуровая Система. 

Франция, многие Латиноамериканские страны и ряд стран франкоязычной Африки, такие как Мали и Берег Слоновой Кости используют Двухтуровую Систему (TRS) для выбора своих президентов;  в действительности, существует гораздо больше стран, которые избирают президентов по этой системе, а не FPTP. Повсюду в Африке система используется в Сьерра-Леоне, Намибии, Мозамбике, Мадагаскаре, Конго и Центрально-Африканской Республике; в Европе она применяется в Финляндии, Австрии, Болгарии, Португалии, Польше, России и на Украине. 

Существует, однако, ряд адаптаций непосредственно в правилах мажоритарных систем абсолютного большинства и относительного большинства голосов. В Коста-Рике кандидат может победить в первом раунде, имея только сорок процентов голосов; напротив, в Сьерра-Леоне второй раунд не проводится, только если один кандидат получает пятьдесят-пять процентов в первом. В Аргентине, выигрывающий кандидат должен набрать сорок пять процентов или сорок процентов плюс разрыв в более чем десять процентов над кандидатом, находящимся на втором месте. Формула президентских выборов в Уругвае, которая использовалась до принятия прямой Двухтуровой Системы в 1996 году, не вписывается ни в одну ранее описанную классификацию. Индивидуальные политические партии, которые существуют, для целей выборов, в рамках коалиции (или lema)с другими партиями, могут представить своего собственного кандидата на президентские выборы. Избиратели выбирают между индивидуальными кандидатами, а затем все голоса кандидатов lema складываются в общую сумму. Lema, получившая наибольшее количество голосов получает место, и кандидат с самым высоким количеством голосов в рамках такой lema получает это место. 

TRS система президентских выборов оказывается полезной для усиления согласия, которое придается тому, что часто является наиболее мощной должностью в правительстве. В частности, они имеют тенденцию избегать западни того, что президент будет обладать огромным влиянием на рядовое меньшинство избирателей.  В ряде стран также имеется минимальные уровни количества избирателей для президентских выборов, обычно устанавливаемые на минимальном количестве избирателей в пятьдесят процентов, как в России и многих республиках бывшего Союза; это также является дополнительным механизмом обеспечения поддержки большинства. Полезность таких условий иллюстрируется выборами в 1996 году двух президентов в совсем разных странах, оба кандидата пришли к власти с поддержкой только одной пятой населения, имеющего право на голосование и достигнувшего избирательного возраста: Президент Клинтон в Соединенных Штатах был избран только при поддержке двадцати трех процентов, и Президент Чилуба в Замбии - имея двадцать процентов поддержки. Ни один из этих результатов не был бы возможен при TRS или при требованиях к количеству избирателей по принципу абсолютного большинства в другой юрисдикции. Однако, как и в  случае со всеми Двухтуровыми Системами, президентские выборы, проводимые по правилам TRS, увеличивают расходы и средства, которые необходимы для того, чтобы провести выборы, и разрыв между количеством избирателей в первом и втором раундах голосования часто может быть серьезным и причинить ущерб. 

В Латинской Америке имеется особенно проблематичный опыт с TRS. Кроме тех стран, где партии смогли создать выигрышные предвыборные альянсы, так что президентские кандидаты могли бы быть избраны в первом раунде (например, как в Бразилии в 1994 году и Чили в 1989 и 1994 годах), TRS привели, во многих случаях, к правительствам меньшинства и уменьшили управляемость. Система усугубила поляризацию многопартийных систем и подчеркнула проблемы законодательного тупика. Например, на выборах в Перу в 1990 году, Альберто Фудзимори получил пятьдесят шесть процентов голосов во втором раунде, но его партия завоевала только четырнадцать из шестидесяти мест в Сенате и тридцать три места из 180 в Палате Депутатов. В Бразилии в 1989 году Фернандо Колор де Мело был избран во втором раунде, имея немногим менее половины голосов, но его партия получила в отдельных парламентских выборах только три из семидесяти пяти мест в Сенате и только сорок из 503 мест в Палате Депутатов. В Эквадоре, правительства меньшинств постоянно появлялись с тех пор, как были введены TRS для президентских выборов в 1979 г.

Президентские выборы

Наука о построении избирательной системы по выборам президента несколько отличается от механизмов схемы выборов в законодательную власть. Посты президентов почти всегда являются постами для одного представителя, и таким образом, невозможно достичь пропорциональности между большинством и меньшинством. Исполнительный пост также влечет за собой различные полномочия и обязанности и, таким образом, составитель схемы может пожелать расставить приоритеты в критериях принципов создания системы иным способом. 

Президенты могут избираться по одной из трех систем: 

• First Past the Post - система с одним туром выборов, когда избранным считается тот кандидат, который получил наибольшее число голосов (FPTP)
• Двухтуровая система
• Преференциальное голосование

Избрание президента

В принципе любая из систем с одномандатными округами может быть использована для прямого избрания президента. Когда президент избирается на пост главы исполнительной власти государства, часто существуют  веские нормативные и практические предпочтения в пользу систем, обеспечивающих победу при абсолютном большинстве голосов. В большинстве всех стран, практикующих прямые президентские выборы, используется система голосования в два тура (двухраундовая система). Разделение двух туров ведет к тому, что лидирующие кандидаты стараются во втором туре привлечь на свою сторону сторонников и голоса тех, кто вышел из игры после первого тура. Такие соглашения вызваны прежде всего горячим желанием победить. Таким образом,  менее вероятно, что лидирующие кандидаты отражают политику и программы, разработанные до совершения сделки об обмене преференциями с другими кандидатами, чем это было бы при преференциальной системе с единственным днем голосования. К тому же президентские выборы, проводимые по системе голосования в два тура, увеличивают стоимость выборов и необходимые для их проведения ресурсы, а также между первым и вторым туром может резко уменьшиться численность голосующих, что крайне нежелательно. Поэтому все чаще и пристальнее рассматриваются другие опции, такие как альтернативное и повторное голосование (перебаллотировка).

Избрание президента – система относительного большинства

Самый простой путь избрания президента это предоставить этот пост кандидату, набравшему большинство голосов, даже если это не абсолютное большинство. Таким способом избираются президенты в Боснии и Герцеговине, Камеруне, Коморских островах, Экваториальной Гвинее, Гайане, Гондурасе, Исландии, Кирибати, Южной Корее, Малави, Мексике, Палестине, Панаме, Парагвае, Филиппинах, Руанде, Сингапуре, Тайване, Тунисе, Венесуэле и Замбии. Ясно, что такая система недорога и эффективна, но в условиях острой конкуренции между большим количеством кандидатов, она делает возможным избрание президента столь незначительным количеством голосов, что этот выбор никак не выглядит выбором значительного большинства электората, для которого этот выбор может быть даже неприемлемым, поскольку в действительности большинство голосовало против данного кандидата. Среди примеров можно вспомнить выборы в Венесуэле в 1993 году, когда Рафаэль Кальдера был избран президентом большинством в 30.5 процента голосов, а также майские выборы 1992 года в Филиппинах, когда из семи кандидатов был избран Фидель Рамос, набравший всего 24 процента голосов избирателей. В Тайване в 2000 году произошли резкие политические изменения, когда претендент на пост президента Чэнь Шуй-бянь выиграл, набрав 39 процентов голосов, менее чем на 3 процента опередив своего соперника. Соединенные Штаты Америки являются единственной страной, проводящей президентские выборы на федеральном уровне по системе относительного большинства. Эти выборы являются непрямыми и осуществляются при использовании института коллегии выборщиков. В большинстве штатов голоса всех выборщиков автоматически получает тот кандидат, который набирает относительное большинство голосов избирателей в штате. Исключение составляют два штата: Мэн и Небраска, законы которых предусматривают иной порядок. В этих штатах  два выборщика (соответственно двум мандатам штата в Сенате) голосуют, как их штат, то есть за кандидата, победившего по системе  относительного большинства во всем штате. Кроме этого, в каждом из избирательных округов по выборам в палату представителей Конгресса США этих штатов есть по одному выборщику, которые отражают мнение избирателей этих округов. Далее коллегия выборщиков абсолютным большинством голосов избирает президента США. Это может привести к тому, что у победителя может быть меньше голосов, чем у его соперника, как это было в 2000 году, когда кандидат от Республиканской партии Джордж Буш победил, несмотря на то, что набрал на полмиллиона голосов меньше, чем его соперник, представитель Демократической партии Альберт Гор.

Избрание президента – система голосования в два тура

Как и при выборах в законодательные органы, одним из способов предотвратить избрание кандидата, набравшего лишь небольшую процентную долю общего количества голосов, является проведение второго тура голосования, если ни один из кандидатов не получил абсолютного большинства голосов в первом туре. Это могут быть выборы или между двумя лидирующими кандидатами (мажоритарный второй тур), или между более чем двумя кандидатами (мажоритарно-плюралистический второй тур).  Франция, большинство стран Латинской Америки, все пять постсоветских среднеазиатских республик и многие из франкоязычных африканских стран используют для избрания своих президентов систему голосования в два тура. В других частях Африки эта система используется в Анголе, Кейп Верде, Гамбии, Гане, Гвинее-Бисау, Кении, Либерии, Мозамбике, Намибии, Нигерии, Сан-Томе и Принсипи, Сейшеллах, Сьерра-Леоне, Судане, Танзании, Уганде и Зимбабве; в Европе, кроме Франции,  двухраундовая система используется также в Армении, Азербайджане, Австрии, Белоруссии, Болгарии, Хорватии, Кипре, Финляндии, Грузии, Литве, Македонии, Польше, Португалии, Румынии, России, Словакии и Украине; также система TRS используется в Афганистане, Гаити, Индонезии, Иране, Восточном Тиморе и Йемене.

Есть определенные различия между чисто мажоритарными и мажоритарно-плюралистическими правилами проведения второго тура. В Коста-Рике кандидат может победить уже в первом раунде, набрав только 40 процентов голосов, а в Сьерра-Леоне проведения второго тура можно избежать только в том случае, если один из кандидатов получает в первом раунде 55 или более процентов голосов.  В Аргентине для победы кандидат должен набрать 45 процентов голосов или же 40 процентов, но при этом опережать ближайшего соперника более чем на 10 процентов. Сходный  порог в 40 процентов с 10-процентным отрывом существует и в Эквадоре.

Ряд стран предусматривает также минимальную явку избирателей на президентских выборах, обычно это 50 процентов, как, например, в России и многих странах бывшего СССР. Это дополнительный механизм для обеспечения легитимности результатов, но он предполагает значительные затраты и технические проблемы, если минимальной явки в первом туре не было и необходимо проводить второй тур.

Кроме примеров тех стран, где партиям удалось создать успешные предвыборные союзы в целях победы  их кандидатов на пост президента в первом туре (например, в Бразилии в 1994 г. и Чили в 1989 и 1994 гг.), имеются также проблематичные примеры применения системы голосования в два тура в Латинской Америке. Например, в 1990 году в Перу Альберто Фуджимори набрал 56 процентов голосов во втором туре, но его партия заняла в Сенате всего 14 мест из 60 и 33 места из 180 в палате депутатов. В Бразилии в 1989 году Фернандо Коллор де Мелло был избран во втором туре, получив менее половины голосов, но его партия на выборах в законодательный орган, проходивших отдельно от президентских, получила всего 3 места из 75 в Сенате и только 40 мест из 503 в палате депутатов.

Возникшие в результате таких случаев проблемы управления демонстрируют важность одновременного рассмотрения взаимосвязанных институциональных  структур. Хотя  по системе голосования в два тура к власти приходили президенты, которые во втором туре получали  большинство голосов избирателей,  это происходило параллельно с использованием других систем для выборов законодательных органов, которые не гарантировали президенту значительной поддержки в парламенте.

Избрание президента – преференциальное голосование

Один из методов решения недостатков системы голосования в два тура это совместить первый и второй туры. Существуют различные способы сделать это. Альтернативное голосование является одним из очевидных решений. Оно было использовано для избрания президента Ирландии. Отстающий кандидат, который набирает большое количество голосов второго предпочтения, может обогнать лидирующих кандидатов. Самым свежим примером избрания президента  посредством передачи  преференций таким способом является избрание в 1990 году Мэри Робинсон на пост президента Ирландии.

Вторая возможность это преференциальная система известная как повторное голосование или перебаллотировка, которая  используется  для президентских выборов в Шри-Ланке и выборах мэра в Лондоне. Избиратели должны отметить в бюллетенях не только первого по предпочтительности кандидата, но также и второго (а в Шри-Ланке еще и третьего). Способы осуществления этого различны: в Шри-Ланке избиратели должны проставить цифры 1, 2 и 3 против фамилий кандидатов, как при системах альтернативного голосования и голосования в два тура. На выборах мэра Лондона цифры проставлять не требуется: в бюллетене содержатся две колонки для выражения первого и второго предпочтения. Избиратели должны соответственно отметить первого и второго по преференции кандидата. Это значит, что избиратели не должны сами проставлять никаких цифр.

Подсчет в обоих случаях одинаковый: если кандидат получает абсолютное большинство голосов первого предпочтения, он немедленно считается избранными. Однако если ни один из кандидатов не набирает абсолютного большинства, все кандидаты, кроме двух лидирующих, исключаются из дальнейшего участия, и отданные за них голоса второго предпочтения (или, как в Шри-Ланке, второго и третьего) передаются одному из двух лидирующих кандидатов в соответствии с порядком отмеченных предпочтений. Тот, кто в результате этого процесса получает большинство голосов, объявляется победителем.

Избрание президента – требование регионального распределения голосов

В некоторых странах в президентских выборах применяют так называемое требование регионального распределения голосов, согласно которому кандидаты, чтобы быть официально избранными, должны в дополнение к абсолютному большинству общенациональных голосов получить также определенный процент голосов в регионах страны. В Индонезии, где первые прямые президентские выборы были проведены в 2004 году,  претендующие на победу кандидаты на пост президента и вице-президента, чтобы избежать второго тура голосования, должны были набрать абсолютное большинство голосов по стране и, по крайней мере, 20 процентов голосов более чем в половине всех провинций страны. Введение этого требования изначально было предложено Нигерией, территориально крупной и регионально разнообразной страной, где кандидатам на пост президента необходимо не только выиграть абсолютное большинство голосов на общенациональном уровне, но и набрать минимум одну треть голосов, по крайней мере, в двух третях провинций страны. Требование распределения голосов стимулирует кандидатов  на пост президента привлекать избирателей за пределами своего регионального или этнического электората, что при хорошем исполнении может оказаться очень эффективным. Однако наличие двух требований для одержания победы всегда несет в себе возможность того, что ни один из кандидатов не сможет выполнить оба. Очень важно, чтобы разработчики избирательной системы учли такую возможность и предусмотрели механизм для ее разрешения, так как система, которая не дает победителя и не предлагает метода его определения, может создать вакуум власти чреватый опасностями нестабильности. Во втором раунде голосования в Индонезии для победы требуется лишь простое большинство, а в Нигерии во втором туре все еще сохраняется требование регионального распределения голосов, что создает возможность проведения третьего тура. Если бы это случилось на практике, то могло бы сказаться как на длительности процесса выборов, так и на увеличении необходимых финансовых и административных ресурсов. Требование распределения голосов содержит стратегические императивы для кандидатов. В Кении для избрания в президенты кандидат, кроме большинства общенациональных голосов, должен набрать также минимум 25 процентов голосов, по крайней мере, в пяти провинциях из восьми. Но несмотря на это, на протяжении 1990-х гг. разобщенная оппозиция позволила Дэниэлу Арапу Мои оставаться президентом, не имея абсолютного большинства голосов. Требование распределения голосов может быть также встроено в механизм выдвижения кандидатов.

Выборы в верхнюю палату парламента

Не все парламенты, конечно, состоят только из одной палаты; многие парламенты, особенно в больших странах являются двухпалатными, т.е. состоят из двух палат.  Хотя имеется много вариантов среди различных видов второй палаты (которая часто известна как верхняя палата или сенат), можно сделать два обобщения, касающиеся их: 

• Вторые палаты обычно обладают меньшей властью, чем первые палаты.  Только иногда встречаются две палаты с одинаковыми полномочиями.  Это бывает потому, что вторые палаты часто выступают как палаты для анализа, а не для правления.
• Из-за этого вторые палаты часто меньше по величине, чем первые палаты. Более того, вторые палаты часто составлены таким образом, чтобы охватывать различные типы представительства или различные группы интересов, чем те, которые представлены в первой палате. 

Наиболее обычное использование вторых палат происходит в федеральных системах для представления составных единиц федерации.  Например, штаты в США и в Австралии, земли в Германии и провинции в Южной Африке - все они отдельно представлены в верхней палате.  Обычно это включает придание большего веса более маленьким штатам или провинциям, так как имеется тенденция к предположению о равенстве представительства.  Другим распространенным видом альтернативного представительства является преднамеренное использование второй палаты для представления особых этнических, лингвистических, религиозных или культурных групп.  Вторая палата может также преднамеренно включать представителей гражданского общества.  В Малави, например, конституция предусматривает избранным сенаторам выбирать тридцать два сенатора из восьмидесяти по списку кандидатов, выдвинутых социальными группами.  Эти группы определяются как женские организации, инвалиды, группы здоровья и образования, бизнеса и фермерские объединения, профсоюзы, знаменитые члены общества и религиозные лидеры. Много  критикуемую Британскую Палату Лордов иногда защищают на основании того, что она включает отдельных личностей, обладающих особым политическим опытом, которые могут проверять государственное законодательство, составленное простыми политиками. 

Из-за существования этих вариантов многие вторые палаты или частично выбираются, или косвенно выбираются, или совсем не выбираются. Из тех, которые выбираются, большинство юрисдикций выбрало способ отражать различные роли двух палат путем использования различных избирательных систем для верхней платы по сравнению с системой для нижней платы.  Например, в Австралии нижняя палата выбирается при помощи мажоритарной системы, тогда как верхняя палата, представляющая различные штаты выбирается, используя пропорциональную систему.  Это означает, что меньшинство групп, которые при обычных условиях не смогли бы победить на  выборах в нижнюю палату, имеют возможность выиграть выборы в верхнюю палату в контексте государственного представительства.

Избирательные системы, институциональная структура и управление

Уже давно считается, что избирательные системы оказывают специфическое воздействие на вопросы управления, тактики и политической стабильности. Различные избирательные системы по-разному сказываются на управлении в парламентских системах. В частности существует напряженность между избирательными системами, которые увеличивают возможность однопартийного правления (например, мажоритарные системы), и теми системами, которые делают более вероятными многопартийные коалиции (например, пропорциональные системы). Оба типа систем имеют очевидное влияние на политику: однопартийное правительство делает более легким принятие программных решений и распределение ответственности, в то время как коалиционные правительства склонны к разработке более представительных политических программ и более демократическому принятию решений. Сходным образом значительные изменения в политике правительства достигаются легче при однопартийном правительстве, в то время как коалиции чаще обсуждают и согласовывают решения перед их принятием.

Почти во всех странах с президентской или полупрезидентской системой президент избирается напрямую. К тому же, в некоторых республиках с парламентской системой главу государства также избирают напрямую. В президентских системах  степень популярности и легитимности президента во многом зависит от способа его избрания. Президенты, избранные при поддержке явного большинства, обладают значительно большей легитимностью и находятся в более сильной позиции, чтобы продвигать свою политическую программу, чем те, которые избраны лишь с небольшим преимуществом голосов. Это оказывает значительное влияние на отношения между президентом и законодательным органом страны. Президент, избранный очевидным абсолютным большинством общенациональных голосов, может воспользоваться своей бесспорной легитимностью при любых конфликтах с законодательным органом. Для сравнения, избрание в Чили в 1970 году Сальвадора Альенде президентом при наличии всего 36 процентов голосов и противостояние правостороннего Конгресса способствовали созданию предпосылок к  произошедшему в 1973 году военному перевороту.  

Отношения между законодательной и исполнительной властью различаются в парламентских, полупрезидентских и президентских системах. В президентской или полупрезидентской системе позиция президента не зависит от сохранения доверия со стороны парламента: такой президент не может быть отстранен от должности по чисто политическим причинам. Однако опыт латинской Америки указывает на то, что избранному напрямую президенту без существенной поддержки в законодательном органе весьма трудно создать успешное правительство. Поэтому в президентских и полупрезидентских демократиях избирательные системы для выборов президента и для выборов законодательного органа должны рассматриваться вместе, хотя разные роли президента и парламента  активизируют различные факторы при выборе систем для этих целей. Одновременно следует учитывать следующие моменты: синхронное или несинхронное проведение президентских и законодательных выборов, обстоятельства, которые могут способствовать или препятствовать фрагментации партий, а также отношения между партиями и избранными представителями.

Данная глава содержит следующие подразделы:

• Избрание президента
• Избрание верхней палаты парламента
• Различные уровни управления
• Избрание наднациональных органов
• Избрание федеральных и региональных законодательных органов
• Избрание местных органов власти
• Избирательные системы и политические партии

Избрание верхней палаты парламента

Не все законодательные органы состоят из одной палаты, особенно в больших странах многие парламенты двухпалатные. Во всем мире около двух третей стран имеют однопалатные законодательные органы, а в остальных имеется вторая палата того или иного типа.

Большинство вторых палат (часто называемых верхними палатами или сенатами) имеют одно из двух или оба следующих предназначения. Первое – обеспечить иной вид представительства или представлять различные интересы, что чаще всего подразумевает разные регионы или провинции страны. Второе – действовать в качестве ‘контролирующей палаты’, останавливая или отсрочивая слишком поспешные решения нижней палаты. Верхние палаты обычно обладают меньшей властью, чем нижние, особенно те верхние палаты, которые выполняют функции контроля.

Структуры верхних палат могут сильно различаться, но в основном они используются в федеральных системах для представления субъектов федерации. Например, штаты в США, Бразилии и Австралии; земли в Германии и провинции в ЮАР имеют свое отдельное представительство в верхних палатах. Обычно это приводит к уравновешиванию сил в пользу малых штатов или провинций, так как предполагается, что все субъекты федерации представлены одинаково. К тому же для многих верхних палат характерен неравномерный порядок выборов: в Австралии и Японии половина палаты избирается каждые три года; в США и Индии одна треть палаты избирается каждый второй год и так далее.

В некоторых странах, где верхние палаты выполняют функции контроля, на них налагаются особые ограничения. В Таиланде, например, сенат в настоящее время является выборным органом, однако сенаторам запрещено принадлежать к политическим партиям или проводить предвыборную кампанию. Менее распространенной разновидностью альтернативного представительства является использование верхней палаты для представительства особых этнических, языковых, религиозных или культурных групп. В состав второй палаты могут также быть преднамеренно включены представители гражданского общества. В Малави, например, согласно положению конституции, 32 сенатора из 80 выбираются избранными сенаторами из списка кандидатов, выдвинутых общественными группами интересов. Эти группы включают женские организации, инвалидов, группы по здравоохранению и образованию, секторы бизнеса и фермеров, профсоюзы, видных общественных деятелей и религиозных лидеров. Часто подвергаемая  критике британская Палата лордов иногда приводит в свою защиту тот аргумент, что в нее входят лица со специфическим политическим опытом, которые могут контролировать законопроекты правительства, составленные обычными политиками. Сходным образом верхние палаты в таких странах, как Фиджи и Ботсвана, используются для представительства традиционных вождей, хотя эти палаты в первую очередь назначаются  и лишь во вторую очередь избираются.

Различные уровни управления

Как уже было отмечено, требования к разработке избирательных систем различаются в зависимости от типа избираемого органа, его функций и полномочий. Когда избираемый орган предназначен для того, чтобы служить наднациональным, региональным или местным интересам, факторы, принимаемые во внимание при выборе системы, отличаются от тех, которые предусматриваются при разработке избирательной системы для выборов национальных законодательных органов.

Избрание наднациональных органов

Наднациональные органы с важными директивными полномочиями, охватывающими ряд стран, такие как Европейский парламент, все еще являются редкостью, но могут получить большее распространение в результате процесса глобализации политики и объединения интересов на региональном уровне. Европейский Союз принял и в настоящий момент привел в действие требование ко всем странам-членам ЕС использовать для выборов в Европейский парламент пропорциональную избирательную систему: 23 страны используют пропорциональную систему голосования по партийным спискам и две страны (Ирландия и Мальта) используют систему единственного передаваемого голоса. Места в Европарламенте распределяются среди стран-членов не прямо пропорционально численности населения каждой страны, а по многоуровневой системе, согласно которой приблизительно равные по численности населения страны получают равное количество представительских мест, а меньшие страны получают большее количество представительских мест.   Разработчики таких систем отдают больший приоритет системам, которые обеспечивают региональный и партийный баланс, чем системам локализированного географического представительства. Европейский парламент состоит из 732 депутатов, представляющих более 500 миллионов людей, что делает присущую маленьким округам связь между избирателями и представителями невозможной.

Избрание федеральных и региональных законодательных органов

Для выборов законодательных органов регионов и штатов в составе одной федерации (субъектов федерации) может использоваться та же избирательная система, что и для выборов общенационального законодательного органа (симметричность), как в случае использования системы пропорционального представительства по закрытым партийным спискам в ЮАР; или могут использоваться разные системы (асимметричность), как в Великобритании, где шотландский парламент и Национальная ассамблея Уэльса избираются по смешанной пропорциональной системе, а общенациональный парламент – по мажоритарной системе относительного большинства. Система для выборов законодательного органа субъекта федерации может отдавать приоритет представительству меньшинств, существующих на его территории, или сбалансированию интересов городского и сельского населения. Чем большей автономией обладает регион, тем меньше он подвержен давлению в плане соответствия его избирательных процедур процедурам других штатов или провинций. Сам факт автономного статуса того или иного региона предполагает, что его характерные черты и потребности отличаются от характеристик и потребностей других территориальных единиц.

Избрание местных органов власти

Любая из избирательных систем, представленных в данном тематическом разделе, может быть использована на местном или муниципальном уровнях управления, однако нередко возникают некоторые специфические обстоятельства, обусловленные особой ролью органов местного управления. В частности, так как местное управление подразумевает решение проблем, связанных с “мелочами” повседневной жизни, особое значение приобретает географическое представительство.

Для предоставления голоса каждому району в решении местных дел возможно использование одномандатных округов, особенно там, где политические партии слабы или их нет вообще. Там, где эти округа маленькие, они обычно очень однородны. Это часто считается хорошим признаком, но если в данном округе местного управления требуется разнообразие, в разграничении округов можно применить принцип “велосипедного колеса”. В таких случаях границы округа не проходят вокруг конкретных районов, а образуют сегменты круга, центр которого приходится на центр города, а периметр окружности  означает границу окраин и пригородов. Это значит, что один избирательный округ охватывает избирателей как от города, так и от пригородов, и в нем представлена комбинация экономических и этнических групп.

С другой стороны, муниципалитеты в некоторых странах, использующих пропорциональные системы для выборов местных органов управления, имеют один избирательный округ с общим партийным списком, который может пропорционально отражать всю палитру различных политических взглядов в муниципалитете. Для достижения этого, однако, необходимо предоставить особое пространство для местных ассоциаций, которые при номинации своих списков не руководствуются партийно-политическими воззрениями, а также пространство для независимых кандидатов для выдвижения их по персональным спискам.

Справедливо также и то, что выбор избирательной системы для избрания местных органов может быть сделан как часть компромисса, согласно которому выбирают систему для избрания национального законодательного органа. Например, в некоторых странах с новыми демократическими системами, таких как Конго (Браззавиль) и Мали, под воздействием традиций и французского влияния  для формирования законодательного органа страны используется система голосования в два тура, в то время как стремление к более широкому и полному представительству как региональных, так и этнических интересов привело к использованию для муниципальных выборов пропорциональной системы.

Избирательные системы и политические партии

Различные виды избирательных систем могут стимулировать различные виды партийных организаций и партийных систем. Хотя очень важно, чтобы партийные системы были представлены как можно более полно, многие эксперты отдают предпочтение избирательным системам, которые поощряют развитие партий, основанных на широких политических ценностях и идеологиях и на конкретных политических программах, а не на узких этнических, расовых и региональных концепциях. Партии, имеющие в своей основе широкие перекрестные интересы, не только помогают избежать общественных конфликтов, но и с большей вероятностью выражают мнение народа, чем те, которые основаны на религиозных или национальных концепциях.

Сильно централизованные политические системы,  использующие пропорциональные избирательные системы  с закрытыми партийными списками с большей вероятностью стимулируют сильные партии; и наоборот, децентрализованные, основанные на избирательных округах мажоритарные  системы типа системы относительного большинства могут давать противоположный эффект. Однако есть много других вариантов  избирательных систем, которые могут повлиять на развитие партийных систем.

Например, в новых демократических странах, таких как Россия и Индонезия, предпринимаются попытки развития собственных партийных систем посредством обеспечения институциональных  стимулов для формирования в первую очередь общенациональных, а не региональных политических партий.

Другие страны, такие как Эквадор и Папуа Новая Гвинея, для достижения сходных целей использовали требования регистрации и финансирования партий. Доступ к государственному и/или частному финансированию является ключевым вопросом, который проходит сквозь всю структуру избирательной системы и часто является единственным наиболее существенным препятствием на пути  появления новых жизнеспособных партий.

Так же, как выбор избирательной системы влияет на способ развития политической системы, действующая система политических партий влияет на выбор избирательной системы. Существующие партии, если только нет настоятельной политической необходимости, не склонны поддерживать перемены, которые могут быть неблагоприятны для них, или перемены, которые создают возможность появления в политической системе новых конкурирующих партий. Спектр опций изменений избирательной системы, таким образом, может быть на практике ограничен.

Разные виды избирательных систем также приводят к различным отношениям между кандидатами  и их  сторонниками. Считается, что в основном системы, использующие одномандатные избирательные округа, такие как большинство мажоритарных/плюралистических систем, стимулируют отдельных кандидатов рассматривать себя как делегатов отдельных географических территорий и выражать интересы местного электората. Для сравнения, системы, использующие большие многомандатные округа, такие как большинство пропорциональных систем, скорее обеспечивают избрание представителей, которые в общенациональных вопросах верны, прежде всего, линии своих партий. Оба подхода имеют свои достоинства, что является одной из причин роста популярности смешанных систем, которые приводят к избранию представителей и местного, и общенационального уровня.

Вопрос подотчетности часто поднимается в дискуссиях о политических партиях и избирательных системах, особенно в отношении избранных индивидуальных представителей. Отношение между избирателями, избранными представителями и политическими партиями подвергаются влиянию не только со стороны избирательных систем, но и со стороны других проявлений политической законодательной структуры, таких как ограничения сроков, положения, регулирующие отношения между партиями и их членами, которые также являются избранными представителями, или положения, запрещающие избранным представителям менять партийную принадлежность без отказа от своей законодательной должности.

Референдум

Референдум – термин, обозначающий прямое всенародное голосование, предусмотренное законодательством или затребованное исполнительной или законодательной властью, по определенному вопросу государственной или общественной жизни в отличие от голосования на выборах, которое проводится в отношении партий или отдельных кандидатов и в целом отображает предпочтения избирателей по ряду разных вопросов.  Референдумы могут проводиться в связи с особыми обстоятельствами (например, для внесения поправок в конституцию страны) или в связи с особыми политическими вопросами (например, для принятия решения о присоединении к какой-либо международной организации), но обычно они проводятся по вопросам важного политического значения. Термины, используемые для  определения референдумов в разных странах, могут быть различными.

Основные виды референдумов

Ниже приводятся наиболее распространенные виды референдумов, проводимых в разных странах во всем мире.

Обязательные референдумы

Обязательный референдум это всенародное голосование, которое проводится  автоматически в обстоятельствах, определенных в конституции или законодательстве. Результаты такого голосования обычно имеют обязательную силу. Поэтому если предложение, вынесенное на референдум, проходит, правительство или соответствующий орган обязаны привести его в исполнение. Обязательные референдумы могут быть предусмотрены для принятия решения по заранее предопределенным вопросам. Обычно это вопросы большой национальной значимости, такие  как, например, присоединение к международным соглашениям, передача власти международным органам, вопросы налогов и общественно-государственных расходов. Кроме этого, во многих странах предложенные поправки к конституции должны быть утверждены референдумом.

Обязательные референдумы могут также проводиться в заранее предопределенных ситуациях. Например, в президентских системах, где в случае разногласия между президентом и законодательным органом инструментом разрешения спорных вопросов может быть референдум.

Факультативные (необязательные) референдумы

Факультативный референдум это всенародное голосование, проводимое по формальному затребованию, которое может исходить от исполнительной власти, ряда членов законодательного собрания, группы граждан или от некоторых других доверенных лиц. Результаты голосования могут быть или не быть обязательными для исполнения. Правительство может принять решение о созыве референдума по политическому вопросу большой важности. Оно может это сделать под давлением общественности или потому что само оно вследствие расхождения мнений неспособно решить данный вопрос. Факультативные референдумы часто проводились в Европе по вопросу интеграции в Европейский Союз (хотя в некоторых случаях эти референдумы были обязательными, так как предполагали внесение изменений в конституцию). Несмотря на то, что эти референдумы могут быть юридически не обязательными, правительству с политической точки зрения может быть сложно игнорировать их результаты.

Структура и политические аспекты референдумов

Место референдума в институциональной структуре

Существуют ключевые элементы, которые помогают определить различные виды референдумов. Первым и, наверное, самым важным является то, как референдум вписывается в общую законодательную систему страны: предусмотрено ли проведение референдумов в конституции или других законах?  Обязательно ли проведение референдума или он должен быть инициирован правительством, законодательной властью или гражданами страны?

Вопросы, выносимые на референдум

Второй ключевой элемент это перечень вопросов, по которым можно проводить референдумы. Если обстоятельства, в которых референдумы могут быть проведены, четко обозначены в законодательстве страны, вопросы, по которым можно проводить референдумы, будут известны. Обычно это будет связано с вопросами важного конституционного или политического значения, такими как конституция страны, ее суверенитет или международные отношения. Большая часть проводимых в Европе референдумов была, например, связана с вопросами европейской интеграции. Однако там, где референдумы факультативны, вопросы, выносимые на референдум,  могут быть различными. Аннулирующие референдумы могут быть связаны с любым вопросом законодательства без каких-либо ограничений.

Некоторые страны, в законодательстве которых предусматривается проведение факультативных/аннулирующих референдумов, вводят соответственные ограничения на вопросы,  которые могут быть предметом референдумов. В Уругвае, например, референдумы не могут проводиться по вопросам финансовой политики или законам, относящимся к исполнительной власти, в то время как в Колумбии запрещается выносить на референдум вопросы политической амнистии (смотри главу Конкретные примеры).

Сочетание нескольких видов голосования

Когда проводится референдум,  следует решить,  нужно ли его сочетать с другими видами голосования (например, с обычными всеобщими выборами) или референдум надлежит проводить отдельно. Иногда приводится аргумент, что сочетание нескольких видов голосования увеличивает риск того, что избиратели перепутают различные вопросы (например, оценка действующего правительства может быть спутана с вопросом, вынесенным на референдум). Однако с административной точки зрения референдум финансово выгоднее проводить одновременно с выборами.

Формулировка вопроса референдума в бюллетене

Второй важный вопрос связан с формулировкой вопроса референдума в избирательном бюллетене. Исследования показывают, что формулировка вопроса может иметь значительное влияние на исход референдума. Поэтому важно, кем будет сформулирован точный вопрос, фигурирующий в бюллетене. Должно ли правительство отвечать за формулировку вопроса даже в тех случаях, когда оно само инициировало референдум и поэтому заинтересовано в такой формулировке вопроса, которая увеличивала бы шансы достижения желательного для правительства результата? Имеют ли избирательные органы возможность контролирования вопроса? Кто бы ни формулировал вопрос, важно, чтобы вопрос, заданный избирателям, был ясным и однозначным. Исследования в общем показали, что когда у избирателей есть сомнения относительно вопроса референдума, они склонны к консерватизму и сохранению статус-кво.

Правила проведения кампании по референдуму

Что касается кампании по референдуму, то  важно обеспечить, чтобы избиратели имели возможность  услышать аргументы обеих сторон по данному вопросу. Следовательно, правила проведения кампании могут быть использованы для обеспечения равных возможностей для организаций, агитирующих за и против выдвинутого на референдум вопроса. Это может включать ограничения финансирования кампании (хотя в некоторых странах подобные ограничения могут считаться неконституционными) и/или осуществление контроля над получением кампаниями пожертвований, а также  контроль над доступом к СМИ. В Квебеке все заинтересованные организации должны объединиться в две сводные группы, тогда как  в других странах любое количество организаций может проводить свою независимую  кампанию за или против вопроса, вынесенного на референдум.

Роль правительства и предоставление информации

Роль правительства в кампании по референдуму может быть также важной. Может ли правительство проводить кампанию за желательный для него результат? Может ли оно раздавать свои рекламные материалы или использовать правительственные радио- и телепередачи для пропаганды своих взглядов? Имеется ли нейтральный источник информации, отдельный от правительства и организаторов кампании референдума, и имеются ли требования по обеспечению распространения беспристрастной информации о предмете референдума? Играют ли избирательные органы какую-либо роль в информировании избирателей? Если информация предоставляется через нейтральный канал, кто должен снабжать этот канал информацией? Избиратели могут быть более склонны доверять информации, полученной не от агитаторов кампании, а через другие источники, и источник информации, который представляется нейтральным, будет очень важен для многих избирателей.

Требования  относительно явки и большинства голосов

Наконец, крайне важным вопросом является определение условий, при которых вынесенное на референдум предложение может считаться принятым. В некоторых странах для того, чтобы предложение прошло, необходимо наличие особого кворума его одобрения. То есть предложение должен поддержать определенный количественный или процентный минимум общей  численности избирателей. В других странах результат референдума  является обязательным только в том случае, если достигнут определенный порог явки избирателей. Наконец, в некоторых странах требуется двойное большинство (т.е., когда поставленное на референдум предложение должно получить большинство всех отданных голосов  в целом, а также большинство голосов, по крайней мере, в определенной части избирательных регионов низшего уровня). Естественно, подобные требования  к референдуму имеют влияние на вероятность того, каким будут его результаты.

Юридические последствия референдума

Преимущества и недостатки инструмента референдума

Имеется ряд аргументов как в защиту, так и против референдумов.

Сторонники использования референдумов аргументируют свою позицию тем, что в контексте увеличивающейся инертности избирателей и разочарования в традиционных формах демократии, прямая демократия может вновь привлечь интерес избирателей к политике и демократии. Еще одним аргументом в пользу референдумов, особенно для действующих правительств, является  то, что они могут быть использованы для решения политических проблем. Например, когда правящая партия не имеет единого мнения по какому-либо вопросу, то в этом случае посредством референдума можно решить проблему, избежав при этом раскола партии. (Одним из таких примеров является проведенный в Великобритании в 1975 году референдум по вопросу, следует ли Великобритании оставаться в ЕС. По данному вопросу в правящей лейбористской партии были глубокие разногласия.) Аргументом в пользу референдумов является также и то, что правительствам нужен определенный общественный мандат для любой глобальной перемены, которая не была частью платформы, на основе которой данная партия пришла к власти. Примером этого, в частности, является обстоятельство, когда рассматривается поправка к конституции, которая сама была принята посредством референдума.

Существует также определенное количество аргументов против референдумов. Первое это то, что референдумы ослабляют представительную демократию, снижая роль  и важность выбранных представителей. Далее, референдумы иногда рассматриваются как возможность для выбранных представителей избежать принятия непопулярного решения по спорному вопросу. Другой аргумент это то, что избиратели не всегда обладают той осведомленностью или информацией, которая необходима для принятия компетентных решений по актуальному вопросу, и могут принять некомпетентные решения, исходя из неполных знаний или второстепенных факторов. Эта тенденция может еще более усугубиться, если референдумы проводятся по сложным вопросам, таким как конституционные изменения или международные соглашения, с которыми избиратели скорее всего не знакомы.

Народная законодательная инициатива

Инструмент народной законодательной инициативы (законодательной инициативы граждан) позволяет определенному числу граждан инициировать всенародное голосование по предложению, выдвинутому данными гражданами. Предложение может, например, касаться внесения поправок к конституции, отмены или изменения существующего закона или принятия  совершенно нового закона (или требования о принятии его законодательным органом).  Количество подписей, необходимых для инициирования процесса, в разных странах может быть различным, но обычно оно составляет или определенный процент от числа избирателей,  принимавших участие в последних выборах, или определенное фиксированное число, или определенный процент от числа зарегистрированных избирателей. В зависимости от типа процесса инициативы, если предложение принимается избирателями, оно может стать частью закона штата/региона или всей страны. Процесс инициативы поэтому предоставляет гражданам возможность непосредственно создавать законы и/или конституцию, в соответствии с которыми они живут. Применение инструмента народной законодательной инициативы существенно различается в разных странах.

Различные виды народной законодательной инициативы

Ниже приведены примеры основных видов народной инициативы.

Конституционная

Конституционная инициатива  может  быть использована для предложения внесения поправок к конституции страны или штата/региона. Число подписей, необходимое для выдвижения конституционной инициативы, обычно выше, чем для выдвижения других инициатив.

Законодательная

Используя законодательную инициативу, граждане могут предложить вынести на всенародное голосование изменения в законе. Обычно для выдвижения такой инициативы требуется более низкое число подписей.

Прямая

Если инициатива прямая, то законодательная мера, предлагаемая в петиции или вынесенная на голосование, при получении одобрения избирателей автоматически становится законом, без какого-либо участия в этом законодательных органов.

Косвенная

В отличие от прямой, косвенная инициатива позволяет вовлекать законодательные органы в разработку законов, выдвинутых в процессе инициативы. Это вовлечение может принимать различные формы. В некоторых странах или штатах/регионах, когда петиция получила необходимое количество подписей, законодательные органы тоже могут сформулировать свое собственное предложение, которое также будет вынесено на всеобщее голосование, чтобы у избирателей был выбор между предложением граждан и альтернативным предложением законодателей. Кроме того, у законодательных органов может быть своя роль и после того, как предложение, сформулированное в петиции, пройдет; например,  они могут иметь полномочия в определенной степени изменить внесенные предложения или подготовить законопроект на основе данной успешной инициативы.

Программная инициатива и аннулирующие референдумы

Структура и политические аспекты инициативы

В  связи с процессом подготовки, распространения и одобрения народной законодательной инициативы возникает ряд важных вопросов. Значимость каждого из них не одинакова, но соответствует данному конституционному и политическому контексту.

Инициирование процесса

Чтобы начать процесс инициативы, ее инициаторы должны собрать подписи заранее определенного числа сторонников инициативы и представить их в соответствующее государственное учреждение. Текст бюллетеня обычно предлагается лицами, выдвигающими инициативу, и должен быть одобрен избирательными органами или высшим должностным лицом соответствующей юрисдикции, например, генеральным прокурором или министром юстиции.

Заголовок бюллетеня

Как только инициатива зарегистрирована, первым важнейшим шагом является формулировка заголовка бюллетеня, который получит распространение в петиции и  будет фигурировать в бюллетене. Как правило, заголовок бюллетеня включает краткое содержание предлагаемой меры. Обычно предложение инициативы бывает разработано отдельным лицом или группой лиц, которые  выдвинули инициативу, или привлеченной ими командой юристов, в то время как заголовок бюллетеня разрабатывается органом,  контролирующим осуществление процесса инициативы. Процесс согласования заголовка бюллетеня может быть длительным, так как цель ответственных за его формулировку сотрудников обеспечить, чтобы заголовок бюллетеня ясно и точно отражал суть предлагаемой меры, а его инициаторы стремятся, чтобы заголовок максимально способствовал тому, чтобы  выдвинутое предложение прошло. Хорошо финансируемые кампании по инициативе могут провести опрос общественного мнения по различным вариантам заголовка бюллетеня в целях определения наиболее популярного варианта, чтобы обеспечить выдвигаемому предложению максимальный успех.

Сбор подписей и проверка

Как только инициатива зарегистрирована и формулировка заголовка согласована, ее сторонники должны начать процесс сбора соответствующего количества подписей, необходимого для вынесения инициативы на голосование избирателей. Подписи и идентификационная информация, такая как номер регистрации избирателя и/или его адрес, часто собираются на предоставляемых избирательными органами официальных бланках, которые содержат полный текст или краткое содержание предложения инициативы.  

Число необходимых подписей может составлять определенный процент от общего количества избирателей или это может быть определенное фиксированное число подписей, полученных от зарегистрированных избирателей. Установленные пороги могут варьироваться от одного или двух процентов до десяти или даже двадцати процентов избирателей. Кроме этого, для того чтобы поддержка считалась квалифицированной, может быть необходимо географическое распределение подписей, выражающееся в определенном числе или проценте избирателей из всех или большинства географических районов. Проверка подписей осуществляется ведомством ответственным за применение прямой демократии и обычно проводится на основе выборочных проверок. Иногда возможность проверки предоставляется также и противникам инициативы, которые могут возражать против отдельных подписей или против всех представленных документов в целом на том основании, что они не соответствуют требованиям закона. Обычно часть собранных подписей оказывается недействительной, поэтому сторонники петиции стараются собрать подписи в количестве, превышающем установленный порог. Если/когда необходимое количество подписей собрано, инициатива вносится в избирательный бюллетень (обычно на следующих очередных выборах в соответствующей юрисдикции).

Проведение кампания и предоставление информации

В стадии распространения петиции и особенно после того как инициатива признана годной для включения в бюллетень, сторонники и противники инициативы начинают кампанию за или против нее. Как и в случае кампаний по референдуму, в некоторых странах проведение кампании регулируется, пожертвования и расходы могут ограничиваться. В других странах с контролированием кампаний могут возникнуть трудности в связи с положениями конституции. Во многих штатах США, например, органы судебной власти решили, что ограничение расходов на кампанию противоречит конституции, так как расходы на проведение кампания приравниваются к свободе слова, которую нельзя ограничивать. Это вопрос стал предметом  интенсивной полемики из-за существующего в США беспокойства по поводу роли денег и "индустрии инициатив" (см. ниже).  

В дополнение к кампаниям, проводимым организациями за или против инициативы, административный орган, ответственный за контролирование осуществления процесса инициативы, также часто публикует информационные проспекты и брошюры, предоставляющие избирателям сведения об инициативе. Обычно эти издания содержат аргументы и сторонников, и противников инициативы, а также независимый беспристрастный анализ предлагаемых мер, сделанный правительством. Эти издания могут также содержать мнения различных лиц и организаций, поддерживающих внесенное предложение или выступающих против него.

Количество инициатив в бюллетене

Так как обыкновенно не существует никаких ограничений относительно числа инициатив, которые могут быть включены в избирательный бюллетень, в любом бюллетене может оказаться несколько инициатив. Число инициатив в бюллетене обычно зависит просто от количества инициатив, удовлетворяющих критериям для внесения в избирательный бюллетень в соответствующий период перед выборами (иногда лица, выдвигающие инициативу, специально задерживают время распространения петиции в интересах того, чтобы инициатива  появилась в бюллетенях именно тех, а не иных выборов). В американском штате Орегон во время президентских выборов 2000 года в избирательном бюллетене фигурировало 26 различных инициатив.

“Индустрия инициатив”

В частности, в ряде штатов США была выражена обеспокоенность тем, что применение народных законодательных инициатив стало профессиональной деятельностью и что “индустрия инициатив”, а не сами граждане, решает, какие предложения  окажутся в избирательных бюллетенях. Профессиональные фирмы могут оказать помощь практически во всех аспектах процесса осуществления инициативы, включая начальную разработку инициативы, опрос общественного мнения и исследование методом фокус-групп, переговоры по заголовку бюллетеня, обеспечение защиты в проведении в кампании, распространение петиции, предложение встречных инициатив и ведение кампании за инициативу сразу после признания ее пригодной для включения в избирательный бюллетень. По мнению некоторых обозревателей, одним из вызывающих  сильное беспокойство моментов является использование оплачиваемых сборщиков подписей для распространения инициативы в целях достижения внесения инициативы в избирательный бюллетень. Это действительно тревожно, так как использование коммерческих компаний  в процессе сбора подписей противоречит самой идее гражданских инициатив,  которые поддерживаются обычными гражданами, верящими в данное предложение. В некоторых странах является чуть ли не общепризнанным положением, что без участия профессиональных сборщиков подписей практически невозможно включить инициативу в бюллетень, т.е.  только хорошо оплачиваемые организаторы кампаний могут добиться включения инициатив в избирательный бюллетень. Некоторые штаты США попытались принять законы против данного явления, запретив использование оплачиваемых сборщиков подписей или обязывая соответствующие фирмы платить сборщикам за часы работы, а не за каждую подпись. Однако в некоторых штатах это сочли неконституционным. Также были  разногласия в отношении того, должны ли оплачиваемые сборщики подписей быть зарегистрированными избирателями в той юрисдикции, где распространяется петиция.

Встречные инициативы

В некоторых местах, где часто выдвигаются законодательные инициативы граждан, наблюдается тенденция выдвижения встречных инициатив в качестве оппозиции изначальному предложению. Эта тактика может быть успешной в том плане, что наличие двух связанных между собой, но противоположных инициатив способствует неуверенности и замешательству избирателей в отношении данного вопроса, увеличивая вероятность того, что избиратели просто проголосуют против обеих инициатив. Использование данной тактики может быть полезно для оппонентов определенных инициатив, но это также увеличивает количество распространяемых инициатив и потенциально их количество в избирательном бюллетене.

Роль законодательных органов, правительственных чиновников и судов

Преимущества и недостатки инструмента народной законодательной инициативы

Преимущества

Существует аргумент, что само существование механизма инициатив является проверкой активности законодательного органа. Дело в том, что законодатели скорее предпринимают определенные реформы и меры, если существует механизм инициатив, так как если они не сделают этого, то по всей вероятности будет выдвинута соответствующая инициатива. Например, американские исследователи продемонстрировали, что в штатах, где существует механизм инициатив,  наблюдается большая склонность к политике реформ управлении (например, ограничение сроков полномочий, контроль над финансированием кампаний), чем в штатах, где таких механизмов нет. Еще одним показателем этого является число выдвигаемых, а затем отзываемых инициатив в Швейцарии, поскольку само выдвижение инициативы заставляет законодателей принимать меры по затронутому вопросу. Поэтому утверждается, что процесс инициативы делает членов законодательных органов более восприимчивыми к существующим проблемам.

Недостатки

Одним из наиболее часто приводимых недостатков механизма народных инициатив является то, что они приводят к плохо сформулированным законам, так как (кроме случаев косвенной инициативы) изначальная формулировка предлагаемой в инициативе меры, если предложение проходит, становится формулировкой законодательного акта. Это аргументировано тем, что невозможность использования профессионального опыта государственных юристов и должностных лиц, знакомых с процессом разработки и формулировки законодательных актов, приводит к тому, что  законы могут оказаться бессмысленными и неэффективными, или возникает необходимость их переделать, так как те лица или юристы, которые разрабатывают предлагаемые меры, не имеют опыта составления и разработки законопроектов. К тому же в некоторых случаях законодательные акты, созданные посредством процесса инициативы, часто признаются неконституционными.

Дальнейшим недостатком механизма инициатив считается количество и сложность вопросов, по которым избиратели должны проголосовать. В качестве аргумента приводится утверждение, что избиратели не в состоянии принять компетентное и продуманное решение, если в бюллетене содержится значительное количество вопросов. Приводится еще один близкий по смыслу аргумент: от избирателей нельзя требовать принятия решения по сложным вопросам, поскольку у них, в отличие от выбранных представителей, нет  времени на изучение этих вопросов. Критикуется также то, что осуществление процесса законодательной инициативы в действительности доступно организациям с большими ресурсами и собственными специальными интересами, поэтому данный процесс присваивается отдельными группами интересов для осуществления  своих собственных целей и интересов. Фактические свидетельства о хорошо финансируемых группах интересов не однозначны: некоторые исследования говорят о том, что деньги на самом деле не имеют особого влияния на результат инициативы,  в то время как другие подчеркивают роль денег, особенно в том, чтобы препятствовать осуществлению инициатив. Однако не может быть сомнения в важности роли профессиональных фирм на начальной стадии процесса инициатив, особенно в вопросе сбора подписей.

Отзыв

Отзыв это название инструмента прямой демократии, посредством которого определенное количество граждан может требовать всенародного голосования по вопросу  отстранения от должности выбранного должностного лица до окончания срока его полномочий. Сочетающая в себе элементы инициативы и обычных выборов инициатива отзыва приходит в действие, когда ходатайство об отзыве регистрируется в соответствующем ведомстве. В этом случае инициаторы отзыва должны собрать определенное количество подписей в поддержку этой инициативы. Обычно необходимое количество подписей составляет определенную часть голосов, отданных за отзываемого чиновника на последних выборах. Если/когда петиция по отзыву получает достаточное количество действительных подписей, предложение по отзыву выносится на голосование, чтобы, во-первых, решить, должен ли быть данный чиновник отозван, и, во-вторых, кто должен его заменить, если  инициатива отзыва окажется успешной. Механизм отзыва наименее распространенный из трех механизмов прямой демократии. Хотя в конституции многих штатов США имеется положение об отзыве, механизм отзыва не используется в США на федеральном уровне. В других странах даже там, где прямая демократия имеет широкое применение (например, в Швейцарии), положения о механизме отзыва, особенно на общенациональном уровне, встречаются редко. Несмотря на это, в 2004 году в Венесуэле был проведен первый в истории отзыв президента. Иногда бывают ограничения в отношении того, когда  можно осуществлять процедуру отзыва (например, не в первый год начла срока полномочий)  и кто имеет право голоса в  голосовании по отзыву. В Колумбии, например, право голоса в голосовании по отзыву имеют только те граждане, которые голосовали на изначальных выборах.

Структура и политические аспекты отзыва

На кого распространяется механизм отзыва

Там, где конституция страны или штата/региона предусматривает механизм отзыва, должны быть законодательные акты, уточняющие, по отношению к каким выборным должностным лицам такой механизм может применяться. Только в Венесуэле механизм отзыва может быть применен к главе государства. Однако в большинстве штатов США механизм отзыва может быть применен ко всем выборным должностным лицам от местных и окружных чиновников до губернаторов. Механизм отзыва распространяется также и на судей. В некоторых штатах определенные не выборные должностные лица, такие как, например, административные чиновники, также могут быть отозваны.

Основания для применения механизма отзыва

В некоторых местах, где принят механизм отзыва, должностные лица могут быть отозваны, только если было доказано, что они действовали неприемлемым образом (в американском штате Миннесота выборное должностное лицо может быть отозвано  в случае должностного преступления или невыполнения им своих обязательств в течение срока полномочий, а в Колумбии – если должностным лицом  не были выполнены его предвыборные обещания). В других странах, где нет определенных требований к основаниям для применения механизма отзыва, граждане могут просто собрать достаточное количество подписей, чтобы инициировать голосование по отзыву.

Количество подписей, требуемое для проведения голосования

Количество подписей, требуемое для проведения голосования по отзыву, разумеется, ощутимо сказывается на вероятности того, что это будет осуществлено. Чем меньше подписей необходимо, тем вероятней, что вопрос об отзыве будет вынесен на голосование. Во время процедуры отзыва  2003 года в Калифорнии сторонники отзыва  должны были собрать подписи в количестве 12% от числа голосов, полученных губернатором штата на последних выборах, в течение 160 дней. Во многих других штатах США в поддержку отзыва требуется собрать подписи 25 процентов избирателей. Установленный в Калифорнии порог в 12 процентов является самым низким в США.

Проверка подписей

Как и в случае механизма народной законодательной инициативы, требование предоставить установленное количество подписей для проведения голосования создает необходимость собрать и проверить подписи. Подписи обычно считаются действительными, если они собираются от избирателей, зарегистрированных в юрисдикции, где проходит процедура отзыва. Проверка подписей проводится ведомством,  ответственным за осуществление инициативы отзыва. Важность сбора подписей и их проверки продемонстрировала привлекшая к себе внимание инициатива по отзыву президента Венесуэлы Уго Чавеса, где Национальный избирательный совет на начальной стадии процесса установил, что большое количество собранных  инициаторами отзыва подписей недействительно.

Комбинированное голосование  по отзыву и по выборам преемника

Одной из характерных особенностей механизма отзыва, которая в разных странах не одинакова, является то, что голосование по отзыву должностного лица  комбинируется с голосованием за его преемника, если отзыв будет успешным. В некоторых странах голосования совмещены, это означает, что избиратели должны голосовать одновременно по двум вопросам: во-первых, за или против отстранения данного лица от должности и, во-вторых, по выборам кандидатуры на его замену в случае успешного отзыва. В тех случаях, когда отзыв по результатам голосования отклоняется, голосование за возможного преемника становится нерелевантным и игнорируется. Однако если отзыв проходит успешно, то кандидат, получивший во втором голосовании большинство голосов, избирается в качестве преемника  отозванного должностного лица. С другой стороны, возможно также, что сначала ставится на голосование только вопрос об отзыве и только в случае успешного отзыва проводится второе голосование по вопросу о выборах преемника.

Существуют аргументы как за, так и против каждой из этих возможностей. Один из аргументов против комбинированного голосования состоит в том, что совмещение может запутать избирателей и мешает им сконцентрироваться  на решении вопроса об отзыве. Спорным представляется и то, что избиратели, принимая решение по вопросу об отзыве, будут способны думать о поставленной задаче и о качестве работы отзываемого лица,  не отвлекаясь на размышления о его возможных преемниках. С другой стороны, совмещение двух голосований ведет к экономии средств и увеличивает эффективность административной деятельности. Еще одна проблема состоит в том, что комбинированное голосование по отзыву и по выборам преемника может показать, что количество голосов, отданных  за (т.е. за то, чтобы оставить на посту) должностное лицо, которое в результате голосования было отозвано, фактически превышает большинство голосов, полученных его преемником, что может создать проблему легитимности. Подобного развития событий можно избежать, используя такие избирательные системы, как альтернативное голосование или повторное голосование (перебаллотировка). Однако это должно означать, что комбинированное голосование слишком сложно для избирателей.

Механизм отзыва в избирательной системе, базирующейся на голосовании за партии

Преимущества и недостатки инструмента отзыва

Сторонники инструмента отзыва аргументируют свою позицию тем, что этот механизм дисциплинирует выбранных должностных лиц, и депутаты  вряд ли пойдут на непопулярные шаги, если будет существовать вероятность их отзыва. Однако тот же самый аргумент используется также и против инструмента отзыва: оппоненты утверждают, что механизм отзыва полностью подрывает представительное правление, поскольку вынуждает выбранных должностных лиц опасаться принимать непопулярные, но необходимые решения.

Дальнейший аргумент в пользу прямой демократии заключается в том, что она предоставляет избирателям непрерывную возможность принимать демократические решения относительно того, кто ими правит, так как избиратели могут выбирать тех, кто будет представлять их интересы, не только один раз каждые три-пять лет; они сохраняют определенную степень контроля над принятием решений в течение всего срока полномочий выбранных представителей.