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Integridad ElectoralÍndice de Integridad ElectoralEl área temática sobre integridad de las elecciones considera la función de la integridad en los procesos electorales. La integridad es una parte esencial de una elección libre, justa y confiable. Es inherente a los principios de la democracia y del sistema representativo de gobierno. Cuestiones como la transparencia, la rendición de cuentas y la precisión en la administración de una elección son consideradas de manera conjunta con una conducta electoral ética y los sistemas de monitoreo de la integridad. Para más información general sobre este tema, seleccione Panorama General. La integridad es concebida como parte del proceso electoral. Se examinan los problemas relativos a la integridad y algunas de las soluciones para enfrentarlos. Se consideran todos los aspectos del proceso, ya que problemas de integridad en áreas tales como el Marco Legal o el El Marco Institucional puede después provocar complejidades mayores en la elección. Las principales subcategorías en esta área que abordan ese tipo de cuestiones son: Integridad en la Administración Electoral Integridad en la Participación Supervisión de la Integridad de la Elección Aplicación de la Ley sobre Integridad Electoral Por favor utilice los íconos de retroalimentación para enviarnos sugerencias, comentarios o información adicional que enriquezcan esta área temática. Panorama GeneralEsta sección examina el papel de la integridad en el proceso electoral. La integridad es un factor importante tanto en la administración de elecciones libres y justas, como en la participación de los partidos políticos, candidatos, grupos de interés y electores. El objetivo de contender en una elección es el de ganar un cargo público, acceder al poder e influir sobre las políticas públicas y recursos estatales. Las elecciones son resultado de un complejo proceso que requiere la participación de una diversidad de actores, cada uno con diferentes funciones y agendas. Las elecciones se traducen en ganadores y perdedores. Todos quieren ganar, nadie perder. Los intereses en juego pueden ser tan altos como la tentación de tratar de asegurar el triunfo a través de medios ilícitos o poco éticos. La integridad es inherente a los principios de la democracia y es un componente importante de unas elecciones libres, justas y competidas que son, a su vez, la base de un gobierno representativo. Sin integridad, no hay garantía de que la voluntad de los electores se reflejará en los resultados de la elección. Sin ella, las elecciones pueden ser arregladas de antemano, predeterminar ganadores y perdedores. Las elecciones pueden ser violentadas, minando la participación de candidatos o electores y lanzando sombras de duda sobre la legitimidad de los resultados. Una elección sin integridad desvirtúa el cometido de unas elecciones democráticas e impide considerarlas libres y justas. La integridad constituye un código de conducta así como un conjunto de dispositivos adoptados para proteger la honestidad y viabilidad del proceso electoral. La integridad electoral requiere:
Cada uno de estos requerimientos será examinado a detalle en los apartados subsecuentes. Normalmente se piensa en la corrupción electoral como una corrupción política -la manipulación del proceso para asegurar el triunfo de un candidato, partido o posición determinada. Sin embargo, la corrupción política permite la corrupción económica y, por tanto, ambas deben ser enfrentadas. Los interesados en subvertir el sistema pueden sobornar a un oficial electoral corrupto para obtener un tratamiento privilegiado o arreglar un determinado resultado. Un soborno o cualquier otro incentivo financiero personal para la asignación de un contrato de suministro puede dañar, quizá sin pretenderlo, la integridad de la elección mediante la compra de servicios deficientes o inexistentes. O si tiene que ver con la selección de una empresa deshonesta y que tiene intereses políticos para la impresión de algo tan sensible como las papeletas de votación, puede afectarla de manera adversa y deliberada. La integridad requiere que exista voluntad política para un buen gobierno y elecciones "limpias". En virtud de la naturaleza facciosa de la política y la sociedad, la integridad no debe darse por descontada. Es necesario crear mecanismos para asegurar el cumplimiento de la integridad en el marco legal, la administración de las elecciones y las condiciones de la competencia. Entre ellos se considera la existencia de pesos y contrapesos en la administración del organismo electoral, la supervisión por parte de otra agencia o instancia de gobierno, un monitoreo independiente del proceso por la sociedad civil y los medios y el cumplimiento de las reglas mediante la aplicación de acciones administrativas o legales. La existencia de mecanismos legales para hacer cumplir la integridad es especialmente importante porque sin ello las mejoras, reglas y disposiciones pueden terminar convirtiéndose en simples buenas intenciones. Identificar la corrupción electoral y detenerla a través de medidas administrativas o legales cumple con el doble propósito de inhibir cualquier corrupción en el futuro y conservar la integridad del proceso en curso. En esta sección también se describen los desafíos a la integridad del proceso electoral y los mecanismos desarrollados para preservarla.
Principios GuíaLa integridad es un concepto que puede ser difícil de definir, pero es un componente esencial del sistema democrático de gobierno. La integridad electoral implica tanto un comportamiento ético como un sistema legal e institucional que promueva y garantice elecciones libres y justas. Estos sistemas pueden variar en función del contexto social y económico de cada país, pero los objetivos básicos son los mismos: asegurar que todos los actores políticos que quieran competir en las elecciones puedan hacerlo en condiciones de igualdad; garantizar que los electores puedan votar libremente por los partidos y candidatos de su preferencia y asegurar que sus votos se reflejen de manera precisa en los resultados. En términos generales, la integridad electoral plantea los siguientes requerimientos: Respeto a los principios de la democracia electoral La integridad electoral implica que los Principios de la Democracia Electoral sean respetados. En concreto, asegurar que todos los ciudadanos tengan igual derecho a participar como electores y como candidatos; que su voto sea igual aunque no tengan la misma influencia política; que tengan libertad de organizarse para objetivos políticos; que tengan el derecho de acceder a información política; que la ley electoral sea aplicada de manera justa y no partidista y que las elecciones se realicen periódicamente y sean decididas por el libre voto de la mayoría. La integridad requiere la voluntad de sujetarse al sistema de gobierno democrático y al imperio de la ley; de encauzar la participación y las inconformidades por las vías legales; de trabajar dentro del sistema para cambiarlo cuando sea necesario y de aceptar las decisiones y resultados de elecciones libres y justas. El sistema protege los principios de la democracia electoral y de elecciones libres y justas a través de su Marco Legal y El Marco Institucional y de sus valores institucionales, de una toma de decisiones y conducta éticas por parte de sus administradores electorales, legisladores, supervisores y participantes. Jorken Eklit y Palle Svensson han identificado una serie de componentes que se requieren para contar con elecciones "libres y justas". El atributo de libres es definido como "el derecho y la oportunidad de elegir una cosa sobre otra" y el de justas como el de "imparcialidad".1 Entre las libertades requeridas para una "elección libre" se encuentran las de movimiento, reunión, asociación, opinión y la de no tener miedo. Entre los factores de "justicia" para una "elección justa" están los de un proceso electoral transparente, una legislación y un sistema electoral igualitarios, igualdad de oportunidades de participación, una autoridad electoral imparcial e independiente, ausencia de intimidación, procedimientos apropiados y aceptación de los resultados electorales. 2 En los Principios Guía de partidos y candidatos hay más información sobre elecciones justas y "genuinas". Conducta ética La integridad electoral implica un código ético de conducta (ver Comportamiento Ético) para los oficiales electorales, partidos y candidatos, así como la adopción de un sistema de mecanismos institucionales para salvaguardar unas elecciones libres y justas. Una conducta ética significa que el comportamiento de todos los participantes debe promover un proceso abierto, libre, justo y evitar conductas que pongan en riesgo su integridad. Esto significa que los oficiales públicos (incluidos los electorales) no utilicen su posición o recursos oficiales para beneficios personales o partidistas y que cumplan con sus responsabilidades de manera profesional, transparente e imparcial. También significa que los partidos y candidatos no hagan mal uso de las contribuciones para sus campañas y revelen las fuentes de su financiamiento. Significa que los "cabilderos" (lobbyists) no deben utilizar dinero u otros incentivos para influenciar indebidamente a los funcionarios públicos o electorales y deben revelar su financiamiento y gastos conforme lo determine la ley. La integridad electoral también requiere tolerancia a los derechos y actividades políticas de otros; que los ciudadanos y oficiales acepten que todos tienen derecho de discutir libremente sobre asuntos políticos y de promover diferentes puntos de vista y que no es correcto tratar de impedir que los partidos políticos difundan sus mensajes o interferir en las actividades políticas de otros ciudadanos. En muchos sistemas, la conducta ética que se espera de todos los participantes en una elección es formalizada a través de un código de ética o de conducta. La mayoría de los funcionarios públicos, incluidos los oficiales electorales, están comprometidos con un Códigos de Conducta/Ética que puede ser obligatorio legalmente. Muchos sistemas también utilizan códigos de conducta para regular y hacer cumplir un buen comportamiento de los partidos, los candidatos y sus simpatizantes. Garantías institucionales Uno de los mayores peligros para la integridad es el interés o acción faccioso o partidista. Es ya vieja la idea de una facción, grupo o individuos que actúan en su propio interés, independientemente de su efecto en los demás. Ya en 1789, en los textos federalistas, escritos para persuadir a los electores estadounidenses a ratificar la Constitución de los Estados Unidos, se definía a las facciones como un grupo de personas unidas por un interés común adverso a los derechos de otros ciudadanos o de la comunidad. Hoy en día, las facciones son usualmente llamadas grupos de interés, aunque también pueden existir al interior de los partidos políticos. Las facciones pueden todavía tratar de influir sobre o controlar los procesos de toma de decisión. Debido a que las raíces de las facciones "están plantadas en la naturaleza del hombre", los textos federalistas afirmaban que la única forma de controlar a las facciones era controlando sus efectos: "si los hombres fueran ángeles, ningún gobierno sería necesario (...) pero la experiencia ha mostrado a la humanidad la necesidad de tomar precauciones adicionales"3 Las precauciones adicionales adoptadas por los promotores de la Constitución de los Estados Unidos incluyeron la separación de poderes y un sistema de pesos y contrapesos. Otros sistemas tratan de lograr los mismos resultados a través de otras fórmulas. Ese tipo de mecanismos se utilizan ampliamente hoy en día para salvaguardar la integridad y hacer que las elecciones sean libres y justas. Para resultar efectivos, esos mecanismos deben ser parte de un andamiaje institucional y legal. Las salvaguardas institucionales aseguran que las diferentes atribuciones relacionadas con los procesos electorales se dividan entre distintas instancias. Por ejemplo, la ley electoral puede conferir responsabilidades formales de supervisión a una oficina distinta a la de una corte electoral o una inspectoría general. O puede conferir atribuciones al sistema judicial para sancionar las violaciones a la legislación electoral. Estos mecanismos institucionales constituyen los "pesos" o "frenos" oficiales sobre la administración electoral. También sobre la participación política de los partidos en áreas como el financiamiento de campañas. Los "contrapesos" residen en las atribuciones conferidas a las distintas instituciones así como en el papel que cumplen los partidos políticos, la sociedad civil y los medios de comunicación en el monitoreo de las elecciones y el suministro de información al público. Para más información sobre los frenos ver Consideraciones Administrativas, y sobre los "contrapesos", ver Frenos y Contrapesos. Precisión Normalmente se piensa que los problemas de integridad se derivan de actos de corrupción o fraude. Pero también pueden obedecer a errores humanos, incluso involuntarios. Es esencial que la administración electoral sea profesional y precisa. Un trabajo lento o impreciso al reportar los totales asentados en las hojas o formatos de conteo puede provocar serias dudas sobre la integridad y amenazar la validez de la elección. Los mismos mecanismos de pesos y contrapesos que fueron diseñados para limitar los poderes y garantizar la rendición de cuentas, pueden prevenir errores. Si bien las acciones deliberadas para desvirtuar el proceso o cambiar los resultados de una elección serían tratados como un asunto criminal, los problemas derivados de errores o imprecisiones suelen quedarse como asuntos administrativos o civiles. Los problemas de integridad también se pueden derivar de leyes deficientes o de sistemas mal diseñados, por ejemplo, las leyes y regulaciones que determinan la responsabilidad de los administradores electorales. Una disposición mal preparada puede conferir demasiado poder discrecional a un oficial electoral, abriendo la posibilidad de que haga un uso indebido de su posición. O bien, un registro electoral mal diseñado puede permitir que personas deshonestas se inscriban varias veces o excluir a grandes segmentos de población en edad de votar. La existencia de leyes anacrónicas también puede provocar problemas, como un fraude automatizado que se cuele por las rendijas dejadas por leyes promulgadas antes de la adopción de nueva tecnología. Asimismo, el uso de internet o de nuevas técnicas de campaña podría no estar cubierto por las disposiciones de un sistema caduco. La existencia de imprecisiones tanto en los marcos legal e institucional como en sus mecanismos de aplicación y acatamiento, puede crear tantos problemas involuntarios como un fraude deliberado. Pueden deteriorar seriamente la credibilidad y legitimidad de una elección y deben ser puntualmente atendidos. Cumplimiento permanente Un clima de impunidad y falta de sanciones legales fomentan la corrupción y desempeño mediocre. Transparencia Internacional ha advertido que "muchos oficiales en el sector público no solo creen que cuentan con garantía de inmunidad contra cualquier persecución legal, sino que además son bajas las posibilidades de que sus actividades criminales sean descubiertas"4. En un contexto como este, hay pocos incentivos para que los oficiales electorales o los candidatos acaten las reglas del juego limpio. La aplicación del marco legal y reglamentario de las elecciones es esencial para controlar la presencia de intereses personales y especiales y crear las condiciones para una elección libre y justa. Actúa como un mecanismo disuasivo contra quienes tienen contemplado un comportamiento ilegal o carente de ética y sanciona a quienes violan las leyes.
La integridad del proceso de votación se ubica en el corazón mismo de nuestro sistema de gobierno representativo. Cuando las elecciones son corrompidas, inevitablemente les sucede un gobierno arbitrario y corrupto. Desterrar la corrupción del proceso electoral y someter a los responsables a una justicia expedita y confiable, es una prioridad nacional en la aplicación de la ley.5 Transparencia Finalmente, un sistema con integridad es transparente. La transparencia logra que los sistemas, decisiones y acciones institucionales estén abiertos a los participantes y el público. Bajo el escrutinio de la opinión pública, es difícil mantener o justificar un sistema que permita el abuso y la corrupción. La transparencia ayuda a asegurar que los actores involucrados en la elección rindan cuentas por sus acciones. A que los administradores electorales sean responsables y rindan cuentas por las decisiones que han tomado durante una elección y por los recursos y activos públicos utilizados para conducir la elección; los legisladores por el contenido de las leyes que aprueban y el financiamiento que destinan a las elecciones y los candidatos y partidos políticos por su comportamiento y el de sus simpatizantes durante los actos de campaña. Contar con un proceso abierto y transparente ayuda a la comprensión pública del proceso, de las dificultades enfrentadas, y de cómo y porqué los administradores electorales tomaron determinadas decisiones. La transparencia ayuda a cimentar la confianza pública en las elecciones e incrementa la credibilidad del proceso y la legitimidad de sus resultados. Uno de los problemas de la falta de transparencia es que resulta difícil refutar las demandas de fraude y manipulación de los perdedores como la principal razón de su derrota electoral. Así ocurrió en Haití en 1995, donde muchos partidos derrotados boicotearon la segunda ronda electoral y en Camboya en 1998, cuando los "vencidos se rehusaron a creer que habían perdido".6 Un proceso libre y justo, que sea preciso y transparente, monitoreado y sancionado legalmente, hace difícil que los participantes y electores no acepten los resultados de la elección o la legitimidad de los representantes recién electos.
Consideraciones AdministrativasLos problemas de integridad y las actividades anti-corrupción se extienden más allá de los asuntos electorales y tienen que ver con las cuestiones políticas, sociales y económicas enfrentadas por todo gobierno. Sin embargo, las cuestiones de integridad relacionadas con el proceso electoral deben ser tomadas en cuenta por los legisladores y autoridades electorales al diseñar el régimen electoral y administrar las elecciones. Un buen sistema puede combatir y poner al descubierto la corrupción económica y política y coadyuvar a garantizar la integridad. Construir un buen sistema electoral con pesos y contrapesos es una prioridad de la mayoría de los organismos electorales. Establecer pesos y contrapesos Un buen sistema, con pesos y contrapesos, ajustado a las condiciones políticas y económicas del país (ver Contexto Social y Político) reduce las posibilidades de fraude electoral e incrementa las oportunidades de detectar las prácticas corruptas. Un proceso electoral creíble fomenta la participación y estimula un ambiente electoral saludable En primer lugar, la separación y limitación de poderes ha de ser integrada al Marco Legal de las elecciones. Por ejemplo, la ley puede separar los aspectos administrativos de los relativos a la sanción de delitos electorales, así como las indagatorias legales de la corte que dictará las sentencias. La constitucionalidad o validez de la legislación electoral o de las acciones administrativas deben estar sujetas a impugnación a través del sistema judicial o de algún mecanismo especial a fin de que sea posible revisar su legalidad. En Nueva Zelanda, por ejemplo, existe una división de responsabilidades para actividades electorales específicas entre diferentes instituciones. El Director General de elecciones es responsable de conducir las elecciones y depende del Ministerio de Justicia. El registro y la conservación de las listas de los electores es realizada por el Centro de Inscripción electoral, que forma parte de la Oficina Postal. La Comisión Electoral es un organismo legal independiente que se encarga de registrar a los partidos políticos y sus símbolos, de promover la conciencia pública sobre asuntos electorales, de distribuir los fondos públicos destinados a las transmisiones de campaña en los medios electrónicos y de recibir los informes financieros de campaña. La policía es responsable de investigar las violaciones a la ley electoral y de procesar a los presuntos infractores ante los tribunales. Un organismo independiente, la Comisión de Representación, determina los límites de los distritos y un comité parlamentario revisa la administración de las elecciones y formula recomendaciones para reformas legales en la materia.7 Sin embargo, la separación de atribuciones en Nueva Zelanda obedece, en gran medida, a razones históricas y en algún momento se puede considerar la creación de un solo organismo electoral semejante a la Comisión Electoral de Australia, que tiene carácter federal.8 Cuando existe una distribución de las atribuciones electorales entre distintas autoridades, es importante desarrollar mecanismos de coordinación que garanticen su trabajo conjunto, que no dupliquen esfuerzos o marchen en direcciones opuestas. También es importante asegurarse que el público, los políticos y los partidos estén informados sobre las atribuciones y funciones de cada instancia para evitar confusiones y malos entendidos. 9 En los países en transición, cuando no hay precedentes de un poder judicial independiente o de la vigencia de sistema jurídico (ver Consideraciones Especiales para los Países en Transición), el establecimiento de un organismo electoral con amplias atribuciones, del tipo que normalmente serían ejercidas por instituciones legales, puede ser la única fórmula para contrarrestar la influencia de las instituciones existentes. 10 La delegación de autoridad y la limitación de las atribuciones de cada área al interior del organismo electoral también puede ser determinada con toda claridad en las Regulaciones, administrativas, junto con los mecanismos de pesos y contrapesos que serán utilizados. Esto asegurará que las autoridades electorales sepan muy bien cuales son sus responsabilidades, los límites de su autoridad y que existe un sistema para prevenir cualquier exceso. Los mecanismos de integridad también pueden ser incorporados en los procedimientos de la administración electoral para garantizar una aplicación justa, transparente y honesta del marco legal. Estos mecanismos se describen en los apartados de Integridad en la Administración Electoral , en donde cada sub-apartado detalla los problemas de integridad asociados a cada paso del proceso y los mecanismos que se pueden utilizar para enfrentarlos. Los Códigos de Conducta/Ética pueden fijar normas de integridad para la participación y la administración, tal como se estila en muchos países. Estos pueden comprender desde normas sobre el comportamiento esperado hasta códigos éticos de conducta para oficiales electorales, candidatos y partidos políticos. En los casos de elecciones de transición o post-bélicas, los códigos de conducta pueden fijar normas sobre las conductas esperadas que, de ser acatadas, pueden coadyuvar a generar confianza en el proceso electoral y reducir los niveles de cinismo o temor. Hacer cumplir la integridad El cumplimiento de los procedimientos adecuados y del marco legal es esencial para combatir la corrupción. Es necesario desarrollar mecanismos para hacer cumplir la integridad (Aplicación de la Ley sobre Integridad Electoral) tanto en el marco legislativo como en el administrativo para que los infractores de la legislación electoral sean capturados y procesados de manera oportuna, profesional y no partidista. Un cumplimiento legal afectivo también sirve para prevenir problemas futuros. Un ejemplo de reforma electoral exitosa en el empleo de la división de atribuciones y de pesos y contrapesos es la del sistema electoral mexicano que experimentó una serie de reformas entre 1990 y 1996. De acuerdo con Andreas Schedler, esa reforma incorporó seis mecanismos que se reforzaron mutuamente:
A fin de someter el leviatán electoral a límites creíbles, los partidos políticos configuraron un esquema integral de constreñimientos institucionales interconectados. Entre otras cosas, redactaron una nueva legislación electoral, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE). Retiraron de las manos de la Secretaría de Gobernación la administración de las elecciones y crearon un organismo electoral permanente, no partidista y autónomo, el Instituto Federal Electoral (IFE). Diseñaron un tribunal judicial especializado para resolver las controversias electorales. Integraron un catálogo de delitos electorales respaldado por severas sanciones penales, que serían aplicadas por un fiscal especializado. Reformaron el registro electoral y emitieron, con base en una alta tecnología y grandes medidas de seguridad, nuevas credenciales de identidad para votar. Establecieron un régimen "panóptico" de vigilancia de los partidos, que les permite vigilar cada etapa del proceso. 11 Evitar leyes y regulaciones contradictorias Los funcionarios electorales deben conocer como embonan las distintas partes administrativas y legales del proceso. Los códigos legales y administrativos deben relacionarse de forma tal que conformen un marco legal coherente para la promoción y protección de la integridad electoral. Por ejemplo, ¿está el fraude electoral de naturaleza delictiva incluido en el código penal? En un sistema federal ¿quién tiene jurisdicción sobre la corrupción electoral? ¿El gobierno federal o los estatales? ¿Puede un crimen pasar inadvertido o quedar sin castigo por lagunas en el marco legal o administrativo? Ya sea que se trate de crear un nuevo sistema o de modernizar uno antiguo, los funcionarios electorales requieren visualizar de manera integral las distintas leyes, regulaciones y procedimientos que operan para salvaguardar la integridad electoral. Las lagunas, errores o contradicciones en la ley y regulaciones deben ser identificadas y subsanadas. Consideraciones PresupuestalesEl costo de la integridad depende de los sistemas utilizados y el alcance de las salvaguardas adicionales empleadas. La necesidad de adoptar mecanismos específicos para la integridad y su costo tienen que ser comparados con el nivel de riesgo asociado con cada componente del proceso electoral. Los funcionarios electorales tienen que valorar si el costo de cada mecanismo justifica su adopción. Esto se puede hacer respondiendo a la siguiente interrogante: ¿qué tan probable es que la integridad del proceso se vea afectada si no se adopta determinada medida y se cubren sus costos?12 Esta evaluación variará de acuerdo con el Contexto Social y Político de cada país. En sistemas electorales caracterizados por altos niveles de desconfianza es normal que se adopte un gran número de salvaguardas, en parte para darle garantías a los participantes y en parte para asegurar la integridad del proceso. Estas salvaguardas pueden ser muy costosas, pero el gasto adicional puede justificarse sí se traducen en una elección creíble que sea aceptada por todos. Por otra parte, en sistemas electorales bien establecidos, donde los procedimientos electorales son rutinarios e incuestionables, es posible que los beneficios de incorporar salvaguardas adicionales no justifiquen sus costos. Este asunto es examinado en detalle en el caso de Identificación de Electores en Australia Existen diversos mecanismos de integridad que pueden ser adoptados y que no implican gastos adicionales voluminosos. Por ejemplo, una efectiva planeación y desarrollo de buenos sistemas (ver Administración Electoral) solo requieren un buen uso del tiempo y conocimientos de profesionales electorales competentes. Lo mismo ocurre con los mecanismos de control y supervisión interna, que ya son parte del sistema de administración electoral (ver Contratación de Personal y Reclutamiento). La transparencia y el asegurar que los administradores electorales sean responsables y rindan cuentas de sus acciones, son salvaguardas de integridad que no implican costos adicionales. La capacitación es otro factor adicional de integridad que probablemente ya se haya puesto en práctica, pero que puede ser intensificado y ampliado a lo largo de todo el sistema. Costo de las salvaguardas de la integridad El costo de adicionar mecanismos de integridad a un sistema electoral dependerá de los mecanismos de seguridad adoptados y la naturaleza y magnitud de los problemas de integridad. En términos generales, entre más amplio sea el sistema de control, menor será la discrecionalidad de los administradores electorales para elegir los mejores sistemas o materiales en términos de costo-efectividad. Esto es cierto, por ejemplo, en el caso de México, donde se diseñaron deliberadamente estrictos mecanismos de control para limitar la discrecionalidad de los administradores electorales. Contar con el personal adecuado para realizar las elecciones es otra salvaguarda de la integridad, si bien es probable que los costos del personal sean el gasto más significativo de la administración electoral. La integridad puede estar en riesgo si el personal es insuficiente o capacitado de manera inadecuada. Un asunto relacionado con esto son los mecanismos de control y supervisión que detectan e inhiben fraudes y prácticas corruptas. Esto exige personal capacitado y dotado de los recursos adecuados. Los mecanismos de salvaguarda de los materiales electorales también pueden entrañar un costo adicional. Por ejemplo, incorporar un talón foliado o seriado a los lotes de papeletas puede incrementar los costos de producción pero proveer un mecanismo simple y efectivo para su control. Empero, entre más sofisticados sean los mecanismos, mayores serán sus costos. Es probable que el uso de papel con marcas de agua para la seguridad de las papeletas resulte más caro que el de papel ordinario. También es posible que haya menos fuentes de suministro de papel especial o de algún otro material electoral y un mayor tiempo de aprovisionamiento si los artículos no se pueden obtener localmente y tienen que ser traídos de algún otro lugar. Los administradores electorales tienen que equilibrar el costo de sistemas y dispositivos de seguridad sofisticados, como los hologramas, con los beneficios en que redundarán en términos de seguridad. ¿Cuál es la probabilidad de que ocurra realmente un problema y como afectará la integridad de la elección? ¿Qué tan efectivo es? ¿Incrementará la confianza en la integridad del proceso? ¿Su credibilidad? ¿Se puede cubrir su costo y volverse sustentable? ¿Hay formas más económicas de obtener el mismo resultado? El uso de nuevas tecnologías puede contribuir a la integridad mediante inventarios y listas de registro automatizadas que cuenten con mecanismos de revisión y control integrados. En un principio, los costos de la tecnología pueden ser elevados, pero pueden recuperarse si los equipos y programas son utilizados en varias elecciones. Una buena tecnología en términos de costo-efectividad usualmente se adapta a las condiciones locales, si bien introducir equipo de alta tecnología en lugares que carecen de electricidad, sistemas de mantenimiento o capacitación para el personal que los va a utilizar puede ser extremadamente costoso e insostenible. Algunas alternativas a la adquisición de tecnología son:
Incorporar salvaguardas o nueva tecnología para mejorar la integridad puede ser caro en el corto plazo debido a los costos asociados con los gastos de capital y capacitación. Sin embargo, si son apropiados puede ahorrar dinero a largo plazo.14 La experiencia mexicana con amplios mecanismos de control es que el costo de las salvaguardas para la primera elección fue elevado, pero se redujeron a lo largo del tiempo. Por ejemplo, el presupuesto inicial para las elecciones presidenciales del año 2000 fue menor en un tercio respecto al de 1994 en términos absolutos, al mismo tiempo que el costo por elector registrado se redujo casi a la mitad. 15 Monitorear la integridad de la elección es otro mecanismo importante y también puede resultar costoso. Las elecciones de Kenia de 1997 fueron cubiertas por alrededor de 28 mil observadores. Su costo fue de 2 millones de dólares, aportados casi en su totalidad por donantes. Fue una operación costosa, pero el resultado final fue una aceptación generalizada de los resultados electorales.16 Contar con supervisores independientes que pueden organizar una observación creíble de las elecciones a nivel nacional y verificar los resultados a través de un conteo rápido, puede generar ahorros a largo plazo si la participación asegura la aceptación de la elección por todos los partidos contendientes (ver el estudio de caso en Indonesia Monitoreo Nacional e Integridad Electoral.) Una buena supervisión y mecanismos para hacer cumplir la ley son factores cruciales para preservar la integridad de las elecciones y se requiere contar con medios accesibles y efectivos para identificar y sancionar la corrupción política y económica. La seguridad electoral también requiere ser garantizada para existir en un ambiente propicio para celebrar elecciones libres y justas. Esto demanda mecanismos apropiados para hacer cumplir la ley y responder de manera rápida y efectiva a problemas de seguridad en la elección. Esto normalmente significa comunicaciones, transportes y equipos apropiados. Establecer el sistema inicial puede ser costoso, pero al igual que ocurre con las nuevas tecnologías, puede resultar positivo en términos de costo-efectividad si la aplicación de la ley utiliza los procedimientos y materiales por un período prolongado de tiempo, y para cada elección sucesiva. La educación electoral es otro factor clave de la integridad. Sin embargo, como con el personal, cuando los fondos son limitados, los programas de educación pueden estar entre las primeras cosas que se recorten. Los administradores electorales pueden buscar alternativas económicas para distribuir información, como gestionar espacios de transmisión gratuitos en los medios electrónicos públicos, celebrar conferencias de prensa regularmente o apoyarse en ONG´s para diseminar información electoral fundamental. Asegurarse que los electores tienen conocimiento del proceso electoral y están en condiciones de participar de una manera informada reviste una enorme importancia para conservar la confianza pública y política en la integridad del sistema. El costo de no adoptar salvaguardas El costo de incorporar mecanismos de integridad al proceso, y su extensión, deben ser medidos contra los costos de celebrar las elecciones sin ellos. Unas elecciones sin integridad pueden carecer de credibilidad y sus resultados de legitimidad. Podría haber un clima en el que los candidatos y los electores tengan temor de participar. Puede haber sospechas de irregularidades que arrojen sombras de duda sobre la realización de elecciones libres y justas o sobre el hecho de que los resultados realmente reflejen la voluntad de los electores. El que un partido boicotee las elecciones por dudas sobre su equidad o libertad o el tener que repetir muchas elecciones por problemas de integridad, puede resultar mucho más costoso que adoptar los mecanismos de seguridad capaces de prevenirlos. La corrupción en si misma es costosa. Combatirla también lo es, pero ¿cuál es el costo de una corrupción desatendida? ¿La pérdida de productividad de los empleados electorales? ¿Equipos o materiales de baja calidad? Permitir que la corrupción florezca puede incrementar significativamente los costos de una elección y, en algunos casos, terminar poniéndolas en peligro. Como afirma Robert Klitgaard: .. el asesino es la corrupción sistemática que destruye las reglas del juego. Es una de las principales razones por la que una buena parte de las regiones de nuestro planeta son subdesarrolladas.17
Contexto Social y PolíticoLa naturaleza y magnitud de los asuntos relativos a la integridad electoral son afectadas en gran medida por el tipo de gobierno que prevalece en un país y las prácticas culturales y normas sociales de su pueblo. Si bien los problemas básicos son los mismos en cualquier lugar -el uso ilegal o falto de ética del dinero, el poder o la influencia para alterar artificialmente los resultados de una elección- el contexto social y político determina en buena medida como se manifiestan ese tipo de problemas. ¿Ha tomado el gobierno una posición decidida contra la corrupción? ¿Entienden los ciudadanos la importancia de las elecciones y de preservar su integridad? ¿Saben los partidos políticos como competir en las elecciones y hacerlo de manera honorable? Es conveniente que los mecanismos de integridad que se adopten sean sensibles a las condiciones locales. Lo que puede ser un serio problema de integridad en un país y requerir estrictas medidas de protección, puede ser insignificante en otro y, por consiguiente, no requerir el mismo nivel de atención o protección. Gobernabilidad Cada país tiene su propia forma de gobernar, derivada de su historia política, económica y cultural. El tipo de gobernabilidad afectará la naturaleza y alcances de los asuntos de integridad y la efectividad de los mecanismos para asegurar su efectivo cumplimiento. Los países con un historial de gobernabilidad basado en el imperio de la ley, donde los oficiales públicos sean responsables y rindan cuentas y existan procedimientos públicos y transparentes ofrecen usualmente un clima propicio para preservar la integridad electoral. Las violaciones a la ley pueden ser detectadas y remediadas, al tiempo que las acciones criminales pueden ser perseguidas y sancionadas a través de un sistema legal en operación. En países que enfrentan dificultades para lidiar con cuestiones de gobernabilidad e imperio de la ley, puede resultar mucho más difícil preservar la integridad electoral. En estos casos, puede ser necesario que las autoridades electorales edifiquen su propia credibilidad institucional y administrativa. Puede ser difícil asegurar que la política y la administración electorales permanezcan neutrales, profesionales y transparentes, y para lograrlo pueden ser necesarios mecanismos adicionales como la asistencia técnica internacional o la presencia de observadores internacionales por períodos prolongados (ver Observación Electoral Internacional). Ante la falta de un sistema jurídico y uno judicial creíbles, puede ser necesario conferirle amplias atribuciones al organismo electoral para resolver las controversias sobre la conducta de los oficiales electorales mismos, los partidos, los candidatos y otros actores involucrados. Cultura política Se ha encontrado que la cultura política de una nación afecta la conducta de sus líderes y habitantes, incluyendo su participación en las elecciones. La cultura política influye en la percepción pública sobre el proceso electoral y sobre la legitimidad de sus resultados. También es un factor de importancia en la percepción nacional sobre lo que es y lo que no es un problema de integridad. Se han identificado normas universales para que unas elecciones sean libres y justas (ver Principios Guía), pero la cultura política afecta la forma en que son interpretadas. Por ejemplo, el "comportamiento ético" es una parte de la integridad, pero la definición sobre lo que es "ético" y lo que no, puede variar de un contexto a otro. La educación, la socialización, la ocupación -todos ellos son elementos que influyen en la forma en que un comportamiento es percibido y juzgado. En países con fuertes divisiones políticas y sociales puede ser difícil convenir normas generales acerca de la integridad. Lograr que las elecciones sean "genuinas" es mucho más fácil en países donde existe un amplio consenso sobre las reglas del juego (ver Política) y el valor de la integridad. Los países han considerado sus diferencias culturales y políticas al momento de diseñar sus legislaciones y regulaciones electorales. En México, por ejemplo, se tipifica como un delito electoral que "los ministros de cualquier culto religioso induzcan a los electores a votar en favor en contra de determinado candidato o partido político o a abstenerse de votar, al llevar a cabo sus actividades religiosas"." 18 En el caso de la India, a los candidatos se les exhorta a no "inducir o tratar de inducir a un candidato o elector a creer que él o cualquier persona en la que esté interesada se convertirá o será considerada como objeto de descontento divino o de censura espiritual" 19 Mientras que en otros países, como Filipinas, es ilegal comprar, servir o vender bebidas alcohólicas el día de la elección.20 Participación Es un rasgo inherente a toda sociedad la existencia de grupos que promuevan sus propios intereses. El pluralismo democrático comprende la participación de grupos e instituciones organizados alrededor de diferentes intereses profesionales, económicos, religiosos, étnicos o de otra índole. Pero el tipo y naturaleza de sus actividades están moldeados por su cultura política. Uno de los principales participantes en las elecciones son los Partidos Políticos. Los partidos políticos compiten en las elecciones para acceder a cargos públicos y gobernar. El tipo de sistema nacional que se ha desarrollado afecta directamente la naturaleza de las cuestiones de integridad y los tipos de mecanismos que son necesarios para enfrentarlos. Por ejemplo, ¿existe un sistema bi o multipartidista? ¿Hay un partido o un conjunto de partidos dominantes que reciben trato preferencial o tienen acceso directo a recursos públicos para fines electorales? ¿Se excluye a los partidos minoritarios? ¿El sistema pluripartidista es tan reciente que muchos partidos se encuentran todavía en proceso de gestación? Cada una de estas interrogantes plantea asuntos diferentes de integridad. Otro factor son los Grupos de Interés, que promueven un interés o candidato particular, Si bien los grupos de interés no contienden en las elecciones, su actividad influye en los resultados de las elecciones. Sus métodos y capacidad para influir en el proceso difieren de país a país y determinan el tipo de mecanismos preventivos que serán necesarios. En algunos países los grupos de interés no están políticamente activos. Sin embargo, en otros, como los Estados Unidos, se han organizado y proliferado a tal punto que son reconocidos como "grupos de presión". Se trata de grupos que llevan a cabo programas para influir sobre los candidatos, los electores y el gobierno (ver Grupos de Interés). Por ello se han diseñado mecanismos para coadyuvar a la transparencia como la exigencia de revelar públicamente el financiamiento destinado a campañas y acciones de "cabildeo" parlamentario. La naturaleza e intensidad de la participación política de los ciudadanos también es un reflejo de su cultura política. Algunas naciones tienen un buen historial de activismo de masas, como por ejemplo en manifestaciones, que requieren de mecanismos de seguridad física para mantener la integridad durante los actos de campaña o la votación. Otros países pueden caracterizarse por una participación pacífica, pero si los niveles de votación son muy bajos pueden poner en riesgo la integridad de la elección. En cada caso, los mecanismos de integridad necesarios para fomentar y salvaguardar una saludable participación requieren ser ajustados para adecuarse al contexto y problemas culturales específicos. Monitoreo El monitoreo del proceso electoral es uno de los mecanismos clave para garantizar la integridad de la elección (ver Supervisión de la Integridad de la Elección). La extensión y profundidad del monitoreo dependerán del contexto social y político de cada país. En aquellos que cuenten con un largo historial de imperio de la ley, normalmente existen mecanismos institucionales para la supervisión electoral, como comités legislativos o inspectores gubernamentales. También existen grupos bien organizados de vigilancia ciudadana que siguen muy de cerca el proceso y denuncian cualquier tipo de irregularidades, junto con Medios de Comunicación activos y libres que desempeñan un buen papel de investigación. En las democracias de nuevo cuño, estos mecanismos pueden estar aún en desarrollo. Una supervisión "independiente" o un monitoreo doméstico se pueden utilizar más para efectos partidistas, que para una observación objetiva. En muchos países, la asistencia internacional ha contribuido a establecer la capacidad de monitoreo institucional y objetivo de las organizaciones domésticas de la sociedad civil (ver Observación Electoral Nacional). La capacidad de estas organizaciones no gubernamentales varía considerablemente, puede ir desde la muy bien establecida NANFREL en Filipinas, hasta la naciente COMFREL en Camboya. En algunos de los países más difíciles, el monitoreo doméstico puede ser una empresa riesgosa. Las agrupaciones domésticas que traten de realizar un monitoreo independiente pueden ser amenazadas o, en casos extremos, ser lastimados físicamente o asesinados. En esas situaciones, los observadores internacionales (ver Observación Electoral Internacional) pueden coadyuvar a incrementar la seguridad de los observadores domésticos mediante su simple presencia física, así como proveer una evaluación independiente del proceso electoral. El papel del dinero El dinero siempre ha sido un elemento clave de la política y las elecciones. Sin embargo, los volúmenes de dinero que se gastan hoy en día en tratar de ganar un cargo público le ha conferido nuevas dimensiones a un viejo problema. En las campañas de 1998 para el Congreso estadounidense se gastaron 1.5 billones (miles de millones) de dólares.21 El partido gobernante en Argentina, el Justicialista, gasto 13 millones de dólares en las más recientes elecciones nacionales22 El dinero, o las cosas con valor material, pueden ser utilizados como un incentivo para votar por un determinado candidato, obtener un contrato electoral muy lucrativo o sobornar a un oficial corrupto para que altere los resultados electorales. Cada cultura política determina la forma en que se utiliza el dinero. El hecho de que se gaste tanto dinero en las campañas electorales, y que algunos estudios demuestren que con frecuencia el ganador de una elección es el que gasta más23, convierte al financiamiento de las campañas en uno de los asuntos de integridad más importantes de casi toda elección. El dinero se puede utilizar para propaganda y para comprar votos. Puede ayudar a organizar campañas de registro electoral o para promover el voto. Puede ser empleado de manera ética o no. En unos cuantos países, el uso de grandes sumas de dinero por elementos criminales, incluyendo dinero del narcotráfico, le ha añadido un elemento siniestro al problema de preservar la integridad electoral. Para mayor información sobre este tema, ver Narcotráfico . Las elecciones implican dinero y poder, y dinero y poder no controlados pueden provocar corrupción. La encuesta de 1999 sobre pago de sobornos que Transparencia Internacional encontró el 33% de quienes la respondieron creían que la corrupción iba en aumento. Las causas citadas con mayor frecuencia fueron:
En cada caso, es difícil encontrar un mecanismo capaz de hacerle frente a los problemas de dinero y, para ser efectivo, tiene que ser diseñado de acuerdo con el contexto económico y cultural de cada país. En Indonesia, los esfuerzos para disminuir la importancia del "dinero en la política, muestran las dificultades para integrar las restricciones legales con la conciencia de la sociedad para promover su cumplimiento". 25 Confianza La confianza en el sistema e instituciones electorales es una variable importante cuando se examinan la integridad de las elecciones y los mecanismos necesarios para garantizarla. En países donde existe un alto grado de confianza, el gobierno administra las elecciones de manera rutinaria y existe poca inquietud entre los electores y candidatos de que el gobierno pueda manipular el proceso o sus resultados. Sin embargo, en países con poca confianza en que las instituciones de gobierno o los partidos políticos respeten las reglas del juego, la desconfianza es un factor de gran magnitud. El grado de desconfianza permite determinar los esquemas institucionales y administrativos para las elecciones, así como los mecanismos adicionales de salvaguarda que serán necesarios para preservar la integridad del proceso. Como se ilustra en el siguiente fragmento del comisionado Maamong de la Comisión de Elecciones de Filipinas (COMELEC), la desconfianza es una de las razones fundamentales por la que los candidatos hacen trampa y por lo que es necesario diseñar un sistema integral de salvaguardas.
"¿Por qué hacen trampa algunos candidatos? Quizá su estructura genética tiene algo que ver en eso, pero la respuesta puede ser sintetizada en una palabra: DESCONFIANZA. Los candidatos realmente no tienen deseos de hacer trampa, pero debido a la desconfianza algunos de ellos lo hacen. Quienes lo hacen dicen: Hay que hacerlo a los demás antes de que los demás te lo hagan. La COMELEC no va a permitir que los candidatos hagan trampa. Como resultado, nos volvemos paranoicos. No confiamos en los candidatos. Los candidatos no confían en la COMELEC y, así, el sentimiento se vuelve mutuo. Ni siquiera confiamos en los electores. Es por ello que ponemos tinta indeleble en sus pulgares, asumiendo que votarán otra vez a menos que se les impida hacerlo. En efecto, la presunción de inocencia tiene que ser efectivamente revertida.
Consideraciones Especiales para los Países en TransiciónLas cuestiones de integridad en los países de menor desarrollo (PMD´s), y en aquellos que experimentan procesos de transición son tan importantes como en las democracias establecidas. Además de los problemas universales de la influencia del dinero y del faccionalismo de los grupos de interés especial, los PMD´s y en transición enfrentan la falta de fondos para operar, bajos niveles de alfabetismo, dificultades para comprender el significado de las elecciones y problemas de seguridad. Una falta de confianza en las sociedades en transición o que salen de un conflicto puede envenenar el clima para unas elecciones "libres y justas" y traducirse en una baja afluencia de candidatos o electores. Garantizar la integridad y transparencia del proceso en este tipo de situaciones, puede ser difícil y requerir una especial consideración. Algunos de los problemas que pueden presentarse en estas situaciones resultan evidentes en el saldo de las elecciones parlamentarias de Bangladesh de 1996: "Antes de las elecciones al menos 13 personas fueron asesinadas y cientos resultaron heridas en los enfrentamientos entre la oposición y las fuerzas de seguridad del gobierno. Se respondió al llamado a boicotear las elecciones de la Liga Awani y menos del 10% de los electores registrados se presentaron a las urnas. Hubo otra docena de muertos durante las elecciones. La comisión electoral anuló los resultados de 100 de los 300 escaños en disputa debido a fraudes".27 Necesidad de apoyo externo Las sociedades de los países de menor desarrollo o en transición no cuentan, con frecuencia, con los recursos suficientes para administrar una elección sin el apoyo externo. Esto puede provocar una dependencia de la asistencia externa. El porcentaje de los fondos destinados a las elecciones puede variar, en función de las necesidades del país y del grado de interés de las agencias donantes. Un alto volumen de financiamiento externo, además de las condiciones impuestas para su uso, puede en ocasiones provocar temores sobre la integridad de un proceso "nacional". La carencia de fondos suficientes para llevar a cabo las elecciones puede ser causa de gran preocupación de las autoridades electorales a lo largo de todo el proceso. Incluso si las agencias donantes se comprometen a cubrir parte de los costos estimados para las elecciones, puede ocurrir que el presupuesto se haya quedado corto y se requieran gastos adicionales. El financiamiento de los donantes también depende de los ciclos y regulaciones prevalecientes en el país donante. Los fondos pueden llegar con retraso forzando a las autoridades electorales a batirse para cubrir los costos del registro electoral y la preparación inicial del proceso. Si se consideran ciertas condiciones políticas que no logran ser satisfechas, puede ocurrir que el financiamiento nunca se materialice. Por tanto, la incertidumbre sobre los fondos puede afectar negativamente la integridad del proceso. El que la autoridad electoral cuente con fondos suficientes de manera oportuna es una cuestión clave para la integridad de las elecciones que se examina con mayor detalle en Presupuesto. Asistencia técnica La comunidad internacional brinda asistencia técnica a los organismos electorales de los países en desarrollo o transición. Esta asistencia cumple un valioso papel para ayudar a autoridades inexpertas a comprender la necesidad de sistemas viables, transparentes y dotados de integridad. Empero, puede crear problemas a los nuevos administradores electorales cuando los distintos grupos de asistencia tienen diferencias acerca de los procedimientos o alternativas más apropiadas. El dilema es advertido por el vice-Presidente de la Comisión Nacional de Elecciones (CNE) de Camboya hacia 1998, Kessie Neou:
Mucho del crédito por la administración exitosa de las elecciones se debe a los donantes y expertos extranjeros que asesoraron a la CNE en todo momento.... . Esta constante presión diplomática mejoró notablemente las condiciones para las elecciones. Desde luego, los expertos extranjeros también a veces crean problemas. En ocasiones nuestros tres equipos de asesores pelearon entre sí y la NEC tuvo que mediar. Pero en general, los asistentes externos fueron un recurso vital. 28 Condicionamiento de la asistencia externa Puede ser que el financiamiento de los donantes sea otorgado sin condicionamiento alguno al país o al organismo electoral. Sin embargo, suele ser condicionado a que el país receptor celebre elecciones "libres y justas". El condicionamiento de fondos les confiere a las agencias donantes una palanca para influir en el proceso que puede ser utilizada para ayudar a que todo marche conforme a lo previsto y para asegurar que se cumpla con los criterios de integridad. Por ejemplo, los donantes pueden asegurarse que se realice una licitación competitiva para adquirir costosos sistemas de comunicaciones o de cómputo o que el registro electoral sea accesible a todos los potenciales electores. En el caso de las elecciones parlamentarias de Camboya de 1998, una de las condiciones de los donantes fue el establecimiento de un Consejo Constitucional, una suprema corte que estaba contemplada en la Constitución pero que no había sido creada. La creación del consejo fue un elemento importante para la integridad del proceso ya que permitió poner en operación un mecanismo para resolver controversias electorales. En ocasiones los donantes pueden fijar condiciones que desborden el marco de atribuciones de la autoridad electoral. En las mismas elecciones de Camboya, las condiciones de los donantes incluyeron la aprehensión y sentencia de violadores de derechos humanos. Aunque esta condición afectaba directamente el financiamiento para las elecciones, era un condicionamiento político que solo podía ser resuelto mediante acciones del gobierno. El organismo electoral solo podía atender indirectamente esta condición realizando las gestiones ante las autoridades gubernamentales competentes. Seguridad Otro factor que puede afectar negativamente la integridad de una elección es el clima de seguridad imperante. En los países en desarrollo o en transición después de un conflicto, la seguridad física puede ser una cuestión prioritaria. En las elecciones legislativas de Haití de 1995, circularon "listas de la muerte" con los nombres de algunos de los comisionados electorales, candidatos y dirigentes partidistas. El asesinato político de un prominente juez que había sido incluido en las listas reforzó los temores y se tradujo en la ausencia prolongada de un comisionado electoral y afectó los procesos de toma de decisión de los que se mantuvieron en el cargo. La presencia de fuerzas de las Naciones Unidas para la preservación de la paz evitó que la violencia se desbordara durante las etapas de registro electoral y votación, pero no logró contener los incidentes pos-electorales que propiciaron la quema de papeletas y hojas de escrutinio. En esos lugares la integridad fue afectada tan seriamente que fue necesario repetir las elecciones. Elecciones para mantener la paz Las elecciones que se celebran como parte de un acuerdo de paz son casos especiales que requieren especial atención. Este tipo de elecciones suele ser celebrado después de una guerra interna como parte de un proceso de paz y reconciliación. Normalmente existe una asistencia internacional significativa al proceso de paz que comprende no solo la celebración de elecciones sino cuestiones como la desmovilización de excombatientes, la eliminación de minas y el regreso de refugiados o desplazados internamente. Se han realizado elecciones para conservar la paz en Angola, Bosnia, Camboya, El Salvador, Etiopía, Haití, Liberia y Nicaragua.29 Algunos de los problemas especiales relativos a la integridad que se presentan en este tipo de elecciones son:
En Camboya, el sistema establecido en 1993 por la Autoridad de las Naciones Unidas para la Transición de Camboya (ANUTC), se ubicó más allá de las capacidades humanas y financieras del gobierno nacional. Se tuvo que diseñar un sistema totalmente nuevo y que volver a registrar a todos los votantes para las elecciones de 1998. En Mozambique, no pudieron encontrarse muchos libros de registro de los electores de 1994 y todos los votantes tuvieron que ser re-inscritos para las elecciones de 1999. En Haití, se conservaron los libros con el registro de los electores, pero como parecían sospechosos, todos los electores se volvieron a registrar para las elecciones del año 2000.
Revisión HistóricaEn la medida en que la democracia ha avanzado en el mundo, se han incrementado los medios de participación pública en los asuntos políticos. El método fundamental es el de la participación en elecciones democráticas. Esto comprende la participación como elector, candidato y simpatizante de algún partido o candidato. Hoy en día, el voto universal es común en buena parte del mundo y las elecciones se tornan cada vez más competitivas. La competencia puede hacer difícil que los gobiernos y autoridades electorales preserven la integridad de las elecciones, ya que algunos candidatos que no son capaces de triunfar en elecciones libres y justas pueden verse tentados a cometer fraudes, intimidar o discriminar para lograrlo. A pesar de estas dificultades, la mayoría de los gobiernos y autoridades electorales realizan esfuerzos sustanciales para asegurar la integridad de las elecciones, para que los atributos de libertad y equidad sean garantizados a todos los ciudadanos. Expansión del sufragio El sufragio universal se ha vuelto norma en la mayor parte del mundo como resultado de reformas electorales continuas a lo largo de la historia. Las asambleas de las antiguas Grecia y Roma fueron las primeras en celebrar elecciones. Luego, durante la Edad Media, los procesos electorales se expandieron a las asambleas locales y regionales en Europa. Sin embargo, las elecciones en su acepción moderna fueron establecidas en la Europa y los Estados Unidos del siglo XVII. En Political Manipulation and Administrative Power, Eva Etzioni-Halevy define una elección moderna como " la base para la selección de asambleas parlamentarias", "enfocadas en el individuo como la unidad electoral que será contada" y "considerada como el mecanismo para fijar el consentimiento de los gobernados sobre quienes los gobernaran"31 Esta es la concepción de un gobierno representativo basado en el principio de un hombre un voto. Sin embargo, estos principios no siempre fueron aplicados. Hasta el siglo XIX, la mayoría de los países de Europa y los Estados Unidos solo le reconocieron el derecho al sufragio a quienes eran miembros reconocidos de la comunidad. Esta membresía estaba asociada con el linaje, la clerecía o la vinculación con quienes detentaban el poder.32 En el siglo XIX, las revueltas populares en Europa transfirieron el control de la monarquía a las asambleas populares. Se extendió el acceso civil a la participación política, y el sufragio se le reconoció a los hombres que satisfacían requisitos de propiedad o ingreso. Con todo, el sufragio seguía estando limitado a una minoría de la población, a la elite, y había problemas relacionados con el uso del voto múltiple y de parámetros distintos para determinar la representación. A finales del siglo XIX, la mayoría de los criterios sociales y económicos para el derecho al sufragio habían sido abolidos, en la medida en que los movimientos revolucionarios y la industrialización detonaron la organización y movilización de los trabajadores. Como resultado, la mayoría de los varones adultos obtuvieron el derecho al sufragio en Europa y los Estados Unidos. A las mujeres se les negaron los derechos políticos durante largo tiempo, a pesar de que representan alrededor de la mitad de la población del mundo. En la esfera occidental, adquirieron el derecho al voto entre finales del siglo XIX y principios del XX. Se reconoció primero en los países con grandes volúmenes de población migrante, por ejemplo, Wyming en los Estados Unidos (1890), Nueva Zelanda (1893) y el sur de Australia (1895). Muchos países de la región escandinava, como Finlandia, Noruega, Dinamarca y Suecia, siguieron esta lógica entre 1906 y 1921. Sin embargo, Suiza lo hizo hasta 1971. Los países romanos como Francia, Bélgica e Italia lo reconocieron después de la Segunda Guerra Mundial. 33 Les siguieron otras regiones del mundo, al punto que la mayoría de los países permiten hoy en día el sufragio femenino. Empero, algunos países, entre ellos Afganistán, Kuwait y Arabia Saudita, no permiten que las mujeres voten.3435 Los requisitos para votar se han modificado a lo largo de la historia a medida que han evolucionado los conceptos de ciudadanía y residencia. El requisito de residencia ha variado dependiendo de las circunstancias de cada país. En el siglo XIX, muchos países exigían una residencia prolongada para otorgar el voto. Originalmente, con el requisito de residencia prolongada o permanente se buscó impedir que las migraciones masivas de carácter temporal influyeran en los resultados de las elecciones. Con este requisito también se pretendía garantizar los derechos políticos de aquellos que continuarían residiendo dentro de una determinada demarcación electoral y serían afectados por los resultados de las elecciones. Sin embargo, esta restricción a menudo impidió que votaran ciudadanos pertenecientes a ciertas minorías o a estratos sociales bajos y medios, debido a que se desplazaban continuamente por su situación laboral. En el siglo XX, se modificó el requisito de residencia. El tiempo de residencia para acceder al derecho al voto se volvió más reducido, especialmente para elecciones locales.36 Se utilizaron algunos requisitos inequitativos, como los relativos al alfabetismo o la lengua nacional, para excluir a grupos raciales o étnicos específicos de las elecciones. Por ejemplo, desde finales del siglo XIX y hasta mediados del XX se emplearon en los Estados Unidos pruebas de alfabetismo para excluir a afro-americanos del derecho al voto. Sudáfrica utilizó requisitos similares para excluir a los no caucásicos, que representaban alrededor del 70% de la población de ese país, hasta mediados de la década de 1990.37 Historia de la corrupción y su regulación Hoy en día, el sufragio universal se ha alcanzado en casi todo el mundo. Los procesos electorales han evolucionado desde la participación de una pequeña elite privilegiada de varones hasta la elección de líderes basada en el principio de un hombre un voto. El control de las elites sobre el gobierno se ha debilitado a medida que el mundo ha avanzado hacia la democracia mediante la expansión del sufragio, el incremento de la participación política y elecciones cada vez más competidas. Ya que algunas elites no han sido capaces de sobrevivir a las elecciones competidas, han tratado de utilizar el fraude como un medio para disminuir la intensidad de la competencia y retener el poder. El fraude puede comprender sobornos, influencias indebidas, intimidación física y distribución de información falsa. A medida que se multiplicaron los métodos y niveles de fraude, los gobiernos se vieron en la necesidad de combatirlos y de asegurar que las elecciones fueran libres y justas. Los gobiernos tenían varias razones para que así fuera, por ejemplo, para obtener respeto y credibilidad nacional o internacional.38 A finales del siglo XIX surgieron intentos significativos para combatir el fraude. Francia reivindicó el principio del voto secreto en 1789; sin embargo, Australia fue el primero en aplicarlo efectivamente a finales de la década de 1850.39 40 El objetivo del voto secreto fue desalentar el soborno y la intimidación. Se trató de reducir la posibilidad de que otros pudieran saber por quien había votado el ciudadano al que se había sobornado o intimidado. El Reino Unido adoptó el voto secreto en 1872 y la mayoría de los países de Europa occidental lo hicieron a finales del siglo XIX. 41 El Reino Unido empezó a combatir el fraude y la corrupción con la Ley para Prevenir Prácticas Corruptas de 1854. La Ley de Votación de 1872 previno la suplantación de personalidad, es decir, que una persona se hiciera pasar por otra utilizando, por ejemplo, el nombre de alguien ya fallecido. La Ley para Prevenir Prácticas Corruptas e Ilegales de 1883 abarcó una amplia variedad de cuestiones relacionadas con el fraude. Se trató de uno de los primeros esfuerzos importantes del Reino Unido para combatir frontalmente la corrupción. Sancionaba a los candidatos y a todos aquellos que se involucraran en prácticas corruptas, tales como dar regalos para influir sobre el resultado de una elección, ejercer influencias indebidas, pagos y prácticas ilegales, incluyendo empleos ilegales. 42 Los Estados Unidos enfrentaron la corrupción de las maquinarias políticas en el siglo XIX: Uno de los casos más celebres de corrupción por una maquinaria política es el de William Tweed in Tammany Hall, que era el comité ejecutivo del Partido Demócrata en la ciudad de Nueva York y utilizaba un método llamado "gerrymandering" ("salamandreo" o trazado arbitrario de las demarcaciones electorales) para manipular las elecciones. La distritación arbitraria busca favorecer a un grupo político y perjudicar a otro. 43 William Tweed fue elegido por vez primera como legislador municipal (edil) en 1851. Después se convirtió en senador estatal y el principal líder de Tammany Hall en 1868. Con el poder que adquirió, creó un bufete jurídico para obtener contribuciones financieras de corporaciones, denominándolas "tarifas por servicios legales". También creó la junta de auditoría de la Ciudad de Nueva York, que le permitió controlar la hacienda pública. Se estima que sustrajo de la ciudad entre 30 y 200 millones de dólares.44 El financiamiento de las campañas se convirtió en uno de los principales mecanismos para manipular las elecciones (ver Financiamiento de las Campañas) Algunos candidatos emplearon el soborno para asegurar su victoria comprando votos y haciendo regalos. El uso cada vez más intenso de la televisión ha incrementado dramáticamente los fondos necesarios para realizar campañas. Las contribuciones de individuos y corporaciones se han convertido en algo común en los esfuerzos para influenciar las políticas de los candidatos sobre diversos asuntos. Esto ha provocado cuestionamientos sobre la influencia de los grandes donantes y la independencia de los candidatos. Como resultado, algunos gobiernos empezaron a regular el financiamiento de las campañas, así como a fijar límites a las donaciones y los gastos de campaña. Existen dos grandes tipos de regulaciones a propósito del financiamiento de campañas: las limitaciones relativas a las fuentes de procedencia y las relativas a los montos permitidos. En los estados Unidos, Richard Nixon utilizó el fondo creado con contribuciones legales pero no manifestadas y con contribuciones ilegales de corporaciones para sus campañas presidenciales de 1968 y 1972. Esto fue descubierto y publicado durante las audiencias del caso Watergate. La irritación pública creada por este escándalo provocó que el Congreso adoptara mecanismos para regular el financiamiento de campañas. En 1974, se reformó la Ley Federal sobre Financiamiento de Campañas (LFFC) para limitar las contribuciones individuales y exigir la manifestación de las cantidades aportadas. Asimismo, en 1975 se creó la Comisión Federal de Elecciones (CFE) para hacer cumplir la LFFC.45 A la CFE se le dieron atribuciones para investigar violaciones a la ley y sancionar a los culpables.46 El procesamiento de los infractores de la ley electoral es esencial para asegurar la integridad de las elecciones ya que fija responsabilidades por los delitos y sanciona a los culpables (ver Rendición de Cuentas y Acusación y Procedimiento Judicial). A fin de procurar la responsabilidad y rendición de cuentas de los contendientes, otros países han adoptado regulaciones y mecanismos similares para procesar y sentenciar a los infractores de las finanzas de campaña, por ejemplo, Canadá en 1974, Japón en 1976 y España en 1985. 47 En la medida en que la democracia avanza en el mundo, las elecciones se han convertido en una parte cada vez más esencial de la participación política. Al menos en principio, los parámetros de elecciones libres y justas han sido adoptados por la mayoría de las democracias. Por otra parte, entre más importancia adquieren las elecciones, más refinadas y diversas se vuelven las prácticas fraudulentas (ver Discriminación, Intimidación y Fraude ) Una de las formas de manipular las elecciones consiste en que el partido dominante o en el gobierno administre elecciones inequitativas para preservar sus ventajas. En Chile, por ejemplo, se adoptaron métodos legales para excluir a potenciales electores en 1962. El gobierno chileno fijó un período muy limitado e incómodo para el registro electoral que solo comprendió dos horas diarias durante ocho días en un mes.48 El cambio de fecha de las elecciones también se puede usar para tratar de influir en los resultados. El partido dominante o en el gobierno puede adelantar las elecciones para que la oposición no tenga tiempo de organizarse y buscar apoyo popular. Esas maniobras han ocurrido en varios países, por ejemplo, en Turquía en 1946 y en Corea en 1985. Es necesario reforzar la transparencia en todos los niveles, especialmente en el financiamiento de las campañas y el escrutinio de los votos. La transparencia es necesaria para generar confianza pública en el gobierno y avalar los resultados de la elección.49 Un ejemplo de elecciones no transparentes es el de Bolivia en 1978. Se reconoció ampliamente que el general Pereda cometió fraude y ganó las elecciones con el 50% de los votos, exactamente la cantidad necesaria para hacerlo. Sin embargo, nadie pudo probar el fraude debido a la falta de transparencia del sistema electoral. 50 En las elecciones presidenciales peruanas del año 2000, el Presidente en funciones Alberto Fujimori fue acusado de un fraude electoral a gran escala que incluyó la adopción de un nuevo programa automatizado para el escrutinio. La Organización de Estados Americanos solicitó examinar el programa debido a la inexplicable emisión de más de 1.4 millones de votos después de la elección; sin embargo, Fujimori rechazó la solicitud. 51 52 La intimidación de los candidatos opositores y sus simpatizantes también ha sido utilizada para inhibir la competencia e influir de manera injusta en el resultado. La intimidación y el hostigamiento incluyen amenazas o violencia física y psicológica, confiscación de propiedades personales y encarcelamiento. Uno de los ejemplos más recientes de intimidación fue el del Presidente Robert Mugabe y su partido dominante ZANU-PF en las elecciones de Zimbawe del año 2000. Ese partido utilizó la violencia física contra los simpatizantes del partido opositor Movimiento para el Cambio Democrático (MDC). La intimidación incluyó el asesinato de granjeros que apoyaban a la oposición y la orden para que los hospitales negaran atención a simpatizantes opositores.53 Promoción internacional de elecciones libres y justas En la medida en que la democracia se convierte en un concepto internacional, disminuyen las barreras entre los países debido a la globalización. Algunos países siguen enfrentando fraudes electorales; sin embargo, otros carecen de la voluntad o de la capacidad para garantizar la integridad de las elecciones. Por consiguiente, la comunidad internacional empezó a tomar acciones para expandir los sistemas de elecciones libres y justas por todo el mundo (ver Observación Electoral Internacional). Diversos organismos internacionales, como la ONU y la OEA, ayudan a muchos países a alcanzar la democracia a través de elecciones libres y justas. Los esfuerzos de las Naciones Unidas a favor de la extensión de la democracia a través de elecciones libres y justas empezaron con la descolonización. Para lograr elecciones democráticas, fueron fundamentales la independencia y el autogobierno. La ONU creó, a la luz de su Carta XIII (artículo 86 a 91) un Consejo para la descolonización de más de 80 colonias en donde habitaban más de 750 millones de personas.54 A fin de acelerar el proceso de descolonización, la Asamblea General adoptó la Declaración para Garantizar la Independencia de los Países y Pueblos Coloniales. Hoy en día el número de territorios que no cuentan con gobierno propio se ha reducido a 17 y representan a menos de 2 millones de residentes.55 Más aún, de acuerdo con Samuel Huntington, autor de La Tercera Ola: la Democratización a finales del siglo XX, el porcentaje de estados democráticos en el mundo se incrementó de 19.7 en 1942 a 45% en 1990.56 Las Naciones Unidas también han brindado asistencia electoral desde su establecimiento en 1945. Creó la División de Asistencia Electoral en el Departamento de Asuntos Políticos con los siguientes objetivos:
"Ayudar a los estados miembros en sus esfuerzos para celebrar elecciones democráticas creíbles y legítimas de acuerdo con los criterios internacionales establecidos en instrumentos universales y regionales de derechos humanos"."57 y Las Naciones Unidas han provisto una gran variedad de asistencia electoral incluyendo la coordinación y apoyo de observadores internacionales, asistencia técnica, organización y conducción o supervisión y vigilancia de los procesos electorales. La asistencia técnica, por ejemplo para revisar reformas y leyes electorales, se brinda para incrementar la capacidad de un gobierno para administrar elecciones libres y justas. La observación electoral ha cumplido un papel significativo para incrementar la transparencia y concentrar la atención internacional en la integridad de una elección. Se ha vuelto más visible en la medida en que las agencias internacionales donantes de fondos o que brindan asistencia electoral se han preocupado por la debida utilización de sus aportaciones. Además de la ONU, otra organización que se ha interesado por observar elecciones para garantizar su integridad es la OEA, quien empezó con tareas de observación en la década de 1960. Ha observado más de 45 elecciones en países como Nicaragua y Panamá.59 60 Otra forma en que la ONU promueve elecciones libres y justas es a través de sus operativos para la conservación de la paz. El papel tradicional de estos operativos ha sido el de procurar la estabilidad, seguridad en una zona de conflicto a fin de ayudar a las partes beligerantes a encontrar una solución pacífica. Sin embargo, la naturaleza de estos operativos ha sido modificada y actualmente también comprende observadores electorales, oficiales de policía civil y supervisores de derechos humanos.61 Estos rasgos de operativos no tradicionales han servido como una salvaguarda adicional para garantizar la integridad de las elecciones para el mantenimiento de la paz. La globalización y el desarrollo de la tecnología informática a hecho más fácil la supervisión de elecciones en el mundo. El surgimiento de medios de comunicación a escala global ha permitido que el mundo sea consciente de elecciones carentes de ética y ha creado un concepto universal de elecciones libres y justas (ver Los Medios de Comunicación y Medios de Comunicación) La creciente comunicación entre los países, a través de internet, de redes de televisión, comercio y viajes, permiten que los habitantes de países no democráticos sean conscientes de los sistemas políticos alternativos. La democracia se ha convertido en una norma universal, y los principios de elecciones libres y justas en un objetivo universal. El trayecto para lograr el sufragio universal y elecciones libres y justas ha sido largo. A pesar del hecho de que existen muchos mecanismos para asegurar elecciones libres y justas hoy en día, todavía existen fraudes y corrupción. El derecho a elecciones libres y justas es un derecho humano fundamental. El esfuerzo para reducir los fraudes y la corrupción electoral debe ser más intenso y debe servir como un método de participación político-democrático para cada ciudadano independientemente de su género, raza, etnia y situación política y económica.
Recursos AdicionalesComisiones Electorales El sitio web de la Fundación Internacional para Sistemas Electorales (IFES), http://www.ifes.org , tiene enlaces con los sitios web de varias comisiones electorales. La mayoría de estos sitios contienen copias de sus leyes electorales así como reglamentos e información sobre asuntos electorales. Asociación de Autoridades Electorales del África, http://www.ifes.org/afrassoc/charter.htm . Asociación de Autoridades Electorales del Asia, http://www.ifes.org/AsiaAssocSite/a_asia_ea/s_gray.htm. Asociación de Funcionarios Electorales de Europa Central y Oriental, http://www.ifes.org/AsiaAssocSite/a-asia-ca/s-toth.htm. California - Secretaría de Estado, http://www.sa.ca.gov/prd/finance98_general_final/98gencandmainpage.htm . Este sitio web contiene un análisis profundo de los gastos en campañas electorales, detallados por ganadores y perdedores, oficiales en servicio y retadores. http://www.sa.ca.gov/prd/finance98_general_final/98gencandmainpage.htm Centro de Asesoría y Promoción Electoral, http://iidh.ed.cr/infgen.html . Ubicado en Costa Rica, el sitio web de CAPEL ofrece información sobre elecciones en Centro y Sur América así como sobre asuntos de integridad. Secretaría de Estado de Hawaii, http://www.hawaii.gov/elections/rev98.htm. El Reporte sobre el recuento de las elecciones en 1998 causado por fallas en las máquinas lectoras de votos es de interés ya que discute asuntos de integridad relacionadas con máquinas contadoras de votos. Comisiones Independientes - para Supervisión y Monitoreo Comisión sobre Ética y Elecciones de Seattle, http://www.ci.seattle.wa.us/ethics/ethic.htm. Esta comisión supervisa elecciones en Seattle, Washington. Este sitio web contiene instrucciones sobre que hacer si uno es testigo una violación a la ética electoral. Comisión Independiente contra la Corrupción, Hong Kong, http://www.icac.org.hk. Comisión Independiente contra la Corrupción, New South Wales, Australia. http://www.icac.nsw.gov.au. Comisión sobre Prácticas Políticas Equitativas, http://fpcc.ca.gov/facts.htm. Una agencia independiente que administra, interpreta y hace cumplir las provisiones de la Acta de Reforma Política de California. Organizaciones Internacionales y ONGs Algunas de las múltiples organizaciones directamente concernidas con asuntos de integridad electoral incluyen: Amnistía Internacional, http://www.transparency.org. Esta ONG se enfoca en asuntos sobre derechos humanos. Su sitio web, incluye muchos documentos relacionados a integridad, incluyendo su Fair Trial Manual - Manual para Juicios Justos. Artículo 19, http://www.article19.org. Esta ONG monitorea, promociona y litiga asuntos relacionados a la libertad de expresión. Su sitio web, incluye una copia de su Guidelines for Election Broadcasting in Transitional Democracies - Guía sobre la Cobertura Electoral en Democracias en Transición. Asociación Nacional de Fiscales Generales, http://www.naag.org. El sitio web de esta asociación contiene código de conducta para fiscales. Asociación Internacional de Jefes de Policía, http://www.ume.maine.edu/~pubsafe/txt/ethics.htm. Este sitio web ubicado en la Universidad de Maine, incluye Law Enforcement Code of Ethics - Cumplimiento del Código de Etica que es un elemento importante sobre la integridad en el cumplimiento de las leyes electorales. Causa Común, http://www.commoncause.org. Este grupo de interés público en los Estados Unidos sigue asuntos relativos a la financiación de campaZas electorales y promociona gobiernos de carácter responsable y honesto. Centro para la Educación Cívica, http://www.civnet.org/resources/teach/basic/civitas/exe.htm. Esta ONG se enfoca en educación cívica y ha desarrollado Framework for Civic Education - Marco para la Educación Cívica, Centro para la Independencia de los Jueces y Abogados, http://www.icj.org/cijl/alerts/fpf.htm. Este centro ha desarrollado un Final Policy Framework for Preventing and Eliminating Corruption and Ensuring the Impartiality of the Judicial System - Marco de Políticas para la Prevención y Eliminación de la Corrupción y para asegurar la Imparcialidad del Sistema Judicial. Colegio de Abogados de California, http://www.calbar.org/pub250/1995rpc.htm. Esta asociación publica The State Bar of California Rules of Professional Conduct - Reglas de Conducta del Colegio de Abogados de California en su sitio web, el cual es un código muy amplio de conducta para abogados. Comité para la Protección de Periodistas, http://www.cpj.org. Esta ONG trabaja para proteger periodistas y mantiene estadísticas sobre la intimidación y amenazas a ellos. Consejo sobre Leyes Gubernamentales Eticas, http://www.cogel.org. COGEL es una asociación de funcionarios públicos que se enfoca en la ética en el servicio público. Fundación Internacional para Sistemas Electorales, http://www.ifes.org. IFES tiene una biblioteca muy completa de documentación electoras y muestras de materiales electorales. Fundación Nacional para la Democracia, http://www.ned.org Fundación de Votantes de California, http://www.calvoter.org/links.html . Su sitio web tiene muchos enlaces a websites sobre elecciones y democracia. Instituto Electoral de Sudáfrica, http://www.eisa.org.za. El instituto cubre asuntos electorales en la África del Sur. Ha publicado una Lista de Verificación para Elecciones Equitativas y Libres Instituto Internacional para Democracia y Asistencia Electoral (IDEA), http://www.idea-int.se. IDEA ha realizado investigaciones en asuntos de integridad electoral y ha desarrollado códigos de conducta modelos y de "lecciones aprendidas". Instituto de Medios de Difusión del África del Sur, http://www.misanet.org. Esta ONG promueve los objetivos de la Declaración de Windhock para la Promoción de Medios de Difusión Independientes y Pluralisticos en África. Instituto Nacional Democrático (NDI), http://www.ndi.org/ndi. NDI proporciona asistencia electoral en todo el mundo. Su sitio web incluye documentos sobre integridad electoral tales como Lessons Learned and Challenges Facing International Election Monitoring - Elecciones y Retos de la Supervisión Electoral Internacional. Liga de Votantes Mujeres, http://www.lwv.org. La Liga se concentra en proporcionar información a los votantes y en procesos de elección equitativos. http://www.lwv.org Mancomunidad de Naciones, http://www.thecommonwealth.org. El sitio web trata de asuntos pertinentes a la integridad de elecciones. NANFREL, http://www.kababaihan.org/wewatch98/fraud/fraud-tips.htm Una coalición supervisora de ONGs de las Filipinas. Organización de Estados Americanos, http://www.oas.org. La Unidad para la Promoción de la Democracia se concentra en asuntos electorales. Organización de las Naciones Unidas, http://www.un.org. El sitio web de la ONU, tiene muchos documentos relacionados con asuntos de integridad electoral. Algunos de ellos incluyen Independence of the Judiciary, A Human Rights Priority - Independencia del Poder Judicial, Una Prioridad de Derechos Humanos, http://www.un.org/rights/dpi1837e.htm y Resolución Adoptada por la Asamblea General sobre el Rol de la ONU en Mejorar la Efectividad de los Principios sobre Elecciones Periódicas y Genuinas y en la Promoción de la Democracia. http://www.un.org/depts/dpa/ead/2res96.htm. Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa (OSCE), http://www.osce.org. El sitio web de la OSCE proporciona información sobre elecciones supervisadas por la OSCE. También contiene documentos de interés incluyendo Resolving Election Disputes in the OSCE area. Towards a Standard Election Dispute Monitoring System - Resolviendo Disputas Electorales en el Area de la OSCE. Hacia un Sistema Estándar de Supervisión de Disputas Electoral, http://www.osce.org/odihr/docs/election-dispute00.htm , y el The ODIHR Election Observation Handbook - Manual de Observación Electoral ODIHR. http://www.osce.org/odihr/election/hanbook/index.htm. Sociedad Americana de Editores de Periódicos, http://www.asne.org . El sitio web de esta asociación tiene muchos enlaces a asuntos sobre la cobertura de noticias. Sociedad de Periodistas Profesionales, http://spj.org/ethics/code.htm. Este sitio web contiene Code of Ethics - Código de Ética para periodistas. Transparencia Internacional (TI), http://www.transparency.org. TI se concentra en asuntos de corrupción y transparencia. Su Bribe-Payers Survey - Encuesta de Pagadores de Sobornos, y National Integrity Systems Manual - Manual de Sistemas de Integridad Nacional están directamente relacionados a asuntos de integridad electoral. Unión Europea, http://www.europa.eu.int. Su sitio web tiene información sobre asuntos electorales en los estados miembros de la Unión Europea.
Jornales África Incluye artículos sobre elecciones en África, tal como "Elecciones y Legitimidad Política en Kenia, por David Throup (Vol 63.3, 1993). Election Today - Elecciones Hoy . Publicado por la Fundación Internacional para Sistemas Electorales (IFES). Es una buena fuente para información electoral actual. Por ejemplo, la edición de Septiembre 200 se enfocó en el asunto de integridad en el financiamiento de campaZas electorales. Journal of Democracy - Jornal de la Democracia. Esta publicación de la Fundación Nacional para la Democracia (NED), http://www.ned.org, tiene muchos artículos que se concentra en integridad electoral y en gobernación electoral. Algunos artículos claves están en Volumen 8.3 (1997) incluyendo "The Observers Observed - Los Observadores Observados" por Thomas Carothers y "What Makes Elections Free and Fair - Qué Hace las Elecciones Libres y Equitativas" por Jorgen Elklit y Palle Svensson. Journal of International Affairs - Jornal de Asuntos Internacionales desde Canberra, incluye artículos sobre asuntos de integridad electoral, tales como "Elecciones y Democracia Liberal en Camboya" por John Sanderson y Michael Maley - Vol. 42.3.1998. Oficinas Oficiales de Supervisión Controlador General de los Estados Unidos, http://www.ignet.gov/internal/manual/yellow/gas1.html. El sitio web para el Controlador General contiene manuales detallados y standards para auditorías. Departamento de Justicia de los Estados Unidos, División de Derechos Civiles. http://www.doj.gov/ert/voting/clarify3.htm. Publicaciones Goodwin-Gill, Guy S. Free and Fair Elections - Elecciones Libres y Equitativas. Ley Internacional y Práctica. Union Interparlamentaria, Ginebra. 1994 Hamilton, Alexander, James Madison y John Jay. The Federalist Papers - Los Documentos Federalistas, Hamilton New American Library, 1961, New York Huntington, Samuel P. The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century - La Tercera Ola: Democratización al final del Siglo XX, Norman, London: University of Oklahoma Press, 1991 Kumar, Krishna ed., Lynne Rienner Publishers, Boulder. 1998. Publicaciones Electrónicas Connolly, Stephen y Bruce Hatch, Election Procurement, Open and Free - Adquisiciones para elecciones, abiertas y libres, 1999. http://www.electionbuyersguide.org/procurement.html Dundas, Carl, Compendium of Election Laws, Practices and Cases of Selected Commonwealth Countries - Compendio de Leyes Electorales, Prácticas y Casos en Países de la Mancomunidad, 1998/1999. http://www.thecommonwealth.org PolíticaLa política electoral es un reflejo del Contexto Social y Político de cada país. La política es un factor importante cuando se trata de desarrollar el esquema legislativo y reglamentario para las elecciones, así como de asegurar una adecuada asignación de fondos para la administración electoral. También determina los parámetros para la participación de los partidos políticos y candidatos y fija el tono para el tipo de elecciones que se celebra en cada país. Una elección libre y justa requiere un consenso general sobre las reglas del juego y el valor de la integridad electoral. Una buena política de imparcialidad en las elecciones ayuda a establecer un clima propicio para elecciones libres y justas. Un consenso general sobre la política electoral entre los principales actores políticos y civiles reduce una de las causas fundamentales de los problemas de integridad - desacuerdos fundamentales sobre cómo y cuándo realizar las elecciones. Este problema es más frecuente en sociedades post-conflictivas o en países que llevan a cabo un proceso de transición cuando se están desarrollando nuevas políticas y es evidente la falta de confianza (ver Consideraciones Especiales para los Países en Transición). La política afecta los mecanismos adoptados para proteger la integridad en todas las democracias. Esto comprende cuestiones como la equidad en el Acceso a los Medios, la capacidad de los ciudadanos para obtener y examinar información política, la distribución de fondos públicos para las campañas (ver Financiamiento de las Campañas), la transparencia del proceso (ver Proceso Justo y Equitativo) y cómo hacer frente al fraude y la corrupción. Para que la política sea efectiva se debe reflejar claramente en el marco legal. Esto asegura que las políticas sean respetadas y cumplidas en la realización de las elecciones. Por ejemplo, en California en los Estados Unidos, una acción ciudadana se tradujo en un cambio de política sobre la integridad de las elecciones. Mediante una iniciativa incorporada en la papeleta de votación, los electores de California aprobaron la ley de reforma política de 1974, un paquete legislativo diseñado para apoyar la integridad de las elecciones. Debido a los cambios en la política derivados en la aplicación de esa ley, la conducta de los oficiales públicos y los comités de campaña son ahora regulados de manera más estrecha. Las contribuciones a las campañas y los gastos de los candidatos deben ser totalmente manifestados y revelados públicamente. Los oficiales de gobierno a nivel estatal y local, incluyendo los encargados de las elecciones, son ahora sujetos a normas éticas más estrictas. 62
PrincipiosLas elecciones competidas son la base de una democracia representativa donde los ciudadanos eligen a quienes han de actuar como sus representantes en el diseño y aplicación de las leyes y las decisiones políticas. Las elecciones también sirven como un mecanismo para que los oficiales sean responsables y rindan cuentas por su desempeño en el cargo, y los electores los juzguen votando en su favor o en contra de ellos y sus partidos. Los procesos electorales también sirven para tomar decisiones políticas, como cuando se llevan a cabo referendos sobre cuestiones de interés público. Toda vez que los ciudadanos tienen interés personal en la elección y serán gobernados por las personalidades y políticas de quienes ganen, las elecciones pueden convertirse en acontecimientos emocionales. Los altos intereses políticos o personales que entran en juego en el resultado de una elección, o la percepción de un interés personal, pueden ser el origen de muchos problemas de integridad. La mayoría de éstos comprenden un comportamiento personal poco ético que pretende garantizar un determinado resultado electoral (ver Comportamiento Ético). Pero no todos los problemas de integridad son causados por una acción deliberada o corrupta. A fin de que el proceso refleje con precisión la voluntad de los votantes, el sistema electoral debe ser libre, justo y competitivo. Esto requiere que el Marco Legal y El Marco Institucional sean diseñados para proteger la integridad de la elección y que incluyan las salvaguardas legales e institucionales requeridas. También exige una administración transparente y precisa (ver Proceso Justo y Equitativo) del marco legal y del proceso electoral y que todos los oficiales y participantes sean responsables y rindan cuentas por sus acciones (ver Rendición de Cuentas). Finalmente, exige un monitoreo y cumplimiento legal continuo (ver Monitoreo y Cumplimiento de la Ley). Estos mecanismos institucionales y legales también deben asegurar un clima exento de intimidación y temor, para que los votantes puedan expresar libremente su voluntad sin temor de represalia alguna. Estos objetivos se sintetizan en los estatutos de la Asociación de Autoridades Electorales de África (AAEA), cuyos objetivos comprenden:
Comportamiento ÉticoLa conducta ética es un componente esencial de la integridad electoral. La ética comprende los ideales por los que nos debemos esforzar y como debemos comportarnos. Las normas para una conducta ética varían de acuerdo al Contexto Social y Político de cada país. Sin embargo, hay algunos principios básicos que se requieren para celebrar elecciones libres y justas en cualquier país o sistema electoral. Esta ética está basada en la creencia de que el servicio público tiene que ver con la confianza de la población. En que los oficiales públicos, administradores electorales y todos aquellos involucrados en la administración electoral le deben lealtad a la Constitución y leyes de su país. Y en que llevan a cabo sus responsabilidades por el bien público y no utilizan su cargo para beneficio personal o partidista. Estos principios básicos de la conducta ética se expresan en el Code of Conduct for Persons in Positions of Responsibility (SA). de Sudáfrica. Este código voluntario refleja la creencia de que cualquier persona en un cargo de responsabilidad, sea en el gobierno, en la iniciativa privada o en la sociedad civil, tiene el deber de actuar con integridad y promover la democracia y la justicia. El código incluye las siguientes normas:
La mayoría de los gobiernos y sistemas electorales institucionalizan estos principios en un código de conducta que detalle el comportamiento ético que se espera y exige. Los códigos de conducta o de ética varían de un país o sistema a otro, pero normalmente existen códigos para los oficiales electorales, así como para los partidos políticos, medios de comunicación y observadores acreditados. Los códigos que se incorporan en el marco legal son documentos vinculantes obligatoriamente (ver Códigos de Conducta/Ética). Estos documentos legales incluyen penas y sanciones por violaciones al código. Otros, como los aplicables a los partidos políticos, o el código sudafricano antes referido, fijan normas de comportamiento esperado que las partes suscriben voluntariamente. Por lo general, son resultado de negociaciones entre los diferentes partidos o actores políticos. La conducta ética de los electores es regulada por las leyes de cada país para la protección de las personas y la propiedad y su cumplimiento se asegura a través del sistema de justicia. A continuación se presentan algunas normas de conducta ética que por lo general se esperan en una elección libre y justa. Normas éticas para los oficiales electorales
Normas éticas para los partidos políticos y candidatos
Para mayor información sobre la ética de los partidos políticos y candidatos durante la campaña electoral, ver Campañas sobre Comportamiento Ético. Normas éticas para quienes realizan acciones de cabildeo (Lobby)
Normas éticas para los observadores
Para información más detallada ver Monitoreo Ético, Código de conducta, y Estándares para Evaluar las Elecciones. Normas éticas para los medios de comunicación
Para mayor información sobre este tema ver Código de Ética de los Medios de Comunicación. Proceso Justo y EquitativoUn proceso justo y equitativo es otro componente esencial de la integridad electoral. Para ser justo y equitativo el proceso debe brindarle igualdad de tratamiento y oportunidades a todos los participantes. Sin embargo, lo que es "justo o equitativo" implica un juicio subjetivo que puede variar de acuerdo con las normas políticas y culturales de cada sociedad. A pesar de ello, como en el caso de Comportamiento Ético, existen normas básicas de "equidad" que se deben lograr para obtener una elección genuina. Entre esas normas figuran las siguientes: Un marco legal aceptable El Marco Legal es la base de un sistema electoral. Un buen marco legal que permite elecciones libres, justas y competidas es el fundamento de la integridad electoral. Debe ser apartidista y cubrir todos los requisitos legales para una elección, incluyendo los mecanismos institucionales para salvaguardar la integridad electoral (supervisión, cumplimiento y otros frenos y contrapesos). Un marco legal que esté redactado de manera clara y precisa ayuda a asegurar que sus disposiciones estén libres de ambigüedad y puedan ser interpretadas de acuerdo con la intención de los legisladores. Un esquema legal actualizado que refleje la situación actual del país, como la delimitación de los distritos electorales, puede evitar muchos problemas de integridad. Una administración neutral El Marco Institucional ilegal es tan bueno como su aplicación efectiva. La autoridad electoral tiene la responsabilidad de conducir el proceso electoral conforme lo prescriba la ley. Debe ser capaz de llevar a cabo esta responsabilidad de manera imparcial, objetiva y libre de interferencia política. Una administración neutral trata a todos los partidos y candidatos de manera igualitaria sin ningún tipo de discriminación o tratamiento preferencial. La percepción de una administración partidizada o la creencia de que está comprometida con un determinado resultado, puede destruir la confianza pública en el sistema así como la de los partidos políticos contendientes. Los sistemas electorales pueden adoptar distintos mecanismos para garantizar una administración neutral. En los países donde los ciudadanos confían en que el gobierno brinde servicios públicos de manera imparcial, la administración electoral está usualmente a cargo del gobierno. Cuando existe un historial de partido dominante y de manipulación del proceso, se puede crear una comisión electoral "independiente" que separe la administración electoral de la influencia del partido dominante. Aunque se suponga que la comisión electoral es una institución independiente, sigue siendo una institución pública que depende del gobierno para su financiamiento. En otros países se puede adoptar un sistema "balanceado o equilibrado" en donde cada partido político cuente con representación en la administración electoral. Esta representación sirve como un mecanismo de frenos y contrapesos sobre la acción de otros comisionados y el organismo electoral en su conjunto. Otros sistemas han adoptado una combinación de estos mecanismos, en donde se puede tener comisiones independientes con balance político. Algunos sistemas tratan de asegurar la neutralidad de los principales oficiales electorales excluyéndolos de la política. Pueden ser nombrados para un determinado periodo, sin que el gobierno sea capaz de removerlos salvo en circunstancias extraordinarias. Un ejemplo de ello es la India, donde la Comisión Electoral es un organismo constitucional permanente. El Comisionado Presidente y los Comisionados Electorales son nombrados por el Presidente para un periodo de seis años o hasta que alcancen los 65 años de edad. El Comisionado Presidente solo puede ser removido del cargo mediante juicio político del Parlamento.65 Otros sistemas no permiten que los principales oficiales electorales intervengan en política. En Canadá, al Director y Subdirector General de Elecciones no se les permite votar en elecciones federales. A los altos oficiales a nivel distrital tampoco se les permite votar a menos que un recuento judicial confirme que se ha producido en empate en la votación, en cuyo caso pueden votar para decidir el resultado. 66 También puede ser posible que a los oficiales electorales se les pida que renuncien a su filiación o militancia política durante el periodo de su encargo. La neutralidad y el apartidismo de la administración electoral son factores esenciales de la integridad. En muchos países, especialmente los que están en proceso de transición, algunos partidos políticos todavía están convencidos de que la única manera de ganar una elección es controlando la maquinaria electoral. Si los partidos políticos y los electores creen que el organismo electoral no ha actuado de manera imparcial, aún cuando su apreciación sea incorrecta, se puede vulnerar la credibilidad de la elección y reducir la legitimidad de sus resultados. También puede ofrecer un pretexto para que los partidos y candidatos derrotados rechacen o boicoteen los resultados. Tratamiento igualitario Un tratamiento igualitario, que incluya la igualdad de oportunidades y acceso, también es parte de una elección justa y equitativa. Esto significa que los participantes reciban el mismo tratamiento de la autoridad electoral y tengan la misma oportunidad de participar. Que tengan igualdad de acceso a la información, a las autoridades electorales, a las agencias encargadas de hacer cumplir la ley, a los medios de comunicación y a los electores. Los electores deben tener acceso al registro, a facilidades para votar y a mecanismos para presentar quejas e impugnaciones. En tema relacionado es el de equidad en las reglas del juego, que todos los contendientes compitan en igualdad de condiciones. En la mayoría de los países existen partidos o candidatos dominantes y pequeños o nuevos, luchando por implantarse y convencer al electorado. Tienen diferentes capacidades humanas y financieras, así como distintos grados de desarrollo organizativo. Incluso si existe igualdad de oportunidades, la disparidad de recursos puede crear una sensación de inequidad, ya que los partidos fuertes están en mejores condiciones de tomar ventaja de las oportunidades que los partidos pequeños. En México, por ejemplo, los partidos opositores utilizan "el vocabulario del fraude para denunciar no un fraude, sino condiciones inequitativas de competencia interpartidista".67 La pregunta de qué es lo que se necesita para nivelar un campo para que el proceso sea considerado justo se discute a detalle en Condiciones de Equidad en la Contienda. Un proceso transparente La transparencia del sistema electoral, incluyendo su marco legal e institucional, es crucial. Es necesario que los participantes tengan acceso a toda la información sobre los procedimientos electorales para que puedan entender como funciona el proceso, qué necesitan hacer, y a dónde pueden dirigirse si necesitan orientación. Una toma de decisión y procedimientos transparentes usualmente generan confianza en el proceso y demuestran que todos son tratados por igual de acuerdo con las reglas. Un sistema opaco, donde la lógica de los procesos de toma de decisión es desconocida, puede generar desconfianza en el sistema y la percepción de que el proceso es manipulado por motivos personales o partidistas. Los sistemas cerrados pueden ofrecer resguardo a quienes están interesados en subvertirlo y puede dificultar la detección de sus actividades. En su encuesta sobre pago de sobornos de 1999, Transparencia Internacional encontró que el 57% de los encuestados citó el manejo secreto del gobierno como una de las principales razones para el incremento de la corrupción.68 La transparencia y el escrutinio público que normalmente la acompañan, forzan a los oficiales electorales y a otros involucrados en el proceso electoral a cumplir con las reglas y a rendir cuentas de sus acciones. Para hacer efectiva la transparencia, usualmente se requiere una buena comunicación tanto con el público como con los partidos y candidatos que contienden en las elecciones. Realizar consultas regulares entre las autoridades electorales y los actores políticos puede coadyuvar a construir una administración electoral transparente y un marco que resulte aceptable para los participantes. Esto es especialmente útil en los países en transición, donde los procedimientos todavía están siendo desarrollados y los candidatos tienen inquietudes sobre la capacidad de las autoridades electorales para organizar y celebrar elecciones libres y justas. Mantener al público informado es una parte esencial de la comprensión del proceso por parte del elector y de los problemas u obstáculos que se enfrentan. La forma en que la autoridad electoral se comunica con el público afectará la percepción del proceso y, en consecuencia, su nivel de confianza. Como lo explica IDEA:
Para que una elección sea exitosa, los participantes tienen que sentirse capaces de aceptar las decisiones de la autoridad electoral. Se sentirán más dispuestos a hacerlo si saben que las decisiones se han tomado de la manera apropiada, para lograrlo, deben tener acceso a la información en que se basan las decisiones. 69 La transparencia puede ayudar a generar confianza y apoyo en el proceso. Por ejemplo, en el proceso de registro electoral que se llevó a cabo en Haití en el año 2000, algunos de los materiales fueron destruidos por turbas partidistas que trataron de controlar la maquinaria electoral en el oeste del país. No hubo respuesta a la solicitud de la Comisión Electoral Provisional (CEP) para que la policía actuara y protegiera los materiales de registro. El Presidente de la Comisión se dirigió a la nación mediante radio y televisión para reportar los problemas, reiterando el compromiso de la Comisión de celebrar elecciones libres y justas a tiempo y en un ambiente de seguridad y solicitó el apoyo de la opinión pública. Como resultado, una encuesta posterior mostró que sólo 6% de la población consideraba que un cambio en la fecha de la elección sería culpa de la Comisión, mientras que más del 50% indicó que el gobierno y partidos políticos serían los responsables.70 Cobertura integral del proceso y de todos los participantes Generalmente un proceso es libre y justo si los mecanismos para salvaguardar la libertad y equidad comprenden a todos los participantes y al proceso en su conjunto. Esto puede iniciarse con la incorporación de mecanismos para proteger la integridad en el marco legal e institucional y continuar a lo largo del proceso de administración electoral; preparación de las elecciones; registro de electores y candidatos; periodo de campañas; votación; escrutinio; resolución de controversias y toma de posesión de los representantes electos. Puede cubrir a todos los participantes desde los administradores electorales hasta los contendientes. Usualmente también cubre a quienes trabajan para tratar de influir en los resultados de la elección y a los observadores del proceso. Finalmente, incluye a los electores mismos y su comportamiento a lo largo del proceso.
Rendición de CuentasLa rendición de cuentas es otro aspecto importante de la integridad electoral. Después de todo, las elecciones son un medio a través del cual los ciudadanos hacen responsables y sujetos de rendición de cuentas a las autoridades elegidas. Los oficiales electorales son responsables y rinden cuentas por el tipo de proceso electoral que administran. Los oficiales electorales utilizan recursos públicos para efectos electorales son responsables y rinden cuentas por el uso de esos recursos. Son responsables de las decisiones que toman y de la forma en que lo hicieron. También lo son de la administración de las elecciones y de su funcionamiento. Rinden cuentas por el cumplimiento de las leyes y regulaciones y por haber desarrollado sistemas adecuados para supervisar ese cumplimiento así como para detectar dispendios, fraudes y abusos. La rendición de cuentas normalmente exige presentar informes a las agencias de fiscalización y a las que proveen los fondos. La rendición de cuentas puede ser asegurada a través del monitoreo regular de las agencias de Supervisión oficial y a través de las auditorías de reportes financieros y de desempeño, las cuales pueden evaluar su integridad y nivel de cumplimiento de las responsabilidades electorales. La rendición de cuentas es un asunto público. De acuerdo con las normas de auditoría de los Estados Unidos: "si bien no siempre está especificado en la ley, el concepto de rendición de cuentas es inherente a la función de gobierno... El público necesita saber si los fondos son manejados debidamente y de acuerdo con la ley. También quiere y necesita saber si las organizaciones, programas y servicios de gobierno están logrando sus objetivos y si operan de manera eficiente" 71 Los partidos políticos y los candidatos también son responsables y sujetos a rendir cuentas por la forma en que participan y hacen actos de campaña. Los grupos de interés y de cabildeo también lo son. Los observadores y vigilantes también son responsables por la forma en que observan y presentan reportes. Los electores son responsables por la forma en que participan. Para mayor información sobre la responsabilidad y rendición de cuentas de partidos y candidatos, ver Rendición de Cuentas. En unos cuantos países, existe un sistema de inmunidad para los funcionarios públicos o representantes populares de alto rango. Estos sistemas pueden ser revisados para asegurarse de que no evaden el proceso de responsabilidades o dañan la integridad del proceso electoral.
Monitoreo y Cumplimiento de la LeyPara asegurar un proceso libre y justo y para que los administradores y participantes sean responsables por sus acciones, el marco legal e institucional requiere de monitoreo (ver Supervisión de la Integridad de la Elección) y de mecanismos para asegurar su cumplimiento (ver Aplicación de la Ley sobre Integridad Electoral). El monitoreo permanente del proceso, a través de mecanismos de control internos y externos (ver Administración Electoral, Supervisión oficial, Observadores de los Partidos Políticos, Observación Electoral Nacional y Observación Electoral Internacional) puede identificar problemas y a los grupos o individuos responsables. El fraude y la corrupción pueden florecer en un clima de impunidad donde las leyes no se cumplen. La encuesta sobre pagos de sobornos de Transparencia Internacional encontró que el 63% de los encuestados consideraba que la inmunidad de los funcionarios públicos era uno de los principales factores del incremento de la corrupción. 72 Para mantener la integridad, los problemas identificados mediante el monitoreo necesitan ser afrontados por las autoridades respectivas. Se pueden modificar los procedimientos o acciones inapropiadas. Las violaciones a la ley pueden ser atendidas por el sistema legal, con previsión de sanciones para los infractores. Sin una efectiva aplicación de la ley, los mejores procedimientos, sistemas o mecanismos de integridad pueden ser evadidos, ignorados o aplicados de manera selectiva. Una aplicación de la ley efectiva y oportuna contribuye a asegurar la rendición de cuentas y ayuda a prevenir futuros problemas y acciones legales. Marco LegalEl marco legal nos proporciona las bases sobre las cuales las instituciones construyen y determinan el alcance y naturaleza de la participación política. El marco legal de una elección, y especialmente los temas relacionados con la integridad de la misma, regularmente se encuentran en un buen número de provisiones regulatorias y leyes interrelacionadas entre sí. Su fundamento en muchos países es La Constitución en tanto suprema legislación, que se complementa con la legislación promulgada por un parlamento o legislatura donde se incluye una ley electoral (leyes, que incluyen provisiones para el proceso electoral, el financiamiento de campañas electorales y derecho de los ciudadanos al voto), leyes, códigos penales, y Regulaciones, que incluyen Códigos de Conducta/Ética, dados a conocer por distintas instancias reguladoras que guardan estrechos vínculos con la materia electoral. Dentro de las provisiones legales se encuentran los lineamientos para determinar la estructura de la administración electoral, las instrucciones destinadas a los administradores de la elección sobre la forma en que deberán llevar a cabo su labor, y los derechos y responsabilidades de los partidos políticos, los medios de comunicación, los electores y demás participantes en una elección. El marco legal faculta a la autoridad electoral para que lleve a cabo las labores de administración de la elección de conformidad a la estructura detallada dentro de sus mismas provisiones. Asimismo faculta a los partidos políticos para allegarse recursos financieros y participar en las elecciones de acuerdo a las provisiones legales establecidas. Y por último, asegura que los electores conserven sus derechos políticos para la emisión del voto y la elección de sus representantes de gobierno. En muchos países, el marco legal en materia electoral ha evolucionado en una compleja combinación de estatutos y regulaciones legales, reglas judiciales y la práctica real. Ciertas legislaciones electorales pueden ser de nueva creación o estar actualizadas, otras pueden basar su funcionamiento en estatutos obsoletos que están desactualizados, pero que sin embargo aún están vigentes. Pueden haber lagunas, conflictos e inconsistencias entre las diferentes partes que dan forma a un marco legal y en consecuencia al proceso electoral. En Argentina, por ejemplo, el capítulo argentino de Transparencia Internacional encontró que había más de 90 secciones distintas de la legislación que tratan temas relacionados con el tema del financiamiento de los partidos políticos. 73 Para efectos de integridad, es muy importante revisar el diseño legal en su totalidad con el propósito de entender el marco legal y para determinar cuando sea necesario la acción correctiva necesaria, y de ser el caso, el tipo de acción definitiva que deba tomarse. El fundamento para la integridadCon el propósito de asegurar que los resultados de la elección reflejen lo más exactamente posible la voluntad de los electores, el marco legal debe proteger los principios de libertad, justicia y competencia electoral (ver Proceso Justo y Equitativo). Estos pueden ser diseñados, como por ejemplo en Filipinas, hacia la búsqueda de un contexto honesto, ordenado, pacífico, creíble, y para dar a los ciudadanos del país las mismas oportunidades en el servicio público." 74 El marco legal puede brindar protección a la integridad de la elección de distintas formas. El poder es dado a organismos específicos que ejecutan funciones específicas. Sin embargo este poder puede limitarse si dividimos este poder entre las distintas instituciones y sujetándolo a una serie de revisiones y ajustes. Por ejemplo, un organismo de administración electoral está facultado para administrar las elecciones, pero otra instancia puede estar autorizada para determinar los límites de los distritos electorales o para administrar los recursos públicos destinados a los partidos políticos. Las revisiones pueden hacerse a través de poderes delegados a una agencia u oficina de supervisión, como en el caso de un Inspector General, para monitorear la administración de la elección, identificación de problemas y para hacer recomendaciones sobre acciones correctivas. El cumplimiento de la ley regularmente queda a cargo de un sistema judicial, la policía, los tribunales y las prisiones. En las democracias emergentes, las reglas para una elección libre y justa aún están en evolución. En estos casos, es muy importante incluir los principios básicos en el marco legal. De acuerdo con el Dr. Robert Pastor, en el caso de elecciones celebradas en países en transición de un régimen autoritario a uno democrático "el reto es negociar de tal forma las reglas electorales que todos los partidos las acepten y las respeten." 75 Una vez completado este marco legal básico, se puede dar inicio al desarrollo de este trabajo en el contexto institucional y administrativo con miras al proceso electoral. La reforma del marco legal se puede convertir en el punto de partida para devolverle la integridad al proceso electoral. Por ejemplo, este fue el caso de México, donde la reforma electoral se convirtió en la "palanca"76 para un genuino cambio democrático. La aplicación de la nueva legislación electoral fue el cimiento, un nuevo marco institucional y la creación de distintas modalidades de participación. Estas instituciones establecieron los procedimientos y métodos de operación que reforzaron las provisiones sobre la integridad de la elección en la nueva legislación. Estas series de reformas brindaron exitosamente el marco de integridad necesario al Sistema Electoral Mexicano. 77 Se puede encontrar más información sobre el marco legal de las elecciones en Instrumentos Legales (Doctrina/Teoría).
La ConstituciónUna Constitución es la ley suprema de cualquier nación. Brinda el marco de gobierno, designa los poderes y responsabilidades de las cámaras o instancias gubernamentales y establece la relación entre la población y sus gobernantes. Detalla los derechos y obligaciones básicas de los ciudadanos y generalmente proporciona el marco para el sistema electoral de la nación. Para efectos de la integridad de una elección, la Constitución puede asegurar el sufragio universal, establece la frecuencia en que se debe celebrar una elección y los requisitos básicos de elegibilidad para las principales oficinas electorales. Para tal efecto, existen algunos puntos que los diseñadores de la Constitución deben tomar en consideración, como la capacidad y las condiciones imperantes en el país. Por ejemplo, celebrar elecciones en intervalos demasiado cortos de tiempo puede resultar oneroso en algunos países en desarrollo. En países que vienen de situaciones conflictivas, a diferencia de los sistemas en donde el ganador se lleva todo, un sistema proporcional puede permitir una mejor distribución del poder. Las constituciones pueden asimismo asegurar las libertades políticas elementales necesarias para sustentar un contexto electoral competitivo, como lo son la libertad de expresión, de asociación, de movimientos y de prensa. Puede de igual forma, facultar a los actores políticos a formar grupos con el propósito de contender como candidatos o para apoyar y representar los intereses de algún grupo en particular. En cierta forma esta ley fundamental puede autorizar a las instituciones para que emprendan funciones específicas en materia electoral. Por ejemplo, puede otorgar poderes administrativos a instituciones gubernamentales o a una Comisión Independiente; y delegar poderes y responsabilidades en el sistema judicial o más específicamente a un tribunal electoral. LegislaciónNormalmente las leyes son promulgadas por el poder legislativo y son ejecutadas por las fuerzas policiacas y los tribunales. Usualmente existe cierto número de leyes que guardan extrechos vínculos interrelacionadas entre sí para apoyar la integridad de la elección. Existe una ley específicamente de carácter electoral, así como leyes orientadas a hacer cumplirlas. Asimismo se contemplan códigos penales que penalizan las actividades ilegales y leyes civiles que castigan cosas tales como la difamación u otro tipo de daños personales. En los países donde prevalece un sistema de gobierno federalista, esto es aún más complicado debido a la existencia de leyes estatales o locales además de las existentes a nivel nacional. El resultado final puede ser un complicado laberinto legislativo con a lo sumo, provisiones conflictivas. Las legislaciones no pueden ser vagas o tan demasiado extensas que queden abiertas a distintas interpretaciones. En estos casos, las impugnaciones que se presentan en este contexto usualmente son llevadas a los tribunales. Generalmente es responsabilidad del poder legislativo asegurar la creación de todas las instituciones y leyes implícitas en la Constitución. Por ejemplo, la Constitución puede prever la conducente para un sistema de gobierno local. La administración electoral puede considerar la celebración de elecciones para estas oficinas, sin embargo si la legislación que regula a estos órganos locales no es aprobada, se elegirán oficiales sin autoridad o recursos. Para la integridad de la elección, las leyes deben proteger los principios de libertad, justicia y competitividad (ver Principios Guía) y regularmente son adoptadas para mantener el ritmo con la evolución política y tecnológica del país. Como lo explica Agustín Ricoy, exsecretario general del Instituto Federal Electoral de México:
Las leyes deben evolucionar al mismo ritmo que la realidad que regulan. Este fenómeno de integración y perfeccionamiento de la ley nos permite dimensionar adecuadamente el desarrollo democrático del pueblo, lo que a su vez le permite crecer en el aspecto social y económico, sobre la base del respeto hacia la soberanía que expresarán a través de la emisión del voto.78 En el caso de Nueva Zelanda, esta flexibilidad se mantiene por medio del Comité Legislativo Electoral, quien es designado por cada Parlamento para considerar los temas relacionados con el ámbito electoral. Después de una elección general, este Comité dirige una investigación que abarca los aspectos administrativo y legales de la elección. Revisa los informes del Jefe de la Oficina Electoral, del Ministro de Justicia, del Centro de Reclutamiento Electoral y los comentarios públicos. En base a esta revisión, efectúa recomendaciones a la Cámara sobre posibles modificaciones a la legislación electoral. 79 Legislación electoral En muchos países se ha adoptado una legislación sobre elecciones nacionales que cubre rigurosamente muchos de los aspectos de un proceso eelctoral. Incluidos en una legislación se encuentran los mandatos en materia de política y administración electoral: el itinerario para las elecciones, los requisitos que debe cubrir el elector, los registros de candidatos y partidos políticos; los principios para la votación y el escrutinio; los mecanismos de control, y los castigos impuestos por violaciones a la misma. Asimismo, se detallan los procedimientos y mecanismos que regulan las impugnaciones y disputas relacionadas con el proceso electoral. (para mayor información, ver Ley Electoral) Los sistemas que cuentan con una legislación electoral rigurosa puede minimizar los aspectos de integridad que frenan los conflictos que se presentan entre las distintas áreas de la misma. Si contamos con una efectiva legislación, los mecanismos orientados a su cumplimiento pueden ser descritos dentro de la ley, específicamente los que detallan qué reponsabilidades le correponden a la política electoral y al órgano de administración, y qué responsabilidades pertenecen a los sistemas de justicia u otros mecanismos para hacer respetar la ley. Leyes de aplicación penal. Los elementos de integridad de una elección que involucran el fraude, la corrupción o la violencia usualmente están cubiertos en los códigos civiles de cada país. En ellos se consideran acciones qye superan problemas específicos e involucran importantes temas tales como el mantenimiento de la ley y el orden, y la lucha contra el fraude y la corrupción. Incluso puede haber leyes anti-fraude y leyes anti-soborno que puede aplicarse a estas infracciones cometidas durante el proceso electoral. Adicionalmente, se pueden adoptar leyes específicas que están directamente relacionadas con temas como el fraude electoral y la corrupción, tales como la relativa al uso apropiado de los fondos de campaña, prohibiciones en contra de la compra de votos, limitaciones a las contribuciones de campaña y otros de la misma naturaleza. El sistema de justicia penal regularmente entra en funcionamiento si el gobierno presenta cargos en contra de una persona o grupo de personas que violan alguna de estas leyes. El caso es llevado a los tribunales, quien le dicta sentencia al ofensor si lo encuentra culpable de haber quebrantado la ley. Es importante asegurarse que los códigos penales contemplen violaciones a la ley electoral y que las infracciones penales no caigan en lagunales legales debido a omisiones. Por ejemplo, esto ocurrió como parte de la reforma electoral en México, durante la creación de la Oficina del Fiscal Especial. Es responsabilidad de esta oficina asegurar que el código penal mexicano considere acciones criminales en materia electoral, entre las que se incluyen:
Comportamiento negativos que afecten las condiciones de la contienda electoral (cobertura de los medios de comunicación electrónicos, gasto y financiamiento de los partidos políticos, acciones del gobierno y programas publicitarios, específicamente la desviación de recursos, propiedades o servicios utilizados por el servidor público con fines electorales), así como aquellas que pueden producir o favorecer ciertas irregularidades, todas ellas con el propósito de proteger los derechos humanos y políticos de los ciudadanos.80 Leyes sobre Derechos Civiles Algunos países han adoptado leyes sobre derechos civiles para proteger los derechos de los electores y para prevenir la discriminación. Estas leyes complementan las provisiones que sobre derechos políticos nos brinda el marco constitucional y legal identificando las áreas específicas donde históricamente se presentan problemas relacionadas con la discriminación, el trato arbitrario que hace el gobierno o de particulares de las minorías u otros grupos. En el caso de los Estados Unidos, un serie de Leyes sobre Derechos Civiles promulgada a efecto de prevenir la discriminación racial. Estas provisiones incluyen una prohibición sobre discriminación arbitraria en el registro de electores, acelerando las. iniciativas sobre derechos electorales y creando un Comisión Bipartidista sobre Derechos Civiles para investigar los asuntos relacionados con esta materia. Estos leyes fueron complementadas por una Ley de Derechos Electorales que especifícamente dirigía restricciones que fueron usadas para prevenir a los electores minoritarios de su derecho para ejercer el voto. Entre estas provisiones legales estaba una prueba del Tribunal que verificaba la legalidad de los impuestos (el Tribunal la encontraba inconstitucional), una suspensión del uso de pruebas sobre alfabetismo, y funcionarios federales para registrar en areas con antecedentes de discriminacion.81 RegulacionesLas regulaciones son el conjunto de procedimientos y reglas que adoptan las instituciones para instrumentar las responsabilidades dadas en el marco legal. Regularmente, las agencias gubernamentales o ministerios cuentan con atribuciones independientes para emitir regulaciones sin necesidad de una acción legislativa. Las instancias de política electoral o administrativas están facultadas por la Constitución, o por las leyes electorales, para emitir regulaciones en materia electoral. Estas reglas regulan la conducta de las elecciones y de los partidos políticos que compiten en una elección. Las regulaciones, que provengan de estos organismos o de otros más, también aplican a los otros aspectos de una elección, como lo son los medios de comunicación el financiamiento de campañas y el registro de sus miembros. Las regulaciones pueden seguir los mismos principios de integridad encontrados en Principios para una elección libre y justa y en el marco legislativo. Para ser efectivas, son claras, equitativas y minimizan las restricciones sobre las libertades políticas de los candidatos y de los electores. Una buena regulación puede ayudar a asegurar la justicia de un proceso, igualdad de oportunidades y la responsabilidad de todos los participantes. Debido a que las regulaciones son emitidas por una agencia, son más fáciles de modificar y/o actualizar que la legislación formal, y ofrece a los administradores de la elección con una herramienta útil para identificar problemas de integridad en cuanto se presentan. La regulación es similar a la legislación. Facultan a los oficiales electorales a llevar a cabo ciertas tareas, sin embargo, también lo limitan para llevar a cabo acciones independientes. Las regulaciones necesitan ser cumplidas, lo que asegura la responsabilidad de los oficiales electorales y demás personal involucrado en el proceso electoral. Los castigos y sanciones impuestos por el incumplimiento de estas regulaciones, normalmente están implícitas. Estas van desde multas hasta la pérdida de la libertad, en función del grado de la infracción. (más información sobre este tema está disponible en Regulaciones Administrativas.) En el sistema electoral mexicano, el Dr. Andreas Schedler ha identificado tres regulaciones sobre administración electoral que ayudan a mantener la integridad de la elección. Estas son:
Decretos Los decretos gubernamentales son utilizados en ciertos sistemas y son parecidos a las regulaciones en que son una orden del poder ejecutivo que tiene poder legal. En Argentina, por ejemplo, un decreto presidencial en 1977 dio origen a la Oficina Nacional de Ética Pública. Esta oficina, ubicada dentro de la oficina del Presidente, elabora reglas nacionales sobre ética pública y monitorea su cumplimiento. 83 Códigos de Conducta/ÉticaEstos códigos usualmente son un grupo de reglas escritas que regulan la conducta de los funcionarios públicos, incluyendo los administradores electorales. Ciertos sistemas electorales incluyen códigos de ética para regir la conducta de los partidos políticos, los candidatos y los grupos de presión . Estos códigos están diseñados para prevenir el comportamiento inmoral. (ver Comportamiento Ético) y, si está legalmente establecido, puede obligar a los funcionarios a cumplir con sus acciones individuales. Los códigos de ética y de conducta pueden ser independientes o formar parte de un conjuto de leyes. Por ejemplo, la Ethics and Disclosure Act, Wyoming 84 forma parte de un grupo de leyes sobre el servicio público, que regulan también a los administradores electorales de Wyoming. En Sudáfrica, el Código de Conducta para los administradores electorales es una regulación independiente que fue diseñada específicamente para procesos electorales. Los códigos de ética y conducta que son promulgados en una legislación o regulación tienen carácter obligatorio e incluye la imposición de sanciones y multas para determinadas violaciones a la misma. La sanción puede abarcar desde una multa, la suspensión de labores e incluso hasta la descalificación como candidato. Por ejemplo, el incumplimiento a la Ley de Ética de Wyoming es sujeto de castigo sobre la base de una multa no mayor a los mil dólares americanos. La violación a las leyes sobre ética regularmente son causa suficiente para dar por terminada una relación laboral o para remover de su cargo a un funcionario público.85 Las violaciones a este código que involucran acciones penales son turnadas al sistema penal de justicia. En la India, se presupone que los partidos políticos y candidatos contendientes se deben apegar a un Modelo de Código de Conducta. Este código fue dado a conocer por la Comisión Electoral después de que los partidos políticos llegaron a un consenso sobre su contenido. Este modelo impone una serie de lineamientos generales sobre la forma en que los partidos y candidatos se deben conducir durante la campaña.
Está orientado a mantener una campaña electoral sobre líneas sanas, evitando los conflictos y enfrentamientos. Entre los partidos políticos o sus seguidores y para asegurar que prevalezca la paz durante el periodo de campaña y a partir de entonces, hasta la declaración de los resultados. Este modelo también prescribe lineamientos de comportamiento para el partido en el poder, ya sea del centro o de un estado, para asegurar las mismas condiciones a todos los partidos y para que el partido gobernante no haga mal uso de su posición para beneficiarse en su campaña electoral.86 Para mayor información sobre códigos de conducta de los partidos políticos, ver Códigos de conducta para los partidos políticos, Observación Electoral Nacional (para observadores nacionales) y Estándares para Evaluar las Elecciones (para observadores internacionales).
El Marco InstitucionalEl contexto institucional para las elecciones se construye sobre las bases depositadas en el marco legal. Se compone de un número de agencias y organizaciones diferenciadas que dan forma a la estructura del sistema electoral. Los principales actores institucionales en una elección son:
El papel de estas instituciones en el mantenimiento de la integridad electoral se discute en cada una de estas secciones. Es importante que el papel que le toque desempeñar a cada institución esté claramente definida en el Marco Legal. Adicionalmente, con el propósito de mantener la integridad de la elección, será de mucha utilidad que entre las instituciones haya una separación de poderes y se haga una revisión equilibrada del sistema electoral. Como se discutió en el punto relativo a Consideraciones Administrativas, por ejemplo, si la responsabilidad de ejecutar muchas tareas se deposita en el órgano de administración electoral -tales como el diseño, aplicación y cumplimiento de de la legislación electoral y posteriormente actuar como un tribunal supremo en materia electoral, hay pocas revisiones institucionales en sus actos.87 Los preparativos institucionales, y acuerdos en estas estructuras, representan un importante factor en la integridad de la elección. Uno de los cuestionamientos básicos se refiere a que si es o no conveniente contar con uan política electoral independiente y con un órgano de administración. En algunos países que tiene antecedentes de haber estado gobernados por un solo partido, es probable que los partidos de oposición y la sociedad civil esperen la instauración de una comisión independiente que asegure la administración imparcial de las elecciones. Al haber un acuerdo entre los principales partidos políticos y los actores civiles sobre el tipo de marco institucional que adoptarán previo a la creación de alguna institución, puede resultar en un órgano electoral mucho más creíble que ayude a la construcción de un contexto de confianza sobre el sistema electoral. Sin este acuerdo, el descontento y la desconfianza se irán arraigando a lo largo de todo el proceso electoral. En Kenia, por ejemplo, "los arreglos institucionale para las elecciones presidenciales y parlamentarias de 1992 y 1997 fueron la causa inmediata de los intensos conflictos políticos."88 La Comisión Electoral, la Corporación de Radiodifusión de Kenia, la policía, la administración provincial fueron "considerados como adjuntos en la correspondiente Unión Gubernamental nacional de Kenya por haber servido a sus propósitos durante las elecciones multipartidistas de 1992." 89 Ya sea que el sistema institucional adoptados sea "balanceado" entre los representantes de los partidos políticos, "independiente" en tanto está hecho para los ciudadanos independientes, o que forme parte de una institución gubernamental, las instancias electorales deben contar con la independencia política y financiera necesarias para estar en condiciones de administrar una elección libre, justa y competitiva. También deberán estar habilitados para asegurar que los partidos políticos y los candidatos puedan participar bajo una base de justifica e igualdad. Organismo de Política ElectoralEste organismo es la organización responsable de la toma de decisiones de carácter político relacionados con la conducción de las elecciones. El alcance de su mandato puede variar de acuerdo al país, pero cada una de las decisiones que en ella se toman están relacionadas con la administración electoral. En algunos casos el organismo de política electoral es asimismo responsable del diseño y elaboración de la legislación electoral y de proporcionar los servicios relativos a su supervisión. Su papel como protector de la integridad de la elección generalmente incluye: Adopción de políticas orientas a proteger la integridad de la elección. El papel fundamental del organismo de política electoral es determina la políticas a seguir en materia electoral. Es muy importante que esto se haga de forma independiente e imparcial. Algunos de las políticas sobre integridad que se deben considerar incluyen:
Diseño de la legislación electoral de forma que proteja la integridad de la elección Si el organismo de política electoral tiene dentro de sus mandatos la responsabilidad de elaborar la legislación, puede asegurar que cada legislación incluya mecanismos enfocados a la protección de la integridad de la elección. Esto puede incluir claras especificaciones sobre el papel y mandato de cada institución involucrada, las facultades de que goza para el cumplimiento de su labor, y los mecanismos de control para cada institución y etapas del proceso. Para mayor información, ver Legislación. Brindar supervisión para asegurar el correcto funcionamiento de los mecanismos de integridad Cuando el organismo de política electoral tiene la responsabilidad de actuar como órgano de supervisión, puede asegurar que el proceso sea instrumentado de manera neutral y transparente, y que los resultados de la elección sean una expresión exacta y lo más justa posible de la voluntad de los electores. Asimismo, puede también asegurar que los recursos públicos brindados para sustentar la celebración del proceso electoral están siendo utilizados adecuadamente para ese propósito y que los administradores electorales están siendo responsables de la administración de los fondos, por los valores utilizados en la conducción de la elección y para la administración del proceso. Para mayor información sobre roles en la supervisión, ver Agencias de Supervisión. Organismo de Administración ElectoralEl organismo de administración electoral es responsable de la administración de las elecciones. Se enfrenta con problemas y toma de decisiones. Es responsable de la instrumentación honesta, imparcial y precisa de los procedimientos detallados en los marcos legal y regulatorio. En algunos casos, probablemente también tenga injerencia con el diseño de las regulaciones en materia electoral y, en la mayoría de los casos, en el diseño de los procedimientos operativos para el registro de electores y candidatos, de la jornada electoral y del escrutinio de los votos. Para que un organismo de administración electoral lleve a cabo su papel fundamental de sustentar elecciones libres, justas y confiables debe: Administrar el proceso de manera imparcial con estricto apego a la ley La creación de un administrador electoral obedece a la necesidad de administrar el proceso de forma imparcial y de acuerdo a los requerimientos legales. Las leyes están diseñadas para proteger los derechos de los ciudadanos y los principios básicos de una elección libre y justa, así como limitar el poder discrecional de los administradores,. La ley debe ser respetada y puede ser utilizada para mantener la confianza en las acciones instrumentadas por el organismo electoral. Si se presentan problemas legales, el organismo de administración electoral puede llevarlos a las autoridades competentes para que sean solucionados, porque con la instrumentación selectiva de la ley, se pueden enfrentar serios problemas de integridad. Por ejemplo, uno de los problemas identificados en las elecciones de Camboya90 y en 1998 e Indonesia91 en 1999, fue que el organismo de administración electoral no administró las elecciones con apego a la ley, dando como resultado que los muchos salvaguardas contenidos en la ley, como en el caso de los procesos de impugnación, debilitaran los procesos electorales. Mantener una administración profesional, neutral y transparente La administración neutral y profesional del proceso es esencial para tener una elección libre y justa. Todos los participantes en el proceso electoral son susceptibles de recibir el mismo trato en términos de igualdad por parte del organismo de administración electoral, y las decisiones que sean tomadas y acciones llevadas a cabo deben ser tan precisas y transparentes como sea posible. Para mayor información, ver Proceso Justo y Equitativo). Aún si está actuando correctamente el EMB debe percibirse como una institución neutral o en caso contrario puede perder credibilidad. A efecto de evitar la percepción de que está favoreciendo a alguien en particular, es esencial que sus acciones sean transparentes, con tanta información sobre una base programada como sea posible, con el objeto de difundirla entre los partidos políticos, los medios de comunicación y el público en general. Adoptar procedimientos que protejan la integridad de sus operaciones La administración interna y los procedimientos operativos adoptados por el organismo de administración electoral tienen un efecto significativo en la integridad del proceso. Los procedimientos deben estar escritos, sistematizados y disponibles a quien los solicite. Generalmente cubren cada uno de los aspectos involucrados en la administración electoral, incluyendo el presupuesto, la administración interna, el reclutamiento y supervisión (Ver Contratación de Personal y Reclutamiento), y los procedimientos operativos, que incluyen reglas para la Adquisiciones. También se considera un control de procedimientos para los materiales electorales y los mecanismos de salvaguarda que deben cumplirse para asegurar su protección. Mecanismos para proteger la integridad de la elección a través de la instrumentación de elecciones se discuten con mayor profundidad en Integridad en la Administración Electoral . Diseño de materiales electorales para asegurar la integridad de la elección. Los materiales electorales diseñados y adquiridos por el organismo de administración electoral deben proteger la integridad del sistema y la documentación electoral. Por ejemplo, la forma en son diseñadas las papeletas tienen un efecto sobre la forma en que va a votar el elector. ¿Quién consigue estar al inicio de la lista nominal?¿quién está al final?¿quién es colocado en medio? Las papeletas deben ser neutrales, sin que ningún partido obtenga alguna ventaja por la forma en que se encuentre ubicado en la papeleta. El diseño de la papeleta también necesitar incluir salvaguardas para proteger la integridad de los materiales, tales como los números de folio o seguridad del papel. Identificar y evaluar los riesgos de integridad y llevar a cabo acciones correctivas cuando sea necesario La administración interna y los procedimientos operativos deben incluir mecanismos orientados a la identificación de los riesgos de integridad, evaluación de los riesgos involucrados, y asegurar que se contacte a las personas o agencias de supervisión indicadas, y que se instrumenten acciones correctivas inmediatamente. El organismo de administración electoral necesita asegurar que también se cuenta con un sistema para recibir y direccionar las impugnaciones hechas a los partidos políticos, observadores o agencias de supervisión. Este es un factor importante para asegurar no sólo la integridad del sistema, sino que también promueve la responsabilidad de sus adminsitradores y de todos los participantes en general. Promover la toma de conciencia de los electores sobre temas relacionados con la integridad de las elecciones El organismo de administración electoral debe promover la más amplia difusión de la información sobre el sistema electoral, los mecanismos construidos dentro de estos sistemas para salvaguardad la integridad y la necesidad de los ciudadanos para tomar un activo rol en la protección de su proceso electoral. Esto se puede llevar a cabo a través de la instrumentación de programas de educación electoral específicos por parte del organismo de administración electoral, o a través de otros mecanismos para difundir la información, como la instrumentación de reuniones informativas de prensa, programas de capacitación a la sociedad civil o programas de educación cívica instrumentados por el gobierno en instituciones educativas (ver Educación Electoral.) Agencias de SupervisiónLa supervisión del proceso electoral es un importante mecanismo de integridad. La mayoría de los sistemas electorales facultan a una oficina o agencia específica para proporcionar supervisión legal sobre las actividades llevadas a cabo por el organismo de administración electoral. Esta oficina puede ubicarse al interior de los organismos electorales, tanto políticos como de administración, o fuera de ellos en una institución independiente, como lo es el caso de la Auditoría General, que trabaja para el Parlamento o para una comisión independiente. La supervisión legal es un importante instrumento de revisión y balance del mantenimiento de la integridad de la elección. No obstante se tiene que tener cuidado para asegurar que la supervisión sea imparcial y que sea utilizada para mejorar la integridad más que para obstruir o manipular el proceso (estos temas son revisados en Asuntos de Integridad en la Supervisión). Las agencias de supervisión pueden detectar problemas de integridad en:
Estas agencias pueden garantizar una inspección rutinaria del proceso electoral así como también llevar a cabo investigaciones específicas basadas en las impugnaciones presentadas. Para ser efectivas, estas agencias requieren de:
Los papeles fundamentales de las agencias de supervisión en la protección de la integridad de la elección incluyen: La supervisión independiente del proceso electoral Esto puede llevarse a cabo a través del:
Asegurar el cumplimento de acuerdo a los marcos legislativo y regulatorio En este papel, se revisa la política electoral y administrativa para cumplir con los requerimientos legales para la administración y el mismo proceso. Asimismo también se verifica la administración electoral para cumplir con su función y emisión de los informes financieros requeridos por la ley. En Canadá, por ejemplo, el objetivo del titular de su oficina de supervisión, El Comisionado de Elecciones Canadá, es "apoyar al mantenimiento de la confianza de la población en el proceso electoral y para lograr su cumplimiento a través de medidas que son precautorias más que punitivas y para hacer respetar la Ley Electoral Canadiense a través de la instrumentación de investigaciones y la autorización de la celebración de juicios motivados por infracciones cometidas." 92 Identificar e impedir problemas de integridad entre los que se incluyen la corrupción, el abuso de poder y las prácticas discriminatorias Las agencias de supervisión promueven el uso eficiente de los elementos de mayor valía, y la efectividad de los sistemas de administración para asegurar que sean económicos, efectivos y eficientes, y para evidencia y prevenir el derroche, fraude y el abuso. Asimismo, puede revisar tanto las legislaciones y regulaciones existentes como las propuestas, y emitir recomendaciones relacionados con su impacto sobre la economía y eficiencia de la administración y operación electoral. Por otra parte, también puede hacer recomendaciones de carácter político para promover la economía y para promover y detectar acciones de fraude y abuso. En función de su mandato, la supervisión puede incluir elementos tales como la mala conducta de los oficiales, compra de votos, fraude, obstrucción de la justicia y otras infracciones a la confianza pública relacionada con las elecciones. Promover la responsabilidad Las agencias de supervisión pueden:
Promover la transparencia y construir un marco de credibilidad para el proceso El acceso público a los informes de supervisión ayudan a la transparencia del proceso y nos crean un marco de credibilidad y legitimidad en sus resultados. El público conocerá la decisión tomada por la administración electoral de conformidad con los procedimientos adecuados y si estos cumplen con la ley previniendo acciones de discriminación, fraude y abuso. Estos informes mantienen al organismo de política electoral y a los principales administradores electorales, así como a otras personas (como en el caso de los congresistas y parlamentarios y comités de supervisión), completamente actualizados sobre los problemas en los programas y operaciones electorales. La supervisión a través de un mecanismo neutral y profesional en países en transición, que han ganado la confianza tanto de los partidos políticos como de los administradores electorales a través de su trabajo objetivo, pueden ayudar a construir un marco de confianza en el proceso, incrementando en consecuencia la participación ciudadana en las elecciones. Cumplimiento con apego al marco legal Las agencias de supervisión pueden jugar el mismo papel que las instituciones responsables de hacer cumplir la ley, si cuentan con facultades para determinar la responsabilidad por acciones y cuentan con poderes para imponer castigos e infracciones. El poder con el que cuente una agencia de supervisión dependerá de su propio mandato, sin embargo puede incluir la imposición de sanciones, tales como multas o suspensiones, sobre violaciones. En casos más graves, la agencia de supervisión puede recomendar la finalización de la relación laboral o remitir el caso al sistema civil de justicia para su seguimiento legal. (ver Agencias Responsables del Cumplimiento de la Ley). En el caso de los Estados Unidos los distritos electorales con antecedentes históricos de discriminación racial, tales como la negación del acceso al registro de electores y a los sitios de votación, fueron sujetos de supervisión federal. Esto se llevó a cabo a través del envío de registradores federales para monitorear el proceso y registrar a las personas a quienes el estado les negó el acceso. También se les dieron poderes extensivos al ámbito civil para hacer cumplir lo establecido en la legislación. 94 Supervisión ética Algunos sistemas electorales cuentan con comités de supervisión que monitorean el comportamiento ético de los administradores y candidatos electorales. Estos comités o agencias pueden ser instancias de carácter ciudadano, un inspector gubernamental o una oficina con la combinación de ambos. Estos comités monitorean el cumplimiento de los códigos de conducta y ética adoptados por el sistema electoral En la ciudad de Seattle en los Estados Unidos, se creó una "Comisión sobre Ética y Elecciones", compuesta por siete miembros ciudadanos que interpreta, administra y promueve el cumplimiento de los establecido en el Código Electoral de Seattle, el Código de Ética y otros códigos relacionados. Esta comisión investiga las impugnaciones recibidas acerca de violaciones cometidas al código de ética, y da solución a la queja recibida, ya sea directamente con el empleado, o a través de una audiencia pública. Puede imponer sanciones hasta por 500 USD, sin embargo el comité no cuenta con facultades disciplinarias. Únicamente puede recomendar acciones de esta naturaleza a los empleados quienes a su vez deben informar sobre las acciones tomadas.95 Partidos PolíticosEl papel de los partidos políticos en una elección es hacer contender a los candidatos a efecto de ganar una oficina, operar el gobierno y determinar las políticas públicas. Aunque el objetivo fundamental de un partido político es de interés personal (ganar las elecciones), este interés juega un papel de supervisión y equilibrio en el mantenimiento de la integridad de la elección. Los partidos políticos quieren asegurar que el proceso no sea subutilizado por otros partidos o manipulado para afectar el resultado de la elección, y como un resultado, su propio interés de vigilancia juega un importante papel para mantener la honestidad del proceso. Los partidos políticos pueden proteger la integridad de la elección en distintas áreas. Estas incluyen: Supervisión del proceso para asegurar que no existan desviaciones de las reglas o trato especial. Los partidos políticos y los candidatos ven muy de cerca el proceso electoral. La mayoría de los partidos políticos supervisarán el proceso en su totalidad, desde la forma en que se erige el organismo de administración electoral, pasando por el registro de partidos y candidatos, el registro de electores, las campañas electorales, la votación, el escrutinio de la votación y el anuncio de los resultados oficiales. Los partidos políticos y los candidatos pueden servir como una especie de sistema de advertencia anticipado con relación a problemas de integridad si encuentran que no se les permite acceso igualitario al proceso, o si reciben un trato distinto al otorgado a otros partidos. Las impugnaciones al organismo de administración electoral o al organismo de política electoral pueden ser de mucha ayuda al administrador electoral a efecto de identificar problemas que, al hacerlas públicas, ayudan a incrementar la transparencia del proceso en su conjunto. Supervisar el registro de electores, la votación y el escrutinio para detectar irregularidades. A través de la observación del proceso electoral que llevan a cabo los partidos políticos y los candidatos se puede asegurar la protección de sus intereses. A través de este mecanismo, los supervisores pueden identificar intentos de engaño, discriminación u otro tipo de desviaciones de las regulaciones. A los supervisores les es dada la autoridad para intervenir en el proceso, si creen que las leyes y regulaciones no se están cumpliendo, Asimismo pueden certificar con su firma documentación electoral, incluida conciliaciones contables. Esto se discute a detalle en Observadores de los Partidos Políticos. Publicación de los problemas de integridad El informe público de los partidos sobre el trato recibido por el organismo de administración electoral, y sus informes de las actividades de supervisión realizada, pueden ayudar a incrementar la credibilidad y transparencia del proceso. Los reportes importantes que exponen un gran número de irregularidades pueden generar un debate público y crear un contexto de apoyo general para una eventual reforma electoral o medidas correctivas. Los informes positivos pueden ayudar a inhibir las preocupaciones de la población sobre temas relacionados con la integridad y servir de apoyo para construir confianza en el sistema electoral. Promover la integridad, justicia y certeza de la elección Los partidos políticos se perciben como uno de los principales mecanismos de supervisión y equilibrio en la mayoría de los sistemas electorales. Están habilitados para apoyar la integridad de la elección, y la libertad y justicia del proceso, tanto de hecho como de palabra. Las campañas que son positivas y limpias puede ayudar a conseguir el apoyo público para el proceso electoral. Su participación puede hacerse a través del sistema, laborando con los administradores electorales, apegándose a los procedimientos y las regulaciones electorales. Desafortunadamente, debido a su participación directa en los resultados de la elección, los partidos políticos y candidatos pueden ser en sí fuentes de problemas de integridad. Pueden intentar evitar el sistema o intentar métodos poco éticos para ganar la elección. Por ejemplo, un partido dominante puede monopolizar a los medios de comunicación en espera de un trato preferencial. Un partido gobernantes puede utilizar su acceso a los recursos estatales para fines de campañas. Los partidos minoritarios que no cuentan con el suficiente apoyo popular para ganar una elección pueden intentar arreglar los resultados de la elección o boicotear el proceso, alegando que no fue justo. Estos problemas se tratan en Partidos Políticos y Candidatos. Grupos de InterésLos grupos de interés no toman parte en la elección. Su propósito es influenciar las políticas públicas y los resultados de la elección. Pueden estar interesados en ciertas medidas relacionadas con las papeletas o en un candidato o partido político que apoya sus puntos de vista. Estos grupos pueden variar en magnitud, riqueza, poder y objetivos, pero todos utilizan los mismos métodos para influenciar la opinión pública y obtener trato preferencia de su candidato y posición. Estos métodos incluyen proselitismo, campaña, publicidad a través de los medios de comunicación, manejo de importantes figuras del mundo del entretenimiento y la facilidad de brindar información para insumos de los candidatos, y los hacedores de las leyes y las políticas. También existen grupos de interés de carácter público para proteger los derechos de la ciudadanía y para mejorar los procesos gubernamentales. Estos grupos se discuten en Organizaciones no Gubernamentales. Los grupos de interés pueden jugar un positivo papel a efecto de mantener la integridad de la elección en el sentido de que supervisan el proceso para asegurar que los intereses de la oposición no reciban trato preferencial. Sin embargo, el vasto monto de dinero que está siendo utilizado por estos grupos actualmente para influencia la opinión pública, y por tanto los resultados de la elección, desprende muchos problemas de integridad que son discutidos con mayor profundidad en Financiamiento de las Campañas, Comités de acción política (PAC) y Grupos de Interés.
Observadores IndependientesLos observadores independientes son una parte muy importante de los mecanismos de integridad. Estos son grupos ciudadanos o grupos de interés público organizados que de manera objetiva supervisan el proceso. Como sus intereses son buenos, sanean el proceso electoral, no se crean para tener una participación ni peso alguno en los resultados de la elección y, en principio, deben presentar un informe mucho más objetivo. La observación de una elección involucra una atención mucho más cercana del proceso, conseguir información sobre la forma en que se lleva a cabo paso a paso y hacerse un juicio formado sobre la forma en que se verificó. IDEA ha identificado distintos roles de los observadores entre los que se incluyen:
Observación nacional El papel de los observadores nacionales para promover la celebración de elecciones libres y justas incluye:
La activa supervisión doméstica (ver Observación Electoral Nacional) proporciona una retroalimentación a los organismos de administración electoral y políticos sobre los problemas enfrentados. Esto permite la instrumentación de mecanismos correctivos durante el proceso, y no posteriormente, cuando es demasiado tarde para verificar los cambios. En ciertos casos, el monitoreo activo puede ser más efectivo en el mantenimiento de la integridad de la elección que el monitoreo pasivo, que no interactúa con los administradores electorales y que da como resultado un informe al final del proceso. Cuando se detecta de inicio un problema de integridad, se permite su corrección antes de que sistemática y negativamente se convierta en un elemento que afecte el proceso electoral. La observación internacional Observación Electoral Internacional ha sido muy extensa en países que reciben apoyo internacional para las elecciones, y en países en procesos de transición democrática. Esta actividad es realizada por muchas y distintas organizaciones de la comunidad internacional. La mayoría e los observadores internacionales son objetivos y contribuyen a la idea de unas elecciones libres, justas y competitivas. A través de la observación internacional se puede:
La observación internacional que no es neutral o equilibrada puede crear un significativo número de problemas de integridad que se discuten en Integridad en la Observación Internacional.
Los Medios de ComunicaciónEl libre flujo de la información es una parte esencial de la celebración de elecciones libres y justas. Los medios de comunicación a menudos son utilizados para difundir información electoral, y con ese rol, desempeñan otras actividades igual de importantes. Proporcionan información sobre el proceso electoral a los ciudadanos. Cubren las campañas políticas de los candidatos y brindan un análisis de sus plataformas. Actúa como guardián e investiga las prácticas de fraude y corrupción. Asimismo también es utilizado por los partidos políticos, candidatos y grupos de interés especiales para influenciar al público a través de la propaganda política; el objetivo sigue siendo agenciarse mayor apoyo popular para sí mismos o para los cargos políticos que ostentan, y que este apoyo políticos se convierta en votos el día de la jornada electoral. El poder los medios de comunicación fue muy evidente en la investigación sobre asuntos electorales conocida como "watergate", instrumentada por el Washington Post, que resultó en la renuncia del Presidente de los Estados Unidos, Richard Nixon. El poder de los medios para llegar a una importante cantidad de electores potencias, la confianza de los ciudadanos en lo que leen en los periódicos, escuchan en la radio y ven en la televisión, delega en los medios la responsabilidad de proporcionar al público informes exactos, justos y equilibrados, y en su propaganda, asegurar acceso y trato igualitario a todos en general. (Para ética en informes ver Código de Ética de los Medios de Comunicación) Tolerancia pública. De acuerdo a la Sociedad de Periodistas Profesionales, el papel fundamental de los medios en una democracia es la ilustración pública que significa ser "el precursor de la justicia y la base de la democracia. El deber de los periodistas es alcanzar esos fines a través de la búsqueda de la verdad y brindando una visión justa y responsable de los eventos y problemas presentados."97 Este papel es apoyado por la Asociación de Prensa que establece en su código de ética que: "el derecho público para conocer acerca de los asuntos más importantes es primordial. El periódicos tienen una responsabilidad especial como sustituto de sus lectores para ser un guardián y vigilante de la legitimidad de los intereses públicos." 98 Algunos de los otros roles que juegan los medios para ayudar a la integridad de la elección: Información al elector Los electores aprenden acerca del proceso electoral a través de la cobertura que hacen los medios sobre las elecciones, los candidatos y sus plataformas políticas, así como a través de la propaganda política que se hace a través de los medios. La cobertura y análisis del proceso electoral que llevan a cabo los medios sobre los candidatos, y sobre las preferencias de los electores, ayuda a capacitar al público sobre la forma en que funciona el trabajo, sobre la forma como pueden mantenerse la integridad del proceso y sobre quien es responsable de hacer qué actividades. La comparación que hacen los medios de las plataformas con los registros y acciones de los candidatos, proporciona información a los electores que pueden utilizar para hacer su elección el día de la jornada electoral. Los medios también pueden publicar las fechas, horarios y ubicación de los eventos de campaña, registro de electores y sitios de votación. Guardián de la integridad Mediante su rol de investigador, los medios pueden descubrir el fraude y corrupción y agregar un factor de transparencia al proceso electoral. La Sociedad de Periodistas Profesionales cree que los medios necesitan "reconocer una obligación especial para asegurar que los negocios públicos son conducidos con apertura y que los registros del gobierno están abiertos a revisión."99 La División Gannet de Directores de Periódicos de Conducta Ética alienta a los periodistas a descubrir actividades de fraude y abuso: "El informe agresivo, implacable, es honorable y en ocasiones de mucha valía para cumplimentar las responsabilidades contenidas en la primera enmienda de la prensa (libertad de prensa), y como tal se promueve su práctica." 100 Posibilitar a los candidatos para que sus campañas de información lleguen al electorado. En una elección justa, los electores necesitan contar con acceso a la información de todos los candidatos de forma tal que puedan hacer una elección informada el día de la votación. Los medios pueden proporcionar a los candidatos las mismas oportunidades para llegar a los electores. A través de su cobertura de noticias, los medios proporcionan libre publicidad sobre eventos electorales y de campaña. No obstante, la mayoría de los partidos políticos y candidatos que contienden en una elección, y los grupos que realizan actos de proselitismo político, complementarán esta cobertura con el pago por concepto de propaganda y publicidad hecho a través de los medios de comunicación. Esto resulta en dinero para los periódicos y para las radiodifusoras, y ayuda a la distribución de la información a los electores. Sin embargo, también puede dar lugar a ciertos problemas de integridad:
Medios de comunicación internacionales Los medios de comunicación internacionales, y la presentación de nuevas estaciones globales, han incrementado la perspectiva internacional de las elecciones en todo el mundo. Los medios internacionales juegan un creciente e importante papel en la integridad de la elección, especialmente en las nuevas democracias y en los países que se encuentran en transición. Estos pueden incluir:
Agencias Responsables del Cumplimiento de la LeyEstas agencias son instituciones que promueven el cumplimiento de la ley, incluyendo aquellas relacionadas con la materia electoral. El cumplimiento de la ley es un mecanismo de integridad muy importante que disuade los intentos para socavar el sistema, y que identifica y castiga a quien infringe la ley. Las responsabilidades para hacer cumplir la legislación y los códigos generalmente se dividen entre distintas instancias, dependiendo de la naturaleza e importancia de los problemas. Las investigaciones iniciales pueden dar inicio con la agencia de supervisión, sin embargo pueden ser referidas a una agencia que promueva el cumplimiento de la ley si por su naturaleza así se determina. Por ejemplo, los casos potenciales del ámbito penal no cubiertos en una auditoría de rutina pueden ser enviadas al sistema de justicia. Si las autoridades acusadoras deciden darle seguimiento al caso, pueden presentar cargos y acusar al presunto autor del delito, con el consecuente pronunciamiento de los Tribunales si el defendido es encontrado culpable. El efectivo cumplimiento de la ley requiere de un funcional sistema legal y de un respeto al imperio de la ley. Un factor importante en el mantenimiento de la integridad a través del cumplimiento de la ley es la independencia del poder judicial, ya que es de suponer que la justicia sea administrada con justicia, igualdad e imparcialidad. En los países donde el sistema criminal de justicia no es el mas adecuado, un organismo, como en el caso de un tribunal electoral, puede ser habilitado para hacer cumplir la ley. Las instituciones más importantes y su papel para cumplir con la integridad de la elección son: Organismos de administración electoral y política electoral A estas instancias se les pueden otorgar facultades para hacer cumplir lo estipulado en la ley. Por ejemplo, en México, el Instituto Federal Electoral y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, tienen entre sus mandatos el de supervisar que se cumpla la legislación electoral y se de cauce legal a las impugnaciones presentadas, así como también están habilitados para la aplicación de sanciones en casos de faltas administrativas. En el caso de Sudáfrica, El Jefe de la Oficina Electoral puede instituir medidas de carácter civil antes que un tribunal, incluyendo el electoral, para cumplir con las provisiones señaladas en la ley electoral de ese país. Órganos regulatorios Estas instituciones normalmente cuentan con facultades para obligar al cumplimiento de las regulaciones que de ella derivan. Pueden sancionar a personas encontradas culpables de faltas a la ley y, en función del sistema, pueden imponer sanciones o recomendar la celebración de un juicio penal. Agencias de investigación. Cada país cuenta con sus propias instituciones y procedimientos para investigar acusaciones por actos delictivos o por mala conducta. Los investigadores:
El reporte de la investigación, las evidencias y conclusiones son utilizadas para que las agencias de procuración de justicia determinen la viabilidad o no para iniciar un proceso legal contra un persona o grupos de personas. Este rol puede ser asumido por una agencia que se encargue de hacer cumplir lo establecido en la ley, o por un órgano especializado en investigaciones en materia electoral. En Canadá por ejemplo, este papel está a cargo de investigadores especiales, quienes informan al Comisionado Electoral de Canadá. En Nueva Zelanda, estas tareas son ejecutadas por la policía local. Para mayor información, ver Investigaciones. Fuerzas de seguridad La seguridad de la elección, tarea que generalmente queda en manos de la policía, es responsabilidad del gobierno. Es fundamental que existan las mejores condiciones de seguridad para garantizar la integridad de la elección, que asegure la capacidad de actuación del electorado y de los candidatos en un clima de libertad y de justicia, libre de temor y de actos de intimidación. Una buena seguridad puede ayudar a incrementar el flujo de electores y dar lugar a una libre campaña e intercambio de información. Las actividades fundamentales de las fuerzas de seguridad para mantener la integridad de la elección son:
Fiscalías El procesamiento legal por faltas legales cometidas en el contexto electoral es una parte fundamental del cumplimiento de la ley. Le indica a los interesados en manipular o corromper el proceso electoral que no les serán tolerados y que aquellos que actúen al margen de la ley serán castigados. El papel de los procuradores de justicia en la preservación de la integridad de la elección es:
En muchos países, el procurador de justicia (fiscal) es un empleado del gobierno o un funcionario electoral. En tanto es un funcionario elegido, el fiscal está al tanto de la opinión pública y de las circunstancias políticas de cada caso y de igual forma, puede determinar qué casos deben ser sujetos de procesamiento. El abuso potencial de sus facultades puede dar lugar a problemas de integridad en el proceso para hacer cumplir la ley que son discutidos en Decisión de Procesar Judicialmente. Tribunales El poder judicial juega un importante papel en el mantenimiento de la integridad. Su participación asegura que las leyes sean cumplidas sobre la base de los estándares establecidos en términos de imparcialidad, por encima de un eventual sesgo político, y que aquellos que son encontrados culpables sean castigados. El alcance del papel de los tribunales relacionado con la integridad de la elección varía de acuerdo al sistema electoral y del nivel de confianza en un país. En países con un bajo nivel de desconfianza en la administración electoral y en la administración de justicia, se pueden erigir tribunales electorales especializados, como lo fueron el caso de México y Kenia. Estos tribunales pueden jugar un papel más activo en la adjudicación de disputas electorales que de otra manera podrían caer dentro de las funciones del organismo de administración electoral. En general, el papel de los tribunales para ayudar a mantener la integridad de la elección es:
Integridad en la Administración ElectoralEsta sección sobre administración electoral se refiere a cuestiones de integridad, desde la creación de organismos de administración y políticas electorales hasta el manejo y la administración de las elecciones. Se identifican los problemas potenciales referentes a la integridad para cada parte del proceso, así como los mecanismos que se han usado para resolverlos. A pesar de su naturaleza técnica, la administración electoral puede ser un tema muy politizado y emocional. El control sobre el aparato electoral y la manipulación en el proceso ha sido una de las herramientas principales empleadas por gobiernos no democráticos para asegurar la victoria ininterrumpida en las urnas. Además, los administradores electorales mismos pueden ser sospechosos, ya que se les puede ver como agentes del gobierno, de un partido en especial o de un sector de la población. Como lo afirmó el Dr. Andreas Schedler,
.. en los regímenes de transición o en democracias nuevas, (como en el caso de México), los monopolios del poder suelen ir acompañados del abuso de poder. Los partidos de oposición tienden a temer, con buenos motivos históricos, que los partidos en ejercicio aplicarán el control eventual que tienen sobre el aparato electoral en formas particulares que beneficien a sus intereses.101 Las comisiones inexpertas también pueden prestarse a sospechas. Las personas que las integran pueden ser desconocidas y su capacidad aún no probada. La inexperiencia de una nueva política o de un nuevo organismo electoral puede ser aprovechada por los políticos y los partidos experimentados. Por ejemplo, en las elecciones de Camboya en 1998,
La inexperiencia de la Comisión Electoral Nacional (NEC) mostró ser una debilidad significativa para manejar el Partido del Pueblo Camboyano (CPP). El partido en el gobierno (CPP) se las arregló para explotar las deficiencias en la ley electoral a fin de ser más hábil que la NEC en varios puntos. Por ejemplo, aunque el espíritu de la ley exigía un aparato electoral neutral en todos los niveles, la CPP, aislando a los funcionarios gubernamentales del proceso, introdujo a sus partidarios (incluyendo funcionarios) al sistema en muchos niveles.103 Aún existe la falta de confianza en el aparato electoral en varios lugares y es una de las razones principales por las cuales es necesario contar con salvaguardas adicionales en el monitoreo hecho por los partidos y por la sociedad. Es uno de los principales factores para cambiar una administración electoral, tanto estructural como administrativamente. También ha llevado a la promoción de "comisiones independientes". En palabras del Dr. Andreas Schedler:
Esta actitud de desconfianza hacia el control absoluto de la organización de las elecciones explica el consenso actual sobre la necesidad de contar, en el núcleo de la administración electoral, con una comisión electoral independiente, así como con el correspondiente despliegue impresionante de los organismos de administración electoral en las nuevas democracias.102 Si los participantes perciben que el proceso electoral es administrado por un grupo partidista o manipulado para satisfacer objetivos partidistas, puede haber falta de participación o rechazo de los resultados electorales como consecuencia. Para que una elección se perciba como un proceso libre y justo, debe tener una administración eficiente y neutral. Una administración electoral bien organizada y con credibilidad puede eliminar muchas de las oportunidades que tienen los que se oponen al proceso para llevar a cabo acciones fraudulentas o discriminatorias y, a su vez, genera confianza en las elecciones y sus instituciones. Administración ElectoralLa gestión eficiente de las elecciones hecha por un organismo de administración electoral que tenga credibilidad es un elemento crucial para la integridad electoral. Para gozar de credibilidad, el organismo de administración electoral tiene que ser imparcial, respetado y tener la capacidad institucional de instrumentar elecciones libres y justas. En las democracias más antiguas, la existencia de una institución que administre las elecciones se da por hecho. Ha organizado elecciones durante varias generaciones, y si hay algún problema, generalmente no se relaciona con la credibilidad o legitimidad de la institución misma. En muchos países, el organismo de administración electoral pertenece al gobierno, ya sea en el Ministerio del Interior o en la estructura del gobierno local, y los administradores electorales son servidores públicos. En democracias de más reciente creación, los organismos de administración electoral pueden seguir evolucionando y pueden ser sujetos a un intenso escrutinio y crítica. Además de los problemas inherentes a la organización de una elección, el organismo puede experimentar problemas institucionales de insuficiencia de personal, financiamiento o experiencia. Para asegurar la integridad de la institución electoral, así como la del proceso electoral, algunas de las consideraciones principales son: Establecer un organismo de administración creíble y neutral La administración electoral es una labor técnica. El sistema administrativo adoptado o la institución que se integre para gestionar la administración deben ser técnicos. Esto es aplicable, ya sea que el organismo de administración sea parte de un aparato gubernamental y los trabajadores electorales sean servidores públicos, o que sea una agencia separada, independiente con personal y políticas propias. Se supone que la política y la elaboración de políticas son responsabilidad del organismo que elabora las políticas. Sin embargo en la realidad, puede ser muy difícil separar las políticas de la administración técnica. En muchos sistemas, el organismo de políticas electorales crea el organismo de administración electoral y contrata a su personal. Y en algunos sistemas, se ha tomado la decisión de contar con organismos de administración y de elaboración de políticas electorales equilibrados en términos políticos. En estos casos, ambos organismos cuentan con personal sobre la base de la filiación política y de la capacidad para proteger los intereses de su partido. Por ejemplo, esto se hizo en las elecciones de 1999 en Indonesia, donde los 53 miembros del organismo de elaboración de políticas provenían de cada uno de los partidos políticos además del gobierno, y el organismo de instrumentación tenía la misma estructura de 53 miembros. 104 Tener políticas y organismos de administración electoral equilibrados puede politizar la administración electoral, incluso si la intención es contar con una administración neutral. Esta politización puede convertir la administración y los problemas técnicos en una cuestión política. Puesto que las cuestiones políticas requieren compromisos y negociaciones políticas, la toma de decisiones puede ser lenta e imposibilitar el cumplimiento con el calendario electoral. Fomenta el control centralizado sobre el proceso y desalienta la delegación de autoridad a niveles operativos o regionales. También puede implicar que cuestiones tales como la sustentabilidad y la efectividad con respecto al costo no representen un papel importante en la toma de decisiones. En casos extremos, la politización del proceso de toma de decisiones puede paralizar el proceso entero. Un ejemplo de esto se pudo observar en las elecciones de conservación de la paz en Mozambique en 1994. El anteproyecto de ley electoral se detuvo durante casi un año en el Parlamento mientras los partidos discutían el artículo 16. Este artículo contenía la fórmula para la división de escaños para la Comisión Nacional Electoral (CNE). Los dos partidos de los Acuerdos de la Paz, Renamo y Frelimo, finalmente convinieron en una fórmula que aplicaron a todo el personal del organismo de administración electoral (STAE) a cada nivel. El resultado final fue un organismo de administración politizado y una comisión que centralizaba y politizaba la toma de decisiones, convirtiendo los problemas técnicos rutinarios en balones de futbol político, haciendo que la instrumentación racional y oportuna del proceso sea en extremo difícil. Otro ejemplo es la segunda elección camboyana (1998), a pesar de los esfuerzos por equilibrar a la Comisión Electoral Nacional (NEC) entre los principales partidos políticos y los ciudadanos neutrales. "Con respecto a algunas cuestiones importantes, el CPP (Partido del Pueblo Camboyano) aplastó a la NEC y se salió con la suya, poniendo en riesgo la neutralidad de la NEC y dañando el proceso integral." 105 La administración electoral no partidista facilita la integridad electoral. Incluso si los administradores electorales se seleccionan por su filiación política, se espera que desarrollen sus actividades de manera no partidista y políticamente neutral. Casi todas las leyes electorales exigen la administración neutral de las elecciones. Por ejemplo, la ley electoral sudafricana requiere que todos sus funcionarios "sean imparciales y que ejerzan sus poderes y lleven a cabo sus labores independientemente y sin miedo, prejuicio o favoritismos." 106 Incluso en los casos de Mozambique y Camboya mencionados anteriormente, la experiencia adquirida en el trabajo condujo a un mayor profesionalismo y al aumento en el esfuerzo por hacer las tareas adecuadamente. De acuerdo con el vicepresidente de la NEC de Camboya, "dados sus orígenes en el CPP, lo que me sorprendió fue que en todos los niveles del proceso electoral, la mayoría de los empleados de la NEC dejaron de lado su filiación partidista para desempeñar su labor honrosamente."107 La independencia de la administración electoral es otro factor importante, aun cuando la comisión electoral esté basada en un modelo políticamente equilibrado. La independencia financiera e institucional permite a los organismos administrativos y de política electoral trabajar sin interferencia política o sin estar sujetos a los contribuyentes con intereses especiales. Esto puede ser especialmente cierto a los niveles más bajos de la administración electoral, donde los funcionarios gubernamentales locales arraigados tienden a considerar a los trabajadores electorales locales como parte de su personal. Esto ocurrió después de la reforma electoral en México, donde "es impresionante notar la rapidez con que la idea de contar con funcionarios electorales no partidistas estableció una mayor legitimidad con respecto a las nociones de competencia; cuán pronto los participantes dejaron de discutir las alternativas para discutir las mejoras, y con qué velocidad las reformas electorales se colocaron en el camino del refuerzo propio." 108 Crear un buen sistema administrativo y financiero Existe el consenso de que la administración eficaz es una de las mejores protecciones para la integridad electoral. La buena administración genera buenos sistemas, asegura la planeación adecuada, contrata personal calificado y ofrece la supervisión necesaria. También asegura la recopilación precisa de datos e información para que el organismo de administración electoral esté enterado de lo que está sucediendo y pueda resolver los problemas antes de que se conviertan en un conflicto. La inseguridad, el fraude y la corrupción pueden florecer en una atmósfera de caos. La buena administración puede evitar muchas de las oportunidades de subversión o soborno. La buena administración también implica el buen manejo financiero y de los bienes. El desarrollo de buenos sistemas administrativos y financieros internos, con supervisión y auditorías de rutina, puede contribuir a la integridad financiera y evitar problemas que resulten de la mala administración financiera. Esto puede incluir huelgas del personal, escasez de los recursos operativos y sobornos (para mayor información al respecto, ver Presupuesto). La administración de bienes y las adquisiciones adecuadas también son factores importantes para mantener la integridad en las operaciones donde se compran y se usan bienes y recursos valiosos. La administración deficiente o descuidada puede abrir la puerta al mal uso de recursos y del proceso para fines políticos o personales. Los recursos públicos asignados a la administración electoral pueden ser desviados para usos políticos o para asegurar la victoria de cierto candidato o partido. Crear un buen sistema de operaciones e incluir mecanismos de integridad en cada paso Es posible toparse con los mismos problemas causados por mala administración en los malos sistemas de operación. Los buenos sistemas facilitan el trabajo y evitan los problemas. Un buen sistema logístico, por ejemplo, puede evitar el problema de recibir papeletas que vengan del extranjero y que tengan que permanecer en el puerto o el aeropuerto por falta de transporte o de medios de almacenamiento. Los malos sistemas pueden obstaculizar el proceso de rastrear materiales delicados, tales como las credenciales electorales o las papeletas. La falta de rastreo puede ocultar el hecho de que las papeletas hayan sido desviadas o manipuladas. Los sistemas de operación normalmente incluyen sistemas para distribuir información a los participantes de manera oportuna y sistemática. Los partidos y los candidatos deben saber cuándo y cómo registrarse para contender en las elecciones y cómo solicitar recursos públicos que puedan estar disponibles para su campaña. También necesitan tener presente las cantidades de materiales que se han pedido, cuándo serán entregados y dónde tienen que ir para que sus monitores puedan registrarlos. Los sistemas de retroalimentación, donde se identifican los problemas y se puede recibir y abordar sistemáticamente las quejas hechas por los candidatos y otras personas puede facilitar el desarrollo adecuado de los procedimientos. Las operaciones electorales son ejercicios logísticos masivos, y un buen sistema operativo basado en la planeación estratégica puede ayudar a asegurar que se respete la programación con la menor cantidad de problemas. India, por ejemplo, tiene una gran operación electoral, que si no se organiza con eficacia y eficiencia puede generar muchos problemas:
Llevar a cabo elecciones generales en India para elegir una nueva Cámara Baja en el Parlamento implica la administración del mayor evento mundial. El electorado sobrepasa los 600 millones de personas que votan en 800,000 mesas electorales distribuidas en gran diversidad de zonas geográficas y climáticas. Hay mesas electorales en las montañas nevadas del Himalaya, en los desiertos de Rajastán y en las islas escasamente habitadas del Océano Índico. Para que una operación de esta magnitud sea exitosa, debe estar organizada. Los problemas de mala administración y de falta de sistemas de organización se hicieron evidentes, por ejemplo, en las elecciones legislativas de 1995 en Haití. La instrumentación comenzó sin sistemas estandarizados o procedimientos en operación. Fue difícil llevar un registro de las credenciales electorales porque se distribuyeron sin haber previamente considerado a qué oficina corresponderían cuáles números de serie. Los candidatos se añadieron a las papeletas después de la fecha límite para su impresión, generando un retraso en el calendario. No hubo ningún sistema para recibir las urnas en los centros de conteo y muchos trabajadores de las casillas terminaron dejando sus urnas en la banqueta en frente de los centros de conteo y contando sus boletas en la calle. Esta desorganización afectó negativamente la integridad del proceso y la credibilidad de los resultados. Aunque el consenso de la mayoría de los observadores internacionales fue que el resultado final reflejaba la voluntad de la mayoría de los electores, los candidatos y partidos que perdieron usaron los problemas de organización para basar el rechazo de los resultados y boicotearon las repeticiones y las elecciones presidenciales subsecuentes. Uso eficaz de los sistemas de administración de información La nueva tecnología puede ofrecer a la administración herramientas y mecanismos de control que pueden ayudar a los administradores electorales a desarrollar e instrumentar buenos sistemas de trabajo y proteger la integridad electoral. El uso de un padrón electoral computarizado puede identificar los registros repetidos (asumiendo que se use la misma información del votante) e identificar a los electores que no han accedido a la edad adulta. El uso de un padrón electoral impreso puede eliminar los problemas creados por la letra ilegible y pueden reimprimirse para ser colocados en las mesas de votación o para su distribución entre los observadores y los partidos políticos. En varios países, las listas computarizadas de registro de electores y de mesas de votación, con la cantidad de electores registrados por mesa, se usan en la planeación logística para la distribución de materiales electorales. Esto ayuda a asegurar que todos los aspectos de las operaciones electorales tengan la misma información exacta sobre las cifras y las mesas. Los monitores y observadores también pueden recurrir a estas listas para llevar a cabo el monitoreo. Las listas computarizadas de personal y de empleados temporales (registradores y funcionarios de las mesas de votación), se emplean también en muchos sistemas de capacitación así como para la nómina. La fácil disponibilidad de información básica aumenta la transparencia del proceso, lo cual a su vez aumenta la confianza de los partidos políticos y de los electores en el sistema. Para que las computadoras y otros dispositivos técnicos sean herramientas administrativas eficaces, debe contarse con el equipo y la capacitación adecuada. Para mayor información sobre la tecnología y el proceso electoral, ver Índice de Elecciones y Tecnología. Recurrir a la supervisión y los controles adecuados para verificar la integridad A los administradores electorales se les confían recursos públicos y son responsables del uso eficiente, económico y eficaz para obtener elecciones libres y justas. Se espera que estos recursos se usen en cumplimiento con las leyes y las regulaciones del uso de bienes públicos así como de las disposiciones de la ley electoral. El organismo de administración electoral debe asegurar que se instrumenten sistemas adecuados de control para salvaguardar sus recursos (tanto financieros como materiales), que se cumplan las leyes y reglamentos, y que se cuente con informes confiables que se hagan públicos cuando así se requiera. La publicación del presupuesto y los gastos electorales pueden ayudar a aumentar la transparencia del proceso lo cual a su vez contribuye a la integridad del proceso administrativo al facilitar que se asegure la rendición de cuentas por el uso de estos fondos. Esto puede ser tan sencillo como asegurarse de que haya controles adecuados de inventario de los bienes, de que los registros financieros sean precisos y estén actualizados y de que haya una oficina o una persona a quien se le delegue la responsabilidad de asegurar el cumplimiento con las leyes y reglamentos. El hecho de responsabilizar a los administradores por las acciones del personal y de requerir supervisores para verificar y certificar que su oficina cumple con las leyes y reglamentos también puede ser eficaz. Una de las salvaguardas contra las acciones partidistas e ilegales recomendada por la Comisión Independiente contra la Corrupción en Australia incluye la instalación de un mecanismo de chequeo para las bases de datos electrónicas. "Los sistemas de cómputo deben incluir un programa que permita a la administración verificar qué miembros del personal están leyendo y/o borrando información confidencial de la base de datos de la organización sin un permiso o una razón válida."110 Otros sistemas, tales como Elecciones Canadá, también han utilizado este mecanismo de control. Los mecanismos de supervisión también requieren un sistema que reciba y dé respuesta a las quejas, tanto internas como externas, a la agencia de Supervisión Oficial. Al organismo de administración electoral se le asigna generalmente la responsabilidad de asegurar que las leyes electorales y otras leyes relacionadas se cumplan y que aquellos que rompan la ley sean acusados ante las autoridades correspondientes para que se haga la investigación y se interponga una acción judicial en caso necesario. Ser transparente y rendir cuentas La transparencia en las instituciones electorales así como en sus actividades es esencial para forjar la credibilidad y legitimidad institucional de las elecciones que administran. Un organismo de administración electoral puede lograr la transparencia de diversas formas, que incluyen las siguientes:
La transparencia contribuye a la rendición de cuentas ya que pone de manifiesto las responsabilidades específicas de las personas involucradas. Los funcionarios públicos y otras personas a quienes se confían los recursos públicos deben ser responsables ante el público y ante otros niveles y ramas del gobierno por las acciones y por los recursos públicos que emplean para llevar a cabo las elecciones. (Para mayor información, vea Rendición de Cuentas)
PresupuestoCelebrar una elección puede ser una empresa costosa. Hay que reclutar, capacitar y equipar al personal. Hay que rentar y organizar oficinas. Hay que registrar electores, partidos y candidatos. Hay que imprimir padrones y papeletas electorales y distribuirlos a cada mesa de votación en el país. Hay que abrir mesas de votación y suministrar el personal adecuado. Hay que recopilar y contar los votos. Todo esto requiere personal, comunicaciones, transporte, equipo, provisiones y fondos de operación. (La información sobre la creación de un presupuesto electoral se puede encontrar en Presupuestación/Financiamiento). Hay varias cuestiones de integridad que hay que tener en cuenta en el financiamiento electoral, tales como: Financiamiento adecuado Tener fondos suficientes para instrumentar las elecciones de acuerdo con el marco legal es un factor esencial para la integridad electoral. La falta de fondos suficientes puede afectar negativamente casi cualquier aspecto de la administración de las elecciones. Puede reflejarse en la imposibilidad de conseguir medios de transporte, con lo cual las papeletas o los materiales de registro no se distribuyen a tiempo para cumplir con la fecha de las elecciones. Puede implicar no contar con mecanismos de seguridad detallados en la ley electoral -tales como papeletas con marcas de agua que tengan un folio. Puede significar que el personal reciba un sueldo muy bajo o que no se le pague, lo cual generará manifestaciones, o que el personal retenga las credenciales de los electores o sujete la elección a boicot hasta que el personal reciba su pago. La planeación y los sistemas adecuados pueden superar muchas restricciones presupuestarias, y hay soluciones eficientes con respecto al costo a muchos problemas. Sin embargo, la planeación y los sistemas adecuados requieren fondos suficientes para que las elecciones puedan cumplir con los requisitos legales. Fuente de los fondos La fuente de los fondos puede ser un conflicto con respecto a la integridad. El organismo de administración electoral generalmente está incluido en el presupuesto gubernamental anual y se supone que habrá los fondos suficientes para llevar a cabo elecciones durante los años electorales. Un presupuesto establecido con fondos disponibles de manera oportuna brinda al organismo de administración electoral la independencia financiera que necesita para celebrar una elección. En India, por ejemplo, la Secretaría de la Comisión tiene un presupuesto independiente, fijado directamente entre la Comisión Electoral y el Ministerio de Finanzas. El Ministerio de Finanzas acepta generalmente las recomendaciones de la Comisión para su presupuesto. 112 Desafortunadamente, algunos organismos de administración electoral, especialmente en países menos desarrollados, tienen que competir para obtener los escasos recursos del gobierno y pueden terminar con una insuficiente asignación de fondos. En algunas ocasiones se asigna al organismo de administración electoral fondos suficientes en el presupuesto gubernamental, pero los fondos se suministran a través de un ministerio u oficina de gobierno especial. Esto hace que el organismo de administración electoral dependa de un intermediario para recibir su apoyo financiero. En el caso de las elecciones legislativas de Camboya de 1998, los fondos fueron asignados en el presupuesto del gobierno, pero puestos en manos del Ministerio de Finanzas, quien lo distribuyó a cuentagotas, lo cual dificultó el establecimiento del Comité Nacional de Elecciones. Los miembros de la Comisión iniciaron el proceso usando sus propios salarios para cubrir los costos operativos, tales como el pago de la luz y la compra de papel para las fotocopiadoras. La comunidad internacional también puede ser una fuente de financiamiento para los países que atraviesan por una transición democrática o para los países menos desarrollados. El financiamiento de los donadores generalmente está condicionado a la celebración de elecciones libres y justas y está atado al ciclo de financiamiento de cada país donador. Esto puede generar problemas de sincronización en cuanto a la disponibilidad de los fondos. Estas cuestiones se discuten a mayor profundidad en Consideraciones Especiales para los Países en Transición. En algunos sistemas, se permite al organismo de administración electoral recibir fondos de otras fuentes. Los ciudadanos o grupos prominentes pueden hacer aportaciones. Sin embargo, puesto que la aceptación de financiamiento privado puede conducir a la percepción de que el dinero compra influencia, los administradores electorales pueden reducir las sospechas mediante la publicación de la información y asegurándose de que el donador esté consciente de que no recibirá favores especiales. En otros países, tales como Tailandia, esto se prohíbe por ley.113 Problemas de integridad generados por falta de fondos Contar con recursos adecuados de manera oportuna para poder llevar a cabo las elecciones es un factor importante en la independencia del organismo de administración electoral. A continuación se mencionan algunos problemas para la integridad que podrían ser consecuencia de fondos tardíos o insuficientes:
Problemas de integridad provocados por el financiamiento tardío
Mecanismos para resolver estos problemas A continuación se exponen algunas formas de resolver el problema de la insuficiencia de fondos, aunque extraer financiamiento adicional de un erario con demasiadas obligaciones financieras puede ser extremadamente difícil. Los donadores también están limitados por sus propias reglamentaciones presupuestales y financieras.
Contratación de Personal y ReclutamientoEs importante contar con el personal adecuado para el manejo y la administración electoral. La persona equivocada puede generar problemas de integridad, tanto intencionalmente como por ignorancia y por cometer errores. La persona adecuada en el puesto correcto hará que el sistema funcione mejor y elimina muchos problemas potenciales de integridad. La persona adecuada es por lo general la que tiene experiencia, actitud y capacitación profesional para ese puesto en particular. También es un empleado honesto con conducta ética. (Para mayor información, ver Nombramiento y Capacitación del Personal.) Para crear un organismo de administración electoral con personal profesional, honesto y dedicado, hay que tomar en cuenta los siguientes factores: Elaborar un esquema racional de contratación de personal Uno de los primeros pasos para crear un organismo de administración electoral es determinar su estructura organizativa interna y sus esquemas de personal. Esto puede trazarse en un organigrama que los administradores electorales pueden usar para delimitar con claridad las diferentes responsabilidades entre las divisiones y el personal. La mayoría de los organismos de administración electoral se dividen por líneas de funcionalidad-manejo, administración (incluyendo recursos humanos), finanzas, operaciones, servicios legales, apoyo tecnológico y relaciones públicas. Registrar gráficamente los sistemas de personal y de trabajo por divisiones, incluyendo cada puesto, puede facilitar la elaboración de un esquema racional de contratación de personal. Definir un objetivo claro para cada división y para cada miembro del personal de dicha división puede evitar problemas de integridad que podrían surgir cuando el personal no tiene claras sus responsabilidades laborales, así como los problemas de duplicación de esfuerzos. Una forma de elaborar un organigrama es hacerlo jerárquicamente comenzando por el director electoral y los jefes de división, y descendiendo a los jefes de oficina y al personal que supervisan. Estos gráficos pueden ayudar a asegurar que haya integridad institucional y electoral porque muestran la distribución de responsabilidades y del personal asignado para cada tarea. La distribución de esta información a todos los empleados asegura que todos sepan cómo participan en la estructura general, cómo funciona la cadena de mando, cuáles son sus responsabilidades, de qué o de quién son responsables y cómo se desplazará la información a través del sistema. Estos gráficos también pueden contribuir a conservar la integridad en el reclutamiento puesto que informan a los gerentes de recursos humanos cuántos miembros deben reclutar, cuáles son los requisitos del puesto y para quién estarán trabajando. Puesto que también clasifica al personal de acuerdo con sus responsabilidades, posibilita la clasificación de cada puesto en la escala profesional de sueldos. Si se sigue el sistema, puede contribuir que se contrate personal calificado para los puestos adecuados, y que reciban pago equitativo para su nivel de trabajo. Los organigramas también pueden usarse como herramienta de monitoreo puesto que especifican quiénes son los supervisores para los miembros del personal. La supervisión del proceso y del personal es otro elemento importante para salvaguardar la integridad de las elecciones. Reclutamiento competitivo La integridad requiere que se reclute al personal con base a sus méritos. Anunciar la existencia de puestos disponibles asegura ampliamente que el personal potencial con las características adecuadas se entere de las vacantes. Los anuncios generalmente mencionan el tipo de puesto, la descripción del trabajo, los criterios de selección y el rango de sueldo, con tiempo suficiente para que la información circule y para que los candidatos entreguen sus solicitudes. Las fechas límite para recibir solicitudes de empleo se deben respetar, y se debe seleccionar a la persona que tenga las características más idóneas. Para mayor información, ver Oficina de Personal. Políticas por escrito para contratar personal La integridad también requiere políticas de personal estandarizadas para asegurar que todos los empleados reciban el mismo trato y conozcan sus derechos y responsabilidades como empleados. Esto se facilita si las políticas de empleo se escriben y distribuyen a todos los empleados. La mayoría de los empleadores del sector público, incluyendo a los administradores electorales, fijan las normas del comportamiento profesional y un código de ética y de conducta en sus políticas para el personal. Las sanciones por violación de la conducta profesional, tales como el despido del empleo por aceptar sobornos o por manipular los materiales electorales se incluyen por lo general en el código de conducta. Algunos sistemas electorales emplean voluntarios para el trabajo en las mesas de votación. En México, por ejemplo, más de 730,000 ciudadanos trabajaron como funcionarios de mesa electoral en las elecciones de 1997. 114 Con esta cantidad de voluntarios, la integridad se puede facilitar mediante el uso de políticas por escrito para el personal que incluyen los criterios de selección utilizados para reclutar voluntarios, la descripción del trabajo, la conducta esperada y las sanciones por abuso de confianza o mala conducta. Sueldo competitivo para personal profesional La cuestión de cuánto pagarle a un empleado electoral siempre genera debate. Las nóminas son una parte significativa del presupuesto de la administración electoral, y cuando no hay fondos suficientes, hay una tendencia a recortar los salarios. Sin embargo, si el sueldo para los trabajadores electorales profesionales (los trabajadores que viven de su sueldo electoral) es demasiado bajo, es probable que haya problemas de integridad, que pueden incluir:
Los empleados descontentos han sido una fuente primaria de problemas de integridad en varias elecciones. Por ejemplo en Mozambique, los funcionarios de las mesas de votación que querían recibir el pago correspondiente a un día adicional, ya que hubo un día adicional de votación en las elecciones de 1994, rodearon las oficinas centrales de UNOMOZ, sin permitir la salida del personal de la ONU que estaba en dichas oficinas sino hasta haber negociado la paga del día extra. En Haití en las elecciones de mayo de 2000, los funcionarios de mesa de votación en el norte se rehusaron a recibir capacitación hasta que recibieron mejor sueldo, y pospusieron la entrega de materiales electorales a las mesas de votación hasta la mañana de la jornada electoral. 116 Capacitación El personal electoral debe estar debidamente capacitado para que sus miembros puedan actuar como agentes de integridad, en lugar de ser una fuente de problemas de integridad. Los empleados necesitan capacitación a todos los niveles. Los administradores deben recibir capacitación con respecto a las técnicas de administración más adecuadas y a la supervisión de los empleados. El personal de comunicación necesita capacitación sobre el equipo que usa la administración electoral. El personal de bodega requiere capacitación sobre la adecuada administración de la bodega y sobre los sistemas de control de inventario. Los registradores necesitan capacitación con respecto a quién es elegible para ser registrado y sobre el desarrollo del proceso. Los trabajadores en las mesas de votación requieren capacitación en cuanto al manejo de mesas de votación y al conteo. Además de saber cómo llevar a cabo su trabajo, los miembros del personal deben estar familiarizados con las cuestiones generales de integridad y los mecanismos de control incorporados al sistema para proteger la integridad. Aunque la capacitación de los trabajadores de las mesas y los registradores por lo general es corta y está enfocada en la labor a realizar, la integridad del proceso se beneficia si pueden obtener conocimientos más amplios sobre temas tales como el funcionamiento del proceso de quejas y la importancia de hacer sugerencias para mejorar el proceso. La integridad también se beneficia si el personal permanente recibe capacitación sistemática e integral sobre todos los aspectos de la integridad y del proceso electoral. La buena capacitación puede reducir sustancialmente la cantidad de errores que provocan muchos problemas de integridad. También ayuda a desviar intentos deliberados por boicotear el sistema desde dentro, ya que los empleados y los empleadores saben que hay mecanismos de control y que los empleados saben cómo usarlos. La buena capacitación requiere buena planeación y organización ya que las reglamentaciones y los procedimientos tendrán que desarrollarse antes de que pueda comenzar la capacitación. Los manuales de registro de electores y de mesas de votación pueden ayudar a proteger la integridad de la elección porque se les puede usar durante la capacitación como libros de texto, y pueden servir como referencia durante la elaboración del padrón electoral y la instalación y operación de las mesas de votación. Se ha descubierto que algunos sistemas que hacen simulaciones del registro de electores o de las elecciones pueden incrementar la eficacia de la capacitación, ya que el personal puede realizar el proceso antes de la jornada electoral. Pueden recibir capacitación práctica en cuestiones tales como la manera de instalar una mesa de votación, la forma en que los sellos se anexan a las urnas y el llenado de formularios. Supervisión La supervisión eficaz es otro mecanismo clave para la integridad y una herramienta de la administración adecuada. Puede ayudar a asegurar que los empleados no sólo desempeñen su labor con eficiencia, sino que lo hagan de la forma profesional y ética que se requiere para tener elecciones libres, justas y creíbles. Los supervisores pueden identificar a los empleados y las áreas problemáticas, y asegurarse de que se tomen las medidas de corrección necesarias. Un ejemplo de algunas de las cosas que los supervisores revisan, y que justifican un despido en la mayoría de los sistemas, se encuentran en esta lista de la Comisión Electoral Sudafricana:
AdquisicionesLas elecciones requieren mucho equipo, materiales y servicios. Es necesario comprar e instalar sistemas de comunicación y de cómputo. Hay que imprimir millones de credenciales de elector y de papeletas. Para fines de integridad electoral, estos sistemas deben ser seguros y confiables. También implican mucho dinero y abren oportunidades para la corrupción. La encuesta de pago de sobornos de 1999 hecha por Transparencia Internacional puso en evidencia que el 33% de los encuestados sintió que la corrupción iba en aumento. De éstos, 51% afirmó que el abuso en las prácticas de adquisición pública es una de las razones principales.118 Asegurar la integridad en el proceso de adquisición es un componente importante de la integridad electoral. Problemas de integridad Algunos de los problemas de integridad que pueden surgir de un sistema de adquisiciones inadecuado o mal diseñado son:
Mecanismos de integridad Se puede evitar muchos problemas de adquisiciones que afecten la integridad electoral. A continuación se mencionan algunos mecanismos que pueden emplearse durante la fase de compras para reducir los problemas de integridad:
Para mayor información sobre la elaboración de un sistema de adquisiciones competitivos, ver Election Procurement, Open and Free (IFES). Estándares La mayoría de los artículos adquiridos tienen que cumplir con estándares mínimos. Esto es particularmente importante en el caso de equipo cuyo uso repercute directamente en la integridad del proceso. Los estándares incluyen normalmente medidas de seguridad para las papeletas y las credenciales de elector, y estándares mínimos para las máquinas de votación. (ver Mecanismos de Votación ). Estos estándares están enumerados en la solicitud de propuestas y pueden usarse también como factores determinantes al asignar un contrato. Los estándares se desarrollan normalmente por el organismo de administración electoral, en coordinación con los fabricantes del tipo de equipo que se utiliza y de las agencias de pruebas gubernamentales o independientes. El grado de colaboración dependerá del sistema en cada país. Los estándares normalmente incluyen especificaciones técnicas que se usan como directrices para asegurar que el equipo comprado sea confiable y preciso. Los estándares también incluyen procedimientos de prueba para asegurar que el equipo cumpla con los estándares. Los estándares para artículos tales como computadoras y máquinas mecanizadas de votación pueden cubrir tanto el hardware como el software.
Sistema de VotaciónLos sistemas de votación difieren en su capacidad para proteger la integridad electoral. Cada país ha desarrollado su propio sistema electoral dependiendo de su historia y cultura política. Cada sistema tiene sus méritos (que suele ser la razón por la cual se adoptó dicho sistema), pero también sus problemas. La integridad y el tipo de sistema electoral empleado se convierte en conflicto potencial cuando un sistema en especial se emplea como mecanismo para excluir a un segmento de la población elegible, o para negar al ganador del voto popular su escaño. Los conflictos de integridad también podrían ser resultado de un sistema que no ha cambiado para responder a los cambios en las condiciones políticas o sociales. 119 Incluso si el resultado no fuera intencional, negar la representación a un sector de la población o no conferir el puesto al candidato que ganó el voto popular (si ese es el sistema electoral empleado), hace surgir dudas sobre la integridad. La forma como se cuentan los votos afecta los resultados electorales Los votos se pueden contar de diferentes formas, que determina quién gana las elecciones. Hay muchos sistemas diferentes y variaciones en los sistemas en uso. Uno de ellos es el conteo del voto de la mayoría donde los votos se cuentan y el candidato que recibió la mayoría de los votos gana. Otro sistema es el del conteo de mayoría de votos donde el ganador debe recibir más del 50% de los votos. El umbral del 50% se emplea para asegurar que el ganador atraiga más votos que todos los otros candidatos juntos. En la mayoría de los sistemas electorales de mayoría, si ningún candidato recibió el 50% en la primera ronda, se requiere de una segunda ronda electoral. Este sistema tiene diversas variantes que usan diferentes fórmulas para eliminar a los candidatos más débiles para la segunda ronda, y para determinar la cantidad de rondas adicionales. Tanto la fórmula de pluralidad como la de mayoría favorecen a los partidos más fuertes a expensas de los más débiles, o de los partidos sin concentraciones regionales. La representación proporcional divide los escaños para elección entre los candidatos y los partidos de acuerdo a la proporción de los votos que recibieron en las elecciones. Esto evita los resultados en que un partido gana todo en un distrito uninominal y permite que haya un rango más amplio de partidos que puedan ganar puestos y formar un gobierno de coalición. El resultado de la representación proporcional también depende de la fórmula usada para dividir los escaños. (Para mayor información ver Sistemas de Representación Proporcional) Umbrales y representación También pueden establecerse umbrales que exijan que cada partido reciba un porcentaje mínimo de votos para obtener un escaño. El establecimiento de un nivel de umbral varía de acuerdo con el sistema. Por ejemplo, Nueva Zelandia tiene un umbral que debe atravesar un partido político antes de tener derecho a recibir una porción de la totalidad de escaños con base en la cantidad total de votos para el partido. Debe ganar al menos 5% de la totalidad de votos del partido, o debe al menos ganar un escaño del electorado maorí o general.120 La mayoría de los umbrales se fijan para asegurar que haya representación equitativa de los partidos políticos de acuerdo con los votos recibidos durante la elección. La fórmula empleada también puede ayudar a aumentar la representación de sectores de la sociedad a los cuales tradicionalmente les falta representación. Es posible recurrir a otros mecanismos para este fin, tal como los escaños reservados y las cuotas para los candidatos. En India, se usa un sistema único de votos transferibles para los miembros de los parlamentos de Estado a fin de elegir a la Cámara Alta (Consejo de Estados, Rajya Sabha). Este sistema está:
diseñado para asegurar representación más diversa mediante la reducción de oportunidades para que haya bloques de electores que dominen a las minorías. Las papeletas enumeran a todos los candidatos que contienden en la elección y los electores los enlistan en orden de preferencia. Se fija un número límite de votos, conocido como cuota, que los candidatos tienen que conquistar para ser elegidos. Para las elecciones presidenciales la cuota se fija en uno más que la mitad de los votos totales, lo cual asegura que el ganador sea el candidato con clara mayoría. Para el Rajya Sabha, se fija la cuota con respecto al número de votos que puedan obtenerse con los parlamentarios apenas necesarios para llenar todos los escaños pero no más. Los votos que se consideran excedentes, aquellos otorgados a los candidatos que ya tienen su cuota completa de votos, o los votos a favor de los candidatos que se consideran perdedores, se transfieren de acuerdo con las preferencias de las listas de los votantes, hasta que se haya elegido al número correcto de candidatos. "ie02#3" El uso de un umbral hace surgir conflictos potenciales de integridad si se le emplea como medio para evitar que los partidos menores accedan a puestos gubernamentales. En las elecciones parlamentarias de 1994 en Mozambique, se exigió un umbral nacional del 5% para ganar un escaño en el parlamento. El resultado fue que incluso si un partido ganaba un gran porcentaje de votos en una región, no podía obtener escaños en el Parlamento a menos que su promedio nacional fuera del 5%. Este método eliminó eficazmente a todos los partidos pequeños excepto uno. Lo mismo sucedió en Kenia, donde una enmienda constitucional "exigía que cualquier candidato a la presidencia ganara no sólo la pluralidad o la mayoría del voto popular, sino también al menos el 25 % en no menos de cinco de las ocho provincias de Kenia. Esta enmienda tenía la intención de obstaculizar los prospectos presidenciales de los representantes de la oposición popular...quienes obtuvieron el grueso del apoyo de sus tierras de origen étnico." 122 Sin embargo, algunos sistemas usan los umbrales deliberadamente con la intención de aumentar las oportunidades de contar con un gobierno estable al reducir la cantidad de partidos requeridos para formar o apoyar a un gobierno.123 Este era el objetivo en la adopción de Nueva Zelandia del sistema Proporcional de Miembros Mixtos (ver El Cambio de Nueva Zelandia al Sistema Electoral de Representación Proporcional Personalizada) así como el sistema de Dinamarca que se describe a continuación. Para equilibrar ambas cuestiones, algunos sistemas de representación proporcional permiten que los partidos pequeños unan sus votos para propósitos de umbral, lo que se conoce como 'apparentement', pero asignan escaños a los partidos de manera individual.124 Dinamarca tiene tres umbrales electorales diferentes - ganar un escaño directamente, la proporción voto/escaño en dos de las tres regiones electorales y un umbral nacional del dos por ciento. La experiencia ha demostrado que el umbral nacional es un motivo de discusión entre los partidos más pequeños, que han tenido dificultades para alcanzar el umbral. La discusión en Dinamarca:
El argumento es que la regla del umbral no es democrática ya que deja a algunos votantes sin representación, lo cual no está de acuerdo con el principio constitucional de representación equitativa de las diferentes opiniones y actitudes políticas. Los proyectos de ley para eliminar o para reducir los umbrales se envían de vez en cuando al Folketing, pero nunca se aprueban. Por el contrario, otras opiniones - especialmente de los partidos mayores- se expresan a favor de elevar la barrera a, por ejemplo, cinco por ciento, como en Alemania. El principal argumento a favor de dicho cambio es que traería como resultado la presencia de menos partidos en el parlamento, lo cual a su vez produciría gobiernos estables, más poder de toma de decisiones políticas, menos elecciones, y similares. Sin embargo, el proyecto para elevar el umbral no se ha sometido al Folketing desde 1953.125 Problemas en los sistemas mixtos Algunos países combinan las distintas formas de contar, lo cual genera otras cuestiones de integridad. Por ejemplo, el sistema electoral estadounidense usa el sistema de escrutinio de votos de la mayoría para determinar a los ganadores electorales, excepto en las elecciones presidenciales. La manera en que los estadounidenses votan para presidente es un vestigio arcaico de su historia política. En cada estado, los electores votan por un candidato a la presidencia. Sin embargo en la realidad, están votando por una plantilla de electores que se han comprometido a votar por dicho candidato en el Colegio Electoral. El candidato que obtiene la mayoría de los votos en el estado gana todos los votos electorales del estado. (la cantidad de electores se basa en la cantidad de representantes en el Congreso con que cuenta cada estado). Para ganar la elección presidencial, un candidato debe recibir la mayoría de los votos en el Colegio Electoral. Si un candidato no obtiene la mayoría, el Congreso de los Estados Unidos decide el resultado de las elecciones al elegir entre los tres candidatos principales. El resultado final es un sistema que puede (y lo ha hecho en el pasado) elegir presidentes que no obtuvieron la mayor cantidad de votos populares. Este sistema fue un conflicto en la contienda electoral por la presidencia en el año 2000. Es necesario decidir qué sistemas se emplearán antes de que los candidatos se registren. Para que el proceso sea justo y transparente, las reglas para el conteo y cualquier fórmula adoptada debe estar decidida antes del registro de los candidatos y los partidos. Es necesario contar con un fácil acceso a la información clara, neutral y precisa sobre los procedimientos, a fin de que los candidatos, los partidos políticos y los supervisores puedan comprender los detalles técnicos del conteo. Esto incluye temas tales como si las papeletas en blanco se tomarán en cuenta en el cálculo de una mayoría absoluta. Estas reglas deben ser respetadas por las autoridades electorales durante el conteo y la asignación de escaños. En las elecciones de Camboya en 1998, la cuestión de qué fórmula usar para la representación proporcional surgió durante el conteo, cuando varios partidos políticos cuestionaron la división de escaños. Aducían que la fórmula utilizada no era la que el Comité Nacional Electoral había adoptado. Fue difícil rebatir esta acusación debido a la falta de precisión con que se llevaron los registros del organismo de administración electoral y este argumento se usó como justificación para que varios partidos cuestionaran la validez de los resultados electorales. (Ver Mecanismos para la Resolución de Controversias Electorales) Demarcación de las circunscripcionesLa demarcación de las circunscripciones se refiere al trazo de las líneas que definen los límites de los distritos electorales. Un distrito electoral es una unidad administrativa para el conteo de votos. Sin embargo, el tamaño y los límites de un distrito electoral pueden tener una repercusión profunda sobre la integridad electoral. A fin de respetar el principio de "una persona, un voto", la representación de cada distrito debe ser relativamente igual en términos de proporción de escaños/cantidad de electores. Sin embargo, en la realidad cuando un grupo partidista hace la demarcación de los distritos, ésta se puede convertir en una herramienta política para marginar la representación de ciertos grupos o para asegurar que ciertos políticos o partidos obtengan la victoria. Asegurar la igualdad de representación entre distritos es una importante labor de integridad. La demarcación de las circunscripciones debe hacerse con una frecuencia suficiente como para tomar en consideración a la población migrante, pero al mismo tiempo, no debe hacerse con una frecuencia tal que genere cargas administrativas poco realistas. La demarcación de las circunscripciones también requiere que la autoridad responsable tome decisiones tales como el nivel de importancia que se conferirá a las poblaciones que viven en áreas remotas. En estas áreas es donde pueden surgir problemas de integridad. Influencias partidistas La demarcación o redemarcación (cambios en los límites distritales después de un censo de la población) justa respeta el principio de igualdad de población, el cual asegura que todos los ciudadanos reciban igual representación independientemente del lugar donde vivan. La cantidad de escaños asignada a cada circunscripción es un factor importante para asegurar esta igualdad en la representación. La demarcación de partidos puede hacerse mediante organismos independientes o administradores electorales, pero en muchos casos corre a cargo de las mayorías partidistas en la legislatura. Como tal, los políticos pueden definir límites que impliquen beneficios partidistas, mientras que los límites se trazan de tal forma que el apoyo de la oposición se concentra en relativamente pocos distritos, dejando al partido en el poder con las mayorías en los distritos restantes. Como resultado, el partido en el poder y sus candidatos reciben una cantidad desproporcionadamente grande de escaños en las elecciones. Un partido político también puede manipular la demarcación de circunscripciones para poder contar con un distrito "seguro". Al agrupar a una mayoría de partidarios dentro de un distrito, normalmente se puede asegurar una victoria fácil para el candidato de ese partido. Se le llama gerrymandering al hecho de trazar los límites electorales para obtener ventajas partidistas o faccional. El gerrymandering daña la integridad electoral porque viola el principio de "una persona, un voto" y puede crear límites distritales arbitrarios que a su vez generen problemas logísticos y operativos para los administradores electorales. El término "gerrymandering" se acuñó a raíz de los problemas de demarcación de distritos en los Estados Unidos, y constituye un conflicto de integridad que afecta a otros sistemas también. Por ejemplo, de acuerdo con Joel Barkan, el objetivo de la demarcación de distritos en Kenia "ha consistido siempre en representar en exceso a los miembros de los grupos étnicos más reducidos y dispersos demográficamente al darles más circunscripciones que a los grupos mayores y más concentrados."126 Para mayor información, ver Consideraciones Partidistas en la Designación de Autoridades. Fecha elegida para cambiar una demarcación distrital Los grupos poblacionales se desplazan a lo largo del tiempo. Los residentes rurales se mudan a áreas urbanas y la demografía de un país cambia. Las circunscripciones electorales deben mantenerse actualizadas con estos cambios, y ciertas áreas pueden tener una deficiencia de representación, mientras que otras terminarán con un exceso de la misma. La forma y la frecuencia con que se actualicen estos límites son factores de integridad electoral. El consenso general es que el momento lógico para cambiar los límites distritales es después de un censo de la población. La mayoría de los países censan a su población cada 5 ó cada 10 años. Después de un censo, puede hacerse una redistribución de los escaños del poder legislativo (si se basa en la población más que en regiones geográficas específicas). En estos casos, las regiones con incrementos de población reciben escaños adicionales, mientras que las regiones con disminución de población los pierden. Los aumentos o disminuciones también requieren cambios en los límites distritales. La fecha elegida para cambiar la demarcación distrital también puede afectar el resultado de una elección. Para los gobiernos o políticos interesados en el gerrymandering, el momento ideal para cambiar los límites de las circunscripciones es antes de la elección. Es entonces cuando se puede trazar límites para optimizar las fuerzas y marginar las áreas donde haya oposición. Hacer esto justo antes de la elección no permite que haya tiempo para impugnar los problemas provocados por el cambio de límites distritales en un tribunal antes de la celebración de las elecciones. Mecanismos para abordar las cuestiones de integridad en la demarcación de circunscripciones Algunos de los mecanismos empleados para asegurar la integridad en los procesos de demarcación de circunscripciones son: 1. Usar un organismo no partidario, o una división técnica del organismo de administración electoral, para trazar los límites de los distritos electorales. Excluir a los beneficiarios de la demarcación de distritos del proceso de cambio en los límites puede ayudar a reducir los prejuicios personales y partidistas. Este enfoque independiente ha sido usado, por ejemplo, en Nueva Zelandia, que revisa sus límites electorales cada cinco años después del censo de la población. Un organismo estatutario independiente, la Comisión de Representación, que incluye al estadístico gubernamental, al inspector general y al director electoral, está a cargo de los cambios en los límites de las circunscripciones. Todos los cambios están diseñados para asegurar una representación equitativa en el parlamento con base en la población residente (más que en el número real de electores).127 2. Uso de los tribunales para impugnar a las circunscripciones sospechosas. Recurrir a un tribunal para que interceda en casos de demarcaciones arbitrarias o injustas de circunscripciones puede resultar eficaz. En los Estados Unidos, por ejemplo, donde el gerrymandering ha sido un problema significativo, la impugnación de un tribunal dio como resultado que la Suprema Corte resolviera en 1964 que los límites deben trazarse sobre la base de igualdad sustancial de la población. Aunque el gerrymandering sigue siendo un conflicto potencial, la Suprema Corte ha reducido la magnitud del problema. 3. Uso de los distritos administrativos gubernamentales para las circunscripciones electorales. El uso de distritos administrativos gubernamentales existentes es otra forma de evitar trazar límites que ofrezcan beneficios partidistas. Por ejemplo, Dinamarca ha descubierto que, como resultado de hacer esto, " los conflictos potenciales de la delimitación están prácticamente ausentes en el debate político danés...Cada cinco años se redistribuyen los escaños entre las circunscripciones con base en los procedimientos de la Constitución y el Acta Electoral. La delimitación de los distritos locales de mesas de votación es responsabilidad de los municipios. Estas circunscripciones carecen de efecto sobre el resultado de la elección y los cambios en la demarcación se llevan a cabo principalmente por motivos de comodidad administrativa."128
CalendarioEl calendario electoral puede ser un mecanismo para controlar que el proceso se desarrolle de acuerdo a lo planeado, así como una fuente de problemas de integridad. Los calendarios electorales pueden establecerse en una constitución, en las leyes electorales, o pueden ser estipuladas por un organismo de administración electoral. Las fechas que se fijan dentro de un marco constitucional y legal limitan la flexibilidad y discrecionalidad de los administradores electorales, ya que son fechas con las que hay que cumplir. Las fechas establecidas por la política electoral o por los organismos electorales no están estipuladas en la legislación y por lo tanto son más fáciles de cambiar si es necesario. ¿Cuánto tiempo de preparación es suficiente para el evento físico de la votación y para que los candidatos se registren y hagan públicos sus mensajes? Mucho depende de las circunstancias particulares del país. En el caso de democracias con un sistema electoral bien establecido, los preparativos físicos para las elecciones están determinados y son rutinarios. En el caso de las democracias más recientes, especialmente en los países que carecen de una infraestructura física, prepararse para una elección puede ser una empresa mayúscula y tomar mucho más tiempo. (Para mayor información, ver Establecer y Cumplir con un Calendario Administrativo). En lo que se refiere a la integridad, pueden surgir problemas de los calendarios que son o demasiado cortos o demasiado largos. Es necesario hallar el justo medio para cada sistema. En los países con climas extremosos, los calendarios electorales se diseñan generalmente con relación al calendario climático. Hay otros factores no electorales que pueden afectar un calendario electoral, según explicaron algunos funcionarios de la Comisión Electoral de la India:
"En un país tan grande y tan diverso como la India, hallar un periodo en que sea posible celebrar las elecciones en todo el país no es tarea fácil. La Comisión Electoral, que decide el calendario para las elecciones, tiene que tomar en consideración el clima - durante el invierno puede haber circunscripciones cubiertas de nieve, y durante el monzón, el acceso a las áreas remotas puede estar restringido; el ciclo agrícola - para no afectar la plantación y cultivo de las cosechas; los calendarios de exámenes - puesto que las escuelas se emplean como mesas de votación, y los maestros fungen como funcionarios electorales; y las festividades religiosas y públicas. Además de esto hay dificultades logísticas que se relacionan con la celebración de elecciones - transportar las urnas, colocar mamparas electorales, reclutar funcionarios que supervisen las elecciones."129 Esto también sucede en otros países, incluyendo Camboya, donde el Comisionado Electoral afirmó: " Yo sé que muchos de mis conciudadanos no votarían durante la estación de lluvia. Estarían en los arrozales, preparándose para la siguiente cosecha. La mayoría de los camboyanos son granjeros y la comida sigue siendo su prioridad más importante."130 En estos casos podrían surgir conflictos de integridad si se fijaran las fechas de tal forma que excluyeran a los sectores de la población a quienes afecta el clima, los ciclos agrícolas u otros factores relacionados. Problemas de integridad que surgen por tener un calendario demasiado justo Algunos de los conflictos potenciales de integridad que pueden producirse con un calendario muy corto y que hay que tener en cuenta son:
Problemas de integridad que surgen por tener un calendario demasiado largo Algunas de las cuestiones referentes a la integridad pueden surgir de un calendario electoral demasiado largo:
La calendarización como un mecanismo de integridad Los calendarios electorales se pueden usar efectivamente para proteger la integridad electoral, por diversos motivos entre los cuales se cuentan:
...las reglas de tiempo limitan el poder. Quienes pueden tomar decisiones no tienen una obligación abstracta de hacer algo. Tienen que cumplirla con límites de tiempo determinados y rendir cuentas al respecto. En lo que se refiere a los derechos, las reglas de tiempo dan legitimidad al poder. Si quienes detentan ciertos derechos, ya sea partidos políticos o ciudadanos independientes, no hacen uso de ellos durante el marco de tiempo establecido para ello en la ley, la responsabilidad de renunciar a dichos derechos recae sobre ellos. ....la responsabilidad por no actuar a tiempo recae sobre quien pasa por alto el límite establecido legalmente. 132 Algunos países tienen mecanismos que les permiten cambiar los calendarios electorales en tiempos de crisis. Por ejemplo, en India, el calendario para las elecciones se ha ajustado cuando el descontento social ha puesto en riesgo la celebración de las elecciones. "Los disturbios en Jammu y Kashmir, el Punjab y Assam han obligado a posponer las elecciones. Sólo puede detenerse la celebración de las elecciones mediante una enmienda constitucional y después de haber consultado a la Comisión Electoral, y se reconoce que las interrupciones en las elecciones regulares son aceptables sólo en circunstancias extraordinarias."133 Sudáfrica también permite posponer las elecciones en sitios individuales o durante toda la elección, si es necesario asegurar elecciones libres y justas. Registro de los ElectoresEn la mayoría de los sistemas, un elector debe estar registrado antes de ser elegible para votar. A menos que se use un registro civil como base para el padrón electoral, la inscripción del votante es responsabilidad tanto de él como del organismo de administración electoral. Este último provee los medios para el registro, pero los electores deben hacer el esfuerzo de registrarse y mostrar pruebas de elegibilidad. Para asegurar la integridad en el registro de los votantes, el organismo de administración electoral tiene la responsabilidad de desarrollar un sistema de registro creíble, libre y justo, en el cual:
Las elecciones se ganan o pierden mediante los votos. Por lo tanto, quien puede registrarse y votar, puede afectar el resultado de una elección. Por ello es crucial asegurar la integridad del registro de los electores, a lo cual puede coadyuvar el hecho de tener un proceso bien diseñado e instrumentado y adecuadamente supervisado por los partidos políticos y la sociedad civil En la mayoría de los sistemas existen problemas de integridad en cuanto al registro de electores, y no se limitan a las democracias emergentes o a las sociedades polarizadas. Por ejemplo, en las elecciones para el Congreso estadounidense en el condado de Orange, California, en 1996, un grupo de ciudadanos observadores se dio cuenta de que había 12,000 registros electorales duplicados. La mayoría de estas duplicaciones provenían de áreas en donde la contienda estaba muy reñida, donde un candidato perdió por 1,000 votos y otro por sólo 92. Los observadores también descubrieron que la mayoría de los electores con registros dobles habían solicitado papeletas para el voto en ausencia (ver Voto en Ausencia) a fin de evitar tener que votar en persona.134 Gracias a las nuevas tecnologías, los administradores electorales están elaborando padrones nacionales o regionales computarizados, lo cual permite que se eviten los registros duplicados o los de inmigrantes. Por ejemplo, Elecciones Canadá dejó de registrar electores en cada elección federal y adoptó un padrón permanente porque "para principios de los noventa, la tecnología había evolucionado al punto en que se podía contar con software personalizado para producir padrones electorales preliminares y oficiales en un formato que se podía importar a la mayoría de los procesadores de textos." 135 Para mayor información sobre la tecnología, ver Índice de Elecciones y Tecnología. Requisitos para la elegibilidad El derecho al voto es uno de los fundamentos de los sistemas democráticos de gobierno. Sin embargo, este derecho se considera normalmente como un privilegio de la ciudadanía, y por consecuencia, toda nación ha establecido requisitos de elegibilidad para votar. Los requisitos incluyen normalmente la ciudadanía, una edad mínima y a veces la residencia. A los votantes en el extranjero se les trata como una categoría diferente. Los requisitos fijan ciertas condiciones en que los ciudadanos pueden perder su derecho al voto. Estos casos pueden incluir a los pacientes en instituciones de salud mental o a cierto tipo de criminales convictos, incluyendo a aquellos culpables de cometer delitos electorales. Pueden surgir problemas de integridad cuando se añaden condiciones a los requisitos de elegibilidad con el objeto de evitar que ciertos grupos de ciudadanos se registren. En algunos sistemas se ha recurrido a exámenes de lectura para determinar la capacidad de votar. Sin embargo, estos exámenes pueden emplearse como medios de discriminación, ya que pueden dar a los funcionarios examinadores la autoridad para decidir quién pasa y quién no, especialmente cuando los exámenes son orales. Por ejemplo, esta práctica se usó en varios estados del sur de los Estados Unidos como medio para excluir a los afro-americanos del proceso electoral hasta que una ley federal, el Acta de los Derechos Electorales de 1965, suspendió los exámenes. Esta suspensión se impugnó en los tribunales, pero la Suprema Corte de los Estados Unidos la aprobó. También es posible recurrir a requisitos patrimoniales como medios para definir la elegibilidad electoral y para negar este derecho a los votantes que no tienen propiedades inmuebles. Asegurarse de que los ciudadanos elegibles puedan registrarse Los ciudadanos elegibles sólo pueden votar si están registrados. Asegurar que todo ciudadano que se quiera registrar pueda hacerlo es otro reto para la integridad. En países menos desarrollados hay problemas logísticos asociados con el registro, y en la mayoría de los sistemas puede haber problemas si los ciudadanos elegibles intentan registrarse pero no pueden hacerlo debido a problemas de acceso u otro tipo, incluyendo la discriminación. Hay diferentes sistemas de registro de electores. Algunos sistemas usan un registro civil como padrón electoral, y en consecuencia, todos los ciudadanos quedan registrados automáticamente. Por ejemplo, Dinamarca usa un registro civil para crear un padrón electoral computarizado. Irlanda usa un padrón electoral preparado anualmente por los consejeros del condado y los ayuntamientos. El uso de un registro civil puede reducir la cantidad de problemas de integridad relacionados con la capacidad de los ciudadanos independientes para registrarse, y puede asegurar que todos los ciudadanos elegibles estén registrados en el padrón electoral. En otros sistemas, la responsabilidad del registro recae sobre los ciudadanos mismos. Los ciudadanos se registran ya sea en un padrón permanente (que requiere un registro único) o uno periódico que requiere que el elector se reinscriba a intervalos fijos. El padrón permanente puede ser menos oneroso para los electores, pero exige un constante mantenimiento por parte de los funcionarios electorales para asegurar que los electores que se han mudado o muerto sean eliminados de los listados. Canadá, por ejemplo, descubrió que con las nuevas tecnologías, un padrón computarizado permanente era más económico y exigía menos tiempo y trabajo que el sistema anterior. Elecciones Canadá calcula que este nuevo sistema reportará ahorros de 30 millones de dólares para cada elección federal general, y cree que ha excedido sus expectativas de eficiencia, precisión y ahorro. 136 Para las democracias más recientes, o en países que atraviesan por una transición, suele ser necesario crear nuevos registros y volver a inscribir a cada elector en el país, lo cual puede ser una gigantesca empresa logística para el organismo de administración electoral, que necesitará reclutar y capacitar registradores, diseñar un nuevo sistema de registro y registrar físicamente a todos los ciudadanos elegibles. (Para mayor información sobre los aspectos logísticos del registro, ver Distribución, y Recuperación y Evaluación) El acceso a los sitios de registro también puede ser un problema para los electores. Algunos países requieren la presencia física del elector durante el registro como medida de integridad. Sin embargo, esto puede generar problemas de logística para los administradores electorales que quieren registrar a los residentes rurales, o a las personas que habitan en áreas demográficamente dispersas. También puede crear problemas para los ciudadanos minusválidos que tienen problemas de movilidad. (Para mayor información sobre este tema, ver Igualdad de Acceso al Proceso Electoral.) En varios países se ha resuelto este problema mediante un sistema de registro por correo. Sin embargo, este sistema ha generado sus propios conflictos de integridad (ver Registro por Correo). Muchos países han adoptado reglamentaciones especiales para facilitar el registro a los minusválidos. En Nueva Zelandia, por ejemplo, se permite que un tercero llene la solicitud, feche y firme la solicitud de registro de una persona minusválida. Sin embargo, dicha persona debe ser un elector registrado o portar una carta poder. Existe incluso un número telefónico especial al cual se puede llamar para averiguar si un miembro de la familia puede registrarse aun cuando padezca alguna forma de discapacidad mental. 137 El periodo elegido para el registro también puede crear conflictos de integridad. Por lo general, este proceso termina en una fecha límite antes de las elecciones a fin de que los administradores electorales puedan determinar cuántas papeletas se necesitarán, así como planear la logística. En países con clima extremoso (ver Calendario) o en el caso de electores con problemas de acceso, puede ser difícil salir a registrarse dentro del periodo especificado. Esto implica que los electores que no puedan registrarse durante el tiempo asignado, o que se muden después del periodo de registro puedan perder su derecho a votar en una elección. Algunos países, tales como Canadá, han abordado este problema permitiendo que los electores se registren durante la jornada electoral. Otros anuncian ampliamente la fecha límite, a fin de que los ciudadanos estén al tanto del calendario de registro. Cuestiones de discriminación El derecho a registrarse y a votar está estipulado normalmente en la Constitución o en leyes relevantes que hacen cumplir los derechos electorales. La discriminación por parte de los registradores u otros funcionarios electorales para registrar a los electores con base en la raza, la lengua u otras condiciones minoritarias, es ilegal y se trata como violación a los derechos civiles en la mayoría de los países. En Kenia, "donde aproximadamente 60% del origen étnico de la población puede determinarse mediante la primera letra del apellido, es posible cometer errores en el registro de los electores - especialmente de aquellos cuyo apellido comienza con las letras (Gusii), G (Kikuyu), K (Kalenjin o Kikuyu), M (Kamba), N (Kikuyu) y O (Luo)" para excluir a ciertos grupos.138 En estos casos, los administradores electorales necesitan asegurarse de instrumentar medidas adecuadas para proteger el derecho al registro de los ciudadanos elegibles. Canadá, por ejemplo, adoptó la Carta canadiense de derechos y libertades en 1982, la cual protegía las libertades y los derechos a votar y a postularse como candidatos de los ciudadanos. Elecciones Canadá afirma: "la adopción de una carta ha sido el mecanismo más eficaz para eliminar los últimos vestigios de discriminación." 139 Derecho a la privacidad Las listas de registro de votantes deben estar disponibles para que los partidos políticos y el público las puedan inspeccionar a fin de asegurar la integridad del padrón electoral. Sin embargo, publicar información privada puede generar conflictos de privacidad. Los países abordan esta cuestión de diferentes formas. Por ejemplo, Nueva Zelandia tiene un "padrón privado", que es un registro especial para las personas que temen que registrarse para votar y dar su dirección pueda poner su seguridad en riesgo:
Si usted cree que los datos registrados en el padrón impreso podrían amenazar su seguridad personal, puede solicitar que sus particulares no aparezcan en él. Será necesario llenar una solicitud adicional y mostrar evidencia de sus circunstancias personales, tales como una orden de protección, un interdicto o una declaración jurada de un miembro de la policía.140 Canadá ha protegido la privacidad de toda la información en el Registro Nacional de Electores mediante la aprobación del Acta de Canadá y el Acta de Privacidad. Éstas exigen que la información en el registro se use sólo con fines electorales, y cualquier otro uso se considera ilegal. Se ha designado un comisionado de la privacidad que tiene el derecho de auditar la forma en que se recopila, almacena, actualiza y aplica la información del Registro Nacional de Electores. Sólo los partidos políticos, los parlamentarios y los candidatos registrados tienen acceso a los nombres y direcciones de los votantes, y sólo pueden usar esta lista para enviar información de campaña, para reclutar nuevos miembros y para solicitar contribuciones para su campaña. Esta Acta también confiere a todos los electores canadienses el derecho a que sus nombres sean retirados del registro para evitar la transferencia de sus nombres a las provincias o los territorios. Esto debe solicitarse por escrito al Director Electoral. Los votantes que deciden no estar en el Registro Nacional de electores conservan el derecho al voto, pero deben volver a registrarse antes de la elección si desean votar.141 Otra forma de manejar el asunto de la privacidad es no poner el padrón electoral a la disposición de nadie, como se hace en Dinamarca, donde no se le publica ni se muestra al público o a los partidos políticos. Esto es así porque el padrón está basado en el sistema de registro civil computarizado a cargo del Ministerio del Interior.142
Registro por CorreoEn un esfuerzo por facilitar el registro de los electores, cada vez más países están autorizando el registro electoral por correo. Gracias a los avances tecnológicos, en algunos sistemas se está incorporando el registro vía correo electrónico o fax, lo cual ha aumentado la participación de los electores pero ha hecho surgir inquietudes con respecto a los registros de personas no elegibles o inexistentes, o a que algunos electores elegibles se registren varias veces. En Nueva Zelandia, estos problemas se resuelven mediante la revisión de los padrones electorales a intervalos constantes. El Registrador de las elecciones envía un formulario a cada elector registrado pidiéndole las correcciones. Si no recibe el formulario de regreso, elimina al elector del padrón. En el caso de los Estados Unidos, una ley federal, el Acta Nacional de Registro Electoral (NVRA), autoriza el registro por correo, a pesar de las inquietudes que sientan los administradores electorales estatales con respecto a las dificultades para protegerse contra las solicitudes fraudulentas. El NVRA proporciona un formulario estándar de registro por correo que puede usarse en cualquier parte de los Estados Unidos. La principal inquietud de los estados en los Estados Unidos es la ausencia de un mecanismo de control en el registro electoral por correo para asegurar que el solicitante sea elegible. Varios estados están diseñando actualmente legislación estatal para añadir mecanismos de control. Por ejemplo, el Secretario del estado de Arkansas ha propuesto reformar la ley electoral estatal para aumentar la capacidad del secretario del condado para verificar la elegibilidad del elector. Estas reformas exigen la comparación y verificación de las firmas, y votar la primera vez en persona en las urnas para quien solicita registrarse por correo.143 A pesar de estas inquietudes, le Comisión Federal Electoral de los Estados Unidos (FEC) informó al Congreso estadounidense que en los primeros dos años de registros por correo, sólo hubo una tasa de duplicación del 5.2%. Dos terceras partes de este porcentaje eran registros nuevos, y el tercio restante provenía de cambios de nombre o dirección.144 De acuerdo con un informe de la FEC:
Las disposiciones de registro por correo del NVRA provocaron relativamente pocos problemas para los estados y representaron casi una tercera parte del total de solicitudes de registro electoral de 1995 a 1996. ...La instrumentación de las disposiciones de registro de vehículos motorizados del NVRA resultó la más sencilla y ...también rindió el mayor volumen de solicitudes de registro entre las diversas agencias al mando del NVRA, ya que representó el 33.1% de la cantidad total de solicitudes de registro en los Estados Unidos durante 1995 y 1996.145 La FEC también recomendó una cantidad de cambios para mejorar el NVRA, que incluyen los siguientes:
Cómo Evitar el Fraude en el Registro de los ElectoresDebido a que el registro electoral es un área donde es posible manipular los resultados electorales, hay que prestar especial atención para asegurar que el padrón sea preciso y confiable. Un padrón confiable implica que todos los votantes estén registrados, que sólo aparezcan una vez y que sólo se incluya a las personas elegibles. Crear y mantener un padrón electoral preciso requiere supervisión constante y múltiples revisiones, que incluyen actualizar los registros, eliminar la duplicación y quitar a los votantes que ya no residen en ese distrito electoral. También es importante aplicar las leyes contra el fraude y de registro electoral, ya que disminuyen futuros fraudes a la vez que aseguran que las personas que han roto la ley sufran las consecuencias de sus actos. Asegurarse de que sólo los electores elegibles se registren Algunos partidos políticos y candidatos se esfuerzan para asegurar que sus partidarios queden incluidos en el padrón electoral. Debido a ello, pueden ofrecer incentivos para que éstos se registren, tales como transporte a las oficinas de registro, o promesas de beneficios para el área una vez que el candidato gane y ocupe el cargo público. Sin embargo, cuando los partidos y los candidatos transportan a los ciudadanos para que se registren en otros distritos electorales o traen a personas no elegibles a registrar, pueden surgir graves conflictos de integridad. En Kenia, por ejemplo, ha sido frecuente transportar a los ciudadanos para que se registren en otros distritos para manipular el proceso. De acuerdo con David Throup, "en diciembre de 1992, no se emplearon medios burdos para "arreglar" las elecciones. En lugar de ello, la administración provincial las "arregló" seis meses antes de la elección general, durante el proceso de registro. Los partidarios de KANU fueron transportados en camiones desde los bastiones rurales del partido hacia las sedes marginales en Nairobi y Mombasa".147 En muchos sistemas aplican requerimientos de residencia para evitar el problema del registro fuera del área correspondiente. Algunas personas que no son ciudadanos o adultos pueden intentar registrarse para tratar de obtener varias credenciales. Pueden registrarse con su nombre en varias localidades, o usar nombres falsos. En la mayoría de los sistemas, estas personas son detectadas gracias al requisito de mostrar prueba de identidad o de ciudadanía. Estos requisitos se usan con mayor frecuencia en países en que hay una gran desconfianza en el sistema electoral o en los que ha habido mucho fraude electoral en el pasado. Sin embargo, si demostrar la identidad se convierte en algo tan oneroso que desalienta a los votantes potenciales, este requisito puede convertirse en un conflicto de integridad. Es posible evitar este conflicto solicitando documentos fácilmente disponibles, tales como una credencial de identificación nacional, un acta de nacimiento o un pasaporte. Añadir una alternativa puede ayudar a quienes carecen de papeles porque éstos fueron destruidos en la guerra o quienes nunca han recibido actas de nacimiento u otros papeles gubernamentales. Por ejemplo, en las elecciones de 2000 en Haití, dos electores registrados podían responder por una tercera persona sin papeles. Los números de registro de dos personas que respondan por el elector se anotan en el registro y se les considera responsables de la exactitud de su garantía. Asegurarse de que haya integridad y precisión en los registros y en las credenciales de los electores En la mayoría de los sistemas hay un padrón electoral que se usa el día de la jornada electoral para decidir quién puede votar. Normalmente, dado que sólo las personas que aparecen en él pueden votar, el padrón debe ser preciso y estar protegido contra la manipulación. En algunos sistemas, este padrón cuenta con el apoyo de credenciales que se distribuyen a los electores durante el registro. Estas credenciales demuestran que la persona ha solicitado su inclusión en el padrón, la cual ha sido aceptada. El elector debe presentar la credencial en las mesas de votación para poder votar. Puesto que las credenciales electorales se usan como mecanismos de integridad, normalmente incluyen características de seguridad para evitar las falsificaciones y el uso o la duplicación no autorizados. Estas características de seguridad incluyen números de serie para que los administradores electorales puedan rastrear las credenciales, y en casos donde el fraude en el registro ha sido un problema significativo, se pueden usar marcas de agua o papel especial para dificultar la duplicación. Algunos sistemas incluyen huellas digitales o fotografías para asegurarse de que nadie más pueda usar la credencial. Estas fotografías y huellas digitales se pueden incluir también en el padrón electoral. Los listados electorales incluyen números de serie para que las autoridades electorales puedan rastrear los registros y saber si alguno está extraviado. Se hacen por duplicado o triplicado para que tanto la oficina electoral local como la regional y la nacional puedan contar con un ejemplar. Esto puede disminuir la manipulación interna, tal como añadir o eliminar nombres, ya que sería difícil asegurar que estos cambios se hicieran en todos los ejemplares. Las listas de registros también se colocan en lugares públicos para que los ciudadanos, los partidos políticos y los monitores puedan verificar los nombres. Se da un periodo en el calendario electoral para que se hagan las correcciones necesarias en los listados de registro. Los padrones electorales deben ser precisos y estar actualizados. Por ejemplo en San Francisco, un gran jurado descubrió en 1988 que había 1,800 personas fallecidas que aparecían como votantes elegibles en los padrones. 148 Antes de las reformas electorales en México, el padrón electoral se usaba como herramienta para el fraude electoral -disminuyendo los votos de algunos segmentos de la población y aumentando los de otros. Una de las reformas consistió en asegurar un padrón electoral exacto. Se establecieron estándares específicos en la ley electoral para dificultar la duplicación de registros, así como los estándares para el almacenamiento y la destrucción de las credenciales y registros echados a perder. Durante el registro, los partidos políticos firman las credenciales electorales para validarlas, y se imprime la huella digital del dedo pulgar del votante en cada credencial durante la votación para evitar el voto múltiple. 149 Monitorear El monitoreo del registro electoral y el uso de las credenciales durante la jornada electoral proporciona una revisión a la distribución y uso de las credenciales. Los observadores nacionales e internacionales (ver Supervisión de la Integridad de la Elección) que observan el proceso y los monitores de los partidos políticos que pueden cuestionar el proceso, actúan para exponer los problemas y sirven para evitar el registro o el uso fraudulento de credenciales. Según Horacio Boneo, ex-director de la División de Asistencia Electoral de la ONU, la "mejor forma de minimizar algunos tipos frecuentes de fraude y manipulación que se llevan a cabo durante el registro de los electores y la jornada electoral es asegurando la presencia de gran cantidad de observadores independientes y de partido en cada lugar donde los electores se registren y en cada mesa de votación." 150 Los ciudadanos independientes también pueden actuar como monitores y contribuir a asegurar un registro limpio. Pueden observar las listas de registro puestas en sitios públicos y cuestionar el registro de personas que no parezcan elegibles. En Nueva Zelandia, cada Registrador de la Oficina Electoral tiene un ejemplar del padrón electoral nacional completo, y cada oficina de correos tiene un ejemplar de la lista local, que está abierta a la inspección pública. 151 Este es el caso en la mayoría de los lugares, a excepción de sistemas tales como el danés, donde las listas de electores están basadas en el registro civil y no se comparten con partidos políticos, con otros votantes o con la sociedad civil. Aplicar las leyes de registro La aplicación de las regulaciones electorales y las disposiciones contra el fraude en la ley electoral son mecanismos esenciales de supervisión para un registro de electores limpio y preciso. En casi todos los sistemas electorales, es ilegal manipular el proceso de registro de electores y los padrones electorales. La violación a estas leyes se maneja a través del sistema legal - que en la mayoría de los casos de fraude es el sistema de justicia de lo criminal. Para mayor información, ver Aplicación de la Ley sobre Integridad Electoral.
Registro de los PartidosEn la mayoría de los sistemas electorales, se exige a los partidos registrarse antes de que puedan postular candidatos y contender en las elecciones. En algunos sistemas, los candidatos independientes no pueden contender por un cargo público y deben afiliarse con algún partido registrado. Los procedimientos y los requisitos para el registro de partidos son una fuente de problemas de integridad si se les usa para excluir a algunos partidos o actores del proceso electoral. Los procedimientos de registro que son directos y ampliamente publicitados pueden eliminar muchos problemas. Por ejemplo, un proceso de registro abierto, con tiempo suficiente antes de cada elección, permite el registro de nuevos partidos. La subjetividad para determinar la elegibilidad puede disminuir si la revisión se hace sobre la base de criterios predeterminados usando procedimientos estándar. Los partidos reciben notificación por escrito de la aceptación o rechazo de su solicitud. Esta notificación incluye habitualmente los motivos del rechazo y ofrece información sobre el proceso de apelación. El registro implica normalmente obligaciones con que deben cumplir los partidos. Para ser justas, deben ser claras y directas a fin de que los partidos conozcan los requisitos antes de registrarse. La mayor parte de los organismos de administración o supervisión electoral exigen que los partidos políticos ofrezcan información sobre sus actividades, membresías y financiamiento, lo cual contribuye a asegurar la integridad del proceso. Algunos de los conflictos de integridad que pueden surgir por esto incluyen el tipo y cantidad de información requerida. Los requisitos de información que son complicados o excesivos pueden convertirse en una carga y desalentar a algunos partidos para registrarse. También pueden despertar inquietudes sobre la privacidad, que se discuten más adelante en esta sección. La información sobre los gastos y contribuciones se discute en Financiamiento de las Campañas. El registro es optativo en algunos sistemas. Este es el caso de Canadá, donde:
El registro implica requisitos estrictos de información, pero también ofrece varias ventajas. Por ejemplo, un candidato que tiene el refrendo de cierto partido registrado puede tener la filiación partidista mostrada en la papeleta, y los partidos registrados tienen derecho a la asignación de tiempo pagado o gratuito de transmisión por radio o televisión durante las elecciones generales. También hay ventajas económicas. Los partidos registrados son elegibles para recibir reembolso de un porcentaje de sus gastos electorales, de acuerdo con una fórmula establecida en la legislación, y las donaciones al partido son deducibles de impuestos hasta cierta cantidad.152 El resultado de este proceso en Canadá ha sido un aumento en la cantidad de partidos políticos registrados de cuatro en 1972 a diez en 1997 y un aumento de 632 a 672 en la cantidad de candidatos que se registran para las elecciones federales.153 Requisitos para la elegibilidad A fin de que un partido se registre, la mayoría de los sistemas electorales han establecido un mínimo de requisitos de elegibilidad, que se basan habitualmente en tener cierto número de votantes registrados como miembros o como miembros que pagan cuotas. Si este número es demasiado alto o bajo, es posible que surjan problemas. Si es excesivo, puede excluir a los partidos nuevos o a los más pequeños del proceso. Si es demasiado bajo, permite el registro de partidos superficiales o poco viables. En Nueva Zelandia, la cantidad de miembros que pagan cuotas que se requiere para el registro se había fijado en 500:
En términos generales, la Comisión buscará estar convencida de que el solicitante representa a un grupo de personas organizadas para adquirir y ejercer influencia política mediante la elección de miembros del partido para la Cámara de Representantes de Nueva Zelandia. La Comisión deberá estar igualmente satisfecha de que el partido tiene categoría de membresía mediante la cual los individuos pagan una cuota (diferente de la donación) que les permite ser miembros del partido para un periodo específico y apropiado.154 Como parte del proceso de solicitud, los partidos deben presentar los nombres de sus miembros para demostrar que cumplen con los requisitos básicos. Por lo general, se revisa una parte de la lista para verificar que los votantes existen y que son miembros que pagan una cuota. Es posible que surjan problemas de integridad en países en transición o que están saliendo de un conflicto donde identificar a los simpatizantes de un partido político, especialmente a los de los partidos de oposición, puede suponer riesgos. (ver la sección que se refiere a conflictos relacionados con la privacidad) La mayoría de los procedimientos de registro tiene restricciones con respecto a los nombres de los partidos que pueden registrarse. Esto puede deberse a razones prácticas, como el caso de Nueva Zelandia, que limita el nombre a 52 caracteres incluyendo la puntuación y los espacios, de modo que quepa en la papeleta, y rechaza nombres o abreviaturas que puedan provocar confusión.155. Las solicitudes de registro se aceptan por lo general sólo durante un periodo definido, que debe ser lo suficientemente largo como para que los partidos puedan llenarlas y presentarlas. Algunas reglas de registro pueden exigir un depósito, el cual dependiendo del sistema, se devuelve al partido si recibe cierto porcentaje del voto. Este depósito sirve para asegurar que los partidos son serios, pero si su monto es demasiado elevado, puede desalentar la participación de partidos menores o con menos recursos. Conflictos para la privacidad de los miembros de los partidos políticos Cuando se exige que las partes tengan una cantidad mínima de miembros y deben proveer una lista de los nombres de dichos miembros para registrarse, puede despertar varios conflictos potenciales de identidad. En sociedades polarizadas, o en países que acaban de atravesar por una situación de conflictos internos, los miembros de los partidos pueden temer que se les identifique públicamente con ciertos partidos políticos por motivos de seguridad. En otros lugares, estas razones pueden ser la seguridad del empleo o motivos sociales. En el caso de Nueva Zelandia,
La Comisión Electoral toma con seriedad los asuntos relacionados con la privacidad. A pesar de la necesidad de recopilar información para verificar la membresía, un partido puede solicitar que la Comisión mantenga la confidencialidad de la información sobre las membresías al incluir una declaración como la siguiente en una carta de introducción que acompaña la información: Clasificación de los partidos políticos Algunos de los sistemas electorales clasifican a los partidos políticos cuando se registran o más tarde cuando solicitan Financiamiento Público de las Campañas. Pueden clasificarse dependiendo de la cantidad de miembros que tengan, de su éxito electoral o de su cobertura geográfica. Para fines de integridad, debe haber una razón válida para la clasificación, tal como repartir el tiempo al aire o los fondos públicos para campañas electorales entre los partidos que contienden. En India, la Comisión Electoral clasifica a los partidos como "Nacionales" o "Estatales" y "registrados" o "no reconocidos", con base en la duración de su actividad política y del éxito del partido en las elecciones.
La manera en que un partido se clasifica define su derecho para acceder a ciertos privilegios, tales como al padrón electoral y a las disposiciones de tiempo para las transmisiones políticas en estaciones estatales de radio y televisión, así como a la importante cuestión de la asignación del símbolo de partido. Los símbolos de partido permiten a los votantes analfabetos identificar al candidato del partido por el que desean votar. Los partidos nacionales reciben un símbolo que pueden usar en exclusiva en todo el país. Los partidos estatales tienen uso exclusivo del símbolo en el estado en el que se les reconoce como tal. Los partidos registrados no reconocidos pueden elegir un símbolo a partir de una selección de símbolos "disponibles".157 Registro de los logotipos de los partidos políticos Las autoridades electorales también pueden registrar el logotipo de un partido que está impreso en las papeletas en algunos países. También hay requisitos para registrar logotipos, que habitualmente incluyen presentar una solicitud antes de la fecha límite, cumplir con ciertos requisitos de formato tal como logotipos en blanco y negro o a color de cierto tamaño. Los logotipos son importantes en países con un bajo índice de alfabetización, ya que permiten a los electores identificar a sus candidatos o partido con base en ellos. Poder registrar el símbolo que mejor representa a un partido es un factor importante en la integridad. Las autoridades electorales pueden rechazar logotipos que consideren ofensivos o que puedan confundir a los electores. Para asegurar la integridad, los estándares para los logotipos se incluyen habitualmente en las directrices para el registro. Son estándares para evitar una revisión subjetiva y están diseñados para no discriminar contra algún partido. Como en el caso de los registros de los partidos, los rechazos a los logotipos se hacen por escrito asentando los motivos que los justifican, así como los procedimientos para presentar una apelación. Registro de los CandidatosEs importante contar con un proceso justo y equitativo de registro de candidatos para mantener la integridad electoral. Un proceso claro, equitativo y racional facilita un trato igual para los candidatos potenciales y ayuda a asegurar que todos los candidatos tengan las mismas oportunidades para registrarse. El registro de los candidatos es una parte significativa del proceso electoral. Es importante contar con un proceso competitivo en el cual los candidatos potenciales comprenden los requisitos y se pueden registrar si los reúnen. Los problemas de integridad se pueden eliminar cuando el proceso es transparente y está programado con suficiente anticipación en el calendario electoral, de modo que los candidatos tengan tiempo para preparar sus solicitudes, y a fin de que los administradores electorales revisen las solicitudes y notifiquen a los candidatos de su decisión antes del comienzo del periodo de la campaña electoral. Como el caso del registro de electores y partidos políticos, las inquietudes relacionadas con la integridad incluyen tener requisitos de elegibilidad razonables, una revisión justa y transparente de la solicitud, notificación oportuna de aceptación o rechazo y el derecho a una apelación en caso de ser necesario. Requisitos para la elegibilidad Los requisitos básicos de elegibilidad para candidatos que contienden por cargos nacionales se encuentran normalmente en la constitución u otras leyes básicas. Éstos pueden incluir la ciudadanía, la edad y la residencia. Los funcionarios encargados de elaborar políticas electorales añaden requisitos específicos de registro, que pueden incluir la fecha en que la solicitud debe presentarse, una petición de postulación firmada por cierta cantidad de electores registrados, depósitos financieros u otros documentos requeridos para demostrar elegibilidad. Para fines de integridad, deben ser razonables, estandarizados, públicos y no excluir a grupos o individuos específicos. Uno de los requisitos básicos de una elección libre, justa y creíble es que sea competitiva. Esto generalmente requiere tener suficientes candidatos en la contienda para que los votantes tengan opciones. Los requisitos pueden afectar la cantidad de candidatos. ¿Cuál es la cantidad adecuada de candidatos? Un número reducido puede limitar las elecciones, pero demasiados pueden confundir a los votantes. Como se discutió en Registro de los Partidos, la fórmula correcta dependerá del sistema y su Contexto Social y Político. Este problema puede resolverse cambiando la cantidad de firmas requeridas para una petición de apoyo a una postulación o la cantidad de depósito que cada candidato debe pagar con su solicitud. Canadá aumentó la cantidad de firmas requeridas en cada petición para apoyar una postulación de 10 a 25 en 1970, y en 1993 la elevó a 100, además de exigir un depósito de mil dólares canadienses. 158 Algunos países han adoptado una fórmula para corregir problemas del pasado. Esto implica que se aplican estándares distintos a diferentes categorías de personas. En India, los candidatos de Scheduled Castes y Scheduled Tribes pagan la mitad del depósito que se exige a otros candidatos. India también requiere que las postulaciones tengan el apoyo de un votante registrado en el distrito electoral. Esto ha aumentado la cantidad de candidatos por distrito que contienden en elecciones de 3.8 en 1952 a 26.6 en 1996.159
Algunos comentaristas han criticado la apertura del proceso de postulación, aduciendo que es demasiado fácil que contiendan candidatos frívolos, lo cual causa confusión en el proceso electoral. Se tomaron ciertas medidas correctivas en agosto de 1996, que incluyeron el aumento del depósito y de las firmas requeridas para postular a un candidato.160 Estas acciones redujeron la cantidad de candidatos que contendieron en las elecciones de 1998 en India. Este país también ofrece una lista de Do's and Don'ts for Candidates (India) que contiene consejos prácticos para los candidatos que presentan su solicitud, que ayuda a asegurar que todos los candidatos reciban la misma información y consejos. Revisión de solicitudes y rechazos El organismo de administración electoral determina quién es elegible para competir en una elección. La revisión de solicitudes debe cumplir con los criterios de elegibilidad y hacerse de manera justa, oportuna y transparente. A fin de contribuir a la uniformidad del proceso, es importante establecer revisiones estandarizadas y normas para apoyar la documentación. Los rechazos por escrito, en los que se estipula el motivo, ofrecen información para los candidatos y contribuyen a aumentar la transparencia del proceso. También brindan la información necesaria para los candidatos que quieren impugnar la decisión del organismo de registro, lo cual será más fácil si se incluyen los procedimientos de apelación en la carta de rechazo. En Irlanda el proceso es como sigue: "el director electoral a nivel local, acompañado por el asesor legal, que es ya sea el Presidente de la Corte Suprema u otro juez designado por el Presidente de la Corte, fallan con respecto a la validez de las postulaciones recibidas. Todos los candidatos potenciales y sus representantes deben estar presentes durante el fallo y están obligados a proporcionar toda la información relevante que requiere el director electoral a nivel legal o el asesor legal." 161 Las exclusiones debidas a los errores en el llenado de un formulario o al incumplimiento de los requisitos básicos son habitualmente directas siempre y cuando se apliquen equitativamente a todos los candidatos. Sin embargo, las exclusiones por otras razones, tales como la filiación política a un partido político prohibido, pueden implicar el uso del sentido común, y aquí es donde las reglas se aplican subjetiva y selectivamente. En las elecciones de 1995 en Haití, uno de los requisitos de elegibilidad era que un candidato no podía ser miembro del partido en el poder en la era de Duvalier. Decidir quién era duvalierista y podía ser excluido del proceso era subjetivo y se podía usar como justificación para rechazar a otros candidatos. Derecho de apelación Para protegerse de los rechazos arbitrarios, los candidatos pueden recurrir a una Segunda audiencia. El mecanismo para hacerlo varía de acuerdo con el sistema. En Sudáfrica, la Comisión de la Corte Electoral se encarga de ello. Las fechas para las apelaciones se fijan en el calendario electoral.162 El proceso de apelación también debe hacerse de manera suficientemente oportuna para que un candidato que sufrió un rechazo injusto pueda reintegrarse a tiempo para contender en la campaña electoral. En Surinam esto corre a cargo del Presidente, quien debe tomar una decisión en un plazo de ocho días a partir de haber recibido la apelación.163 Derecho a retirar la candidatura Los candidatos que desean retirarse de la contienda y los administradores electorales deben asegurarse de que haya un mecanismo para que dichos candidatos se retiren dentro de un marco temporal razonable. Puesto que hay que imprimir las papeletas con tiempo suficiente antes de las elecciones para su distribución en todo el país antes de la jornada electoral, el retiro de una candidatura después de cierto punto implica que el nombre del candidato permanecerá en la papeleta. La fecha límite para retirarse en algunos sistemas se fija de tal modo que coincida con la fecha para la aprobación final del diseño de las papeletas. Especificar claramente en la ley electoral las reglas y fechas en que los candidatos se pueden retirar y los procedimientos para ello pueda contribuir a evitar problemas de integridad que podrían surgir si el candidato decidiera retirarse antes de la impresión de las papeletas. Esto incluye contar con reglas claras sobre cómo un candidato puede rehusarse a aceptar un cargo público después de ganar una elección, y las reglas para su reemplazo. Acreditación de ObservadoresLos observadores electorales y los supervisores de partidos políticos son elementos importantes en la integridad de la elección. Supervisan el proceso a efecto de detectar y disuadir problemas de integridad. También pueden incrementar la transparencia electoral a través de la publicación de reportes sobre sus conclusiones y haciendo un juicio informado sobre la libertad, justicia y credibilidad del proceso. (más sobre observación como mecanismo de integridad puede encontrarse en Observadores Independientes y Observadores de los Partidos Políticos.) Para que los observadores y supervisores estén en condiciones de realizar sus funciones efectivamente, usualmente son acreditados oficialmente por el administrador electoral o el órgano político. Muchos grupos de observación internacional también requieren de una invitación del gobierno o del EMB anfitrión antes de instrumentar una misión de observación. La invitación a estos grupos de observación puede ayudar a promover la integridad. Ver Observación Electoral Internacional. A efecto de cumplir con sus responsabilidades es necesario que los observadores tengan acceso a los sitios de votación. El proceso de acreditación, mediante la entrega de gafetes u otro medio similar, nos ayuda a identificar a aquellas personas que pueden tener acceso a las instalaciones electorales. Esta identificación permite a los funcionarios electorales darse cuenta a primera vista qué observadores tienen permiso por parte del EMB para entrar a los sitios de registro y de votación. La entrega de acreditaciones es un mecanismo de integridad que nos permite controlar el acceso a los sitios de votación o a materiales restringidos de las personas que no cuentan con un permiso oficial. Se pueden presentar otros problemas de integridad si los procedimientos de acreditación son utilizados para limitar el número de observadores o para negar el acceso a ciertos grupos de observadores. Si este proceso le lleva mucho tiempo a los observadores y no están acreditados antes del proceso electoral, o si les es condicionados, se dañará la credibilidad del mismo, y dará motivos para pensar que el EMB tiene algo que esconder. La mayoría de los sistemas electorales establecen requisitos de elegibilidad para los observadores y supervisores en sus leyes y procedimientos electorales. Procedimientos adecuados y razonables, que impliquen una mínima carga económica tanto para el grupo de observación como para el EMB, pueden ser de mucha utilidad para evitar cuestionamientos sobre la integridad del proceso. Requisitos sencillos y objetivos nos pueden ayudar a minimizar problemas tales como la discriminación o el favoritismo que pueden derivarse de una acreditación subjetiva. Algunos EMB agregan condiciones de comportamiento a los requisitos de elegibilidad, que usualmente son utilizados para excluir actores no democráticos, como sucedió en Sudáfrica, en donde las acreditaciones únicamente se otorgaron a los observadores que:
Promovieran las condiciones propicias para unas elecciones libres y justas, incluida la observación de esa elección de manera imparcial e independiente de cualquier partido o candidato registrado como contendiente en la elección, sea competente y profesional, adhiriéndose al Código que regula su participación en elecciones.164 No obstante, el comportamiento y otras condiciones que no son neutrales o partidistas por naturaleza, pueden proporcionar oportunidades para acciones arbitrarias o discriminatorias en el proceso de acreditación, que normalmente requiere que los observadores cumplan con las reglas impuestas para la su acreditación como tales. Las reglas de acreditación normalmente incluyen cosas tales como el apego a las instrucciones de un oficial o miembro de las fuerzas de seguridad en una elección. Si los observadores acreditados incurren en una falta relacionada con las condiciones de la acreditación, el EMB está facultado para cancelar su acreditación. Para proteger la integridad de este proceso, las condiciones, y los procedimientos para la cancelación de la acreditación, generalmente están incluidos en las leyes o regulaciones electorales. Para más información sobre integridad en la observación, ver Integridad en la Observación Nacional e Integridad en la Observación Internacional.
Campaña ElectoralLas campañas electorales son esfuerzos competitivos hechos por los candidatos y los partidos políticos para ganar el apoyo de los electores en el periodo que precede a una elección. Los candidatos recurren a una diversidad de técnicas para atraer votantes, desde comparecencias en público y mítines hasta el uso de publicidad en los medios masivos de comunicación. La campaña para ocupar un cargo público dura más que el periodo de campaña "oficial" especificado en el calendario electoral, cuando los candidatos pueden recibir trato especial, normalmente en forma de acceso a los medios públicos de comunicación o a los fondos públicos para efectos de campaña. Las campañas en la era actual de los medios pueden costar cantidades enormes de dinero, lo cual despierta dudas sobre la integridad con respecto a la recaudación y gasto de fondos y hace pensar que quienes ganan las elecciones son los candidatos que gastan la mayor cantidad de dinero. Estas cuestiones se discuten en Financiamiento de las Campañas. Durante la campaña los candidatos buscan hacer llegar su mensaje y motivar a los electores para que voten por ellos o por su partido. Hay varias cuestiones de campaña que afectan la libertad y la equidad de la elección. Éstas incluyen la duración de la campaña, la capacidad para hacer una campaña libremente, la neutralidad de los funcionarios electorales durante la campaña, la seguridad de los participantes, y Acceso a los Medios. Debido a estas cuestiones de integridad, la mayoría de los sistemas reglamenta ciertos aspectos del proceso de la campaña. Sin embargo, algunos sistemas, tales como el danés, sólo establecen directrices para el acceso equitativo con los medios y no han establecido reglas para limitar la cantidad de dinero o el tiempo que tengan que emplear en las campañas electorales. 165 Calendarización El calendario electoral estipula fechas para la campaña "oficial", generalmente el mes antes de la jornada electoral. La campaña real para ocupar un cargo puede empezar mucho antes, pero los beneficios para el candidato, tales como financiamiento público, por lo regular sólo están disponibles durante el periodo oficial de la campaña. La duración de la campaña puede afectar la capacidad de los partidos y de los candidatos para hacer públicos sus mensajes. Los periodos cortos de campaña tienden a beneficiar a los partidos establecidos y a los políticos en ejercicio que los electores ya conocen. Los periodos más largos de campaña dan a los partidos menos conocidos y a los candidatos más tiempo para prepararse e informar al electorado sobre sus plataformas y posturas, pero también necesitan más recursos para sostener la campaña durante un periodo más prolongado. Las campañas más largas también pueden afectar negativamente la cantidad de votantes que se presentan en las urnas puesto que los electores pueden aburrirse de una campaña electoral que parece no tener fin. Esto sucede especialmente en los Estados Unidos, donde las campañas activas para la postulación de un partido político a la presidencia pueden comenzar más de dos años antes de la elección presidencial real. Libertad de hacer campaña La capacidad de participar libremente en la campaña electoral es una cuestión clave en la integridad de la elección. Los candidatos deben poder circular libremente entre sus simpatizantes y hacer públicas sus plataformas políticas. Los electores deben poder asistir a los mítines y a otros eventos políticos sin interferencia y sin miedo. Deben contar con libre acceso a la información política para que puedan tomar una decisión informada cuando voten. Una campaña libre y justa depende de la libertad de prensa, de discurso, de reunión y de asociación. La libertad de asociarse con fines políticos es un requisito básico para la integridad. Los electores deben poder reunirse para discutir sobre los candidatos y otros temas electorales. Los partidos políticos deben poderse reunir y planear sus campañas electorales con sus simpatizantes. El derecho de asociación no está restringido salvo para las reuniones organizadas con fines ilegales, tales como promover disturbios públicos para alterar o manipular el proceso. La libertad para hacer campaña también se refiere a la libertad de movimiento. Los candidatos deben poder hacer campaña en cualquier lugar del país. En países con problemas de seguridad, esto puede significar un conflicto para la aplicación de la ley. Sin embargo, hay que evitar las restricciones arbitrarias del movimiento de los candidatos y sus simpatizantes que pudieran interferir con su capacidad legal para hacer una campaña. Circulación libre y justa de información electoral La libre circulación de la información es otro factor básico de la integridad. La prensa debe poder publicar y distribuir información sin censura o manipulación de su cobertura. La prensa que abusa de sus derechos al publicar información difamatoria o falsa debe rendir cuentas por esta conducta inadecuada. En la mayoría de los países esto se lleva a cabo en un tribunal, después de publicar la información. Proteger el libre flujo de información es responsabilidad del gobierno, que tiene la opción de aprobar leyes que protejan la libertad de expresión, hacer esfuerzos especiales para investigar las amenazas contra los medios y hacer comparecer a los responsables ante la justicia. Una prensa libre no se siente intimidada cuando cubre una elección ni tiene que autocensurarse debido al miedo. El gobierno y el sistema público de radiodifusión pueden establecer estándares para ayudar a asegurar la circulación libre y equitativa de información. Según el artículo 19:
Los estándares de transmisión por radio o televisión que se aplican a la campaña electoral deben impedir los abusos graves de los derechos humanos como parte de un esfuerzo para que los medios promuevan la transición hacia la democracia. La incapacidad del gobierno para proteger a los medios o para responsabilizarlos por los abusos mencionados socava el potencial de elecciones libres y equitativas.166 Durante la campaña, el sistema público de radiodifusión tiene la responsabilidad de asegurar que se brinde una cobertura equitativa y justa del proceso. Artículo 19, una ONG encargada de asegurar la libertad de expresión, ha desarrollado lineamientos para la transmisión de la cobertura de las campañas electorales en democracias en transición. Estas directrices incluyen:
Otro conflicto potencial para la integridad consiste en la cantidad de dinero necesaria para difundir la información. En los países desarrollados, las campañas se han centrado cada vez más en el uso de los anuncios de televisión. El costo de estos anuncios ha elevado el de las campañas electorales a tal punto que en algunos países sólo la gente adinerada o la que cuenta con el apoyo financiero de los principales grupos de interés puede contender y ganar un cargo nacional o estatal. Cada sistema aborda temas de equidad que surgen de los costos de la publicidad política de diferentes formas. En países como Dinamarca, los anuncios hechos por los partidos políticos no se permiten en la radio nacional o regional ni en los canales de televisión. 168 En Sudáfrica, el material impreso con la intención de influir sobre el resultado de una elección debe estar claramente marcado con el nombre completo y la dirección del impresor y del publicador, quien debe comenzar el artículo con la palabra "anuncio".169 En Irlanda, se ofrece correo libre a los candidatos para que envíen una carta a todos los electores registrados. 170 Otros sistemas ofrecen financiamiento público para propósitos de campaña. Para mayor información sobre estos temas, ver Financiamiento Público de las Campañas. Calidad de la campaña La calidad de una campaña política se convierte en un conflicto si en ella se recurre a tácticas poco éticas para desacreditar a otros candidatos o para perturbar el proceso. El contenido y la calidad de los anuncios televisivos se han convertido en temas álgidos en varios países. La Alianza de ONG's para mejorar las campañas asegura: "las campañas políticas sientan las bases para la relación más importante en cualquier democracia -la que existe entre los ciudadanos y los líderes. Especialmente en una cultura política individualista como la nuestra, es la campaña misma quien debe atraer a los ciudadanos a la arena pública. Nuestras campañas los alejan." 171 Algunos grupos de interés público (ver Organizaciones no Gubernamentales) están haciendo esfuerzos para mejorar la calidad de las campañas electorales, y para alentar a los medios a transmitir debates entre candidatos más sustanciales. Neutralidad de los funcionarios electorales Las campañas electorales están diseñadas para ser eventos públicos ruidosos que usan símbolos patrióticos o de otro tipo para ganar el apoyo de los electores. Puede ser difícil que un administrador electoral permanezca neutral durante el periodo de campaña. Sin embargo, los administradores de las elecciones tienen que mantenerse neutrales e imparciales cuando ofrecen sus servicios y al cumplir con sus responsabilidades. No deben usar su cargo, recursos o posición para ayudar a la campaña de un partido o un candidato o para tratar de influir en el resultado de la votación. (Para mayor información sobre la neutralidad de los administradores electorales, ver Proceso Justo y Equitativo y Comportamiento Ético.) Esta restricción se aplica normalmente a los funcionarios gubernamentales y a sus recursos. Para asegurar que existan condiciones equitativas, los recursos, la postura y la influencia del gobierno no se destinan a ayudar a algún candidato en especial. Se supone que los funcionarios deben permanecer neutrales durante el proceso. En algunos países, los gobiernos limitan sus actividades previas a la elección para que éstas no sean percibidas como apoyo para algún candidato o partido. Por ejemplo, antes de una elección, Filipinas prohíbe la designación o contratación de nuevos empleados, la creación de nuevos puestos; los ascensos o aumentos de sueldo o privilegios; el destino de fondos públicos para obras públicas; nuevos servicios sociales o construcción de obras públicas; la entrega de materiales para obras públicas y la emisión de fondos del erario.172 Puede ser difícil para los funcionarios gubernamentales diferenciar entre los intereses partidistas y los de los funcionarios públicos. Por ejemplo, en los Estados Unidos, se considera al presidente del país como el miembro principal de su partido político y se espera que participe activamente en la campaña para los candidatos de su partido. Sin embargo, se supone que esto debe hacerse dentro del contexto de su filiación partidista, y no en su capacidad oficial como presidente. Tampoco debe recurrir al uso de recursos de su cargo para ayudar a promover campañas. Encuesta de opinión pública Los partidos políticos, los candidatos y los medios de comunicación usan las encuestas de opinión pública como parámetro para medir el apoyo electoral para cada candidato, partido y postura. Sirven también para definir el curso de las campañas y para elaborar mensajes para los electores. En la mayoría de los sistemas, se permite llevar a cabo estas encuestas sin interferencia política y sin restricciones irracionales. Cuando se publican los resultados, también se especifica la metodología empleada para que los usuarios puedan determinar la precisión de los datos. Esto incluye normalmente el margen de error, el tamaño de la muestra y la información demográfica de quienes respondieron (edad, ubicación, género, ocupación, etc). El momento en que se hace pública la información de la encuesta puede ser un conflicto potencial de integridad porque puede afectar el resultado de la elección. Los resultados pueden influenciar a los electores indecisos y fomentar la simpatía por ciertos candidatos o posturas. Un elector puede pensar que la elección ya está decidida, por lo cual no tiene sentido votar, o votar contra lo que piensa la mayoría. En países con gran cantidad de zonas horarias se puede predecir al ganador de una elección presidencial antes de que se desarrolle la encuesta en algunas regiones, lo cual puede incidir negativamente en la cantidad de votantes que van a las urnas y en las elecciones electorales en las últimas áreas de votación. Esto fue por ejemplo un problema en las elecciones presidenciales del año 2000 en los Estados Unidos, donde los medios estadounidenses anunciaron al ganador del estado de Florida antes de que las mesas de votación cerraran en las regiones centrales y del oeste del país. Debido al funcionamiento del sistema de colegio electoral, la victoria en Florida era crucial para obtener el voto del colegio electoral. Además, sus proyecciones fueron inexactas y después las alteraron pocos minutos antes de que se cerraran las mesas de votación en el oeste. A fin de abordar estas cuestiones, algunos sistemas prohíben la publicación de las encuestas hacia el final. Estas reglamentaciones varían desde México, donde es un delito publicar información que prediga quién ganará la elección desde los 8 días precedentes a la elección hasta la jornada electoral,173 hasta Sudáfrica, donde no se permite la publicación de los resultados de las encuestas sino hasta después de que hayan cerrado las mesas de votación, o hasta Dinamarca, donde no hay restricciones a este respecto. Seguridad La capacidad de hacer campaña en una atmósfera libre de miedo e intimidación es otro componente esencial de una elección libre y justa. Los candidatos deben poder desplazarse libremente y reunirse con los electores sin temer por su seguridad física o por la de sus simpatizantes. Los votantes deben poder desplazarse y asistir a los mítines de campaña sin temor. Los monitores, los observadores y la prensa necesitan poder cubrir el proceso y publicar sus informes sin temor a la intimidación o a las posibles represalias. El ambiente de la seguridad afecta los resultados electorales. Según John Sanderson y Michael Maley, "Si la actividad de los partidos de la oposición se reprime debido a un clima de miedo - si estos partidos no se pueden reclutar, organizarse, establecer oficinas y dialogar con los electores, o sólo pueden hacerlo en periodos limitados o en ciertas partes del país, la consecuencia inevitable será un ambiente electoral prejuiciado a favor del grupo en el poder, a consecuencia de lo cual lo más probable es que disminuya la cantidad de votos a favor de la oposición".174 Hay inquietudes con respecto a la seguridad en muchos países. En diciembre de 1999, el presidente de Sri Lanka resultó lastimado durante un ataque bomba suicida en un mitin de campaña. Catorce personas murieron y más de 105 resultaron heridas. Ese mismo día, una segunda explosión mató a siete y lastimó a cuarenta en un mitin del principal partido de la oposición.175 Asegurar un clima electoral en el cual los electores se sientan en libertad de votar es una cuestión significativa de la integridad. Si los electores resultan intimidados durante el periodo preelectoral, su conducta se modificará el día de la elección. Según afirman John Sanderson y Michael Maley:
Cuando los individuos, las autoridades o los partidos políticos desean manipular el resultado de una elección, no es necesario coaccionar o intimidar a cada uno de los electores, o ejercer una influencia inadecuada en los eventos de las mesas de votación. De hecho, en una elección con observadores internacionales, sería contraproducente hacerlo, ya que sería demasiado obvio y podría atraer la desaprobación de la comunidad internacional. Sólo hay que influir sobre la cantidad suficiente de electores para alterar el resultado electoral.176 Para mayor información sobre la seguridad electoral, ver Seguridad.
Acceso a los MediosUn componente fundamental del éxito electoral es tener acceso a los medios para propósitos de campaña electoral. En virtud de que se puede tener acceso a la mayoría de los electores a través de los medios masivos de comunicación, es esencial asegurarse que cada uno de los candidatos pueda tener acceso a los mismos. Debido a que los costos de las campañas en medios masivos de comunicación pueden ser muy elevados, y a que cada partido no cuenta con la misma proporción de recursos, asegurar la igualdad de acceso a éstos es un problema de integridad muy importante. En la gran mayoría de los países la legislación y/o regulaciones electorales contemplan un tema relativo al acceso a los medios garantizando que cualquier persona que esté en condiciones de pagar los anuncios y propaganda respectiva, tenga libre acceso a los mismos. En algunos sistemas electorales se provee de financiamiento público o tiempo de transmisión gratuito para ayudar a los partidos a conseguir tiempo en los medios (ver Financiamiento Público de las Campañas). Los requisitos de elegibilidad para tiempos iguales, o financiamiento público para tiempos de transmisión, pueden estar basados en la forma en que se categoriza a los partidos políticos durante su registro y otros factores, como el relativo al porcentaje de votos obtenido en la elección previa, o el número de escaños durante su gobierno. Acceso y trato igualitario La mayoría de las leyes y regulaciones electorales exigen acceso y trato igualitario a aquellos que desean transmitir propaganda electoral. En nueva Zelanda, por ejemplo, la ley "prohíbe a las difusoras ofrecer o proporcionar a cualquier partido político términos para tiempos de transmisión que sean más favorables de los ofrecidos a cualquier otro partido político. Esa misma sección también prohíbe a una radiodifusora ofrecer u otorgar a cualquier candidato términos para tiempos de transmisión que sean más favorables que los otorgados a otro candidato".177 Los términos para el acceso no pueden garantizar igual trato. En un campo tan atestado de candidatos y partidos contendientes, en donde los candidatos consiguen llegar al aire en primer lugar -¿o al último? ¿Hay suficiente tiempo para transmitir toda la propaganda de los candidatos en el periodo de campaña oficial, o para los electores a efecto de absorber todos los mensajes? ¿qué espacio de tiempo se distribuyó entre los candidatos y para cuándo dentro de la campaña? Aún si los candidatos tienen igual tiempo de transmisión, ¿disponen de acceso igualitario a los recursos de producción necesarios para hacer su propaganda? Asignación pública o financiamiento de tiempo de transmisión. Aún cuando se asigne acceso igualitario, los partidos diferirán en su capacidad por el pago de propaganda. Para compensar estas diferencias, la mayoría de los sistemas intentan brindar financiamiento público para campañas o de libre tiempo de transmisión proporcionado por los sistemas de transmisión pública. Esto hace necesario una fórmula equitativa para dividir los recursos o tiempo de transmisión y puede estar basado en la forma en que los partidos políticos han sido categorizados por el EMB (para mayor información sobre este tema ver Registro de los Partidos y Financiamiento Público de las Campañas). Una vez que se ha adoptado una fórmula razonable, se debe aplicar con justicia en la práctica. Por ejemplo, en Canadá, el Jefe de la Oficina Electoral designó a un Árbitro de Transmisiones, quien establece la remuneración por concepto de tiempo libre de transmisión a los partidos políticos durante las elecciones de acuerdo a una fórmula establecida por la ley. En la India, La Comisión de Elecciones otorga a todos los partidos nacionales y estatales libre acceso a los medios electrónicos propiedad del estado en una escala extensiva para sus campañas electorales. La Comisión adjudica 122 horas libres en términos de igualdad al combinar una base límite y tiempo adicional vinculado al desempeño del partido en las más recientes elecciones. 178 En Nueva Zelanda, se prohíbe a los partidos utilizar sus recursos para comprar tiempo en radio y televisión con fines de propaganda electoral. 179 Instead, En su lugar, el Acta de Radiodifusión de 1980 brindó una asignación de tiempo libre o reducido de transmisión electoral en radio y televisión durante el periodo electoral oficial. Esto incluyó la transmisión de los discursos de apertura y clausura de los líderes de los partidos políticos en la radio y televisión nacionales.180 Para calificar, los partidos políticos deben haber estado registrados por lo menos con tres meses de anticipación a la disolución del Parlamento, o tener al menos cinco candidaturas nominadas. La asignación de tiempo libre está basado en ciertos criterios que incluyen el número de gente que votó por ese partido en las elecciones anteriores, el apoyo popular de ese partidos de acuerdo a encuestas de opinión y el número de adherentes, así como el número de MPs pertenecientes a ese partido al momento de la disolución.181 Cumplimiento de las regulaciones sobre el acceso Hay países que protegen el acceso igualitario a los medios a través de la legislación y la regulación, que contienen mecanismos para asegurar que se están cumpliendo. Este cumplimiento es necesario para asegurarse que el propósito y disposiciones de la ley sean aplicados en la práctica. El cumplimiento de estas disposiciones difiere de acuerdo al sistema y a los requisitos legales. En el caso de Nueva Zelanda, por ejemplo, la ley exige que las radiodifusoras entreguen a la Comisión Electoral un informe "completo y preciso" de todas las transmisiones de los programas electorales efectuadas por los partidos y candidatos durante el periodo electoral. El informe tiene que incluir:
En la mayoría de los sistemas, la ley civil faculta a los partidos y a los candidatos que suponen no haber recibido el mismo acceso o trato por las radiodifusoras, para presentar su caso ante un tribunal. Las violaciones a las leyes podrían ser manejadas en forma independiente al sistema penal de justicia. Educación ElectoralLa educación electoral puede tener una repercusión significativa sobre la integridad. Además de la distribución de información equilibrada y objetiva sobre lo que los electores deben saber a fin de ejercer sus derechos, el horario en que funcionan las mesas de votación, la fecha de la jornada electoral, los cargos por los que se contiende y la marcación válida de las papeletas, la educación electoral brinda información sobre el proceso electoral y la importancia del voto. En algunos países es una parte integral de los programas de educación cívica más extensos para informar a los ciudadanos. Se supone que la educación electoral tiene el objetivo de promover la participación de una ciudadanía informada y responsable. Los electores necesitan comprender sus derechos y responsabilidades bajo la ley constitucional y electoral a fin de que puedan cumplir con sus obligaciones de manera informada. De acuerdo con Civitas, la educación electoral también debe "fomentar la participación libre y competente. Dicha participación implica más que un intento de influir en las políticas públicas. La participación competente y responsable debe basarse en la deliberación moral, el conocimiento y la reflexión." 183 Parece haber un consenso con respecto a que la construcción de una cultura democrática es una clave importante para la protección de una elección libre y justa, y esa es la razón por la cual en muchas democracias la educación electoral comienza incluso en las escuelas primarias como parte del programa básico de educación cívica. La lógica subyacente es que los alumnos pueden transmitir información importante a sus padres, así como comprender su papel en una democracia cuando adquieren la elegibilidad para votar. Los programas de educación electoral mal diseñados o inexistentes pueden generar problemas de integridad. Si se transmiten mensajes demasiado optimistas con respecto a la facilidad para votar, los electores pueden albergar expectativas poco realistas con respecto al tiempo que necesitan para formarse en la cola de la mesa de votación. Los mensajes mal elaborados sobre la seguridad electoral pueden generar sentimientos de inseguridad entre los votantes. Se espera que la educación electoral ofrezca información objetiva a los electores de manera neutral, de modo que puedan participar con conocimiento. Si la educación electoral tiene contenido partidista, se convierte en propaganda, cuyo objetivo principal es influir sobre la opinión pública y generar simpatía por un candidato o una postura en especial. En muchos países, la educación electoral también brinda información para los votantes con necesidades especiales, a fin de que sepan cómo participar y a dónde dirigirse si necesitan asistencia. Éstos pueden ser ciudadanos en el extranjero que necesitan saber si son elegibles y si pueden votar fuera de su país, o electores minusválidos que necesitan instalaciones especiales de acceso. Información necesaria para participar La integridad requiere que los electors puedan participar equitativamente. Una de las responsabilidades de los administradores electorales es asegurar que los votantes reciban la información básica necesaria para participar con equidad - por ejemplo, cuándo, dónde y cómo registrarse y votar; qué documentos tienen que traer; cómo marcar la papeleta para que sea válida y se le pueda contar con precisión. Toda esta información tiene derivaciones significativas referentes a la integridad. Por ejemplo, si los votantes no saben dónde registrarse, tal vez no puedan votar durante la jornada electoral. En la mayoría de las democracias, los administradores electorales tienen la responsabilidad de asegurar que todos los ciudadanos reciban esta información básica y que su contenido sea neutral y no partidista. En algunos sistemas pueden recibir la ayuda de grupos cívicos, ya sea oficialmente o mediante trabajo voluntario desarrollado por las ONG's. En Sudáfrica por ejemplo, se requiere la acreditación de la Comisión Electoral para ofrecer educación electoral. Sólo los solicitantes que reúnan los estándares de la Comisión y que pueden promover la educación electoral y las condiciones que median para tener elecciones libres y justas recibirán acreditación. Los estándares de la Comisión incluyen la capacidad de llevar a cabo las actividades de manera eficiente, imparcial, independiente de los partidos o candidatos postulados para contender en la elección. El solicitante debe también suscribirse al código que regula a las personas acreditadas para brindar educación electoral. 184 Información necesaria para hacer una elección informada La integridad del resultado electoral depende de que los electores puedan hacer una elección informada entre los distintos candidatos y plataformas. Brindarles información parcial o inexacta puede afectar la forma en que votan. Tener acceso a la información objetiva y neutral ayuda a los electores a hacer una elección informada. Los candidatos, partidos y medios pueden distribuir esta información, que incluye las plataformas políticas de los distintos candidatos, las promesas de campaña y el historial de cumplimiento o incumplimiento de las mismas, en el periodo de campaña. Los electores normalmente querrán conocer la filiación política, las fuentes de financiamiento y otros elementos esenciales que afectan la decisión de apoyar o no a cierto candidato. Tener información suficiente para hacer una elección informada es una importante cuestión de integridad porque su efecto sobre la votación se aborda posteriormente en Acceso a los Medios. Información necesaria para proteger la integridad del proceso También puede usarse la educación electoral para aumentar la transparencia del proceso electoral al tiempo que se construye el apoyo para la integridad de las elecciones. El público necesita tener la tranquilidad de que los administradores electorales están tomando todas las precauciones posibles para asegurar una elección libre, equitativa y confiable, que su voto se cuantificará con precisión y que los resultados electorales representarán la voluntad del pueblo. Además, es necesario dar a conocer los mecanismos básicos diseñados para proteger la integridad del proceso, lo cual normalmente incluye información sobre las características de seguridad de los materiales y procesos electorales, cómo identificar el fraude en el registro y en las mesas electorales y dónde quejarse. La educación electoral también se ha empleado para evitar la violencia en el proceso, como se hizo en las elecciones de 1998 en Camboya (ver el caso de estudio de Camboya en Educación Cívica para Elecciones no Violentas), donde se temió que la violencia perturbaría el proceso:
La NEC (Comisión Nacional Electoral) instituyó la educación contra la violencia. Pidió al rey Norodum Sihanouk que hiciera una declaración en la que condenara la violencia y garantizara el secreto del voto, lo cual hizo. Las ONG's locales distribuyeron veinte mil copias y nueve mil audiocintas de esta declaración en las mesas de votación. Algunos monjes budistas prominentes y el [vicepresidente de la NEC] se presentaron varias veces en televisión y en la radio para enfatizar la no violencia. Después de un aluvión de incidentes, el Segundo Primer Ministro Hun Sen mismo hizo un llamado a sus simpatizantes para que no cometieran actos de violencia o intimidación. 185
PapeletasLas papeletas estandarizadas hace posible contar con un voto secreto. El diseño y tipo de papeleta puede afectar la integridad del proceso. Una papeleta bien diseñada, por ejemplo, ayuda a asegurar que los electores puedan encontrar al candidato de su preferencia y que puedan marcar a efecto de que su elección quede lo bastante clara. Esto puede evitar muchos problemas durante el escrutinio. Hay muchos tipos de papeletas: en papel, mecánicas (ver Mecanismos de Votación ), y muy pronto se podrán utilizar por medio del internet. Cada papeleta necesitará:
Las papeletas grandes con muchos candidatos para distintos tipos de elecciones utilizados en algunos países, por ejemplo, pueden crear confusión a algunos electores. Estas se pueden dividir en papeletas separadas de menor tamaño cada una para un tipo de elección, aunque no se elimina el problema de que los electores pierdan interés o se sientan abrumados antes de finalizar la votación. La posición de la papeleta también puede afectar el comportamiento de la votación por lo que es especialmente importante un diseño neutral de la papeleta. En algunos países, los candidatos son acomodados por grupos contendientes y dentro del éstos, ordenados aleatoriamente o en orden alfabético. En función del sistema, los candidatos pueden también estar en listas de partidos habilitando a los electores a votar eligiendo a todos los candidatos de un partido específico, únicamente marcando la sección correspondiente al partido de su preferencia. En algunas sociedades multi-culturales, el organismo de política electoral necesitará determinar el idioma de la papeleta. Las necesidades de electores analfabetos tendrán que ser consideradas. Este problema es solucionado en algunos sistemas a través del uso de números o logotipos adicionales al texto para identificar tanto a los candidatos como a los partidos. En algunos sistemas también se agregan las fotografías de los candidatos en las papeletas. Protección de la integridad de las papeletas Una vez decidido el diseño de las papeletas, los administradores electorales tienen que asegurar el control sobre el número de papeletas impresas, distribuidas y circuladas. Asimismo, también deben asegurarse que, aunque difícil pero no imposible, no serán manipuladas o pre-marcadas, y que habrá suficientes papeletas en cada sitio de votación el día de la jornada electoral. Ciertos sistemas incluyen características adicionales de seguridad en el diseño de sus papeletas para hacer más difícil una eventual duplicación o alteración de las mismas. Entre estos mecanismos podemos encontrar marcas de agua y el uso de papel especial. Estas características pueden involucrar costos adicionales (ver Consideraciones Presupuestales) que pueden convertirse en un factor determinante, independientemente si son o no utilizados. Para mayor información sobre consideraciones de diseño ver Controles para la Integridad de la Impresión. A efecto de asegurar la protección de las papeletas para evitar su alteración y un posible daño, así como también el legítimo derecho de cada elector para emitir su voto, la buena planeación de los administradores electorales es fundamental. Esto incluye hacer la adecuada estimación del número de papeletas necesarias para cada centro de votación para asegurar que todos los electores puedan ejercer su derecho a la emisión del voto. Si no se cuenta con las suficientes papeletas se puede poner en peligro la integridad de la votación y la validez de los resultados. Por ejemplo, en las elecciones de 1995 en Haití, el grado de migración urbana había sido subestimada, dando lugar a serios problemas justo antes de la votación por no tener las papeletas suficientes. Finalmente esto se resolvió fotocopiando las papeletas la noche previa a la jornada electoral, asegurándose que hubiera el suficiente número, aunque al mismo tiempo, entrando en conflicto con otros mecanismos de seguridad, como el número de folio. El no contar con papeletas suficientes fue también un problema en algunos lugares de durante las elecciones de 1994 en Sudáfrica. Los administradores electorales también deben de asegurar la integridad de las papeletas durante su almacenamiento y distribución para evitar posibles daños o que sean sujetas de alteraciones. La buena planeación con relación al número de paquetes y cantidad de papeletas en cada uno, puede eliminar la necesidad de abrir y hacer un nuevo recuento después de que el impresor las haya entregado. La instrumentación de un buen sistema de seguimiento es esencial para proteger la seguridad de las papeletas (para mayor información ver Distribución y Recuperación y Evaluación.) Cuando se utilizan máquinas de votación, como se hace en varios sistemas, se puede hacer uso de una buena planeación y de mecanismos de seguridad para asegurar la integridad de las máquinas. Los administradores electorales tienen la responsabilidad de asegurar que no haya acceso a personas no autorizadas durante su almacenamiento y distribución en los sitios de votación, antes y después de la jornada electoral, que podrían alterar los resultados de la elección. La supervisión de los partidos políticos también puede jugar un rol importante en el aseguramiento de la integridad de las papeletas. En México, por ejemplo, los observadores partidistas verifican el almacenamiento y distribución de las papeletas. Durante la distribución, las envolturas de los paquetes de papeletas son marcadas y firmadas por todos los funcionarios y supervisores presentes. Esto hace aún más difícil un eventual proceso de desviación, alteración o cambio de papeletas sin que sea detectado. VotaciónLa votación y el conteo de votos son los principales eventos del proceso electoral. La votación es el medio por el cual los electores eligen entre los candidatos que contienden, y su voto colectivo determina quién gana o pierde la elección. Una elección libre, equitativa y creíble requiere que se respete el principio democrático de "una persona, un voto", que sólo las personas elegibles voten, que sólo voten una vez y que su voto sea secreto, emitido libremente sin intimidación o interferencia. Hay diversas partes del proceso electoral que pueden afectar la integridad del mismo y los resultados electorales. Éstos incluyen la cantidad de gente que se presenta a votar, los horarios de votación y la ubicación de las mesas electorales, contar con suficiente material electoral para cada mesa, Acceso a los sitios de votación, Seguridad y si el voto se emite en persona o por correo (ver Voto en Ausencia). El fraude electoral y la intimidación se discuten en Discriminación, Intimidación y Fraude . Cantidad de electores que emiten su voto Los niveles de participación del electorado pueden afectar la integridad y legitimidad del proceso, especialmente si la cantidad de votantes que acuden a las urnas es extremadamente baja. Este problema se puede atribuir a varios factores, como la apatía, la falta de una oferta interesante de candidatos y la sensación de que el hecho de votar tendrá poca repercusión sobre los funcionarios que ganen la elección. Estas cuestiones se pueden resolver mediante programas de educación cívica y votación eficaces. Las inquietudes con respecto a la seguridad, el mal clima u otros factores fuera del control de los administradores electorales también puede incidir sobre la cantidad de gente que se presenta a las urnas. Los administradores electorales pueden abordar cuestiones tales como el acceso a las mesas de votación para planear su ubicación. También pueden trabajar con las fuerzas de seguridad para asegurar que se elabore un buen plan de seguridad. En Estados Unidos por ejemplo, se aprobó el Acta nacional de registro electoral para facilitar el registro de los electores a fin de que más estadounidenses pudieran votar. Como resultado, se obtuvo el registro del 72.7% de la población electoral (1996), que fue el porcentaje más alto de electores registrados desde que comenzó el sistema de registro en 1960. Pero aunque aumentó la cantidad de ciudadanos registrada, la asistencia a las urnas disminuyó en más del 5%.186 Voto obligatorio En algunos países se obtiene un alto índice de participación en todos los grupos sociales mediante el voto obligatorio. En estos sistemas, el voto se considera una obligación cívica así como un derecho de la ciudadanía. Este sistema existe por ejemplo en Australia, donde el voto obligatorio se instituyó originalmente debido al bajo índice de asistencia a las urnas. También se le practica en Brasil, donde el voto es obligatorio para los electores entre los 19 y 69 años de edad, pero voluntario para aquellos entre los 16 y 18 y para los que rebasan los 70 años. Una interrogante en relación a la integridad que surge con respecto al voto obligatorio es si el bajo índice de asistencia a las urnas es una expresión de la falta de satisfacción con las políticas y los candidatos gubernamentales, en lugar de ser resultado de la apatía o la ignorancia. De todos modos, en los sistemas de voto obligatorio los electores pueden expresar su descontento mediante la emisión de papeletas sin marcar. Horario El horario de las mesas de votación puede desempeñar un papel crucial en la integridad de las elecciones. ¿Permanecen abiertas el tiempo suficiente para que todos los electores puedan votar? ¿Están abiertas en día laboral o en día feriado en que las horas laborales no son un factor a considerar? Algunos países abren las mesas electorales durante varios días para asegurar que los votantes tengan tiempo suficiente para votar. Esto a la vez puede hacer surgir conflictos potenciales para la integridad, como la protección de las papeletas en la noche cuando se cierran las mesas. La votación equitativa requiere un horario estándar que se anuncie ampliamente para que todos los ciudadanos sepan cuándo estarán abiertas las mesas, y que estarán abiertas el tiempo suficiente para que todos los electores tengan igualdad de oportunidades para participar. En Nueva Zelandia por ejemplo, la ley requiere que un empleador deje salir a sus empleados a las 3 de la tarde para que todas las personas que laboran puedan votar.187 En el caso de Canadá, el horario de las mesas de votación se amplió a doce horas para que todos los electores contaran con tiempo suficiente para votar. También escalonaron los horarios de apertura y cierre de las mesas a lo largo del país para que la mayoría de los resultados estuviera disponible en aproximadamente el mismo tiempo en todo el país.188 Los horarios escalonados de las mesas de votación pueden generar algunos conflictos de integridad por el hecho de que la votación se hace en diferentes zonas horarias, lo que se discutió en Campaña Electoral. En países grandes, los resultados de la elección se pueden anunciar para las regiones del este del país antes de que los votantes que habitan las regiones del oeste puedan comenzar a votar. En los Estados Unidos, por ejemplo, los votantes que viven en el pequeño estado de Hawai conocerán los resultados de la elección presidencial antes de que puedan comenzar a votar y, a menos que la contienda esté muy peleada, sabrán si sus votos tendrán alguna repercusión o no. En la India, otro país con muchas zonas horarias, el voto se lleva a cabo en días diferentes en distintos distritos. Una de las razones para ello es que las fuerzas de seguridad no se desagreguen y puedan conservar la ley y el orden. También permite a los supervisores cubrir más mesas de votación.189 Los horarios de votación pueden cambiar en algunos sistemas si se necesita posponer la votación para asegurar una elección libre y justa. Esto se discute en Discriminación, Intimidación y Fraude . Personal de mesa de votación y materiales electorales adecuados Para la integridad del proceso electoral, es crucial que los ciudadanos puedan emitir su voto libre y fácilmente. Esto implica que haya suficientes papeletas y materiales electorales en todas las mesas de votación. Como se mencionó en Papeletas, estos materiales deben estar disponibles a tiempo para la apertura de las mesas de votación, que además necesitan contar con personal adecuado. Los funcionarios de las mesas deben satisfacer algunos requisitos profesionales mínimos y estar capacitados para conocer los procedimientos, identificar los problemas de integridad cuando surgen y saber cómo abordarlos. No tener suficiente personal o materiales puede provocar que los electores no puedan votar el día de la jornada electoral. Todo esto requiere buena planeación, adquisiciones, operaciones y administración por parte de los funcionarios electorales. Ubicación de las mesas electorales La ubicación de los sitios de votación puede afectar la integridad del voto, especialmente si no están ubicados en un lugar neutral, de fácil acceso y seguro. Los sitios de votación en las casas de los candidatos o en las oficinas gubernamentales en países en transición pueden hacer que los votantes se sientan intranquilos y temerosos de que el voto no sea secreto. Los sitios de difícil acceso pueden evitar que los electores voten. Algunos de los puntos a considerar para seleccionar un sitio de votación incluyen:
Algunos sistemas usan mesas de votación itinerantes para facilitar el acceso a las personas que habitan en áreas aisladas o que están hospitalizadas o internadas en alguna institución. El voto itinerante comparte la mayoría de los asuntos relacionados con la integridad, como un sitio de votación fijo, así como otras cuestiones implícitas para asegurar que las unidades móviles puedan llegar a los sitios intactas y a tiempo para que los electores que ahí esperan puedan votar. Para mayor información, ver Acceso.
Secrecía del VotoEl voto secreto es un elemento esencial de la integridad porque brinda a los votantes la independencia de elegir según su voluntad. Si el voto se hace en público o puede ser identificado al momento del escrutinio, el elector se sentiría intimidado y podría cambiar su voto. En el caso de los métodos de voto manual que aún se emplean en la mayoría de los países, el voto secreto se obtiene marcando una papeleta estándar en un sitio privado, por ejemplo detrás de una mampara, fuera de la vista de otros. Después se le coloca en una urna donde se mezcla con muchas otras papeletas, lo cual hace imposible rastrearlo a un elector específico. La cantidad de urnas que es necesario mezclar para asegurar el secreto del voto puede ser un conflicto potencial que se discute en Escrutinio. El secreto hace que la intimidación y la coacción sean menos eficaces. También dificulta que los grupos de interés, los sindicatos y los grupos étnicos "entreguen el voto" para ciertos candidatos y partidos políticos. El secreto del voto sólo es eficaz si se respeta, para lo cual es necesario diseñar e instrumentar mecanismos para asegurar que las reglas de privacidad se respeten durante la votación y que nada lo ponga en peligro. En México, la ley electoral responsabiliza a los funcionarios de las mesas de votación del respeto que se guarde al secreto del voto y castiga a aquellos que tienen conocimiento de condiciones o actividades que afectan la libertad y secrecía del voto, pero que no hacen nada para remediarlo. AccesoEl acceso es un factor importante para la integridad. Todos los electores deben tener igualdad de oportunidad para emitir su voto y esto implica contar con acceso a la mesa de votación o a un método alterno. En la mayoría de los sistemas es necesario estar registrado para votar (ver Registro de los Electores). Los electores también tienen que saber dónde se encuentran las mesas electorales y en qué fecha estarán abiertas. Dependiendo del país, las ubicaciones de los sitios de votación se publican en los diarios, se anuncian mediante carteles fuera de los edificios públicos y otros medios, como la radio. En algunos países, se envía una papeleta muestra a los electores, que incluye la dirección de la mesa de votación y un número telefónico para quien desee solicitar información adicional. Es posible que surjan problemas cuando los votantes viven en zonas aisladas. En la India, la Comisión Electoral trata de asegurar que haya una mesa de votación a dos kilómetros de cada elector y que ninguna mesa tenga más de 1,200 electores. En Nueva Zelandia, las instrucciones para el registro del voto exigen que los electores rurales tracen un mapa a sus casas al reverso del formulario de registro para que los administradores puedan saber dónde viven los electores y dónde deben votar. Los electores que están internados en instituciones u hospitales pueden tener dificultades para acceder a la mesa de votación. En algunos sistemas esto se resuelve mediante el uso de liga, y en otros mediante el uso de mesas de votación. En Irlanda, un funcionario presidente especial acompañado de un Garda (oficial de la policía) lleva las papeletas a los electores hospitalizados o en asilos. 190 En el caso de Canadá, Elecciones Canadá ha hecho esfuerzos para lograr que el voto sea accesible para todos los electores canadienses. Estos esfuerzos incluyen la mejoría de algunas prácticas administrativas y la enmienda de algunas secciones del Acta Electoral Canadiense. Estos cambios incluyen:
Asegurar el acceso también puede generar problemas potenciales para la integridad. En el caso de Irlanda, "la ley prohíbe expresamente a los funcionarios de las mesas electorales actuar en seguimiento a las instrucciones escritas entregadas por el elector. La razón de esta prohibición es que las instrucciones por escrito pueden no representar los deseos reales del elector - es posible que una tercera persona las haya escrito, por ejemplo".192 Irlanda también subraya que lleva tiempo ayudar a los electores con discapacidades, a quienes es importante aconsejar que se presenten temprano a votar. "Asistir a un elector puede llevar tiempo y por lo tanto la ley autoriza al presidente de la mesa a negarse a dar ayuda especial durante las dos últimas horas de la votación (el periodo más ocupado) si esto implicaría un retraso u obstrucción para otros electores. Los presidentes de las mesas se muestran renuentes a dejar de ayudar a los electores discapacitados, lo cual no debería ser un problema si se cuenta con cooperación eficaz." 193 Transporte a los sitios de votación El transporte a los sitios de votación es otro conflicto potencial de integridad. Para algunos electores es difícil localizar estos sitios, especialmente si están alejados de las líneas de transporte público. En algunos países, los candidatos o los partidos políticos pueden ayudar a ofrecer transporte a sus simpatizantes. En los Estados Unidos es legal que algunos grupos de interés paguen los costos de transporte de los electores.194 En otros sistemas es ilegal proporcionar transporte a los sitios de votación. El transporte se convierte en conflicto para la integridad si se le usa para desplazar a los electores de un área a otra con el objeto de manipular los resultados de las elecciones. Acceso para los observadores Puesto que el monitoreo del proceso electoral puede ser un importante mecanismo para garantizar la integridad del proceso electoral, el acceso a las mesas de votación para los monitores de los partidos políticos y para los observadores nacionales e internacionales puede ser también un conflicto importante de la integridad. Para monitorear adecuadamente el proceso, los observadores necesitan poder obtener con facilidad una lista de mesas de votación y sus direcciones a fin de que puedan planear una cobertura adecuada durante la observación. El organismo de administración electoral también puede ofrecer acreditación a los observadores para que tengan acceso al interior de las mesas de votación (ver Acreditación de Observadores). En la mayoría de los sistemas es ilegal negar el acceso a un observador o monitor acreditado. Puesto que en algunas formas los medios también sirven como mecanismo de monitoreo, sus representantes necesitan acceso a las mesas de votación para fines de cobertura electoral. Como los observadores, necesitan recibir acreditación oficial adecuada de los organismos de administración electoral para asumir libremente sus responsabilidades de comunicación de la información. Al mismo tiempo, los medios tienen la obligación de no interrumpir las actividades electorales a través de su cobertura, lo cual se discute en Medios de Comunicación.
SeguridadPoder votar en una atmósfera libre de miedo, intimidación o manipulación es un importante principio de la integridad. La seguridad durante el proceso electoral es crucial, especialmente durante la votación, el conteo y la transmisión de resultados. Un ambiente electoral pacífico facilita una elección libre, justa y creíble, y evita los problemas de seguridad que podrían poner en peligro la integridad de los materiales, la participación y los resultados electorales. La seguridad del proceso incluye la de los participantes y la de los materiales y sistemas electorales. Los electores deben poder votar sin miedo y los supervisores deben poder observar sin intimidación. Los candidatos deben poder hacer campañas sin miedo a que sus simpatizantes sufran daños. Para asegurar la integridad, los administradores electorales deben poder planear e instrumentar elecciones sin interferencia, y los materiales electorales deben ser salvaguardados para que no se les manipule a fin de alterar los resultados electorales. La buena seguridad ofrece paz mental que es esencial para un proceso libre y justo. La inseguridad genera miedo y hace que los participantes reaccionen ante lo que consideran pudiera suceder en lugar de a lo que piensan que debe suceder. Mantener la seguridad física durante las elecciones es responsabilidad del gobierno y se logra mediante la intervención de las fuerzas de la policía civil. Los arreglos sobre cómo se maneja la seguridad varían dependiendo del país y de las circunstancias. Un aspecto importante de la integridad es que la aplicación de la ley sea neutral, profesional y equitativa, y que quienes la rompan tengan un juicio justo. Adecuada planeación de la seguridad La buena seguridad requiere planeación, que comienza generalmente mediante la identificación de áreas vulnerables en el proceso electoral y en los sitios físicos que necesitan protección. Una vez identificadas las áreas vulnerables, es posible desarrollar medidas de protección e instrumentar un plan de seguridad electoral. La seguridad electoral también incluye sistemas de control y rastreo para todos los documentos que maneja el organismo de administración electoral, asegurar que la nómina se entregue a tiempo y que los trabajadores de las mesas electorales y los agentes de seguridad hayan recibido capacitación adecuada. La buena coordinación entre el organismo de administración electoral y las dependencias encargadas del cumplimiento de la ley colaboran a la elaboración de un plan de seguridad adecuado. Se puede elaborar un plan de seguridad conjunto, así como establecer un mecanismo de coordinación para facilitar compartir la información y la toma de decisiones. Esto se hace normalmente a nivel nacional, regional y local para ambas instituciones. En Camboya, la seguridad fue un motivo de inquietud en las elecciones de 1998. Aún había elementos activos de Khmer Rouge en el norte, y asesinatos extra judiciales sin resolver en la lucha de facciones que había ocurrido un año antes. La Comisión Nacional Electoral, en coordinación con las fuerzas de seguridad gubernamentales y las ONGs nacionales desarrolló un plan de seguridad de facetas múltiples:
Con la cooperación del gobierno, la Comisión Nacional Electoral también elaboró un plan de seguridad exitoso para la votación y el conteo de las papeletas. Se colocó personal de las fuerzas armadas o la policía y asignado temporalmente a la NEC en cada mesa de votación, pero no usaron uniforme y sólo se les identificaba por una banda de la NEC alrededor del brazo. La baja visibilidad de los soldados y los policías desempeñó un papel muy importante para conservar la paz durante la jornada electoral y para crear una atmósfera que fomentaría la asistencia a las urnas. La NEC también alentó a las ONGs a capacitar a miles de militares, policías y gendarmes como fuerzas para mantener la paz en la elección.195 Para mayor información sobre la capacitación de las fuerzas de seguridad para mantener la paz durante las elecciones en Camboya, ver el análisis del caso Educación Cívica para Elecciones no Violentas. Neutralidad de los funcionarios de seguridad La seguridad adecuada depende de la neutralidad y el profesionalismo de los funcionarios que hacen cumplir la ley. Actúan de manera profesional y tratan a todos con igualdad. La constitución y los derechos civiles de los ciudadanos se respetan y ellos no se involucran en la campaña política o en las intenciones de ningún partido o candidato político. Los funcionarios de seguridad también deben respetar la ley y hacerla cumplir sin recurrir al uso de la fuerza excesiva o la violencia. En algunos sistemas, especialmente en las sociedades que acaban de atravesar por un conflicto o aquellas que viven una transición, los problemas de seguridad pueden provenir de la mala conducta de la policía. Pueden acosar a los electores que se presentan a los mítines o evitar que asistan a las urnas mediante el uso de obstáculos en las vías de acceso. La ley no se hace cumplir y el clima de inseguridad puede permear las elecciones. Asegurar la neutralidad y el profesionalismo de los servicios de seguridad en estas situaciones puede ser difícil. Se puede comenzar adoptando un Código de conducta de cumplimiento de la ley Código de Conducta para Hacer Cumplir la Ley y enfocando la atención del público y el gobierno a la aplicación de dicho código. Protección de las mesas y las oficinas electorales. La seguridad física de los sitios electorales (oficinas administrativas, de registro y mesas de votación) así como de los funcionarios que en ellos laboran fomenta un ambiente en el que el proceso puede administrarse de manera neutral y sin obstrucciones. El hurto de suministros y equipo electoral puede afectar adversamente la integridad del proceso y debe abordarse mediante buena seguridad en sitio, tal como funcionarios de seguridad que controlen las entradas y las salidas, gafetes con fotografía para identificar a los empleados, hojas de firmas para el uso de las instalaciones después del horario de trabajo, así como sistemas adecuados de administración de control del inventario. Los gafetes para los observadores y supervisores también puede ser de ayuda, ya que permiten que los funcionarios de seguridad sepan quién está autorizado para entrar en áreas donde se llevan a cabo aspectos cruciales del proceso. También es importante la seguridad física de las oficinas y el personal electoral. En áreas de alto índice de criminalidad, la seguridad visible en forma de rejas, barrotes en las ventanas, entradas y estacionamientos bien iluminados y oficiales uniformados podrían tener un efecto positivo. En áreas conflictivas, los administradores y trabajadores electorales pueden convertirse en blancos políticos y necesitan salvaguardas adicionales para asegurar que puedan realizar su trabajo en un ambiente seguro. Esto puede ser un reto para países en transición con nuevas fuerzas policiacas y funcionarios electorales nerviosos. (ver Consideraciones Especiales para los Países en Transición). Las amenazas contra el proceso o el personal no tienen que ser creíbles para espantar e interrumpir la maquinaria electoral, así que el miedo ante la inseguridad para los funcionarios y el personal electoral debe tomarse con seriedad y resolverse tan pronto como sea posible. En las mesas electorales, es necesario mantener el orden durante su establecimiento, la votación y el conteo. En algunos países esto se hace directamente mediante la protección policiaca y tomando medidas indirectas, tales como cerrar los bares y las tiendas de vinos y licores durante la votación. Por ejemplo en Filipinas es ilegal servir, vender, comprar o beber licor durante la jornada electoral. 196 La mayoría de las leyes electorales prohíbe el uso de armas de fuego dentro de cierto radio de una mesa de votación. Algunos sistemas cuentan con una persona encargada de la seguridad en cada mesa de votación. Controlan el acceso al edificio, permitiendo que entre una cantidad limitada de electores a la mesa y manteniendo el orden en la fila. Con estas medidas se puede evitar las escenas de aglomeraciones en las mesas de votación, las cuales pueden salirse de control e interrumpir la votación. Las filas ordenadas también brindan menos oportunidad para quienes desean generar trastornos. Para mayor información sobre seguridad en los sitios electorales ver Control del Acceso y de las Filas. Al mismo tiempo, este personal de seguridad no debe intimidar o parecer prejuicioso, o su presencia puede disuadir a los electores de entrar a la mesa. Protección del material electoral Es necesario proteger las papeletas, las hojas de conteo y otros materiales electorales de la duplicación, destrucción o manipulación no autorizada a fin de proteger la integridad del voto. Esta protección debe comenzar a la llegada en el país de dichos materiales o a la entrega de los mismos al organismo de administración electoral, y proseguir durante su almacenamiento y distribución a los sitios de votación. Algunos sistemas requieren que las papeletas se reenvíen a áreas de almacenamiento central después del conteo en caso de que se les necesite para volverlas a contar. En la mayoría de los sistemas se usan talones foliados para rastrear las papeletas. La forma en que éstas se empacan también contribuye a la seguridad. Empacar las boletas en paquetes a prueba de manipulación de diferentes tamaños permite la distribución de la cantidad adecuada de papeletas a cada mesa electoral sin que haya la necesidad de abrir y reempacarlas. Colocarlas en contenedores sellados con los paquetes exactos para cada circunscripción, con los folios, la ubicación de las mesas electorales y el tipo de papeleta marcado por fuera, facilita su almacenamiento y distribución y minimiza las oportunidades para el mal manejo. Protección de los candidatos, los monitores y los electores Los candidatos son blancos verbales para los partidos y los candidatos de la oposición, pero también pueden ser blancos para los actos violentos de quienes quieren interrumpir el proceso o eliminar a las figuras de la oposición. La protección de los candidatos está generalmente a cargo de la policía o de alguna agencia especializada de aplicación de la ley. Además de los candidatos, es necesario proteger los sitios donde se realicen mítines, debates y otros eventos públicos donde gran número de personas se reúnan con fines de campaña. La votación también debe estar protegida. Los electores deben salir de sus casas y votar sin miedo a la violencia en las calles o a la intimidación en las mesas electorales. Necesitan contar con acceso fácil a la mesa. Tener que desplazarse entre individuos o grupos partidarios amenazantes para votar puede reducir la cantidad de gente que acude a las urnas. Las credenciales de registro electoral también deben estar protegidas del hurto o la confiscación no autorizada. Los supervisores también necesitan seguridad para poder observar el proceso, hacer preguntas a los funcionarios, hacer comentarios en las hojas de resumen electoral y firmar las hojas de conteo sin intimidación o miedo a las represalias. Los observadores nacionales en los países en transición pueden sentirse vulnerables a la intimidación y a la violencia, especialmente cuando observan problemas que surgen del partido en el poder o de las fuerzas de seguridad. En el ambiente poco seguro de las elecciones de 1998 en Camboya, los grupos nacionales de monitoreo, tales como COMFREL, "organizaron reuniones en las que los voluntarios discutieron sus preocupaciones sobre las condiciones políticas con los representantes de partido, los funcionarios electorales y las autoridades locales... Este diálogo tuvo un efecto positivo y disminuyó el nivel de violencia durante el registro electoral y el periodo de campaña."197 Las amenazas durante la jornada electoral pueden provenir de dentro o fuera del organismo de administración electoral. En algunos sistemas, los trabajadores electorales descontentos pueden ponerse en huelga antes o después de la votación y apoderarse de los materiales electorales para obtener mejor paga, por ejemplo. Estos problemas pueden minimizarse mediante la planeación y la capacitación adecuadas y el sueldo competitivo. (ver Contratación de Personal y Reclutamiento.) Otra fuente de problemas puede ser los sectores de la sociedad que pueden aprovechar el día de la elección para publicitar sus propios asuntos e interrumpir el proceso. Se pueden manifestar como huelgas en el transporte público o en acción colectiva de las fuerzas de seguridad. Por ejemplo, en Sudáfrica "se prohíben las huelgas y los paros patronales durante la jornada electoral por los empleadores y los empleados del sector de transporte público y de las telecomunicaciones, y no están protegidas bajo los términos del Capítulo IV del Acta de Relaciones Laborales, 1995."198 Código de Conducta para Hacer Cumplir la LeyLa policía, y todos los interesados en hacer cumplir la ley que están inmersos en la seguridad de la elección, ostentan una figura de confianza pública. Sus obligaciones fundamentales son las de proteger la vida y las propiedades, además de asegurar el cumplimiento de la ley. En muchos países que operan bajo el estado de derecho, la población espera que la política sea imparcial, justa y responsable en el cumplimiento del orden público y de las leyes del país. Estos principios deben estar reflejados en los valores institucionales de las agencias encargadas del cumplimiento de la ley, como por ejemplo, los de la Agencia Federal de Investigaciones en los Estados Unidos:
La rigurosa obediencia a los principios constitucionales asegura que, individual y constitucionalmente siempre recordamos que las garantías constitucionales son más importantes que los resultados de una simple entrevista, búsqueda de evidencia o investigación. El respeto a la dignidad de quien protegemos nos recuerda ejercer los poderes para hacer cumplir la ley con moderación y reconocer la natural tendencia humana a ser corrompido por el poder y llegar a ser insensible en su ejercicio. La justicia y la compasión asegura que tratamos a todos con el más elevado respeto a la Constitución, a los derechos civiles y humanos. La integridad personal e institucional nos reafirma que nos debemos a la Nación en un intercambio por la sagrada confianza y gran autoridad conferida sobre nosotros. La mayoría de los sistemas policiales utilizan un código de ética para la conducción de sus agentes y demás personas involucradas en velar por el cumplimiento de la ley. Estos códigos regularmente incluyen:
Para mayor información sobre ética en las fuerzas policiales, ver Law Enforcement Code of Ethics, por la Asociación Internacional de Jefes de Policía. Mecanismos de VotaciónAdemás de la votación mediante las tradicionales Papeletas, se pueden usar máquinas de votar. El uso de estas máquinas electorales mecánicas o electrónicas no ha alterado sustancialmente el proceso de votación, pero ha hecho que el conteo sea más fácil, más preciso y económico, y ha dificultado la alteración de los resultados. Las máquinas electrónicas electorales tradicionales requieren el uso de una palanca para marcar la papeleta o que el elector use un lápiz oscuro que la máquina pueda leer. En el sistema que usa un lápiz oscuro, después de un escaneo óptico, la marca más oscura dentro de un área determinada se cuenta como voto. Uno de los sistemas electorales más recientes (grabación directa electrónica) no tiene papeletas, y los votantes marcan su elección en un medio de almacenamiento electrónico con el uso de un botón que se toca en la pantalla. Algunos electores pueden tener dificultades para comprender el funcionamiento de las máquinas, por lo cual se necesita un buen esfuerzo en la capacitación sobre el uso de las mismas. Para asegurar la integridad de los votos emitidos en una máquina, ésta debe cumplir con los estándares básicos (ver Adquisiciones). En los Estados Unidos, por ejemplo, la Comisión Federal Electoral (FEC) desarrolló estándares después de descubrir que sus primeras máquinas usadas en los años setenta no eran confiables. La Oficina Nacional de Estándares descubrió que una de las causas básicas de los problemas electorales relacionados con las computadoras era la falta de habilidad técnica de los administradores electorales para instrumentar los complejos estándares escritos que se usan de parámetro para probar los sistemas de hardware y software electorales. Como resultado, los estándares nacionales para los sistemas electorales basados en computadora se desarrollaron para que los estados los adoptaran voluntariamente, lo cual de acuerdo con la FEC, eliminó el problema de las máquinas que estaban por abajo del estándar en las elecciones en Estados Unidos. La FEC reconoce sin embargo que los estándares estadounidenses actuales, establecidos en 1990, deben ser actualizados para incluir tecnologías más recientes.200 Los problemas de integridad que surgen durante el escrutinio de las papeletas leídas por máquina incluyen errores mecánicos o el problema de que la máquina no pueda definir la intención del elector que haya hecho una marca extraña en la papeleta. Estas cuestiones se discuten en Escrutinio. Voto en AusenciaLa mayoría de los sistemas permiten cierto tipo de voto en ausencia si el elector es incapaz de votar en persona durante la jornada electoral en la mesa que le corresponde. Algunos sistemas limitan esta forma de votación a los electores que están de viaje fuera del país. Otros permiten que cualquier elector registrado vote en ausencia para que la votación sea más accesible. Aunque puede facilitar el acceso y la votación, asegurar la integridad de una papeleta en ausencia puede ser difícil. ¿Cómo asegurar que los votantes que solicitaron la papeleta la llenaron libremente y sin presión? ¿Y cómo asegurar la identidad del elector, y a la vez respetar el secreto del voto? Votar por correo, o en el futuro cercano por correo electrónico, también obvian la mayoría de las salvaguardas empleadas en la votación hecha en las mesas electorales, tales como entintar los dedos de los electores para asegurar que voten sólo una vez, o comparecer físicamente para se sepa que el elector existe y es elegible. Estas cuestiones deben tenerse en cuenta al diseñar un sistema de voto en ausencia. En el caso de Canadá, el voto en ausencia se permite bajo reglas electorales especiales. Los electores pueden solicitar un equipo de votación, pero la solicitud debe recibirse para cierta fecha. El equipo incluye una papeleta especial y un sistema de sobre múltiple anónimo diseñado para proteger la identidad de cada elector. La papeleta está en blanco y el elector escribe el primer nombre o las iniciales y el apellido del candidato de su elección:
El equipo electoral de la papeleta especial contiene tres sobres. Una vez llenada la papeleta, el votante la inserta en un sobre interior no marcado, la sella y coloca ese sobre dentro de otro, que lleva la información de registro del elector y una declaración. Los sobres enviados a los electores que residen fuera de Canadá y a aquellos que están lejos de sus distritos electorales también incluyen un código de barras para su verificación. El elector firma y fecha la declaración en el sobre exterior, lo sella y lo coloca dentro de un tercer sobre que tiene la dirección, el cual se envía por correo o se entrega ya sea al Director Electoral en Ottawa o, si el elector está en su circunscripción, al director electoral a nivel local. En el sistema canadiense, es responsabilidad del elector conocer los nombres de los candidatos, porque la papeleta está en blanco. También es su responsabilidad reenviarla antes de la fecha límite especificada, para que se incluya en el conteo. Los votantes que soliciten una papeleta para voto en ausencia no pueden votar de otra forma en esa elección. En el caso de Irlanda, la protección contra quienes se hacen pasar por los electores para votar en ausencia incluye solicitar que la declaración del votante sea atestiguada por un Garda (oficial de la policía), antes de marcar su papeleta para reenviarla por correo al director electoral a nivel local.202 El voto en ausencia se está popularizando entre los electores. Estas papeletas pueden determinar el resultado electoral. En las elecciones presidenciales de 1960 en los Estados Unidos, los votos para el estado de California pasaron de John F. Kennedy a Richard Nixon después del conteo de los votos en ausencia. Con la revolución electrónica, el voto por Internet se convertirá en el próximo sistema de voto en ausencia. Habrá que instrumentar salvaguardas para asegurar que este sistema sea honesto y confiable. Para mayor información sobre elecciones y tecnología, ver Índice de Elecciones y Tecnología.
Discriminación, Intimidación y FraudeUna elección puede resultar afectada por la discriminación, la intimidación y el fraude. La discriminación puede provocar que los electores se vean imposibilitados para votar. Es posible que la intimidación afecte la conducta electoral, y el fraude puede alterar el resultado de la elección. Es necesario tomar medidas para asegurar que estos problemas no se generalicen, que se resuelvan de inmediato y que no afecten el resultado de la elección (ver Medidas de Integridad para Protección contra el Fraude). Debido al secreto del voto, es imposible invalidar un voto "contaminado" una vez emitido. Cada voto "contaminado" anula un voto válido, lo cual daña la integridad del proceso. Los problemas pueden tratarse a nivel individual de intimidación o corrupción en pequeña escala. Esto afecta normalmente a los individuos y a su comportamiento electoral, pero no cambia el resultado de la elección. Los problemas también pueden extenderse y generalizarse, lo cual afecta el proceso al punto de que los resultados finales no reflejan la voluntad de los electores. Ambos tipos de problemas deben ser resueltos, aunque los problemas generalizados que despiertan dudas sobre la validez de los resultados deben ser evaluados de inmediato para definir si el problema es tan grave que haya que volver a celebrar las elecciones. Discriminación La discriminación que tiene el objetivo de evitar que ciertos grupos de electores puedan votar no es un problema limitado a un sistema o localidad. Puede presentarse sistemáticamente a través de obstáculos burocráticos en el proceso, tal como impuestos por el uso de las mesas electorales, o mediante individuos que no permitan el acceso de ciertos electores a las mesas. Los obstáculos burocráticos pueden dificultar que ciertos segmentos de la población se registren o voten. Éstos pueden incluir:
El personal de la mesa, los observadores u otras personas pueden impedir la entrada de los electores a la mesa de votación. Estos actos son ilegales en todos los sistemas. En el caso de los Estados Unidos, la discriminación racial en la votación se resolvió mediante el Acta de derechos electorales de 1965. Esta acta fue aprobada en un momento en que la discriminación en algunas regiones del sur del país impedían que los afroamericanos votaran. Para combatir este problema, el acta incluyó algunas soluciones extraordinarias aplicables en las áreas conflictivas durante un periodo limitado. Éstas incluían:
Se programó que estas disposiciones expiraran en 1970 pero se les ha renovado varias veces, y ahora se programa que desaparezcan a finales de 2007. 203 Intimidación La intimidación puede tomar muchas formas, y puede ser sutil o recurrir a la fuerza bruta. Pero su propósito es normalmente intimidar a los electores para que voten a favor o en contra de cierta persona, partido o posición. Las tácticas de intimidación pueden incluir:
Cualquiera puede ejercer la intimidación - un candidato, un monitor de partido político, otro elector, un administrador electoral o un funcionario de gobierno. La mayoría de las leyes electorales clasifican a la intimidación como ilegal. Sin embargo, es difícil probar las formas sutiles de intimidación. En el caso de México, la ley electoral considera ilegal que cualquier administrador o funcionario de partido ejerza presión sobre los electores durante la jornada electoral dentro de las mesas de votación o cuando los votantes están formados en la fila. También es ilegal que hagan propaganda electoral cuando realizan sus labores, o que impidan el voto o ejerzan fuerza física o moral sobre los funcionarios electorales. También es ilegal dar información falsa sobre el desarrollo de la elección y su resultado.204 Fraude El fraude durante la votación se da a nivel del elector cuando las personas no elegibles votan, o cuando las elegibles votan varias veces. Esto se da también a nivel administrativo donde aquéllos con acceso a los materiales o a los sitios electorales delicados pueden llenar urnas con papeletas premarcadas, votar por los electores ausentes o cambiar los resultados en las hojas de informe del escrutinio. A nivel de la votación, las posibilidades para fraude incluyen:
Del lado administrativo, las posibilidades de fraude incluyen:
Medidas de Integridad para Protección contra el FraudeProtegerse contra Discriminación, Intimidación y Fraude durante la votación es responsabilidad del organismo de administración y política electoral y de la aplicación de la ley. Los Observadores de los Partidos Políticos, Observación Electoral Nacional, Observación Electoral Internacional, y los Medios de Comunicación, pueden contribuir a la integridad , así como la participación activa de los electores mismos (ver Every Voter a Poll Watcher (NANFREL)). Si bien "las irregularidades durante la jornada electoral amenazan gravemente la libertad y la justicia en la medida en que son amplias, sistemáticas o decisivas en una contienda reñida", según afirman Elklit Jorgen y Palle Svensson 206, hay que resolverlas. Incluso si no afectan los resultados electorales, afectan la credibilidad del proceso y la legitimidad de los resultados oficiales. Es posible diseñar medidas de protección para los sistemas de administración y operaciones electorales. Algunas medidas que pueden tomarse para minimizar los problemas de integridad durante la jornada electoral incluyen: Sistemas adecuados de administración y operaciones El fraude abierto, así como los problemas operativos, pueden resolverse mediante buena administración supervisión, sobre todo si hay una planeación adecuada y si se desarrollan sistemas que usan mecanismos de revisión y supervisión, los cuales podrían incluir:
Para mayor información sobre la administración adecuada de la votación ver Control de la Votación. Sitios de votación seguros y neutrales Los electores necesitan sentirse protegidos de los activistas políticos y de la presión durante la votación. Los sitios electorales deben ser ubicados un lugares seguros y neutrales, tales como escuelas, centros deportivos o cívicos. No deben estar en una casa o en la propiedad de un candidato o funcionario de partido político. En algunos sistemas, el partido dominante puede controlar las operaciones del gobierno y como resultado, los edificios gubernamentales pueden no ser considerados como localidades electorales neutrales. Los alborotadores deben mantenerse alejados de los sitios de votación, y las multitudes a suficiente distancia como para evitar que obstaculicen el acceso a la mesa electoral. En Sudáfrica los electores deben abandonar la mesa electoral en cuanto voten. En Irlanda, el funcionario presidente puede ordenar el arresto de cualquier persona sospechosa de cometer un delito electoral.207 El sitio electoral debe ser lo suficientemente seguro para proteger los materiales electorales y las urnas. En algunos lugares, se ha sabido que los candidatos que pierden han robado urnas o las han destruido después de las elecciones para invalidar los resultados de esa área. Otra táctica es sustituir las urnas después de la votación. 208 Esto se puede detectar mediante el uso de sellos en las urnas y el monitoreo continuo por parte de los supervisores de los partidos políticos y de los observadores. Para mayor información sobre la seguridad de los sitios electorales, ver Seguridad. Monitoreo adecuado Los supervisores y observadores que vigilan la votación y el conteo pueden deter y detectar muchos de los problemas de integridad. Los supervisores en especial, que pueden impugnar irregularidades en cuanto las perciben, pueden ser agentes eficaces de la integridad (para mayor información, ver Supervisión de la Integridad de la Elección.). En México los agentes de los partidos políticos certifican la autenticidad de los archivos de la jornada electoral mediante su presencia y sus firmas personales. Se les autoriza a firmar las papeletas antes de la jornada electoral y al principio de la votación, para asegurar que las papeletas no estén manipuladas ni hayan sido sustituidas.209 Tener supervisores de diversos partidos políticos junto con observadores nacionales reduce la oportunidad de que los funcionarios de las mesas de votación estén coludidos para manipular los resultados. Los supervisores normalmente firman las hojas de conteo para asegurar que tengan una copia que puedan usar para volver a verificar que los resultados no se alteren posteriormente. Este es un mecanismo importante porque como explicó el anterior MP Ding Tanjuatco en Filipinas:
Una vez terminado el conteo en el precinto, los votos se registran en un documento titulado the Election Return. El intercalamiento de un solo dígito puede añadir cientos de votos a favor de un candidato, y esto es muy fácil de hacer porque en ese momento el grado de atención se ha relajado, y el registro es anticlimático al conteo. La manipulación de los resultados se puede descubrir mediante el conteo paralelo, donde los supervisores de los partidos o los observadores nacionales reportan los resultados de cada mesa, y estos resultados se comparan con los resultados oficiales anunciados por el organismo de administración electoral. Para el uso del conteo paralelo en Indonesia, ver el estudio del caso Monitoreo Nacional e Integridad Electoral. Confirmación de la identidad del elector Para evitar problemas de suplantación de identidad, donde una persona usa el registro válido de otra para votar, algunos sistemas exigen una identificación del elector. Esto permite a los funcionarios de las mesas verificar que la persona que se presenta a votar es la persona registrada. Esto se puede hacer mostrando al funcionario una credencial electoral, o mediante cualquier otro tipo de identificación reconocida. En el caso de Irlanda, los electores sólo pueden votar si el funcionario presidente acepta la identidad del votante. Esto tal vez implique mostrar prueba de identidad al funcionario presidente sin la cual no podrá votar.211 En Sudáfrica, el funcionario electoral puede exigir que se tomen las huellas digitales del elector para asegurar su identidad.212 En otros sistemas, requerir prueba de identidad se considera una forma de acoso o discriminación y está prohibido. En los Estados Unidos, el Acta Federal Electoral no permite que un funcionario electoral exija una identificación al elector. Esto ha conducido a la amplia percepción de que las personas que no son ciudadanas o elegibles pueden votar en lugar de cualquiera que aparezca en el padrón electoral. Varios estados están abordando esta cuestión al proponer que la legislación estatal exija identificación del elector en las mesas de votación. Esto incluye a California, donde:
Bajo el sistema actual, prácticamente cualquiera puede llegar de la calle, firmar en el registro electoral usando el nombre de cualquier elector en el padrón y votar. Una vez emitido el voto, aunque se pueda demostrar que hubo fraude después del hecho, la naturaleza secreta del voto nos impide invalidar el voto ilegal. Con esta reforma que parte del sentido común (exigir que los electores presenten una identificación) podremos mejorar la seguridad del proceso electoral en California. 213 Identificación de los electores que ya votaron Para evitar el problema de que los electores voten más de una vez, algunos sistemas marcan a los electores que ya votaron. Una vez marcado, el elector ya no puede votar. El sistema más común es el de tinta indeleble en uno de los dedos del elector. Otros sistemas aplican sellos en la mano que se pueden ver bajo luces fluorescentes. Para que la tinta sea eficaz, el organismo de administración electoral debe asegurar que haya suficiente tinta para cada elector y que sea lo suficientemente potente para durar a través del periodo de votación. El almacenamiento y distribución de la tinta también se monitorea, ya que la tinta puede ser usada por aquellos interesados en subvertir el proceso para evitar que voten los electores elegibles de la oposición o aquellos a quienes se ha pagado para que no voten. Asegurar la integridad de las papeletas Es importante asegurar que no se hagan copias no autorizadas de las papeletas oficiales, que los electores reciban papeletas no marcadas para la votación y que éstas no se intercambien antes o después del conteo. Para lograrlo, algunos sistemas marcan las papeletas con una marca de identificación. Algunos sistemas usan papel especial o marcas de agua para impedir e identificar la duplicación no autorizada (ver Papeletas). Otros marcan las papeletas al momento de entregarlas a los electores para asegurar que el votante entregue la misma papeleta. En Irlanda y Kenia las papeletas no son válidas sino hasta haber sido selladas por un funcionario. En el caso de México, después de revisar que las papeletas no hayan sido premarcadas, los supervisores de los partidos políticos pueden firmar el reverso de las mismas. En otros sistemas que incluyen a Filipinas y a Sudáfrica, el jefe de la mesa de votación da autenticidad a la papeleta firmando al reverso. Estas medidas pueden impedir la mayoría de los esfuerzos por distribuir papeletas premarcadas entre los votantes o por reemplazar papeletas válidas. Sin embargo, en algunos lugares, estas salvaguardas también se evitan mediante las "papeletas en cadena". Según explica Ding Tanjuatco, ex MP en Filipinas: Algunos candidatos le toman la palabra a los votantes comprados. Sin embargo, si quieren asegurarse de que su dinero rinda frutos, pueden emplear el método de papeletas encadenadas o "lanzadera". Al principio del día, todos los votantes comprados se reúnen en un lugar y, en cuanto abren las mesas electorales, uno de ellos asiste al sitio de votación. Después del proceso de identificación habitual, obtiene una papeleta del funcionario de la mesa, que después se lleva con él a la casilla electoral. Protección de las papeletas para voto en ausencia Votar mediante papeletas para voto en ausencia aumenta las posibilidades de fraude ya que la mayoría de los sistemas no requiere la presencia física del elector en ningún paso del proceso. Los administradores electorales pueden incluir mecanismos para proteger el secreto del Voto en Ausencia pero sigue siendo difícil detectar individuos que votan más de una vez usando distintos nombres. En el caso del estado estadounidense de Arkansas, el Secretario del estado tiene la intención de establecer medidas de seguridad más eficientes para el voto en ausencia en su estado. Ha propuesto que el elector se limite a recoger y entregar cinco papeletas al funcionario del condado para cada elección, que sólo se permita una papeleta por sobre y que el elector registrado firme por fuera del sobre enviado por correo para que el funcionario del condado pueda verificar la firma contra el registro del elector. 215 Otros sistemas, como el danés, protegen el voto preelectoral al exigir que se haga en persona en la oficina de registro nacional y sólo después de presentar documentos de identificación. Uso del equipo apropiado El uso del equipo adecuado puede minimizar algunos problemas de integridad. Por ejemplo:
Para mayor información sobre el equipo adecuado, ver Equipamiento para la Jornada Electoral. Seguridad adecuada Un voto libre y justo requiere seguridad adecuada. Esto es importante tanto dentro como fuera de la mesa de votación y se aplica a los electores, al personal de la mesa, a los supervisores y a los materiales. Para mayor información, ver Seguridad. Aplicación de las leyes La aplicación de las leyes electorales y criminales es una clave disuasiva. La aplicación adecuada de la ley requiere que se investiguen los incidentes, que se investigue a los sospechosos y que se enjuicie a quienes la han roto. Quienes son culpables de un delito deben pagar por sus acciones y ser sentenciados de acuerdo con lo que la ley disponga. La ley debe hacerse cumplir con imparcialidad y equidad. La mayoría de los sistemas no permite que los funcionarios de alto nivel ni otras personas en el gobierno tengan inmunidad ante la ley. Juicio y despido del puesto para quienes sean culpables de fraude electoral puede desincentivar el fraude electoral. En 1994 un juez federal despidió a un senador estatal de su puesto por cometer fraude electoral y otras 16 personas se confesaron culpables o fueron enjuiciadas por fraude al votar en ausencia.216 Para mayor información sobre la aplicación de la ley y juicio legal ver Aplicación de la Ley sobre Integridad Electoral. Educación para los electores Evitar la compra de votos o la manipulación de la votación mediante tácticas de intimidación puede ser difícil, especialmente en países con altos índices de subempleo, con bajos ingresos y problemas de seguridad. Los electores pueden no estar al tanto de sus derechos, de los mecanismos que se usarán para proteger el secreto del voto o de las intenciones de quienes compran votos. Un buen programa de educación electoral puede lograr que los votantes estén más conscientes de sus derechos, a dónde dirigirse para reparar y la forma en que el sistema debe funcionar. También puede explicar los efectos de la corrupción y la necesidad de contar con integridad en el servicio público y en el proceso electoral. Para mayor información, consultar Educación Electoral. Cambio de fechas y horarios para la votación Si algo va muy mal, y es imposible tener una votación libre y justa en ciertas localidades, las autoridades de administración electoral pueden considerar cambiar las fechas y horarios de la elección. El rango de los cambios depende normalmente del tipo de elecciones que se celebrarán y de las dimensiones del problema. En sudáfrica, por ejemplo, se permite un aplazamiento general de las elecciones si es necesario para asegurar elecciones libres y justas. También permite que haya repeticiones de la elección en ciertas mesas de votación o diferentes horarios de votación para diferentes mesas. También puede ampliar el horario en algunas mesas hasta media noche de la jornada electoral o cerrar temporalmente una mesa si "resulta temporalmente imposible celebrar elecciones libres y justas en dicha mesa."217
EscrutinioPueden surgir problemas de integridad en varias etapas del escrutinio, ya sea a nivel de la mesa de votación donde se cuentan las papeletas individuales o en la compaginación de los totales de las mesas electorales. Es posible que sean resultado de un verdadero error, o bien un acto deliberado para manipular el resultado. Los votos contados a mano pueden estar sujetos a errores matemáticos u a otros errores humanos. El escrutinio mediante máquinas puede ser más exacto, pero una máquina no puede determinar la intención del elector si la marca que hizo en la papeleta no está en el sitio exacto que la máquina lee. Algunas de las cuestiones de integridad relacionadas con asegurar un escrutinio válido y preciso son: Momento y ubicación del escrutinio El momento en que se realice el escrutinio puede afectar su integridad. Cuanto más tiempo permanezcan las papeletas sin contarse, mayor tiempo habrá para manipularlas. El consenso general es que el escrutinio debe hacerse tan pronto como se cierre la mesa de votación. Al mismo tiempo, deben cumplirse ciertas condiciones mínimas, como por ejemplo contar con luz y seguridad adecuadas así como con la presencia de los monitores. Cuando la intimidación es un problema, el escrutinio a nivel de una mesa individual puede resultar problemático. Puede haber problemas de seguridad o de identificación de las tendencias electorales de un pequeño grupo de electores. Cuando esto es un conflicto, es posible desplazarse a una ubicación regional donde se puedan mezclar las mesas para el escrutinio. Esta disposición se incluye en las leyes electorales de varios países, incluyendo a Sudáfrica, que da a los administradores flexibilidad al permitir que el escrutinio se desplace a fin de "asegurar elecciones libres y justas".218 Asegurar que la intención del elector se tome en cuenta Los electores pueden marcar sus papeletas sin respetar exactamente los espacios designados, lo cual puede generar un conflicto en la forma de contar. Una aplicación demasiado estricta de dónde deben marcar su voto puede traer como consecuencia la invalidación de votos que de otra forma serían válidos. En un país con bajas tasas de alfabetización, esto puede despertar dudas sobre la integridad. Por ejemplo, Mozambique usó esta interpretación estricta en su primera elección en 1994. Aun si era claro por quién había votado el elector, por ejemplo, al marcar la cara del candidato en lugar de la caja correspondiente, el voto se anulaba. No marcar el espacio con precisión también es un problema con las papeletas para máquina de votación, ya que la máquina sólo lee los espacios marcados en las cajas. Nueva Zelandia aborda esta cuestión mediante una clara prueba de intención: "Aunque el elector no haya marcado su voto en obediencia estricta a las instrucciones, la prueba definitiva para decidir si el voto se debe contar es la claridad de la intención del elector."219 Asegurar que los votos de los electores no sean identificables El secreto del voto se mantiene cuando las papeletas no están marcadas con algo que pueda identificar al elector. Si las papeletas se validan mediante un sello o firmas, el uso de una marca estándar puede ayudar a asegurar que estas marcas no puedan usarse para relacionar a la papeleta con el elector. La educación electoral también puede enfocarse en asegurar que los votantes sepan que no deben poner su nombre o alguna otra marca de identificación en su papeleta. Mantener el secreto del voto puede ser un conflicto cuando los votos se cuentan en pequeñas cantidades. Si una mesa tiene unos cuantos electores y los votos se cuentan en esa mesa, será claro cómo votaron las personas. Esto también puede aplicarse para identificar votos colectivos, tales como la forma en que un poblado votó, lo cual puede convertirse en un conflicto en países que pasen por una transición o que tengan problemas de intimidación, como se discutió anteriormente en el apartado de Momento y ubicación de los sitios de votación. Por ejemplo, en las elecciones de 1998 en Camboya, el escrutinio se hizo a nivel de mesa electoral, pero los observadores electorales nacionales y los candidatos de oposición presionaron para que se hiciera una revisión a la ley electoral que permitiera la mezcla de las papeletas de poblados diferentes. Esta mezcla se aprobó y evitó la identificación de la forma de votación por poblado. Creó, sin embargo, problemas para los monitores, a quienes les pareció difícil cubrir adecuadamente los sitios de consolidación donde varias mesas se contaron simultáneamente. Asegurar la exactitud en el escrutinio El escrutinio debe ser preciso para reflejar los votos emitidos. Como en el caso de asegurar una votación libre y justa (ver Medidas de Integridad para Protección contra el Fraude)los problemas de escrutinio pueden minimizarse:
Escrutinio por máquina La nueva tecnología está cambiando la forma en que votan los electores. El voto electrónico o el uso de papeletas contadas en máquina se popularizando. Siempre y cuando la máquina cumpla con los estándares mínimos (ver Mecanismos de Votación ), electronic el escrutinio electrónico de votos generalmente puede brindar un escrutinio rápido y exacto. Las máquinas de escrutinio eliminan la subjetividad implícita en la evaluación de la validez del voto y puede asegurar un escrutinio imparcial, pero las máquinas no pueden definir la intención de un elector que haya hecho una marca extra en el papel o que no haya marcado el lugar correcto que la máquina lee. Esto puede invalidar un voto válido y genera un motivo de conflicto de integridad. Los electores necesitan estar concientes de cómo usar y marcar correctamente una papeleta leída por máquina, y esto puede hacerse mediante un programa de educación electoral. Las máquinas de escrutinio también eliminan muchos de los errores humanos así como las oportunidades para manipular el proceso y la consolidación de resultados. Sin embargo, las máquinas no son infalibles y si no se les programa y mantiene adecuadamente, pueden cometer errores. Por ejemplo, en las elecciones de 1998 en los Estados Unidos en Hawaii, siete unidades electorales de las 361 empleadas tuvieron problemas para leer las papeletas, debido a la oclusión de los lentes o a los cables y cabezas de lectura defectuosos. Puesto que fue una contienda muy cerrada, el candidato que perdió sintió que los resultados de esas siete máquinas podrían haber alterado el resultado de la elección. La legislación de Hawai ordenó una revisión electoral a nivel estatal - la primera en la historia del estado. Se formó un comité para supervisar el escrutinio. El Comité de Supervisión descubrió que las máquinas habían estado defectuosas, pero que el recuento no había cambiado los resultados electorales. Su informe concluyó que "las elecciones son mucho más complejas de lo que el público supone y los procedimientos tienen muchas más salvaguardas incluidas de lo que la mayoría de la gente está consciente."222 Este tipo de Supervisión oficial ayuda a asegurar la integridad del escrutinio y la precisión del proceso. Quejas y ApelacionesEl proceso de apelación y la adjudicación de quejas son partes esenciales de una elección libre y justa. Aquellos que piensan que no han sido tratados con equidad o que tienen una queja válida deben contar con la oportunidad y con los mecanismos para buscar resarcimiento. El proceso de apelación puede detectar y corregir acciones fraudulentas así como errores genuinos. Una queja justa y un proceso de apelación también pueden reivindicar a los administradores electorales y exponer a quienes hacen acusaciones fraudulentas o injustificadas. Algunos candidatos y partidos pueden rehusarse a aceptar una derrota electoral y acusar de fraude o manipulación sin fundamentos. Algunos candidatos pueden tener fundamentos y evidencia para probar sus cargos. La investigación con respecto a los problemas de las máquinas escrutadoras en las elecciones hawaianas de 1998 (ver Escrutinio), demostraron que hacer una investigación oportuna y pública aumentaba la transparencia así como la confianza del público en la integridad del proceso. En este caso, sintieron que era importante disipar los cargos infundados:
Las soluciones fáciles para resolver problemas reales o imaginarios en las elecciones pueden traer como resultado un debilitamiento del proceso. Este es demasiado complejo para justificar acciones superficiales de quienes no tienen experiencia en la administración del mismo...Esta revisión será aceptable para las personas razonables. Es improbable que todos los cargos, dudas o preocupaciones sean totalmente resueltas a la satisfacción de aquellos que basan sus juicios sobre el miedo y la sospecha sin pruebas concretas de lo que aducen. La democracia es un proceso frágil, demasiado importante para todos nosotros como para permitir acusaciones infundadas o sin evidencias.223 La integridad electoral requiere de la disposición del organismo de administración electoral y del sistema de justicia para manejar las quejas de manera eficaz. También exige la disposición del reclamante para recurrir a un mecanismo oficial de quejas y para respetar su decisión. Las quejas y el proceso de apelación deben tomarse con seriedad y contar con sistemas eficaces diseñados para poder evaluarlas y resolverlas de modo oportuno y eficiente (ver Manejo de Quejas e Impugnaciones.) En las elecciones de 1998 en Camboya, "la NEC (Comisión Nacional Electoral) no comprendió la importancia de manejar estas quejas de manera transparente, directa y delicada. El CPP (Partido Popular Camboyano) presionó a la NEC para realizar el proceso de quejas apresuradamente. Esto sólo incrementó las sospechas de los partidos de oposición. Como consecuencia, la reputación de la NEC sufrió daños irreparables."224 (Para mayor información sobre los problemas del proceso de quejas en Camboya, ver el caso de Mecanismos para la Resolución de Controversias Electorales) Las instituciones que manejan las quejas y las apelaciones diferirán de acuerdo con el sistema electoral y judicial del país. Algunos sistemas recurren a los organismos de política y administración electoral para manejar las quejas y las apelaciones electorales. Otros sistemas usan una corte especializada, como una corte electoral. Algunos sistemas, como el danés, recurren a la legislatura. De acuerdo con la constitución danesa, el Folktinget determina la validez de la elección de sus miembros y es el único juez en materia de elegibilidad.
Las decisiones en cuestiones relacionadas con la aprobación de las elecciones son responsabilidad del parlamento mismo, en cumplimiento con la teoría parlamentaria tradicional y con las teorías de representación. Desde 1920 ninguna elección se ha declarado invalidada, lo cual traería como consecuencia una segunda votación.225 Por otra parte en Sudáfrica, las quejas se presentan primero ante la Comisión Electoral y después se hacen las apelaciones ante la Corte electoral. Sin embargo, "no puede dejarse de lado una elección debido a un error en la conducta de dicha elección o al hecho de dejar de cumplir con este Acto, a menos que el error o la omisión afecten materialmente el resultado de la elección." 226 Lo anterior enfatiza la importancia de documentar adecuadamente una queja para que el órgano de revisión pueda determinar su validez, así como los alcances del problema. Para mayor información sobre el proceso de impugnación y quejas, ver: Impugnación de los Electores y Impugnaciones a la Validez de las Papeletas de Votación. Recuentos Los recuentos se llevan a cabo en casos donde le candidato o el partido impugne el escrutinio de los votos porque tienen motivos para creer que este proceso fue impreciso, ya sea debido a que las papeletas se contaron o rechazaron de manera inadecuada o porque los funcionarios de las mesas hicieron incorrectamente la suma oficial. En algunos sistemas se hace un recuento automático cuando los resultados son muy cercanos. En el caso de Canadá, se hace un recuento automático si hay una diferencia de menos de un milésimo del total de votos emitidos en la circunscripción entre los dos candidatos principales. El director electoral a nivel local solicita el conteo judicial y luego lo notifica al candidato por escrito. Los ciudadanos también pueden pedir al juez que efectúe un recuento judicial presentando un affidávit a los cuatro días del escrutinio oficial.227 Para asegurar la integridad del recuento, éste se hace generalmente en un periodo corto después de recibir la queja, a fin de asegurar que las papeletas no se destruyan o se alteren. Normalmente hay monitores y observadores que vigilan el recuento para asegurar que se haga con precisión. Revisiones administrativas Las revisiones internas pueden correr a cargo del organismo de política o de administración electoral y son habitualmente el primer paso después de recibir una queja. Estas revisiones son parte de los chequeos y revisiones internas en la mayoría de las administraciones electorales. Las revisiones pueden referirse a casos de personas que tuvieron problemas para registrarse ya sea como electores o como candidatos, a conflictos de registro de partido o a impugnaciones sobre el registro, la votación o el escrutinio. Para asegurar la integridad en el proceso de revisión, la decisión del organismo de administración electoral está normalmente sujeta a la apelación. Esto permite a la persona que presentó la queja solicitar la revisión de la decisión con una institución de mayor nivel, tal como un tribunal constitucional u otra entidad judicial. Como se describe a continuación, el proceso de apelación sirve como una revisión para las decisiones hechas por la mesa inicial de revisión y puede impedir la toma de decisiones arbitraria o prejuiciosa. En la mayoría de los sistemas, las quejas que implican actividades criminales se manejan por separado a través del sistema judicial criminal. Apelaciones Las apelaciones son parte de un proceso electoral libre y justo. Pueden ser una de las formas de revisar las decisiones tomadas por un tribunal de menor nivel o una revisión administrativa de quejas. Cada sistema maneja sus apelaciones de modo diferente, de acuerdo con sus marcos legales e institucionales, pero es importante contar con un sistema simple que pueda revisar decisiones más sencillas de manera sistemática, neutral y oportuna. En Irlanda, por ejemplo, El resultado de una elección presidencial puede ser cuestionado mediante una petición ante la High Court (una de las dos ramas del Tribunal Supremo, con competencia para conocer de causas civiles que excedan cierta cuantía), presentado por el Director de Acusaciones públicas, un candidato o un agente del candidato en la elección. Es posible presentar una petición si la High Court otorga permiso para hacerlo. La solicitud de permiso para presentar una petición debe hacerse en un plazo de siete días a partir de la declaración de los resultados de la elección. La High Court debe determinar el resultado correcto de la elección en el juicio de petición de elección, y para este fin puede ordenar el recuento de los votos o la repetición de la votación en algún distrito, o puede declarar nula la elección, en cuyo caso se celebrará una nueva elección. Su decisión es definitiva, sujeta sólo a apelación en cuestiones legales ante la Suprema Corte.228 Por otra parte en India, una vez que el proceso real de las elecciones ha comenzado, el sistema jurídico no interviene en la celebración de la votación. Una vez completada la votación y declarado su resultado, la Comisión Electoral no puede revisar sus propios resultados. Es posible hacerlo sólo como resultado de una petición electoral presentada ante un tribunal.229
Resultados OficialesEl último paso que deben realizar los administradores electorales es anunciar los resultados oficiales, que deben reflejar con precisión los votos totales e incluir la resolución oficial con respecto a las papeletas y escrutinios que generan controversia. Asegurar resultados precisos es un factor esencial para la integridad electoral. Es posible recurrir a la manipulación del resultado oficial como "mecanismo de último recurso"230 mediante el cual las victorias se exageran y las derrotas se corrigen. En estos casos, los resultados oficiales pueden no reflejar la voluntad de los electores, lo cual daña la integridad de la elección. La integridad de los resultados oficiales puede protegerse usando las mismas salvaguardas que se usaron para proteger la integridad del voto (ver Medidas de Integridad para Protección contra el Fraude) y Escrutinio. Estas incluyen tener sistemas eficientes con mecanismos de control adecuados y buena supervisión. El monitoreo continuo de observadores y supervisores durante el escrutinio puede impedir la manipulación de los resultados. Los supervisores pueden comparar su conteo paralelo de votos con los resultados oficiales y reportar de inmediato las diferencias tanto en el sistema oficial de quejas como en la prensa. Publicar los resultados oficiales de manera oportuna también es importante. Cuanto más tiempo lleve publicarlos, mayor tiempo habrá para manipular las cuentas. Un retraso prolongado en la publicación de resultados, aunque sean exactos, puede despertar sospechas de alteración que podrían dañar su credibilidad cuando al fin se les dé a conocer. En Sudáfrica, la publicación de resultados oportunos está asegurada por "la comisión (que) puede determinar y declarar el resultado de una elección sin haber recibido los resultados de todos los sitios de votación, si: a) la espera de los resultados de todas las mesas de votación retrasaría indebidamente y sin motivo la determinación y declaración del resultado de la elección; y b) no es probable que los resultados pendientes tengan una influencia real sobre el resultado general de esa elección." 231 Toma de posesión El paso final de un proceso electoral válido es que quien gane la elección tome posesión de su cargo. En las democracias más establecidas, la transferencia del poder de un funcionario electo a otro es rutinaria y no es motivo de conflicto, pero en países en transición, tales como Angola o Myanmar, este paso final puede ser difícil y terminar de manera abrupta con el proceso de elección democrática. En las sociedades que acaban de atravesar por un conflicto o en países con un historial de gobiernos no democráticos, es importante abordar directamente esta cuestión en el proceso de planeación. Celebrar una elección precisa, transparente, libre, justa y creíble (ver Principios Guía) puede ayudar a minimizar los pretextos que ponga el perdedor para no aceptar los resultados electorales. Los escrutinios paralelos precisos hechos por los partidos políticos pueden ayudar a validar los resultados. Las misiones de Observación Electoral Internacional pueden certificar una elección y sus resultados como "aceptables". Todo esto dificulta que el perdedor pueda justificar su rechazo. Sin embargo, si el partido en el poder que controla el aparato de seguridad o una facción militarizada se rehúsa a aceptar los resultados electorales, queda fuera del control del organismo de administración electoral, y se convierte en un asunto que se resuelve normalmente a nivel político. Integridad en la ParticipaciónLas elecciones no se llevan a cabo en el vacío. Los administradores electorales establecen un marco y los procesos mediante los cuales los partidos políticos, los candidatos y los electores participan. Es esencial para la integridad contar con participación genuina en las elecciones. Los partidos políticos necesitan postular a sus candidatos para que el proceso sea competitivo. Los candidatos deben hacer campaña para dar a conocer sus plataformas políticas de forma que puedan obtener el apoyo de los electores. Los grupos de interés trabajan para motivar a la opinión pública a fin de apoyar a ciertos candidatos o causas, y los electores participan discutiendo asuntos de política, trabajando en las campañas y votando el día de la elección. La participación es un factor importante en elecciones democráticas, y para que éstas sean creíbles, libres y justas, deben celebrarse con el mismo grado de integridad como el de la administración electoral. Los principales participantes en una elección son: Partidos Políticos y Candidatos; Grupos de Interés que están interesados en influir sobre el resultado de las elecciones; los grupos de interés que vigilan los intereses del público (ver Organizaciones no Gubernamentales); y los Electores mismos. La participación de los monitores electorales se discute en Observadores de los Partidos Políticos. Partidos Políticos y CandidatosLos partidos políticos son grupos organizados que contienden en las elecciones para obtener cargos públicos, operar en el gobierno y determinar la política pública. El organigrama de los partidos políticos difiere dependiendo del Contexto Social y Político de cada país pero todos comparten los mismos intereses de postular candidatos y ganar elecciones. Mediante este interés, los partidos políticos pueden contribuir a mantener la integridad al monitorear el proceso electoral para asegurar que ningún partido reciba trato preferencial (ver Observadores de los Partidos Políticos). También publicitan causas políticas, estimulan el interés en el proceso político, reclutan candidatos y llevan a cabo las elecciones. (para mayor información ver Partidos y Candidatos). Muchos sistemas electorales permiten la postulación de candidatos independientes sin filiación partidista, y tanto ellos como sus supervisores cumplen las mismas funciones de integridad que los candidatos de los partidos políticos. Para que haya elecciones libres y justas, el funcionamiento interno del partido político debe ser transparente, tan libre y limpio como el proceso electoral mismo. Esto implica que los mecanismos para la selección de candidatos sean transparentes, justos, y no discriminatorios. La legislación que cubre la actividad de los participantes y la reglamentación interna de los partidos políticos hacen responsables de sus acciones a los líderes de partido. Los partidos políticos no siempre han sido modelos de transparencia e integridad en su lucha por los cargos públicos. En los Estados Unidos, algunas organizaciones regionales o locales de partidos políticos han sido llamadas "máquinas políticas". Este nombre provino de los partidos que operaban como máquinas bien aceitadas manejadas por un jefe, un pequeño grupo de líderes autocráticos, cuyas órdenes eran ejecutadas por un pequeño grupo de miembros leales. Estas máquinas eran conocidas por sus métodos poco éticos de mantenerse en los cargos públicos mediante el uso de sobornos, influencias, chantajes, control sobre las postulaciones y fraude electoral. El poder de estas máquinas políticas se redujo mediante la introducción de elecciones internas de partido (primarias) a fin de seleccionar al candidato del partido, y el activismo de la ciudadanía para restaurar un gobierno limpio y responsable. (Para mayor información sobre este tema, consulte Revisión Histórica.) Tener un partido político que actúa de manera ética y legal durante el proceso electoral es un mecanismo eficaz de integridad electoral. Puede reducir los intentos de manipular el proceso y ayuda a asegurar que los administradores electorales y demás participantes se responsabilicen por sus actos. En general, la integridad en la participación de los partidos políticos incluye: Selección de candidatos abierta y justa Uno de los fines principales que persigue un partido político consiste en seleccionar candidatos y ayudarles a ganar un cargo. Para fines de integridad electoral, el candidato seleccionado debería ser el que cuente con el mayor apoyo en su partido. En algunos sistemas, los jefes de partidos políticos o los pequeños grupos elitistas dentro de un partido seleccionan a los postulados, que quedan en deuda con los jefes, quienes esperan favores y otras formas de trato preferencial. Esto también puede aplicarse a los donadores principales de fondos para los partidos que pueden intentar "comprar" candidatos (para mayor información sobre este tema, ver Financiamiento de las Campañas.) Una forma de abrir la selección de los postulados es elegirlos por votación. En los Estados Unidos el poder de los jefes de partido se vio disminuido mediante la introducción de la elección "primaria" que abrió el proceso de nominación e hizo que la selección de candidatos postulados fuera más representativa y democrática. Un sistema primario puede dar a los miembros de partido de menor jerarquía mayor voz en los asuntos del partido y permite liberarse de los líderes partidistas impopulares pero fuertemente afianzados dentro del partido. En los Estados Unidos, las autoridades electorales estatales y las del condado celebran las elecciones primarias con fondos de los contribuyentes. Añaden un nivel más al sistema electoral estadounidense, pero han eliminado las convenciones o las reuniones a puerta cerrada (caucus) casi por completo como medio para lograr que los partidos principales postulen a sus candidatos. Las primarias pueden restringirse a miembros del partido ("primarias cerradas") o abrirse para todos los electores registrados ("primarias abiertas"), dependiendo de las reglas del partido y del sistema electoral. El conflicto electoral potencial relacionado con las primarias cerradas es que los electores deben expresar su filiación partidista al momento de registrarse. Los electores que no quieren tener una filiación política oficial con algún partido político no pueden votar en una primaria cerrada. La cuestión de la integridad que surge en una primaria abierta es que los miembros de otros partidos políticos pueden seleccionar a los candidatos de otro partido - presumiblemente seleccionando al más débil para que el candidato de su propio partido pueda ganar en la elección general. El caucus (o reunión del partido) es otro mecanismo para seleccionar candidatos del partido. En este proceso pueden participar sólo los líderes del partido o también los miembros de menor jerarquía. Los conflictos de integridad que surjan por recurrir a un caucus incluyen su naturaleza con frecuencia no representativa, la falta de separación de los poderes dentro del partido, el uso de tratos secretos e intercambio de favores para manipular el proceso, y el uso del "snap caucus" mediante el cual los pequeños grupos elitistas controlan el proceso de nominación al no notificar a todos los participantes elegibles que se sostendrá una reunión. Puede sin embargo crear acuerdos entre las diferentes facciones de un partido y cuesta menos, lo que lo hace más accesible para algunos partidos. Celebración de una campaña electoral limpia Los partidos políticos y los candidatos participan en una elección llevando a cabo una campaña para persuadir a los electores de que voten por ellos el día de la elección. Algunas cuestiones involucradas con tener un ambiente que fomente una campaña libre y justa incluyen la libertad para hacer campaña (ver Campaña Electoral) y Acceso a los Medios. Celebrar una campaña electoral limpia ayuda a que los partidos mantengan su integridad y la del proceso. Una campaña limpia implica la participación justa y el cumplimiento con los reglamentos que la rigen. Aunque se supone que la contienda electoral debe ser un proceso pacífico, las campañas están diseñadas para motivar a los electores y crear asociaciones entre los candidatos y algunas causas o emociones específicas. Puesto que nadie está seguro de si los electores votan por o contra los candidatos, éstos recurren con frecuencia a medidas de ataque. Se enfocan en los aspectos negativos de los otros candidatos y en los motivos por los cuales creen que dichos candidatos no están calificados para ser líderes. Con creciente frecuencia esto puede incluir exponer la vida personal y los defectos personales de otros candidatos, en lugar de atacar sus posturas políticas. La calidad de la campaña y la ética que debería usarse en ella se discuten en Campañas sobre Comportamiento Ético. Las campañas se han convertido en empresas costosas, cuyos gastos aumentan año con año. Hay estudios que indican que el candidato que invierte más dinero es generalmente quien gana la elección. En el estado de California en los Estados Unidos, el Secretario Estatal comparó los gastos de los candidatos victoriosos y los perdedores para las elecciones de la Asamblea estatal. Los ganadores siempre habían gastado más que los perdedores. El costo promedio de un ganador postulado para la Asamblea Estatal en 1976 era de alrededor de 40,000 dólares, pero para 1998 era de casi 250,000 dólares. El gasto de los candidatos derrotados no aumentó desde 1976 y la proporción de gastos entre los ganadores y los perdedores aumentó de aproximadamente 3 a 1 en 1976 a 14 a 1 en 1998. 232 La necesidad de recaudar grandes cantidades de dinero que se requieren para ganar una campaña puede despertar dudas sobre la integridad. ¿De dónde proviene este dinero? ¿Cómo y cuándo se gasta? ¿Quién lo dona está comprando acceso o trato especial? ¿Es posible que un candidato permanezca imparcial después de haber sido electo gracias a la gran contribución hecha por alguien en alguna organización? Para asegurar la limpieza en la campaña, la mayoría de los sistemas electorales han adoptado algún tipo de reglamento para el financiamiento de las campañas Financiamiento de las Campañas y han empezado a reglamentar las actividades de los activistas de los grupos de presión (ver Grupos de Interés).
Campañas sobre Comportamiento ÉticoLas campañas son eventos en donde los electores reciben información acerca de los partidos políticos, sus candidatos y su plataforma política. Los electores utilizan esta información para elegir al candidato de su preferencia de entre los partidos y candidatos contendientes el día de la jornada electoral Para que los electores estén en condiciones de hacer una elección razonada e informada, necesitan contar con información clara y precisa sobre los candidatos y sus plataformas electorales. Necesitan estar preparados para tomar una decisión sobre quién votar dentro de un contexto seguro libre del temor o de la intimidación. La integridad se ve afectada cuando los electores no pueden asistir a un mitin de campaña, o cuando apoyando abiertamente a un partido o candidato político, son presionados por los seguidores de otro partido político. Los candidatos y los partidos políticos necesitan del apoyo de los electores para ganar una elección. Es necesario que estén preparados para hacer llegar su mensaje a los electores sin interferencia alguna, sin tener que recurrir a la violencia o a tácticas sucias. Las campañas sobre el comportamiento ético de los partidos, candidatos y sus seguidores tienen un impacto directo sobre la integridad del proceso electoral. Las campañas sobre comportamiento y trato inmoral que afectan indirectamente los resultados de la elección y el proceso, no nos permiten contar con una elección libre, justa y creíble. A efecto de asegurar la integridad en las campañas electorales, la mayoría de los sistemas electorales necesitan conducir sus campañas:
Códigos de conducta para los partidos políticosAlgunos sistemas electorales usan un código de conducta para regir el comportamiento de los partidos políticos, los candidatos y sus simpatizantes durante la elección. Éstos pueden ser acuerdos voluntarios, no forzosos, que son consecuencia de un consenso entre los partidos, o pueden ser parte de un marco legal y regulador, que es obligatorio y para el cual existen autoridades que lo hacen cumplir. Los códigos de conducta o comportamiento deben adaptarse a las circunstancias específicas de cada sistema electoral. En las democracias más establecidas, donde el financiamiento de las campañas es un conflicto, los códigos de ética incluyen instrucciones detalladas sobre lo que se permite y lo que se prohíbe al respecto. En países que atraviesan por una transición, el enfoque del código de conducta está dirigido hacia la renuncia al uso de la violencia y la disposición para aceptar los resultados electorales. Los códigos de conducta para los partidos políticos incluyen a los partidos, sus candidatos y simpatizantes. Algunos requieren que el partido controle las actividades de sus simpatizantes y que sea responsable de las violaciones del código por parte de ellos. Código de conducta voluntario IDEA (el Instituto para la Democracia y la Asistencia Electoral) ha desarrollado un modelo Code of Conduct: Political Parties (IDEA) . Es un código voluntario basado en las negociaciones entre los partidos. Estas negociaciones establecen las reglas básicas para la ética en las campañas y contribuyen a establecer confianza en la celebración y el resultado de las elecciones. IDEA cree que es más probable que los partidos obren de buena voluntad si se comprometen voluntariamente a cumplir con un código de conducta. La denuncia pública es una motivación para que actúen con moderación y respeten el código. Código de conducta obligatorio Algunos sistemas electorales incluyen un código de conducta obligatorio que los partidos y candidatos deben respetar si participan en la contienda electoral. Estos códigos pueden ser parte de un marco legislativo o regulador y se aplican mediante sanciones legales y administrativas. Un candidato podría resultar descalificado de la contienda si no respeta el código de conducta, y también puede ser sujeto a sanciones legales. Para fines de integridad, los códigos deben escribirse con claridad y las obligaciones de las partes deben carecer de ambigüedad. Las sanciones por no respetarlo deben ser razonables y estar detalladas en él. Un ejemplo de código de conducta para los partidos políticos en un país que atraviesa por una transición es el Código de conducta para los partidos políticos de 1995 para Sudáfrica. Este código es automáticamente obligatorio para cualquier partido, candidato o representante de partido que presente su solicitud para contender en las elecciones. El término "representante" es amplio e incluye a "los agentes de los partidos, los mensajeros, los partidarios a la postulación del candidato, las personas en las listas de representación proporcional de los partidos, y los simpatizantes (incluyendo a todos los miembros de los partidos y a los donadores de fondos). 233 El partido es responsable de las violaciones al código por parte de cualquiera de sus representantes. Un resumen del Código de conducta para partidos políticos en Sudáfrica:
Financiamiento de las CampañasContender en una elección cuesta dinero y las campañas electorales son cada día más caras. Hay que contar con fondos para establecer una oficina de campaña, contratar personal, hacer la votación, transmitir el mensaje de campaña, y el candidato debe viajar y conocer a los electores. Uno de los factores principales en el aumento en el costo de las campañas es la creciente dependencia del uso de publicidad en los medios masivos de comunicación. En los Estados Unidos se calculó que la campaña del Congreso para la elección de 1998 había tenido un costo de 1.5 millones de dólares. Los candidatos recaudaron 781 millones en "dinero duro" (dinero donado directamente a ellos) y otros 224 millones en "dinero blando" (dinero invertido en beneficio de ellos). Además, "la propaganda temática" en televisión con respecto a los asuntos electorales se calculó en 112 millones, y algunas organizaciones hicieron gastos "independientes" por 11.7 millones de dólares para apoyar a los candidatos.235 Problemas de integridad en el financiamiento de las campañas Puesto que las elecciones son tan caras, y dado que los estudios sugieren que los ganadores son quienes gastan la mayor cantidad de dinero,236 los partidos políticos y los candidatos pueden verse obligados a dedicar muchos esfuerzos a recaudar fondos. La forma en que se financian las campañas y lo que los candidatos y partidos políticos hacen con los fondos puede ser fuente de muchos problemas de integridad. De acuerdo con Michael Pinto-Duschinsky, "la corrupción y los abusos relacionados con la financiación de las elecciones y los partidos políticos están entre los peligros más comunes que las democracias actuales deben enfrentar." 237 Estos peligros pueden incluir:
Según Common Cause (Causa Común), un grupo de interés estadounidense que cabildea para tener elecciones limpias y un gobierno responsable:
La forma en que las campañas para obtener cargos en el Congreso se financian actualmente es corrupta. Es un sistema en el cual los individuos y los grupos pueden contribuir sumas significativas de dinero a los funcionarios elegidos que tienen el poder de tomar decisiones que afectan los intereses de los donadores. También es un sistema en que la ventaja financiera de los funcionarios en operaciones frecuentemente trae como consecuencia elecciones que no son competitivas, lo cual los hace menos responsables ante los votantes y más responsables ante los donadores con intereses especiales.238 Reglamentación para el financiamiento de las campañas La mayoría de los sistemas electorales intentan limitar la repercusión del dinero y la influencia de los donadores de sumas cuantiosas mediante la reglamentación del gasto y del financiamiento de las campañas y ofreciendo fondos públicos para estos fines. Reglamentar la asistencia para la campaña política, ya sea ofreciendo trabajo voluntario para ayudar a un candidato preferido o donando fondos y recursos, puede ser delicado ya que se relaciona con cuestiones tales como la libertad de discurso y de prensa. La mayoría de los sistemas han evitado regular el derecho fundamental de un elector o grupo de apoyar al candidato de su elección. En lugar de ello, se enfocan en la transparencia del proceso de financiamiento, que exige poner a disposición del público la información referente a las donaciones y los gastos. Las leyes para las campañas financieras requieren un proceso constante de informes, y pueden limitar la cantidad de fondos que está permitido recaudar o gastar. En los Estados Unidos, se ha aprobado una cantidad de leyes para regular el gasto federal en las campañas. Una de ellas fue el Acta Federal de Campañas Electorales que creó la Comisión Federal Electoral y que fue "designada para asegurar que los candidatos para elecciones federales no estuvieran (o parecieran estar) comprometidos con un grupo pequeño de personas. Se esperó que estas leyes sostendrían y fomentarían la confianza y la participación ciudadana en el proceso democrático." 239 El Congreso aprobó esta ley porque creyó que "la forma representativa de gobierno necesitaba protección de la influencia corrosiva de las aportaciones políticas ilimitadas y no hechas del conocimiento público.240 En el caso de Nueva Zelandia, todo partido registrado está obligado por ley a asignar a un auditor calificado independiente para auditar la declaración financiera del partido. El auditor debe tener acceso a todos los registros, documentos y cuentas que se relacionan con los gastos electorales del partido. El informe del auditor sobre la declaración de un partido debe señalar si ésta refleja o no los gastos electorales del partido, si recibió o no toda la información necesaria para llevar a cabo la auditoría y si el partido llevó registros adecuados de sus gastos electorales. La asignación de auditores se consideró como un mecanismo para fomentar el cumplimiento de todas las medidas recomendadas.241 Límite en los gastos electorales Algunos sistemas limitan la cantidad de fondos que pueden gastar en una elección. En Nueva Zelandia, la ley exige que un partido que contienda en la elección no exceda de un millón de dólares más 20,000 dólares adicionales por cada candidato de distrito electoral postulado por el partido en el periodo de tres meses que preceden a la elección. 242 En el caso de Nepal, debido a las dificultades para asegurar el cumplimiento de los partidos políticos con la revelación pública de los gastos reales, se está intentando reducir el nivel de gastos de campaña. Para reducir los costos y hacer que las elecciones sean más asequibles, se han puesto restricciones a la duración de la campaña electoral, a los materiales de campaña que pueden emplearse y al tamaño y cantidad de carteles de campaña que pueden ser distribuidos:
Si los gastos de campaña se restringen considerablemente y si los gastos electorales son cubiertos por el Estado, y todos los electores están adecuadamente informados sobre el proceso electoral y los partidos han postulado a personas populares como candidatos, las campañas electorales en forma tan cruda no estarán justificadas, y las elecciones ya no serán un asunto tan caro. La gente capaz, honesta y sincera con menos recursos financieros podrá participar en las elecciones y la calidad de la legislatura mejorará definitivamente mediante la integridad y la honestidad de los miembros elegidos en el siglo XXI243 Límite a las contribuciones de campaña Además de limitar los gastos, la mayoría de los sistemas regula quién puede contribuir a las campañas políticas, y cuánto puede aportar. Estas restricciones en el "dinero duro" (el dinero dado directamente para apoyar a un candidato o partido) pueden incluir:
Gastos independientes de campaña Los gastos independientes hechos por un individuo o un grupo a favor de una campaña están generalmente protegidos como parte de la libertad de discurso o de prensa. Este financiamiento, conocido como "dinero blando", es una forma de que los donadores importantes ayuden a su partido, candidato o causa sin estar restringidos por los límites en los fondos definidos en la mayoría de las leyes que regulan las finanzas electorales. De acuerdo con Causa Común, "el dinero blando corrompe por una simple y obvia razón. Sus donaciones se hacen en tales cantidades--50,000 dólares, 100,000 dólares o más-que los donadores esperan normalmente recibir algo a cambio de su inversión." 246 En los Estados Unidos, los individuos o grupos pueden hacer "gastos independientes" relacionados con las elecciones federales o con la "construcción de partido." En estos gastos pueden participar las corporaciones, los sindicatos, y algunas donaciones significativas "100,000, 250,000 o incluso un millón de dólares- pueden ser hechas por individuos adinerados." 247 Para considerarse independiente, el gasto no debe hacerse con la cooperación o el consentimiento del candidato o de su campaña; tampoco puede hacerse a petición o sugerencia ya sea de algún candidato o de la campaña.248 Cada sistema tiene su propio mecanismo para manejar los gastos independientes. En el caso de Nueva Zelandia, Todos los anuncios o transmisiones que estimulen o persuadan o parezcan estimular o convencer a los electores de que voten por un partido registrado [deben] tener la autorización escrita del secretario del partido o de su delegado...No es posible sacar a un anuncio del rango de la definición [de actividad electoral] dejando de modo consciente de autorizarlo oficialmente.249 En el otoño de 1999, Causa Común pidió a los candidatos presidenciales estadounidenses que participaron en la contienda presidencial de 2000 la firma de un juramento para "no violar la ley federal de campañas financieras al llevar a cabo campañas financiadas con dinero blando." Parte de este juramento declaraba:
Juro públicamente cumplir con la legislación para el financiamiento de campañas al acordar que ni yo ni mis agentes recurriremos a terceros -tales como los Consejos de Asuntos Públicos a nivel estatal, a las fundaciones no lucrativas o a compañías- para recaudar y gastar dinero blando a fin de promover mi candidatura para la presidencia de los Estados Unidos.250Ninguno de los candidatos principales firmó el juramento y tanto el gobernador Bush (Republicano) como el vicepresidente Gore (Demócrata) rompieron el récord de dinero blando recaudado para sus campañas. Requisitos para hacer pública la información Muchos sistemas electorales exigen la publicación de la información sobre el financiamiento de las campañas a fin de que los electores sepan quién está apoyando a los candidatos, y si este hecho puede influir en futuras decisiones que tome quien gane el cargo. La publicación de la información financiera se hace habitualmente mediante informes periódicos por parte de los candidatos, los partidos políticos, los comités de acción política y los miembros de grupos de presión. Estos informes revelan la cantidad de fondos recaudados y gastados. El informe debe incluir información suficiente para que las autoridades puedan determinar si las leyes financieras de la campaña se están respetando y para que los electores sepan quién está apoyando a los candidatos. Generalmente las Organizaciones no Gubernamentales están a cargo de monitorear con detalle y poner estos informes a la disposición del público. Los requisitos de los informes han sido impugnados por partidos políticos y candidatos. Algunas de sus quejas se enfocan sobre la cantidad de información requerida. En Nueva Zelandia, la Corte de Apelaciones confirmó la necesidad de contar con información financiera adecuada por parte de los partidos políticos. El juez estableció:
El Parlamento contempló claramente que estos requisitos abundantes, relacionados con los partidos, los gastos electorales y las donaciones eran necesarios para asegurar la integridad del nuevo sistema electoral. Como exhortó el Subsecretario de Justicia, la publicación detallada ayuda al organismo supervisor, en este caso la Comisión, a asegurarse de que los límites estatutarios se hayan cumplido. Poner la información a la disposición del público tiene también un valor propio puesto que aumenta la confianza en el sistema político y permite que el electorado haga elecciones informadas sobre qué partido o candidato apoyar. 251 En el caso de Dinamarca, los partidos políticos que recibían apoyo financiero del gobierno, tenían previamente que presentar una declaración escrita al Ministerio del Interior declarando que "el monto se había empleado para fines políticos en Dinamarca, y las actividades que se habían llevado a cabo." Sin embargo, desde 1996 deben enumerar todas las aportaciones que reciben. 253 En Argentina sólo se da a conocer públicamente los fondos públicos para los partidos políticos. El capítulo argentino de Transparencia Internacional, Poder Ciudadano(PC), ha intentado determinar la fuente de fondos privados para esas campañas:
Aun cuando los partidos estén obligados a presentar una declaración contable después de cada elección, rara vez lo hacen. PC contrató a dos compañías para determinar los gastos de los partidos en anuncios de televisión y radio, deducir el tiempo al aire ofrecido por el Ministerio del Interior y calcular la diferencia entre la cantidad de fondos públicos ofrecidos y el costo de los anuncios. Aplicación de las leyes para el financiamiento de las campañas Para asegurar que se respeten las leyes que regulan las campañas, se necesita un sistema creíble y eficaz de aplicación de la ley como parte integral del paquete regulador de las campañas. Se le necesita puesto que, como afirmó Michael Pinto-Duschinsky : "donde hay mucho en juego y donde los políticos astutos y ambiciosos compiten entre sí, siempre intentarán, y por lo general, con éxito, evadir la ley o al menos burlar sus propósitos."255 Para conservar la equidad del proceso electoral y la integridad del sistema de financiamiento de campañas, la eficaz aplicación de reglamentos bien diseñados es crucial. La mayoría de los sistemas delega la responsabilidad de la aplicación de la ley a su organismo de política electoral o a otra institución especializada. La aplicación adecuada de la ley requiere personal, fondos adecuados y sanciones penales apropiadas. En Brasil, la Corte lleva a cabo revisiones, pero no hay sanciones legales o límites para el financiamiento. La Corte Electoral sólo tiene la autoridad para verificar la información ofrecida por los partidos políticos al hacer una revisión administrativa de los informes a fin de determinar la conformidad con los principios de contabilidad establecidos y las disposiciones generales de la ley de financiamiento de las campañas. Si el informe financiero es rechazado, no hay sanciones para el candidato, o para su elegibilidad para participar en la contienda. 256 En los Estados Unidos, por otra parte, la Comisión Federal Electoral (FEC) tiene jurisdicción exclusiva sobre la aplicación civil de la ley federal de financiamiento para las campañas. Si la revisión del informe de financiamiento hecha por la FEC o una queja hecha por un ciudadano indican que ha habido una violación, los comisionados autorizarán las Investigaciones. Si la investigación confirma que se ha llevado a cabo una violación, la FEC intentará llegar a un acuerdo de conciliación. Si no se llega a un acuerdo, la FEC puede entablar un juicio contra las personas apropiadas en la corte. En Canadá el cumplimiento de las leyes de financiamiento de campaña se aplica a través del Comisionado de Elecciones Canadá. La falta de cumplimiento se determina mediante la auditoría de los informes. Las sanciones pueden incluir una multa, la prisión o la pérdida del derecho de votar o de ser candidato para elecciones federales durante cinco años.257 Financiamiento Público de las CampañasPara contrarrestar la dependencia del candidato con respecto a los donativos cuantiosos, y a fin de nivelar las posibilidades de los contendientes, algunos sistemas proporcionan financiamiento público para las campañas políticas. Es necesario, sin embargo, crear una fórmula equitativa para dividir los fondos entre los candidatos y los partidos que contienden, a fin de que sea creíble y eficaz. Quienes reciben estos fondos son responsables de usarlos para los fines previstos, y normalmente deben entregar un informe financiero cuando termina la elección. Los programas de financiamiento público tienen requisitos de elegibilidad para determinar qué partidos o candidatos tienen derecho de recibir fondos. Estos requisitos se emplean para diferenciar entre los candidatos y partidos serios y los frívolos. Un requisito que se usa con frecuencia es cierta cantidad de votos obtenidos en la elección anterior, o cierto número de funcionarios elegidos en el gobierno. Los requisitos de elegibilidad razonables y equitativos ayudan a asegurar la integridad en un programa con fondos públicos y ayudan a evitar la situación en la que un candidato o partido recibe el grueso de estos fondos mientras que otros reciben pocos o ninguno. Una forma de asegurar que los requisitos sean justos es ponerlos a discusión del público antes de ser adoptados, lo cual a su vez asegura que la fórmula aprobada para dividir los fondos entre los partidos elegibles sea justa también. Cada sistema tiene sus propios reglamentos y restricciones sobre el uso de fondos públicos. Una restricción común es que los fondos sólo se pueden usar para comprar tiempo de transmisión por radio o televisión (ver Acceso a los Medios.) También se pueden poner restricciones a la cantidad de fondos privados que un candidato o partido puede aceptar una vez que ha aceptado los fondos públicos. Las restricciones lógicas fácilmente comprensibles y aplicadas con equidad pueden contribuir a mantener la integridad en el uso del financiamiento público.
Gastos Ilegales de CampañaHay varios usos ilegales que se suelen dar a los fondos destinados a la campaña en casi todos los sistemas, e incluyen los siguientes: Compra del voto Comprar votos, o proporcionar incentivos financieros o materiales para un elector a cambio de un voto es poco ético e ilegal. Esto incluye comprar abstenciones o pagar a los electores para que permanezcan en casa en lugar de asistir a las urnas. En los Estados Unidos, 30 de los 50 estados consideran la compra de votos como un delito de soborno.258 En México, la compra de votos incluye pagar la organización y el transporte de los electores a las urnas para influir sobre la forma de votar. 259 Soborno a los funcionarios La encuesta sobre el pago de sobornos llevada a cabo por Transparencia Internacional en 1999 reveló que un 33% de los encuestados sentía que la corrupción estaba aumentando. 260 La corrupción incluye el soborno, que consiste en ofrecer dinero o algo de valor a cambio de trato o servicio preferenciales. Sobornar a los funcionarios públicos es ilegal en casi todos los sistemas. En una elección, los fondos o artículos de valor no deberían usarse para tratar de comprar una credencial o credenciales electorales, un registro de candidatura, o para fomentar la alteración de los resultados electorales. Tampoco debería darse dinero a los observadores oficiales o a la policía para hacerse de la vista gorda. La "mordida" es otro tipo de soborno. Usar una mordida para obtener contratos relacionados con las elecciones también es poco ético y habitualmente ilegal. Las "mordidas" aumentan el costo de los materiales electorales y pueden traer como consecuencia la compra de artículos innecesarios o de mala calidad. (ver Adquisiciones). Manipulación o desestabilización del proceso electoral El uso de los fondos de campaña para instigar la violencia, contratar turbas o cometer actos de violencia contra el proceso electoral, los candidatos, los partidos o los electores es ilegal en todos los sistemas. No deben emplearse los fondos de la campaña para crear padrones electorales falsos ni mesas de votación ficticias. Tampoco se les debe destinar a la destrucción de los materiales electorales ni a la intimidación de los funcionarios electorales.
Observadores de los Partidos PolíticosLos observadores de los partidos políticos son un componente esencial para obtener y mantener la integridad. Según el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA):
El papel de los partidos políticos en la observación electoral es crucial, ya que los partidos son a quienes más les interesa el monitoreo en un proceso electoral. Son quienes están en mejor posición para evaluar el ambiente político, identificar los impedimentos a la libertad de hacer campaña, las implicaciones de la elección del sistema electoral, etc. Además, los partidos fuertes que pueden establecer una presencia nacional en las mesas de votación para el día de la elección están por lo general en una postura más adecuada para actuar como obstáculo para las irregularidades y los intentos de manipulación. 261 Los observadores de los partidos políticos son los agentes de los partidos y los candidatos que participan en la elección. Como tales, se les confiere la autoridad en la mayoría de los sistemas no sólo para monitorear el proceso electoral, sino también para intervenir si piensan que no se están respetando los requisitos legales. Asimismo, pueden ser una parte integral del proceso administrativo ya que validan papeletas y hojas de conteo mediante su firma y su participación en la administración y el escrutinio. Aunque éste es un papel voluntario en la mayoría de los sistemas, hay casos en que ni la votación ni el escrutinio se realizan sin la presencia de los observadores de los partidos políticos. Los papeles que desempeñan los observadores y los candidatos difieren. Los candidatos hacen campaña activamente con el propósito de convencer a los electores de que voten por ellos. Los observadores son espectadores, y no deben intentar influir sobre el voto de quienes observan. El monitoreo se hace de manera imparcial y profesional. El código de conducta para los partidos políticos en Sudáfrica subraya la diferencia en los papeles entre los monitores y los candidatos, y en cómo deben los candidatos dejar el monitoreo a sus agentes:
La presencia de los candidatos genera peligro de tensión y conflictos crecientes. Incluso si los candidatos se comportan de manera amenazante, los electores pueden sentirse intimidados por su presencia y perder la confianza en el secreto del voto, especialmente en áreas caracterizadas por conflictos y violencia entre partidos. Por lo tanto, la reglamentación electoral debe prohibir la presencia de candidatos dentro del perímetro interior de la mesa de votación, siguiendo la práctica internacional. Para proteger la integridad del proceso y los intereses de su partido y sus candidatos, los observadores habitualmente:
Monitoreo ÉticoEl monitoreo ético se discute en Códigos de conducta para los partidos políticos. Los organismos de administración y las políticas electorales pueden tener un código de conducta aplicable diferente a cualquier agente de partido acreditado como observador. En general, para asegurar la integridad en el monitoreo, los observadores deben:
Grupos de InterésUn grupo de interés es un grupo organizado cuyos miembros comparten puntos de vista y objetivos comunes y llevan a cabo programas para ejercer influencia sobre los funcionarios gubernamentales y las políticas públicas. Sus objetivos no son los de dirigir el gobierno, sino asegurar un trato favorable para ellos, sus miembros y sus intereses. El tamaño e influencia de los grupos de interés varía de acuerdo con el Contexto Social y Político de cada nación, pero su principal objetivo electoral es el mismo: influir sobre la opinión pública y sobre el resultado de la votación mediante el cabildeo y las campañas. Los grupos de interés que se discuten en esta sección son los que se organizan en torno a intereses personales, económicos o materiales. Los grupos públicos de interés que actúan en nombre del público se discuten en Organizaciones no Gubernamentales. Cabildeo La mayoría de los grupos de interés contratan cabilderos profesionales para llevar a cabo programas que tengan influencia sobre los legisladores electorales y sobre los electores. Los cabilderos invierten dinero y tiempo para ejercer influencia sobre quienes ya tienen cargos públicos y para ayudar a los candidatos y partidos que apoyan sus intereses. Los cabilderos pueden ser de ayuda para quienes hacen las políticas y para los reguladores al ofrecer información fáctica sobre las áreas de su interés. También pueden atestiguar sobre algunos asuntos en audiencias públicas. Sin embargo, los cabilderos reciben frecuentes críticas por referirse a hechos seleccionados y tergiversarlos con fines propagandísticos. Puesto que los cabilderos se enfocan en promover el interés del grupo que los contrató, sus intereses y los del público no siempre coinciden. Los cabilderos también usan el dinero como medio para influir sobre la opinión pública y las acciones de los encargados de hacer políticas. Pueden invitar a los candidatos o a los legisladores electorales a restaurantes caros, o pagarles viajes de recreación. También pueden destinar el dinero blando para apoyar una campaña o elección específica mediante la publicidad en los medios masivos. La cantidad de dinero que un cabildero gasta y la forma en que lo hace puede despertar inquietudes con respecto a que los grupos de interés están comprando influencia y trato especial. Como resultado, la mayoría de los países requiere de cabilderos para registrarse (ver Registro de Cabilderos) y para divulgar sus actividades y gastos de cabildeo. Ética de cabildeo Cabildear es similar a hacer campaña. Es parte del proceso electoral cuyo fin es influir sobre la opinión y la acción pública. Los cabilderos deben tener los mismos altos estándares de Comportamiento Ético que los demás participantes en el proceso electoral. Aunque los cabilderos pueden ser altamente partidistas y estar únicamente interesados en promover sus propios intereses, deben respetar las reglas y normas establecidas en el marco legal y reglamentario, lo cual puede incluir la divulgación de la información sobre el empleador, la fuente de los fondos, la manera en que se invierten y las actividades de cabildeo que realizan. Registro de CabilderosCabildear para apoyar una postura o candidato se considera parte de la libertad de discurso y de prensa, y un derecho de los ciudadanos para hacer peticiones a su gobierno. Como consecuencia, la mayoría de los países permite el cabildeo, pero intentan que sea transparente y responsable mediante la divulgación pública de sus actividades y financiamiento. Muchos sistemas han adoptado reglamentos que requieren que los cabilderos se registren. La información que se solicita puede incluir el nombre, dirección, empleador, salario, cantidad y destino de los gastos y duración del empleo. Se exige la entrega de informes constantes, que son susceptibles de inspección pública, lo cual permite a los electores saber qué candidato ha recibido financiamiento de grupos especiales de interés, y el monto de los fondos en cuestión. Contar con autoridades que hagan cumplir la ley puede contribuir a asegurar la integridad en el proceso de registro de los cabilderos, así como la entrega de información sobre sus actividades y financiamiento. Los reglamentos y la legislación que tienen que ver con el cabildeo enlistan por lo general a la agencia responsable de aplicarlos, el proceso para presentar quejas y las sanciones por incumplimiento. Comités de acción política (PAC)Los Comités de acción política (PAC) son grupos de interés que fueron creados con el único propósito de recaudar dinero de sus miembros y aportarlos a los candidatos y a los partidos políticos. En los Estados Unidos, la creación de PAC fue autorizada en 1974 por el Acta Federal de Campañas Electorales. Esta Acta permitió a las corporaciones, a los sindicatos laborales y a otros grupos de interés especial la creación de un PAC para recaudar e invertir el dinero de sus miembros en las campañas. La intención de esta ley era limpiar el financiamiento electoral. Sin embargo, el gasto de las PAC ha aumentado sustancialmente y se ha convertido en un importante conflicto en Financiamiento de las Campañas. Organizaciones no GubernamentalesEsta sección cubre las organizaciones no gubernamentales (ONG) que trabajan en nombre del público para mejorar la calidad e integridad de las elecciones y de los asuntos relacionados con la democracia. Estas organizaciones no lucrativas pueden desempeñar un papel importante en la mayoría de los sistemas ya que se enfocan en la responsabilidad pública y ayudan a mantener la honestidad durante las elecciones, durante las cuales la información que brindan y (ver Observación Electoral Nacional) ayudan a aumentar la transparencia. Emprenden programas de educación electoral y ayudan a asegurar la distribución de esta información. También pueden cabildear ante los encargados de las políticas electorales a fin de obtener una mejor legislación electoral. Algunas de las áreas en que las ONG pueden actuar como mecanismo de integridad, además de la observación electoral, son las siguientes: Monitorear y Abogar por Reformas en el Financiamiento de las Campañas Las ONG pueden aumentar la transparencia del financiamiento de las campañas a través de un monitoreo cuidadoso y de la entrega de informes públicos sobre las contribuciones y los gastos de campaña. También pueden cabildear para exigir leyes más estrictas sobre el financiamiento de las campañas. Como ejemplo de una ONG que trabaja en esta área, se puede citar a Common Cause, con base en los Estados Unidos, que se describe como "una organización no lucrativa y no partidista de ciudadanos que cabildean para promover un gobierno abierto, honesto y responsable. Apoyados por las cuotas y contribuciones de los 250,000 miembros con que cuenta en todos los estados de la nación, Common Cause representa la voz unida del pueblo contra la corrupción en el gobierno y los intereses especiales de los grandes capitales." 263 Common Cause hace esto mediante un cuidadoso monitoreo de la reforma del financiamiento de campaña y del financiamiento mismo. Cabildea activamente para que la legislación reforme las campañas del Congreso, incluyendo una reducción en las contribuciones políticas de interés especial y para poner fin al "dinero blando". (ver Financiamiento de las Campañas). Common Cause divulga las finanzas de campaña en su Follow the Dollar Reports (Common Cause). 264 Su Soft Money Laundromat (Common Cause) es una base de datos de contribuciones en dinero blando hechas por grupos con intereses especiales.265 Estos sitios permiten a los electores y a los medios ver cuánto recibe cada candidato, y de qué fuente. Distribución de información sobre la campaña como un servicio de educación electoral Los ciudadanos informados son un mecanismo clave para la integridad. Las ONG emprenden programas de concientización del público (ver Educación Electoral) a fin de que los electores estén informados sobre las cuestiones más importantes de las campañas y conozcan los hechos para hacer una elección racional. La red de ONG que protege la democracia, que tiene actividades en los Estados Unidos y Venezuela, es parte de un "gran esfuerzo por crear herramientas no lucrativas, no partidarias e interactivas para la participación local, estatal y nacional. 266 Por ejemplo, ofrece un sitio web para que los candidatos divulguen sus plataformas o sus declaraciones de campaña. Los electores pueden acceder a la información, comunicarse con un candidato para hacerle preguntas o para ofrecer trabajo voluntario o recursos para su campaña. Las ONG también pueden ayudar al organismo de administración electoral con la campaña de educación electoral, ya sea divulgando la información oficial mediante sus redes o añadiendo sus propios materiales para suplementar la campaña oficial. Para fines de integridad, estos servicios de educación electoral deben ser imparciales y asegurar la distribución equitativa de información de campaña de todos los candidatos y partidos. Monitoreo de la calidad de la campaña y necesidad de mejores campañas Las campañas basadas en información distorsionada y en escándalos dañan la integridad de la campaña e inducen a los electores a hacer elecciones sin fundamentos serios. Algunas ONG monitorean el contenido de la campaña electoral y actúan para mejorar su calidad. La ONG Alliance for Better Campaigns (Alianza para campañas mejores), un grupo estadounidense de interés público fundado para promover mejores campañas "donde la información más útil llegue a la mayor cantidad de ciudadanos en la forma más interesante. Aspiramos a lograr una política que supere los ataques en la prensa y la caza del dinero para pagarlos - una política arraigada en nuestro sentido de comunidad nacional. 267 Para la contienda presidencial estadounidense en el año 2000, Alliance trabajó con 1,600 transmisoras de televisión que se comprometieron voluntariamente a transmitir un discurso sobre los candidatos 5 minutos cada noche durante las 30 noches previas a la elección. Creemos que esta propuesta ofrece una oportunidad para que las estaciones transmisoras y los candidatos combatan los daños provocados por los caros ataques en la prensa a los discursos de campaña. Pero nuestra experiencia nos dice que las estaciones transmisoras y los candidatos son innovadores renuentes. Necesitan persuasión y motivación externas. 268
ElectoresLas elecciones se celebran a fin de que los electores elijan a sus representantes o tomen decisiones sobre asuntos públicos. Los candidatos y los partidos tratan de obtener el apoyo y el voto de los electores. El voto consolidado de los electores decide quién gana y quién pierde la elección. La participación eficaz, justa e informada de los electores es un factor esencial para la integridad electoral. Los electores participan en una elección de diferentes formas. Cada paso es importante para la integridad general del proceso electoral. Estos pasos incluyen:
Los electores generalmente participan por interés propio. La cantidad de tiempo y la forma en que participan dependerá en gran medida de su percepción del proceso y de la situación general. Otros factores incluyen el carisma de un candidato en especial, la situación de la seguridad y el tipo de cuestiones que se van a decidir con la elección. La integridad de la participación electoral se discute normalmente en relación con el fraude electoral (ver Discriminación, Intimidación y Fraude ), la cantidad de electores que se presentan a las mesas de votación (ver Votación) o las donaciones cuantiosas por parte de individuos a favor de los candidatos de su preferencia (ver Financiamiento de las Campañas). Sin embargo, cierta cantidad de conflictos potenciales para la integridad surge debido factores relacionados con la participación de los electores, entre los cuales se cuentan los siguientes: La necesidad de contar con electores informados Un sistema electoral libre, justo y competitivo debe contar con ciudadanos informados, Los electores con sentido cívico para quienes el bienestar común está por encima de los intereses privados, puede ser la base para la verdadera integridad electoral y para que los procesos electorales y políticos funcionen con eficacia. Según la ONG CIVITAS, (un marco para la educación cívica hecho por el Centro para la Educación Cívica de Los Ángeles), los principios con base en los cuales los ciudadanos deberían actuar en una "democracia sana" son:
La importancia de tener electores informados Los electores informados pueden hacer buen uso de su voto si pueden evaluar las consecuencias de las diferentes opciones que se les ofrece en la papeleta. Estar bien informado significa que los electores tienen información adicional de quiénes son los candidatos que contienden, así como comprender las obligaciones y responsabilidades civiles y tener suficiente conocimiento sobre la elección y los candidatos, como para hacer una elección informada. De acuerdo con Civitas, "la participación competente y responsable se basa en la reflexión y el conocimiento."271 Los electores informados y responsables son un mecanismo de integridad clave. No hacen declaraciones falsas que puedan perturbar u obstaculizar una elección. No participan en la manera hostil o ilegal de intimidar a otros electores ni tratan de manipular los resultados de la elección. Participan de modo responsable y se presentan a votar en la elección debido a que comprenden la importancia de su participación. Electores apáticos Algunos ciudadanos no muestran interés en las elecciones o en la votación. Puede haber diferentes razones que subyacen a esta falta de interés, incluyendo falta de elección entre candidatos, o creer que su voto no influye en el resultado. En general, quienes carecen de interés o no comprenden el proceso tienden a participar menos. La abstención también dependerá del Contexto Social y Político del país. En ello inciden la edad, el ingreso, el nivel académico y la profesión. La falta de participación tiene importantes implicaciones. Según Civitas, "la falta de participación de los ciudadanos en las elecciones a todo nivel es sólo un indicador que puede medirse fácilmente y es por lo tanto inequívoco, de la amplia desconexión de los ciudadanos de sus responsabilidades y de las recompensas de la participación inherentes a nuestro sistema constitucional."272 En la mayoría de los sistemas, si los electores apáticos se presentaran a las urnas, la dinámica de la gobernabilidad cambiaría, puesto que los estudios al respecto indican que votarían por representantes diferentes de los que actualmente están en el gobierno. La apatía puede combatirse mediante programas eficaces de Educación Electoral, así como mediante mecanismos tales como el voto obligatorio. Votación. Electores excesivamente entusiastas Los electores pueden involucrarse emocionalmente en una elección, en las cuestiones que surgen durante la campaña, y apoyando al candidato que contiende por un cargo. Esto puede incrementar el debate público y la cantidad de electores que votan, pero puede también tener un efecto negativo en la integridad del proceso si se le lleva a los extremos. El entusiasmo excesivo puede conducir a la intolerancia y a la discriminación contra quienes tienen puntos de vista diferentes, y traer consecuencias como arrancar los carteles y anuncios de los demás partidos o evitar que los electores de la oposición se registren o voten. La mayoría de estas actividades están prohibidas en los Códigos de conducta para los partidos políticos. Para limitar estos excesos, algunas leyes electorales incluyen restricciones en el tipo de actividades que se permite realizar durante la jornada electoral. En Sudáfrica nadie puede celebrar o participar en reuniones, marchas, manifestaciones ni en actividad política alguna que no sea la de votar en el área dentro del límite de la mesa electoral. En Filipinas, como en muchos otros países, es ilegal consumir alcohol durante la jornada electoral. Actividades no éticas e ilegales Algunas actividades no éticas que están prohibidas en la mayoría de los sistemas incluyen:
Aplicación de la ley electoral Los programas de educación civil pueden promover la participación productiva y racional de los electores. Sin embargo, esto es sólo una parte de las medidas necesarias para asegurar la integridad. La aplicación de la ley en lo que se refiere a actos ilícitos y comportamiento no ético se hace generalmente a través del sistema legal. Responsabilizar de sus actos a los electores que infringen la ley puede ayudar a disuadir a otros. La aplicación de la ley de modo oportuno y eficaz en casos tales como la destrucción de la propiedad privada, el acoso y otras conductas ilegales puede ayudar a asegurar un mejor clima electoral que conduzca a una participación más genuina. Supervisión de la Integridad de la ElecciónLa supervisión del proceso electoral es una salvaguarda de integridad muy importante. Es parte de los mecanismos de revisión y equilibrio que protegen la viabilidad y honestidad de la administración electoral y la participación de los partidos políticos, candidatos y grupos de interés. La supervisión asegura el apego con el marco legal y actúa como agente disuasivo para aquellos que contemplan la instrumentación de actividades cuestionables. El informe público a través de la supervisión incrementa los márgenes de transparencia y ayuda a asegurar el contexto de responsabilidad El monitoreo incluye la Supervisión oficial por parte de un auditor o agencia gubernamental, así como la observación del proceso por parte de Medios de Comunicación, Observadores de los Partidos Políticos, Organismos no Gubernamentales (ver Observación Electoral Nacional) y grupos internacionales de observación (ver Observación Electoral Internacional). Esta supervisión también puede ser llevada a cabo por otros grupos, tales como los observadores oficiales designados por un organismo de política electoral, como se hizo en la India. 274 El efectivo monitoreo debe cubrir el proceso electoral en su totalidad y no puede limitarse al registro de electores o a la votación. Una lista preliminar de las áreas que los monitoreos deben cubrir desarrollada por Horacio Boneo, ex Director de la Unidad de Asistencia Electoral de las Naciones Unidas, incluye:
Las actividades de supervisión llevadas a cabo por los observadores no gubernamentales pueden ser de carácter partidista (como en el caso de los monitores de partidos políticos o de una prensa parcializada) o imparciales (como en el caso de los grupos de interés público o por una prensa imparcial). Ya sea partidista o neutral, ambas modalidades de monitoreo juegan un importante papel en términos de integridad de la elección. Los monitores partidistas se orientan a la protección de un candidato favorecido o de intereses de un partido en particular. El monitoreo de los distintos partidos políticos está habilitado para darle seguimiento al proceso, asegurando que cualquier incidente que es perjudicial a un candidato o partido sea reportado. Se espera que la actuación de los observadores que no pertenecen a algún partido sea imparcial, y que proporcione un informe objetivo. Ya que los informes sobre las elecciones involucran la rendición de un juicio sobre el proceso, la integridad de los esfuerzos de monitoreo es importante. Los problemas de integridad involucrados con el monitoreo se discuten en Asuntos de Integridad en la Supervisión, Integridad en la Observación Nacional e Integridad en la Observación Internacional. Supervisión oficialEn cualquier sistema electoral, existe al menos un organismo responsable de la supervisión oficial de la administración electoral que puede estar dentro del propio órgano de administración o política electoral, pero en una oficina separada (por ejemplo, la oficina del auditor o del inspector general) o también puede ser una institución completamente separada, como en el caso de un comité legislativo, o un tribunal o un órgano estatutario como la Comisión Federal de Elecciones de los Estados Unidos. Ciertas oficinas, como las del Inspector general y la del auditor general, realizan actividades de supervisión del proceso electoral sobre una base regular (ver Auditorías). En algunos sistemas, trabajan directamente con los administradores electorales y ayudan a mejorar la administración y los sistemas, como parte de su mandato para promover la economía y poner freno a las desperdicios y abusos. Esta modalidad de supervisión puede ayudar a los administradores a identificar deficiencias sistémicas, hacer las debidas correcciones para asegurarse que se actúa en estricto apego a las regulaciones a efecto de que se cumpla con los objetivos trazados. Los inspectores generales, o comisiones de supervisión independientes, pueden actuar sobre casos donde los propios empleados presentan alguna queja. Estas quejas pueden incluir acusaciones por mala conducta o sub-administración, actividades ilegales, significativo desperdicio de fondos, abuso de autoridad o el peligro sustancial y específico sobre la salud y seguridad pública. 276 Ciertas agencias de supervisión tienen un mandato más extenso que las elecciones previas. Un ejemplo de esto lo constituye la Comisión en contra de la Corrupción en Nueva Gales del Sur, Austrlia, cuyo mandato anticorrupción incluye:
Asuntos de Integridad en la SupervisiónLa supervisión normalmente requiere de varias condiciones para ser efectiva y cumplir con su papel de factor de supervisión y equilibrio. En general, estas condiciones incluyen: Independencia Las agencias de supervisión y los inspectores generales normalmente necesitan contar con la suficiente independencia para efectuar imparcialmente su trabajo. Esto requiere a su vez de los recursos financieros y humanos a efecto de que pueden llevar a cabo su trabajo apropiadamente sin tener que dependen de otras instituciones. Asimismo, necesita contar con un grupo de trabajadores independientes que no tengan participación directa en los resultados, así como independencia institucional con el propósito de que su trabajo se realice sin interferencia alguna.
Los auditores deben mantenerse alejados de las presiones políticos de tal forma que se asegure que pueden conducir sus auditorías objetivamente y puedan informar sus conclusiones y opiniones de manera objetiva sin temor de ser objeto de represalias de carácter político. Cuando sea posible, deberán estar bajo un sistema personal en donde la compensación, la capacitación, la permanencia en un puesto y los ascensos estén basados en el mérito laboral. 278 En Canadá, por ejemplo, las actividades de supervisión son efectuadas por el Comisionado de Elecciones de Canadá, quien es independiente, pero está obligado a informar a un Comité Parlamentario a través del Jefe de la Oficina Electoral. "La independencia es vital para el papel del Comisionado, quien debe tener libertad de acción sin influencia de los partidos políticos o del gobierno. Esta independencia política se convierte en un aspecto fundamental en el mantenimiento y promoción del ejercicio de los derechos democráticos fundamentales en el proceso electoral." 279 Algunos de los problemas que pueden provenir de una carencia de independencia pueden incluir:
Acceso Para brindar una efectiva supervisión, la agencia de supervisión oficial necesita tener acceso a las oficinas, a personas y a la información electoral. La agencia de supervisión debe estar habilitada para revisar los registros de bases de datos documentales y computarizados. Necesita acceso físico para verificar la existencia y las condiciones de las propiedades y servicios adquiridos con recursos públicos. El acceso normalmente es garantizado a través de una ley o regulación. Adicionalmente, es recomendable que este acceso sea oportuno y apropiado. En muchos sistemas electorales, a las agencias oficiales de supervisión les es otorgada cierta autoridad para obtener órdenes judiciales a efecto de obligar a las autoridades electorales, y otros organismos, a producir documentación específica. Estas órdenes son remitidas a instancias de un tribunal, y también contempla el castigo por falta de cumplimiento. En Israel por ejemplo, The Internal Audit Law (Israel) contempla la imposición de multas por situaciones donde:
Si a una agencia de supervisión se le otorgan facultades de investigación, generalmente está habilitada para administrar y tomar declaraciones bajo juramento (ver Entrevistas y Reunión de Evidencias). Por ejemplo, La Comisión Independiente contra la Corrupción en Nueva Gales del Sur, Australia, puede solicitar a una autoridad pública que dicte sentencias, produzca documentación y cierta autoridad escrita específica, para poder entrar a instalaciones, inspeccionar y copiar documentación. Se pueden obtener garantías para realizar búsquedas en propiedades, escuchar e interceptar dispositivos y llamadas telefónicas. Como parte de sus investigaciones puede mantener cierta presencia y llamar a testigos quienes deben comparecer y testificar. 281 Calidad y precisión La supervisión es profesional, oportuna, imparcial y precisa. Esto es de mucha ayuda cuando las agencias de supervisión no cuentan con el personal apropiado y cuentan con personal con la habilidad y capacitación adecuada. La supervisión puede mejorarse con la existencia de un personal que siga los estándares de práctica, y que escuche y entienda el contexto legal del sistema electoral. Para propósitos de integridad, las conclusiones de las actividades de supervisión deben ser precisas y reflejar con justicia la situación actual. Los problemas y ejemplos por falta de cumplimiento son documentadas e informadas en perspectiva. Los informes sobre hechos que contengan la información más importante puede ayudar a los supervisores y a los administradores electorales localizan y corrigen problemas de integridad. Los informes sobre supervisión no deben ser editoriales, contener opiniones y puntos de vista insustanciales o tender inclinaciones partidistas. Para mayor información sobre informes, ver Auditorías. Las agencias de supervisión generalmente se benefician de un apropiado sistema de control de calidad interno que lo revisa y hace el informe correspondiente. Un sistema de revisión interna puede ayudar a hacer más seguro que los estándares aplicables, las políticas y procedimientos se sigan adecuadamente. Un buen control de calidad depende de varios factores, incluida la magnitud de la agencia, "el grado de autonomía operativa permite a su personal y a su oficina auditora, por la naturaleza de este trabajo, una estructura organizacional y apropiadas consideraciones de rentabilidad." 282 Autoridad La integridad puede alcanzarse si el organismo encargado de la supervisión cuenta con la facultad para publicar sus conclusiones y recomendaciones, sin interferencias. Un informe, y sus conclusiones, no deben suprimirse, censurarse o alterarse porque puede ser políticamente embarazoso o es crítico para la administración electoral o para el partido gobernante. La facultad para distribuir públicamente sus conclusiones y recomendaciones es un problema de integridad muy importante. Tiene que ver con la independencia del organismo de supervisión para estar habilitado para hacer su trabajo de manera oportuna y profesional sin interferencias. Se refiere a la transparencia del proceso, y a su impacto directo sobre la responsabilidad de los administradores y participantes en la elección. Uso político de la supervisión La supervisión oficial no debe ser utilizada como una herramienta política. Debe ser una revisión y balance rutinario, imparcial sobre la administración electoral y las acciones de sus participantes. Desafortunadamente los políticos, quienes llevan implícita una función de supervisor en su capacidad de comités legislativos, algunas veces puede usar la supervisión como una razón de partido. Esto puede afectar la programación de una investigación (iniciándola en un momento políticamente muy sensitivo), el alcance de la investigación (expediciones de pesca), o el horario de su liberación (justo antes de la jornada electoral). Puede dar como resultado la congelación de los fondos hasta la finalización de la investigación dificultando la administración de la elección, o puede resultar en llamados a renuncias de oficiales electorales de alto nivel en los organismos de administración y de política electoral. La supervisión legislativa sirve como una función de revisión y balance válido, pero puede volverse muy difícil hacer una división de políticas en esta modalidad de supervisión. Una de las revisiones sobre los excesos partidistas en la supervisión legislativa es el monitoreo público de las acciones legislativas efectuada por los medios de comunicación y los grupos de interés público. Cumplimiento de las conclusiones y recomendaciones Los problemas de integridad identificados por los organismos de supervisión necesitan ser tratados. En muchos sistemas cuentan con un mecanismo para asegurar que las conclusiones y recomendaciones de las supervisiones efectuadas sean llevadas a cabo por el organismo de administración electoral o por otra organización que le competa. Estos mecanismos usualmente son incorporados dentro del marco legal, y pueden incluir sanciones, tales como la congelación de los fondos públicos o la imposición de multas, para asegurar su cumplimiento. Las actividades ilegales no cubiertas en los trabajos de supervisión generalmente son instrumentadas por el sistema penal de justicia. Medios de ComunicaciónLos medios de comunicación juegan un papel muy importante en la supervisión del proceso electoral. Al cubrir los eventos electorales y las campañas políticas, los medios aseguran que el público tenga conocimiento de lo que está sucediendo a su alrededor. Asimismo, juegan un rol fundamental como investigador que ayuda a identificar prácticas relacionadas con el fraude y la corrupción. Por ejemplo, en el estado de Florida, en los Estados Unidos, el personal del diario Miami Herald obtuvo el permio Pulitzer por su trabajo de investigación sobre el voto fraudulento. A pesar de la hostilidad mostrada por la administración de la ciudad a través de una campaña pública que acusaba a este diario de sesgo étnico e intentos de intimidación", este periódico documentó y dio a conocer un fraude del candidato ganador en las elecciones para alcalde. 26 personas fueron arrestadas y el tribunal dio marcha atrás a los resultados de la elección, designando como Alcalde de Miami al candidato que había sido derrotado. 283 Condiciones necesarias para unos efectivos medios de comunicación. Son varias las condiciones que deben cumplir los medios para servir como un efectivo mecanismo de integridad. Deben contar con acceso al proceso electoral y a sus participantes. Deben ser capaces de investigar e informar en un contexto seguro. Sin retribución alguna ni temor a la intimidación. Además deben ser capaces de publicar sus informes sin censura de ninguna naturaleza. Específicamente necesitan:
Protección y Supervisión de los Medios Los medios han adquirido un grado de protección a través de la supervisión internacional. Por ejemplo, la Organización para la Seguridad y la Cooperación Europea (OSCE) ha establecido una Representación sobre la Libertad de los Medios, que supervisa los desempeños más relevantes en los 32 estados europeos participantes sobre la libertad de prensa y promueve el cumplimiento y apego a los principios de la OSCE y su compromiso sobre la libertad de expresión y la libertad de los medios. 286 Varias ONG's también han orientado su trabajo sobre la protección de los periodistas. El Comité para la Protección de los Periodistas (CPJ) instrumenta un programa de inspección a nivel mundial de carácter anual sobre ataques cometidos a periodistas. Recientemente fue llamado por el gobierno de Zimbabwe para garantizar la libertad de los periodistas para que cubrieran las elecciones del 2000 sin temor a represalias, estableciendo que: "la CPJ está profundamente preocupada por el clima de intimidación en que los periodistas están siendo forzados a trabajar.287 Los grupos de observación nacional e internacional también pueden supervisar problemas inherentes a la libertad de prensa y la imparcialidad de sus informes electorales. El efecto en la integridad electoral Una adecuada cobertura del proceso electoral puede ayudar en:
Un ejemplo de este papel, lo constituyó Radio UNTAC, en las elecciones de 1993 en Camboya, de acuerdo a John Sanderson y Michael Maley:
"Radio UNTAC no solamente brindó a los electores potenciales información extensa y objetiva acerca del proceso de votación y rebatió los fuertes intentos para socavar la confianza en la secrecía de la papeleta, sino que habilitó a los partidos políticos para transmitir su postura sobre una base equitativa. 289
Código de Ética de los Medios de ComunicaciónLos medios de comunicación, en tanto visores del proceso electoral, pueden incorporar el tema de la integridad dentro de sus actividades de cobertura e información sobre eventos electorales de campaña y de los candidatos. Los electores confían en los medios para la transmisión de la información y en el análisis que realizan sobre ésta. Como resultado, los medios tienen la responsabilidad de informar de manera honesta, justa y precisa. Los siguientes son los principios de comportamiento ético de la prensa. Usualmente son incorporados dentro de un código de conducta que forma parte del contrato de trabajo de los periodistas y editores con su periódico o compañía de radiodifusión. Los principios listados a continuación están organizados siguiendo a su vez los principios del Code of Ethics for Journalists (US) 290 sin embargo incorpora elementos de otros códigos, incluyendo los Principles of Ethical Conduct for Newsrooms (US) y el Press Code of Ethics (Associated Press). Buscar la verdad e informar sobre ella
Minimizar un eventual daño
Actuar independientemente
Ser responsable
Ética para Editores Los editores determinan cuáles noticias serán publicadas, el lugar donde serán ubicadas en el periódico, y cuando serán puestas en circulación. Tienen la responsabilidad especial como guardián de las noticias para asegurarse que las historias sean precisas, equilibradas e importantes. Algunos de las prácticas especiales sobre ética para los editores identificadas en la División de Principios sobre Conducta Ética para Editores del Diario Gannet son:
Integridad al informarLa emisión de informes sobre las elecciones es una responsabilidad muy importante. Para la prensa, a efecto de cumplir con su rol de integridad de la elección, sus informes deben ser responsables, precisos y profesionales. Los reporteros poco informados o parciales pueden dar un sesgo distinto a una historia, dando al público, una percepción equivocada o poco precisa sobre un candidato o un proceso. Dada la naturaleza de la confianza pública de que goza la mayoría de los corresponsales (ver Los Medios de Comunicación), la prensa debe contar con los más altos estándares de precisión y justicia (ver Código de Ética de los Medios de Comunicación). Algunos de los problemas de integridad que se pueden derivar de unos medios de comunicación poco profesionales:
Una encuesta en 1998 sobre la ética de los medios en Hong Kong, encontró que el 39% de los encuestados encontraron que el comportamiento ético de los medios es cada vez peor. Los problemas citados por los encuestados incluyeron: informes exagerados (41%), informes poco precisos (28%), e informes inventados (22%). 292 Integridad en la Cobertura Internacional de Noticias Los medios de comunicación internacionales puede jugar un papel muy importante en la integridad de la elección (ver Los Medios de Comunicación), sin embargo la cobertura que hagan de un proceso electoral puede dar lugar a un número de diferentes problemas de integridad. Estos pueden incluir:
Los informes de los medios internacionales sobre la libertad y justicia de una elección, pueden llegar a convertirse en una contienda política en el país que celebra las elecciones. Por ejemplo, una historia de la agencia de noticias panafricana cuestionó la responsabilidad de un artículo publicado en el Washington Post que proclamó que las elecciones de 1999 en Mozambique fueron fraudulentas -señalando a una fuente anónima en el Departamento de Estado. De acuerdo con esta agencia de noticias, el Artículo fue eliminado por Radio Mozambique y la TV de ese país y sus informes sobre este tema levantaron inmediatamente una nube de sospechas en Mozambique sobre la validez de los resultados de la elección: La audiencia objetivo no está en el país donde la historio se publicó por vez primera, sino en el país donde se elaboró. Esto tiene un efecto de eco. El artículo es publicado en un periódico de los EUA, pero se multiplica a través de los Medios portugueses, y después toma mayor difusión en los medios de Mozambique....el efecto político se sintió, no en los EUA, sino en Mozambique, y se agregó a la campaña opositora RENAMO para desacreditar a todas las instituciones en ese país africano. 295 Observación Electoral NacionalEsta sección trata en primera instancia con los observadores nacionales que forman parte de un esfuerzo de observación de la sociedad civil organizada. Los particulares también puede jugar un papel importante de integridad en su papel de supervisor, como lo hacen los monitoreos de los partidos políticos que son discutidos en Observadores de los Partidos Políticos. Ciudadanos particulares Los ciudadanos son advertidos como la primera línea de defensa de la integridad. Un elector bien informado que hace las preguntas correctas, puede exponer, frenar o disuadir un problema de integridad. Aún un elector no informado, pero que cuestiona algo que al parecer no está bien puede convertirse en un importante mecanismo de integridad. Por ejemplo, en las elecciones de Filipinas en 1998, el grupo de supervisión NANFREL, cuyo origen está en la sociedad civil, solicitó a cada elector "actuar como un guardia electoral para ayudar a prevenir el fraude electoral."
El día de la elección, pasarás en un determinado lugar de 20 a 45 minutos buscando tu nombre y el sitio de votación, haciendo fila para que te den tu papeleta, llenándola y emitiendo tu voto. En algunos casos, podrías pasar más tiempo en función de qué tan grande sea la multitud en tu sitio de votación. Durante este tiempo, puedes proteger tus intereses así como los de otros votantes manteniendo tu atención sobre el proceso electoral.296 En los Estados Unidos, por ejemplo, el Organismo No Gubernamental, Proyecto para el Votación Integral (VIP), siguió la misma línea de razonamiento para "capacitar y equipar a los electores para proteger la integridad de sus elecciones en sus propias comunidades." 297 VIP encuentra que el fraude electoral es muy difícil de probar y que "los programas pro-activos diseñados para prevenirlo son más productivos." 298 Observación Nacional Organizada El monitoreo del proceso electoral instrumentado por grupos organizados de la sociedad civil es uno de los mecanismos fundamentales de integridad. Estos grupos recopilan información de sus equipos de observación, analizan las observaciones, valoran la calidad de la elección y publican sus conclusiones. Qué tan efectivos son estos grupos como mecanismo de integridad depende de su fuerza organizacional y de su capacidad financiera, de cómo está considerada la sociedad civil y sus funciones dentro de un sistema en particular (ver Contexto Social y Político). Las elecciones representan una parte del trabajo interno de un país, y el juicio final de la misma debe provenir de sus participantes locales. Existen algunos casos donde la presencia de observadores internacionales es indispensable, para mantener la paz en la celebración de las elecciones o en países en donde la transición a la democracia presenta dificultades, o donde no existen agrupaciones imparciales que representen a la sociedad civil o son poco funcionales. No obstante, a largo plazo, una parte esencial del desarrollo democrático de un país será el establecimiento de grupos locales de observación que estén habilitados para monitorear sus propias elecciones sin ayuda del exterior. Un ejemplo del poder que proporciona la supervisión de las elecciones lo es el de las elecciones de 1997 en Kenia donde organizaciones de la sociedad civil capacitaron a más de 28,000 observadores locales. De acuerdo a Joel Barkan y Njuguma Ng'ethe: "en lo que pudo haber sido la observación local más exhaustiva para una elección africana, los observadores cubrieron cerca de 12,600 sitios de votación y cada centro de escrutinio para supervisar el conteo de los votos. La presencia de esta actividad de observación quizá también ayudó a una mayor participación de electores", la cual fue del 68%. 299 En el caso de Indonesia, más de 600,000 observadores nacionales cubrieron las elecciones de 1999, y ayudaron a asegurar la integridad de los resultados de la elección a través de la cercana y estrecha supervisión del escrutinio. (Ver Monitoreo Nacional e Integridad Electoral). Las ventajas de la observación local sobre la observación internacional, se discuten en Lecciones de IDEA aprendidas de una observación internacional:
Por lo regular los grupos de monitoreo imparciales están mejor equipados para llevar a cabo sus actividades especializadas de supervisión de manera más eficiente que los observadores internacionales. Unos cuantos ejemplos incluyen la verificación del registro de electores, una actividad altamente intensa y personalizada, monitoreo de los procesos de impugnación, la documentación de ejemplos de intimidación y violación a los derechos humanos y el monitoreo de los medios de comunicación. Esta postura está sustentada en el artículo Los Observadores Observados:
La observación electoral local, si está organizada y preparada adecuadamente, cuenta con importantes ventajas sobre los observadores externos. Fácilmente puede instrumentarse en grandes cantidades, usualmente en miles. Conocen la cultura política, el lenguaje, y el territorio en cuestión y en consecuencia son capaces de observar más elementos que los observadores internacionales no pueden. Como ciudadanos, personifican la idea crucial de que la sociedad debe tomar la responsabilidad para mejorar su propio proceso político. 301 Efectividad Una observación nacional efectiva usualmente es:
Dificultades Los grupos locales que intentan cumplir con su rol de mecanismo de integridad pueden enfrentar muchas dificultades, especialmente en países en transición o en LDCs. Estas dificultades pueden incluir:
A efecto de atender este tipo de problemas, por ejemplo, el grupo de observación nacional, NANFREL, en las Filipinas, busca apoyo de la comunidad de negocios. Cree que el apoyo local refuerza la noción de que las elecciones democráticas están dentro de los intereses más importantes de la comunidad.
Integridad en la Observación NacionalLa observación nacional juega un importante papel de apoyo para mantener la integridad de la elección (ver Observadores Independientes). Detecta y diluye algunos problemas al actuar como revisor de la administración electoral y de los candidatos y de los partidos políticos. Ayuda a incrementar la transparencia del proceso y sirve como impulsor de la instrumentación de mejoras en los distintos aspectos que abarca un proceso electoral No obstante, la observación nacional puede dar pie a problemas de integridad si no se realiza de manera responsable y correcta. Algunos de los temas de integridad involucrados con el proceso de la observación nacional son:
Código de conductaLos códigos de conducta de los observadores nacionales se centran en la observación ética de las elecciones. En función del sistema, pueden formar parte de las regulaciones internas de las ONG's, o pueden formar parte de un proceso de acreditación y una condición de un conjunto de observación determinado por el organismo de administración electoral. Algunos de los estándares sobre el comportamiento esperado de los observadores locales incluyen:
Observación Electoral InternacionalLa observación electoral internacional ha llegado a convertirse en un mecanismo auxiliar para asegurar la integridad de la elección en países que se encuentran en vías de transición democrática. Asimismo, se ha convertido en una útil oportunidad de aprendizaje para los funcionarios electorales y los participantes de la elección. La idea para utilizar la tinta indeleble para frenar las prácticas de votación múltiple en las elecciones de 1999 en Indonesia provino de un observador de ese país quien observó la aplicación de este proceso en las elecciones de 1988 en Camboya. Este observador más tarde llegó a ser uno de los Comisionados de las Elecciones en Indonesia. 306 De acuerdo al Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA), la observación internacional "ha llegado a ser un característica común de las operaciones electorales instrumentadas por la comunidad internacional que actualmente es casi aceptada universalmente como una forma de contribuir a la confianza del elector valorando la relativa legitimidad de un proceso electoral y sus resultados." 307 Cuando la observación internacional es utilizada para fines de integridad, generalmente existe un problema relacionado con la libertad y justicia de una elección. Para que la observación internacional sea un efectivo identificador y factor disuasivo de problemas de integridad, necesita ser adaptado adecuadamente a la modalidad de sistema electoral y elecciones que está cubriendo. Las elecciones en países post-conflictivos como Bosnia, requieren de distintos tipos de observación que las practicadas en países que están en proceso de reforma electoral, como el caso de México. Como mecanismo para asegurar la integridad, la observación internacional debe cubrir el proceso electoral, en lugar de enfocarse en un evento específico, como por ejemplo la votación. Asimismo, necesita de observadores calificados y capacitados. Una de las quejas más representativas hechas en contra de la observación electoral se refiere a que en ocasiones se convierte en una práctica de turismo electoral, con observadores políticamente importantes, pero con poca experiencia profesional, que arriban al país dos días antes de la jornada electoral. Estos personas observan "superficialmente" un par de sitios de votación, el inicio del escrutinio de votos y posteriormente regresan a su hotel en la capital para emitir sus conclusiones y preparar su salida del país. Temas como por ejemplo, quienes son los observadores internacionales, cuáles son sus propósitos, y la forma en que practican su trabajo, son entre otros algunos de los problemas de integridad involucrados en la observación internacional. Estos discutidos en Integridad en la Observación Internacional. El impacto sobre la integridad de la elección La observación internacional seria y adecuada puede hacer una contribución significativa a la integridad del proceso electoral. Algunos de estos beneficios son: Difusión de las buenas prácticas. Los administradores electorales, políticos y supervisores pueden aprender acerca de los estándares internacionales para una elección justa y libre a través de las prácticas de observación y la remisión de informes hechos por los observadores internacionales. El surgimiento de problemas procedimentales y cuestionamientos sobre integridad relacionados con los observadores internacionales centra la atención de los administradores electorales sobre la importancia de algunos problemas que de otra manera no hubieran tomado en cuenta. Las misiones de observación internacional por parte de administradores electorales les brinda la oportunidad de intercambiar información profesional con otros expertos y administradores, así como aprender sobre los mecanismos de integridad de otros sistemas electorales. Esta experiencia educacional es uno de los objetivos fundamentales de la Asociación de Oficiales Electorales del Centro y Este de Europa (ACEEEO) donde "las experiencias internacionales ayudan a los oficiales en el mejor entendimiento de la situación que priva en sus propios países y les permite probablemente aplicar las prácticas positivas de otras personas en su propio trabajo. 308
Al mismo tiempo, la observación internacional puede agregarse a los problemas existentes si:
Este último punto ha creado algunos problemas en varios países. Como lo explicó el Vice-presidente de la Comisión Nacional de Elecciones en Camboya, en las elecciones de 1998:
Las declaraciones de los observadores sembraron confusión y resentimiento. Mientras que la mayoría de los grupos parecía dar su aval a la elección, unos pocos tomaron una posición contraria. Los partidos perdedores criticaron a los observadores internacionales por emitir un juicio apresurado y por dar un brillo positivo y poco garantizador al alabar el proceso de votación y el escrutinio. Por otra parte, el Instituto Internacional Republicano, en un testimonio congresional subsecuente, llamó a este proceso electoral "uno de los peores" que había observado desde 1993. Este tipo de problemas de integridad son discutidos con mayor profundidad en Integridad en la Observación Internacional. Integridad en la Observación InternacionalLos observadores internacionales sirven como mecanismo de integridad en la elección que observan. Esto se hace a través de la observación del proceso y por medio de la identificación de problemas de integridad. Al mismo tiempo, los observadores internacionales están valorando las elecciones y realiando juicios sobre la competitividad, la libertad y la justicia. Para actuar como un mecanismos de integridad efectivo, la observación internacional misma debe llevarse a cabo en un contexto de integridad, de otra forma puede agravar los problemas identificados en las elecciones bajo observación. Algunos de los problemas de integridad involucrados con la observación internacional incluyen: Precondiciones Algunos misiones de observación precondicionadas. Algunos de las precondiciones y los problemas de integridad involucrados son:
Cada misión de observación cuenta con una razón para llevar a cabo esta actividad. Puede ser para determinar si existen las apropiadas para una elección "libre y justa" También para observar como se ha desarrollado el monitoreo de las elecciones a nivel local o para valorar el contexto político. Algunas misiones internacionales observan una agenta política local o se centran en un tema internacional. Resulta imposible asegurar que las observaciones internacionales sean imparciales, no obstante que la integridad requiera que cada misión revele completamente en sus informes los propósitos que persigue, así como lo que intentan conseguir con sus conclusiones. Objetividad Cada observador trae consigo su propia subjetividad a una observación basada en previas experiencias, expectativas y propósitos de su misión. Para los observadores que tienen un interés partidista o política en el proceso, puede ser difícil permanecer imparciales. Para los observadores de viejas democracias, puede ser difícil reconocer que un proceso viciado en una nueva democracia pueda ser el resultado de una carencia de infraestructura y recursos más que de un deliberado intento por manipular el proceso. Para ser efectiva, la observación internacional es obietiva y brinda un informe equilibrado. Esto protege la integridad de la misión y ayuda a mantener la integridad del proceso electoral. La misión debe diferenciar entre hechos observados, incidentes reportados y rumores poco sustanciados. Cierto intento para determinar la fuente o motivo o problemas atestiguados. Qué fue fraude o fue un problema creado por la ignorancia y la falta de capacitación? Las distinciones son hechas entre los problemas de instrumentación y la manipulación deliberada. Selección de las elecciones a observar La observación internacional puede ser costosa y las misiones tienden a centrarse sobre "elecciones importantes": elecciones en transición, elecciones para mantener la paz o elecciones presidenciales o nacionales. Sin embargo, los países que pueden resultar beneficiados, tanto en términos de integridad como en la construcción de un proceso democrático, aún necesitan de observadores interanacionales para elecciones locales y segundarias. Por ejemplo, en Camboya, las elecciones programadas para el año 2000 incluyeron a las elecciones para gobernadores y para alcaldes. Esta fue la primera vez en que estos cargos fueron considerados como sujetos de elección. Elegir a los funcionarios responsables de los electores a un nivel local es un importante paso democrático, pero también será uno de los más complicados. En un proceso de nombramiento de los oficiales locales en un entorno muy inseguro, la observación internacional de estas elecciones locales puede jugar un papel de integridad crítico. Calidad de la observación Existen muchos factores que afetan la calidad y credibilidad de un esfuerzo de observación internacional. Estos factores pueden afectar la integridad del esfuerzo y de la confianza de su valoración y juicio. Estos factores incluyen:
Los observadores se convierten en participantes Los observadores internacionales forman parte de un proceso. Aún cuando juegan un rol pasivo, el hecho de que los observadores estén presentes, observando, analizando e intentando emitir una declaración pública, afectará el proceso. Esto se debe a que la observación puede ser un mecanismos efectivo de integridad. Un problema de integridad para los observadores se refiere a determinar si van más allá del papel encomendado y se convierten en un participante activo. Cuando los observadores actúan como apoyo para asegurar la integridad del proceso, usualmente son vistos como un factor positivo. Tal como sucede cuando los observadores prestan auxilio a autoridades electorales con un déficit logístico, al repartir las papeletas cuando visitan un sitio de votación. O permiten a los funcionarios del sitio de votación utilizar sus sistemas de comunicación para la transmisión de resultado. Las misiones de observación también tienen una importante responsabilidad en la celebración de elecciones pacíficas, aunque muchos cuentan con un mandato para hacerlo. Por ejemplo, en Nicaragua, la misión de observación de la ONU tuvo un papel -pro-activo que se convirtió en mediación debido al hecho de que "el futuro de Nicaragua literalente dependío de la jusficia y libertad de las elecciones y que podría haber hecho el papel puramente pasivo de la ONUVEN (el grupo de la ONU) moralmente inaceptable". 318 Cuando los observadores llegan a formar parte deun proceso, pueden perder la objetividad necesaria para valorar imparcialmente el proceso electoral. Esto incluye a los observadores que activamente apoyan al administrador electoral en sus tareas administrativas o que se convierten en estrategas para los partidos políticos o los candidatos. Coordinación de la observación internacional Una elección que sea el foco de la atención internacional puede estar inundada con misiones de observación internacional. Esto puede crear problemas para el organismo de administración electoral ya que está obligada a atender el significativo número de delegaciones con acreditaciones, sesiones informativas, materiales, seguridad y cualquier otro apoyo que puedan necesitar. Puede incluso crear problemas con ciertas áreas que estén saturadas con observadores, así como también en delegaciones que soliciten la atención de los medios para el envío de sus comunicados de prensa, o confusión si se emiten informes que creen conflictos. Para evitar estos problemas, y para asegurar una cobertura del proceso y de los sitios de votación, las misiones de observación internacional deben estar bien coordinadas. Sin embargo, para los propios grupos de coordinación implica una inaceptable pértida de independencia institucional. Un extracto de la Conferencia de las Lecciones Aprendidas de IDEA: La discusión en este tópico comenzó con un rechazo de la palabra "coordinación" a favor de palabras como "armonización" y "cooperación". Se acordó unanimamente que hay una creciente necesidad para compartir información y conocimiento sobre todos los aspectos del proceso de observación. También existe un conocimiento generalizado acerca de que el proceso de promoción una mayor armonización entre los grupos de observación fue compleja debido a la amplia variedad de propósitos, objetivos, motivos, recursos, mandatos y enfoques. Fue más reconocida la independencia institucional, tanto en enfoque como en reporte, que podría estar presente hasta cierta extensión.319 En varios países, como Yemen y Camboya, las Naciones Unidas fueron solicitadas por el gobierno para coordinar una observación electoral internacional. Una de las razones para esto fue facilitar los arreglos logísticos para las delegaciones de observación y aliviar las responsabilidades inherentes al proceso de acreditación y coordinación del órgano de administración electoral. En Camboya, El Grupo de Observación Internacional Conjunto (JIOG), compuesta por delegaciones bilaterales y multilaterales, coordinó el despliegue y aseguro el envío de informes coordinado. Sin embargo, aún en este punto, no todos los miembros acordaron estar unidos para enviar un solo y único informe consolidado y sus respectivas declaraciones. Informes de la observación La frecuencia y contenido de los informes de observación pueden afectar el proceso electoral. Algunos de los problemas de integriad involucrados en el envío de informes incluyen:
Estándares Los estándares utilizados por las misiones de observación internacionalafecta su juicio de la integridad del proceso. Esto es discutido en Estándares para Evaluar las Elecciones. Políticas La observación internacional puede incluir trasfondos políticos. Los donantes que proporcionan apoya para la administración de una elección generalmente condicionan sus conclusiones sobre una elección "libre y justa" (ver Consideraciones Especiales para los Países en Transición). En cierto casos, pueden considerar algunos puntos de referencia para que se continúe con el apoyo internacional. La observación internacional es utilizada para verificar si son o no considerados estos puntos de referencia, o si la elección cumple o no con los criterios de libertad y justicia. Por ejemplo, en 1977, el escaño de Camboya en la Asamblea General de las Naciones Unidas había sido suspendida como resultado de una lucha faccional. Recuperando el asiento después de sustentar la celebración de unas elecciones libres y justas en 1998. La determinación sobre si las elecciones fueron libres y justas o no, estuvo en función del juicio de las misiones de observación internacional. Las políticas locales también pueden afectar el tono de un esfuerzo de observación internacional. Por ejemplo en las elecciones de Haití en 1995, las difencias fundamentalistas de los observaciones electorales hechas por los Demócratas y Republicanos estadounidenses afiliados a los grupos de observación proporcionaron argumentos políticos para la carrera presidencial de las elecciones en los Estados Unidos de 1996. Enviar o no una misión de observación internacional también puede ser vista como una palanca política de cambio. Sin embargo, para que esto funcione, el gobierno sostiene que las elecciones deben valer la participación de los observadores internacionales.
Estándares para Evaluar las EleccionesA pesar de los intentos para cuantificar los informes de observación y para hacerlos más objetivos, es difícil hacer que vengan junto con una declaración que caracterice al proceso, con la que todos los observadores deben estar de acuerdo. Existe un acuerdo generalizado sobre el conjunto de principios que se deben cumplir en una elección para ser considerad como libre y justa, que incluyen: igual poder de votación para todos los ciudadanos, libertad de organización para propósitos políticos y para una oficina de campaña, derecho de acceso a la información política, y celebrar elecciones regularmente que sean decididas por la libre emisión del voto de la mayoría. (para más información ver Principios Guía). No obstante las misiones y sus observadores traen consigo sus propias expectativas, experiencias y perspectivas que nos ofrecen un filtro subjetivo en la valoración del proceso y la elaboración de un juicio. ¿Qué estándares utilizar? Aplicar el concepto de libertad y de justicia puede resultar difícil en la práctica, especialmente en una elección de transición donde algunas partes del proceso lleven una buena relación, pero donde otras tienen serias imperfecciones. Si a algún candidato le es negado el acceso a los medios de comunicación, pero en el resto del proceso todo estuvo bien, estuvo bien y feu justo?¿ si el proceso estuvo bien, pero un político prominente intento boicotear el proceso, los resultados son aceptables? La dificultad en llegar con un estándar universal sobre como juzgar una elección e evidente en esta discusión de IDEA:
Al explorar alternativas para los criterios de "libertad y justicia", algunos participantes hacen referencia al protocolo en la Convención Europea de Derechos Humanos que trata con elecciones, el cual establece que deben ser 'libres, secretas, universales y directas'. Otras organizaciones valoran a las elecciones sobre la bases de que deben o no servir como una expresión creíble de la 'voluntad de la población' o significarse como un paso hacia adelante en términos del progreso de un país hacia la democracia. Justa aplicación de los estándares Aún si el acuerdo puede ser alcanzado sobre la base de un estándar universal y sus demás componentes, es justo aplicarlos en cada elección? Jorgen Elklit y Palle Svensson, en What Makes Elections Free and Fair, argumentan que la observación internacional necesita tomar en consideración la amplia transición democrática del país en su valoración de las elecciones:
Los observadores deben asimismo evaluar la elección en el contexto de un proceso de transición democrática específico. ¿la elección estimulará -a pesar de posibles deficiencias 'técnicas'- una mayor democratización al incrementar el respecto por las libertades políticas, fortaleciendo el apego a la legislación electoral, mejorando la contienda política a través de un amplio acceso a los recursos más importantes, involucrando a más gente en el proceso político, o mejorando la calidad del debate político? No obstante, algunos argumentan que los estándares no deben ser más bajos para países en transición, como lo explican Michael Cowen y Liisa Laakso:
""La perspectiva de que las elecciones en el continente (África) no pueden ser juzgadas sobre la base de cualquier estándar universal, como lo hizo un líder opositor en Kenia, es repugnante para los africanos y sirvió de base en el movimiento de reforma de 1997 en ese país. Este punto de vista es apoyado por la paradoja de que un creciente número de observadores internacionales y supervisiones de las elecciones en África están más inclinados a aprobar los resultados de una viciada "segunda vuelta" electoral que sus contrapartes locales africanas." 324 En algunos países, los distintos estándares han sido aplicados a elecciones subsecuentes debido a su contexto político. En Haití, por ejemplo, el Dr. Henry Carey establece:
Al aplicar un bajo estándar para las elecciones democráticas, los observadores externos en 1990-1991 enseñaron a la sociedad política de Haití que la transparencia y responsabilidad de las reglas electorales pueden ser ignoradas. Entonces, por realzar los problemas presentados durante 1995 y 1997, animaron a la sociedad política haitiana a interpretar a la mayoría de las deficiencias electorales como prácticas de fraude deliberado.325 Para una mayor discusión sobre los estándares ver Lessons Learnt: International Election Observation (IDEA).
Código de conducta de los observadores internacionalesLa mayoría de los problemas discutidos en Integridad en la Observación Internacional, involucran los aspectos éticos de la misión en sí. Aunado a lo anterior, está presente el problema de la conducta ética de los observadores individuales. Muchas organizaciones que envían observadores internacionales han adoptado un código de ética interno que deberán seguir sus observadores. En algunos sistemas, existe un código de conducta a cumplir que forma parte del proceso de acreditación. El Instituto para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA) ha desarrollado un Code of Conduct: Ethical Observation (IDEA) genérico. Los principios fundamentales son: reconocimiento y respeto de la soberanía del país anfitrión, observación imparcial y neutral; cobertura exhaustiva; y observación transparente y precisa. Entre los principios de IDEA-internacional:
Aplicación de la Ley sobre Integridad Electoral"La corrupción es un crimen basado en el cálculo, no en la pasión. Cuando el monto del soborno es grande, la probabilidad de ser atrapado es pequeña, y la sanción, si es que se aplica, magra, por ello muchos oficiales sucumben".327 La corrupción en el proceso electoral es una violación de la confianza pública y un acto ilegal. Es esencial hacer cumplir el marco legal para preservar la integridad de la elección. Sin cumplimiento de la ley, el mejor marco legal o el mejor sistema electoral pueden ser evadidos o ignorados. Como lo explicaba el director de la División contra Crímenes Electorales del Departamento de Justicia de los Estados Unidos: "cuando las elecciones son corruptas, inevitablemente les sigue un gobierno corrupto y arbitrario. Desterrar la corrupción del proceso electoral y llevar ante la justicia a los responsables es una prioridad de la aplicación de la legislación nacional".328 La aplicación de la ley sirve para prevenir fraudes futuros y es también un mecanismo para detener y exponer problemas actuales. El cumplimiento de la integridad electoral y de su marco legal es una tarea que llevan a cabo distintas instituciones y en el que concurren en distintos mecanismos de acuerdo con la infraestructura legal de cada país. En algunos sistemas, las Agencias Responsables del Cumplimiento de la Ley tienen una completa independencia institucional, especialmente las instituciones encargadas de la justicia penal. Otras pueden operar bajo una sombrilla institucional común junto con el organismo o la política electoral. Pero independientemente de sus variantes, el cumplimiento de la ley comprende:
Para que el cumplimiento de la ley sea efectivo, debe ser activo, imparcial y oportuno. Las agencias investigadores deben tener la suficiente independencia para iniciar procedimientos e investigar a detalle denuncias de fraude electoral u otras actividades ilegales. Los investigadores deben ser objetivos y profesionales y no debe existir interferencia política en su trabajo. Estos asuntos se examinan con más detalle en Deberes y Código de Ética de los Investigadores. La integridad también requiere que los derechos de los denunciantes, testigos y acusados sean protegidos. Los acusados deben tener acceso a representación legal para asegurar que sus derechos están salvaguardados. Deben tener acceso a la información que se ha reunido en su contra y de presentar una defensa adecuada. Estas protecciones se examinan en Derechos de las Personas en las Investigaciones, y Derechos del Acusado. Los fiscales son a menudo empleados del gobierno u oficiales elegidos que pueden estar muy conscientes de la opinión pública y las cuestiones políticas involucradas en el problema sujeto a investigación. Con frecuencia deben de ser muy discretos para determinar si la evidencia es suficiente para juzgar y, de ser así, quien será incriminado. La subjetividad o una discreción ilimitada pueden tener consecuencias sobre la integridad. Las cortes y los jurados son los que determinan la inocencia o la culpabilidad y deben ser imparciales. Un juicio realizado con integridad se hace sobre la base de evidencia empírica y el marco legal, no en razón de filiaciones políticas, discriminaciones o rumores. Un poder judicial independiente usualmente facilita una audiencia justa. El proceso de aplicación de la ley puede estar sujeto a presiones y dificultades tanto internas como externas. Contar con sistemas transparentes y que operen con frenos y contrapesos puede proteger la integridad del proceso de aplicación de la ley. Estos asuntos se examinan en Monitoreo del Cumplimiento de la Ley y Investigación en Circunstancias Difíciles. InvestigacionesExisten distintos tipos de investigaciones. Los Medios de Comunicación a menudo llevan a cabo sus propias indagaciones cuando reportan denuncias de fraude u otros problemas electorales. Las Organizaciones no Gubernamentales y los observadores electorales nacionales (ver Observación Electoral Nacional) también investigan problemas y reúnen evidencias luego pueden publicitar el problema o proporcionarle la evidencia a un fiscal del gobierno. Los grupos ciudadanos y los medios de comunicación pueden desempeñar un papel efectivo para asegurar que las cuestiones de integridad sean investigadas, especialmente si una falta de voluntad política o de recursos está dificultando una investigación oficial. Por ejemplo, al recibir una denuncia que parece ser válida, la ONG estadounidense Proyecto para la Integridad del Elector (VIP por las siglas en inglés de Voter Integrity Project) realiza una investigación: "VIP planea reclutar una red nacional de profesionales retirados de la justicia penal pero bien calificados y deseosos de llevar a cabo capacitación ciudadana y encabezar investigaciones de fraude cuando sea necesario".329 Sin embargo, estas investigaciones no oficiales deben respetar los derechos y privacidad de los individuos y no interferir con ninguna investigación oficial en curso. Investigación Oficial Cada país cuenta con propio sistema para investigar denuncias relacionadas con delitos electorales. El sistema está usualmente especificado en los marcos legales y reglamentados. Una agencia o serie de agencias en particular están facultadas para manejar estas cuestiones. En muchos sistemas el mecanismo oficial de investigación está a cargo del Departamento de Policía que opera conjuntamente con las autoridades electorales. En otros sistemas, puede ser una oficina electoral específica. En Canadá por ejemplo, estos asuntos son manejados por el Comisionado de Elecciones Canadá. En sistemas federales, el organismo encargado de las investigaciones dependerá del tipo de ley que haya sido violada. Por ejemplo, en los Estados Unidos existe una oficina dentro del Departamento de Justicia para atender crímenes electorales a nivel federal, pero cada estado maneja las violaciones a sus propias leyes. La Comisión Federal de Elecciones, que opera a nivel nacional, investiga violaciones a la ley sobre financiamiento de campañas. Las investigaciones oficiales se llevan a cabo con el propósito de determinar si se ha cometido un delito, develar los hechos que lo rodean y determinar si éstos indican quien es responsable. Si las investigaciones permiten presumir de manera razonable la culpabilidad de una persona u organización, la información se le turna al fiscal. La fiscalía normalmente determina si la evidencia es suficiente para seguir o no con la acción legal y a quien se le debe imputar la culpabilidad (ver Decisión de Procesar Judicialmente). Investigaciones con integridad Las investigaciones relacionadas con las elecciones deben ser realizadas con las mismas normas de integridad que se esperan de los oficiales y participantes en las elecciones. En términos generales, mantener la integridad en una investigación exige:
En Canadá, por ejemplo,
Para mantener la confianza del público en la neutralidad de la oficina del Comisionado, los investigadores especiales no deben involucrarse en actividades políticas partidistas a nivel federal; no deben trabajar para o representación de ningún partido, candidato, agencia o institución con propósitos u objetivos políticos; no deben apoyar u oponerse activa o públicamente a la elección de ningún partido o candidato a nivel federal, ni apoyar u oponerse activa o públicamente a ninguna opción en ningún referéndum federal.330
Como lo explica Craig Donsanto, del Departamento de Justicia de los Estados Unidos: "la mayoría de las investigaciones sobre fraude electoral requieren que los electores sean entrevistados respecto a las circunstancias en las cuales votaron o dejaron de hacerlo... como regla general, esas entrevistas no deben ser efectuadas poco antes de la elección o durante la votación. Esto en razón de que tener a los agentes federales entrevistando a los ciudadanos sobre las circunstancias bajo las cuales votaron (o no lo hicieron) puede fácilmente inhibir las actividades electorales de los entrevistados, así como de electores situados en una posición similar. Esto no es un resultado apropiado". 331 No interferencia con las elecciones Es importante que las investigaciones no interfieran con la conducción de una elección o con sus resultados. Por ejemplo, a los investigadores estadounidenses se les dice que: Las investigaciones federales abiertas sobre fraudes electorales deben ser mantenidas en un mínimo necesario para preservar la evidencia y dilucidar los hechos hasta que la elección en la que el presunto "fraude" ocurrió haya sido certificada. Una vez que se lleva a cabo una investigación criminal federal de manera abierta sobre un asunto electoral todavía irresuelto, la investigación se convertirá inevitablemente en un rasgo central del resultado de la elección".332
Deberes y Código de Ética de los InvestigadoresLos mandatos de los investigadores están usualmente basados en los de sus organizaciones y sus deberes dentro de ella. Asegurar que los deberes de los investigadores estén claramente definidos en los manuales de personal y procedimientos de la organización puede evitar algunos de los problemas de integridad asociados con investigadores ya sea excesiva o muy poco celosos de su deber. La mayoría de los sistemas también cuentan con un código escrito y obligatorio de ética o conducta para los investigadores, ya que es una parte esencial para garantizar la integridad en el cumplimiento de la ley. Proteger la integridad en el cumplimiento de los deberes Los investigadores deben asegurarse de cumplir con sus deberes con honor e integridad. Esto normalmente comprende:
Supervisión Los investigadores normalmente funcionan conforme a la cadena de mando de su organización. El investigador en jefe normalmente maneja los recursos de la agencia y es responsable de la planeación, organización, ejecución y monitoreo del proceso de investigación.335 Una supervisión adecuada es esencial para asegurar que las investigaciones sean realizadas con integridad. También asegura que se lleven a cabo conforme a los procedimientos del sistema. Código de ética y conducta La conducta ética de los investigadores es crucial. El Código de Conducta para Hacer Cumplir la Ley también se aplica a la conducta de los investigadores. Este asunto también se discute en Seguridad.
Presentación de una DenunciaLa mayoría de las investigaciones derivan de la presentación de una denuncia por parte de una persona o de un mecanismo de vigilancia (ver Supervisión de la Integridad de la Elección). En los sistemas en que los investigadores no son oficiales de policía, usualmente no están autorizados a iniciar una investigación sin una denuncia jurada o alguna otra formalidad. Por ejemplo, este es el caso de Canadá en donde los investigadores especiales no pueden dar inicio a una investigación sin aprobación del Comisionado o de su Consejero. 336 Un proceso de denuncia que no resulte amenazante y que sea de fácil acceso para el ciudadano promedio puede facilitar el reporte de problemas de integridad. Los ciudadanos no deben tener miedo de presentar una queja válida o abstenerse de hacerlo por la existencia de procedimientos intrincados o intimidantes. En términos generales, la integridad exige que:
Hacer las denuncias del dominio público Hacer públicas las denuncias o mantenerlas en secreto puede provocar interrogantes relativas a la integridad. ¿El público tiene el derecho a conocer acciones delictivas ocurridas en el proceso electoral? De ser así ¿en qué momento? Si una denuncia es hecha del dominio público, los sospechosos pueden percatarse de que están bajo investigación y destruir la evidencia. Un denunciante puede también estar en riesgo por haber presentado la denuncia y querer que su identidad sea protegida. El que una denuncia sea haga pública durante la fase de investigación depende usualmente del sistema y de la naturaleza de la denuncia. En Canadá por ejemplo, la política es "no confirmar ni negar la existencia de una denuncia e investigación y no hacer comentarios públicos sobre la identidad de un denunciante". 337 Otros sistemas pueden confirmar la existencia de una denuncia pero no hacer comentarios sobre la investigación en curso. Independientemente del enfoque que se emplee, es necesario encontrar un equilibrio entre la transparencia del proceso de aplicación de la ley y la garantía de integridad de la investigación. Decisión de InvestigarCuando se recibe una queja o se reporta un presunto delito, se debe decidir si se realiza una investigación o no. El determinar la decisión sobre investigar o no una denuncia legítima es un asunto de integridad, como lo es el investigar denuncias que pueden carecer de fundamento o son acometidas por razones políticas. Para asegurar la integridad en el proceso de revisión de la denuncia y en la toma de decisión sobre investigarla o no, las denuncias deben ser revisadas de manera objetiva y oportuna. En estas revisiones se debe considerar la credibilidad de la denuncia, si existen razones suficientes para sospechar que la ley ha sido violada y si es probable que una investigación deslinde responsabilidades. La mayoría de los sistemas desarrollan procedimientos y criterios generales de operación para determinar si una denuncia es válida y debe ser investigada. En Canadá, por ejemplo, solo se investigan los casos que reúnen los requisitos establecidos en la denominada "Threshold Test and Standard". Una política específica determina en que punto se ubica el umbral de esa prueba. La política vigente es que "la existencia de elementos razonables para creer que la gravedad o la seriedad del presunto delito justificaría o no el poner en operación una investigación", junto con la consideración de "factores de interés público". 338 Pueden surgir problemas de integridad si los procedimientos son discriminatorios o permiten una excesiva discrecionalidad. En estos casos, la revisión puede ser utilizada ya sea para desechar una denuncia válida o para perseguir a alguien por razones personales o políticas. Validez de la denuncia Para que los mecanismos de cumplimiento de la ley funcionen como una salvaguarda de la integridad electoral, el proceso de revisión debe ser capaz de identificar las denuncias válidas y determinar si ameritan o no una investigación. Entre los factores que se utilizan para determinar la validez de una denuncia y que agencia tendría jurisdicción en la investigación, figuran los siguientes:
A fin de apoyar una investigación penal, una investigación debe ser confiable y suficientemente específica respecto a los hechos para ofrecer una vía lógica a través de la cual ... una investigación preliminar puede confirmar o descartar que ... haya ocurrido un delito... Como la mayoría de estos delitos tienen que ver con fraudes relacionados con defectos en actos individuales de registro o votación, los hechos supervinientes en una denuncia deben normalmente proveer elementos para la detección de actos corruptos específicos. Si los hechos contenidos en la denuncia no reúnen estas normas, por lo regular se le dice al denunciante que no tiene suficiente información para permitir una evaluación y se le alienta a obtener y aportar las evidencias o elementos fácticos adicionales que se requieren para una evaluación preliminar.340 La mayoría de los sistemas han desarrollado procedimientos detallados para la evaluación de una denuncia, incluyendo un plazo límite para darle respuesta al denunciante. Contar con procedimientos claros y precisos puede coadyuvar a asegurar que se cumpla con las normas de integridad. En la mayoría de los sistemas, las denuncias suelen ser desechadas si:
Los errores normalmente no son perseguidos y son manejados a través de los procedimientos de supervisión del organismo electoral o de algún procedimiento civil. Los errores que provocan un impacto significativo en el resultado de una elección muy reñida suelen ser impugnados por el candidato perdedor a través del proceso de Quejas y Apelaciones . Consideraciones sobre la política aplicable Las políticas juegan un papel importante para determinar que casos serán investigados y cuáles desechados. Como resultado, la Política pública para cumplir con la ley debe ser justa y no partidista. Por ejemplo, como se mencionó líneas arriba, Canadá cuenta con un umbral de prueba que determina que casos ameritan una investigación. Ese umbral y la norma correspondiente son fijadas por una política pero tiene indicadores objetivos para determinar si una denuncia amerita una investigación. Sin embargo, también incluye un indicador subjetivo sobre que resulta lo más conveniente en aras del interés público. Los factores de "interés público" incluyen:
Los indicadores subjetivos pueden permitir una mayor discrecionalidad en el manejo de una denuncia; que las investigaciones ponderen los méritos individuales de cada caso. Sin embargo, algunos sistemas, como el mexicano, limitan deliberadamente la discrecionalidad como uno de sus mecanismos de frenos y contrapesos. Darle prioridad a los casos Las políticas también determinan la prioridad de una investigación. Las investigaciones relacionadas con alegatos de fraude demandan mucho tiempo y trabajo. Algunas agencias de investigación no tienen los recursos humanos y financieros suficientes para investigar todas las denuncias. Pueden surgir problemas de integridad si la prioridad de las investigaciones no se determina sobre la base de criterios objetivos y se deja a discreción de los investigadores. Esta puede ser utilizada para congelar casos políticamente sensibles o darle prioridad a los casos menos relevantes. Este tipo de problemas de integridad pueden ser atendidos a través de un efectivo monitoreo y supervisión del proceso legal para ser cumplir la ley, tal como se examina en Monitoreo del Cumplimiento de la Ley. Entrevistas y Reunión de EvidenciasNo se puede realizar una investigación adecuada si el investigador no puede acceder a los testigos, sospechosos e información relevante. Un acceso sin restricciones y oportuno es esencial para la integridad de la investigación. Al mismo tiempo, los investigadores necesitan asegurarse que realizan su trabajo con integridad para proteger los derechos de los involucrados (ver Derechos de las Personas en las Investigaciones y Derechos del Acusado) y que la evidencia reunida no está viciada y puede ser admitida por los tribunales. La mayoría de los sistemas usan los siguientes mecanismos para garantizar la integridad durante el proceso de investigación: Procedimientos operativos estandarizados Las denuncias que se traducen en una investigación son normalmente procesadas de acuerdo con procedimientos estandarizados por la agencia competente. Desarrollar buenos procedimientos y asegurarse que todos los investigadores los observen, puede contribuir a garantizar que se cuente con mecanismos de integridad en cada etapa del proceso. Utilizar procedimientos estandarizados también limita la discrecionalidad de los investigadores para llevar a cabo acciones arbitrarias o discriminatorias, que pueden ser la causa de muchos problemas de integridad. Reportes escritos precisos Los reportes y archivos precisos son esenciales para la integridad. A las denuncias normalmente se les asigna un número de caso y se conserva un archivo documental para cada denuncia. Los reportes escritos permiten que el caso sea manejado con facilidad por el sistema judicial, ya que la evidencia reunida y los análisis realizados por la agencia investigadora serán utilizados por otras instancias del sistema legal, como los fiscales que se basan en los reportes de los investigadores. Un reporte escrito integral indica el delito específico que se considera que ha ocurrido, el nombre del culpable y otra información reunida durante la revisión preliminar. Entre la información adicional que normalmente se requiere puede figurar:
... un esbozo de los objetivos de cualquier investigación o pesquisa propuesta; el enfoque y alcance de sus distintas fases y pasos; el nombre de las personas que serán entrevistadas; la información y evidencia requerida y cualquier otra medida de seguimiento que se podría considerar... en la decisión sobre cómo abordar cada presunto delito. 342 Puede ser difícil para un fiscal ganar un caso si la información recabada durante la investigación está incompleta o fue reportada de manera impresa. Distinción entre testigos y sospechosos Los derechos procedimentales están garantizados por el marco jurídico, las decisiones judiciales y las regulaciones de las instancias responsables de hacer cumplir la ley. Si no se respetan estos derechos la integridad del proceso de aplicación de la ley puede ponerse en riesgo. Los derechos procedimentales usualmente distinguen entre un testigo y un sospechoso. Un testigo es una persona que tiene conocimiento personal de hechos relacionados con el delito que se investiga y quien rendirá testimonio de ello ante un tribunal. Un sospechoso es una persona de la que la agencia investigadora tiene pistas razonables para creer que está involucrada en una violación a la ley. Antes de que el investigador empiece a recabar información normalmente decide si una persona es testigo o sospechoso esto es para asegurar que se sigan los procedimientos apropiados y se protejan los derechos de esa persona (los derechos se discuten en Derechos de las Personas en las Investigaciones) Entrevistas apropiadas El propósito de una entrevista es obtener información y evidencia de testigos y sospechosos. Para que esa información sea admisible en una corte, se deben respetar los requisitos procedimentales que salvaguardan la evidencia y los derechos de los implicados. Esto significa que se realicen de manera profesional y se enfoquen estrictamente en la materiam, por ejemplo, el manual de Elecciones Canadá requiere que los investigadores especiales:
Sean cuidadosos en su juicio al decidir las técnicas más apropiadas y efectivas para conducir una entrevista considerando la obligación ética de actuar con dignidad, justicia, moderación e imparcialidad política. Los investigadores especiales deben evitar discusiones personales o privadas con los entrevistados que violenten la administración de la justicia y eviten plantear preguntas con el fin de avergonzar, insultar o degradar a las personas.343 Las entrevistas normalmente se realizan en horas hábiles y en un lugar apropiado.344 Para proteger los derechos de los menores, normalmente se incluyen custodios en esas entrevistas. Generalmente se tiene cuidado en respetar a las personas del sexo opuesto y estas entrevistas no se realizan en áreas aisladas.345 Para evitar malos entendidos y para tener la seguridad de que la persona entrevistada comprende porqué se le está entrevistando y quien les está haciendo las preguntas, el investigador usualmente muestra prueba de identidad y explica porque se está dirigiendo a ella. La mayoría de los sistemas requieren el consentimiento de los entrevistados, a menos que se trate de un sospechoso (para más información sobre este tema ver Derechos de las Personas en las Investigaciones.) Una entrevista exitosa normalmente se prepara con antelación y con una lista de preguntas básicas para que no se omita ninguna pertinente. Una buena entrevista es un paso importante para respaldar un buen caso que puede ir a la corte y producir una sentencia. En muchos sistemas, como el de Canadá, le dicen a los entrevistadores que se basen en una "persuasión gentil, habilidades interpersonales y experiencia profesional para obtener la cooperación de los testigos".346 En relación a los sospechosos, se les indica a los investigadores que eviten conductas que puedan ser interpretadas "como opresivas o como que se está ofreciendo algún favor a cambio de la cooperación. La existencia de cualquiera de esos indicios puede afectar la admisión de cualquier evidencia relevante en los tribunales por dudas relacionadas con el carácter voluntario de esa evidencia" 347 La mayoría de los sistemas exigen que a los sospechosos se les lean sus derechos y renuncien a ellos conscientemente antes de tomarles declaración. De otra forma, la declaración es admisible ante los tribunales. Esto puede provocar que una persona culpable salga libre porque no hubo suficiente evidencia para procesarlo. Los sospechosos normalmente tienen derecho a que un abogado esté presente durante la entrevista (ver Derechos del Acusado.) Los investigadores evalúan cualquier posible sesgo de los testigos en el caso. Esto ayuda a que se determine la validez de la información recabada. De acuerdo con Elecciones Canadá:
Los testigos independientes usualmente no tienen ningún involucramiento personal como parte de una investigación o de los procedimientos legales subsecuentes. Si no tienen afiliación con el individuo o el partido político investigado, se les puede considerar más imparciales y pueden, por tanto, ser vistos con mayor credibilidad. Declaraciones juradas Una acción judicial exitosa contra un caso de fraude electoral puede exigir que testigos clave (incluyendo electores que han sido cooptados) sean examinados bajo juramento antes de que se presenten cargos formales basados en su testimonio. Las declaraciones firmadas pueden beneficiar tanto al testigo como al investigador, ya que las preguntas y respuestas por escrito brindan protección contra malas interpretaciones de la entrevista. También constituye una prueba de lo que declararon los testigos ante el tribunal en caso de que modifiquen su testimonio. La mayoría de las reglas de evidencia permiten que los testigos sean interrogados sobre inconsistencias en sus declaraciones previas. Una declaración jurada puede ser presentada como evidencia en la mayoría de los procesos judiciales y es un buen recurso en caso de que el testigo esté enfermo o no pueda estar disponible mediante el juicio. Anotaciones precisas de las entrevistas Es esencial un registro escrito de la información obtenida durante la entrevista, especialmente si no se toma una declaración firmada. Las notas de la investigación pueden ser utilizadas como evidencia de lo que dijo la persona, de lo que dice que vio y de lo que dice que hizo. En los tribunales, los consejeros de la defensa normalmente tienen el derecho de revisar e inspeccionar las notas del investigador si este se refiere a ellas en el testimonio. Unas notas precisas son esenciales para la integridad de la entrevista. Las notas registradas durante o inmediatamente después de la entrevista son normalmente más precisas que las escritas después a memoria. La mayoría de los entrevistadores registran las frases exactas, pero cuando estas no se pueden recordar, lo indican usando frases como "o palabras en ese sentido" para indicar que no se trata de una cita textual. Las notas no deben ser "limpiadas"349, y la mayoría de los sistemas exigen que las notas originales manuscritas se conserven aún si después son computarizadas. Algunas entrevistas pueden ser grabadas electrónicamente, ya sea mediante videos o simple registro de voz. Esto es mucho más preciso que las notas manuscritas, pero puede provocar problemas de integridad si no son manejadas debidamente. ¿Se obtuvo permiso expreso para grabar la entrevista?. En algunos casos no se permite grabar sin permiso u orden judicial. ¿la grabación intimida o inhibe al entrevistado? ¿una entrevista no grabada hubiera generado más información?. Captura legal de evidencia física Obtener evidencia física para sustanciar un caso es una parte importante de la investigación. Sin embargo, se deben observar los procedimientos adecuados para que los derechos procedimentales sean protegidos de cualquier evidencia obtenida sea que admitida en una audiencia judicial. En el caso de un sospechoso, el investigador debe primero enterarle de sus derechos (ver Derechos de las Personas en las Investigaciones). ya que la mayoría de los sistemas legales le brindan a los sospechosos el derecho de protegerse contra una autoincriminación, no le tienen que brindar ninguna información o evidencia al investigador. Si el sospechoso entiende sus derechos y brinda de manera voluntaria la información o documentación requerida, el investigador debe asegurarse de que firme una declaración de que renunció voluntariamente a sus derechos. Esto asegura que el sospechoso entienda sus derechos al mismo tiempo que protege al investigador en caso de que después manifieste aquel, que no se le leyeron sus derechos. Para garantizar la integridad de la documentación recabada, es usual que se le marque para propósitos de identificación. En la mayoría de los casos se le extiende al propietario un recibo oficial y este tiene derecho de conservar una copia de cualquier papel que se le haya tomado. Si un sospechoso se niega a brindar información, se puede solicitar una Orden de Cateo que le permita a los investigadores la búsqueda de evidencia. Los investigadores usualmente buscan la cooperación de un testigo en lugar de tratar de intimidarlo o amenazarlo, para obtener evidencia los testigos suelen estar más dispuestos a cooperar si entienden el propósito de la investigación y el porqué se requiere un documento. El investigador puede explicar todo esto. No se deben utilizar falsedades. En la mayoría de los casos, los testigos no pueden ser obligados a proporcionar ninguna información o documentos sin una orden judicial. Si un testigo se rehúsa a proveer información, los investigadores pueden requerir una orden judicial para obtenerla. Protección de registros electorales Los registros electorales comprenden el registro de electores, las solicitudes para votar en ausencia, las hojas de escrutinio o cualquier otro documento utilizado en las elecciones. También puede incluir los registros personales de las autoridades, inventarios de bodega o documentos utilizados por la administración electoral. El problema con obtener registros electorales es que normalmente son necesarios para realizar las elecciones. Puede surgir un conflicto entre la necesidad de recabar evidencia y la de conservar estos registros para culminar el proceso electoral. Se tiene que decidir si es más importante preservar la integridad del proceso y retener los registros o suministrárselos a los investigadores. Esta clase de decisiones es normalmente tomada por las cortes. En los Estados Unidos, por ejemplo, "capturar registros electorales oficiales para custodia federal puede privar a las autoridades estatales de los materiales que requieren para tabular y certificar los resultados de las elecciones. No se puede tomar ninguna acción que prive a los estados de los registros que requiere para ejecutar estas actividades". 350 En otros casos, las cortes u otras autoridades pueden determinar que la presunta denuncia era tan seria que el proceso electoral en su conjunto estaba en entredicho. En estos casos, la necesidad de asegurar la integridad del proceso mediante una investigación inmediata puede tener prioridad sobre la continuidad de la elección. Derechos de las Personas en las InvestigacionesLas personas poseen derechos civiles y políticos que deben ser respetados durante las investigaciones. Estos derechos están consagrados en la Constitución, la carta de derechos o el marco legal de cada país. Aunque pueden variar en función de los distintos sistemas jurídicos y políticos, la mayoría de los derechos básicos de las personas en una investigación oficial comprenden los siguientes:
Ya que los países democráticos valoran los derechos y libertades de los individuos, cualquier violación a los derechos procedimentales básicos puede provocar que cualquier evidencia obtenida de esa forma resulte inadmisible ante los tribunales o que el caso sea sobreseído. Orden de CateoUna orden de cateo es una salvaguarda contra una búsqueda y aprehensión no justificada o sin razón. Para que un cateo o búsqueda sea "razonable", la mayoría de los sistemas exigen que una corte o un juez emitan una orden, basada en una "causa probable". Esta orden escrita, emitida bajo juramento, determina el sitio del cateo, las cosas que pueden ser confiscadas y autoriza al investigador a confiscar la evidencia. Para obtener una orden, el investigador debe presentar una solicitud y jurar ante el juez que la información suministrada es precisa. La información debe contener una descripción detallada de las cosas que se van a buscar y confiscar, y el delito en razón del cual se realiza el cateo; asumiendo sobre bases razonables que las cosas manifestadas se ubican en un lugar preciso o esparcidas dentro de él, junto con la dirección completa del sitio. también debe manifestar si existen otras fuentes de información y si han sido agotadas. 351 Elecciones Canadá, por ejemplo, advierte a sus investigadores especiales que las solicitudes de ordenes de cateo deben:
Manejo de la EvidenciaProteger la integridad de la evidencia reunida es un factor importante para el cumplimiento de la ley. Si la integridad de la evidencia es puesta en duda, puede poner en riesgo su empleo durante el juicio y quizá la posibilidad de someter a una persona culpable a la justicia. En países con un historial de imperio de la ley, se ha desarrollado un complejo marco de reglas y procedimientos para recabar, utilizar y preservar la evidencia. Para que la evidencia resulte admisible ante los tribunales, deben respetarse esas reglas. Los derechos procedimentales protegen los derechos de los acusados y aseguran que la evidencia no sea alterada a fin de manipular los resultados de la investigación o del juicio. Es muy importante para la integridad de la aplicación de la ley que cualquier persona que maneje evidencia durante una investigación esté familiarizado con las reglas relativas a la admisión de evidencia y las respete. Protección de la evidencia La existencia de procedimientos apropiados para manejar y almacenar la evidencia puede coadyuvar a que no sea alterada, extraviada o reemplazada con falsa evidencia después de que haya sido tomada en custodia. Estos procedimientos usualmente incluyen documentar continuamente la posesión de la evidencia. Algunos de los procedimientos usados normalmente para proteger la integridad de la evidencia mientras se encuentran en custodia oficial comprenden:
Análisis de los InvestigadoresEl investigador debe decidir si la información descubierta durante la investigación le otorga soporte a la denuncia, si ésta y el expediente respectivo deben ser turnados al fiscal para seguir adelante con el proceso. Esta es una responsabilidad importante y debe ser realizada de manera objetiva, basándose en los méritos del caso y la evidencia obtenida. Un análisis sesgado o parcial de la información puede tener serias consecuencias sobre la integridad, tales como sugerir el juicio a una persona equivocada o permitir que personas culpables queden libres de sospecha. Algunos de los pasos que los investigadores pueden tomar para asegurar la integridad en el proceso de análisis son: Un análisis completo y objetivo Un análisis exhaustivo de toda la evidencia obtenida puede ayudar a determinar los hechos de un caso. Una revisión rápida o descuidada puede pasar por alto hechos relevantes o traducirse en un apremio indebido para llevar a cabo un juicio. Como parte de este análisis, los investigadores normalmente verifican:
En el caso de las papeletas de votación desperdiciadas o viciadas, los investigadores normalmente verifican:
Hallazgos sustanciados Parte del análisis de la evidencia consiste en determinar si se cometió un delito y qué recomendación se puede hacer para proceder judicialmente. Esta valoración requiere una evaluación objetiva de los hechos, pero en algunos casos puede requerir un juicio subjetivo del investigador. Ya que el análisis será utilizado para determinar si se iniciará o no una acción judicial, es muy importante sustancie sus hallazgos en una evaluación por escrito. Esto permite que el fiscal, o cualquier instancia involucrada en la aplicación de la ley tome una decisión documentada y basada en información fáctica. Como resultado, esta clase de reportes generalmente incluyen un resumen de la presunta infracción, detalles sobre la identidad del sospechoso y denunciante, el estado que guarda la investigación, una lista de hechos con referencias a la evidencia y un resumen de cada delito y el vínculo de los sospechosos. El reporte también incluye la recomendación del investigador respecto a continuar o no con el proceso, así como una evaluación de la disponibilidad, credibilidad, competencia y confiabilidad de potenciales testigos judiciales y cualquier otra circunstancia relevante.355 Si de la investigación se desprende que la denuncia no tiene sustento, que no existió un visible intento o motivo criminal y que la continuación de la investigación no conducirá nuevas pistas, lo usual es que el caso se cierre. En caso contrario, lo que normalmente procede es turnarlo a la oficina del fiscal. Una de las formas de verificar imprecisiones o falta de sustento en el análisis puede consistir en una evaluación por parte del supervisor, antes de turnar el caso al fiscal. Para asegurar la integridad y para evitar una situación en que el supervisor congele un caso listo para acción judicial, cada sistema debe contar con un mecanismo para una revisión de alto nivel en caso de desacuerdo entre el investigador y el supervisor a propósito de las recomendaciones. Salvaguardar el carácter secreto del voto Cuando los investigadores examinan los documentos electorales, normalmente se tiene cuidado especial en mantener el carácter privado y secreto del voto. Esto es especialmente cierto cuando se investiga un delito como el de fraude mediante el uso de papeletas para votar en ausencia. Por ejemplo, Elecciones Canadá utiliza las siguientes salvaguardas y metodología para la inspección de papeletas especiales desechadas o viciadas:356
A fin de reducir al mínimo la posibilidad de violar el derecho al carácter secreto del voto, el investigador en jefe debe restringir la comunicación de cualquier información relacionada con la forma en que fue marcada la papeleta a los investigadores especiales cuando se requiera para efectos de investigación.357 Confidencialidad La información y reportes sobre informaciones en curso suelen tener carácter confidencial para proteger la privacidad de los testigos y evitar la destrucción de potencial evidencia que podría dañar la efectividad de la investigación y minar la confianza pública en la impartición de justicia.358 Filtrar información sobre una investigación también puede afectar el resultado de una elección si se revela antes de la elección que un cierto oficial o grupo es sospechoso de fraude. Para efectos de integridad, la siguiente información por lo general no es revelada:
Decisión de Procesar JudicialmenteEsta decisión es generalmente adoptada por la oficina o agencia de procuración de justicia. Normalmente es una institución u oficina separada de la agencia investigadora y esa separación es parte de los frenos y contrapesos para proteger a los ciudadanos contra una acción policiaca arbitraria. La integridad exige que la decisión de procesar se realice objetivamente, sobre la base de una revisión exhaustiva del caso, el peso de la evidencia y la autoridad de la instancia responsable. Revisión objetiva Al decidir que casos procesar, la instancia responsable normalmente lleva a cabo una revisión objetiva y exhaustiva del caso. Esta revisión puede tomar en cuenta los siguientes factores:
Sin embargo, en algunos sistemas las instancias o autoridades acusadoras (procuradores de justicia) son oficiales elegidos popularmente. Esto puede significar que esas autoridades sean muy sensibles a la opinión pública y a las implicaciones políticas de cada caso, especialmente fraudes electorales que pueden implicar a funcionarios de alto nivel. Aunque el interés público puede afectar el juicio subjetivo de la autoridad acusadora, también les brinda un mecanismo distinto de rendición de cuentas que a la policía o a los investigadores, que pueden ser funcionarios de carrera. Si los electores deciden que no les agrada el estilo o registro de la autoridad acusadora, pueden retirarlos del cargo en la siguiente elección. A pesar de la necesidad de satisfacer a la opinión pública, los procuradores de justicia deben esforzarse por ser imparciales y aplicar la ley de manera justa y pareja. Se supone que la revisión de los expedientes de denuncia y de los hallazgos debe traducirse en una determinación objetiva respecto a si se ordena una acción judicial y si eso abona a favor del interés público. Un proceso judicial que no es justo puede ser remediado a través de Monitoreo del Cumplimiento de la Ley o del proceso de apelación (ver Acusación y Procedimiento Judicial). Factores de interés público Como se examinó en Decisión de Investigar, algunos sistemas emplean una determinación sobre que "es lo mejor en aras del interés público" al decidir a qué casos siguen curso judicial. Esta puede ser una decisión subjetiva sobre la que influye el Contexto Social y Político de que cada sistema. Para Elecciones Canadá por ejemplo, la decisión de procesar judicialmente comprende. La seriedad o superficialidad del supuesto delito, las circunstancias atenuantes o agravantes, el grado de responsabilidad del presunto sospechoso, las alternativas reales al curso judicial, el probable efecto de la acción judicial en el orden o confianza pública en la integridad, los recursos disponibles, el plazo legal vigente y, cuando alguna sección de la ley resulta inconstitucional en alguna provincia, la conveniencia de aplicar una decisión de manera uniforme en el país.359 En el caso de los Estados Unidos:
Los procuradores de justicia deben tener en mente que nuestra sociedad tolera durante los periodos de campaña conductas que no tolera en las relaciones comerciales personales o de gobierno. Por consiguiente, por regla general el delito federal de "fraude electoral" comprende sólo los esfuerzos organizados para corromper el proceso electoral mismo... Esta definición excluye todas las actividades relacionadas con el proceso de campaña política, a menos que sean ilegales bajo alguna otra ley específica o teoría de la procuración de justicia como robar la propiedad de los oponentes, violar sus instalaciones.. o actos ilegales bajo las leyes de financiamiento de campaña... La mayoría de las cosas que los candidatos hacen o dicen entre ellos en el transcurso de la campaña no son remediados de manera apropiada a través del procesamiento judicial.360 En estos casos, los procuradores de justicia consideran si una acción administrativa o de algún otro tipo puede representar una mejor alternativa a la acción judicial. Acción judicial nacional o local En los sistemas jurídicos la jurisdicción de un caso en primer término por la naturaleza de las leyes que han sido violadas. En un sistema federal, donde pueden existir leyes nacionales, estatales y locales, un delito de tipo electoral puede implicar una violación tanto a las leyes nacionales como estatales. Pueden surgir problemas de integridad en relación a que tribunales tienen jurisdicción sobre el caso. ¿un asunto políticamente sensible podrá ser tratado de manera más objetiva a nivel nacional o local? ¿las autoridades locales querrán involucrarse en un caso políticamente sensible que pueda revestir serias repercusiones?. De acuerdo con Craig Donsanto:
Los asuntos de fraude electoral son siempre políticamente sensibles y revisten perfiles de alto relieve a nivel local, los procuradores de justicia a nivel local (que usualmente son elegidos por sufragio) suelen abstenerse de darles cauce judicial por esa razón.361 La Comisión Federal de Elecciones de los Estados Unidos ha convenido que:
Los demandados en caso de fraude electoral tienen propensión a ser políticos -o representantes de ellos-, por lo que con frecuencia es prácticamente imposible que el gobierno o el demandado obtengan un juicio justo en un caso que se relaciona con la política y es manejado por un jurado local. El sistema judicial federal busca que los jueces sean seleccionados de una base geográfica más amplia, para evitar este tipo de problemas.362 Estas cuestiones necesitan ser tomadas en consideración cuando se decide que agencia va a manejar judicialmente el caso y cual está mejor posicionada para asegurar que eso sea hecho con integridad. AuditoríasLas auditorías pueden ser un mecanismo muy útil para proteger la integridad. Son empleadas tanto como parte de la inspección y supervisión de rutina del proceso electoral por parte de la agencia de Supervisión oficial , como herramientas de investigación cuando se sospecha de corrupción. Las auditorías pueden coadyuvar a que los partidos políticos y autoridades electorales que reciben fondos públicos cumplan con la ley, rindan cuentas por sus actos. Las auditorías pueden incrementar la transparencia al revelar los registros y publicar los reportes correspondientes. Los principios básicos de una auditoría 363 son que las personas e instituciones a quienes se les ha confiado el manejo de recursos públicos sean responsables de aplicarlos de manera eficiente y efectiva para lograr los propósitos para los que fueron otorgados. También deben cumplir con las leyes y regulaciones aplicables que se relacionan con el financiamiento público. Los servidores públicos y otros que manejen o gasten fondos públicos, son responsables de establecer y mantener controles efectivos para asegurar que se cumplan los objetivos y metas consecuentes; que los recursos estén salvaguardados; que se observen las leyes y regulaciones; que se obtenga y conserve información confiable y que ésta pueda ser de dominio público. Estas personas también son responsables ante el público y ante otros niveles y ramas de gobierno por el uso de recursos públicos y, como parte de la rendición de cuentas, deben presentar reportes de manera periódica. El tipo de auditoría que se realice depende de los objetivos. Puede ser una auditoría al desempeño de las autoridades electorales o una auditoría financiera para revisar los libros de contabilidad y ver como han sido utilizados los fondos. Puede ser una combinación de ambas. O puede tener un propósito específico como buscar establece mecanismos de control interno. Las auditorías independientes buscan evaluar el desempeño de los administradores electorales a fin de mejorar la responsabilidad y rendición de cuentas públicas y facilitar los procesos de toma de decisión de quienes están encargados de supervisar o realizar acciones correctivas. Las auditorías a los reportes de finanzas de campaña de los candidatos o partidos pueden verificar que los fondos hayan sido utilizados de acuerdo con las leyes aplicables y no gastados en otros rubros. A menos que restricciones legales o consideraciones éticas lo impidan, los reportes de la auditoría suelen ser hechos del dominio público. Esto ayuda a incrementar la transparencia de la administración electoral y su supervisión. También incrementa la rendición de cuentas mediante una amplia diseminación de información para que los ciudadanos, sus representantes y los administradores electorales puedan evaluar la integridad, desempeño y administración de las actividades electorales financiadas con recursos públicos. Auditorías de desempeño Una auditoría de desempeño es un examen objetivo y sistemático de la evidencia, para efectos de ofrecer una evaluación independiente del desempeño de la autoridad o administradores electorales y la agencia que regula el financiamiento de campaña u otras instancias beneficiadas de financiamiento público como los candidatos y partidos políticos. Estas auditorías ofrecen información sobre como está funcionando el proceso, identifica debilidades o áreas de incumplimiento y formula recomendaciones sobre como mejorar el proceso. Los hechos descubiertos por una auditoría y su evaluación y recomendaciones sobre cuestiones de integridad, pueden ayudar directamente a la autoridad a corregir sus problemas y hacer más efectivos los procesos. Las auditorías de desempeño pueden incluir criterios de economía y eficacia así como programas que determinen que las autoridades o agencias electorales están adquiriendo, protegiendo y utilizando sus recursos (humanos, físicos) de manera económica y eficiente. Este es un mecanismo importante para combatir la corrupción y la mala administración. Las auditorías de desempeño observan:
Los programas de auditoría pueden incluir:
Auditorías financieras La corrupción económica puede convertirse en un grave problema de integridad para la administración electoral. Usualmente cuenta con un enorme volumen de personal disperso, contrata miles de empleados temporales y destina millones de dólares a la compra de equipo y materiales. El sueldo puede ser bajo y los trabajadores pueden estar descontentos. La existencia de contratos lucrativos puede provocar el ofrecimiento de sobornos o posibilidad de malversaciones. Las auditorías financieras, especialmente aquellas que se realizan de manera regular, pueden detectar e inhibir la corrupción económica o los malos manejos financieros. Las auditorías financieras determinan si los informes en esta materia realizados por la institución o los candidatos reflejan con precisión su situación financiera y si la contabilidad se realiza de acuerdo con los principios establecidos. Las auditorías financieras también pueden determinar si:
Para lograr estas determinaciones, las auditorías financieras usualmente se concentran en:
Reportes de auditoría precisos y por escrito Para servir a sus propósitos como un mecanismo de integridad, las auditorías deben realizarse de manera objetiva y sin interferencias de otras agencias o personas (para más sobre este tema, (ver Asuntos de Integridad en la Supervisión.) Los reportes de auditoría también deben presentar de manera precisa y justa, los resultados más significativos para cada propósito. El incluir información suficiente, calificada y relevante en el reporte puede ayudar a la organización que esté siendo auditada, a las agencias de supervisión y a los tomadores de decisiones a comprender la situación y determinar las acciones correctivas que deban adoptarse. Las auditorías deben documentarse cuidadosamente y sus reportes por escrito tienen por lo general carácter público. Normalmente describen sus objetivos y alcances, así como la metodología utilizada. También incluyen los resultados y recomendaciones más importantes. Generalmente se incluye documentación de soporte que también está disponible para inspección pública. La absoluta transparencia de los propósitos y los resultados de la auditoría puede incrementar la compresión pública de los problemas descubiertos o, en su caso, incrementar la credibilidad del proceso si no hay ningún hallazgo significativo. La absoluta transparencia también puede evitar que se extiendan problemas de percepción que pueden surgir si un político o candidato utiliza los hallazgos de una auditoría de manera selectiva o fuera de contexto como un asunto de campaña. Los reportes de auditoría efectivos incluyen recomendaciones sobre como corregir las áreas problemáticas y mejorar las operaciones. También pueden incluir recomendaciones sobre como mejorar los controles legales y administrativos. Además los reportes normalmente:
El que los reportes de auditoría son utilizados como evidencia en un caso judicial depende del sistema. En Israel, por ejemplo, los reportes no pueden ser utilizados en procedimientos legales pero si son admisibles como evidencia en procedimientos disciplinarios.365 Otros sistemas permiten que la fiscalía utilice los reportes de auditoría en una audiencia judicial. Acusación y Procedimiento JudicialUn sistema de impunidad alienta una atmósfera de comportamiento poco ético, fraude y corrupción. La acusación formal asegura que el sospechoso de un delito sea procesado en una corte y sentenciado si es encontrado culpable. Un procesamiento exitoso de los criminales es una parte esencial de una sociedad basada en el imperio de la ley. El procesamiento y sentencia de los infractores los hace responsable de sus acciones y sirve como medio de disuasión para quienes estén pensando en actividades ilegales. En la mayoría de los sistemas, el procesamiento se realiza de acuerdo al sistema del derecho penal. Este régimen regula la conducta de los individuos, determina los crímenes y castigos. En los casos criminales, el procesamiento es realizado por el gobierno ya que, en la mayoría de los casos, los actos criminales son considerados violaciones contra el orden público. El dónde se lleva a cabo la acusación y el procesamiento es determinado por la ley que haya sido violada, distinguiéndose entre las de carácter nacional, provincial y local (ver Decisión de Procesar Judicialmente.) El caso tiene que ser llevado ante un órgano judicial que tiene la jurisdicción o autoridad para conocerlo y resolverlo. En el derecho criminal, existen en la mayoría de los sistemas dos tipos de delitos: felonías o delitos graves y delitos menores. Los delitos menores son menos serios y pueden comprender cuestiones tales como conducta desordenada, pequeños robos o violaciones a códigos de ética. La mayoría de los delitos menores son normalmente resueltos por un juez sin un juicio o procesamiento y son castigados con una multa o pequeñas reclusiones carcelarias. Las felonías, que son violaciones mucho más serias a la ley, usualmente requieren los procesamientos normales de arresto y juicio. Integridad en la administración de justicia Es muy importante que todo sistema sea íntegro en la administración de justicia. Esto significa que las leyes son igualitarias y justas. Los procedimientos se derivan del marco legal y protegen los derechos civiles y políticos de los implicados. Los fiscales, jueces y jurados siguen los procedimientos y conservan el más alto nivel de comportamiento profesional y ético. A los acusados se les respetan sus derechos de procedimiento. La protección de los derechos de los acusados y asegurar que sea seguido el debido proceso, son principios esenciales de la integridad. La integridad en la administración de justicia asegura que las atribuciones de la policía y de las agencias responsables de hacer cumplir la ley no son utilizadas por razones políticas o personales, y que aquellos acusados de un crimen cuentan con una oportunidad justa para defenderse. En términos generales, la integridad en el procesamiento y la administración de justicia incluye las siguientes medidas: Arresto y arraigo conforme a la ley De acuerdo con el Convenio Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos: Todas las personas tienen el derecho a la libertad y a la seguridad personal. Nadie debe ser sujeto a arresto o detención arbitraria. Nadie debe ser privado de su libertad salvo en los términos y de acuerdo con los procedimientos establecidos por la ley. 367 El arresto y la presentación de cargos contra un sospechoso requiere en la mayoría de los casos una causa probable -algo que vincule a la persona acusada con el crimen. A menos que la policía atrape a alguien al momento que comete un crimen o delito, como robar materiales electorales, los arrestos usualmente requieren de una orden judicial. Una orden de arresto es la que emite una corte para autorizar la detención del sospechoso. Usualmente se basa en una declaración jurada del investigador que muestra al juez que existe causa probable para que el sospechoso haya cometido el crimen. El proceso de arresto es una parte de los mecanismos de freno y contrapesos que ofrece supervisión judicial a los actos de la policía y protege a los sospechosos contra una acción policial arbitraria. En la mayoría de los sistemas legales, a los acusados se les leen sus derechos al momento del arresto, si no es que antes, y se les pregunta si los entienden (ver Derechos del Acusado). El acusado es presentado ante un tribunal dentro de un lapso de tiempo razonable para tener listos y leer los cargos formales en su contra, momento en el cual normalmente se presenta una declaración de culpabilidad o inocencia. Este proceso es llamado un arraigo. Un arraigo expedito puede ser otra salvaguarda contra un arresto arbitrario, una detención prolongada o una táctica poco ética de la policía. Un arraigo también le permite a los arraigados saber que cargos han sido presentados contra ellos para que puedan preparar su defensa o impugnar la legalidad de su detención. El juez o el tribunal normalmente determinan la necesidad de que el acusado permanezca en custodia hasta el juicio o si pueden quedar libres bajo fianza. La mayoría de los sistemas legales están basados en la presunción de que una persona es inocente hasta que se compruebe su culpabilidad y que ningún acusado tiene que purgar una pena en prisión hasta que haya sido sentenciado por un crimen. A menos que se trate de una seria felonía o de un delito violento, a la mayoría de los acusados se les permite libertad bajo fianza, en cuyo caso el depósito de fondos sirve como garantía de que el acusado comparecerá ante la corte durante el juicio. Esto les brinda la libertad para preparar su defensa y continuar su vida laboral y familiar. Algunos sistemas cuentan con un mecanismo de salvaguarda por separado que le permite al sospechoso o a su familia impugnar la legalidad de un arresto o detención. Uno de esos mecanismos es el otorgamiento de un habeas corpus, que exige presentar al prisionero ante un juez y mostrar la causa probable de su detención.368 Revelación de información previa al juicio Para ayudar a garantizar un juicio justo, la mayoría de los sistemas permiten que los acusados y sus abogados tengan acceso a la evidencia que será usada en su contra en los tribunales. En algunos casos, la defensa tiene el derecho de acceder a toda la evidencia reunida, independientemente que sea utilizada o no en la acusación. La información que puede mantenerse al margen de la defensa normalmente comprende la relacionada con la identidad de informantes confidenciales de la policía, información que podría afectar una investigación policial en curso, información sobre técnicas policiales confidenciales (como dispositivos de monitoreo) e información gubernamental clasificada. Cualquier otra evidencia normalmente está al alcance de la defensa. Protección de testigos Los derechos del acusado normalmente incluyen el de enfrentar o carearse con sus acusadores frente al tribunal. Esto significa que los testigos comparecen personalmente y están disponibles para un interrogatorio por ambas partes. Este puede ser un procedimiento totalmente público. En países con un historial de conflictos violentos o con serios problemas relacionados con el crimen organizado, algunos testigos pueden tener miedo de declarar. Pueden tener miedo de ser asesinados o de algún otro acto violento en su contra o de sus familias. Los testigos en estas condiciones requieren protección. La capacidad de los distintos sistemas legales para brindarla difiere considerablemente. En Canadá, por ejemplo, la identidad de los testigos puede ser protegida en algunos casos.369 En los Estados Unidos, el sistema de protección de testigos incluye su reubicación y cambios de identidad. Otros sistemas pueden ofrecerle a los testigos protección armada durante el juicio. En los países que cuentan con menos recursos o una débil administración de justicia, la protección de testigos puede ser difícil. Evitar el juicio de los medios Existe un delicado equilibrio entre el derecho del público a saber y el de los acusados a un juicio justo. La mayoría de los países no censuran a la prensa, dejándolos en libertad y especular sobre los méritos de un caso, la evidencia y la culpabilidad o inocencia del acusado. Una cobertura sensacionalista de un delito por parte de los medios antes de que se lleve a cabo el juicio, puede dificultar que el acusado tenga una audiencia imparcial. Los miembros del Jurado pueden haber ya decidido sobre su culpabilidad o inocencia con base en la cobertura de los medios. Una cobertura activa de los medios durante el juicio también puede afectar las deliberaciones del jurado -esa es una de las razones por las que en algunos casos se aísla al jurado durante un juicio. Un juicio justo Un proceso apropiado en la mayoría de los sistemas judiciales requiere que los crímenes serios (felonías) sean tratados en una corte abierta y ante un juez imparcial con jurisdicción en el caso. Dependiendo del sistema legal, puede incluir un jurado imparcial que determine la culpabilidad o inocencia del acusado. A los acusados normalmente se les concede el derecho a un juicio expedito, imparcial y público apegado a derecho. Los juicios normalmente se realizan en el lugar donde se cometió el crimen, para que el jurado comprenda el contexto. Pero en algunos casos se puede modificar el lugar si es posible que el acusado reciba un juicio justo porque no es posible encontrar un jurado imparcial. En la mayoría de los sistemas se realizan juicios abiertos que pueden ser presenciados por el público y la prensa. Se considera que un juicio público promueve la confianza pública y protege tanto al acusado como el interés general contra los posibles abusos de un sistema de justicia secreto. La mayoría de los sistemas jurídicos exigen un juicio expedito para proteger a los acusados contra la incertidumbre de una acusación criminal y para asegurarse de que el testimonio de los testigos todavía está a la mano. Los testigos se pueden mudar o sus recuerdos pueden diluirse. En algunos casos puede ser necesario un aplazamiento, pero este no debe ser perjudicial para el acusado. En términos generales, tanto la fiscalía como la defensa tienen el derecho de presentar sus argumentos para que los examinen el juez y el jurado durante el juicio. Un juicio justo le otorga a la defensa el derecho de interrogar a los testigos de la fiscalía. Este es una salvaguarda para el acusado contra una sentencia basada en informante anónimo. Les da a los acusados la capacidad de escuchar los testimonios en su contra, ver las evidencias presentadas y desafiar plenamente a los testigos mediante los interrogatorios de sus abogados. Los acusados usualmente también tienen derecho de presentar testigos en su defensa y de exigir su comparecencia ante el tribunal. El propósito de un juicio es determinar si el acusado es culpable o inocente. La norma para determinar la culpabilidad de un delito criminal es usualmente la de "más allá de una duda razonable". La fiscalía debe persuadir al juez o al jurado de que la evidencia presentada prueba la culpabilidad más allá de toda duda razonable. (Los casos civiles generalmente aplican estándares más reducidos de "preponderancia de evidencia". Para mayor información sobre este tema ver Litigio Civil). Esta norma es para salvaguardar al acusado contra una sentencia dudosa y para permitirle al juez y al jurado tener toda la certidumbre humanamente posible en su decisión. Sentencia apropiada El acusado es normalmente sentenciado cuando se le declara culpable. Para ser justa, la sentencia debe guardar relación con la severidad del crimen. Los delitos menores generalmente se traducen en una advertencia; una orden judicial previniendo cosas como la celebración de una manifestación o la exhibición de propaganda electoral; la descalificación de un candidato o el registro de un partido político. También se pueden aplicar multas para la restitución de daños. Los crímenes de mayor seriedad pueden traducirse en encarcelamiento. De acuerdo con el delito, el culpable es generalmente mantenido bajo custodia gubernamental durante un determinado periodo. Los crímenes electorales también pueden traducirse en la pérdida de derechos políticos por un lapso determinado. Para mayor información sobre este tema, ver Sanciones por Infracciones Electorales Específicas. Apelación El derecho de apelación es parte de los frenos y contrapesos del sistema judicial. Este mecanismo protege a los acusados frente a una presentación de cargos sesgada o alterada y le confiere a la parte perdedora al menos la oportunidad de argumentar errores legales o de procedimiento. Las bases para la apelación están contempladas en el marco legal de cada país y en los procedimientos establecidos por sus tribunales. Las apelaciones solo pueden ser presentadas ante un tribunal autorizado para revisar las decisiones de un órgano judicial de menor jerarquía. En algunos países, esto puede ser competencia de un Supremo Tribunal Electoral que tiene la última palabra en asuntos relacionados con infracciones a la legislación electoral. En otros países esto puede ser atribución de un Consejo Constitucional o de la Suprema Corte de Justicia.
Derechos del AcusadoLos derechos de una persona acusada de un crimen complementan los Derechos de las Personas en las Investigaciones al incluir los procedimientos de protección para un debido proceso de juicio. Estos procedimientos normalmente incluyen:
Los derechos de los detenidos y encarcelados De acuerdo con Amnistía Internacional:
Las personas detenidas o encarceladas legalmente pierden por un tiempo el derecho a la libertad y enfrentan restricciones en otros derechos como los de privacidad, libertad de movimiento y libertad de reunión. Aunque se presume que los detenidos son inocentes hasta que sean sentenciados, tanto los detenidos como los prisioneros son intrínsecamente vulnerables porque están bajo control del estado. El derecho internacional reconoce esto y atribuye una responsabilidad especial a los estados para proteger a los detenidos y encarcelados. Cuando el estado priva a una persona de su libertad, asume el deber de cuidar de ella. Este deber es el de preservar la seguridad y bienestar de las personas privadas de su libertad. Los detenidos no deben ser sometidos a ninguna otra restricción salvo las que resulten de su privación de la libertad.370 De acuerdo con el Manual para un Juicio Justo de Amnistía Internacional, los derechos de las personas detenidas incluyen:
Litigio CivilEl derecho penal regula la conducta individual y es aplicado por el gobierno. Los casos civiles caen dentro del fuero civil que regula la conducta entre individuos e instancias privadas. En un litigio civil, la disputa es entre partes civiles, pero el gobierno brinda el foro para la resolución de las disputas. Este puede consistir en una audiencia ante un juez o el juicio mediante un jurado. En los casos de litigio civil, los investigadores civiles pueden recibir un citatorio y ser requeridos para testificar como testigos. En estos casos, los investigadores deben rendir testimonio oral, a menos que exista una excusa legal para hacerlo, y deben responder preguntas al máximo de su conocimiento y capacidad. La evidencia reunida, en el caso penal, solo puede ser utilizada si fue obtenida por orden judicial. Los casos civiles son normalmente decididos con base en la norma de la "relevancia o preponderancia de la evidencia" que es menos rígida que la norma penal del "más allá de la duda razonable". En algunos países, las violaciones a la legislación electoral son presentadas ante una corte civil por la autoridad electoral. Esta es la situación de Sudáfrica, donde los casos son presentados por el Director General de Elecciones.372 En otros lados, las demandas civiles pueden ser presentadas por quienes hayan sido dañados en alguna forma por el proceso electoral. Por ejemplo, un candidato descalificado puede demandar a la autoridad electoral competente. Una ONG puede demandar en representación de un grupo de candidatos a quienes se les impidió contender o que recibieron un tratamiento inequitativo. Los miembros de los partidos políticos pueden demandar a su propio partido si fueron impedidos injustamente de postularse como candidatos. Los casos civiles son parte del sistema de frenos y contrapesos al brindar un mecanismo diferenciado para que una persona tenga posibilidad de ir a la corte y tener una audiencia judicial. Monitoreo del Cumplimiento de la LeyUno de los problemas relacionados con la integridad electoral es el de quien monitorea a los encargados de garantizar la integridad de la elección. Como con otras partes del proceso, el cumplimiento de la ley puede verse afectado por intereses partidistas, ser corrompido por el dinero o el poder, ser ineficiente o cometer errores. Para garantizar que el cumplimiento de la ley cumpla con su función en la preservación de la integridad de la elección, se debe monitorear y ejecutar, como cualquier otra parte del proceso. La mayoría de los sistemas legales disponen de un mecanismo de control interno para asegurar que la administración de la justicia funcione como se debe. Los departamentos de policía cuentan con un área de asuntos internos cuyo propósito es el de investigar cargos contra mala conducta de la policía. Así ocurre en la mayoría de las agencias encargadas del cumplimiento de la ley. Algunos sistemas cuentan con inspectores judiciales y un mecanismo para relevar a jueces de un determinado caso. Los casos serios de abuso de mala conducta judicial puede derivar en la remoción o juicio de destitución de un juez. Los juicios de destitución son normalmente realizados por los órganos legislativos como uno de los frenos y contrapesos del sistema. En casos de abuso sistemático, donde no exista un mecanismo confiable para investigar las denuncias, se puede crear una comisión judicial independiente. El mecanismo de control dentro de la agencia encargada del cumplimiento de la ley necesita seguir la pista de las denuncias presentadas contra los investigadores o una investigación, ya sean de manera escrita o telefónica, anónima o no. Un supervisor puede rastrear el número de quejas y analizar su contenido. ¿Es contra el método utilizado por una persona en particular, o contra la investigación en sí? ¿Se violaron los derechos de los acusados o sospechosos o se trató de una denuncia de naturaleza partidista? Los problemas sistemáticos son normalmente turnados al departamento de asuntos internos. El abogado o procurador general de la nación o algún otro funcionario de alto nivel supervisa el mecanismo. Los observadores electorales también vigilan el cumplimiento de la integridad en la elección. Los observadores pueden estar presentes en todas las etapas de una actividad de cumplimiento de la ley -para asegurar que se realice una investigación oficial-, que los investigadores actúan de manera imparcial y cuentan con los recursos y capacidades para conducir la investigación de manera apropiada; que los sospechosos han sido localizados, arrestados y presentados a juicio y que los derechos de las personas han sido respetados en el proceso. Contar con un juicio público y un monitoreo de él, puede alentar el profesionalismo e imparcialidad judicial. La falta de iniciativa de los oficiales de la ley o de los tribunales, puede ser investigada y reportada por una prensa independiente y responsable. El monitoreo también puede abarcar la fase de sanción para asegurar que las personas que sean declaradas culpables sean sancionadas y que el castigo guarde relación con el delito. De acuerdo con el Centro para la Independencia de Jueces y Abogados "las coaliciones de la sociedad civil, mediante un esfuerzo de sinergia, tienen el potencial para combatir efectivamente y eliminar instancias de corrupción y de pérdida de imparcialidad en el sistema judicial".373
Investigación en Circunstancias DifícilesNo es fácil investigar casos de corrupción electoral. Los asuntos se pueden politizar en exceso, implicar a políticos muy reconocidos y, en algunos casos, volverse peligrosos. El acceso a los testigos y sospechosos puede ser difícil, los documentos pueden desaparecer o la investigación puede desarrollarse en un ambiente donde el culpable pueda ser un alto funcionario del gobierno. El tipo de circunstancias complejas puede variar de acuerdo con el Contexto Social y Político de cada país, pero esas circunstancias por lo general significan interferencias políticas, asuntos de seguridad física o falta de infraestructura legal y judicial. Interferencia política Las investigaciones de presuntos delitos pueden implicar a personas prestigiosas y de alto perfil público. La gente poderosa usualmente cuenta con amistades en posiciones elevadas que los pueden proteger y provocar interferencias. Esto es poco ético y por lo general ilegal, pero desafortunadamente sigue siendo una realidad en muchos lugares. Esta es una de las razones por las que las investigaciones pueden enfrentar interferencias políticas y porque la transparencia en cuestiones como el Financiamiento de las Campañas es un mecanismo crucial para la integridad. La interferencia política puede comprender:
Este tipo de casos ilustran la importancia de contar con una agencia investigadora independiente, como se mencionó en Asuntos de Integridad en la Supervisión. Un buen Monitoreo del Cumplimiento de la Ley y tanta transparencia como sea posible en el proceso de aplicación de la ley puede limitar el nivel de interferencia política. Falta de infraestructura legal Algunos de los países en transición pueden carecer de la infraestructura legal y judicial requerida para respaldar una investigación. Puede haber vacíos en las leyes, por lo que un investigador o fiscal puede encontrar difícil determinar qué disposición se ha violado, a pesar de que es evidente que se ha cometido un delito. Puede carecerse de los medios para conducir una investigación como es debido por falta personal, recursos o experiencia institucional. Se puede arrestar a alguien y encontrar que el sistema penitenciario es incapaz de mantener a esa persona en custodia, o que el sistema de justicia está tan saturado que la persona permanece en espera de juicio más tiempo del que implica la sanción por el delito cometido. Se puede encontrar que el sistema judicial es incapaz de proveer un foro para un juicio imparcial En las elecciones de Camboya de 1998, por ejemplo:
.... los esfuerzos del Comité Nacional de Elecciones (CNE) para tratar efectivamente la violencia y violaciones a la legislación electoral fueron un gran fracaso. Debido a que la CNE no tenía facultades para hacer cumplir la ley ni atribuciones judiciales, los casos tenían que ser turnados a las autoridades gubernamentales. Esperábamos que unas cuantas acusaciones altamente visibles sirvieran como disuasivo, pero nunca se llevaron a cabo. Construir un sistema y una infraestructura jurídica nacional es un proceso de largo plazo. Las autoridades electorales pueden empezar por asegurar que su legislación y regulaciones electorales (ver Marco Legal) conformen la base para elecciones libres, justas y competidas y contenga disposiciones para su cumplimiento. En algunos países en transición, donde no existe precedente de un poder judicial independiente, una comisión electoral con amplias atribuciones, del tipo de los que normalmente serían ejercidos por instituciones legales, puede ser la única fórmula para contrarrestar la falta de un sistema legal.375 Cultura de impunidad En países en transición o que emergen de una violenta historia de conflicto, puede prevalecer una cultura de impunidad. Este se da cuando los crímenes no son investigados y las personas que se sabe que los han perpetrado no son arrestadas o sancionadas. También puede producirse cuando los que carecen de poder o influencia son arrestados y sentenciados, pero los poderosos quedan en libertad. En algunos países, quienes detentan cargos públicos tienen inmunidad para ser procesados. Transparencia Internacional ha encontrado que el 63% de quienes respondieron a su encuesta sobre corrupción mencionaron la impunidad de los funcionarios públicos como una de las principales razones del incremento de la corrupción.376 Una cultura de impunidad alienta la corrupción y las prácticas poco éticas porque todos saben que los delitos no serán sancionados. Las leyes que no son cumplidas debilitan la integridad del sistema y el respeto por la ley. Es muy difícil romper este círculo y requiere un fuerte impulso de la sociedad civil y voluntad política para sanear el gobierno y la corrupción sistemática. Arrestar a un "pez gordo" e imponerle una sentencia ejemplar puede empezar a romper una cultura de impunidad. Envía una señal clara de que toda conducta poco ética e ilegal no será tolerada y de que los infractores de la ley serán arrestados y castigados -independientemente de su posición. dar este primer paso puede ser, empero, muy difícil. En uno de sus pasajes el Esquema para Prevenir y Eliminar la Corrupción y Garantizar la Imparcialidad del Sistema Judicial recomienda cerciorarse que las leyes nacionales:
De acuerdo con Robert Klitgaard:
Cuando existe una cultura de impunidad, la única forma de romperla es procesando y castigando a grandes personalidades corruptas. Con frecuencia muchos casos quedan pendientes de resolución en razón de su alta sensibilidad política o de oficiales judiciales corruptos. Estos casos deben ser atendidos, el gobierno debe tratar de identificar con rapidez a unos cuantos grandes evasores de impuestos, a unos cuantos sobornadores o a unos cuantos altos funcionarios de gobierno que los aceptan. Toda vez que una campaña anticorrupción puede con bastante frecuencia convertirse en una campaña contra la oposición, los primeros peces gordos a quienes se castigue deben ser del partido en el poder.378 Seguridad física En una cultura de impunidad, sin un sólido sistema judicial, los investigadores honestos que vayan tras actividades criminales o corruptas pueden convertirse en blancos de violencia o intimidación. En países con crimen organizado o grandes capos de la droga, el cumplimiento de la ley puede ser una empresa de alto riesgo. La protección de los investigadores demanda voluntad política, pero también el apoyo de la sociedad civil. Algunos mecanismos de seguridad, como la presencia de observadores internacionales o de misiones de derechos humanos de la ONU, pueden ofrecer algún apoyo provisional, pero el verdadero cambio tiene que venir desde dentro. Materiales MuestraA Framework for Political Party Financing Cheating in Elections (Philippines) Code of Conduct: Election Observation, International IDEA Every Voter a Poll Watcher (NANFREL) List of Prohibited Acts During the Election Period (COMELEC) Campaign Receipts, Expenditures, 1998 California Election Follow the Dollar Reports (Common Cause) Soft Money Laundromat (Common Cause) Code of Conduct: Administration of Elections (IDEA) Code of Conduct: Political Parties (IDEA) National Integrity Systems (Transparency International) The Seattle Ethics and Election Commission The Fair Political Practices Commission (California) Law Enforcement Code of Ethics Guidelines: Election Broadcasting in Transitional Countries Election Observation Handbook (ODIHR) Guidelines: Determining Involvement in International Observation (IDEA) Types of Audits: US Auditing Standards Government Audit Standards (US) Audit Reporting Standards (US) Handling Allegations Against Senior IG Officials (US) Do's and Don'ts for Candidates (India) Principles of Ethical Conduct for Newsrooms (US) Code of Ethics for Journalists (US) Press Code of Ethics (Associated Press) A Framework for Political Party FinancingStriving for Equity, Accountability and Transparency
By Felix Ulloa
INTRODUCTION As the intensity of domestic and international debates over the financing of political parties increases, policymakers around the world consider a variety of proposals to make campaign and political party financing more equitable, accountable and transparent. Some countries have sought to eliminate corruption from their political and electoral systems by using public funds to finance political parties. Elsewhere, public funding arrangements have been discontinued in favour of private financing with stringent accounting and public reporting requirements CAMPAIGN FINANCING AS A FIRST STEP. As the sophistication and complexity of communications and other technologies needed to effectively compete for votes increases, so do parties' needs for vast resources to finance their electoral campaigns. This headlong pursuit of funding sources, fueled by campaign imperatives, has led many candidates and parties into a tailspin, as rules of conduct no longer respond to party principles or beliefs, but rather are increasingly defined by expedience and urgency (CastaÒeda Jorge. "Three Challenges to US Democracy" Kettering Review [Summer 1997]:9-10) In some instances, laws have been passed to limit campaign spending. As early as 1905, US President Theodore Roosevelt understood the need to regulate this kind of spending. He urged the US Congress to pass legislation prohibiting donations from private businesses for political purposes. According to the Federal Election Commission (FEC), the campaign finance laws drafted between 1907 and 1966 were meant to "limit the disproportionate influence of the wealthy and of special interest groups on the outcomes of federal elections. They also sought to limit disbursements to the campaigns of candidates for federal office and require public financial reporting of campaign funding in order to avoid abuses." It was only in the wake of Watergate, however, that a breakthrough was reached in campaign regulation, with an eye toward realigning the influence of big contributors, PERMANENT FINANCIAL SUPPORT From my perspective, political parties should receive ongoing public funding that will enable them to carry out their regular activities. As permanent institutions in all representative democracies, they should receive government funding that is likewise permanent. Diane Schefold has observed, for example that
[h]istorically, in its original basic model, the party is conceived of as a form of free association without State intervention. This party model does not allow for funding regulations or controls [O]n the other hand, if the legal framework or the constitution, in particular, institutionalizes parties, then funding regulations arise as a natural consequence. In assigning certain functions to the parties, the state takes responsibility for seeing that they fulfill their tasks. (Schefold, Dian. "Financiamento de los partidos Politicos: An·lisis comparado de los sistemas europeos". In Partidos Politicos en la democracia, edited by Josef Thesing and Wilhem Hofmeister, p. 398, Buenos Aires, Argentina: CIEDLA, 1995. PRIVATE OR PUBLIC SOURCES It is worth noting recent court decisions in Germany, where political parties are characterized as groups that are freely established and deeply rooted in social and political conditions that presuppose independence from the state. In a widely read decision handed down in April 1992, the Constitutional Court of Germany recognized the constitutional authority of the State to fund political parties. The Court also established strict and precise limits on this funding in an effort to ensure that it would not undermine efforts to receive financial support from party members and sympathetic citizens. The Courts encouraged tax incentives for donations and party dues, while setting limits on these resources, particularly corporate funding. Another approach to campaign financing is the rise of self-funded candidates who use their personal fortunes to take their agenda to a broad-based public. In the landmark decision Buckley v. Valeo (No. 75-436 and 75-437), the US Supreme Court ruled in favor of Senator James Buckley when it found that limits could not be imposed on independent spending by persons or groups acting without the consent of candidates or their campaign committees. The Court also found that no limits on contributions to their own campaigns could be imposed on candidates or their families, except in the cases of presidential campaigns that accept public funding. I concur with jurist RamÛn Cotarelo that modern societies organize themselves as democracies of the masses, whereby representation, which takes the place of the popular participation found in direct democracies, has led to a broad consensus that there is "consubstantiation between political parties and democracy itself" (Cotarelo, RamÛn, "Partidos Politicos y Democracia", in Aspectos Juridicos del Financiamiento de los Partidos PolÌticos, P.46, Mexico D.F. II, UNAM, 1993) Thus, as political parties come to be viewed as indispensable in democratic systems, it is only natural that they receive public funding. FUNDING LIMITS. Political parties represent a means of channeling the interests demands and hopes of individual citizens, groups, and social sectors in multiparty democracies. Thus, concern for financing has spread from the confines of academia and the purview of election officials to become a major policy consideration. One need only take note of the recent Meeting of Government Representatives on Contributions to Electoral Campaigns, held by the Organization of American States, in Caracas, Venezuela. The agenda for the meeting focused on three thorny aspects of political contributions: their volume, their origin, and equity in the electoral process. Financial regulation of political parties was introduced in Mexico in 1993. Controls were placed on party revenues and spending, and penalties were set for those who violated the provisions. The system, generally geared toward public funding, regulates private donations from individuals an non-profit organizations, while barring funding from foreign citizens, religious officials, and private businesses. According to Agustin Ricoy SaldaÒa, the law provides for several kinds of support: campaign financing, the provision of funding to support the activities of representatives and senators from political parties, and funds for specific activities. According to Ricoy SaldaÒa, "It is thought that political parties promote political culture and better train the party officials and supporters who make up their organizations. The Federal Electoral Institute reimburses them for fifty percent of all the document expenses generated by these specific activities." Finally, under the heading of Political Party Development, support "is granted to those political parties that fail to receive five percent of the votes in an election" (SaldaÒa, Ricoy. Enforcing Laws on Federal Elections Finance Law, in Proceedings of the Third Annual Trilateral Conference on Electoral Systems, May 8-10, 1996, p. 144 Washington, DC: IFES, 1996). CONTROL MECHANISMS: PUBLIC REPORTING AND ACCOUNTABILITY. In 1993, requirements for limits on campaign funding, for annual reports of party revenues and spending, and for reports on every campaign in which a party competes were also established in Mexico. These reports must list funding sources and spending levels in order to demonstrate whether or not limits have been exceeded. When these rules went into effect in 1994, fines were levied on five of the six competing parties. Sanctions are graduated and include economic penalties and fines, suspension of public funding, or revocation of the party's legal registration. Jacques Girard, former Director of Legal Affairs for elections Canada, describes the electoral system in Canada as being loosely regulated and allowing broad scope for funding. He asserts, "I mean that there are no limits on the amount of money that can be donated to candidates, nor are there any constraints on the source of these funds. It is forbidden to accept contributions form citizens of other countries, but other than that, any individual, trade union, or company may contribute to a party or candidate" (Girard, Jacques, "Enforcing Laws on Federal Elections Finance Law" in Proceedings of the Third Annual Trilateral Conference on Electoral Systems. May 8-10, 1996, p. 141 Washington, DC. IFES, 1996). Nevertheless, under Canadian accountability requirements, a candidate must open a separate bank account exclusively designated for campaign expenses and, when the candidacy is declared, make a deposit, half of which is refunded when the campaign expense report is delivered. These accountability requirements enable electoral authorities to examine funding sources and compliance with campaign spending limits Failure to turn in a report in a timely fashion will land the candidate in court. Violators risk being barred from running for office in the future. Funding is largely private in the US, but strict regulation at the federal and state levels provides for ongoing control over the financial structure of the parties. At the federal level, campaign committees and their financial backers, including the parties and Political Actions Committees (PACs), must present to the Federal Election Commission quarterly reports on funds raised and spent. This information is then made available to the public. While the Mexican system depends more on public funding, the US and Canada lean more heavily toward private funding. Both approaches, however emphasize the need to ensure transparency with regard to the sources of funding and public reporting of accounts by candidates, political, committees and parties.
Cheating in Elections (Philippines)CHEATING IN ELECTIONS Ding Tanjuactco
I. Registration 1. Registration of non-qualified voters This can also be called packing of voters' lists. To ensure that a candidate will have captive votes, he will haul in voters even if these voters do not meet the citizenship, age or residence requirements. Where the registration period has already lapsed, the same objective can be achieved through the manipulation of inclusion proceedings in court. 2. Disenfranchisement of qualified voters This is resorted to where a candidate believes that a voter or group of voters will vote for his opponent(s). It can come in the form of discouraging them from registering at all or, if they managed to register, to exclude them from the voters' lists through an ostensibly legal exclusion proceedings in court. II. Election Day 1. Vote buying a) with or with out chained balloting Some candidates will take the word of the bought voter. However, if he wants to be sure that he gets his money's worth, the candidate will employ chained balloting or "lansadera". At the start of the day, all the potential "buyees" are gathered in one place and, as soon as the polls are opened, one of them is sent to the polling place. After the usual identification process, he obtains a ballot from the poll clerk, which he takes with him to the polling booth. At this point, everything is still fine and dandy. But what he does with the ballot becomes the heart of the illegal scheme. Instead of filling up the ballot, he puts it in his pocket and casts something that looks like a ballot into the ballot box. Thereafter, he presents the blank official ballot to the buyer who pays him an amount for his effort. The buyer then fills up the ballot himself and hands the same to the second voter. The second voter goes to the polling place and obtains a blank official ballot but does not drop this in the ballot box. Instead, he drops the ballot which was filled up by the buyer. He then turns over the blank official ballot to the buyer and the cycle is repeated.
b) with or without identifying marks Another way of ensuring that the bought voter will live up to his end of the bargain is to specify how that voter will fill up his ballot. The voter can be required to write the candidate's name in a peculiar way, e.g. first name last, with nickname, slightly misspelled etc. 3. Negative vote buying This is the simplest way of buying votes. Where a candidate is certain that a voter will not vote for him, he can pay him not to vote. Efficiency can be achieved by herding the voters together and getting them on a bus that will take them away for the rest of the day. A lot of times, the voters will be compelled to have their index fingers smeared with indelible ink. 4. Waylaying of voters a) through fraud or stealth This has the same objective as negative vote buying except that no financial benefit accrues to the voter. With the connivance of the Board of Election Inspectors, the voter's name is deleted from the list. This results in confusion resulting in the voter being disenfranchised. b) through intimidation or downright terrorism Disenfranchisement is also attained except that the means used are less subtle. 3. Stuffing of Ballot box with fake Ballots The ballots stuffed may or may not be faithful reproductions of the genuine ones. In either case, the fake ballots will have the name(s) of the candidate(s) written in the appropriate place(s). 4. Ballots written by only one person or group of persons This is usually employed in highly controlled or highly terrorized areas. The legitimate voters are driven away and the henchmen of the warlord are left to do the voting for them. 5. Voting by persons other than the registered voters Toward the end of the voting period, the list is scanned for those who have not voted yet. Ballots are issued to persons other than the registered voters and are filled up by the co-conspirators of the cheating candidate. As expected, it is his name that will appear in the appropriate place.
6. Misreading of Ballots This is a rather simple maneuver. All it requires is the blind albeit cooperative eyes of the Board of Election Inspectors and the complacency of the watchers. 7. Ballot/Ballot Box snatching or destruction Where a candidate is losing in a precinct, the snatching of the ballot box or its destruction (together with its contents) will deny his opponent the lead that the latter could have enjoyed in that precinct. 8. Ballot/Ballot box substitution This is a refinement of snatching or destruction. Not only does it deny the opponent of the votes he could have gotten - it also credits the cheating candidate, as many votes as there are substituted ballots. 9. Falsification (tampering) of Election Returns This is a very cost efficient way of cheating. After the counting is completed in the precinct, the votes are recorded in a document called the Election Return. The intercalation of a single digit can result in a hundred votes added in favor of a candidate. And this is so easy to do because by this time the level of awareness had been relaxed, the recording being anti-climactic to the counting. 10. Falsification of Statement of Votes or Certificate of Canvass in the Municipal or City Board of Canvassers And this becomes even more vicious when the manipulation is done at the level of the city or municipal board of canvassers. The results of all the precincts in a city or municipality are recorded in a document called the Statement of Votes which is prepared by the board of canvassers. Note that municipalities or cities have thousands, tens of thousands or even hundreds of thousands of voters. The insertion or intercalation of one or two digits can result in tens of thousands of votes undeservedly added. 11. Falsification of Statement of Votes or Certificate of Canvass in the Provincial Board of Canvassers The situation becomes fatal if the manipulation is done at the level of the provincial board of canvassers, given the number of voters in most provinces which can go up to a million.
Code of Conduct: Election Observation, International IDEACode of Conduct: Election Observation, International IDEA (PDF file)
Every Voter a Poll Watcher (NANFREL)The Women's Election Watch article Every Voter, a Poll Watcher (found at www.kababaihan.org/wewatch98/fraud/fraud-tips.htm) explain's NANFREL's philosophy that "every voter can act like a pollwatcher and help prevent electoral fraud."
All About FraudEvery voter, a poll watcher
Because electoral fraud can be carried out at various stages of the electoral process--before, during, and after voting--it is important to learn from past elections how fraud can be attempted. Namfrel's philosophy is that every voter can act like a poll watcher and help prevent electoral fraud. On Election Day, you will spend anywhere from 20 to 45 minutes looking for your name and precinct, lining up to get your ballot, filling it out, and casting your vote. In some cases, you could spend more time depending on how large the crowds are at your polling place. During that time, you can protect your interest as well as that of other voters by keeping a protectie eye on the electoral process. Listed below are just some examples of what has happened in the past in the hope that we can learn from the past to create a better future. Fraud Before ElectionsBribery: Vote-buying; Buying abstentions (negative vote buying), paying people to stay home; Promise of jobs, loans, promotions, etc.; Paying members of Boards of Election Inspectors to keep them from properly performing their functions. Intimidation: Direct threats to voters to dissuade or prevent them from voting; Threats against the family of the voter; Threats against the business of the voter; Threats against members of the BEI not to assume their functions. Illegal use of indelible ink - to prevent a registered voter from casting his ballot, indelible ink is applied to the right forefinger of the voter before he goes to the polling place so he will not be allowed to vote. Kidnapping of voters and holding them in a place so that they cannot vote or far from their place of registration or residence. Assigning registered voters to places where they cannot vote or far from their place of registration or residence. Sowing fear and unrest to discourage people from voting. Spreading false reports about the withdrawal or disqualification of a candidate to confuse voters. Changing the numbering of polling places and precincts without notice to confuse voters. Changing the location of polling places without notice to confuse voters. Marking ballots so they will be considered spoiled ballots. Fraud During Voting Hours(7 a.m.-3 p.m.)Assuming identity of another voter and voting in his name. Accompanying a voter to the voting booth to influence a voter to cast a vote for a particular candidate. "Lanzadera" - this is a form of vote-buying where a blank ballot form is stolen from a precinct and filled out in advance and given to a voter. In turn, when the voter receives his blank ballot from the BEI, he switches the ballots in the booth, returns with the pre-filled-out ballot, and exits with a new blank ballot. He turns over the blank ballot to a political party representative in exchange for money and the cycle repeats itself. Lanzadera can be difficult to spot because genuine ballots are used. However, in order to prevent it a poll watcher should make sure that the BEI checks ballot serial numbers at the time of issuance to the voter and then again before the completed ballot is dropped in the ballot box. The serial numbers are recorded in the Voter Registration Record book. The use of carbon or paraffin or a duplicating device to disclose the contents of a ballot to someone who is buying votes. Delaying delivery of ballots and other election materials to discourage voters from exercising their right to vote. Disrupting the means of transporation to polling places on Election Day. Delisting or transferring of voters from the voters' list at the last minute, preventing voters from finding their correct precinct assignment and voting. Accompanying illiterate or disabled boters and entering votes irrespective of their choice. Forcible taking or snatching of ballot boxes. Stealthily or surreptitiously substituting ballots during a simulated disorder designed to create confusion in the polling place. Theft or destruction of ballot, election returns, and other vital election materials. Bribery or intimidation of members of the BEI to influence their decision on challenges and protests made during voting hours. Stealing, tearing, smudging, or defacing the list of voters posted at each polling place to prevent voters from finding their names. Delivery of official ballots in excess of authorized quantities. The excess ballots may be used to "manufacture" votes. Prematurely handing out ballots or applying indelible ink before the voters' proper time to vote. Flying or Multiple Voting - this occurs when one person tries to vote more than once, moving around to different polling places or even different municipalities and using different identities of Voter Registration Record numbers. In cases where the multiple listing is discovered in voting lists, flying voters can be prevented from voting by challenging them before the BEI. Another way of preventing flying voters is to check their right forefinger for indelible ink, a telltale sign that they have already voted. Fraud During Counting(after 3 p.m.)The counting of votes will take place in every precinct after voting hours close at 3:00 p.m. Usually, the BEI will take a short break and set up the room and materials for the counting. There are three areas to watch for consistency and proper entry of the results: (a). the accurate reading of names on the ballot, (b). the accurate tallying of the votes on the tally sheets pasted on the wall, and (c). the accurate recording of the results on the election returns, which are prepared in seven sets and signed by the BEI before they are sent to the Boards of Canvassers. There should be no inconsistency in the results of the three activities. In every precinct, there should be a summary or reconciliation of the valid ballots, spoiled ballots, and unused ballots at the end of the voting period. This should tally with the total number of ballots issued at the beginning of the voting period. There should be no discrepancy. At the municipal or city Board of Canvassers, the results of all election returns for that city or municipality will be entered into a Statement of Votes Cast. The sum of all Statements of Votes Cast will in turn be entered into a Certificate of Canvass. All the totals must tally with the supporting documents. Dagdag-bawas occurs when totals per candidate on the Statement of Votes Cast or the Certificate of Canvass do not match each other or that of the Election Returns. In these cases, numbers are added to some candidates and shaved or subtracted from others so that grandtotals for registered voters in the city or municipality remain the same. The scheme is repeated at the provincial board of canvassers to magnify the tampering and increase disparities between provincial certificates and election returns. To prevent dagdag-bawas, the following documents must be monitored closely: the Election Returns from the precinct; the Statements of Votes Cast and Certificates of Canvass per City and Municipality, and the Statements of Votes Cast and Certificates of Canvass per province. List of Prohibited Acts During the Election Period (COMELEC)
COMELEC, Philippines. List of Prohibited Acts During the Election Period. Found at: http://www.comelec.gov.ph List of Prohibited Acts During the Election Period: http://www.comelec.gov.ph/faqs/faq_elec.html Election Code of the Philipinnes, http://www.comelec.gov.ph/faqs/faq_2oec_art22s261.html Copenhagen Meeting (OSCE)Document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSE (1990) is located at http://www.osce.org/docs/english/1990-1999/hd/cope90e.htm
Conference for Security and Co-operation in Europe SECOND CONFERENCE ON ________________ Copenhagen 5 June- 29 July DOCUMENT COPENGAGEN 1990 The representatives of the participating States of the Conference on Security and Co-operation in Europe (CSCE), Austria, Belgium, Bulgaria, Canada, Cyprus, Czechoslovakia, Denmark, Finland, France, the German Democratic Republic, the Federal Republic of Germany, Greece, the Holy See, Hungary, Iceland, Ireland, Italy, Liechtenstein, Luxembourg, Malta, Monaco, the Netherlands, Norway, Poland, Portugal, Romania, San Marino, Spain, Sweden, Switzerland, Turkey, the Union of Soviet Socialist Republics, the United Kingdom, the United States of America and Yugoslavia, met in Copenhagen from 5 to 29 June 1990, in accordance with the provisions relating to the Conference on the Human Dimension of the CSCE contained in the Concluding Document of the Vienna Follow-up Meeting of the CSCE. The representative of eting was opened and closed by the Minister for Foreign Affairs of Denmark Albania attended the Copenhagen Meeting as observer. The first Meeting of the Conference was held in Paris from 30 May to 23 June 1989. The Copenhagen Meeting was opened and closed by the Minister for Foreign Affairs of Denmark. The formal opening of the Copenhagen Meeting was attended by Her Majesty the Queen of Denmark and His Royal Highness the Prince Consort. Opening statements were made by Ministers and Deputy Ministers of the participating States. At a special meeting of the Ministers for Foreign Affairs of the participating States of the CSCE on 5 June 1990, convened on the invitation of the Minister for Foreign Affairs of Denmark, it was agreed to convene a Preparatory Committee in Vienna on 10 July 1990 to prepare a Summit Meeting in Paris of their Heads of State or Government. The participating States welcome with great satisfaction the fundamental political changes that have occurred in Europe since the first Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE in Paris in 1989. They note that the CSCE process has contributed significantly to bringing about these changes and that these developments in turn have greatly advanced the implementation of the provisions of the Final Act and of the other CSCE documents. They recognize that pluralistic democracy and the rule of law are essential for ensuring respect for all human rights and fundamental freedoms, the development of human contacts and the resolution of other issues of a related humanitarian character. They therefore welcome the commitment expressed by all participating States to the ideals of democracy and political pluralism as well as their common determination to build democratic societies based on free elections and the rule of law. At the Copenhagen Meeting the participating States held a review of the implementation of their commitments in the field of the human dimension. They considered that the degree of compliance with the commitments contained in the relevant provisions of the CSCE documents had shown a fundamental improvement since the Paris Meeting. They also expressed the view, however, that further steps are required for the full realization of their commitments relating to the human dimension. The participating States express their conviction that full respect for human rights and fundamental freedoms and the development of societies based on pluralistic democracy and the rule of law are prerequisites for progress in setting up the lasting order of peace, security, justice and co-operation that they seek to establish in Europe. They therefore reaffirm their commitment to implement fully all provisions of the Final Act and of the other CSCE documents relating to the human dimension and undertake to build on the progress they have made. They recognize that co-operation among themselves, as well as the active involvement of persons, groups, organizations and institutions, will be essential to ensure continuing progress towards their shared objectives. In order to strengthen respect for, and enjoyment of, human rights and fundamental freedoms, to develop human contacts and to resolve issues of a related humanitarian character, the participating States agree on the following:
I (1) The participating States express their conviction that the protection and promotion of human rights and fundamental freedoms is one of the basic purposes of government, and reaffirm that the recognition of these rights and freedoms constitutes the foundation of freedom, justice and peace. (2) They are determined to support and advance those principles of justice which form the basis of the rule of law. They consider that the rule of law does not mean merely a formal legality which assures regularity and consistency in the achievement and enforcement of democratic order, but justice based on the recognition and full acceptance of the supreme value of the human personality and guaranteed by institutions providing a framework for its fullest expression. (3) They reaffirm that democracy is an inherent element of the rule of law. They recognize the importance of pluralism with regard to political organizations. (4) They confirm that they will respect each others right freely to choose and develop, in accordance with international human rights standards, their political, social, economic and cultural systems. In exercising this right, they will ensure that their laws, regulations, practices and policies conform with their obligations under international law and are brought into harmony with the provisions of the Declaration on Principles and other CSCE commitments. (5) They solemnly declare that among those elements of justice which are essential to the full expression of the inherent dignity and of the equal and inalienable rights of all human beings are the following: (5.1) - free elections that will be held at reasonable intervals by secret ballot or by equivalent free voting procedure, under conditions which ensure in practice the free expression of the opinion of the electors in the choice of their representatives; (5.2) - a form of government that is representative in character, in which the executive is accountable to the elected legislature or the electorate; (5.3) - the duty of the government and public authorities to comply with the constitution and to act in a manner consistent with law; (5.4) - a clear separation between the State and political parties; in particular, political parties will not be merged with the State; (5.5) - the activity of the government and the administration as well as that of the judiciary will be exercised in accordance with the system established by law. Respect for that system must be ensured; (5.6) - military forces and the police will be under the control of, and accountable to, the civil authorities; (5.7) - human rights and fundamental freedoms will be guaranteed by law and in accordance with their obligations under international law; (5.8) - legislation, adopted at the end of a public procedure, and regulations will be published, that being the condition for their applicability. Those texts will be accessible to everyone; (5.9) - all persons are equal before the law and are entitled without any discrimination to the equal protection of the law. In this respect, the law will prohibit any discrimination and guarantee to all persons equal and effective protection against discrimination on any ground; (5.10) - everyone will have an effective means of redress against administrative decisions, so as to guarantee respect for fundamental rights and ensure legal integrity; (5.11) - administrative decisions against a person must be fully justifiable and must as a rule indicate the usual remedies available; (5.12) - the independence of judges and the impartial operation of the public judicial service will be ensured; (5.13) - the independence of legal practitioners will be recognized and protected, in particular as regards conditions for recruitment and practice; (5.14) - the rules relating to criminal procedure will contain a clear definition of powers in relation to prosecution and the measures preceding and accompanying prosecution; (5.15) - any person arrested or detained on a criminal charge will have the right, so that the lawfulness of his arrest or detention can be decided, to be brought promptly before a judge or other officer authorized by law to exercise this function; (5.16) - in the determination of any criminal charge against him, or of his rights and obligations in a suit at law, everyone will be entitled to a fair and public hearing by a competent, independent and impartial tribunal established by law; (5.17) - any person prosecuted will have the right to defend himself in person or through prompt legal assistance of his own choosing or, if he does not have sufficient means to pay for legal assistance, to be given it free when the interests of justice so require; (5.18) - no one will be charged with, tried for or convicted of any criminal offence unless the offence is provided for by a law which defines the elements of the offence with clarity and precision; (5.19) - everyone will be presumed innocent until proved guilty according to law; (5.20) - considering the important contribution of international instruments in the field of human rights to the rule of law at a national level, the participating States reaffirm that they will consider acceding to the International Covenant on Civil and Political Rights, the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights and other relevant international instruments, if they have not yet done so; (5.21) - in order to supplement domestic remedies and better to ensure that the participating States respect the international obligations they have undertaken, the participating States will consider acceding to a regional or global international convention concerning the protection of human rights, such as the European Convention on Human Rights or the Optional Protocol to the International Covenant on Civil and Political Rights, which provide for procedures of individual recourse to international bodies. (6) The participating States declare that the will of the people, freely and fairly expressed through periodic and genuine elections, is the basis of the authority and legitimacy of all government. The participating States will accordingly respect the right of their citizens to take part in the governing of their country, either directly or through representatives freely chosen by them through fair electoral processes. They recognize their responsibility to defend and protect, in accordance with their laws, their international human rights obligations and their international commitments, the democratic order freely established through the will of the people against the activities of persons, groups or organizations that engage in or refuse to renounce terrorism or violence aimed at the overthrow of that order or of that of another participating State. (7) To ensure that the will of the people serves as the basis of the authority of government, the participating States will (7.1) - hold free elections at reasonable intervals, as established by law; (7.2) - permit all seats in at least one chamber of the national legislature to be freely contested in a popular vote; (7.3) - guarantee universal and equal suffrage to adult citizens; (7.4) - ensure that votes are cast by secret ballot or by equivalent free voting procedure, and that they are counted and reported honestly with the official results made public; (7.5) - respect the right of citizens to seek political or public office, individually or as representatives of political parties or organizations, without discrimination; (7.6) - respect the right of individuals and groups to establish, in full freedom, their own political parties or other political organizations and provide such political parties and organizations with the necessary legal guarantees to enable them to compete with each other on a basis of equal treatment before the law and by the authorities; (7.7) - ensure that law and public policy work to permit political campaigning to be conducted in a fair and free atmosphere in which neither administrative action, violence nor intimidation bars the parties and the candidates from freely presenting their views and qualifications, or prevents the voters from learning and discussing them or from casting their vote free of fear of retribution; (7.8) - provide that no legal or administrative obstacle stands in the way of unimpeded access to the media on a non-discriminatory basis for all political groupings and individuals wishing to participate in the electoral process; (7.9) - ensure that candidates who obtain the necessary number of votes required by law are duly installed in office and are permitted to remain in office until their term expires or is otherwise brought to an end in a manner that is regulated by law in conformity with democratic parliamentary and constitutional procedures. (8) The participating States consider that the presence of observers, both foreign and domestic, can enhance the electoral process for States in which elections are taking place. They therefore invite observers from any other CSCE participating States and any appropriate private institutions and organizations who may wish to do so to observe the course of their national election proceedings, to the extent permitted by law. They will also endeavour to facilitate similar access for election proceedings held below the national level. Such observers will undertake not to interfere in the electoral proceedings.
II (9) The participating States reaffirm that (9.1) - everyone will have the right to freedom of expression including the right to communication. This right will include freedom to hold opinions and to receive and impart information and ideas without interference by public authority and regardless of frontiers. The exercise of this right may be subject only to such restrictions as are prescribed by law and are consistent with international standards. In particular, no limitation will be imposed on access to, and use of, means of reproducing documents of any kind, while respecting, however, rights relating to intellectual property, including copyright; (9.2) - everyone will have the right of peaceful assembly and demonstration. Any restrictions which may be placed on the exercise of these rights will be prescribed by law and consistent with international standards; (9.3) - the right of association will be guaranteed. The right to form and subject to the general right of a trade union to determine its own membership freely to join a trade union will be guaranteed. These rights will exclude any prior control. Freedom of association for workers, including the freedom to strike, will be guaranteed, subject to limitations prescribed by law and consistent with international standards; (9.4) - everyone will have the right to freedom of thought, conscience and religion. This right includes freedom to change ones religion or belief and freedom to manifest ones religion or belief, either alone or in community with others, in public or in private, through worship, teaching, practice and observance. The exercise of these rights may be subject only to such restrictions as are prescribed by law and are consistent with international standards; (9.5) - they will respect the right of everyone to leave any country, including his own, and to return to his country, consistent with a States international obligations and CSCE commitments. Restrictions on this right will have the character of very rare exceptions, will be considered necessary only if they respond to a specific public need, pursue a legitimate aim and are proportionate to that aim, and will not be abused or applied in an arbitrary manner; (9.6) - everyone has the right peacefully to enjoy his property either on his own or in common with others. No one may be deprived of his property except in the public interest and subject to the conditions provided for by law and consistent with international commitments and obligations. (10) In reaffirming their commitment to ensure effectively the rights of the individual to know and act upon human rights and fundamental freedoms, and to contribute actively, individually or in association with others, to their promotion and protection, the participating States express their commitment to (10.1) - respect the right of everyone, individually or in association with others, to seek, receive and impart freely views and information on human rights and fundamental freedoms, including the rights to disseminate and publish such views and information; (10.2) - respect the rights of everyone, individually or in association with others, to study and discuss the observance of human rights and fundamental freedoms and to develop and discuss ideas for improved protection of human rights and better means for ensuring compliance with international human rights standards; (10.3) - ensure that individuals are permitted to exercise the right to association, including the right to form, join and participate effectively in non-governmental organizations which seek the promotion and protection of human rights and fundamental freedoms, including trade unions and human rights monitoring groups; (10.4) - allow members of such groups and organizations to have unhindered access to and communication with similar bodies within and outside their countries and with international organizations, to engage in exchanges, contacts and co-operation with such groups and organizations and to solicit, receive and utilize for the purpose of promoting and protecting human rights and fundamental freedoms voluntary financial contributions from national and international sources as provided for by law. (11) - The participating States further affirm that, where violations of human rights and fundamental freedoms are alleged to have occurred, the effective remedies available include (11.1) - the right of the individual to seek and receive adequate legal assistance; (11.2) - the right of the individual to seek and receive assistance from others in defending human rights and fundamental freedoms, and to assist others in defending human rights and fundamental freedoms; (11.3) - the right of individuals or groups acting on their behalf to communicate with international bodies with competence to receive and consider information concerning allegations of human rights abuses. (12) The participating States, wishing to ensure greater transparency in the implementation of the commitments undertaken in the Vienna Concluding Document under the heading of the human dimension of the CSCE, decide to accept as a confidence-building measure the presence of observers sent by participating States and representatives of non-governmental organizations and other interested persons at proceedings before courts as provided for in national legislation and international law; it is understood that proceedings may only be held in camera in the circumstances prescribed by law and consistent with obligations under international law and international commitments. (13) The participating States decide to accord particular attention to the recognition of the rights of the child, his civil rights and his individual freedoms, his economic, social and cultural rights, and his right to special protection against all forms of violence and exploitation. They will consider acceding to the Convention on the Rights of the Child, if they have not yet done so, which was opened for signature by States on 26 January 1990. They will recognize in their domestic legislation the rights of the child as affirmed in the international agreements to which they are Parties. (14) The participating States agree to encourage the creation, within their countries, of conditions for the training of students and trainees from other participating States, including persons taking vocational and technical courses. They also agree to promote travel by young people from their countries for the purpose of obtaining education in other participating States and to that end to encourage the conclusion, where appropriate, of bilateral and multilateral agreements between their relevant governmental institutions, organizations and educational establishments. (15) The participating States will act in such a way as to facilitate the transfer of sentenced persons and encourage those participating States which are not Parties to the Convention on the Transfer of Sentenced Persons, signed at Strasbourg on 21 November 1983, to consider acceding to the Convention. (16) The participating States (16.1) - reaffirm their commitment to prohibit torture and other cruel, inhuman or degrading treatment or punishment, to take effective legislative, administrative, judicial and other measures to prevent and punish such practices, to protect individuals from any psychiatric or other medical practices that violate human rights and fundamental freedoms and to take effective measures to prevent and punish such practices; (16.2) - intend, as a matter of urgency, to consider acceding to the Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment, if they have not yet done so, and recognizing the competences of the Committee against Torture under articles 21 and 22 of the Convention and withdrawing reservations regarding the competence of the Committee under article 20; (16.3) - stress that no exceptional circumstances whatsoever, whether a state of war or a threat of war, internal political instability or any other public emergency, may be invoked as a justification of torture; (16.4) - will ensure that education and information regarding the prohibition against torture are fully included in the training of law enforcement personnel, civil or military, medical personnel, public officials and other persons who may be involved in the custody, interrogation or treatment of any individual subjected to any form of arrest, detention or imprisonment; (16.5) - will keep under systematic review interrogation rules, instructions, methods and practices as well as arrangements for the custody and treatment of persons subjected to any form of arrest, detention or imprisonment in any territory under their jurisdiction, with a view to preventing any cases of torture; (16.6) - will take up with priority for consideration and for appropriate action, in accordance with the agreed measures and procedures for the effective implementation of the commitments relating to the human dimension of the CSCE, any cases of torture and other inhuman or degrading treatment or punishment made known to them through official channels or coming from any other reliable source of information; (16.7) - will act upon the understanding that preserving and guaranteeing the life and security of any individual subjected to any form of torture and other inhuman or degrading treatment or punishment will be the sole criterion in determining the urgency and priorities to be accorded in taking appropriate remedial action; and, therefore, the consideration of any cases of torture and other inhuman or degrading treatment or punishment within the framework of any other international body or mechanism may not be invoked as a reason for refraining from consideration and appropriate action in accordance with the agreed measures and procedures for the effective implementation of the commitments relating to the human dimension of the CSCE. (17) The participating States (17.1) - recall the commitment undertaken in the Vienna Concluding Document to keep the question of capital punishment under consideration and to co-operate within relevant international organizations; (17.2) - recall, in this context, the adoption by the General Assembly of the United Nations, on 15 December 1989, of the Second Optional Protocol to the International Covenant on Civil and Political Rights, aiming at the abolition of the death penalty; (17.3) - note the restrictions and safeguards regarding the use of the death penalty which have been adopted by the international community, in particular article 6 of the International Covenant on Civil and Political Rights; (17.4) - note the provisions of the Sixth Protocol to the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, concerning the abolition of the death penalty; (17.5) - note recent measures taken by a number of participating States towards the abolition of capital punishment; (17.6) - note the activities of several non-governmental organizations on the question of the death penalty; (17.7) - will exchange information within the framework of the Conference on the Human Dimension on the question of the abolition of the death penalty and keep that question under consideration; (17.8) - will make available to the public information regarding the use of the death penalty. (18) The participating States (18.1) - note that the United Nations Commission on Human Rights has recognized the right of everyone to have conscientious objections to military service; (18.2) - note recent measures taken by a number of participating States to permit exemption from compulsory military service on the basis of conscientious objections; (18.3) - note the activities of several non-governmental organizations on the question of conscientious objections to compulsory military service; (18.4) - agree to consider introducing, where this has not yet been done, various forms of alternative service, which are compatible with the reasons for conscientious objection, such forms of alternative service being in principle of a non-combatant or civilian nature, in the public interest and of a non-punitive nature; (18.5) - will make available to the public information on this issue; (18.6) - will keep under consideration, within the framework of the Conference on the Human Dimension, the relevant questions related to the exemption from compulsory military service, where it exists, of individuals on the basis of conscientious objections to armed service, and will exchange information on these questions. (19) The participating States affirm that freer movement and contacts among their citizens are important in the context of the protection and promotion of human rights and fundamental freedoms. They will ensure that their policies concerning entry into their territories are fully consistent with the aims set out in the relevant provisions of the Final Act, the Madrid Concluding Document and the Vienna Concluding Document. While reaffirming their determination not to recede from the commitments contained in CSCE documents, they undertake to implement fully and improve present commitments in the field of human contacts, including on a bilateral and multilateral basis. In this context they will (19.1) - strive to implement the procedures for entry into their territories, including the issuing of visas and passport and customs control, in good faith and without unjustified delay. Where necessary, they will shorten the waiting time for visa decisions, as well as simplify practices and reduce administrative requirements for visa applications; (19.2) - ensure, in dealing with visa applications, that these are processed as expeditiously as possible in order, inter alia, to take due account of important family, personal or professional considerations, especially in cases of an urgent, humanitarian nature; (19.3) - endeavour, where necessary, to reduce fees charged in connection with visa applications to the lowest possible level. (20) The participating States concerned will consult and, where appropriate, cooperate in dealing with problems that might emerge as a result of the increased movement of persons. (21) The participating States recommend the consideration, at the next CSCE Follow-up Meeting in Helsinki, of the advisability of holding a meeting of experts on consular matters. (22) The participating States reaffirm that the protection and promotion of the rights of migrant workers have their human dimension. In this context, they (22.1) - agree that the protection and promotion of the rights of migrant workers are the concern of all participating States and that as such they should be addressed within the CSCE process; (22.2) - reaffirm their commitment to implement fully in their domestic legislation the rights of migrant workers provided for in international agreements to which they are parties; (22.3) - consider that, in future international instruments concerning the rights of migrant workers, they should take into account the fact that this issue is of importance for all of them; (22.4) - express their readiness to examine, at future CSCE meetings, the relevant aspects of the further promotion of the rights of migrant workers and their families. (23) The participating States reaffirm their conviction expressed in the Vienna Concluding Document that the promotion of economic, social and cultural rights as well as of civil and political rights is of paramount importance for human dignity and for the attainment of the legitimate aspirations of every individual. They also reaffirm their commitment taken in the Document of the Bonn Conference on Economic Co-operation in Europe to the promotion of social justice and the improvement of living and working conditions. In the context of continuing their efforts with a view to achieving progressively the full realization of economic, social and cultural rights by all appropriate means, they will pay special attention to problems in the areas of employment, housing, social security, health, education and culture. (24) The participating States will ensure that the exercise of all the human rights and fundamental freedoms set out above will not be subject to any restrictions except those which are provided by law and are consistent with their obligations under international law, in particular the International Covenant on Civil and Political Rights, and with their international commitments, in particular the Universal Declaration of Human Rights. These restrictions have the character of exceptions. The participating States will ensure that these restrictions are not abused and are not applied in an arbitrary manner, but in such a way that the effective exercise of these rights is ensured. Any restriction on rights and freedoms must, in a democratic society, relate to one of the objectives of the applicable law and be strictly proportionate to the aim of that law. (25) The participating States confirm that any derogations from obligations relating to human rights and fundamental freedoms during a state of public emergency must remain strictly within the limits provided for by international law, in particular the relevant international instruments by which they are bound, especially with respect to rights from which there can be no derogation. They also reaffirm that (25.1) - measures derogating from such obligations must be taken in strict conformity with the procedural requirements laid down in those instruments; (25.2) - the imposition of a state of public emergency must be proclaimed officially, publicly, and in accordance with the provisions laid down by law; (25.3) - measures derogating from obligations will be limited to the extent strictly required by the exigencies of the situation; (25.4) - such measures will not discriminate solely on the grounds of race, colour, sex, language, religion, social origin or of belonging to a minority.
III (26) The participating States recognize that vigorous democracy depends on the existence as an integral part of national life of democratic values and practices as well as an extensive range of democratic institutions. They will therefore encourage, facilitate and, where appropriate, support practical co-operative endeavours and the sharing of information, ideas and expertise among themselves and by direct contacts and co-operation between individuals, groups and organizations in areas including the following: - constitutional law, reform and development, - electoral legislation, administration and observation, - establishment and management of courts and legal systems, - the development of an impartial and effective public service where recruitment and advancement are based on a merit system, - law enforcement, - local government and decentralization, - access to information and protection of privacy, - developing political parties and their role in pluralistic societies, - free and independent trade unions, - co-operative movements, - developing other forms of free associations and public interest groups, - journalism, independent media, and intellectual and cultural life, - the teaching of democratic values, institutions and practices in educational institutions and the fostering of an atmosphere of free enquiry. Such endeavours may cover the range of co-operation encompassed in the human dimension of the CSCE, including training, exchange of information, books and instructional materials, co-operative programmes and projects, academic and professional exchanges and conferences, scholarships, research grants, provision of expertise and advice, business and scientific contacts and programmes. (27) The participating States will also facilitate the establishment and strengthening of independent national institutions in the area of human rights and the rule of law, which may also serve as focal points for co-ordination and collaboration between such institutions in the participating States. They propose that co-operation be encouraged between parliamentarians from participating States, including through existing inter-parliamentary associations and, inter alia, through joint commissions, television debates involving parliamentarians, meetings and round-table discussions. They will also encourage existing institutions, such as organizations within the United Nations system and the Council of Europe, to continue and expand the work they have begun in this area. (28) The participating States recognize the important expertise of the Council of Europe in the field of human rights and fundamental freedoms and agree to consider further ways and means to enable the Council of Europe to make a contribution to the human dimension of the CSCE. They agree that the nature of this contribution could be examined further in a future CSCE forum. (29) The participating States will consider the idea of convening a meeting or seminar of experts to review and discuss co-operative measures designed to promote and sustain viable democratic institutions in participating States, including comparative studies of legislation in participating States in the area of human rights and fundamental freedoms, inter alia drawing upon the experience acquired in this area by the Council of Europe and the activities of the Commission "Democracy through Law".
IV (30) The participating States recognize that the questions relating to national minorities can only be satisfactorily resolved in a democratic political framework based on the rule of law, with a functioning independent judiciary. This framework guarantees full respect for human rights and fundamental freedoms, equal rights and status for all citizens, the free expression of all their legitimate interests and aspirations, political pluralism, social tolerance and the implementation of legal rules that place effective restraints on the abuse of governmental power. They also recognize the important role of non-governmental organizations, including political parties, trade unions, human rights organizations and religious groups, in the promotion of tolerance, cultural diversity and the resolution of questions relating to national minorities. They further reaffirm that respect for the rights of persons belonging to national minorities as part of universally recognized human rights is an essential factor for peace, justice, stability and democracy in the participating States. (31) Persons belonging to national minorities have the right to exercise fully and effectively their human rights and fundamental freedoms without any discrimination and in full equality before the law. The participating States will adopt, where necessary, special measures for the purpose of ensuring to persons belonging to national minorities full equality with the other citizens in the exercise and enjoyment of human rights and fundamental freedoms. (32) To belong to a national minority is a matter of a persons individual choice and no disadvantage may arise from the exercise of such choice. Persons belonging to national minorities have the right freely to express, preserve and develop their ethnic, cultural, linguistic or religious identity and to maintain and develop their culture in all its aspects, free of any attempts at assimilation against their will. In particular, they have the right (32.1) - to use freely their mother tongue in private as well as in public; (32.2) - to establish and maintain their own educational, cultural and religious institutions, organizations or associations, which can seek voluntary financial and other contributions as well as public assistance, in conformity with national legislation; (32.3) - to profess and practise their religion, including the acquisition, possession and use of religious materials, and to conduct religious educational activities in their mother tongue; (32.4) - to establish and maintain unimpeded contacts among themselves within their country as well as contacts across frontiers with citizens of other States with whom they share a common ethnic or national origin, cultural heritage or religious beliefs; (32.5) - to disseminate, have access to and exchange information in their mother tongue; (32.6) - to establish and maintain organizations or associations within their country and to participate in international non-governmental organizations. Persons belonging to national minorities can exercise and enjoy their rights individually as well as in community with other members of their group. No disadvantage may arise for a person belonging to a national minority on account of the exercise or non-exercise of any such rights. (33) The participating States will protect the ethnic, cultural, linguistic and religious identity of national minorities on their territory and create conditions for the promotion of that identity. They will take the necessary measures to that effect after due consultations, including contacts with organizations or associations of such minorities, in accordance with the decision-making procedures of each State. Any such measures will be in conformity with the principles of equality and non-discrimination with respect to the other citizens of the participating State concerned. (34) The participating States will endeavour to ensure that persons belonging to national minorities, notwithstanding the need to learn the official language or languages of the State concerned, have adequate opportunities for instruction of their mother tongue or in their mother tongue, as well as, wherever possible and necessary, for its use before public authorities, in conformity with applicable national legislation. In the context of the teaching of history and culture in educational establishments, they will also take account of the history and culture of national minorities. (35) The participating States will respect the right of persons belonging to national minorities to effective participation in public affairs, including participation in the affairs relating to the protection and promotion of the identity of such minorities. The participating States note the efforts undertaken to protect and create conditions for the promotion of the ethnic, cultural, linguistic and religious identity of certain national minorities by establishing, as one of the possible means to achieve these aims, appropriate local or autonomous administrations corresponding to the specific historical and territorial circumstances of such minorities and in accordance with the policies of the State concerned. (36) The participating States recognize the particular importance of increasing constructive co-operation among themselves on questions relating to national minorities. Such co-operation seeks to promote mutual understanding and confidence, friendly and good-neighbourly relations, international peace, security and justice. Every participating State will promote a climate of mutual respect, understanding, co-operation and solidarity among all persons living on its territory, without distinction as to ethnic or national origin or religion, and will encourage the solution of problems through dialogue based on the principles of the rule of law. (37) None of these commitments may be interpreted as implying any right to engage in any activity or perform any action in contravention of the purposes and principles of the Charter of the United Nations, other obligations under international law or the provisions of the Final Act, including the principle of territorial integrity of States. (38) The participating States, in their efforts to protect and promote the rights of persons belonging to national minorities, will fully respect their undertakings under existing human rights conventions and other relevant international instruments and consider adhering to the relevant conventions, if they have not yet done so, including those providing for a right of complaint by individuals. (39) The participating States will co-operate closely in the competent international organizations to which they belong, including the United Nations and, as appropriate, the Council of Europe, bearing in mind their on-going work with respect to questions relating to national minorities. They will consider convening a meeting of experts for a thorough discussion of the issue of national minorities. (40) The participating States clearly and unequivocally condemn totalitarianism, racial and ethnic hatred, anti-semitism, xenophobia and discrimination against anyone as well as persecution on religious and ideological grounds. In this context, they also recognize the particular problems of Roma (gypsies). They declare their firm intention to intensify the efforts to combat these phenomena in all their forms and therefore will (40.1) - take effective measures, including the adoption, in conformity with their constitutional systems and their international obligations, of such laws as may be necessary, to provide protection against any acts that constitute incitement to violence against persons or groups based on national, racial, ethnic or religious discrimination, hostility or hatred, including anti-semitism; (40.2) - commit themselves to take appropriate and proportionate measures to protect persons or groups who may be subject to threats or acts of discrimination, hostility or violence as a result of their racial, ethnic, cultural, linguistic or religious identity, and to protect their property; (40.3) - take effective measures, in conformity with their constitutional systems, at the national, regional and local levels to promote understanding and tolerance, particularly in the fields of education, culture and information; (40.4) - endeavour to ensure that the objectives of education include special attention to the problem of racial prejudice and hatred and to the development of respect for different civilizations and cultures; (40.5) - recognize the right of the individual to effective remedies and endeavour to recognize, in conformity with national legislation, the right of interested persons and groups to initiate and support complaints against acts of discrimination, including racist and xenophobic acts; (40.6) - consider adhering, if they have not yet done so, to the international instruments which address the problem of discrimination and ensure full compliance with the obligations therein, including those relating to the submission of periodic reports; (40.7) - consider, also, accepting those international mechanisms which allow States and individuals to bring communications relating to discrimination before international bodies.
V (41) The participating States reaffirm their commitment to the human dimension of the CSCE and emphasize its importance as an integral part of a balanced approach to security and co-operation in Europe. They agree that the Conference on the Human Dimension of the CSCE and the human dimension mechanism described in the section on the human dimension of the CSCE of the Vienna Concluding Document have demonstrated their value as methods of furthering their dialogue and co-operation and assisting in the resolution of relevant specific questions. They express their conviction that these should be continued and developed as part of an expanding CSCE process. (42) The participating States recognize the need to enhance further the effectiveness of the procedures described in paragraphs 1 to 4 of the section on the human dimension of the CSCE of the Vienna Concluding Document and with this aim decide (42.1) - to provide in as short a time as possible, but no later than four weeks, a written response to requests for information and to representations made to them in writing by other participating States under paragraph 1; (42.2) - that the bilateral meetings, as contained in paragraph 2, will take place as soon as possible, as a rule within three weeks of the date of the request; (42.3) - to refrain, in the course of a bilateral meeting held under paragraph 2, from raising situations and cases not connected with the subject of the meeting, unless both sides have agreed to do so. (43) The participating States examined practical proposals for new measures aimed at improving the implementation of the commitments relating to the human dimension of the CSCE. In this regard, they considered proposals related to the sending of observers to examine situations and specific cases, the appointment of rapporteurs to investigate and suggest appropriate solutions, the setting up of a Committee on the Human Dimension of the CSCE, greater involvement of persons, organizations and institutions in the human dimension mechanism and further bilateral and multilateral efforts to promote the resolution of relevant issues. They decide to continue to discuss thoroughly in subsequent relevant CSCE fora these and other proposals designed to strengthen the human dimension mechanism, and to consider adopting, in the context of the further development of the CSCE process, appropriate new measures. They agree that these measures should contribute to achieving further effective progress, enhance conflict prevention and confidence in the field of the human dimension of the CSCE.
* * * (44) The representatives of the participating States express their profound gratitude to the people and Government of Denmark for the excellent organization of the Copenhagen Meeting and the warm hospitality extended to the delegations which participated in the Meeting. (45) In accordance with the provisions relating to the Conference on the Human Dimension of the CSCE contained in the Concluding Document of the Vienna Follow-up Meeting of the CSCE, the third Meeting of the Conference will take place in Moscow from 10 September to 4 October 1991.
Copenhagen, 29 June 1990
ANNEX
CHAIRMAN'S STATEMENT ON THE ACCESS OF NON-GOVERNMENTAL ORGANIZATIONS AND THE MEDIA TO MEETINGS OF THE CONFERENCE ON THE HUMAN DIMENSION The Chairman notes that the practices of openness and access to the Meetings of the Conference on the Human Dimension, as they were applied at the Vienna Meeting and as contained in Annex XI of the Concluding Document of that Meeting, are of importance to all participating States. In order to follow and build upon those practices at forthcoming CSCE meetings of the Conference on the Human Dimension, the participating States agree that the following practices of openness and access should be respected: - free movement by members of interested non-governmental organizations (NGOs) in the Conference premises, except for the areas restricted to delegations and to the services of the Executive Secretariat. Accordingly, badges will be issued to them, at their request, by the Executive Secretariat; - unimpeded contacts between members of interested NGOs and delegates, as well as with accredited representatives of the media; - access to official documents of the Conference in all the working languages and also to any document that delegates might wish to communicate to members of interested NGOs; - the opportunity for members of interested NGOs to transmit to delegates communications relating to the human dimension of the CSCE. Mailboxes for each delegation will be accessible to them for this purpose; - free access for delegates to all documents emanating from interested NGOs and addressed to the Executive Secretariat for the information of the Conference. Accordingly, the Executive Secretariat will make available to delegates a regularly updated collection of such documents. They further undertake to guarantee to representatives of the media - free movement in the Conference premises, except for the areas restricted to delegations and to the services of the Executive Secretariat. Accordingly, badges will be issued to them by the Executive Secretariat upon presentation of the requisite credentials; - unimpeded contacts with delegates and with members of interested NGOs; - access to official documents of the Conference in all the working languages. The Chairman notes further that this statement will be an Annex to the Document of the Copenhagen Meeting and will be published with it. Ink Question & Answer (CODE)Ink Issues, Code International Reprinted from Delivering the Vote Spring 1999
Ask CODE Inc. Question: We are finding the cost of purchasing ink quite expensive. It seems the price is on the rise and becoming almost prohibitive, is there any way we can reduce the cost? Answer: Many electoral commissions practice the method of marking fingers with indelible voter ink. The most common practice is to dip a voter's finger into a container of ink up to and including the fingernail. This method uses far more ink than other methods. To mark 500 voters using traditional dipping methods, each voting station requires at least two 80cc bottles of ink. When the ink is applied with an applicator, the same 500 voters can be marked with a 5cc bottle. The smaller bottle is a fraction of the cost and less expensive to ship. Sometimes the application of smaller amounts of ink is regarded as too time consuming. However, experience shows this is a misconception. Properly trained voting personnel can apply a smaller amount without any delay. Some commissions are marking the open palm of a voter's hand with indelible ink, a stamp pad and a rubber stamp of the commission's logo. This method is rapid and economical. Newly developed products, which use smaller quantities of ink and are less expensive, are also available. Indelible ink can be purchased in bottles with roll on applicators, and many invisible indelible inks are applied with a spray applicator. Commissions should try all the available options and decide what format is best suited to their needs. Campaign Receipts, Expenditures, 1998 California ElectionThe California Secretary of State (www.ss.ca.gov/prd/finance98_general_final/98gencandmainpage.htm) provides detailed information on Campaign Receipts, Expenditures, Cash on Hand and Debts for State Candidates and Officeholders. It includes analysis of spending by such things as incumbents vs challengers and winners vs losers. Follow the Dollar Reports (Common Cause)Common Cause is a non-profit, nonpartisan citizen's lobbying organization whose stated purpose is to promote open, honest and accountable government. One of the issues which Common Cause follows closely is campaign financing. The Follow the Dollar Reports located at www.commoncause.org provides information on campaign contributions, enabling U.S. voters to see who gave how much to which party or candidate. Soft Money Laundromat (Common Cause)Common Cause is a non-profit, nonpartisan citizen's lobbying organization whose stated purpose is to promote open, honest and accountable government. One of the issues which Common Cause follows closely is campaign financing. Common Causes' Soft Money Laundromat (http://www.commoncause.org/laundromat) is a searchable database of special interest soft money contributions to the Democratic and Republic national party committees. It shows who got what and "what it means for our democracy." Code of Conduct: Administration of Elections (IDEA)
IDEA: Code of Conduct for the Ethical and Professional Administration of Elections. Can be found at http://www.idea.int/publications/conduct/admin/intro.htm Code of Conduct: Ethical Observation (IDEA)IDEA: Code of Conduct for the Ethical and Professional Observation of Elections. Can be found at: http://www.idea.int/publications/conduct/obs/intro.htm Code of Conduct: Political Parties (IDEA)
IDEA: Campaigning in Democratic Elections. Code of Conduct for Political Parties. Found at http://www.idea.int/publications/conduct/polparties.pdf National Integrity Systems (Transparency International)Transparency International. National Integrity Systems, Executive Summary. Found at: http://www.transparency.org/activities/nat_integ_systems/country_studies.html The Seattle Ethics and Election CommissionThe Seattle Ethics and Election Commission (SEEC) is a citizen's body that interprets, administers and enforces the Seattle Election Code, Code of Ethics and other related laws. Ethic procedures and standards (http://www.ci.seattle.wa.us/ethics/ethics.htm) are listed as well as what to do if an ethics violation is witnessed. The Fair Political Practices Commission (California)The Fair Political Practices Commission (FPPC) is an independent agency that administers, interprets and enforces the provisions of the California Political Reform Act. Part of this Act is designed to ensure that elections are fair. The FPPC (http://www.fppc.ca.gov) provides overviews of California's conflict of interest law, ethics and lobbying rules, and other related information.
Law Enforcement Code of EthicsInternational Association of Chiefs of Police. Law Enforcement Code of Ethics. Reprinted at the University of Maine: http://www.ume.maine.edu/~pubsafe/txt/ethics.htm
The International Association of Chiefs of PoliceAs a law enforcement officer, my fundamental duty is to serve the community; to safeguard lives and property; to protect the innocent against deception, the weak against oppression or intimidation and the peaceful against violence or disorder; and to respect the constitutional rights of all to liberty, equality and justice. I will keep my private life unsullied as an example to all and will behave in a manner that does not bring discredit to me or to my agency. I will maintain courageous calm in the face of danger, scorn or ridicule; develop self-restraint; and be constantly mindful of the welfare of others. Honest in thought and deed both in my personal and official life, I will be exemplary in obeying the law and the regulations of my department. Whatever I see or hear of a confidential nature or that is confided to me in my official capacity will be kept ever secret unless revelation is necessary in the performance of my duty. I will never act officiously or permit personal feelings, prejudices, political beliefs, aspirations, animosities or friendships to influence my decisions. With no compromise for crime and the relentless prosecution of criminals, I will enforce the law courteously and appropriately without fear or favor, malice or ill will, never employing unnecessary force or violence and never accepting gratuities. I recognize the badge of my office as a symbol of public faith, and I accept it as a public trust to be held so long as I am true to the ethics of the police service. I will never engage in acts of corruption or bribery, nor will I condone such acts by other police officers. I will cooperate with all legally authorized agencies and their representatives in the pursuit of justice. I know that I alone am responsible for my own standard of professional performance and will take every reasonable opportunity to enhance and improve my level of knowledge and competence.
I will constantly strive to achieve these objectives and ideals,
dedicating myself before God to my chosen profession . . . Application of Ink, NigeriaAPPLICATION OF INDELIBLE INK From the Nigerian Election Manual, 1998/99
The Poll Clerk will put the indelible ink on the left-hand thumbnail of each voter who has been issued with ballots. The Poll Clerk should check the voter's left thumbnail for any sign of ink, which would indicate that the voter has already cast a ballot. The Poll Clerk should wipe off any greasy substance on the voter's left thumb before applying the ink. The indelible ink should be applied using the small stick attached to the cap of the ink bottle. (This can be done with the help of an unused matchstick if the need arises.) The indelible ink should be applied to that place on the left thumb where the nail meets the cuticle (at the base of the nail). For voters who do not have a left thumb, the ink may be applied on the next closest finger on the left hand. The voter should not leave the table until the ink has dried. Click here for a PDF formatted document concerning the application of indelible ink. Inking Procedures (Various)INKING PROCEDURES From the 1999 Legislative and Presidential Elections in Nigeria (IFES) "The poll official will mark the base of the nail and the cuticle of the left thumb (National Assembly election day) of the voter with indelible ink. (The right thumb on Presidential election day)." The Poll Clerk will put the indelible ink on the left-hand thumbnail of each voter who has been issued with ballots. The Poll Clerk should check the voter's left thumbnail for any sign of ink, which would indicate that the voter has already cast a ballot. The Poll Clerk should wipe off any greasy substance on the voter's left thumb before applying the ink. The indelible ink should be applied using the small stick attached to the cap of the ink bottle. (This can be done with the help of an unused matchstick if the need arises.) The indelible ink should be applied to that place on the left thumb where the nail meets the cuticle (at the bases of the nail). For voters who do no have a left thumb, the ink may be applied on the next closest finger on the left hand. The voter should not leave the table until the ink has dried. From the 2000 Municipal and Legislative Elections in Haiti (IFES) A voter must not cast 2 ballots. That is why he will be asked to ink his finger. He who refuses to ink his finger will not have his electoral card returned once he has cast his ballot. The vice president who is responsible of the inking procedures will shake the bottle before opening it. He will shake it every 30 minutes so that the ink keeps its stain quality all day long.
The vice president will ask that the voter, immediately after casting his ballot, to dip his right thumbnail to the base of the nail so that the whole nail is inked.
The vice president will ask the voter to let the ink dry on this thumb. From the 2000 Municipal Elections in Bosnia/Herzegovina (OSCE) Ultra Violet Light The PS Kit will include an ultra violet light that shall be used to illuminate the fingers of voters to see if there is evidence of the special ink, which would indicate that the person has already voted. The Polling Station Commissioner has to ensure that the ultra violet light is functioning and that the spare batteries from the Polling Station Kit are available. A diagram for fitting the batteries in inside the battery compartment. Ink Applicator The Ink Applicator contains a mild solution of silver nitrate. This chemical reflects UV light. It is non-toxic and not harmful, unless swallowed. The Ink Applicator is a pump spray bottle. The spray should be aimed at the nail of the right index finger. Silver nitrate is absorbed into the skin at the top of the nail (cuticle) and will remain there for at least 7 days. It can not be removed from the cuticle by washing. The silver nitrate is best seen when viewed in a darkened area. The Queue Controller will check the voters' fingers for ink stain. If invisible ink is detected, the person may not vote and must be instructed to leave the Polling Station. Incidents should be entered in the Poll Book. The Ballot Issuer applies the ink to the voter's right index finger at the base of the nail. (If the voter has no right index finger, the next available finger should be inked following the sequence: thumb, finger 3, 4, and 5. If the voter has no right hand, use the same sequence on the left hand. If the voter has no fingers, the ink requirement is waived. A voter who does not permit her/his finger to be stained relinquishes her/his right to vote). Instruct the voter to hold the finger up until the ink dries. This will take about 30 seconds. The Ballot Issuer issues then the ballot paper. From the 2000 Municipal Elections in Kosovo (OSCE) Same description of the UV lamp and the ink applicator as in the Bosnia Manual Same steps in the ink application by the Ballot Issuer. The ink as applied before the ballot paper is issued to the voter. "If the voter refuses to allow the Ballot Issuer to spray her/her fingernail, s/he will be advised that s/he cannot vote and will be asked to leave the Polling Station. If the voter does not change her/his mind, the Ballot Issuer will ask the Chairperson to note the fact in the Poll Book and to annotate the FVL with the words "No ballot" against her/his signature. Guidelines: Election Broadcasting in Transitional CountriesArticle 19: Guidelines for Election Broadcasting in Transitional Democracies. This manual can be found at http://www.article19.org/docimages/516.htm
GUIDELINES FOR ELECTION BROADCASTING IN TRANSITIONAL DEMOCRACIES August 1994 (Reprinted April 1997) © ARTICLE 19
ISBN 1 870798 12 0 Acknowledgements Notes on the Authors Abbreviations Background Note Preface
CHAPTER 1 - THE CONTEXT OF ELECTION BROADCAST ISSUES IN TRANSITIONAL DEMOCRACIESIntroduction 1.1 Freedom of Expression in the Electoral Process 1.2 The Context for Exercising Free Expression Through the Media 1.3 The Varied Circumstances of Democratic Transitions 1.4 Differences in Country Conditions Affecting the Importance of the Broadcast Media
CHAPTER 2 - PROBLEMS AFFECTING THE MEDIA'S ABILITY TO CRITICIZE, INVESTIGATE AND OPERATE FREELY IN THE ELECTION PROCESSIntroduction 2.1 Direct Government Censorship and Intervention 2.2 Intimidation, Attacks, and Failure of the Government to Protect the Media
CHAPTER 3 - ELECTION CAMPAIGN ACCESS TO THE BROADCAST MEDIAIntroduction 3.1 Types of Access 3.2 Amounts of Time Allocated to Direct Access Programming 3.3 The Timing of Direct Access Programmes 3.4 Financing Political Party Broadcast Access 3.5 Criteria for Allocating Air Time 3.6 Implementation Concerns
CHAPTER 4 - PROBLEMS WITH NEWS COVERAGE OF ELECTION CAMPAIGNSIntroduction 4.1 Imbalanced Coverage 4.2 Failure to Distinguish Between Government Activities and Campaigning 4.3 Manipulation of Coverage 4.4 Special Information Programmes 4.5 Opinion Polls and Election Projections 4.6 Foreign Media and Cable Television
CHAPTER 5 - VOTER EDUCATION AND SPECIAL ISSUESIntroduction 5.1 Voter Education 5.2 Special Importance of Election Broadcasting to Minority Groups, Indigenous Peoples and Women Voters 5.3 Local Elections 5.4 National Plebiscites and Referendums
CHAPTER 6 - MECHANISMS FOR DEVELOPING BROADCAST POLICY CONCERNING ELECTION CAMPAIGNSIntroduction 6.1 Government Mechanisms 6.2 Self-Regulation 6.3 Media Monitoring and Citizen Action
CHAPTER 7 - INTERNATIONAL AND COMPARATIVE LAW AND STANDARDSIntroduction 7.1 International and Comparative Law 7.1.1 The Right to Political Participation 7.1.2 Freedom of Political Debate as a Fundamental Right 7.1.3 The Role of the Press in Informing the Public and Acting as Watchdog of Government 7.1.4 Freedom of Expression: The Rights of Political Parties and Individuals to Have Access to Government Broadcast Media During Election Campaigns 7.1.5 Non-Discrimination and the Duty of Balance: The Obligation of Government-Controlled Media to Publish Opposition Views 7.1.6 The Right of Reply, Correction or Retraction in Government Media 7.1.7 Limitations on Media Liability for Republishing Unlawful Statements 7.1.8 Political Expression May be Restricted only for Extraordinary Reasons 7.1.9 Enhanced Protection for Criticism of Politicians and Government 7.1.10 Enhanced Protection for Political Opinions 7.1.11 Right to an Effective Remedy 7.1.12 Government Obligation to Protect the Safety of Media Personnel and Premises 7.1.13 Special Measures Where Freedom of Expression Has Been Unduly Restricted Previously 7.2 The Practice of Intergovernmental and Non-governmental Organizations
CHAPTER 8 - GUIDELINES FOR BROADCAST COVERAGE OF ELECTION CAMPAIGNS IN TRANSITIONAL DEMOCRACIESIntroduction The Guidelines in Summary Guideline 1 : Duty of Government Media to Inform the Public About All Matters Relevant to ElectionsGuideline 2 : Duty of Balance and ImpartialityGuideline 3 : Special Obligations Where Laws Restricting Freedom of Expression are in ForceGuideline 4 : Government Obligation to Punish Attacks Against Media Personnel and PropertyGuideline 5 : Limits on Prior RestraintGuideline 6 : Limits on Media LiabilityGuideline 7 : Replies, Corrections and RetractionsGuideline 8 : News CoverageGuideline 9 : Direct Access Programmes(a) Allocation of Time to the Parties (b) Decisions Regarding Amount of Time to be Allocated (c) Scheduling of Direct Access Broadcasts (d) Process for Assigning Time Slots (e) Financing of Direct Access Programmes Guideline 10 : Special Information ProgrammesGuideline 11 : Voter EducationGuideline 12 : Opinion Polls and Election ProjectionsGuideline 13 : Mechanisms for Regulating Broadcasts and Taking Action on ComplaintsGuideline 14 : Judicial ReviewGuideline 15 : Plebiscites and ReferendumsGuideline 16 : Local ElectionsAPPENDIX I Relevant Texts From Selected International Human Rights Instruments Regarding Electoral Rights and Freedom of Expression SELECTED BIBLIOGRAPHY
Please note that the web version of this document does not have all the endnotes contained in the printed version.
ACKNOWLEDGEMENTS Return to contentsChapters 1-6 of this study were prepared for ARTICLE 19 by Patrick Merloe while on leave from his post as attorney with the law firm of Heller, Ehrman, White & McAuliffe in San Francisco, California. Sandra Coliver, ARTICLE 19's Law Programme Director, supervised the study and wrote Chapters 7 and 8, with assistance from Patrick Merloe. Special thanks for their comments on drafts of this study are extended to Edward Fouhy, Executive Producer, Concord Communications Group and a former Executive Producer in charge of the 1988 and 1992 presidential debates at CBS News; Larry Garber, who at the time was Senior Associate for Electoral Processes at the National Democratic Institute for International Affairs (NDI); Alan Protheroe, CBE, Managing Director, The Services, Sound and Vision Corporation, and former Director of BBC News; and David Webster, Chairman of the Trans-Atlantic Dialogue on European Broadcasting. ARTICLE 19 also gratefully acknowledges the advice and assistance of Juan Manuel Garcia-Passalasqua, a lawyer, journalist and lecturer at Yale University; David Hartman, President of Rodman Down, Inc. and formerly with ABC News; and Christopher Simpson, professor at the American University School of Communications. The International Human Rights Law Group and NDI provided valuable cooperation in making reports and other information available for this study. The Westminster Foundation for Democracy and the European Human Rights Foundation provided financial support for this project. The report was edited by Ann Naughton and Helen Darbishire. Elizabeth Schofield proofread the text and Susan York designed and typeset the report. Return to contents Sandra Coliver was the Law Programme Director of ARTICLE 19. She has written, edited and co-edited a number of publications for ARTICLE 19 on international and comparative freedom of expression issues. She has also written several journal articles on freedom of expression and other aspects of human rights law and has filed numerous amicus curiae briefs on international human rights law issues with US courts, courts of Commonwealth countries, and the European Court of Human Rights in Strasbourg. She has served as an expert at UN and Council of Europe colloquia on media freedom issues. She practised criminal, constitutional and international law for several years and taught international law and international human rights courses in San Francisco law schools. She currently serves on the Board of the US Section of Amnesty International. Patrick Merloe acted as Special Legal Counsel to ARTICLE 19 while on leave from his post as attorney with the San Francisco law firm of Heller, Ehrman, White & McAuliffe. He is currently Senior Associate at the National Democratic Institute (NDI) in Washington. He completed graduate studies in public policy analysis at the Institute for Policy Studies in Washington, DC and has taught international human rights law at the University of San Francisco. Mr Merloe has published in the field of international human rights and private law and co-edited another of ARTICLE 19's publications, Press Law and Practice. He was pro bono counsel to the International Human Rights Law Group and to the Lawyers Committee for Human Rights and previously assisted the NDI on electoral law reform and civic development programmes and as an election observer.
ABBREVIATIONS Return to contents
BACKGROUND NOTE Return to contentsBetween 1990 and 1992, more than 40 countries held multi-party elections for the first time in decades, and some for the first time ever. While the pace has slowed since that dramatic period, countries continue to plan for their first elections and, in countries that have already experienced their first landmark elections, the transition to democracy continues, often slowly and sometimes with serious setbacks. A major focus of those working for free and fair elections in transitional democracies is fair access to radio and television. GUIDELINES FOR ELECTION BROADCASTING IN TRANSITIONAL DEMOCRACIES, the first in-depth examination of election broadcasting, surveys the practice in a range of countries, including both transitional and well-established democracies, and highlights those practices that particularly impede and promote political communication. Drawing on international and comparative law and standards, ARTICLE 19 presents an authoritative set of guidelines addressing the obligations of governments and government media to ensure fair and equitable broadcasting in election campaigns. GUIDELINES FOR ELECTION BROADCASTING IN TRANSITIONAL DEMOCRACIES is a practical and comprehensive resource book for governments, broadcasters, political parties, election monitoring and citizens groups, and all those concerned with the vital issue of free and fair elections. Authors: Sandra Coliver and Patrick Merloe
PREFACE Return to contentsThis study is intended to contribute to a debate on the complex subject of election campaign broadcasting in transitional democracies. The growth of democratic movements around the world in recent years, from Albania to Zambia and numerous countries in between, often took governments and the international community by surprise. A key focus of the democratic movements' demand for free and fair elections has been their call for access to television and radio. Some of the countries in transition are returning to democratic rule after an interval of dictatorship. Some have well-established political parties accustomed to electoral contests and a press familiar with the role of free expression in promoting the electoral franchise. Chile, with its history of over 100 continuous years of constitutional democracy, disrupted by 16 years of military rule, exemplifies this category. Other transitional democracies have few democratic traditions and no history of multi-party elections. Mongolia is but one example in this latter grouping. Most transitional democracies fall between the ends of the spectrum. The differences do not necessarily make the transitions more or less difficult. They do, however, illustrate that there is no simple or uniform solution to any of the problems presented in democratic transitions. One point that is common to all of these countries is the central role of the broadcast media and of freedom of expression generally. Respect for freedom of expression, especially during campaign periods, is a touchstone for gauging the likelihood for success of a democratic transition. Transitional democracies face problems not faced by well-established democracies in seeking to ensure the fairness of broadcast coverage of election campaigns. In many transitional democracies, the need for voter education is greater. Voters may require stronger assurances about the secrecy of the ballot, as well as more technical information about how to register and vote. Television and radio is often under government control and may be run by managers and staff who owe loyalty or are sympathetic to the ruling party. Broadcasters may lack experience in covering elections, conducting rigorous interviews or orchestrating debates. It may be difficult to assess the relative electoral support for different parties and candidates, thus precluding allocation of air time based on proportion of popular support. Opposition parties, even major ones, may lack the resources to produce broadcasts that look as professional as those of the ruling party. Fear of physical or professional reprisal may deter journalists from broadcasting information that reflects poorly on ruling party candidates or may motivate them to give undue coverage to such candidates. These circumstances are not absent from well-established democracies, but they are likely to be more significant in transitional elections. The obligation of governments and government media to ensure that voters receive sufficient, balanced information to enable them to exercise informed choice remains the same regardless of the stage of a country's democratic development. However, because voters in transitional democracies are not as experienced with elections and because the mechanisms to ensure the transmission of adequate, balanced information are not yet institutionalized, more detailed guidelines are necessary to guide broadcasting in new democracies. This study draws from the experiences of both transitional and more mature democracies, as well as from principles of international law. The study arose in response to the interest expressed by political parties, broadcasters and non-governmental election-monitoring groups in transitional democracies, as well as by international election observers, in having a set of guidelines concerning broadcast coverage of election campaigns based on international law and practice. The guidelines were developed in consultation with, and reviewed by, several experts in elections and election broadcasting from a range of disciplines and countries. The study is by no means exhaustive, and points to areas where further examination, analysis and discussion are needed. The first six chapters of this study are based on a broad sampling of international election observer delegation reports from an array of respected organizations. Research was carried out in late 1992 and early 1993 of 92 reports of international observer teams from 31 organizations, covering 56 elections in 41 countries. These reports present valuable information on the historical and political context of the various elections as well as information concerning the status of freedom of expression and the role of the mass media. Although most reports did not address the role of the broadcast media at any length, we are confident that the size and breadth of the sample was sufficient to ensure representative data on the problems confronting broadcast media as well as to identify country practices that have consistently promoted or impeded fair coverage. We are confident also that reports from a sufficient number of organizations were examined to avoid any institutional biases that might have been present. Chapter 7 examines the international and comparative law, standards and jurisprudence that underpin the right to freedom of political communication, including the right of parties and candidates to express their views freely through the mass media and the right of the public to hear those views. It also addresses the right of citizens to sufficient, balanced information to enable them to participate fully in the election of their government. The chapter includes a brief review of the technical assistance and election monitoring initiatives undertaken by inter-governmental and non- governmental organizations. Chapter 8 consists of the Guidelines themselves, with commentary that references the most pertinent law, standards and practice from the preceding chapters. The Guidelines examine the obligations of governments and government media concerning three kinds of election broadcasts: (1) direct access programmes, over which the political party or candidate has complete editorial control; (2) interviews, debates, candidate forums, radio "talk-back" shows, voter education programmes and similar formats; and (3) news coverage. The Guidelines address the obligations of governments to inform the public; abolish laws that restrict freedom of expression; refrain from censorship; bring to justice those responsible for any actual or threatened attacks on media personnel or offices; establish an independent body to monitor and regulate election broadcasts; and ensure that decisions affecting election broadcasts are subject to judicial review. The Guidelines also apply to public-service broadcasters -- media which are supported entirely or in part by government funds but are governed by boards that are independent of government and all political interests -- because they have the same obligations as government media by virtue of their funding. The Guidelines do not address private media because such media do not have obligations under international law. However, ARTICLE 19 urges private broadcasters to comply with the Guidelines as a matter of professional responsibility if they choose to provide broadcast coverage of elections. ARTICLE 19 hopes that this publication will assist governments, broadcasters and political parties involved in democratic transitions to establish effective mechanisms for ensuring fair and adequate coverage of election campaigns. It is intended also to assist those involved in monitoring elections and civic education. We hope that this publication may thereby contribute to the fairness of elections themselves. Frances D'Souza, Executive Director. July 1994. CHAPTER 1
THE CONTEXT OF ELECTION BROADCAST ISSUES IN TRANSITIONAL DEMOCRACIES
Introduction Everyone has the right to take part in the government of his country, directly or through freely chosen representatives. ... The will of the people shall be the basis of the authority of government; this will shall be expressed in periodic and genuine elections which shall be by universal and equal suffrage and shall be held by secret vote or by equivalent free voting procedures. (Article 21 of the Universal Declaration of Human Rights)
The right of every citizen to participate in government through free and fair elections is well settled under international human rights law. While Article 21 of the Universal Declaration of Human Rights is the source most often cited for this point, numerous international instruments recognize electoral rights.
The International Covenant on Civil and Political Rights (International Covenant), the African [Banjul] Charter on Human and Peoples' Rights (African Charter), the American Convention on Human Rights (American Convention), and the First Protocol to the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (European Convention) all address electoral rights. These instruments also highlight the right of the public to receive information and ideas, as well as the right of the mass media to impart information and ideas. Governments have an obligation not to interfere with these rights.
Country practice underscores the international community's recognition that free and fair elections are a crucial component of civil and political rights. Indeed, it is impossible to conceive of people exercising their democratic aspirations without effective participation in the electoral process. There is also a growing acceptance of the proposition that governments have a positive obligation to promote a diversity of viewpoints on matters of public interest in the media. This is especially true for issues under political debate. Further, where state-owned or state-controlled mass media exist, the government is obliged to ensure that there is no discrimination in programming, including on the grounds of political opinion. These obligations are applicable during election campaigns and help to ensure the conditions necessary for genuine, democratic elections. The United Nations General Assembly, in its resolution on "Enhancing the Effectiveness of the Principle of Periodic and Genuine Elections," stressed that "periodic and genuine elections are a necessary and indispensable element of sustained efforts to protect the rights of the governed ...". The resolution also stressed that the right to take part in government "is a crucial factor in the effective enjoyment by all of a wide range of other human rights and fundamental freedoms, embracing political, economic, social, and cultural rights...". At the Paris meeting of the Conference on Security and Cooperation in Europe (CSCE) in June 1989, a proposal was made that free and fair elections become a CSCE standard. This concept was incorporated into the CSCE's 1990 Copenhagen Document, which states that the participating states "recognize that pluralistic democracy and the rule of law are essential for ensuring respect for human rights and fundamental freedoms, the development of human contacts and the resolution of other issues of a related humanitarian character." The CSCE's statement underscores that political stability and respect for human rights are enhanced by popular participation in a country's political process, which is reinforced by the people exercising their right to vote in periodic and free elections. When properly conducted, elections provide the population with a decisive role in choosing the country's political leaders or in deciding important national issues through referendums. Elections, even when conducted in a relatively free and fair manner, may not of themselves secure a democratic transition. Election results, for example, are not always respected by the dominant political forces in a country. The 1989 elections in Panama, the 1990 elections in Burma (Myanmar), and the June 1993 elections in Nigeria prove this point all too graphically. Elections, even when their results are respected, represent one stage of an electoral process, and voting procedures on election day are not a sufficient indicator of the fairness of that process. The democratic character of an election must be considered in its context. Respect for human rights, including the freedoms of expression, association and assembly, as well as the right to be free from intimidation, are central to an effective electoral exercise. Elections, therefore, provide an occasion to evaluate how other institutions are functioning in a country to ensure and promote a spectrum of civil and political rights. A thorough analysis of the electoral process in any country must include the examination of a range of issues outside the scope of this report. Such issues include whether the military is neutral and acting as a professional body; whether the police and other security forces are acting to maintain order and to protect those seeking to exercise their rights in the electoral process; whether the judiciary is conducting itself impartially and whether the political parties and coalitions are free to build and spread their messages. Additionally, the degree to which the media is free to criticize the government and to report on the parties and events of significance in the election period are of crucial concern to the electoral process and are the focus of this report.
1.1 Freedom of Expression in the Electoral Process Return to contentsDemocracy depends on all contesting points of view being fairly and equitably communicated so that the people may make informed choices. The ability to express views freely in opposition to the status quo is essential to an effective electoral exercise. The ability of the opposition, in addition to the ruling forces, to avail itself of the mass communications media is critical in this regard. There cannot be meaningful and vigorous debate of fundamental issues facing a country without a means for expressing views. The mass communications media provide that vehicle in many instances. It is at this point that the freedom of expression recognized in Article 19 of the Universal Declaration of Human Rights (as well as in numerous other international instruments) and electoral rights intersect. Article 19 acknowledges not only the right to hold opinions without interference but also the right "to seek, receive and impart information and ideas through any media and regardless of frontiers." Three sectors of the population have critical free expression rights to consider in the electoral context: potential voters as part of the general population, the news media, and the political forces that seek to compete for elected positions or otherwise to affect the outcome of the vote. Voters, of course, depend upon the right to receive full and accurate information. The media depend on their right to question and criticize the government, the candidates, and the otherwise contending forces, free of censorship, intimidation or political pressures. The political parties and coalitions depend on the ability to present their messages freely without distortion or manipulation and with sufficient time for their messages to be understood.
1.2 The Context for Exercising Free Expression Through the Media Return to contentsAnalysis of freedom of expression for political parties in elections must include the extent to which the parties are free to organize and convey their messages to the public. It must also include the degree to which the government takes steps to eliminate inequities affecting the ability of the parties to communicate these messages. This latter factor is particularly important in countries in transition from military or one-party rule to democracy. Factors including whether the parties are free to organize rallies, mass meetings, door-to-door canvassing and are generally free to communicate with potential voters affect the relative importance of the mass media for conveying political messages. Problems facing the parties in these areas may also indicate the types of pressures being placed on the media. Material resources of the parties, including those used to finance communications with the public, are also important. Access of political parties to the mass media, through free public service time and purchased time, is usually a critical campaign resource. While absolute equality between parties in campaign resources is rarely possible, the degree to which the government acts to ensure the availability of equitable campaign resources is central to its ability to hold free and fair elections. When approaching the role of the mass communications media in this regard, the legal and regulatory framework should be examined as well as the degree to which freedom of expression is respected in practice. While press freedom generally may be constitutionally and legally guaranteed, it may be undermined in practice by violence, intimidation, corruption or more subtle mechanisms. The degree of regulation of the mass media and the independence of the regulatory body may be important in determining the actual conditions under which the media operate. Whether the media are government-owned or controlled is also significant. If the media are in private hands, it is necessary to know whether the owners are aligned with one or more political tendencies. It is also necessary to determine whether owners respect editorial independence. The recent historical context of press freedom is also a relevant factor in evaluating free expression in an election. Some countries have a tradition of a relatively free and robust press even though they are presently in a democratic transition. In this regard, one branch of the news media may be more reliable than others. In Pakistan, leading up to the 1988 elections, for example, the print media were viewed by international observers as being amongst the most uninhibited amongst developing countries, while the broadcast media were completely government-controlled. In Chile, leading up to the 1988 national plebiscite on the return to civilian rule, radio provided considerably more balanced treatment of the two competing sides than did television or the printed press. Other countries may have recently experienced restrictions on press freedoms. The Republic of Korea's 1987 presidential elections, for example, were conducted under the shadow of repression, which included the firing of 683 journalists in the 1980 "Purification Movement". Also, until just six months before the elections, the government issued daily press "guidelines" dictating how the news was to be covered. The nine-year state of siege in Argentina continued throughout the campaign period leading to the 1983 national elections. In Zimbabwe a state of emergency was still in force during the 1985 elections. Extra-governmental forces may also affect the functioning of the press and its role as a vehicle for political parties to communicate their messages. In the year prior to the 1990 elections in Guatemala, for example, a television station was bombed, the offices of a periodical were destroyed by unidentified persons, the owner of two radio stations was assassinated and, less than two weeks before the vote, the founder of an opposition paper suffered an assassination attempt in which his wife was killed and he was seriously wounded.
1.3 The Varied Circumstances of Democratic Transitions Return to contentsDemocratic transitions take place under varied conditions. A country may be returning to democracy after a relatively short, if nonetheless dramatic, break from long-established democratic traditions. Argentina, Chile and Uruguay provide such examples. While national differences were significant, each had the advantage of well-organized political parties, developed news media, relatively advanced economies, and populations well-schooled in democratic processes. Prior to their recent transition processes, countries such as Albania, Ethiopia and Mongolia had few democratic traditions, no history of multi-party elections, weak opposition parties, almost no truly independent news media, and relatively poor economies. Until Guatemala's democratic transition in 1985, the country had experienced more than 30 years without democratic rule, and more than 60 per cent of the voters were under 30 years of age. In some countries the democratic transition is achieved quickly and is relatively smooth, as demonstrated in Czechoslovakia in 1989. The transition in other countries may be tortuous, including many set-backs, as Haiti's experience illustrates. In many countries the first election in the transition process serves as a referendum on whether to reject the former or present regime. The 1986 elections in the Philippines, the 1990 elections in Bulgaria, and the 1992 elections in Kenya fall into this category. In contrast, by the time the 1990 elections were held in Hungary, the transition had advanced to the point where the question was not whether to reject the past, but which direction to go in the future and at what pace.
1.4 Differences in Country Conditions Affecting the Importance of the Broadcast Media Return to contentsThe importance of news media in an election campaign may be increased where there is little time to conduct the campaign. This may be even more crucial where the amount of time is so short that the opposition has little opportunity to form political parties and select candidates known to and respected by the people. In Malaysia's 1990 elections, for example, the campaign period was restricted to two weeks due to what the government claimed were security precautions. Albania's 1991 parliamentary elections also were considered by international observers to be too brief for political parties to establish themselves or adequately present their messages to the voters. The importance of the broadcast media can also be heightened by such factors as the limited availability of newspapers and materials published by political parties. National distribution systems may be inadequate to deliver printed materials outside large cities, or the incumbent political forces may be unwilling to deliver independent or opposition publications. This was a problem, for example, in Romania's 1990 elections. The print media may not be independent and objective, thus restricting distribution of certain parties' messages, especially those of small parties. There may be shortages of newsprint, ink, or inadequate printing or distribution facilities. The price of newspapers also may be prohibitive, as happened in the 1990 elections in Bulgaria. Only two newspapers had a national circulation, and each was associated with just one political party. Illiteracy may also increase the importance of the broadcast media in certain countries. In the 1989 Namibian elections, for example, it was estimated that 60 per cent of the population was illiterate. This heightened the importance of radio, which was estimated to be the main source of news and information for up to 90 per cent of the people. In Guatemala's 1985 and 1990 elections, illiteracy was estimated to be 50 per cent nationally and 70 per cent among indigenous peoples. Access to radio and television sets also can affect the importance of the broadcast media, as happened in Kenya's 1992 elections. It was estimated that Kenya's approximately 25 million people had access to only 82,000 televisions and two million radios. By contrast, in Taiwan's 1989 elections it was estimated that over 90 per cent of families owned television sets, and almost all owned radios. An estimated 80 per cent of the population had access to television in Chile at the time of the 1988 national plebiscite and the 1989 general elections. In addition, television was the only mass medium that reached all of the geographic regions of the country. PROBLEMS AFFECTING THE MEDIA'S ABILITY TO CRITICIZE, INVESTIGATE AND OPERATE FREELY IN THE ELECTION PROCESS
Introduction The media's right to function freely during the electoral process is circumscribed by restrictions on their ability to criticize activities or inaction by the government and the political parties, to investigate corruption and to operate independently of political pressures. In a significant number of transitional democracies, broadcast and print media face government intervention through direct censorship and threats of censorship. They also face government-sponsored or government-tolerated physical threats and attacks. In these circumstances, censorship may significantly inhibit free and fair election campaign broadcasting. Censorship includes a range of government-supported actions from direct censorship to murder. The term "direct censorship" refers to improper and unlawful prior restraints on publication. It also is used to refer to communications from government officials that explicitly or implicitly threaten direct censorship or some other consequence for publishing items unfavourable to the government. Government action or inaction that places journalists in fear for their personal safety or the safety of their professional equipment constitutes a form of censorship which, though "indirect", is often even more powerful than the measures which are more traditionally viewed as censorship. Often measures of intimidation are coupled with more direct forms of censorship, such as detention of journalists, in order to drive home their meaning. Media outlets that are subject to, or threatened with, measures of direct censorship or intimidation are likely to exercise a degree of what could be termed as self-censorship in order to avoid the sanctions of government or the violence of government-tolerated groups. Such self-censorship is not exercised willingly. Self-censorship also may be exercised by media outlets which are controlled by interests that are closely allied with the government and which impose censorship within their media outlets owing to support for, rather than fear of, the government.
2.1 Direct Government Censorship and Intervention Return to contentsCensorship by Government-Controlled Media Censorship may take a number of forms in the election context. In Zambia's 1991 elections, for example, political advertising was allowed, but the government-controlled Zambian National Broadcasting Company (ZNBC) refused to air the opposition's advertisements, apparently on grounds that they violated advertising ethics and could put ZNBC at risk of an action for libel. The Zambian High Court issued an injunction ordering ZNBC to run the advertisements but reversed its decision several days later. The opposition then agreed to delete portions of the advertisements which ZNBC considered inappropriate. Former United States President Jimmy Carter criticized ZNBC for censorship at a press conference in Lusaka six weeks before the elections, stating: "I can understand why [ZNBC] will not want to publish advertisements that [are] scurrilous in nature or might encompass a slander or would have immoral or filthy words in them ... . But they are also maintaining to have the right to decide what is truth and what is not truth in a heated political campaign." The Zambian Voting Observation Team (Z-Vote), an international election observer delegation of which Jimmy Carter was a member, reviewed transcripts of the advertisements and deletions provided by ZNBC. The team argued in a letter to the ZNBC that its deletion of the claim that the ruling party had engaged in "27 years of mismanagement" appeared indefensible and that such claims clearly were legitimate campaign issues. Censorship by Government Agencies The 1991 Taiwan election provides an example of government censorship of political broadcast advertising. Taiwan's Central Election Commission officials reviewed television campaign advertisements in advance and prohibited references to the independence issue. In the 1986 Philippine election, broadcast advertising was censored, and the opposition was forced to petition the Movie and Television Review and Classification Board before their unpaid advertisements were allowed. Banning Access for Certain Political Parties During the 1991 election campaign in Bangladesh, the Jatiya Party, and other parties that took part in the 1988 election, were excluded from coverage by television and radio. They also were not allowed to present a half-hour political broadcast, an opportunity which was granted to other parties. Media Closures Censorship, including closure of media outlets, was part of the context of the 1989 Panamanian elections. All three daily opposition newspapers (La Prensa, El Extra and El Siglo), were closed by the government in 1988 and remained closed during the election campaign. Three radio stations (Radio KW Continente, Radio Noticias and Radio Mundial), which had been shut down by the government, remained closed during the campaign. Television Channel 5, which was owned by President Delvalle, was closed when he was ousted from office in 1988, although it later reopened under pro-government leadership. One month before the vote, Channel 4, the most independent television station, received a notice that it faced prosecution for US$2 million in back taxes. The station interpreted this as an attempt to pressure it to reduce the access it provided to opposition parties. Government Confiscations and Sedition Charges In the period leading up to the December 1992 elections in Kenya, the government seized publications that were particularly critical of its activities and imprisoned journalists. The government also used the law of sedition to harass media critics. On 5 January 1992, for example, police officers impounded over 30,000 copies of Society magazine and obtained a permanent injunction against its distribution on grounds that statements alleging government complicity in the murder of Foreign Minister Robert Ouko were seditious. In April five Society journalists were detained for nine days on sedition charges and in August the editor of Finance magazine was held for 13 days on sedition charges related to allegations of government involvement in tribal violence. These actions helped to create an atmosphere of self-censorship affecting all media. Threats of Censorship During the 1989 election campaign in El Salvador, officials at the Ministry of Culture and Communications reportedly made threatening telephone calls to journalists who ran stories that were not to the government's liking. These actions reinforced the climate of self-censorship. A state of siege existed in El Salvador for most of 1980 to early 1987. During that period freedom of expression was curtailed, and journalists feared violent reprisals from political extremists, including death squads. Although the situation for the press had improved by the 1989 election campaign, a high degree of repression remained. Government political pressure on the broadcast media in an election period is often more subtle than direct censorship. The Republic of Korea's 1988 elections illustrate these circumstances. Television and radio outlets were all controlled or restricted by the government. A week before the elections, the General Federation of Korean Broadcasters Organizations (GFKBO) was formed with members from the government-owned Korean Broadcasting System (KBS), the government-controlled Munhwa Broadcasting Corporation (MBC), and the Christian Broadcasting System (CBS). The GFKBO called for an end to outside pressure and intervention during the election period. In addition, six days before the election, more than 20 reporters at the Pusan KBS outlet initiated a boycott of news operations, charging that their reports on the election campaign had been distorted when broadcast. Without such actions, it could have been difficult to detect government pressure on the broadcast media. Martial Law and States of Siege Governments may make use of, or threaten to make use of, extraordinary powers to censor the media during election campaigns. A blatant example of censorship was demonstrated by the 1990 elections in Burma (Myanmar), where martial law imposed by the government permitted it to censor or forbid communications by political parties and candidates simply by labelling criticism of the government or defence forces as divisive. The political parties were only allowed one 10-minute television slot and one 15-minute radio slot. Even then, their statements required the government's prior approval. Applications to the Election Commission were required, together with a copy of the script of the speech at least seven days in advance. Both the script and the tape of the speech were reviewed before a permit was granted. The shadow of the military loomed over the 1983 Argentinian elections because a nine-year state of emergency continued throughout the campaign. While the state of emergency was suspended the day before the vote, the government gave no assurance that it would not be reimposed following the elections. Further, the absence of a specific commitment to the transfer of power added to the uncertainty surrounding the elections.
2.2 Intimidation, Attacks, and Failure of the Government to Protect the Media Return to contentsAttacks on journalists or media offices are a powerful form of censorship. Such attacks may be committed by government agents or by non-governmental entities which may even include other competing political parties. In all cases, the government is obliged to thoroughly investigate the crimes, prosecute the perpetrators and punish those found to be guilty -- the same obligation that it owes to all people within its jurisdiction. In addition, the government arguably has a particular duty to condemn, prosecute and punish such crimes because of the injury they inflict on media freedom. While direct methods of censorship violate Article 19 of the International Covenant on Civil and Political Rights and other provisions of human rights treaties which protect freedom of expression, a government's support for, or failure to prosecute, attacks on journalists in addition violates the rights to security of the person and to an effective remedy guaranteed by all of the general human rights treaties. Government Attacks on Journalists Domestic and foreign journalists were intimidated and attacked by security forces during Haiti's 1987 election campaign. The incidents included an army attack on a radio station; the confiscation of cameras, film and tape recorders; and the detention, beating and shooting of journalists. According to foreign observers, in a period of two months 14 journalists fell victim to such incidents. Detention of Journalists Intimidation sometimes takes the form of the arrest of journalists. During the 1984 Uruguayan election campaign, for example, two journalists and the publisher of a newspaper were detained by police approximately eight weeks before the election and questioned about a story they published on torture of political prisoners, which cast the government in a negative light. During the election campaign period in Kenya, police seized thousands of copies of Finance magazine from its printers in November and again in December 1992. Police detained the magazine's editor on charges of sedition in December, less than three weeks prior to the elections. Earlier that month, the police detained the editor of another opposition magazine on sedition charges. Prosecution of Journalists Threats, violence and the effect of government prosecutions and economic pressures on the media all contributed to the climate of intimidation in the campaign leading to Chile's 1988 national plebiscite. During 1987 and 1988, at least 30 journalists faced prosecution on charges such as "insulting the armed forces". Some charges resulted in imprisonment. The heads of independent and opposition media, including radio and the press, were among those subjected to such intimidation. Threats, including death threats, from unidentified groups believed to be linked to the military were common. In the 15 months between the October 1988 national plebiscite and the December 1989 general elections in Chile, international observers reported a decrease in censorship and harassment of the media but that a continued atmosphere of intimidation prevailed. Cases against journalists abounded in the military courts, as did violent acts and death threats by unknown groups. In the month before the general elections, for example, a journalist who had received death threats and an editor of an opposition weekly were the target of arson attacks. Failure to Protect Journalists from Attack During Pakistan's 1990 election campaign, political parties attempted to intimidate the press through threats and disruption of distribution. The police often failed to protect the press. Attacks on the press usually occurred after negative stories appeared concerning particular parties or party leaders. In Korea's 1987 election campaign, the offices of Don-A Ilbo, an independent daily newspaper, were attacked by supporters of the ruling party a week before the vote. Romania's 1990 election campaign was marred in both January and February by organized groups of coal miners and other government supporters attacking opposition political parties and their press. No prosecutions resulted from these attacks. Such actions undoubtedly hinder broadcast coverage of election campaigns. At a minimum they contribute to a chilling of the media's freedom to investigate government abuses as well as to criticize the actions and omissions of the political forces at play in the country. During the 1985 elections in Guatemala, intimidation over the preceding years created by numerous death threats and murders of journalists -- 47 journalists were killed between 1978 and 1985 -- constituted the most powerful form of censorship. Not only did the government fail to investigate or prosecute these attacks, but it was widely believed that government forces had encouraged or supported them. In the face of such conditions, it is imperative to counter invidious actions against the media in order to ensure and promote internationally-recognized standards protective of freedom of expression as well as the security of the person. Election campaign broadcasting standards must address such serious human rights abuses as part of an effort to secure the broadcast media's role in promoting transitions to democracy. The government's failure to protect the media or to hold accountable those responsible for such abuses undermines the potential for free and fair elections. CHAPTER 3 ELECTION CAMPAIGN ACCESS TO THE BROADCAST MEDIA Introduction The role of election campaign broadcasting may be divided into three broad categories. The first encompasses political party and candidate access to the people through direct communications, sometimes referred to as political advertising. The second category includes the manner in which the broadcast media cover candidates, parties, and issues of importance to the election in news and special information programming. The third category concerns voter-education information regarding the voting process, voter participation and related civic issues. Direct access communications may take the form of candidates or party representatives presenting their political programmes to the voters. Such communications may be aired either as free public service programmes or as advertisements.
3.1 Types of Access One of the first issues presented in election campaign broadcasting is the type of direct access time to provide. Broadcast access may take the form of allowing political party representatives or candidates to appear live or in taped programmes. Such programmes usually cover the candidate's or party's manifesto and allow potential voters to compare the views of the political contestants. Direct access programmes also allow the potential voters to form an opinion of the character of the presenting candidate. Direct access programming may provide a number of relatively short time slots or may provide larger blocks of time for the parties or candidates. The format may be uniform (for example, to cover the manifestos of the contenders) or may allow the candidates and parties broad latitude in what they present and how they present it. What is common to each format is that the parties and candidates are able to communicate directly with the public. There were many examples of straightforward direct access programming in Namibia's 1989 election. Television air time was reserved for two political parties to present their campaign statements each night for the last six weeks of the campaign. In Bulgaria's 1990 election campaign, the contesting forces were allotted television slots three times per week. In Bangladesh's 1991 campaign, a 30 minute slot was aired simultaneously on radio and television for each qualified party. In Malaysia's 1990 campaign, party manifestos were presented on radio following regularly scheduled news programmes.
3.2 Amounts of Time Allotted to Direct Access Programming A second major issue in providing political parties and potential voters with direct access programming is the amounts of time to allow. This issue concerns both the total amount of time and the types of time slots provided. The problem here is to provide adequate time for each of the contesting forces to present their messages effectively. This problem may be complicated by the number of electoral contenders, the number of issues central to the election, the number of other effective communication vehicles, and the public's relative voting experience. Only one 10-minute television slot and one 15-minute radio statement were permitted in the 1990 elections in Burma (Myanmar). In Malaysia's 1990 elections, parties were not given free access to television, and political advertising was denied on both radio and television. In the week before the Malaysian vote, manifestos of the 40 contending parties were aired free of charge in brief radio broadcasts. In the circumstances, as in Burma, the opposition political parties did not receive adequate amounts of time to impart their messages. Similarly, in Chile's 1989 elections, the 20 minutes of legally-mandated time divided by the number of legislative candidates resulted in each candidate receiving only a few seconds to communicate his or her message. In Chile's 1989 elections, presidential candidates each received six-and-a-half minute television slots daily. Presidential candidates in Korea's 1987 election were allowed up to five slots, not to exceed 20 minutes each, during the course of the campaign. In Paraguay's 1989 elections, for two months preceding the vote, the three main parties received 15 minutes per day on state radio, a grouping of three other parties received 15 minutes shared among them, while other parties did not receive any time. In each of these circumstances the amounts of time allotted to qualified parties and candidates were generally perceived to be adequate for the effective communication of political messages. Czechoslovakia's 1990 elections provided a positive example of both the total amount of time allotted and the types of slots provided for direct access programming. Each party participating in the elections received four hours of free television time to communicate campaign messages. This time was divided into one 30-minute block, eight 10-minute slots, 12 five-minute slots, and 70 one-minute slots. The times for the contending parties were amalgamated into two-hour viewing blocks aired during the campaign. Such a combination of time slots allowed the potential voters to receive a significant amount of information about each party's manifesto and allowed the parties a variety of presentation formats. Both the amount and diversity of potential formats undoubtedly benefited the free flow of political information, although the two-hour blocks eventually resulted in reduced viewer levels.
3.3 The Timing of Direct Access Programmes In addition to deciding the amounts of time to be allocated for direct access programming, determining when the programmes are to be broadcast is a significant issue. It is important to air the programmes at times when voters are receptive. Two elements are crucial: (a) when in the campaign the programmes are broadcast, and (b) at what time of day the programmes are aired. The length of the campaign period and the amount of advance notice of the election are important factors. A related matter is the degree of organization of the parties immediately prior to the campaign. In transitional democracies, where the political parties are well-established and where the issues of national importance are clear, direct access programming may not be needed over long periods of time. Where parties and/or candidates are relatively unknown to the people, larger amounts of programming may be needed over longer periods in order to provide a fair opportunity for the parties to communicate their messages. This may be the case in countries where unexpected democratic breakthroughs occur, such as in Romania's 1990 elections. The effect of direct access programmes may be diminished if they are shown at hours that are inconvenient for potential voters. In the period leading up to Chile's 1988 national plebiscite, the two sides were provided free television access. The programme was aired at 10.45 p.m., well beyond prime time for most viewers. Due to the high interest in the plebiscite, however, a large number of people watched the programme despite its late hour. Opposition parties complained during Romania's 1990 elections that their television access slots appeared in the early hours of the morning and at other inconvenient times. Contrary to such cases, there are numerous examples of governments in democratic transition providing prime-time slots for access broadcasts. 3.4 Financing Political Party Broadcast Access Broadcast time, whether on radio or television, costs money. Direct access for political parties must be paid for either by the government, the broadcast outlets themselves, or the political parties. The issue then becomes the fair and proper allocation of campaign resources, which may be complicated by lack of national resources. Purchase of air time has been permitted by governments in a number of democratic transitions. While this may be a desirable addition to time provided to the parties free of charge, it cannot by itself offer an adequate opportunity for parties to present their messages to the people in transitional settings. Opposition parties rarely have sufficient financial resources to purchase adequate amounts of broadcast time. In addition, the opposition may have been prevented from participating in political life and from communicating their messages, thus increasing the importance of free broadcast access. Often the broadcast media are state-owned or state-controlled, which places opposition parties at a distinct disadvantage in an election campaign. Even where broadcast media are privately owned, the owners may favour the ruling powers and may be averse to providing access to the opposition. Direct access programmes for the political parties afford the public their right to receive information necessary to exercise their electoral franchise. Such access also allows those who have formed the parties to exercise their free expression rights in the election context. It is proper, therefore, for a transitional government to expend national resources to pay for air time on the broadcast media. Political Advertising Not all transitional democracies have allowed political parties to purchase time on radio and television. Among the countries that did not allow such time were Bangladesh in 1991, Malaysia in 1990, the former Yugoslav Republic of Slovenia in 1990 and Namibia in 1989. Others have allowed political parties to purchase air time during election campaigns. Such time has taken the form of short slots of a few minutes each as well as blocks of longer duration. In some instances live broadcasts were permitted; in others, broadcasts were taped. Several problems have emerged in transitional democracies when political parties were allowed to purchase air time. One problem is that the advertisements are sometimes censored. In the 1991 Zambian elections, for example, the Zambian National Broadcasting Company (ZNBC) refused to run the opposition's advertisements. In Taiwan's 1989 election, opposition advertisements were rejected by television authorities as not being sufficiently factual. The Cost Factor A more pervasive problem in allowing purchase of air time is that some parties, particularly the ruling party, may have distinct financial advantages over their opponents and, thus, the ability to purchase disproportionate amounts of time. Campaign finance controls could be used to lessen this discrepancy, but they often are not in place during a country's transitional process. In Zimbabwe's 1985 elections, parties were permitted to place paid advertisements on Zimbabwe Broadcasting Corporation (ZBC), but only three parties, including the ruling party, could afford to buy air time. Opposition parties all faced significant financial constraints. In Mongolia's 1990 elections, the opposition parties protested that although advertising time was available, only the ruling party could afford it. Another example is provided in Paraguay's 1989 elections, where political advertising time was available, but the cost was prohibitive to the opposition parties (many of which had only recently formed). Again, only the ruling party had the financial resources to purchase the time. The prohibitive cost of advertising may be addressed by direct subsidies to the parties through campaign financing arrangements, as was done in Paraguay's 1991 elections, or through government-mandated discounts for purchasing time on government and privately-owned broadcast media, as was the case in Panama's 1989 elections. In Korea's 1987 election, the government paid for the first of five allotted broadcast presentations by presidential candidates. Political Favouritism Another significant problem faced in allowing parties and candidates to purchase air time is that broadcasters sometimes give discounts to the party or parties they favour. This problem can be addressed by strict regulations that require advertising access on the same terms for all contending parties and candidates. The legal principle of non-discrimination requires such regulations. In the 1984 Uruguay elections, opposition parties claimed that government-controlled television and radio provided advertising air time to the party identified with the military government on more favourable terms than to other parties. In Guatemala's 1985 election, a presidential candidate who owned a daily newspaper arranged advertising trades that allowed him to appear frequently on radio and television. In that country's 1990 elections, the owner of two television channels allegedly gave large amounts of free advertising time to his political favourites, while not providing the same opportunity to other contenders. In the 1989 Panamanian elections, the two television stations not explicitly identified with the government allegedly provided advertising access to opposition parties at a discount of up to 60 per cent, while regulations provided for a discount of only 25 per cent.
Political Advertising in Several Established Democracies A study of advertising in 19 countries published in 1991 by an Australian Senate Committee showed that paid political advertisements are permitted on the electronic media during election campaigns in only five of the 19 countries: Australia, Canada, New Zealand, Germany and the United States. Paid political advertising is not permitted at all in the Netherlands, Norway, Sweden and the United Kingdom, and is not permitted during election campaigns in Austria, France, Israel and Japan. A separate study adds that paid political advertising is also prohibited in Ireland and Spain, but is permitted in Bulgaria, Hungary and Poland. Paid political advertising recently was authorized in Italy. One expert on European election broadcast law recommends that "[i]f paid advertising by political parties is ever allowed in a particular country, it should be suspended at the time of elections." In the US, where campaign broadcasts are subject to less regulation than in virtually any other liberal democracy, all candidates for federal office are entitled to reasonable access to air time free of charge or else to purchase it from broadcasting stations at a non-discriminatory and reasonable rate. This has been ruled to be compatible with the First Amendment. A number of the issues raised by paid political advertising were discussed in the course of debate concerning a 1991 amendment to Australia's broadcasting law that prohibited all paid political advertising on the electronic media. The High Court (Australia's highest court) invalidated the amendment on the ground that various provisions violated the constitution's implicit protection of freedom of political communication, in particular, by providing for the allocation of free air time to parties in such a way as to give unfair advantage to incumbent candidates and parties with representation in the preceding legislature. No provision was made for organizations and associations to have access to air time (whether paid or unpaid). The amendment thus impermissibly favoured the status quo. The Court indicated that a prohibition on paid political advertising would probably be found constitutional if alternative measures to ensure fair access for all political players were available. France's Constitutional Court recognized that limits could be placed on paid political advertising that would both respect the right to freedom of expression as well as the principle of equality of opportunity for media access. It did so by upholding the constitutionality of a provision of the 1986 law permitting advertising by political parties outside election campaigns on the ground that the Conseil supérieur de l'audiovisuel could adopt rules that would prevent richer parties from taking advantage of the opportunity for air time. 3.5 Criteria for Allocating Air Time There are two important requirements concerning the fair allocation of time for direct access programming: the establishment of clear and impartial criteria for parties to qualify for direct access air time, and the creation of a fair and impartial method for allocating air time. The principal dilemma is in finding a way to allow broadcast access to all of the genuine political contenders, while recognizing that flooding the air waves or dividing limited time between too many contenders may adversely affect the electorate's ability to make an informed choice. Flooding the air waves with messages from contenders with little or no chance of winning seats, or in a parliamentary election parties with little or no chance of playing a significant role in forming a government, dilutes the effect of the messages from the main contenders. A proliferation of messages may also serve to confuse rather than assist potential voters. Dividing limited direct access air time between too many contenders may result in time slots that are not adequate for any of them to effectively present their messages. This generally places the opposition at a disadvantage, because the ruling powers have been able to use the media to communicate their messages over a longer period of time. If a relatively small number of parties or candidates are contesting the election, allowing all registered contenders to qualify for time and then dividing the allotted time equally between them may an effective approach. In Chile's 1989 presidential election, for example, broadcast access time was shared equally between the three candidates. In Namibia's 1989 election, air time was shared equally between 14 political parties. There is, however, an upper limit to the number of parties or candidates that may be accommodated effectively by dividing access time equally. In Romania's 1990 elections, for example, more than 80 parties registered, due to Romania's extremely liberal threshold of 251 signatures to qualify as a party. The proliferation of messages was seen by international observers as working to the advantage of the incumbent political party. Qualification Thresholds and Allocation Methods In a country's first multi-party elections, allocation of air time on anything other than an equal basis poses great difficulty because the two most objective indicators of support -- the political party's performance in past elections and the number of seats held in parliament -- are unavailable. In circumstances where there are many contending parties, some type of qualification threshold and/or allocation method is usually employed to provide broadcast access to the political parties. In national elections, qualification thresholds may take into account the parties' geographic strength in a sufficient number of districts or regions to show that the party is more than a local phenomenon. Qualification thresholds may also be based on past electoral performances, including the number of seats held in the legislature or percentages of the popular vote received. In some instances parties are allocated air time based on a political agreement among the contending forces. Political agreements among parties to allocate broadcast time in transitional settings are often the result of round-table negotiations. In Bulgaria's 1990 elections, for example, round-table negotiations led to an agreement to allocate 20 minutes of free television broadcast time three days a week for the last two months of the campaign period to the ruling party and the main opposition coalition; 15 minutes to the next largest party; and smaller amounts to other parties. Such a system may be subject to criticism as favouring parties involved in the round-table negotiations, although it enhances the opportunity of the main contenders to present their message. In Nicaragua's 1990 election, the contending parties reached a political agreement to change the allocation formula from one based on performance at previous elections to one which provided equal access to all registered parties and alliances. The 1991 elections in Bangladesh provide an example of using a geographically-based method for allocation. There were 70 registered political parties in the contest. Broadcast access, however, was limited to those parties with candidates standing for office in more than 30 constituencies. Even such seemingly objective criteria, however, can be slanted to the benefit of one or more political parties, rather than serving to limit the access of insignificant contenders. In Chile's 1989 election, for example, broadcast access time was allocated according to the number of regions in which the largest party in an electoral coalition was registered, rather than by the sum of each of the parties. This resulted in rightist parties, which were registered in fewer regions, receiving significantly more time than the opposition. A third method is to base the qualification and allocation of time on performance in prior elections. Such a method generally favours well-established parties and may not be appropriate where a democratic breakthrough necessitates the formation of mostly new parties or where there are few known and respected individual candidates. An electoral performance method may be appropriate after the first election in a transitional democracy, if the first election was considered to be free and fair and if the political forces are relatively established. In Bulgaria's 1991 election, the national legislature established a formula recognizing the parliamentary parties automatically, while other parties and coalitions with lists of candidates in at least 11 of the country's 13 regions were granted broadcast access. In Israel, the Broadcasting Authority is required to allocate a basic time slot of 10 minutes to each party, and parties that are represented in the national parliament are entitled to three additional minutes for every member of parliament. Survey of Campaign Broadcast Policies A 1991 survey of campaign broadcasting in European and other democracies disclosed that in Czechoslovakia, Hungary and Romania an equal amount of time was allocated to all registered political parties. By contrast, in Poland's first multi-party election, air time was allocated based upon the support received by parties as evidenced by the number of signatures on forms required for registering candidates. In nearly all Western countries surveyed, time was allocated to parties on a proportional basis. In Belgium, Greece, Luxembourg and Switzerland the time allocated was proportional to the number of seats held by parties in parliament. In the UK (where there are three main parties nationally) and Australia (where there are two main parties), most of the time was allocated to the main parties with small amounts given to minor parties. In France and Germany, where several parties hold a significant number of seats in parliament, parties that form the ruling coalition together receive approximately the same amount of time as those that form the opposition; parties without parliamentary representation may receive a small amount of time. In Spain, parties contesting at least 75 per cent of the constituencies are allocated time proportional to their success in the previous election. In Denmark, Ireland and the Netherlands, time was allocated on an equal basis, although in Ireland and the Netherlands time was allocated only to parliamentary parties. New Parties and Independent Candidates New parties and independent candidates may not be able to meet geographic qualifications, may not be represented in political negotiations between the main forces in the country, or may not have seats in the legislature. Nevertheless, such contenders may be significant to the electoral process. Public confidence in the elections may be affected by the treatment of such contenders, which may be viewed as a sign of the relative openness of the democratic transition. In addition, such parties and candidates, as well as small parties that have a longer history, all have recognizable political rights to be considered. A useful approach to accommodating new parties, independent candidates and small parties, may be to establish a qualification and allocation method that divides direct access time into categories. One category would then be divided equally between all registered contenders, giving each a minimum amount of time to present a message. The other category would then be allocated upon a formula that considers the relative strength of the parties, thus allowing the major contenders to sharpen the electoral debate. Method of Assigning Specific Times In addition to establishing a method for qualifying and allocating amounts of access time, it is necessary to select a method for assigning specific time slots. In Romania's 1990 elections, for example, opposition parties complained that their messages appeared at non-peak viewing time which have low audience levels. To avoid such charges, some governments have employed an alphabetical rotating system or a computer-generated random assignment method. Whatever method is used, effort should be made to ensure the equitable and impartial assignment of broadcast time slots. 3.6 Implementation Concerns No matter which methods of qualification and broadcast time allocation are formally adopted, implementation problems may emerge. The most obvious concern is to ensure that the formulas devised to qualify parties for access time, allocate time, and assign slots are applied in practice. There have been numerous examples, some noted above, where opposition parties complained that these methods were not implemented properly. Another inequity that may occur concerns access to production facilities. In Taiwan's 1991 elections, for example, the opposition complained that the ruling party had more expert assistance from broadcast technicians, which resulted in that party's ability to air more effective messages. In Romania's 1990 elections, the opposition noted that the incumbent party had access to state-owned production facilities to produce its messages, while the opposition did not. Facilities available to the opposition were not professionally equipped. Such a situation can be ameliorated by ensuring that the same facilities are available to all contenders. The order in which broadcast productions are made should be assigned by an impartial method similar to that used to assign time slots. The assignment method should ensure that certain parties do not enjoy preferential treatment in the timely production of their messages or in the technical quality of their production. Direct access time cannot be completely separated from broadcast media coverage of the government, political parties and issues of significance in the election campaign. Direct access programming can help to level the playing field in order to create a fair electoral contest. Biased broadcast campaign coverage, however, can shift the balance of political forces even where direct access programming has been relatively fair. In the assessment of international observers, such circumstances were presented, for example, in the 1986 election in the Philippines.
CHAPTER 4
PROBLEMS WITH NEWS COVERAGE OF ELECTION CAMPAIGNS
Introduction Free and fair elections depend to a significant degree upon the ability of the news media to function in an impartial and professional manner. Adherence to the standards of accuracy, objectivity and balance in news and other information programming is essential. Departure from these standards can deprive the public of a balanced picture of the contending parties as well as of important issues raised in the election campaign. Upholding the standards of professional journalism is difficult in the election campaign context under any conditions. Objectivity may require reporting facts that are detrimental to one contender or another. Accuracy may demand reporting a story differently from the political contestant's perception of the circumstances. Balance is difficult to achieve in any one report but must be strived for over a range of broadcasts. While some transitional democracies may have the advantage of an experienced media steeped in the traditions of independent journalism, this often is not the case. Even where government interference or pressures on the media are slight, news media inexperienced in independent journalism are bound to have difficulty in fulfilling their roles in election campaign coverage. Even more striking are cases where the government and the media endeavour to present a biased picture to the people in order to perpetuate the control of the ruling powers. While election campaign coverage problems are varied, most revolve around the central issue of whether the incumbent powers approach the electoral process in good faith.
4.1 Imbalanced Coverage The most prevalent problem concerning broadcast coverage in transitional settings is imbalanced coverage of the political parties and candidates both quantitatively and qualitatively. Most often, the governing party receives considerably more coverage than the opposition. At the same time, the governing party may be presented in a disproportionately favourable light, while the opposition is presented negatively.
A positive example of taking steps to prevent unfair coverage or manipulation is provided by the 1991 election in Bangladesh. A formula was drawn up for television evening news, which provided that when one of the two major political alliances was featured in the lead story, the next broadcast would feature the other. Both radio and television received instructions from the government to be impartial in covering the parties and candidates. In Czechoslovakia's 1990 elections, the state-controlled broadcast media were charged with bias favouring the political groupings that had come to power a few months previously as a result of the "Velvet Revolution". This criticism became particularly sharp after the media aired live broadcasts of two campaign appearances by President Havel. In response to formal complaints lodged by several parties, all of the parties that did not benefit from such coverage were awarded additional free advertising time. During Kenya's 1992 election campaign, the ruling party sometimes received more coverage than all other parties combined on the state-owned Kenya Broadcasting Corporation (KBC) radio and television outlets. While the ruling party was usually covered in a positive manner, the opposition was usually presented in a negative light. The privately-owned Kenya Television Network (KTN) reportedly covered the opposition more often than KBC, but also covered the ruling party disproportionately more than the opposition. During the 1991 election campaign in Zambia, coverage was so one-sided in favour of the ruling party that the Press Association of Zambia temporarily obtained a court injunction banning the director of Zambia National Broadcasting Company (ZNBC) from supervising news reporting until after the elections. In issuing the injunction, the court noted the public's interest in receiving balanced reporting of the news but, despite this, the injunction was reversed two days before the vote. During the 1988 elections in Pakistan, government officials from the ruling party were the subject of wide and uncritical coverage on the government-owned national television and radio. In the 1990 elections, when that party was the challenger, its campaign events were extensively and positively covered by the government-owned television and radio, while the political alliance led by Benazir Bhutto's party received extremely limited coverage.
4.2 Failure to Distinguish Between Government Activities and Campaigning A second major issue in the broadcast coverage area is the need for the media to distinguish between activities of government officials executing newsworthy government functions and those same persons conducting election campaign activities. Government officials carry out any number of newsworthy actions in their administrative or legislative capacities during the course of the election period. Indeed, officials often attempt to time such actions to gain coverage during an election campaign. Government officials also appear at campaign rallies and give campaign speeches at meetings of civic organizations and on other occasions during the campaign period. It is important for the broadcast media to distinguish between these types of activities. The line between them is not always clear, and the media may find that an official's categorization of an activity as a government function is not accurate. The problem in this instance is to give the public important information about its government, while avoiding the incumbent party's attempts to obtain additional campaign exposure. Broadcast media should also thwart subtle attempts to gain campaign advantages through what officials may characterize as governmental functions. In Guatemala's 1990 elections, for example, the symbol of the President's political party, rather than the national seal, was displayed following his television addresses.
4.3 Manipulation of Coverage In some instances the degree of imbalance in broadcast coverage implies conscious attempts by the media to influence the outcome of the election campaign. This is most evident when standards of accurate reporting are violated to a degree that news and information programming appear to be aimed at manipulating the impressions of potential voters. During Albania's 1991 elections, television camera angles were manipulated to portray the ruling party's campaign rallies as larger than they actually were. There was extensive coverage of these rallies, including segments of the speeches, while opposition rallies received little coverage. When opposition rallies were reported, newsreaders delivered summaries of the speeches, rather than broadcasting the speakers themselves. Coverage of Kenya's 1992 election campaign also included footage of ruling party speeches wherever the speeches were delivered in the country, while reports of opposition speeches were aired with little or no footage. Such discriminatory coverage portrays the favoured party as a much stronger force. Repeated use of this tactic may cause viewers or listeners to favour the party speaking with an actual voice. In Namibia's 1989 elections, the broadcast media aired unsubstantiated reports of armed incursions into the country by SWAPO's military forces, but failed to cover hostile actions by the South West African Police Counter Insurgency Unit (Koevoet). Broadcasts lacked footage of SWAPO speeches, and coverage of SWAPO was overwhelmingly negative. Broadcast coverage of Korea's 1987 election campaign depicted Mr Roh, the former president, surrounded by large crowds, even on days when he did not make campaign appearances. He was always covered first in campaign stories, and his campaign activities received more detailed coverage. At the same time, opposition candidates were depicted with sparse crowds, often with only the backs of the candidates' heads being shown. Broadcast manipulation may also involve non-news programming. In Taiwan's 1991 election, for example, television stations invited ruling party candidates to host talk shows, to appear as guests on panel discussions, and to be guests on game shows. Some variety shows used the ruling party's slogans in their programmes.
4.4 Special Information Programmes Special information programmes may take the form of interviews with candidates or party representatives, panel discussion programmes with several candidates or representatives from different parties, or debates between various election contestants. Such programming can be valuable in election campaign broadcasting both for informing the public about the positions of parties and candidates on issues of significance to the country and for allowing the contestants to speak directly to the public. Individual and Panel Interviews Interviews with candidates or party representatives allow the candidates to communicate their messages directly to the people. Interviews may be conducted by one interviewer or by a panel of journalists (or others). The audience might participate by asking questions from the studio or electronically from other locations. Such programmes should avoid interviewer bias favouring one party or parties over others. A panel of interviewers may comprise impartial news professionals or journalists identified with various political tendencies so that the panel as a whole is even-handed towards each party. In Zimbabwe's 1985 election, for example, a new television programme ("Face the Nation") conducted 40-minute interviews with the leaders of each of the political parties. Candidates for national office in Pakistan's 1990 elections gained access to voters during televised panel interviews. However, Benazir Bhutto of the Pakistan People's Party rejected the invitation to be interviewed because her demands that the interview be broadcast live and that she be given some choice of interviewers in order to ensure an accurate and balanced broadcast were not met. Candidate Forums and Debates The broadcast media may bring together various candidates or party representatives in the same programme to exchange views. The advantage of such programmes is that they allow the listeners or viewers to compare the contestants' views and to form an impression of them "in action" with their rivals. Such programmes may be conducted by a single moderator or a panel of moderators. As with interviews, it is also possible to include audience participation. Candidate forums usually allow the candidates or party representatives to speak, but not necessarily to debate with each other; debates usually are conducted in a more structured format. Either type of programme may deal with pre-agreed issues or may require the contenders to respond to the same questions. Moderator and questioner bias may occur in such programmes, and the number of contenders appearing on any one programme may also complicate the format. In any candidate forum or debate, the contenders should each receive exposure adequate to fairly convey a message to the audience. In Guatemala's 1985 elections, broadcast forums and debates involved presidential candidates as well as candidates for mayor of the capital. Four-way debates between 12 contending political parties were televised before Hungary's 1990 elections. In the former Yugoslav Republic of Croatia, a three-hour debate between leaders of the four chief contending political organizations was televised two nights before the 1990 vote. Mixed Programming Ideally a combination of special information programming would be broadcast during the campaign period. Each type of programme has its own advantages for the political parties to convey their messages and for the potential voters to receive information and form impressions necessary for making an informed choice between the parties and candidates. Nicaragua's election law provided free access to television during the 1990 campaign. It also provided for political advertising. The political parties participating in the elections received 30 minutes free of charge each weekday on the nation's less popular television channel. The broadcast time was divided equally among the parties, giving each party a 10-minute slot to present its platform. Later in the campaign, in response to opposition pressure, the government initiated a programme (Elections 1990) on the more popular television channel, which ran weekdays from 6.00 to 7.00 p.m. The programme was divided into two equal segments; each featured a different political party facing a panel of journalists, with questions posed after an opening statement. The journalists were from both the pro-government and pro-opposition media, with a pro-government moderator. Later, the format was expanded to include questions telephoned in from viewers, and three times a week mobile units presented questions from individuals on the street. Eventually, the format included debates between two participating parties on two nights of the week, with journalists asking questions on subjects chosen by the parties. The Nicaraguan formula provided adequate amounts of time for parties to present their messages, a variety of settings for potential voters to observe the contenders interact, and addressed a range of issues of national concern. While no set formula is necessary, striking such a balance favours freedom of expression in the election campaign context.
4.5 Opinion Polls and Election Projections Coverage of opinion polls concerning the relative chances for victory of the parties or candidates is a specialised issue in election broadcasting. These polls may be conducted throughout the course of an election campaign and include exit polls of voters on election day. In addition, projections concerning the likely outcome of the elections may be made on the basis of exit polls and/or on reports of partial vote tabulations. Opinion polls and projections may be conducted by independent non-governmental organizations, academic institutes, the political parties or the news media. Broadcast coverage of such information can, at times, be controversial. This is particularly true of polls and projections commissioned or conducted by a source that is not impartial. Polls and projections may have an effect on the vote itself, rather than simply reflecting public sentiments. For these reasons, broadcast coverage of opinion polls and projections warrants special attention to ensure balance, fairness and objectivity. The source of the opinion poll or projection should be included in the broadcast as well as its statistical margin of error, the time it was conducted, the number of people surveyed and other contextual information. If gaps between political parties or candidates fall within the statistical margin of error, this fact should be noted in the broadcast. Other reputable polls conducted around the same time should be reported together in order not to overemphasize the results of a single survey. Also, polling trends should be reported to make clear that the results of one survey do not give a definitive picture. The BBC, for example, generally will not give individual opinion polls great prominence because such results are not sufficiently reliable. Transitional democracies have paid particular attention to this type of coverage in the period immediately preceding the vote. Some countries have imposed blackouts on campaigning and news coverage related to the election in the 24 or 48 hours before voting begins and throughout the voting period.
4.6 Foreign Media and Cable Television Foreign broadcasts, received on short wave and other radio frequencies, satellite television transmissions, and broadcasts on national media, can influence the opinions of voters. There are two elements to consider in this regard. One is the internationally-recognized right "to seek, receive and impart information and ideas through any media and regardless of frontiers". It is difficult to conceive of circumstances that would justify government interference with this right in the election context, whether through direct censorship or indirectly by encouraging self-censorship. The second element is government action to limit political contestants from using foreign media to broadcast messages outside the national regulatory framework. While in many circumstances governments may choose not to regulate such activity, a few countries have restricted political parties and candidates from using foreign broadcasts to advertise their messages. In Albania's 1991 elections, for example, candidates were prohibited from appearing on foreign media during the election campaign. Foreign news media played a significant role in the Philippines' 1986 elections. President Marcos' decision to hold elections at very short notice, for example, was first carried on United States television transmissions. CHAPTER 5 VOTER EDUCATION AND SPECIAL ISSUES Introduction An analysis of election broadcasting is not complete without considering the role of radio and television in voter education. Such issues concern the government media's role in promoting civic values, the use of the broadcast media to reach groups with traditionally lower voting patterns in order to encourage them to vote, and the special considerations for broadcast coverage of local elections and national plebiscites.
5.1 Voter Education Return to contentsThe broadcast media can be effective tools in advancing voter education by providing information to voters about how, when and where to vote, the secrecy of the ballot and the role and importance of voting. This function is often referred to as civic voter education. Another way to assist voter education is to provide the information needed for voters to understand the nature of the issues, the platforms and programmes of the parties as well as the character of the candidates. The latter function takes place through political party advertising, special information programmes, and news coverage. The relative importance of civic education through the broadcast media depends upon the degree of democratic traditions and experience with multi-party elections in any particular transitional democracy. A country with long democratic traditions and a brief interruption by authoritarian rule may need less voter education programming than a country with a long interruption from democracy or one with little experience in pluralist electoral contests. Educational programmes covering where, when and how to vote, as well as registration procedures, are important in every country. Programme spots encouraging voter participation can also be effective. Explanations about the secrecy of the ballot or equivalent voting procedures may be critical to establishing public confidence in the upcoming election. In some circumstances broadcasts may be useful to reassure the public that the personal safety of voters will be protected on election day. Education about electoral crimes and avenues for seeking redress could be broadcast to reduce the incidence of, or attempts at, voter intimidation. Effective voter education broadcasts may be relatively short, from 60 seconds to several minutes. They may be produced by the government body responsible for supervising the elections or by non-governmental civic organizations and aired either independently or on government media. In Romania's February 1992 elections, for example, the Pro-Democracy Association, a non-governmental citizens' organization, produced a one-minute voter education spot encouraging voter participation, entitled "Romania Needs You", which was broadcast on national television. During Bulgaria's 1990 campaign, the Central Election Commission (CEC) assumed responsibility for government-sponsored voter education, while civic groups broadcast their own programmes. State-controlled television and radio broadcast 10-minute public service announcements that both explained and demonstrated the rather complicated voting procedures. The time slots also were used to address perceived voter concerns about potential ballot manipulation. The CEC was criticized by opposition parties for not emphasizing sufficiently the secret nature of the ballot. This omission was seen as working to the advantage of the ruling party, given Bulgaria's 43 years of one-party rule. Namibia's 1989 election campaign included voter education broadcasts produced by the United Nations Transition Assistance Group (UNTAG) as well as government-produced programmes. UNTAG received five minutes on radio each day and ten minutes on television each week. The slots encouraged voter participation, provided general information on casting ballots in an informed manner, and addressed ballot secrecy. The Administrator-General's office conducted a voter education campaign, which included broadcast slots in numerous languages, with themes such as "vote without fear" and "your vote is your secret". During Guatemala's 1985 election campaign, the Supreme Electoral Tribunal, in conjunction with an independent political studies institute (CEDEP), carried out a campaign in the broadcast and print media encouraging people to vote.
5.2 Special Importance of Election Broadcasting to Minority Groups, Indigenous Peoples and Women Voters Return to contentsThe broadcast media can play a critical role in civic education and in increasing voter participation by groups that have not been well integrated into the electoral process. Women may have traditionally lower voting rates in certain countries. Some minority groups and indigenous peoples may have a higher illiteracy rate or speak languages that differ from the dominant demographic grouping in the country. They may also be geographically isolated. All of these factors heighten the importance of employing the government media to encourage such groups to exercise their electoral franchise. While the November 1985 elections in Guatemala were seen by international observers as an important first step in the transition towards democracy, the country's indigenous groups (estimated to make up over half of the population), were not well integrated into the electoral process and voter participation among indigenous women was particularly low. There is a high rate of illiteracy among these peoples, who also are rural, poor and many of whom do not speak Spanish. There are four main indigenous language groups in Guatemala, 22 languages and over 100 dialects. Some radio stations broadcast in indigenous languages, and several political parties ran advertisements on these broadcasts. International observers noted the need to bring the indigenous groups into the democratic process. The broadcast media, particularly radio, could play a special role in such an effort. Radio is particularly important in communicating political messages effectively to diverse populations. In Namibia's 1989 election, eight FM radio stations broadcast programmes in 13 languages, thus reaching most of the population, while television broadcasts were only in Afrikaans. Malaysia's 1990 elections provide another example of the importance of the broadcast media for reaching a country's diverse population. Radio Television Malaysia (RTM) broadcast mainly in Malay, but news and other programmes were also broadcast in English, Mandarin Chinese and Tamil. Radio Malaysia also aired regional broadcasts in the native languages of Sabah and Sarawak.
5.3 Local Elections Return to contentsSpecial considerations for each of the problems presented in election broadcasting is required when approaching local elections. Qualification thresholds and time allocation methods may require modification for municipal and regional elections. Indeed, except in a very small country, the appearance of local candidates on the national broadcast media may be extremely time-consuming and confusing to the voters. Local television and radio outlets may be better suited to providing broadcast access and news coverage concerning local campaigns. When local elections are held simultaneously across the country, appearances by national political parties addressing their general programmes for local development and related issues are appropriate. This is particularly true where mayors and municipal council members are selected by voting for party lists. Direct election of mayors presents a slightly different circumstance, which could be addressed with the candidates for the principal cities appearing on the same date or time block. The schedule of times for the cities could then be publicized to maximize audience levels from these areas. In Paraguay's 1991 municipal elections, candidates for Mayor of Asunción, where television is a more important medium than in the rest of the country, appeared on television. The government authorized free access time on radio and also in the newspapers. In Bulgaria's 1991 legislative and municipal elections, all parties represented in parliament received equal access time on the broadcast media. Two local radio stations apparently did not follow the free access rule, highlighting the need for a speedy mechanism to address local implementation problems. Romania provided free access to parties and candidates for mayor in that country's nationwide municipal elections held in February 1992.
5.4 National Plebiscites and Referendums Return to contents Plebiscites present a special circumstance in at least two respects. The vote is either yes or no and, therefore, broadcast time can easily be divided into two blocks. In addition, at least superficially, there is no personal candidacy at stake. Often, however, the future of the political personality or party presenting the issue for a vote depends on the outcome of the election. The question of who will receive broadcast time to argue in favour or against the issue may be complicated. More than one party may be lined up on each side. Each may claim a right to speak on the broadcast media. Qualification thresholds and time allocation within the time blocks devoted to each side then come into play. The full range of broadcast coverage issues applies to the activities of the parties campaigning for each side. The need for voter education also arises, as does the need for reliable broadcast policy and regulatory mechanisms. Chile's 1988 national plebiscite on a more speedy return to democracy provides a closely-monitored example of this type of electoral contest. The issues, though, can assert themselves in any referendum on a matter of national importance, such as whether to ratify a new constitution. CHAPTER 6
MECHANISMS FOR DEVELOPING BROADCAST POLICY CONCERNING ELECTION CAMPAIGNS
Introduction Crucial to fair broadcasting coverage of election campaigns is the establishment of impartial mechanisms for setting broadcasting policy, monitoring fairness and dealing with complaints from political party representatives, candidates, journalists and the public. Without such mechanisms, public confidence in the electoral process is likely to suffer. Responsibility for overseeing election broadcasting may be assigned to a special legislative body, an administrative entity, or the judiciary. In some countries the responsible body formally consults with the political parties and candidates. The political contestants may play a major role in forming broadcast policy. Such policy may even be based upon agreements reached by the parties. The media sometimes play self-regulatory roles in election campaign broadcasting. In addition, citizens' groups may actively seek to influence broadcast policy and may conduct independent media monitoring.
6.1 Government Mechanisms Return to contentsPrior to Bulgaria's 1991 elections, the Grand National Assembly (GNA) established the Parliamentary Committee on Radio and Television to oversee government-controlled television and radio. Each of these media has separate boards of directors appointed by the GNA. Upon adoption of the 1991 election law, the GNA promulgated regulations concerning allocation of broadcast time during the election campaign. In addition, the Central Election Commission (CEC), which is part of the executive, had power to interpret provisions of the regulations and the election law. CEC rulings were reviewable by the courts. The CEC took a limited view of its mandate in the 1991 elections, holding that it was to ensure implementation of measures set forth in the law and regulations. Bulgaria's 1991 mechanism was greeted as an improvement over broadcast regulation of the 1990 elections, and was seen as producing equitable access for the major political parties. In Uruguay's 1984 campaign, the Electoral Court, originally established in 1925, was reinstated and given responsibility for organizing the elections. The Court, an independent and autonomous body, was charged with administering the elections and interpreting the election laws. The Court had the power to hear and rule on electoral disputes concerning the political parties. It also had the power to carry out investigations concerning challenges to election results. In addition, the Court had the power to invalidate election results in whole or in part. Uruguay's tradition of fair elections is based in significant part upon the role of the Electoral Court. Such an independent body is in a strong position to consider complaints regarding election campaign broadcasting, including complaints about media abuses as well as complaints about attempts to pressure the media into providing slanted campaign coverage. In Nicaragua, the 1987 Constitution provided for the Supreme Electoral Council as a fourth branch of government, separate from the legislature, executive and judiciary. The Council held authority over most electoral matters in Nicaragua's 1990 elections, including the application of the mass media law concerning the election campaign and the administration of a rapid complaints procedure. The Council set up a Mass Media Department to negotiate changes in broadcasting practices that were the subject of complaints. The Department issued private admonitions in some instances and made its criticism public when the press organ refused to cooperate. The Council ordered the airing of one opposition programme when technicians from the state television channel refused to show it. It also sought court action against a newspaper that refused to cease using an acronym that linked the opposition coalition to the former government's National Guard. These examples illustrate the advantage of establishing an independent body to impartially oversee media policy and to administer an impartial and speedy complaint mechanism concerning election campaign broadcasting. Speedy recourse to judicial review and enforcement of the decisions of such a body are central to ensure the credibility of its actions.
6.2 Self-Regulation Return to contentsIn Namibia's 1989 elections, the state-controlled South West Africa Broadcast Corporation (SWABC) invited 14 political parties to join a standing committee for consultations on election coverage policy. A schedule of televised campaign messages was established as a result of the consultations. It provided five-minute slots for two parties per night during the six weeks preceding the vote. The parties themselves agreed that the broadcast time would be allocated on a rotating alphabetical basis. While there were problems of slanted broadcast news coverage in the campaign, this mechanism proved valuable in addressing direct access issues. Hungary's 1990 elections provide an example of media and political party self-regulation in collaboration with a civic organization. The Independent Lawyers Forum assisted representatives of 12 political parties, the Hungarian News Agency and Hungarian Television in drafting a voluntary Electoral Code of Ethics. Adherence to the code included a pledge not to conduct negative campaigning. Thirty-three political parties, including all of the major parties, as well as most of the major news organizations, adopted the Code. While the Code's provisions were not complied with uniformly, its creation illustrated an advanced approach to self-regulation.
6.3 Media Monitoring and Citizen Action Return to contentsThe establishment of a neutral body to monitor fairness of campaign coverage of news and information programming can be important in ensuring that a policy of fair and balanced broadcast coverage is implemented. Regular reports of a systematic nature provide an objective basis upon which broadcast media abuses can be identified. Such reports may also be a useful tool when attempting to rectify bias or in demonstrating that claims of bias are not well founded. Media monitoring can be performed most effectively by impartial, non-governmental organizations, such as citizens' groups, professional associations or international monitoring organizations working closely with local groups. Media monitoring has also been effectively carried out by inter-governmental organizations. For example, the United Nations Observer Mission to verify the electoral process in Nicaragua (ONUVEN) analyzed election-related broadcasts. Zambia's 1991 election provided an example of media monitoring by an international observer delegation. The Zambia Voting Observation Project (Z-Vote) initiated an independent review of mid-day radio news and nightly television news programmes on the government-controlled Zambian National Broadcasting Company (ZNBC). Z-Vote conducted four weeks of news analysis, considering (1) the amount of time given to each party's campaign, (2) the position the item occupied in the news, (3) whether television reports included footage or still photos of events and whether radio reports included interviews and speeches, and (4) whether the tone of the coverage was positive or negative towards each party. In Kenya's 1992 elections, the Professionals' Committee for Democratic Change (PCDC, a committee of The Association of Professional Societies of East Africa), established a unit to monitor, record and analyze the news and information broadcasts of the Kenya Broadcasting Corporation (KBC). The project considered whether KBC was providing independent and impartial broadcasting, as required under the Kenya Broadcasting Corporation Act. In Romania's September 1992 elections, Pro-Democracy Association, a non-partisan citizens' organization, conducted a media monitoring project. The project analyzed approximately four weeks of news coverage on the government-controlled central television. The analysis considered (1) the subject covered by news items, (2) the duration of items, and (3) the amount of time allotted to political parties and to the presidential candidates. Such efforts by intergovernmental and non-governmental organizations can produce reliable information for use by regulatory bodies. Journalists benefit from such efforts because the information generated can provide an impartial basis upon which to appeal for adjustments in election broadcast policy. CHAPTER 7
INTERNATIONAL AND COMPARATIVE LAW AND STANDARDS
Introduction The right of citizens to participate in government through genuine and periodic elections has long been recognized under international human rights law. Several leading international and regional treaties and other instruments articulate four elements that constitute the core of the right: universal and equal suffrage; voting by secret ballot; elections at reasonable, periodic intervals; and no discrimination among voters, candidates or parties.(1) However, despite its codification in numerous human rights treaties, the right to political participation only recently has been widely accepted as a fundamental right, and only in the past few years have issues regarding access to the media been discussed as an important element of the right. The rapid evolution of participation rights is the result of twin developments: first, the convergence of state views concerning the importance of democratic rights that accompanied the end of the Cold War and was reflected in documents adopted through the process of the Conference on Security and Cooperation in Europe (CSCE); and second, the elaboration of standards, especially since 1989, by the United Nations (UN) and the Organization of American States (OAS) coupled with states' willingness to accept those standards. (2) The UN has monitored a number of elections, initially as part of its role in decolonization; then, beginning with its presence in Nicaragua in 1989, under its peace-keeping authority; and, most recently, as part of its advisory and technical assistance programmes.(3) In the process, it has applied standards for free and fair elections that reinforce and better define the right to political participation as set forth in the international treaties and instruments. The OAS first observed elections in 1962, and the Inter-American Commission on Human Rights has issued a number of statements of normative importance, including its insistence, first stated in its review of the 1990 elections in Mexico, that violations of participatory rights are a matter of international concern.(4) With the growing acceptance of the obligatory status of participatory rights, the UN and OAS standards may now be looked to as part of the normative process of further articulating these rights. The first section of this chapter discusses the international and comparative standards and jurisprudence that underpin the right to freedom of political communication, including the right of candidates to express their views freely through the media, and the right of the public to receive these views. The first subsection summarizes the right to political participation as articulated in the leading human rights treaties and instruments. Subsequent subsections discuss aspects of the right to freedom of expression and non-discrimination that provide firm support for the right of equitable access to government media for political parties and candidates during election campaigns. These subsections draw upon international and comparative law as well as standards developed by UN election monitoring teams. The second section offers a brief review of the technical assistance and election-monitoring initiatives undertaken by intergovernmental and non-governmental organizations.
7.1 International and Comparative Law Return to contents7.1.1 The Right to Political Participation Article 21 of the Universal Declaration of Human Rights marks the first statement of the human right to political participation in the post-World War II era. Adopted unanimously by the General Assembly in 1948, the Universal Declaration is the pre-eminent elaboration of the human rights obligations set forth in the United Nations Charter. While at the time of adoption it was viewed as a statement of principles, it is now widely accepted as imposing obligations upon all "members of the international community."(5) The civil and political rights set forth in the Universal Declaration were codified and elaborated in the International Covenant on Civil and Political Rights, which entered into force in 1976. As of July 1994 127 states were party to the International Covenant, making it the most widely subscribed treaty guaranteeing the right to free elections. Article 25 of the Covenant provides, in relevant part: Every citizen shall have the right and the opportunity, without any of the distinctions mentioned in Article 2 [including political opinion] and without unreasonable restrictions: ... (b) To vote and to be elected at genuine periodic elections which shall be by universal and equal suffrage and shall be held by secret ballot, guaranteeing the free expression of the will of the electors;... . Article 3 of the First Protocol to the European Convention on Human Rights (to which 28 countries are party) and Article 23 of the American Convention on Human Rights (25 state parties) guarantee the right to political participation in similar terms.(6) Article 13 of the African Charter on Human and Peoples' Rights also sets forth the right, although in a more limited fashion. (7) The most detailed statements of participatory rights are to be found in three documents adopted by the CSCE, which now embraces 53 participating states. While the CSCE documents are not treaties and as such are not legally binding on participating states, they have come to be widely accepted as imposing obligatory rather than merely hortatory standards. Of the instruments discussed above, only the CSCE documents expressly recognize the right of access to the media for all political groupings and individuals as an aspect of the right to political participation. In the Copenhagen Document of June 1990, the participating states committed themselves to "ensure that the will of the people serves as the basis of the authority of government" by, among other means, ensuring that no legal or administrative obstacle stands in the way of unimpeded access to the media on a non-discriminatory basis for all political groupings and individuals wishing to participate in the electoral process. (8) Even though the human rights treaties do not expressly include the right of political candidates to disseminate their opinions through the media or the right of the public to have access to the opinions of political candidates, these rights are firmly anchored in the treaty-based rights to freedom of expression and non-discrimination. Whether the source of these rights -- indisputably crucial to any genuine election -- is the right to political participation per se or the rights to freedom of expression and non-discrimination is of no practical consequence. Since the right to political participation has for decades been considered controversial, most law on the matter has evolved under the rubric of freedom of expression. The following sections highlight statements of international tribunals and national courts that support the right of political parties to have access to government media, particularly government broadcasting media, on a non-discriminatory basis. Many of the statements are from the European Court or Commission of Human Rights (which interpret and apply the European Convention on Human Rights) due to the fact that the European tribunals have been the most active of the international tribunals in deciding cases involving freedom of expression. In light of the fact that the various international tribunals tend to rely on each other's jurisprudence, especially when interpreting similar provisions,(9) the decisions of the European bodies may be assumed to have more global significance. A number of references are also made to the decisions of national courts. Increasingly, international tribunals as well as national bodies look to trends in case-law, especially cases that interpret fundamental rights provisions, to inform their own jurisprudence.(10)
7.1.2 Freedom of Political Debate as a Fundamental Right Freedom of political debate has been recognized as an essential foundation of a democratic society by institutions and governments around the world. The European Court of Human Rights noted in a 1978 landmark decision, for example, that "freedom of political debate is at the very core of the concept of a democratic society".(11) The fundamental importance of freedom of political expression rests in large part on the importance of an informed electorate to the functioning of a genuine democracy. The UN Technical Team in its report on the Malawi referendum stated: "If voters are to make an informed choice at the polling station, then an active exercise of the freedom [of expression] is essential." (12) The Enugu High Court of Nigeria similarly observed:
Freedom of speech is, no doubt, the very foundation of every democratic society, for without free discussion, particularly on political issues, no public education or enlightenment, so essential for the proper functioning and execution of the processes of responsible government, is possible. (13) The Israeli Supreme Court declared: Real democracy and freedom of speech are one. Freedom of speech enables each individual to crystalize his or her autonomous opinion in the decision-making process vital in a democratic state. The essence of democratic elections is premised on being able to reach informed opinions, evaluating them and exposing them to open debate ... .(14) James Madison, a leading drafter of the US Constitution, was equally emphatic: A popular Government, without popular information, or the means of acquiring it, is but a Prologue to a Farce or a Tragedy; or, perhaps both. Knowledge will forever govern ignorance. And a people who mean to be their own Governors must arm themselves with the power which knowledge gives.(15)
7.1.3 The Role of the Press in Informing the Public and Acting as Watchdog of Government Media freedom is essential if the public is to enjoy its right to freedom of expression and information. As the Inter-American Court of Human Rights has stated: "It is the mass media that make the exercise of freedom of expression a reality."(16) The European Court has recognized that media freedom is one of the most important mechanisms for developing an informed citizenry: Freedom of the press affords the public one of the best means of discovering and forming an opinion of the ideas and attitudes of their political leaders. In particular, it gives politicians the opportunity to reflect and comment on the preoccupations of public opinion; it thus enables everyone to participate in the free political debate which is at the very core of the concept of a democratic society.(17) The press is also recognized as playing a crucial role in informing the public about matters of public interest and acting as a "public watchdog": it is ... incumbent on [the press] to impart information and ideas on matters of public interest. Not only does it have the task of imparting such information and ideas: the public also has a right to receive them. Were it otherwise, the press would be unable to play its vital role of `public watchdog'.(18) In sum, the press and, by extension, the broadcast media are recognized as having two public functions: to inform the public and to act as watchdog of government. These public functions do not impose duties on the media in the way that governments have duties to respect and ensure respect for fundamental rights. In particular, individual media organs are not obliged to serve either or both of the public functions. Rather, the recognition in international law that the mass media serve public functions imposes duties on the government to ensure that the media as a whole are able to fulfil their functions. In particular, governments are obliged not to interfere with editorial independence. Penalties against the press for publishing information and opinions concerning matters of public interest are intolerable except in the narrowest of circumstances, owing to the likelihood that they will "deter journalists from contributing to public discussion of issues affecting the life of the community."(19) Governments are also obliged to ensure media pluralism and to encourage a diversity of sources of information.(20) Except in extraordinary circumstances, this requires governments to allow private television and radio stations to operate freely.(21) The European Court has emphasized that "the State is the ultimate guarantor ... of the principle of pluralism", and that pluralism is necessary if the media is successfully to accomplish its public functions: "This observation is especially valid in relation to audio-visual media, whose programmes are often broadcast very widely."(22) Moreover, while governments may regulate the technical aspects of broadcasting, frequencies must be allocated by a fair and non-discriminatory system and governments may not impose restrictions on the content of broadcasts beyond the narrow restrictions permissible on press freedom.(23) However, private stations are not a substitute for public service broadcasting and governments should establish public service broadcast channels which are adequately resourced and free from government interference in editorial decisions.(24) If the government controls or supports a broadcast station, the station is obliged to serve both of the media's public functions.
7.1.4 Freedom of Expression: The Rights of Political Parties and Individuals to Have Access to Goverment Broadcast Media During Election Campaigns The international standards and case-law make clear that governments have a negative obligation not to interfere with the imparting of information by the media or by willing speakers. While none of the international tribunals has directly examined the positive obligation of a government during a campaign period to broadcast views of political candidates on government-controlled channels, international norms discernible from a range of state practice confirm that this obligation is indeed widely-recognized. Several national courts have concluded that political parties are entitled to have access to broadcasting time as an essential aspect of the right to freedom of political communication, in light of the tremendous impact of radio and television on public opinion and the public service nature of government-owned media. For instance, the High Court of Trinidad and Tobago ruled that "the fundamental right of free speech demands opening up of the television media to political broadcasts" subject only to reasonable limitations.(25) An opposition Member of Parliament had complained about the refusal of state-owned Trinidad and Tobago Television (TTT) to broadcast his pre-recorded political speech. In ruling that the station's action violated the right to free speech, the High Court observed: [W]ith television being the most powerful medium of communication in the modern world, it is in my view idle to postulate that freedom to express political views means what the constitution intends it to mean without the correlative adjunct to express such views on television. The days of soap-box oratory are over, as are the days of political pamphleteering ... . The Court concluded that the government could be compelled to enact broadcasting regulations allocating time for political broadcasts during campaign periods and even during periods between general elections. Both TTT and the Attorney-General appealed, and the appeal was settled by a consent order affirming the High Court's ruling.(26) The principal High Court of Zambia examined a directive issued by President Kaunda during the lead-up to the 1991 multi-party elections which instructed the three government-controlled newspapers not to give coverage to statements made by members of the leading opposition party, the Movement for Multi-Party Democracy (MMD), or to accept MMD advertisements. (27) The Court held that the directive was unconstitutional because it violated the constitutional protection of freedom of expression and was not reasonably justifiable in a democratic society. The Court stated: [S]ince the petitioners were not allowed to publish their views on political matters through the government newspapers, and by necessary implication even through the radio and TV, they were denied the enjoyment of their freedom of expression ... . The Court commented on the proper role of publicly-owned media: [I]n the case of newspapers they are supposed to be run on the basis of journalistic principles and ethics free from any outside interference. These principles dictate the coverage of all newsworthy events regardless of the source of such news. Anything less than this, and it is very easy for the general public to assess whether or not a given newspaper is working according to sound journalistic principles and ethics, is not acceptable from a publicly owned medium - print or other. UN election observer missions, at least in recent years, have regularly called for "fair" access to the media for all registered parties.(28) Thus, for instance, the UN's observer mission at the 1989 Nicaraguan election stated that it was an important component of a fair election for "all political parties [to] have equitable access to State television and radio in terms of both the timing and the length of broadcasts."(29) Similarly, the UN Technical Team on the Malawi Referendum affirmed the importance of respect for freedom of expression to the fairness of the election. While not going so far as to state that equal access to government-controlled media was compelled by binding international law, the Team did declare that such access was customary. The implicit suggestion was that any deviation from the customary norm carries a presumption of non-compliance with the international norms: In the case of government-owned media, it is customary that equal access, both in terms of timing and length of broadcast, should be given to the competing sides to put forward their arguments.(30) The most detailed UN media guidelines were issued by the UN Transitional Authority in Cambodia (UNTAC), which aimed to "promote the development of a free and democratic media" during the run-up to the May 1993 elections and thereafter.(31) The principle of fair access to media outlets for all parties contesting the election was a central concern.(32)
7.1.5 Non-Discrimination and the Duty of Balance: The Obligation of Government-Controlled Media to Publish Opposition Views The right of political parties and candidates to have access to government media receives powerful support from the strong prohibition of discrimination, including on grounds of political opinion, under international law. Paragraph 1 of Article 2 of the International Covenant declares that governments are obliged both to refrain from discrimination and to ensure that private parties do not engage in discrimination concerning matters that would affect the enjoyment of fundamental rights: Each state party to the present Covenant undertakes to respect and to ensure to all individuals within its territory and subject to its jurisdiction the rights recognized in the present Covenant, without distinction of any kind, such as race, sex, language, religion, political or other opinion, national or social origin, property, birth or other status. Other human rights treaties impose similar obligations.(33) Thus, if a government-controlled media outlet provides air time to the ruling party, either by way of time for direct statements or by way of news coverage, then it is obliged to devote equitable amounts of time to competing political parties on a non-discriminatory basis. The most relevant statement by an international tribunal on this matter was made by the European Commission of Human Rights in rejecting an application by an association that had been denied air time during an election campaign by the British Broadcasting Corporation (BBC), pursuant to its policy of offering air time only to political parties. The Commission stated its opinion that, although Article 10 of the European Convention (guaranteeing freedom of expression) does not grant a general right of access to the broadcast media, at the least a political party or other entity is entitled to broadcasting time if other parties or entities are given such time: It is evident that the freedom to `impart information and ideas' included in the right to freedom of expression under Article 10 of the Convention, cannot be taken to include a general and unfettered right for any private citizen or organization to have access to broadcasting time on radio or television in order to forward its opinion. On the other hand, the Commission considers that the denial of broadcasting time to one or more specific groups or persons may, in particular circumstances, raise an issue under Article 10 alone or in conjunction with Article 14 of the Convention [prohibiting discrimination]. Such an issue would, in principle, arise for instance if one political party was excluded from broadcasting facilities at election time while other parties were given broadcasting time.(34)
The European Commission was not asked to decide, and thus did not address, the larger question of whether political parties have a right of access to the broadcast media during election campaigns as an aspect of the right to freedom of expression, independent of the question of equal access once access is granted to any party. The Israeli Supreme Court ruled that the election statute had to be construed in light of the fundamental principles of both freedom of speech and equality. Although the election statute prohibited the broadcast of election "propaganda" (other than during times allotted for party statements), the Court ruled that this term had to be interpreted narrowly to apply only to "speech whose dominant effect is to influence the voter". Speech whose dominant effect, for example, was to impart newsworthy information (based on an objective viewer's standard) could not be excluded as propaganda; if such information was broadcast, the principle of equality required the broadcast of competing views.(35) The Report of the UN Technical Team on the Malawi referendum, addressing the duty of non-discrimination, urged that "the information provided by the government-owned media should not be biased in favor of one or the other side".
7.1.6 The Right of Reply, Correction or Retraction in Government Media Several national courts have ruled that their constitutional guarantees of freedom of expression and non-discrimination require government-controlled media to publish replies by government critics to government statements on controversial issues. This obligation is all the stronger during election campaign periods when the right of the electorate to be well-informed requires that parties or candidates whose views have been misrepresented or attacked be given the opportunity to reply. Several courts have elaborated the particular duties of a government-controlled publication or broadcasting station to provide accurate, balanced information and an opportunity for opposing views to be aired. For example, in Belize, a leader of the opposition party (which had been part of the previous government) and the director of a television station in Belize City requested permission from the Belize Broadcasting Authority (BBA) to broadcast a series of monthly half-hour programmes.(36) The programmes would reply to the current government's statements about the economy, many of which were critical of the former government's policies. The BBA denied consent on the ground that the proposed programmes were party political broadcasts. In ruling that the BBA had acted arbitrarily, the Chief Justice of the High Court stated: "[T]oday television is the most powerful medium for communications, ideas and disseminating information. The enjoyment of freedom of expression therefore includes freedom to use such a medium."(37)
The Court of Appeal, affirming the Chief Justice's statement, held that the BBA's refusal to broadcast the programmes was arbitrary and discriminatory and violated the applicants' constitutional rights both to freedom of expression and protection from discrimination. The Court made clear that political parties must be given the opportunity to reply on television to statements made by the government which "provide information or explanation of events of prime national or international importance or ... seek the co-operation of the public in connection with such events."(38) Only where there was a "general consensus of opinion" would the opposition not have a right of reply. The Court concluded that the BBA was obliged to ensure that equal time was granted to broadcasts by opposition politicians. The Supreme Court of India also recognized the right of reply to political statements in the columns of a government-owned publication. A public sector agency republished in its house journal an article favourable to itself but refused to republish a rejoinder that had accompanied the article in the original periodical. The Court held that the agency's refusal was unlawful on the ground that, owing to the agency's status as an instrument of government, it had a duty of fairness to its readers. Moreover, "fairness demanded that both viewpoints were placed before its readers, however limited be their number, to enable them to draw their own conclusions."(39) The media guidelines issued by the UN Transitional Authority in Cambodia (UNTAC) stated the duty of balance and impartiality in greater detail. Guideline 8 provides: Media outlets should give parties, groups or individuals whose views have been misrepresented or maligned by a publication or broadcast the "right of response" in the same media outlet.(40) In Guideline 9, UNTAC "strongly encourages" the media to "present a balance of views, to solicit a wide spectrum of opinion from the Cambodian community and to publish as much information as possible about the history, finances and platform of a political party or candidate." It also encourages the media "to publish views and counterviews at the same time" and notes that, when "opposing ideas are contained in the same broadcast or article, a `response' may not be necessary".(41)
7.1.7 Limitations on Media Liability for Republishing Unlawful Statements No international tribunal has yet issued a decision on the merits of holding a media outlet liable for disseminating, without endorsement, unlawful statements (such as slander or incitement to hatred) made by a political party or candidate. International standards undeniably prohibit such statements, but leave open the question as to whether the media outlet should be held liable in addition to the speaker. UNTAC's guidelines follow a conservative approach by assuming that media outlets may be held liable for the broadcast (or publication) of statements which are defamatory, or which "incite discrimination, hostility or violence by means of national, religious, racial or ethnic hatred."(42) Holding media outlets liable for speech, even speech that violates international standards, requires editors to pre-screen all broadcasts and, owing to the vagueness of standards, to act as censors. During election periods when it is crucial that political parties be able to publicize their platforms, especially where the major broadcast media are controlled by the government, the various competing rights may be better balanced by holding liable only the political party or individual responsible for the broadcast. A growing number of governments and courts which respect freedom of expression are choosing not to hold the media liable for unlawful statements published by the media (other than statements made or endorsed by media personnel). The European Commission of Human Rights, for example, ruled admissible an application filed by a Danish journalist who had been convicted and fined for broadcasting a television interview with members of a white supremacist gang.(43) As a result the Danish Parliament passed a bill that would exempt from liability journalists (and their editors and employers) who publicize statements that incite racial or national hatred but who do not themselves intend to promote hatred. The Constitutional Court of Spain ruled that a newspaper could not be held liable merely for publishing a communiqué from ETA, a radical Basque separatist group, which defended its terrorist activities. The Constitutional Court invalidated the conviction of the newspaper's publisher on the ground that mere reproduction of a communiqué written by someone not associated with the newspaper was a form of expression protected by the right to freedom of information. The Court stated:
[B]oth the right of the journalist to inform and the rights of his readers to receive full and accurate information constitute, in the last resort, an objective institutional guarantee, which effectively prevents the imputation of any criminal will on the part of those who only transmit information.(44) Similarly, in another case from Spain, a politician who represented Herri Batasuna (a Basque separatist coalition) was convicted for writing an article that attacked the government. The magazine that published the article was not prosecuted even though the government alleged that the article could provoke violence.(45) The reasons for not holding the media liable are all the stronger during election periods when timely dissemination is crucial given that concern over liability often delays or prevents the airing of political party programmes. Insistence on holding the media liable for campaign statements clearly promotes self-censorship by privately-owned media and de facto government censorship of government-controlled media. International law strongly disfavours prior restraint, especially where the information's value depends on timely dissemination. The American Convention on Human Rights (in Article 13(2)) expressly prohibits all "prior censorship". The International Covenant and the European Convention have been interpreted to prohibit administrative censorship except in extraordinary circumstances, and to require that any administrative order restraining publication be subject to speedy review by a court. The European Court, in the Spycatcher case, made clear that courts should authorize prior restraints only in exceptional cases. It emphasized that "the dangers inherent in prior restraints are such that they call for the most careful scrutiny on the part of the Court" and that this is especially so as far as the press is concerned, for "news is a perishable commodity and to delay its publication, even for a short period, may well deprive it of all its value and interest."(46) News and opinions in the context of election campaigns are extremely "perishable" commodities; there are few other contexts where it is more urgent to publish matters promptly so that they may be debated and responded to before the voters decide how they will cast their votes. The above case-law and standards provide solid grounds for concluding that a policy of releasing the media from liability for election broadcasts which are beyond their editorial control promotes the free political debate necessary for a free and fair election.
7.1.8 Political Expression May be Restricted only for Extraordinary Reasons All of the major human rights treaties and other instruments either require by their terms or else have been interpreted to require that restrictions on freedom of expression meet a three-part test. First, any restriction must be provided by law. Second, in order to provide a legitimate basis for limitation, the restriction must serve one of the purposes stated in the treaty. The International Covenant permits restrictions only to protect "the rights or reputations of others", "national security", "ordre public" (which in addition to public order includes the general welfare), "public health or morals", "propaganda for war" or "incitement to discrimination, hostility or violence" on grounds of nationality, race or religion.(47) Third, any restriction must be necessary "in a democratic society".(48) To be necessary, a restriction does not have to be "indispensable", but it must be more than merely "reasonable" or "desirable". A "pressing social need" must be demonstrated, the restriction must be proportionate to the legitimate aim pursued, and the reasons given to justify the restriction must be relevant and sufficient.(49) Where the information subject to restriction involves a matter of "undisputed public concern" (which would include political debate during election campaign periods) the information may be restricted only if it appears "absolutely certain" that its diffusion would have the adverse consequences legitimately feared by the state. (50) In addition to endorsing these standards, the UN Technical Team on the Malawi Referendum noted that any restrictions on freedom of expression during an election campaign "should not be so vague or broadly defined as to leave an overly wide margin of discretion to the authorities responsible for enforcing the law, since uncertainty over legal boundaries has a dampening effect on the exercise of this right [to freedom of expression] and may encourage discrimination in ... [the restrictions'] application."(51) Accordingly, governments may prevent the dissemination of election broadcasts only where such dissemination would be certain to lead to a disruption of public order or a violation of some other interest that the government is legitimately entitled to protect. A strong argument can be made that government-controlled media, especially where they control the only or main channels in a region, may not refuse to broadcast political debate save in limited circumstances (elaborated in the following sections).
7.1.9 Enhanced Protection for Criticism of Politicians and Government International law makes clear that politicians and governments are required to sustain a higher degree of insult than are private individuals, and that elected officials and candidates are to be accorded a particularly wide latitude in voicing criticisms. The European Court ruled unanimously that because "freedom of political debate is at the very core of the concept of a democratic society ... the limits of acceptable criticism are accordingly wider as regards a politician as such than as regards private individuals."(52) In addition, "[t]he limits of permissible criticism are wider with regard to the Government than in relation to a private citizen, or even a politician."(53) The state authorities may adopt, "in their capacity as guarantors of public order" penalties for defamation that are proportionate to the injury but only where the accusations are "devoid of foundation or formulated in bad faith."(54) The reference to public order suggests that government discretion to restrict potentially defamatory statements against the government should be limited to situations in which public order is threatened. In addition: While freedom of expression is important for everybody, it is especially so for an elected representative of the people. He represents his electorate, draws attention to their preoccupations and defends their interests. Accordingly, interferences with the freedom of expression of an opposition Member of Parliament, like the applicant, call for the closest scrutiny on the part of the Court.(55) The above reasoning -- concerning the government's heightened obligation to refrain from interfering with the free expression rights of opposition Members of Parliament -- also holds true for candidates for elected office.
7.1.10 Enhanced Protection for Political Opinions Under international law, opinions (as opposed to factual allegations) concerning matters of political debate may be restricted only in extraordinary circumstances. In particular, they may not be restricted on the ground that they are untrue. To require a speaker accused of defamation to prove the truth of an opinion "infringes freedom of opinion itself".(56) Thus, for instance, the European Court ruled improper a journalist's conviction for defamation for accusing an Austrian party leader of making statements "consistent with the philosophy and aims of the National Socialist Party" (a criminal offence in Austria). The accusation was based on the party leader's statement that family allowances for Austrian women should be increased by 50 per cent in order to discourage them from seeking abortions, while allowances paid to immigrant mothers should be reduced by 50 per cent. The Austrian court concluded that the journalist had not proved the truth of his accusation because the party leader's statement did not necessarily reflect a National Socialist attitude, and that the journalist had "disregarded the standards of fair journalism by ... insinuating motives which [the politician] had not himself expressed."(57) The European Court rejected the Austrian court's arguments, stating that the journalist could not be asked to prove the truth of his value judgment.
7.1.11 Right to an Effective Remedy International law provides that everyone is entitled to an effective remedy by a competent national tribunal for a violation of a fundamental right. For instance, each state party to the International Covenant undertakes, pursuant to Article 2(3): a. To ensure that any person whose rights or freedoms as herein recognized are violated shall have an effective remedy, notwithstanding that the violation has been committed by persons acting in an official capacity; b. To ensure that any person claiming such a remedy shall have his right thereto determined by competent judicial, administrative or legislative authorities, or by any other competent authority provided for by the legal system of the State, and to develop the possibilities of judicial remedy; c. To ensure that the competent authorities shall enforce such remedies when granted.(58) There is good authority for the proposition that, where an administrative (as opposed to a judicial) remedy is the only remedy available, the agency that decides the complaint must be independent of the agency that is the subject of the complaint. The European Court has ruled that, because individuals are entitled under the European Convention to have access to information of vital interest to their private or family life, they furthermore are entitled to have any denial of a request for such information reviewed by an authority independent of the agency that refused the original request for information.(59) Similarly, the UN Technical Team on the Malawi Referendum urged that "a recourse mechanism should be present providing for independent review of cases where restrictions on this right [to freedom of expression] have been applied."(60) The above precedents provide sound support for the contention that international law, bolstered by UN guidelines, requires establishment of a body to regulate election broadcasts that is independent of government as well as the media, and which is subject to judicial review.
7.1.12 Government Obligation to Protect the Safety of Media Personnel and Premises Governments have a general obligation to safeguard the physical security of all people within their jurisdiction.(61) In addition, various statements in UN documents support a heightened obligation of governments to protect journalists and media offices from physical attack. The members of the UN, at the 1993 World Conference on Human Rights in Vienna (convened to mark the 45th anniversary of the Universal Declaration of Human Rights), among other matters, reaffirmed and strengthened their commitment to give effect to many of the fundamental rights set forth in the Universal Declaration. Paragraph 26 of the Vienna Declaration is particularly relevant: [T]he World Conference encourages the increased involvement of the media, for whom freedom and protection should be guaranteed within the framework of national law. [emphasis added] At its 1993 session, the UN Commission on Human Rights (comprising 53 government representatives) took the exceptional step of requesting the appointment of a UN Special Rapporteur on freedom of expression to promote this right and to protect "professionals in the field of information" (including "journalists, editors, writers and authors, publishers and printers").(62) The Commission, expressing "concern at the excessive occurrence", inter alia, of "violence or threats of violence and ... harassment" against such people, appealed to states to "take the appropriate steps to ensure the immediate cessation of these acts and to create the conditions under which these acts may be less liable to occur".(63) The appointment of a Special Rapporteur was justified, stated the Commission, because "the effective promotion of human rights of persons who exercise the right to freedom of opinion and expression is of fundamental importance to the safeguarding of human dignity" and because "the right to freedom of opinion and expression is interrelated with and enhances the exercise of all other human rights".(64) For the above reasons and owing to the particular importance during election campaigns of protecting the security of the mass media, including those that publish controversial views, governments must be especially vigilant during election campaigns to condemn, investigate and punish attacks against media personnel and property.
7.1.13 Special Measures Where Freedom of Expression Has Been Unduly Restricted Previously Governments are under an obligation to bring national legislation which affects the right to freedom of expression and information into compliance with the international standards which set forth this right. In countries where freedom of expression has previously been restricted, it may be necessary to introduce special measures to ensure this right during election periods. However, such special measures in no way exempt the government from its obligation to guarantee the right to freedom of expression to all people within its jurisdiction at all times. As stressed by the UN Technical Team on the Malawi Referendum, special measures are required to ensure respect for freedom of expression during a campaign period "where the exercise of the freedom of opinion and expression has been subject to undue restriction in the past". The preferred approach, stated the Team, is to eliminate the restrictions outright; short of this, it is customary to incorporate special legislation that clearly takes legal precedence over previous restrictive laws and practice. Moreover, "it is most often necessary for a clear statement to be issued from the highest level of Government to the implementing agencies concerned, drawing attention to the new standards in force for the election or referendum."(65)
7.2 The Practice of Intergovernmental and Non-governmental Organizations Return to contentsThe United Nations has devoted considerable attention to the principle of periodic and genuine elections. Several General Assembly resolutions have addressed the importance of the principle.(66) The Secretary-General has reported on the efforts of the organization to enhance the effectiveness of this principle.(67) At the request of the General Assembly, the Secretary-General appointed a senior UN officer to act as the focal point for electoral matters and set up the Electoral Assistance Unit (EAU), a taskforce on these issues.(68) The UN Centre for Human Rights, the Department of Technical Cooperation for Development, and the United Nations Development Programme all provide assistance to member states concerning electoral matters. The OAS also has devoted attention and resources to the promotion of electoral rights. The OAS has observed elections since 1962, and its Permanent Council and its Ministers of Foreign Affairs have issued resolutions on representative democracy, the most significant of which was issued in June 1991.(69) The OAS set up a Unit for Democratic Development to address, among other matters, election monitoring.(70) The Inter-American Commission on Human Rights, in the course of reviewing the "authenticity" of a number of elections, has issued statements of a normative character.(71) The Conference on Security and Cooperation in Europe, in its Charter of Paris for a New Europe of 21 November 1990, created the Office for Free Elections, which was established in Warsaw. The purpose of the office is to facilitate contacts and the exchange of information among participating states regarding elections. The Prague Document on Further Development of CSCE Institutions of 30 January 1992 assigned additional functions to this office and renamed it the Office for Democratic Institutions and Human Rights.(72) Member states of these organizations participate in the organizations' activities and help form the basis for articulating principles for achieving genuine elections. Further, states often invite intergovernmental organizations and non-governmental organizations to observe and comment upon election campaign practices in their countries. The UN, OAS, and CSCE observe elections at the request of states as does the Organization of African Unity, the Council of Europe, the European Union and the Commonwealth Secretariat. A number of non-governmental organizations, both national and international, also have developed special expertise in election observing; one of them, the International Human Rights Law Group, drafted election observation guidelines in 1984 that continue to be used by IGOs, NGOs and governments. Increasingly, organizations are also monitoring media coverage. (74) The observations of IGOs and NGOs are welcomed by the requesting states as useful in their efforts to improve the fairness, and the appearance of fairness, of their elections and to gain recognition from the international community for successful advances towards democracy.(75) Election observer delegations thus help to define the normative character of electoral rights. ENDNOTES1. See Appendix I for the relevant texts. For a comprehensive discussion of the contours of the right to political participation under international law, see G H Fox, "The Right to Political Participation in International Law", 17 Yale J of Int'l L 539 (1992). 2. See Fox, note 1 above, esp. at 607. This evolution can also be traced in the writings of legal theorists. For example, in 1988, Prof. Henry Steiner observed that the right to political participation functioned less as a model of conduct than as a "weapon of rhetorical battle" through which "each of the world's ideological blocs, infusing the right with its own understandings, attacks the others for violating those understandings." H Steiner, "Political Participation as a Human Right", 1 Harv Human Rights Yearbook (1988), at 77. In 1990, Prof. Thomas Frank opined that the legitimacy of the right suffered from its lack of determinacy. Franck, The Power of Legitimacy Among Nations (1990), at 50-66. By 1992, however, Gregory Fox was able to make a compelling argument that such indeterminacy no longer existed. 3. See L Garber, "A New Era of Peace-Making: United Nations and Election Monitoring", in Stiftung Wissenschaft und Politik (1993). For a discussion of international monitoring of elections in the decolonization context, see M Evans and D T Olidge, "What Can the Past Teach the Future? Lessons from Internationally-Supervised Elections, 1920-1990", 24 Int'l Law & Politics (1992), at 1711-56. For a discussion of electoral rights as extensions of the right to self-determination, see D Padilla & E Houppert, "International Election Observing: Enforcing the Principle of Free and Fair Elections", 7 Emory Int'l Law Review (1993) 73, 79-85. 4. Mexico Election Decision, Cases 9768, 9780, 9828, Annual Report of the Inter-American Commission on Human Rights: 1989-1990, OEA/Ser. L/V/11.77, rev. 1, Doc. 7 (7 May 1990), at 98-123, esp. at 118, para. 88 (the cases alleged electoral fraud; the Commission confirmed its competence to consider such issues concerning national elections of states parties to the American Convention). For a discussion of these cases see D Shelton, "Representative Democracy and Human Rights in the Western Hemisphere," 12 Human Rights Law Journal (1991), 353-359. See also "Human Rights, Political Rights and Representative Democracy in the Inter-American System", in Annual Report of the Inter-American Commission on Human Rights: 1990-1991, OEA/Ser.L/V/II.79, rev. 1, Doc.12 (22 Feb 1991), at 525. 5. See The Proclamation of Teheran, Final Act of the International Conference on Human Rights at 4 para. 2, UN Doc. A/CONF 32/41, endorsed by the General Assembly in GA Res. 2442 (XXIII), 19 Dec. 1968; 23 GAOR, Supp. No. 18 (A/7218), at 49. In 1971, the UN Secretary-General observed: "During the years since its adoption the Declaration has come, through its influence in a variety of contexts, to have a marked impact on the pattern and content of international law and to acquire a status extending beyond that originally intended for it. In general, two elements may be distinguished in this process: first, the use of the Declaration as a yardstick by which to measure the content and standard of observance of human rights; and, second, the reaffirmation of the Declaration and its provisions in a series of other instruments. These two elements, often to be found combined, have caused the Declaration to gain a cumulative and pervasive effect. 6. The Inter-American Commission on Human Rights has made clear that, pursuant to Art. 23, all candidates are entitled to conduct their election campaigns under the same basic conditions, and that elections should take place within the framework of "necessary guarantees so that the results represent the popular will." "Human Rights, Political Rights, and Representative Democracy in the Inter-American System," note 4 above at 525. 7. The African Charter does not mention such concepts as "genuine periodic elections", "universal and equal suffrage", "secret ballot" or even the objective of "guaranteeing the free expression of the will of the electors". The relevant text of Article 13 is included in Appendix I. For an examination of the current and potential role of the Organization of African Unity (OAU) in promoting fair elections, see L Garber, "The OAU and Elections", 4 Journal of Democracy (1993), 55-60. 8. Para. 7.8 of the Document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE, 29 June 1990, reprinted in Appendix I and in 29 Int'l Legal Materials 1305, 1308. See also The Charter of Paris, signed on 21 Nov. 1990 by the CSCE heads of state, endorsing democracy and reaffirming the principles set forth in the Copenhagen Document and the Document of the Moscow Meeting on the Human Dimension (3 Oct. 1991). 9. See The ARTICLE 19 Freedom of Expression Handbook: International and Comparative Law, Standards and Procedures (London: 1993), 45-46 citing, inter alia, Compulsory Membership in an Association Prescribed by Law for the Practice of Journalism, Inter-American Court of Human Rights, Adv. Opn. OC-5/83 of 13 Nov. 1985, Series A no. 5, reprinted in 7 Human Rights Law Journal (1986), 74 and in 8 EHRR 165. 10. Ibid. at 28-44. 11. Lingens v. Austria, Judgment of 8 July 1986, Series A no. 103, at para. 42. See also, for example, UN General Assembly Resolution 59(I), 14 Dec 1946: "Freedom of information is a fundamental human right and ... the touchstone of all of the freedoms to which the United Nations is consecrated." 12. Report of the UN Technical Team on the Conduct of a Free and Fair Referendum on the Issue of a One Party/Multiparty System in Malawi (15-21 Nov. 1992), para. 26. 13. The State v. The Ivory Trumpet Publishing Co. [1984] 5 NCLR 736, High Court, Enugu, 31 Jan 1983, discussed in The ARTICLE 19 Freedom of Expression Handbook, note 9 above at 56 and 129-30. 14. Zeveli v. Central Committee for the Elections to the 13th Knesset, and Association for Civil Rights in Israel v. the Israeli Broadcasting Authority, HC 869/92 and 931/92; 46(2) Piskei Din, 692. 15. G Hunt (ed.), The Writings of James Madison (1910), 103. 16. Compulsory Membership in a Journalists' Association, note 9 above. 17. Castells v. Spain, Judgment of 23 April 1992, Series A no. 236, para. 43. 18. Thorgeirson v.Iceland, Judgment of 25 June 1992, Series A no. 239, para. 63; Castells v. Spain, ibid. at para. 43; The Observer and Guardian v. UK (Spycatcher case), Judgment of 26 Nov. 1991, Series A no. 216, para. 59(b); The Sunday Times v. UK(II) (companion Spycatcher case), Judgment of 26 Nov. 1991, Series A no. 217, para. 65. 19. Lingens v. Austria, note 11 above at para. 44. 20. See Declaration on the Freedom of Expression and Information, 29 April 1982, in which the Committee of Ministers of the Council of Europe declared that: "states have the duty to guard against infringements of the freedom of expression and information and should adopt policies designed to foster as much as possible a variety of media and a plurality of information sources, thereby allowing a plurality of ideas and opinions". Reprinted in Council of Europe DH-MM (91) 1. See also Geillustreerde Pers v. Netherlands, Commission Report adopted 6 July 1976, 8 D&R 5 (1976); G Malinverni, "Freedom of Information in the European Convention on Human Rights and in the International Covenant on Civil and Political Rights", 4 HRLJ (1983), 443, 451. See also Art. 13 of the American Convention; and the UN Human Rights Committee, General Comment on Article 19, adopted by the Committee at its 461st meeting on 27 July 1983, UN Doc. A/38/40, 109. 21. See Informationsverein Lentia and Others v. Austria, Judgment of 24 Nov. 1993, Series A no. 276. In extraordinary circumstances, for instance where public broadcasting could not survive financially unless allowed to operate as a monopoly, a government monopoly may be permissible so long as the government offers a multiplicity of views on the government channels. However, of all the means of ensuring that pluralism is respected, "a public monopoly is the one which imposes the greatest restrictions on the freedom of expression ... . The far-reaching character of such restrictions means that they can only be justified where they correspond to a pressing need" (para. 39). 22. Ibid. at para. 38. 23. See, for example, the decision of the European Court of Human Rights in Groppera Radio AG and Others v. Switzerland, Judgment of 28 March 1990, Series A no. 173, para. 61. Restrictions on freedom of expression are permissible, for instance under the International Covenant, "only ... as are provided by law and are necessary: (a) for respect of the rights or reputations of others; (b) for the protection of national security or of public order (ordre public), or of public health or morals." 24. The government is held more directly responsible for ensuring that the broadcast media serve their public function. This distinction in government responsibility between broadcasting and the press is generally attributed to the traditional scarcity of broadcasting and the large costs associated with television stations in particular. With the increase in availability of cable and satellite channels, as well as growing numbers of private broadcasters, many commentators feel that increasingly broadcasting should be treated no differently from the press. This, however, is not an issue that needs to be addressed in this study because most transitional democracies have only one or two national television stations. 25. Rambachan v. Trinidad and Tobago Television Co. Ltd and Attorney-General of Trinidad and Tobago, decision of 17 July 1985 (unreported), excerpted and discussed in The ARTICLE 19 Freedom of Expression Handbook, note 9 above at 58-59. 26. A Lester, "Freedom of Expression: Relevant International Principles", in Developing Human Rights Jurisprudence (London: Commonwealth Secretariat, 1988), 30. 27. Arthur Wina & Others v. the Attorney-General (1990) HP/1878 (High Court: Lusaka), summarized, with excerpts, in The ARTICLE 19 Freedom of Expression Handbook, note 9 above at 59-60. 28. Some UN guidelines were understood to endorse equal access to the media under the broader command of respect for freedom of expression, association and peaceful assembly, especially of political parties. For instance, the Haiti mission scrutinized, among other matters, respect for "freedom of expression and freedom of political parties to mobilize", and noted with approval that the government permitted journalists to engage "in the most violent diatribes" without interference (G H Fox, note 1 above at notes 246 and 256). 29. Establishment and Terms of Reference of the UN Observer Mission to Verify the Electoral Process in Nicaragua (ONUVEN), The Situation in Central America, UN GAOR, 44th Sess., "Threats to International Peace and Security and Peace Initiatives," UN Doc. A/44/375 (1989), Annexe 1, at 3. 30. Report of the UN Technical Team on the Malawi Referendum, note 12 above at para. 27. 31. UN Transitional Authority in Cambodia (UNTAC), Media Guidelines for Cambodia (1992), pream. para. 4. See Appendix 1 for the relevant text of these guidelines. 32. See especially Guidelines 2, 4, 7-10. The other major concern was the protection of the physical security of all persons involved in publishing information or opinions, discussed in section 7.1.12 below. 33. See Appendix I for relevant texts, esp. Art. 1 of the American Convention, Art. 14 of the European Convention and Art. 2 of the African Charter. 34. X and the Association of Z v. the United Kingdom, European Commission on Human Rights, Admissibility Decision of 12 July 1971, App. No. 4515/70, 38 Collected Decisions 86 (1971). 35. HC 869/92 and 931/92, note 14 above. 36. Belize Broadcasting Authority v. Courtenay and Hoare, Court of Appeal, 20 June 1986; (1988) LRC (Const.) 276; 13 Common L Bull (1987), 1238, excerpted and discussed in The ARTICLE 19 Freedom of Expression Handbook, note 9 above at 57-58. 37. Ibid., LRC at 284. 38. Ibid., citing Halsbury's Laws of England (4th edn, Vol. 8, para. 1134). 39. Manubhai Shah v. Life Insurance Corp. of India [1992] 3 SCC 637. 40. UNTAC Media Guidelines, note 31 above, reproduced in Appendix I. 41. Ibid. 42. Ibid. at Guidelines 17 and 19. 43. Jersild v. Denmark, App. No. 15890/89, decision on admissibility issued 8 Sept. 1992. The European Commission thereafter ruled on the merits that the journalist could not be held liable, but did so on narrow grounds, namely, that the journalist had intended to counter racism through its exposure and that the broadcast was indeed likely to create contempt for the racists. Report of the Commission, adopted 8 July 1993. The European Court has agreed to hear the case and it is hoped that it will address directly the larger issue of media liability for neutral reporting. 44. Egin case, STC 159/86, Boletin de Jurisprudencia Constitucional 68, at 1447 para. 8, summarized, with excerpts, in The ARTICLE 19 Freedom of Expression Handbook, note 9 above at 120. 45. The facts and rulings in Spain's criminal prosecution of Miguel Castells are summarized in the report of the European Court of Human Rights in Castells v. Spain, note 17 above at paras. 6-18. 46. The Observer and Guardian v. UK (Spycatcher case), note 18 above at para. 60. 47. Arts. 19 and 20 of the International Covenant. The American Convention includes a similar list of restrictions but it adopted the term "public order" rather than the broader "ordre public". The European Convention uses the phrase, "the prevention of disorder or crime". In addition to the other restrictions stated in the International Covenant and American Convention, the European Convention includes restrictions necessary to protect "territorial integrity or public safety", the confidentiality "of information received in confidence", and "the authority or impartiality of the judiciary". 48. Art. 19 of the International Covenant; Art. 10 of the European Convention; and Art. 13 of the African Charter. See Compulsory Membership in a Journalists' Association, note 9 above at para. 46. 49. European Court of Human Rights, Handyside v. United Kingdom, Judgment of 7 Dec. 1976, Series A no. 24, paras. 48-50; Sunday Times v UK, Judgment of 26 April 1979, Series A no. 30, para. 62. 50. Sunday Times v. UK, ibid. at paras. 65-66. 51. Report of the UN Technical Team on the Malawi Referendum, note 12 above at para. 29. 52. Lingens v. Austria, note 11 above at para. 42. 53. Castells v. Spain, note 17 above at para. 46. 54. Ibid. at para. 46 (emphasis added). 55. Ibid at para. 42. 56. Lingens v. Austria, note 11 above at para. 46. 57. Oberschlick v. Austria, Judgment of 23 May 1991, Series A no. 204, para. 13. 58. Art. 13 of the European Convention and Art. 25 of the American Convention set forth the right to an effective remedy by a competent court or tribunal in similar terms. Art. 8 of the Universal Declaration of Human Rights declares a "right to an effective remedy by the competent national tribunals" for violations of "fundamental" rights. 59. Gaskin v. UK, Judgment of 7 July 1989, Series A no. 160. 60. Report of the UN Technical Team on the Malawi Referendum, note 12 above at para. 29. 61. For instance, Art. 9 of the International Covenant states that: "Everyone has the right to liberty and security of person." Art. 2, quoted above, requires each state party "to respect and to ensure to all individuals within its territory and subject to its jurisdiction the rights recognized in the present Covenant". 62. Commission of Human Rights res. 1993/45 adopted 5 March 1993, UN Doc. E/CN.4/1993/122, Chap.II.A., at preambular para. 11 and operative para. 13. See also Report of the Special Rapporteur, UN Doc. E/CN.4/1994/33, of 26 Jan. 1994, para. 1. 63. Ibid. at para. 7. 64. Ibid. at preamb. paras. 9 and 10. 65. Report of the UN Technical Team on the Malawi Referendum, note 12 above at para. 248. 66. See, for example, Resolution Adopted by the General Assembly on Enhancing the effectiveness of the principle of periodic and genuine elections, UN Doc. A/RES/46/137 (9 March 1992). 67. See, for example, Report of the Secretary-General on Enhancing the effectiveness of the principle of periodic and genuine elections, UN Docs. A/46/609 and Adds. 1 and 2 (Nov. 1991). 68. Mr James O C Jonah, Under Secretary-General of the Department of Political Affairs was designated the United Nations official to act as the focal point, and Mr Horacio Boneo was appointed director of the EAU. 69. The Santiago Commitment to Democracy and the Renewal of the Inter-American System, OEA/Ser.P, AG/doc. 2734/91 (4 June 1991); Representative Democracy, OEA/Ser.P/AG/doc. 2739/91, RES. 1080 (XXXI-0/91) (4 June 1991). 70. See Unit for Democratic Development, AG/RES 1063 (XX-0/90)(8 June 1990). 71. See G H Fox, note 1 above at 566. 72. The mandate of the office was further defined at the CSCE's Moscow Meeting in the Helsinki Decisions of 10 July 1992, Section VI, The Human Dimension, at paras. 5 et seq. 73. International Human Rights Law Group (prepared by L Garber), Guidelines for International Election Observing (Washington, DC: 1984). 74. The European Institute for the Media based in Dusseldorf has monitored media coverage in a number of elections. ARTICLE 19, in cooperation with local partners, monitored the 1994 Malawi elections. See, for example, ARTICLE 19, Media Monitoring in Malawi, (weekly monitoring reports on broadcasting and intimidation in the May 1994 election campaign), and Freedom of Expression in Malawi: The Elections and the Need for Media Reform (July, 1994). 75. For a discussion of the importance of international election observer delegation standards in the interpretation of treaty norms see G H Fox, note 1 above at 571-596.
CHAPTER 8
GUIDELINES FOR BROADCAST COVERAGE OF ELECTION CAMPAIGNS IN TRANSITIONAL DEMOCRACIES
Introduction The following Guidelines concern broadcast coverage of election campaigns in transitional democracies. These are countries which have recently emerged from a period of non-democratic governance, characterized by, among other features, the absence of free and fair elections.(1) The Guidelines are intended to be directly applicable only to the period of the election campaign itself and only to the government broadcast media; they may, however, also be relevant to government-controlled press during election periods, and to government media coverage of political matters during non-campaign periods. The term "government media" is used in these Guidelines to refer to broadcasting channels that are owned, operated or controlled by the government, as well as to channels that are managed by government appointees or that are governed by boards, a majority of whose members are selected by the government or ruling party. The Guidelines also apply to public service broadcasting channels, namely, media which are supported entirely or in part by government funds but are governed by boards that are independent of government and all political interests. Three kinds of election broadcast are discussed: (a) direct access programmes including advertising, over which the political party or candidate has complete editorial control; (b) interviews, debates, candidate forums, radio "talk-back" shows, voter education programmes and similar formats, referred to in these Guidelines as "special information programmes", over which the broadcaster has editorial control; and (c) news coverage, over which the broadcaster also has editorial control. The degree of government control of broadcasting varies between transitional democracies: in many countries, broadcast media operate under heavy government influence, while in a few, state-owned television and particularly radio have a substantial degree of editorial independence and a commitment to balance, fairness and even investigative reporting. The status of private media also varies: in some transitional democracies, especially during the first years, the government has a complete monopoly on the television media; in others, private stations may be licensed to broadcast regionally, and in a few (especially after several years), one or more national private television stations may be operating. Similarly, in some countries, the government controls all radio stations; in others, a number of private stations are authorized. Where private media do operate, they are often in the hands of strong supporters of the government and only rarely present views which differ from government media. Conditions vary among transitional democracies and even among different regions within the same country. The predominant vehicle for communicating political messages in some countries or regions is television; in others, radio, the press or other methods (such as leaflets, meetings, loudhailer messages) may be the predominant vehicle; and in some, two or more of these media are of approximately equal influence. These varying conditions do not affect the need for governments to implement these Guidelines; they may, however, require governments to undertake additional information initiatives to ensure that all citizens are fully informed and able to participate in the election process. In countries where radio and/or television are the predominant media for communicating political party and candidate messages, the obligation of the government media to provide the public with accurate, balanced information and to grant access to parties or candidates on a non-discriminatory basis is all the stronger.(2) First multi-party elections, both where the prior government remains in power and where some form of interim government has been installed prior to elections, present particular challenges and warrant special vigilance. To comply with international law, government media must fulfil the duties of impartiality and non-discrimination. As part of the transition to democracy, ARTICLE 19 strongly recommends that governments transform government broadcast media into public service media. As a first step and as a matter of urgency, editorial independence should be safeguarded. Several of the Guidelines are phrased in mandatory terms. These are based on principles of international human rights law derived from international treaties, case-law and evolving state practice.(3) Non-compliance with these Guidelines, regardless of various country-specific conditions, raises a presumption of unfair media practice which could taint the fairness of the election process. Other Guidelines are phrased as highly recommended or recommended based upon the experiences of both transitional and well-established democracies.(4) Non-compliance with these Guidelines calls into question the fairness, impartiality, balance and informative content of media coverage. Most of the Guidelines indicate required and recommended practice for government media during the election campaign period. These Guidelines are 1, 2, 5, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 15 and 16. Other Guidelines concern the government itself and indicate what is required and what is recommended to ensure full enjoyment of freedom of expression for all media -- government and private, broadcast and print -- and for political parties and candidates, during the election campaign. These Guidelines are 3, 4, 5, 6, 13 and 14. Private media do not carry the same responsibilities under international law as do government media. Nevertheless, ARTICLE 19 encourages private broadcasters as a matter of professional responsibility to comply with the Guidelines which apply to government media. Such voluntary implementation of the Guidelines, including for example, the requirements of balanced and impartial news coverage and the granting of direct-access air time on a non-discriminatory basis would enhance the fairness of an election. ARTICLE 19 also encourages professional associations of journalists and broadcasters to adopt relevant Guidelines and to encourage their members to adhere to them.
THE GUIDELINES IN SUMMARY The Guidelines address the duty of government media: * to inform the public about matters relevant to the elections, including to provide voter education (Guidelines 1 and 11) * to be balanced and impartial in their election reporting (Guideline 2) * not to refuse to transmit an election broadcast unless it constitutes a clear and direct incitement to violence or hatred (Guideline 5) * to be accurate, balanced and impartial in their news and current affairs programmes (Guideline 8) * to grant parties and candidates air time for direct access programmes on a fair and non-discriminatory basis (Guideline 9) * to grant equal time to both sides of a referendum vote (Guideline 15), and * to comply with the above Guidelines also in local and regional elections (Guideline 16). They further address the obligation of governments:
* to abolish any laws that restrict freedom of expression in breach of international law and standards (Guideline 3) * to make special efforts to investigate threats and physical attacks on media personnel or offices and to bring those responsible to justice (Guideline 4); * not to censor election programmes in any way (Guideline 5) * to establish or designate an independent, impartial body to monitor and regulate election broadcasts (Guideline 13), and * to ensure that decisions of this body are subject to judicial review on an expedited basis (Guideline 14).
The Guidelines strongly recommend:
* that the media be exempted from legal liability for unlawful statements made during election broadcasts by candidates or party spokespersons (Guideline 6) * that parties and candidates be granted the opportunity to reply to or correct injurious statements or criticisms directed against them (Guideline 7) * that government media should broadcast candidate forums and interview programmes (Guideline 10), and * that any media outlet that publicizes the results of an opinion poll or election projection should also include any relevant information about the circumstances and significance of the poll or projection (Guideline 12).
GUIDELINE 1: DUTY OF GOVERNMENT MEDIA TO INFORM THE PUBLIC ABOUT ALL MATTERS RELEVANT TO ELECTIONS GUIDELINE 1 During the period preceding an election, government media have a duty to inform the public about the political parties, candidates, campaign issues, voting processes, and other matters relevant to the election. Commentary: The government's obligation to ensure that "Every citizen shall have the right and opportunity, without ... distinction [of any kind] ... to vote ... at genuine ... elections" obliges the government to ensure that electors have the necessary information to register and vote, and to make informed choices regarding matters that are the subject of elections. This obligation is particularly heavy where the electorate have not had substantial prior experience of voting in free and fair elections. The right to vote "without distinction of any kind" encompasses the right of people who are illiterate or only minimally educated to have access to the necessary information. The government is obliged to broadcast election programmes unless it undertakes other information initiatives that would reach as many people as would broadcasting. The media are charged with the dual public functions of "impart[ing] information and ideas on matters of public interest" and acting as watchdog of government.(6) No individual media organ is obliged to fulfil these twin functions; the obligation, instead, rests with the government to ensure that the press, radio and television collectively are able to do so. However, if the government controls or substantially supports a broadcast station, that station is obliged to fulfil these public functions.
GUIDELINE 2: DUTY OF BALANCE AND IMPARTIALITY GUIDELINE 2 Government media have a duty to be balanced and impartial in their election reporting and not to discriminate against any political party or candidate in granting access to air time.
Guideline 2.1 This duty requires that news, interview and information programmes must not be biased in favour of, or against, any party or candidate.
Commentary: The government's obligation of balance and impartiality derives directly from the fundamental rights of voters and candidates to freedom of expression and information, and non-discrimination,(7) in addition to the duty of government broadcasters to disseminate accurate information about matters of public interest (discussed in Guideline 1, above). Consistent with the international standards, guidelines of UN election missions provide that "[i]n the case of government-owned media, it is customary that equal access, both in terms of timing and length of broadcast, should be given to the competing sides" and that "the information provided by the government-owned media should not be biased in favour of one or the other side".(8) The recent experience of transitional democracies shows that the duty of balance is most often, and most seriously, breached in the coverage of news.(9) Criteria for determining appropriate news coverage are set forth in Guideline 8.
GUIDELINE 3: SPECIAL OBLIGATIONS WHERE LAWS RESTRICTING FREEDOM OF EXPRESSION ARE IN FORCE GUIDELINE 3 Any laws that restrict freedom of expression in breach of international law and standards must be abolished. Commentary: The existence of laws which restrict freedom of expression will limit political debate and hamper the media's ability to give full and free coverage to the election, thereby interfering with the fairness of the election process. It is recommended that such laws be abolished in good time before the election campaign begins. The UN Technical Team on the Malawi Referendum noted in 1992 that special measures are required to ensure respect for freedom of expression during the campaign period "where the exercise of the freedom of opinion and expression has been subject to undue restriction in the past". The preferred approach, stated the Team, is to eliminate the restrictions outright; short of this, it is customary to incorporate special legislation to protect freedom of expression that clearly takes legal precedence over previous restrictive laws and practice. Moreover, "it is most often necessary for a clear statement to be issued from the highest level of Government to the implementing agencies concerned, drawing attention to the new standards in force for the election or referendum."(10)
GUIDELINE 4: GOVERNMENT OBLIGATION TO PUNISH ATTACKS AGAINST MEDIA PERSONNEL AND PROPERTY GUIDELINE 4 The Government must make special efforts to investigate all acts, or threatened acts, of violence, intimidation or harassment directed against media personnel, or any act of destruction of the property or premises of a media outlet, particularly where there is any reason to believe that the act was motivated by an intent to interfere with media freedom, and to bring those responsible to justice. Commentary: Recent UN declarations have stressed the obligation of governments to protect the media, and the UN's appointment in 1993 of a Special Rapporteur to receive and act upon complaints of attacks against media personnel underscores the special importance attached by the international community to their physical protection. This special emphasis is based upon the recognition that effective protection of media personnel, and the premises of media outlets, is a prerequisite to the ability of the media to serve its public function of informing the public about matters of public interest.(11)
GUIDELINE 5: LIMITS ON PRIOR RESTRAINT GUIDELINE 5 There must be no government censorship of any election programme.
Guideline 5.1 The government should issue a clear statement to the public and all broadcast stations that the media are encouraged to broadcast election-related programmes, and that the media will not be penalized in any way for broadcasting programmes merely because they are critical of the government, its policies or the ruling party.
Guideline 5.2 The government or government media must not interfere with the broadcast of an election programme, unless it is absolutely certain that a restraint is necessary to prevent a substantial harm to a legitimate interest, such as an act of violence. Any decision to restrain a programme must be promptly reviewed by an independent body in order to determine whether the restraint was necessary or whether it constituted an act of censorship.
Commentary: Pre-publication censorship, especially concerning matters of political importance, is prohibited under international law except in narrowly-defined circumstances.(12) Any restraint must be proportionate to a legitimate aim. Given the fundamental importance to a democratic society of free political debate during election campaigns, an election broadcast may be subject to prior restraint only where it is "absolutely certain" that the broadcast would cause an immediate, irreparable and substantial harm.(13) The experience of transitional democracies is that governments and government media have improperly refused to broadcast programmes of opposition parties.(14) The risk to free speech posed by government prior censorship outweighs the risk that programmes will incite violence or irreparably damage interests that the government is entitled to protect. Broadcast channels are entitled to pre-screen programmes in order to ensure that they do not violate any law but this process should not be used as a pretext to delay transmission of any programme. In the case of government-controlled media, however, the internal review process often is tantamount to governmental pre-screening. This reality, coupled with the duty of balance and impartiality, imposes a strong obligation on government media not to refuse to broadcast election programmes. Guideline 5.3 The standards used by the government, or by government media, in determining whether or not to broadcast an election programme must not be vague or broadly defined.
Commentary: Standards for prohibiting broadcasts must be narrowly drawn and clearly defined. The UN Technical Team on the Malawi Referendum urged that any limitations on freedom of expression should not be so vague or broadly defined as to leave an overly wide margin of discretion to the authorities responsible for enforcing the law, since uncertainty over legal boundaries has a dampening effect on the exercise of this right [to freedom of expression] and may encourage discrimination in ... [the restrictions'] application.(15) A number of courts have held that refusal to broadcast an election programme pursuant to vague standards was illegal. For instance, Germany's Federal Constitutional Court (FCC) ruled that, while a station manager may refuse to broadcast an election programme that is a "clear" violation of the criminal law, he or she may not refuse to broadcast a programme on the ground that its tone is hostile to the spirit of the Constitution; such a vague and speculative concern does not constitute a "clear" violation.(16) Guideline 13 deals with the need for a speedy review by an independent body of any decision not to broadcast an election programme. Guideline 5.4 Any post-broadcast penalty must be proportionate to the harm inflicted. In particular, unless a broadcast actually and intentionally incites violence or hatred, a penalty must not include imprisonment or such an onerous fine as to force the political party out of operation; nor may it restrain all future broadcasts by the party or candidate.
Commentary: The right of political parties to function is one of the most fundamental rights since it is based on the rights to freedom of expression, association and political participation. It is impermissible to force a party out of operation by imposition of excessive fines or other indirect means.
GUIDELINE 6: LIMITS ON MEDIA LIABILITY GUIDELINE 6 It is strongly recommended that the media be exempted from legal liability for unlawful statements made by candidates or party representatives and broadcast during the course of election campaigns, other than those which constitute clear and direct incitement to violence. The parties and speakers should be held solely responsible for any unlawful statements they make.
Commentary: This departure from the normal rules of liability is justified by the short duration of campaign periods and the fundamental importance to free and fair elections of unfettered political debate.(17) It is recommended that the media be exempted for all speech that does not directly incite violence on the ground that all other speech can be redressed reasonably (though not necessarily entirely) by a post-broadcast remedy. Neither defamation nor incitement to "discrimination, hostility or violence by means of national, religious, racial or ethnic hatred" are included in this Guideline's list of kinds of speech for which the media should be held liable even though it is recognized that these forms of speech may be unlawful and indeed that various UN guidelines state that the media should be held liable for broadcasting such speech.(18) The recommendation that the media be exempted from liability for defamation is based upon considerable national case-law and experience supporting the conclusion that defamation in the political context is adequately, and perhaps even most effectively, redressed after publication, by a prompt reply, retraction or correction.(19) Publication of a reply, retraction or correction should preclude a lawsuit for all except the publication of knowingly false information.
Incitement to hatred presents a highly complex problem. It is recommended that it be exempt from media liability during campaign periods based on the fact that, in practice, the ban on incitement to hatred is widely used by governments to suppress legitimate political expression including, in particular, calls for national, religious or ethnic autonomy or other rights. A study undertaken by ARTICLE 19 of the law and practice concerning "hate speech" in 14 countries reveals that governments have often used the justification of banning hate speech to suppress the speech of only one side to a national, religious or ethnic conflict or else simply to silence government critics.(20) For these reasons it is recommended that, in the context of an election campaign, the media should not be held liable for broadcasting statements that constitute incitement to hatred or discrimination short of violence (so long as the media do not condone the incitement in any accompanying editorial content). Without an exemption, experience shows that the risk that legitimate debate may be discouraged or suppressed is unacceptably high. This Guideline does not relieve political parties and other speakers of liability for their statements. The often heated nature of political debate should be considered, however, when assessing liability for comments by political contenders about their electoral opponents. GUIDELINE 7: REPLIES, CORRECTIONS AND RETRACTIONS GUIDELINE 7 Any candidate or party that makes a reasonable claim of having been defamed or otherwise injured by a broadcast should either be granted the opportunity to reply or be entitled to a correction or retraction by the broadcaster or by the person who made the allegedly defamatory statement. The reply or correction should be broadcast as soon as possible.
Guideline 7.1 The reply, correction or retraction should be approximately the same length, and should be broadcast in approximately the same time period, as the allegedly defamatory statement. This duty may be discharged by the allocation of direct access time pursuant to the normal allocation process.
Guideline 7.2 It is recommended that an impartial body be entrusted with deciding complaints that a programme violated the general laws, including laws against defamation and incitement to hatred or violence. This body should be empowered to order a right of reply, correction or retraction, and its decisions should be subject to review by the courts. (See Guidelines 13 and 14 below.)
Commentary: During election campaigns in democracies around the world, candidates and parties are afforded the right to reply to statements that misrepresent their views or activities.(21) The right of reply has also been endorsed by UN guidelines; in particular, the UN Transitional Authority in Cambodia (UNTAC) recommended that "[m]edia outlets should give parties, groups or individuals whose views have been misrepresented or maligned by a publication or broadcast the `right of response' in the same media outlet."(22)
GUIDELINE 8: NEWS COVERAGE GUIDELINE 8 Government media must be particularly scrupulous in complying with their obligation to provide accurate, balanced and impartial information in their reporting of news and current affairs.
Commentary: Of the various forms of election broadcasts, news coverage is generally accepted as the most influential. Accordingly, the duties to inform the electorate and to report with balance and impartiality are particularly strong concerning news programmes.(23) Guideline 8.1 The duty of balance requires that parties or candidates receive news coverage commensurate with their importance in the election and the extent of their electoral support. Commentary: It is recommended that a fair and equitable mechanism be established to determine the proportion of election news coverage to be allocated to the competing parties (which may correspond to the percentages assigned for direct access programmes) and that the broadcaster adhere scrupulously to the targets. If possible, agreement on the proportions to be allocated should be reached between the broadcaster and the political parties. If agreement is not possible, the proportions may be decided by an independent body.(24) During the three weeks preceding polling day in the United Kingdom (UK), for example, the BBC keeps careful count of the amount of news coverage it devotes to the competing parties and takes measures to ensure mathematical parity among the parties. Moreover, detailed rules narrowly restrict the amount of coverage of political figures that may be counted as non-election broadcasts. In Romania's 1992 presidential and parliamentary elections, a parliamentary commission determined the percentage of total election news time to which each party was entitled, and with which Romanian Radio (if not Romanian Television) generally complied.(25) At a minimum, comparable events should be given comparable coverage. If a station covers a speech or election rally of one party's candidate, for example, it must give comparable coverage to other parties' speeches or rallies. Comparable coverage includes comparable length and comparable kind of coverage and, for television coverage, involves comparable footage of events or speakers. (Broadcasting unimportant statements or summarizing statements is not comparable to broadcasting the highlights of a candidate's speech that received the most applause or broadcasting the speaker's actual voice). Guideline 8.2 Owing to the potential for editorial opinions to be confused with news, government media are urged not to broadcast editorial opinions at all. If a government channel broadcasts an editorial opinion, it is obliged also to broadcast the opinions of the major opposition parties. If a broadcaster presents his or her own views, these must be clearly identified as such, and it is recommended that they not be aired during news programmes.
Guideline 8.3 News coverage of press conferences and public statements concerning matters of political controversy (as opposed to functions of state) called or made by the head of government, government ministers, or members of parliament should be subject to a right of reply or equal time rules. This obligation acquires even greater force when the person making the statement is also standing for office.
Commentary: Undeniably, broadcasters have greater editorial discretion in deciding what events to cover in news programmes and how to cover them than over allocation of time for direct access programmes. Nevertheless, they remain subject to overall obligations of balance and impartiality. The experience of transitional democracies, and indeed of some established democracies, demonstrates that principles of balance and fairness are most often violated in the context of news programmes. This is by no means always motivated by malicious intent. Various factors enter into legitimate decisions regarding news coverage. The reality is that the ruling party, by using the apparatus of state power, are more likely, and can more easily manoeuvre, to be part of newsworthy events than can non-incumbents. Despite the difficulties, broadcast policies requiring fairness and balance must be diligently implemented owing to the high credibility a large portion of the public attaches to information broadcast on radio and television. Precedent for regulation is strongest concerning news coverage of ministerial announcements and press conferences. In the UK, for example, an aide-mémoire representing an agreement among the parties and the BBC provides for an automatic right of reply by the opposition party to ministerial broadcasts on matters of prime national or international importance.(26) In practice, the BBC carries its duty of balance one step further by directly following any controversial ministerial broadcast with a response by the opposition, and then by a discussion among all major parties.(27) In France, a law introduced in 1986 grants the opposition a right of reply to declarations of government. Press conferences called by incumbents who are running for office often closely resemble government announcements in significant ways and thus it is important to adopt some form of a right of reply or correction to statements made at press conferences as well as to government announcements. The 1990 election in the Czech and Slovak Federal Republic, conducted during the Civic Forum-led interim government of President Havel, offers an impressive example of a new democracy's efforts to redress imbalance in news coverage by granting reply time. When the government television station devoted news coverage to President Havel (who was standing for election) during a campaign trip and at a party rally, several parties lodged formal complaints. The station compensated the parties with additional direct access time. The existence of a large number of political parties or of shifting coalitions, more common in transitional than in established democracies, poses clear difficulties for the implementation of right of reply or equal time rules. Nevertheless, in many, if not most, transitional democracies, a few parties or coalitions clearly are the leading contenders and in such cases replies to governmental statements and press conferences should be granted to them as a matter of right.
GUIDELINE 9: DIRECT ACCESS PROGRAMMES GUIDELINE 9 Government media must grant political parties or candidates air time for direct access programmes on a fair and non-discriminatory basis. For the first multi-party election, it is strongly recommended that all major parties or candidates receive equal time. Commentary: International norms discernible from a wide range of state law and practice confirm that governments have an obligation to ensure that parties and candidates have access to government media to broadcast their views during election campaign periods. Such access is an essential aspect of the right to freedom of political communication in light of the tremendous impact of radio and television on public opinion and the public service nature of government-owned media. Direct access programmes have a number of features which justify requiring government channels in transitional democracies to broadcast them in the discharge of their duty to inform the public about the candidates and parties.(28) They provide an opportunity for political parties and candidates to express their positions in their own words; for small parties and independent candidates to broadcast their views; and for parties to respond to negative statements or comments made about them. Because of the candidates' or parties' control, direct access programmes convey the style and other intangible information about the candidates and parties as well as the flavour of unfettered political communication. Direct access programmes are particularly important where the media are in reality, or are widely perceived to be, under some measure of government control. In such circumstances, denying political parties the opportunity to present their own programmes runs an unacceptable risk of interfering with their right to communicate their messages and of undermining public confidence in the fairness of the election process. In virtually all Western democracies, public broadcasting channels are required to make time available for direct access programmes. Sweden is the major exception.(29) It may be argued that special information programmes are able to incorporate all the benefits of direct access programmes, or even that broadcaster-directed programmes, such as interviews and debates, are generally more informative than programmes produced by the political parties or candidates themselves, and that it is therefore legitimate to deny direct access programmes. However, this would only be possible if the channel is both in fact and perceived to be wholly independent of government and the ruling party, which is unlikely in a transitional democracy. Direct access must be granted on a fair and non-discriminatory basis to all parties registered for an election or to all candidates in the case of presidential elections. Allocation of more than 50 per cent of campaign broadcast time to the government or any other party constitutes a prima facie violation of the duty of balanced coverage.
a) Allocation of Time to the Parties Guideline 9.1 All parties or candidates that are formally registered must be granted access to some amount of air time for a country's first multi-party election.
Commentary: In the first election of a transitional democracy, it is particularly important that election broadcasts be perceived to be fair and inclusive, as well as to be so in reality. In a transitional democracy, particularly in the first multi-party election, allocation of air time to political parties on anything other than an equal basis poses great difficulty because the two most objective indicators of support -- the party's performance in past elections and the number of seats held in parliament -- clearly are unavailable. For that reason, equal air time for all major parties is strongly recommended. Romania's 1990 elections illustrate both the need for inclusiveness and its disadvantages. In those elections, several dozen political parties were registered, and all were given equal time. While the blocks of time for direct access programmes were announced in advance, the times for particular parties were not. Because the broadcasts of the major parties were buried among those of the smaller parties, many voters paid little attention to the broadcasts. Nevertheless, there was general agreement that equal time had the virtue of providing the opportunity for all parties to communicate their messages and promoted confidence in the fairness of the election process. Moreover, it was recognized that it would have been virtually impossible to have established a process and set of criteria for allocating different amounts of time to different parties that would have been widely viewed as fair.(30) Guideline 9.2 Following the first election in a transitional democracy, and if there are objective criteria for establishing the levels of support for the different parties, air time may be allocated on a proportional basis. All parties should receive some air time, unless the parties are so numerous that allocation of time to all parties would seriously dilute the broadcasts' effectiveness in informing the electorate about the parties that are likely to form the government. Guideline 9.2.1 It is recommended that the allocation of air time be carried out by an independent body in consultation with, and with the agreement of, all the parties. Guideline 9.2.2 Where air time is allocated on the basis of rough proportionality, some amount of time must be allocated to small parties, parties with strong support in only a few regions, parties without parliamentary seats, new parties and independent candidates. Guideline 9.2.3 If time is allocated on a proportional basis and the government media broadcast regional programmes, parties that have strong support in only a few regions should be given air time on regional programmes proportional to their strength in those regions.
Commentary: In subsequent elections where a small number of parties compete, the continued allocation of air time to the major parties on an equal basis poses little problem and is recommended. However, where a large number of parties compete, granting equal time to all may dilute the messages of the parties that are most likely to form a government. For this reason, allocation of an equal amount of time to each of the leading parties and of a lesser amount of time to each of the smaller parties may improve the informative value of the broadcasts while maintaining the public's confidence in the fairness of the allocation process.(31) Allocation of time on a proportional basis may be appropriate in transitional democracies where the first election was held to be fair and therefore give a good approximation of the relative strengths of the parties or where there is general agreement as to which are the leading parties (even if there is dispute about their relative strengths). It is important that, if possible, allocation on a proportional basis is achieved with the agreement of all parties as such agreement lends considerable legitimacy to the system of election broadcasts. It is recommended that an independent body be responsible for this allocation. If agreement cannot be reached, at least among the major parties, or if the first multi-party elections were not regarded as giving a good indicator of levels of support, continued allocation of air time to the major parties on an equal basis is recommended. Whichever approach is taken, all parties and independent candidates should receive air time which is adequate to communicate their central policies to the electorate.(32) The proportional approach was taken during Bulgaria's first multi-party elections held in 1990, whereby the parties which were generally conceded to command the greatest support reached agreement about the amount of time to be allocated to them.(33) In Germany, the Parties Law requires that small parties with representation in the Bundestag (Federal Parliament) be given the opportunity to use 50 per cent of the broadcast time allotted to the larger parliamentary parties. In nearly all Western countries surveyed in a 1991 study of election broadcast policy, time was allocated to parties on a roughly proportional basis.(34) While most allotted some time to non-parliamentary parties, they applied varying criteria for determining which parties qualified for air time. The German Constitutional Court has devoted more attention to the question than any other;(35) it concluded that even small parties participating in elections for the first time are entitled to some broadcast access.(36) Factors to be considered include the length and continuity of the party's existence, the size of its membership, the extent and strength of its organization, and its representation in government at both the state and federal levels.(37) The Court gave its view that the number of candidates fielded by a party is irrelevant since it is relatively easy for a party to nominate candidates.(38)
As one expert observed, "the approach of the German courts strikes a nice balance between the demands of fairness and equality of opportunity on the one hand, and a sensible appreciation of the functions of elections on the other. ... [D]isparate treatment ... [may be] explained in terms of the interests of the electorate in greater exposure to the arguments of the groups which might form a government."(39) In the UK, by contrast, parties may be entirely excluded from direct access and debate programmes if they have not fielded candidates in a certain number of constituencies or polled a certain percentage of the vote in a preceding election.(40) The Swedish experience directly confirms the importance of air time for non-parliamentary parties. Although party direct access programmes have not been allowed for several years, parliamentary parties previously were entitled to air time. When parties without parliamentary representation but with significant support over the years were also granted air time, several of them won seats in parliament.
b) Decisions Regarding Amount of Time to be Allocated Guideline 9.3 The amount of time allocated to the parties or candidates must be sufficient for them to communicate their messages, and for the voters to inform themselves about the issues, party positions, and qualifications and character of the candidates. Commentary: The amount of time required for effective communication is influenced by a variety of factors, including the number and importance of the offices at issue; the number of candidates; the familiarity of the population with the parties, the candidates, and elective politics generally; the length of the campaign period; the amount of time devoted to special information programmes; and the number and complexity of pressing issues.
c) Scheduling of Direct Access Broadcasts Guideline 9.4 Direct access programmes should be aired throughout the campaign period and at times when the broadcasts are likely to reach the largest audiences. The government media violate their duty of balance if they air the programmes of some parties or candidates at hours (such as past midnight or during the working day) when it is inconvenient for large segments of the population to view or hear them. Commentary: The primary purpose of direct access programmes is to allow political parties to communicate their messages to the electorate. Thus, in furtherance of the government's obligation to inform the population about election matters, the government media are obliged to take reasonable measures to ensure that the largest audiences are reached.(41)
d) Process for Assigning Time Slots Guideline 9.5 Time slots for direct access programmes must be assigned to each of the registered political parties or candidates pursuant to an equitable process.
Commentary: Once the amount of time to be allotted to each party for direct access programmes has been determined, there remains the question of how to assign specific time slots to the various parties. Clearly, slots during prime viewing or listening time are preferable. Where there are a small number of parties, it may be possible to assign prime-time slots to all of them but this may not be feasible where a large number of parties compete. It then becomes crucial to have a fair process by which slots are allocated. The preferred method is to incorporate some form of rotation (so that every party has the same number of prime-time slots). A random element may also be incorporated in allocating the first slots.(42) Random assignment may play a larger role where there is no agreement as to which slots fall within prime time and which fall outside it.(43) :e) Financing of Direct Access Programmes Guideline 9.6 Whatever air time is available to a political party or candidate, it must be made available on financial terms equal to those granted to other parties or candidates. At least for the first several elections of a transitional democracy, the government media must provide an amount of time adequate for effective political communication to registered parties or candidates free of charge or else for a nominal sum. Guideline 9.6.1 If parties or candidates are to be allowed to purchase additional air time, they must be allowed to do so on equal terms. Rates for such time and the amount of time that may be sold to any one purchaser may be regulated in order to limit the advantage that richer parties clearly have in this area. Stricter regulation may be warranted during the first several elections of a transitional democracy, especially where opposition parties had previously been proscribed and thus did not have the opportunity to raise party funds. Commentary: In most established democracies, public broadcast channels make some amount of time available to registered political parties free of charge for direct access programmes.(44) In most of these countries, paid political advertising is prohibited throughout the campaign period and, in a few, it is entirely prohibited. The prohibition, or strict regulation, of paid political advertisements during campaign periods is generally justified on several grounds, including that it is necessary: (1) to safeguard the integrity of the political system in light of escalating costs of buying air time and the concomitant increase in the susceptibility of candidates and political parties to corruption and undue influence by major contributors; (2) to help create a `level playing field' for parties regardless of resources;(45) and (3) to end the trivialization of political debate resulting from the transmission of very brief political advertisements. Those who support paid political advertising during campaign periods urge that its prohibition violates freedom of expression and that less onerous means are available to promote interests such as those listed above. The imposition of limits on charges that may be levied for air time and the amount of time that may be sold to any one party or candidate should strike a reasonable balance between freedom of expression on the one hand and equality of opportunity for media access on the other.(46) GUIDELINE 10: SPECIAL INFORMATION PROGRAMMES GUIDELINE 10 The media should broadcast programmes that provide an effective opportunity for journalists, current affairs experts and/or the general public to put questions to party leaders and other candidates, and for candidates to debate with each other.
Commentary: Special information programmes include candidate forums and debates, interview programmes, and programmes that provide an opportunity for audience members to pose questions.
Guideline 10.1 While broadcasters have greater editorial discretion in deciding which parties, candidates and commentators should appear on such programmes than on news broadcasts, their discretion is subject to the general obligations of fairness and impartiality. At the least, representatives of all major parties should be invited to participate in such programmes.
Commentary: The German Constitutional Court, for example, upheld an order in 1990 that restrained a public channel from broadcasting an election debate which excluded the Green Party.(47) While the Green Party was not viewed as one of the three major parties, nevertheless it exercised influence in Parliament. The Court also considered the fact that the debate was to take place three days before the election.
Guideline 10.2 Journalists, experts and other questioners should be selected so as to ensure balance among the questions.
Guideline 10.3 Special information programmes should be aired during prime viewing or listening hours.
Commentary: These Guidelines are based on the duty of the media to inform the electorate and to provide information in a balanced fashion.(48) At least several hours of national television time should be devoted to debates among presidential candidates or other party leaders. It is generally most effective to invite experts on various campaign issues (especially independent experts commanding respect among the public) to formulate some of the initial questions and ask follow-up questions.
GUIDELINE 11: VOTER EDUCATION GUIDELINE 11 Government media are obliged to broadcast voter education programmes unless the government has undertaken other information initiatives which are likely to reach as many voters as would the broadcast programmes.
Guideline 11.1 The programmes must be accurate and impartial and must effectively inform voters about the voting process, including how, when and where to vote, to register to vote and to verify proper registration; the secrecy of the ballot (and thus safety from retaliation); the importance of voting; the functions of the offices that are under contention; and similar matters.
Guideline 11.2 The government media are obliged to broadcast programmes that will reach the greatest number of voters feasible. Broadcasts should include programmes in minority languages and programmes targeted for groups that traditionally may have been excluded from the political process, such as ethnic or religious minorities, women and indigenous groups.
Commentary: The government's duty to inform voters about the process as well as the substance of elections is noted in the commentary to Guideline 1. Governments may discharge this obligation by distributing leaflets and posters with voting information, or by other methods (such as model voting stations and simulation techniques), if these other methods can reach as many voters, and can be as readily understood, as programmes broadcast on radio and television. However, it is not reasonable to assume that people with low literacy can be adequately informed about the voting process solely through printed materials. Thus, if other feasible methods would not be as effective in educating the public, the government media are obliged to broadcast voter education programmes. The government is free to pursue additional methods of education, and in fact would be obliged to do so if the broadcasts would not be expected to reach all potential voters.(49)
GUIDELINE 12: OPINION POLLS AND ELECTION PROJECTIONS GUIDELINE 12 If a broadcaster publishes the result of an opinion poll or election projection, it should strive to report the results fairly and, in particular, to publish all readily available information that would assist the listeners in understanding the poll's significance.
Guideline 12.1 A broadcaster which publishes the results of an opinion poll should identify the organization that conducted the poll, the organization or party that commissioned and paid for the poll, the methodology employed, the sample size, the margin of error, and the fieldwork dates. In addition, the broadcaster should state that the poll reflects public opinion only at the time that the poll was taken. Commentary: Opinion polls can have a significant impact on voting patterns, especially where their significance is not adequately understood. Thus, as part of the duty to inform voters, media channels that broadcast the results of opinion polls are obliged to furnish sufficient information for their significance to be understood. In the UK, for instance, BBC staff are instructed to remind viewers and listeners that polls are a snapshot of opinion on the day the fieldwork was carried out, and that they are not a reliable predictor of future opinion or voting.(50) There is debate about whether opinion polls should be published right up to election day. Some observers have expressed concern that the impact of polls is greatest in the days immediately preceding election day and that, for instance, a prediction that one candidate will win by a large margin may incline voters who are primarily concerned about that one candidate to stay home and not participate in other votes on the same ballot. Similarly, voters may decide to vote for the apparent favourite, on the theory that it is better to side with a winner, especially if voters are not convinced about the integrity of the ballot's secrecy. For these and other reasons, several Western and Central European countries prohibit publication of the results of opinion polls during the last several days before an election including: Bulgaria (1990 election - eight days), Czechoslovakia (1990 election - seven days), France (seven days), Hungary (eight days), Italy (one day), Poland (seven days), Spain (five days), Sweden (one day), UK (voluntary abstention on election day).(51) In other countries, however, it is believed that such restrictions would constitute an unacceptable interference with the free flow of information about the election campaign. In the US, for example, there are no guiding policies with regard to publishing polls and only in recent years have the broadcast media agreed not to publish early election returns from the East Coast before polling stations close (three hours later) in the West.
GUIDELINE 13: MECHANISMS FOR REGULATING BROADCASTS AND TAKING ACTION ON COMPLAINTS GUIDELINE 13 Election broadcasts must be monitored and regulated by an independent, impartial body.
Guideline 13.1 This body should be responsible for allocating time to political parties or candidates. It should also hear and take action promptly on complaints concerning broadcast-related violations by the media, and by political parties and candidates. The body should receive complaints from parties, candidates and citizens. It should be empowered to order prompt rectification, retraction or a right of reply and to seek enforcement of its orders, including through the courts.
Guideline 13.2 The body must make all of its decisions promptly. In particular, any claimed violation that has the result of preventing or delaying the airing of a direct access programme must be reviewed with due speed.
Guideline 13.3 If there is a regularly constituted broadcast-monitoring body that is independent of government, it may carry out these functions; otherwise, a body should be established especially to handle election-related matters.
Guideline 13.4 This body may include representatives or appointees of government and political parties, but it should not be able to take decisions only upon the strength of the votes of the appointees of the government or of one party. If any parties are represented, it is recommended that the body include representatives of at least all major parties. It is recommended that the body include independent media professionals.
Commentary: Central to the integrity of the election process is the existence of a body to monitor and regulate broadcasts that is both perceived to be and is, in fact, impartial.(52) It must act promptly and fairly, and its decisions must be subject to prompt review by the courts. Recognizing this obligation, the UN Technical Team on the Malawi Referendum noted the importance of "a recourse mechanism ... providing for independent review of cases where restrictions on this right [to freedom of expression] have been applied."(53) A practical model is provided by the Party Political Broadcasting Committee of Great Britain which comprises representatives of the three major political parties, the two Nationalist parties (of Scotland and Wales), and the two (independent) broadcasting authorities. It regulates election broadcasts and allocates air time based on criteria it has established. Where the parties cannot agree, as happened concerning allocation of air time for the 1987 general election, the broadcasting authorities make the decisions themselves.(54) The Federal Republic of Germany has followed a similar approach whereby broadcasters make decisions in agreement with the political parties. In Australia, Sweden and Switzerland, the broadcasting authorities, which are independent of government, make decisions regarding election broadcasts.(55) Several countries (including Italy and Luxembourg) have entrusted regulation to parliamentary commissions, although in Italy this system has not worked well.(56) Guideline 13.5 It is recommended that the election broadcast regulatory body monitor all campaign-related broadcasts to assess their compliance with laws and regulations.
Guideline 13.6 Government media should facilitate media monitoring by non-governmental, non-partisan organisations, including by making tapes of election broadcasts available free of charge or at minimal cost.
Commentary: Non-governmental organizations (NGOs) can play a crucial role in promoting the fairness of election broadcasts by monitoring the amount of air time devoted to, and the nature of coverage of, election programmes. Monitoring broadcasts systematically and documenting perceived violations is, however, often prohibitively expensive for NGOs, because of the high cost of recording and other necessary equipment. The broadcast media, which have such equipment, should make available tapes of election programmes on request either for free or at cost.(57) Guideline 13.7 The election broadcast regulatory body should be empowered to recommend, subject to judicial review, that an election be postponed, suspended or annulled if it can be established that there have been breaches of international or national law which might significantly affect or have affected the outcome of the election.
GUIDELINE 14: JUDICIAL REVIEW GUIDELINE 14 Actions and decisions of a body charged with regulating election broadcasts must be subject to judicial review, which must be carried out on an expedited basis. Guideline 14.1 Any decision that has the effect of prohibiting the transmission of a direct access programme must be reviewed in a particularly speedy fashion.
Commentary: Judicial review of the decisions of election broadcast bodies is important to the reality as well as the appearance of fairness. In Italy, for example, where decisions of the Parliamentary Commission are not reviewable by the courts, this absence of accountability has enabled the Commission to exclude minor parties and independent candidates from air time and has been the subject of considerable criticism.(58)
GUIDELINE 15: PLEBISCITES AND REFERENDUMS GUIDELINE 15 In plebiscites and referendums, where the voters have the choice only of voting "yes" or "no" to a particular proposition, equal air time must be allocated to each side. This formula stands even if more parties support one side of the issue than the other. Guidelines 1-14, to the extent relevant, are also applicable.
Commentary: Equal allocation of air time is required in order to meet the duties of balance and fairness. Sound reasoning in support of this proposition was provided by a Scottish court of first instance in a case concerning a referendum on devolution. The court ruled that time was to be allotted equally between the two sides, even though three of the four parties supported devolution.(59)
GUIDELINE 16: LOCAL ELECTIONS GUIDELINE 16 The preceding Guidelines should be appropriately modified and applied by local and regional government media in local, municipal and regional elections.
Commentary: Local elections are important elements of democratic transitions. True democracy may be experienced most directly at the local level. Political parties should be provided with broadcast time to present their programmes for local development and other important issues affecting localities throughout the country. Local broadcast media should make time available for direct access programmes, and should broadcast news and special information programmes. Their coverage should be monitored to ensure implementation of election regulations and policies.(60)
ENDNOTES 1. See Chapter 1 above for elaboration of the varied circumstances of transitional democracies. It should be noted that the transitional phase can last for a number of years, even decades.2. The Guidelines refer to "parties or candidates" to take account of the type of election (parliamentary or presidential, for example) and the electoral system. 3. For sources of international law, see Art. 38(1) of the Statute of the International Court of Justice and Section 7.1.1 above. For an examination of relevant international and comparative law and practice, see Chapter 7 generally. 4. Most of the examples in this chapter of the practice of well-established democracies are drawn from European countries. This is due to the availability of information and not to a devaluation of the democratic experience in other parts of the world. 5. Art. 25 of the International Covenant, and language (in brackets) from Art. 2, reproduced in Appendix I. See discussion of the pertinent international standards in Section 7.1.1-.2 above. 6. European Court of Human Rights in several judgments, quoted in Section 7.1.3 above. 7. See Section 7.1.5 above. 8. Report of the UN Technical Team on the Conduct of a Free and Fair Referendum on the issue of a One Party/Multiparty System in Malawi (15-21 Nov 1992), para. 27, quoted at greater length in Section 7.2 above. See also UN Transitional Authority in Cambodia, Media Guidelines for Cambodia (1992) also discussed in Section 7.2, and reproduced in Appendix I. 9. See Chapter 4 above for a survey of problems encountered in news coverage of election campaigns. 10. UN Technical Team on the Malawi Referendum, note 8 above at para. 28. See Sections 2.1 and 7.1.13 above for relevant discussion. 11. See Sections 2.2 and 7.1.12 above for further discussion of these points. 12. See Section 7.1.7 above. 13. See Section 7.1.8 above. 14. See Section 2.1 above. 15. UN Technical Team on the Malawi Referendum, note 8 above at para. 29. 16. 47 FCC 198 (1978). 17. See Section 7.1.4 above for a discussion of relevant international law principles. 18. See Section 7.1.7 above. 19. See Sections 7.1.6 and 7.1.9 above and Guideline 7. 20. ARTICLE 19, ed., Striking a Balance: Hate Speech, Freedom of Expression and Non-discrimination (London: 1992). 21. See Section 7.1.6 above for a discussion of international law and national cases that support this point. 22. Media Guidelines for Cambodia, note 8 above at Guideline 8. See Appendix I for relevant text. 23. See Guidelines 2 and 9. See Section 7.1.4-.5 above for a discussion of the duty of balance under international and comparative law and Chapter 4 above for a discussion of the problems encountered in news coverage of election campaigns in transitional democracies. 24. For factors that may be relevant in assessing electoral support, see commentary to Guideline 9.2. 25. European Institute for the Media, The 1992 National Elections in Romania: Coverage by Radio and Television (Manchester/Dusseldorf: 1992); interview with Dragos Seuleanu, Programs Department, Radio Romania, regarding radio coverage. 26. E Barendt, Broadcasting Law: A Study of Regulation in Europe and the United States (Oxford University Press, 1993) at note 63. 27. Ibid. at note 68. 28. See Guideline 1 and Sections 7.1.1-.4 above. 29. In Sweden, where public broadcasting is controlled by a body independent of government, no direct access broadcasts are allowed and the only exposure of candidates is on interview and debate programmes. K Jakubowicz, "Electoral Campaigns on Radio and Television: General Principles", in A Pragnell and I Gergely, eds, The Political Content of Broadcasting (Dusseldorf: European Institute for the Media, 1992), 54. A substantial amount of the country information provided in the commentaries to these guidelines is based upon the results of this highly informative study. 30. The proliferation of parties stemmed from the very low qualification threshold of 251 signatures to register a party. 31. See Sections 3.5 and 3.6 above for relevant discussion. Factors relevant in assessing a party's support may include the party's performance in past elections; the number of seats held in the parliament; length and continuity of the party's existence; size of its membership; extent and strength of its organization; and its representation in government at federal, regional and/or local levels. The number of regions or constituencies in which the party is contesting the election may also be a relevant factor; however, it should not be given significant weight in countries where it is easy for a party to put up candidates in regions even where the party has little support. 32. See Guideline 9.3 below. 33. See Section 3.5 above. 34. See Pragnell and Gergely, note 29 above. 35. See Barendt, note 26 above. 36. 48 FCC 271 (1978). 37. 14 FCC 121 (1962). 38. Ibid. 39. Barendt, note 26 above at 176-7. 40. Lynch v. BBC [1983] 6 NIJB 1. See also Barendt, note 26 above at 177. 41. See Section 3.3 above for relevant discussion. 42. As noted by the UN Technical Team on the Malawi Referendum: "Once the spots allocated for [direct access programmes] are identified, most legislation prescribes a random choice for the allocation to each side." Note 8 above at para. 42. 43. See Section 3.5 above for relevant discussion. 44. See, for example, Jakubowicz, note 29 above at 54, regarding Western democracies. 45. As stated by the UN Technical Team on the Malawi Referendum: "In the case of commercial, privately-owned media, it is ... customary to prescribe that there should be no discrimination in the case of paid advertising." Note 8 above at para. 27. 46. See Section 3.4 above for further discussion. 47. 82 FCC 54 (1990), discussed in Barendt, note 26 above at 173. 48. See Guideline 1 and Sections 7.1.4-.5 for a discussion of the relevant international law principles. See also Section 4.4 above for further relevant discussion. 49. See Chapter 5 above for further relevant discussion. 50. Letter from Alan H Protheroe, CBE, former Assistant Director General of the BBC, dated 31 Aug. 1993. See Section 4.5 above for further relevant discussion. 51. Jakubowicz, note 29 above at 50. 52. See Section 7.1.11 above for further discussion. 53. See Report of the UN Technical Team on the Malawi Referendum, note 8 above at para. 29. 54. Barendt, note 26 above at note 12. 55. Jakubowicz, note 29 above. 56. Ibid. at 52-53. 57. See Section 6.3 for further relevant discussion. 58. Barendt, note 26 above at note 13. 59. Wilson v. Independent Broadcasting Authority, 1979 SLT 279. 60. See Section 5.3 above for relevant discussion.
APPENDIX I Following are relevant texts from selected international human rights instruments regarding electoral rights and freedom of expression.
UNIVERSAL DECLARATION OF HUMAN RIGHTS Article 19 Everyone has the right to freedom of opinion and expression; this right includes freedom to hold opinions without interference and to seek, receive and impart information and ideas through any media and regardless of frontiers.
Article 21 1. Everyone has the right to take part in the government of his country, directly or through freely chosen representatives. 2. Everyone has the right to equal access to public service in his country. 3. The will of the people shall be the basis of the authority of government; this will shall be expressed in periodic and genuine elections which shall be by universal and equal suffrage and shall be held by secret vote or by equivalent free voting procedures.
INTERNATIONAL COVENANT ON CIVIL AND POLITICAL RIGHTS Article 1 1. All peoples have the right of self-determination. By virtue of that right they freely determine their political status and freely pursue their economic, social and cultural development. .... 3. The State Parties to the present Covenant ... shall promote the realization of the right of self-determination, and shall respect that right, in conformity with the provisions of the Charter of the United Nations.
Article 19 1. Everyone shall have the right to hold opinions without interference. 2. Everyone shall have the right to freedom of expression; this right shall include freedom to seek, receive and impart information and ideas of all kinds, regardless of frontiers, either orally, in writing or in print, in the form of art, or through any other media of his choice. 3. The exercise of the rights provided for in paragraph 2 of this article carries with it special duties and responsibilities. It may therefore be subject to certain restrictions, but these shall only be such as are provided by law and are necessary: (a) For respect of the rights or reputations of others; (b) For the protection of national security or of public order (ordre public), or of public health or morals. Article 25 Every citizen shall have the right and the opportunity, without any of the distinctions mentioned in Article 2 [distinctions of any kind, such as race, colour, sex, language, religion, political or other opinion, national or social origin, property, birth or other status] and without unreasonable restrictions: (a) To take part in the conduct of public affairs, directly or through freely chosen representatives; (b) To vote and to be elected at genuine periodic elections which shall be by universal and equal suffrage and shall be held by secret ballot, guaranteeing the free expression of the will of the electors; (c) To have access, on general terms of equality, to public service in his country.
CONVENTION ON THE ELIMINATION OF ALL FORMS OF DISCRIMINATION AGAINST WOMEN Article 7 State Parties shall take all appropriate measures to eliminate discrimination against women in the political and public life of the country and, in particular, shall ensure to women, on equal terms with men, the right: (a) To vote in all elections and public referenda and to be eligible for election to all publicly elected bodies....
CONVENTION ON THE POLITICAL RIGHTS OF WOMEN Article I Women shall be entitled to vote in all elections on equal terms with men, without any discrimination.
Article II Women shall be eligible for election to all publicly elected bodies, established by national law, on equal terms with men, without any discrimination.
INTERNATIONAL CONVENTION ON THE ELIMINATION OF ALL FORMS OF RACIAL DISCRIMINATION Article 5 In compliance with the fundamental obligations laid down in Article 2 of this Convention, States Parties undertake to prohibit and to eliminate racial discrimination in all its forms and to guarantee the right of everyone, without distinction as to race, colour, or national or ethnic origin, to equality before the law, notably in the enjoyment of the following rights: .... (c) Political rights, in particular the rights to participate in elections -- to vote and to stand for election -- on the basis of universal and equal suffrage, to take part in the Government as well as in the conduct of public affairs at any level and to have equal access to public service;
(d) Other civil rights, in particular:
.... (viii) The right to freedom of opinion and expression ... .
DECLARATION ON FUNDAMENTAL PRINCIPLES CONCERNING THE CONTRIBUTION OF THE MASS MEDIA TO STRENGTHENING PEACE AND INTERNATIONAL UNDERSTANDING, TO THE PROMOTION OF HUMAN RIGHTS AND TO COUNTERING RACISM, APARTHEID AND INCITEMENT TO WAR (Proclaimed by the General Conference of UNESCO at its Twentieth Session in Paris, 28 November 1978) Article 1 The exercise of freedom of opinion, expression and information recognized as an integral part of human rights and fundamental freedoms, is a vital factor in the strengthening of peace and international understanding.
Article 2 2. Access by the public to information should be guaranteed by the diversity of the sources and means of information available to it, thus enabling each individual to check the accuracy of facts and to appraise events objectively. To this end journalists must have the freedom to report and the fullest possible facilities of access to information. Similarly, it is important that the mass media be responsive to concerns of the peoples and individuals, thus promoting the participation of the public in the elaboration of information.
....
4. If the mass media are to be in a position to promote the principles of this Declaration in their activities, it is essential that journalists and other agents of the mass media, in their own country or abroad, be assured of protection guaranteeing them the best conditions for the exercise of their profession.
Article 11 For this Declaration to be fully effective it is necessary, with due respect for the legislative and administrative provisions and the other obligations of Member States, to guarantee the existence of favourable conditions for the operation of the mass media, in conformity with the provisions of the Universal Declaration of Human Rights and with the corresponding principles proclaimed in the International Covenant on Civil and Political Rights adopted by the General Assembly of the United Nations in 1966.
AFRICAN CHARTER ON HUMAN AND PEOPLES' RIGHTS Article 9 1. Every individual shall have the right to receive information.
2. Every individual shall have the right to express and disseminate his opinions within the law.
Article 13 1. Every citizen shall have the right to participate freely in the government of his country, either directly or through freely chosen representatives in accordance with the provisions of the law.
2. Every citizen shall have the right of equal access to the public service of his country.
.... Article 20 1. All peoples shall have the right to existence. They shall have the unquestionable and inalienable right to self-determination. They shall freely determine their political status and shall pursue their economic and social development according to the policy they have freely chosen. ...
AMERICAN DECLARATION OF THE RIGHTS AND DUTIES OF MAN Article 4 Every person has the right to freedom of investigation, of opinion, and of the expression and dissemination of ideas, by any medium whatsoever. Article 20 Every person having legal capacity is entitled to participate in the government of his country, directly or through his representatives, and to take part in popular elections, which shall be by secret ballot, and shall be honest, periodic and free.
Article 32 It is the duty of every person to vote in the popular elections of the country of which he is a national, when he is legally capable of doing so.
AMERICAN CONVENTION ON HUMAN RIGHTS Article 13 Freedom of Thought and Expression 1. Everyone has the right to freedom of thought and expression. This right includes freedom to seek, receive, and impart information and ideas of all kinds, regardless of frontiers, either orally, in writing, in print, in the form of art, or through any other medium of one's choice.
2. The exercise of the right provided for in the foregoing paragraph shall not be subject to prior censorship but shall be subject to subsequent imposition of liability, which shall be expressly established by law to the extent necessary to ensure: a) respect for the rights or reputations of others; or b) the protection of national security, public order, or public health or morals. 3. The right of expression may not be restricted by indirect methods or means, such as the abuse of government or private controls over newsprint, radio broadcasting frequencies, or equipment used in the dissemination of information, or by any other means tending to impede the communication and circulation of ideas and opinions. ...
Article 23 Right to Participate in Government 1. Every citizen shall enjoy the following rights and opportunities: a) to take part in the conduct of public affairs, directly or through freely chosen representatives; b) to vote and to be elected in genuine periodic elections, which shall be by universal and equal suffrage and by secret ballot that guarantees the free expression of the will of the voters; and c) to have access, under general conditions of equality, to the public service of his country. ....
EUROPEAN CONVENTION FOR THE PROTECTION OF HUMAN RIGHTS AND FUNDAMENTAL FREEDOMS Article 10 1. Everyone has the right to freedom of expression. This right shall include freedom to hold opinions and to receive and impart information and ideas without interference by public authority and regardless of frontiers. This Article shall not prevent States from requiring the licensing of broadcasting, television or cinema enterprises.
2. The exercise of these freedoms, since it carries with it duties and responsibilities, may be subject to such formalities, conditions, restrictions or penalties as are proscribed by law and are necessary in a democratic society, in the interests of national security, territorial integrity or public safety, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals, for the protection of the reputation or rights of others, for preventing the disclosure of information received in confidence, or for maintaining the authority and impartiality of the judiciary.
PROTOCOL (No. 1) TO THE EUROPEAN CONVENTION FOR THE PROTECTION OF HUMAN RIGHTS AND FUNDAMENTAL FREEDOMS Article 3 The High Contracting Parties undertake to hold free elections at reasonable intervals by secret ballot, under conditions which will ensure the free expression of the opinion of the people in the choice of the legislature. CONFERENCE ON SECURITY AND COOPERATION IN EUROPE (CSCE) DOCUMENT OF THE COPENHAGEN MEETING OF THE CONFERENCE ON THE HUMAN DIMENSION ....
The[] [participating States] recognize that pluralistic democracy and the rule of law are essential for ensuring respect for all human rights and fundamental freedoms, the development of human contacts and the resolution of other issues of a related humanitarian character. They therefore welcome the commitment expressed by all participating States to the ideals of democracy and political pluralism as well as their common determination to build democratic societies based on free elections and the rule of law ... . The participating States express their conviction that full respect for human rights and fundamental freedoms and the development of societies based on pluralistic democracy and the rule of law are prerequisites for progress in setting up the lasting order of peace, security, justice and co-operation that they seek to establish in Europe.... (5) They solemnly declare that among those elements of justice which are essential to the full expression of the inherent dignity and of the equal and inalienable rights of all human beings are the following: (5.1) - free elections that will be held at reasonable intervals by secret ballot or by equivalent free voting procedure, under conditions which ensure in practice the free expression of the opinion of the electors in the choice of their representatives;
.... (6) The participating States declare that the will of the people, freely and fairly expressed through periodic and genuine elections, is the basis of the authority and legitimacy of all government. The participating States will accordingly respect the right of their citizens to take part in the governing of their country, either directly or through representatives freely chosen by them through fair electoral processes ... . (7) To ensure that the will of the people serves as the basis of the authority of government, the participating States will (7.1) - hold free elections at reasonable intervals, as established by law;
.... (7.8) - provide that no legal or administrative obstacle stands in the way of unimpeded access to the media on a non-discriminatory basis for all political groupings and individuals wishing to participate in the electoral process;
.... (9) The participating States reaffirm that (9.1) - everyone will have the right to freedom of expression including the right to communication. This right will include freedom to hold opinions and to receive and impart information and ideas without interference by public authority and regardless of frontiers. The exercise of this right may be subject only to such restrictions as are prescribed by law and are consistent with international standards. In particular, no limitation will be imposed on access to, and use of, means of reproducing documents of any kind, while respecting, however, rights relating to intellectual property, including copyright ... .
MEDIA GUIDELINES FOR CAMBODIA, DRAFTED BY THE INFORMATION/EDUCATION DIVISION OF THE UNITED NATIONS TRANSITIONAL AUTHORITY IN CAMBODIA (UNTAC) [UNDER THE UNTAC MANDATE, SECTION D "ELECTIONS," PARAGRAPH 3(f): "ENSURING FAIR ACCESS TO THE MEDIA, INCLUDING PRESS, TELEVISION AND RADIO, FOR ALL POLITICAL PARTIES CONTESTING IN THE ELECTION," UN Doc. A/46/608 [ANNEX 1]; S/23177 [ANNEX 1] (30 October 1991)] .... 2. Cambodians should enjoy the benefits of freedom of expression and opinion through all media administered by existing administrative structures as well as other media. 4. An independent and free media should have a diversity of ownership, and it should promote and safeguard democracy, while opening opportunities and avenues for economic, social and cultural development. 7. In the exercise of its responsibilities under the Agreement, UNTAC will ensure "fair access to the media, including press, television and radio, for all parties contesting the election". That means UNTAC will assure all registered and/or provisionally registered political parties the freedom and security to publish, print and broadcast their views. 8. Media outlets should give parties, groups or individuals whose views have been misrepresented or maligned by a publication or broadcast the "right of response" in the same outlet. 9. UNTAC strongly encourages the various media to present a balance of views, to solicit a wide spectrum of opinion from the Cambodian community and to publish as much information as possible about the history, finances and platform of a political party or candidate. A democratic media seeks to publish views and counterviews at the same time, in order to address all aspects of an issue. When opposing ideas are contained in the same broadcast or article, a "response" may not be necessary. .... 11. The UNTAC Division of Information/Education will determine the specific implementation of fair access of political parties to radio and television. 12. UNTAC will encourage the development of a free and open media through a diversity of ownership of media outlets in Cambodia. 13. Existing administrative structures should facilitate the profusion of publications and broadcast stations by, for example, the processing without undue delay of any necessary applications for registration or assignment of broadcast frequencies. If an application has not received an answer within one month, UNTAC encourages the automatic approval of that application. 14. Existing administrative structures should not restrict distribution, sale or importation of broadcast or printed material, whether produced within or outside Cambodia, except material that incites hatred or offends public morals. 15. Recognizing that not all limits on free expression are purely political, UNTAC will assist the Cambodian media in identifying specific economic or technical barriers to free expression. UNTAC will assist in coordinating with the international community and a Cambodia Media Association to remove those obstacles where feasible. 16. In bona fide pursuit of their professional duties, journalists should have free access to records and documents of existing administrative structures. UNTAC will, however, restrict access to materials it deems essential to the security of Cambodia or to prevent the unwarranted invasion of personal privacy. 17. Media outlets may not harm the reputation or rights of individuals by publishing or broadcasting false material or allegations. In democracies, public figures, however, enjoy less stringent protection. Media outlets may not knowingly disregard the truth in publishing material about public figures. 18. Journalists should protect confidential sources of information.
SELECTED BIBLIOGRAPHY
BOOKS AND BOOKLETS ARTICLE 19, Press Law and Practice: A Comparative Study of Press Freedom in European and Other Democracies (London: 1993). ----- The ARTICLE 19 Freedom of Expression Handbook: International and Comparative Law, Standards and Procedures (London: 1993). ----- Media Monitoring in Malawi - Weekly Reports (weekly monitoring reports on broadcasting and intimidation in the April/May 1994 election campaign) ----- Freedom of Expression in Malawi: The Elections and the Need for Media Reform (July, 1994). Australian Senate Select Committee on Political Broadcasts and Disclosures, "Who Pays the Piper Calls the Tune" [a report of political advertising regulation in 19 countries], Report on The Political Broadcasts and Political Disclosures Bill 1991, Appendix 5 (Canberra: Nov. 1991). E Barendt, Broadcasting Law: A Study of Regulation in Europe and the United States (Oxford University Press, 1993). Council of Europe, Handbook for Observers of Elections (Strasbourg: 1992). Euromedia Research Group, The Media in Western Europe: The Euromedia Handbook, (London: Sage Publications, 1992). European Institute for the Media, The Political Content of Broadcasting, (Manchester: 1991). ----- (A Pragnell and I Gergely, eds), Freedom and Control: The Elements of Democratic Broadcasting Services, European Institute for the Media (Manchester: 1990). ----- (G K Roberts), Access to Political Broadcasting in the EEC, (Manchester: 1984). International Human Rights Law Group (L Garber), Guidelines for International Election Observing (Washington, DC: 1984). National Democratic Institute for International Affairs (L Garber and E Bjornlund, eds), The New Democratic Frontier: A Country by Country Report on Elections in Central and Eastern Europe (Washington, DC: National Democratic Institute for International Affairs, 1992). ----- Nation-Building: The UN and Namibia (Washington, DC: 1990).
ARTICLES, ESSAYS AND MONOGRAPHS British Broadcasting Corporation, "Opinion Polls During a General Election," BBC Editorial Policy Advice, Mar. 92(1) (BBC 1992). A E Boyle, "Political Broadcasting, Fairness and Administrative Law," Public Law 562 (1986). Commonwealth Secretariat, "Guidelines for the Establishment of Commonwealth Groups to Observe Elections in Member Countries" (1992). G H Fox, "The Right to Political Participation in International Law," 17 Yale Journal of International Law 539 (1992). T M Franck, "The Emerging Right to Democratic Governance," 86 The American Journal of International Law 46 (1992). L Garber, "A New Era of Peacemaking: United Nations and Election Monitoring," (National Democratic Institute for International Affairs, 1993). N Gorelick, "The Media: Building Confidence in the Electoral Process (January 1992)", in Evolving Role of Intergovernmental Organizations in Election Monitoring: A Training Seminar for the Organization of African Unity (African American Institute and National Democratic Institute for International Affairs, 1992). OAS Secretary General, "Observers' Guide: Observation of Electoral Process, Nicaragua, 1989-1990" (OAS, 1990). D Padilla & E Houppert, "International Election Observing: Enhancing the Principle of Free and Fair Elections," 7 Emory International Law Review 73 (1993). D Shelton, "Representative Democracy and Human Rights in the Western Hemisphere," 12 Human Rights Law Journal 353 (1991). H J Steiner, "Political Participation as a Human Right", 1 Harvard Human Rights Yearbook 77 (1988). D Webster & B Wenham, "Broadcasting and Election Coverage: Some Observations", Paper for Evolving Role of Intergovernmental Organizations in Election Monitoring: A Training Seminar for the Organization of African Unity (The African American Institute and the National Democratic Institute for International Affairs, 1992). Election Observation Handbook (ODIHR)The ODIHR Election Observation Handbook is found at: http://www.osce.org/odihr/documents/guidelines/election_handbook/index.htm
Table of contents
3. The OSCE commitments 4. The ODIHR conditions for effective election observation 5. The Observer Code of Conduct 6. The Needs Assessment Mission 7. The OSCE Special Co-ordinator 8. The Head of the ODIHR Election Observation Mission
8.2 Administration and Deployment Officer 8.3 Other Core Staff Members
b. Voter and Civic Education c. Voter Identification and Registration d. Registration of Candidates and Political Parties e. Election Boundaries f. Ballot Design and Security g. Special Voting Provisions h. Tabulation, Aggregation, and Verification Process i. Complaints and Review Process
b. Checklists c. Campaign Observations
b. Polling Station Activities c. Polling Station Questions d. Polling Station Observations e. Military Voting f. Voting in Hospitals and Prisons 12. Extended post-election phase: the Long-Term Observer
12.2. Complaints and Review Process 12.3. Closing Down the Mission
12.5. ODIHR Mission Archives 14. ODIHR post-election assistance in the implementation of recommendations 15. Annexes 1. INTRODUCTION In recent years, observation of elections and referenda has emerged as an important task in support of democratic transition and universal human rights. The expansion of election observation efforts is directly related to the corresponding global trend toward democratisation. The conduct of a transparent and open election process in accordance with established legislation is fundamental to a democratic society. The right of political participation is important not only for the immediate election process, but also presupposes adherence to other basic human rights such as the right to freedom of expression, movement, peaceful assembly and association. Election observation is therefore more than just a technical exercise, as it can contribute directly to the promotion and protection of universal human rights. Elections are a celebration of fundamental human rights. Observation can prevent violations of human rights associated with the election process through the very presence and visibility of observers, as the correctness of the election process itself is assessed. As the practice of sending election observer missions to assess elections has developed rapidly in the OSCE region, there has been a need to establish a more structured ODIHR election observation methodology. The ODIHR Election Observation Handbook addresses this need by outlining the general methodology of ODIHR election observation in addition to providing a set of practical guidelines for the conduct of an election observation mission. ODIHR's Mandate For Long-Term Election Observation As a result of the Budapest Summit in December 1994, the ODIHR's mandate is now more comprehensive and aims to achieve long-term observation of the election process. The ODIHR's enhanced mandate for long-term observation is the result of an increasing realisation that election observation is not a one-day event. An informed assessment of an election process cannot be made on the basis of election day observations only. The ODIHR has therefore expanded its activities towards the pursuit of longer-term observation of the election process, rather than limiting them to short-term observation on and around election day. This more complete approach requires a long-term observer presence in the country, through various stages of the election process necessary for a meaningful and democratic exercise. When evaluating an election process, observers must take into account the entire election cycle, from the media, the registration of voters and candidates, through the campaign, the final voting and counting stages, the public declaration of results, and the installment into office of those elected. As a consequence, the practical field-tasks of an ODIHR election observation mission can be divided into four distinct phases: the pre-election phase, the election day, the immediate post-election phase, and the extended post-election phase. Long-term observers cover all election phases, while the short-term observers mainly cover the election day and the immediate post-election phase. The objective of the long-term observation is to gain an in-depth knowledge of the various phases of an election cycle. The objective of the short-term observation is to meet the more "classical" duties of election observation, providing a broad presence throughout the country to assess the closing days of the campaign, election day and the vote count. The structure of the Handbook reflects this distinction and separate chapters address the roles of both the Long-Term Observer (LTO) and the Short-Term Observer (STO). The principal advantage of this dual approach is to elaborate the tasks of observers throughout the election process, while defining the distinct but complementary roles of both categories of observers. Co-operation between the ODIHR and other international bodies As the field of election observation has developed in the OSCE region, it has become increasingly clear that the various organizations involved in election observation should seek to send a consistent message as they assess the conduct of elections. At the same time it is recognized that international organizations can achieve more if they work together on follow-up to recommendations emerging from election observations. The Budapest Summit Declaration stresses the need for enhanced co-operation between the ODIHR and other international organizations. With these considerations in mind, a Co-operation Agreement was signed in September 1997 between the OSCE Parliamentary Assembly (OSCE PA) and the ODIHR. The Agreement defines procedures for enhanced co-operation between the OSCE PA and the ODIHR in the following aspects of election observation missions:
2. THE UNIVERSAL PRINCIPLES The Universal Declaration of Human Rights, adopted unanimously by the United Nations General Assembly in 1948, recognises the integral role that transparent and open elections play in ensuring the fundamental and universal right to democratic participatory government. All election observers, regardless of their own nation's political system and election process, are bound together in their task by the Universal Declaration of Human Rights. The Universal Declaration of Human Rights, Article 21: 1. Everyone has the right to take part in the government of his/her country, directly or through freely chosen representatives. 2. Everyone has the right of equal access to public service in his country. 3. The will of the people shall be the basis of the authority of government; this will shall be expressed in periodic and genuine elections which shall be by universal and equal suffrage and shall be held by secret ballot or by equivalent free voting procedures. The role that periodic, free and genuine elections play in ensuring respect for political rights is also enshrined in the International Covenant on Civil and Political Rights and the European Convention for the Protection of Human Rights. 3. THE OSCE COMMITMENTS The OSCE commitments, agreed upon in Copenhagen at the second meeting of the Conference on the Human Dimension in 1990, also emphasise the central role of elections in securing the citizen's right to participate in the government of his or her country. All observers should be familiar with the OSCE election-related commitments (see Annex A). In addition, the Copenhagen Document states that the presence of observers, both foreign and domestic, can enhance the integrity of the electoral process. Election observation has thus become accepted as an effective and invaluable service that is provided among OSCE participating States to promote and strengthen democratic governance. As such, participating States invite observers from any other OSCE participating State to observe the course of their respective election proceedings. Observers are asked to assess elections for their compliance with the OSCE commitments. The OSCE commitments should be clearly reflected in the legal framework for the election, including the Constitution and the statutory provisions (election law, political party law, media law, criminal code, rules of procedure). The ODIHR would not be inclined to observe an election in which the OSCE commitments are not clearly reflected in the governing legislation and regulations. The legal framework should be drafted in an open and inclusive manner, in order to secure broad confidence among the competing political parties, candidates and voters. Significant changes in the legislative framework, that are introduced shortly before the election and are repeated from election to election, can create an unstable and unpredictable environment in which political parties compete for election. The OSCE commitments can be summed up in seven key words central to democratic tradition: Universal, Equal, Fair, Secret, Free, Transparent, and Accountable. The principle of universality is understood to secure access to an effective, impartial, and non-discriminatory registration procedure for both voters and candidates alike. Citizens who have reached a qualifying age and meet the criteria for registration should be given the right to vote. The principle of equality requires that one's vote be given equivalent weight to that of the other voters in order to ensure equal representation. Under the majority voting system it requires that the size of the electorate among constituencies should not vary by more than approximately ten percent (10%). Under the proportional representation system, the size of the electorate may vary but the number of representatives for each district should be proportional to the size of the electorate. Voters should have equal and effective access to polling stations. The principle of fairness should ideally assure a level playing field for all participants in the election process, but at a minimum it should ensure the voter's exposure to basic information about all the contestants in the election and the fundamental issues that they represent. The principle of secrecy can only be assured if the voter casts the ballot alone, in the privacy of a secure voting booth, and in a manner that the marked ballot cannot be viewed before it is deposited in the ballot box. The principle of freedom should ensure a citizen's ability to cast his/her ballot free from intimidation and secure in the knowledge that his/her rights of freedom of expression, freedom of association, and freedom of assembly will be upheld throughout the entire election process. The principle of transparency requires that the election be carried out according to due process of the law, and according to legal ground rules that are established in an inclusive and open manner. A transparent process limits the possibility for election fraud, and thus the vote count should be visible and verifiable from the level of the polling station, to any intermediate levels of the election administration, and finally to the national election authority. The principle of accountability requires that those elected are duly installed in office and recognise their accountability to the electorate. 4. THE ODIHR CONDITIONS FOR EFFECTIVE ELECTION OBSERVATION In accordance with the mandate given to the ODIHR for long-term observation, it is the responsibility of the participating States to notify the ODIHR at least three months in advance of an election. In the absence of a timely notification, the ODIHR may not be able to respond positively to an invitation to observe. The ODIHR does not subscribe to the view that the mere presence of observers adds legitimacy to an election process. It is the observers' methodology and the resulting conclusions that will form the basis of opinion on the election. In order to make this assessment, the ODIHR expects assurances from the inviting government, according to accepted international standards, that the ODIHR election observation mission will be able to carry out its duties, and specifically to:
5. THE OBSERVER CODE OF CONDUCT Listed below are some general principles and rules, which all observers are required to follow:
6. THE NEEDS ASSESSMENT MISSION In order to prepare for a long-term observation, a needs assessment mission will normally be initiated several months before an election. The needs assessment mission will be conducted by the ODIHR Election Advisor and, if already identified, with the presence of the designated Head of the ODIHR Election Observation Mission, the Deputy Head of the ODIHR Election Observation Mission and the Administration and Deployment Officer. In addition, an OSCE PA representative may take part in such missions. The first objective of the needs assessment mission is to ascertain whether the legal framework governing the election process is in line with the OSCE commitments. Any previous ODIHR election observation or OSCE PA reports on the country concerned should be considered, including progress made on the recommendations. Such missions will also assess the extent, needs and context of the observation and should serve to establish an early dialogue with the national electoral authorities and other institutions involved in the election process. 7. THE OSCE SPECIAL CO-ORDINATOR The OSCE Chairman-in-Office may designate a political figure as a special Co-ordinator to lead the short-term OSCE observation mission. This political figure should normally be the President of the OSCE PA or an OSCE PA senior official recommended by the OSCE PA in consultation with the Chairman-in Office. The Special Co-ordinator will work closely with the Head of the ODIHR Election Observation Mission and they will jointly deliver the preliminary post-election statement at a press conference organized shortly after the election. 8. THE HEAD OF THE ODIHR ELECTION OBSERVATION MISSION A Head of the ODIHR Election Observation Mission will be designated to represent the ODIHR and to support the activities of long- and short-term observers. He/she will conduct an on-going assessment throughout the observation as to whether the conditions for effective observation are being respected by the host government. Likewise, the Head of the ODIHR Election Observation Mission will be responsible for ensuring that the ODIHR Observer Code of Conduct is honoured by all observers. The Head of the ODIHR Election Observation Mission will work closely with the OSCE Special Co-ordinator on the short-term observation and Preliminary Statement. The responsibilities of the Head of the ODIHR Election Observation Mission will be carried out under the direct supervision of the ODIHR Election Section/Warsaw. The Head of the mission will travel to and from the post via Warsaw for briefing and de-briefing. He/she will liaise with the ODIHR/Warsaw regularly throughout the observation and will submit weekly update reports to the ODIHR Election Section on all matters, including continuing progress with the implementation of previous recommendations. The Head of the ODIHR Election Observation Mission will also consult with OSCE participating State embassies on site and with the OSCE mission of long duration, if such a mission is established in the respective country. The ODIHR's principal counterpart within the host country is the electoral commission or the authority designated to administer the election (hereafter called National Election Administration). The Head of the ODIHR Election Observation Mission will establish regular contact with the relevant election authorities and set-up a temporary office in the capital city. The Head of the ODIHR Election Observation Mission will also maintain regular contact at the national level with relevant ministries, political parties, non-governmental organizations (including any domestic monitors and human rights groups), other relevant civic associations, the media and national minorities (if relevant). The information collected should be documented with the permission of the source, and may later be incorporated into the final report. The Head of the ODIHR Election Observation Mission will issue a short press statement upon arrival in the country offering a brief description of the ODIHR long-term election observation mandate, and providing contact information. The Head of the mission will always stress the impartiality of the observer mission, and its willingness to receive comments about the electoral process or other human rights issues relating to the electoral process. The Head of the ODIHR Election Observation Mission will support the activity of international observers by providing:
8.1. Deputy Head of the ODIHR Election Observation Mission The Deputy Head of the ODIHR Election Observation Mission will assist the Head of the ODIHR Election Observation Mission in all the above-mentioned duties throughout the mission and represent the Head of the mission in his/her absence. A primary responsibility of the Deputy Head will be to maintain regular contact with longterm observers (LTOs) posted in the regions, to receive and analyse their reports, and to provide this information to the Head of the ODIHR Election Observation Mission. The Deputy Head of the mission should travel to and from the post via Warsaw for briefing and de-briefing. 8.2. Administration and Deployment Officer The Administration and Deployment Officer is specially designated to assist the Head of the ODIHR Election Observation Mission with all issues related to administration of the observation mission including financial management, and in the development of the deployment plan for longterm observers (LTOs) and shortterm observers (STOs). The Administration and Deployment Officer should travel to and from post via Warsaw for briefing and de-briefing and collection of equipment. 8.3. Other Core Staff Members The ODIHR may also designate, as core staff members, the following experts to address specific issues regarding the functioning of an election observation mission on-site:
9. THE PRE-ELECTION PHASE: THE LONG-TERM OBSERVER Election observation is not a one-day event. The electoral process has to be seen as a film rather than an instant photo. Observers must take into account the various stages of the election cycle, from the registration of voters and the commencement of the campaign, to the final voting, counting and verification procedures, the processing of complaints and the resolution of disputes. In order to fulfil the ODIHR's commitment to long-term election observation, a core group of LTOs is requested from the participating States for a period of approximately two months prior to the election. The role of the LTO is to acquire first hand knowledge about the effectiveness and impartiality of the pre-election administration; the implementation of the election law and regulations; the nature of the campaign; and the political environment prior to voting day. LTOs are then responsible for assisting short-term observers (STOs) to place election day observations within an informed context. LTOs should monitor any discrimination in law or in fact during each stage of the election cycle, including during voter education and voter registration. In particular, LTOs monitor discrimination against minorities or women, such as exclusion or marginalisation in voter education programmes and under-representation in election administration bodies. LTOs should be prepared to arrive on a specified date for a briefing by the Head of the ODIHR Election Observation Mission. The briefing should cover the following points:
After receiving their accreditation, LTOs will be dispatched in teams of two to selected posts throughout the country. LTOs will submit interim reports based on their findings which will then be used to brief STOs and contribute to the final election report. LTOs are expected to attend periodic meetings that may be called by the Head of the ODIHR Election Observation Mission during the course of the observation. Without intervening in the election process in any manner, the LTOs will be responsible for maintaining contact with regional and local election and government authorities, political parties, non-governmental organizations (including any domestic monitors and human rights groups), other relevant civic associations, the media and national minorities (if relevant). LTOs should observe the following aspects of the pre-election cycle: 1) Election Administration:
2) Election campaign:
9.1. Election Administration a. The National Election Administration: Composition, Human Resources and Training, Material Resources Composition of the National Election Administration A National Election Administration, such as a Central Election Commission (CEC) or an equivalent body, is usually assigned to administer an election. Occasionally the judiciary may oversee the election process. Whichever body is constituted to administer the election, its work should be independent, impartial, and transparent. The administering body should be independent and immune from politically motivated manipulation. Its independence could be assisted if composed of well-known, respected, neutral and experienced individuals. It should be able to implement the election legislation and regulations without any undue interference, intimidation or impediment to its duty. Alternatively, the administering body could be made up of a balance of political party representatives appointed by their respective parties. The balance of clearly identified party representatives is intended to serve as a check on the system, through multi-party representatives, with equal representation at all levels of the election administration. If political party representatives constitute the election commissions, they should be prohibited from campaigning. They should not be subject to removal by their party based on their decisions concerning the election administration. It is preferable if the administering body is a permanent body, or at least with a standing executive committee. If it is not a permanent body, its independence can be further guaranteed if the members have a fixed tenure and the right of return to their previous employment. If a judicial body is charged with administering the elections, its independence must be assured through transparent proceedings. Judicial appointees should be immune from the authority of those standing for office. It is imperative for the administering body to act impartially. It must enforce the rights of freedom of expression, association, assembly, non-discrimination and due process of the law. Any partial treatment or abuse of authority may pose serious threats to an election's legitimacy. The transparency of the election administration can be greatly enhanced, contributing to public confidence in the system, when meetings of the National Election Administration are open, and when there are recorded minutes of each meeting. Various ministries, other central public administration bodies, prefects or other government representatives at district level, local council mayors and town hall staff may be directed to support the National Election Administration by carrying out the administrative and logistic operations of preparing for and conducting the elections. They may have responsibility for preparing and distributing the electoral registers, ballot papers, ballot boxes, polling booths, official stamps and all other required material, as well as determining the arrangements for storage, distribution and security. Observers should be informed of the role of all relevant ministries and local authorities in organising the election process. Human Resources and Training Adequate human resources, and specialised skills, are required to implement an election. Long-term observers should note what instructions have been issued to election officers, and if electoral officers are familiar with the tasks to be carried out on election day. Long-term observers should assess whether election commission members have received standardised training at all levels of the election administration. Such training should also be available to members of commissions appointed by political parties. LTOs should observe such training sessions for election officials whenever possible. Material Resources of the National Election Administration The independence of the election administration body is further guaranteed by a transparent, sufficient and independent budget provided from government resources. Long-term observers should establish whether the election administration has a realistic understanding of and adequate means to meet the material requirements for an efficient process:
b. Voter and Civic Education Observers should assess the extent and effectiveness of voter and civic education. Sufficient voter and civic education is needed to ensure that participants in the electoral process are fully informed of their rights and responsibilities as voters. These efforts can also generate knowledge and interest about the election process and build a climate for open debate. Voter education is focused on the particular election and should inform voters of when, how and where to vote. It is therefore essential that this information is provided in a timely manner, allowing voters sufficient time to make use of the information. Civic education is a longer term process of educating citizens in the fundamentals of democratic society and civic responsibility. It may focus on the choices available to the voter and the significance of these choices within the respective political system. While political parties and civic organizations may contribute to voter and civic education efforts, it is ultimately the responsibility of the government and the election authorities to ensure that voters receive objective and impartial information. It should be provided to all eligible voters, including traditionally disenfranchised segments of the population (e.g. minorities). Problems that can arise: Information about the election process may be received too late, information issued by the government could be biased e.g. "information bulletins" showing a ballot paper filled in favour of a contestant, certain groups may not receive or understand information. c. Voter Identification and Registration The right to vote must be given to all citizens of the country on equal terms, provided they have reached a qualifying age. A national voter register is a public document that establishes the nation-wide list of all eligible voters according to the maxim "one person, one vote". Registration procedures and facilities should be readily accessible to the electorate. The voters list should therefore be posted well in advance of the election to permit complaints about incorrect inclusions or exclusions. There should be legal provisions governing the method of registration, registration timetable, qualification and disqualification in respect of nationality, age and abode, temporary absence, means of identification, registration form, format of the register, publication of a draft register, procedure for claims and appeals, publication of a final register, and availability and right to inspect registers. It is important that the implementation of the registration process be evaluated, to ensure that no unreasonable restrictions are placed on voter registration. Unreasonable restrictions are those based on race, gender, religion, ethnic origin, past political affiliations, language, literacy, property, or ability to pay a registration fee. Reasonable restrictions may include factors such as residence, citizenship, persons in legal detention, and those considered mentally incapacitated by the courts. In relation to these factors, persons may be barred in some countries from exercising the right to vote without the violation of universal principles. However, in regards to citizenship, those who have lived in the country as de facto citizens for a reasonable number of years should be given a fair chance to register to vote. The voter registration process is best assured by a permanent, well maintained and regularly updated national voter register. One comprehensive, computerised list can also assist the authorities in verifying the accuracy of the lists, thereby enhancing the integrity of the voter register. However, some countries may not have the capacity to generate a computerised voter register. Methods of registration, therefore, may vary from country to country depending on local circumstances. Each method requires a prescribed procedure for identifying and registering all qualified persons. It may be necessary to conduct a house to house, person to person canvass with completion of registration forms at the household. Persons may be required to attend a registration centre in their locality in order to have their names included on a register. A register may be generated from existing records such as census registration or other national registry details. Large scale emigration and internal migration or displacement can cause significant population shifts between elections. The difficulty of identifying and registering large numbers of voters who have moved is a substantial technical undertaking. Voters have to be crossed off lists according to their previous residence and added to lists in their new place of residence. Safeguards should exist to avoid multiple registration. If the voters receive special voter cards, there must be adequate security to avoid duplication or counterfeiting of the cards. Any system where special certificates can be issued on election day to enable eligible voters whose names do not appear on the voter register certainly broadens the possibility of voters to cast their ballot. But this is also a system that can be open to abuse. On such occasions when certificates are used, observers should ask voters where they were issued and who issued them. To avoid multiple voting, voters can also have their identification certificates stamped, particularly if there is no voter register. [Note. In some instances, a formal voter register may not exist, and voting may be allowed on the basis of a citizens' register. In such cases, the citizens' register should be equally well maintained and accessible. In exceptional cases there may be no formal registration, with voters being required to establish their identity and eligibility at the polling station on polling day. In these cases, special arrangements should be considered, such as the use of indelible ink, to guard against multiple voting.] d. Registration of Candidates and Political Parties Commitment 7.5 of the Copenhagen Document of 1990 guarantees the right of citizens to seek political or public office, individually or as representatives of political parties or organizations, without discrimination. Any arbitrary or discriminatory application of the law for the purpose of undermining certain political forces, contravenes the OSCE commitments. The same general principles underlying the right to vote apply for the right to be a candidate. All political forces and movements should therefore be able to nominate candidates on equal terms, and not be limited for reasons of race, gender, language, religion, political affiliation, ethnic or national origin, or economic status. Reasonable restrictions for persons wishing to become candidates may include a residency requirement in the country for a certain period of time before the elections, minimum support among voters, or having reached a higher age than the minimum voting age. The registration requirements should be clear and predictable, and not involve potentially discriminatory demands such as excessive deposits or an unreasonable number of names on registration petitions. A right of appeal must exist for the refusal of registration to a party or candidate. Problems that can arise: undue suspension of parties or candidates, inconsistent application of the law with respect to the registration of candidates, provisions in the election law that have the effect of discriminating against certain groups. e. Election Boundaries According to the OSCE commitments, all votes should carry the same weight to ensure equal representation. This means that each elected representative represents a similar number of registered electors. For example, in a majority voting system, the size of the electorate should not vary by more than approximately ten percent (10%) from constituency to constituency. Under the proportional representation system, the size of the electorate may vary but the number of representatives for each district should be proportional to the size of the electorate. The election law should provide detailed and uniform criteria for the drawing of electoral district lines, specifying considerations such as the number of voting population per district and natural, administrative and historical continuity of boundaries. The boundaries must be drawn in a transparent manner, and ideally by a non-partisan commission of experts assigned for this purpose. Otherwise it may be difficult to determine if the boundaries are elaborated on the principle of political neutrality, or in a selective, discriminatory and biased manner. f. Ballot Design and Security The complexity or simplicity of the ballot directly affects the efficiency of the voting process. The ballots should be easy to fill out for the voter. In order to safeguard the ballot, each of them should bear an official stamp specific to the polling station and/or the signature of an authorised person/s in the polling station. The Head of the ODIHR Election Observation Mission and the LTOs should determine who printed the ballots, where and how they were stored and distributed to the different regions, and at what time this was done prior to the elections. Where envelopes are used to authenticate a vote, similar observation should be carried out to ensure their security. Problems that can arise: In multilingual societies, observers should note whether the election administration has made an effort to facilitate voting of those citizens who may not speak the language of the majority. g. Special Voting Provisions In cases where voting is permitted by mobile ballot boxes and absentee voting, or in military barracks, prisons and hospitals, such special voting procedures should be closely observed. Mobile Ballot Boxes and Absentee Voting Providing mobile ballot boxes and absentee voting broadens the participation of the electorate. However, these are provisions that can be open to abuse and therefore can jeopardise confidence in the election process. LTOs should closely observe and understand such provisions, i.e. to which constituencies will absentee ballots be allocated. Although restrictions on these provisions may compromise the right to vote for part of the electorate, legislators may be convinced to accept such limitations as a necessary step to increase overall public confidence in the election process. Voting in Military Barracks, Prisons and Hospitals In such cases where voting is permitted in military barracks, prisons and hospitals:
h. Tabulation, Aggregation, and Verification Process Before an election, the National Election Administration should explain the counting, reporting and transportation process to the electorate, parties and the media. They should describe the process openly, ensuring the transparency of the system, and give preliminary results according to a specific schedule. LTOs should assess this process, and ensure that it is conceived in a transparent manner. The counting process should be transparent and easily verifiable. Candidates' proxies or agents, domestic and international observers, and the media should have the right to observe the whole vote count including, where applicable, the tabulation of votes. Candidate proxies or agents, domestic and international observers, and the media should all have the right to receive copies of the official results of each polling station (or "protocols") which should also be made available to the general public by posting in a public place. The process of aggregating results should be open to inspection, from polling station level to regional authorities and/or to the National Election Administration, and documented in relevant laws and protocols. Transportation of the ballots should be transparent and secure. If authorities transmit the results by computer, then observers should have access to the process and be allowed to monitor it. i. Complaints and Review Process The right to appeal to an independent, impartial national legal body must be ensured for all involved parties in the electoral process. A complaints and appeals procedure should be established as a review mechanism, which can serve as the final arbiter of disputes. Observers should pay particular attention to the selection and composition of the review authority, its terms of tenure and its institutional autonomy, as the integrity of the election process can only be upheld if the review mechanism is independent and impartial. Complaints concerning the election process that are submitted by candidates or voters alike, must be dealt with equitably and according to due process of law. Procedures and deadlines should be clearly enumerated in the election code. There must also be accessible and adequate facilities for filing complaints with the judicial authorities nominated for this purpose by the electoral law. Response should be provided in a timely manner, and all rulings should be recorded and made public. The complaints that are registered during the campaigning process can serve as indicators of the issues that should be further investigated by the LTOs. Problems that can arise: "shelving" of complaints until after the elections, failure of a representative of the National Election Administration to turn up at the court hearing, lack of transparency in the rules of procedure, or insufficient and misleading information given to potential applicants. 9.2. The Election Campaign a. The Political Campaign The OSCE commitments require political campaigning to be conducted in an environment that assures freedom of expression, assembly and association. These rights must be safeguarded at all times, to allow political organising and campaigning, and to inform citizens about the candidates and issues. Adequate security measures must be provided, but not in a manner that compromises the above-mentioned commitments. The government is responsible for ensuring that the ground rules for the campaign enjoy broad support from the contestants and effectively comply with the regulations. The contestants may adopt a Code of Conduct to ensure responsible behaviour, and should not use any means of violence or intimidation to further their cause. Candidates must have the freedom to convey their programmes to the voters without disruption of campaign meetings, and with no geographic infringement imposed by government "no-go areas." There must be a well defined process for issuing permits for conducting public rallies, political meetings, and fund raising activities. There must be judicial recourse in the case of unreasonable delays or refusal in granting such requests. The observers should note the availability of venues for rallies, access of all candidates and parties to places and audiences of their choice, distribution of campaign materials, and the effective freedom of assembly, association and expression for all competing political forces. Particular attention should be paid to the use of intimidation or violence to inhibit campaigning. b. Campaign Resources An effective campaign needs sufficient financing. Campaign costs can include salaries, transportation, office expenses, the purchase of space in print and electronic media, and the printing and distribution of campaign materials. While it is understood that elections do not always take place on a completely level playing field, an equitable and unbiased formula should be agreed upon to ensure some financing to all contestants. This may be regulated by the election law or separate legislation dealing with public financing if these funds are to be provided by the State. It is the responsibility of the government not to abuse State resources, both human and material, in support of the ruling party?s or parties? own candidates. For example, government vehicles, office space and telecommunications should not be used for partisan purposes unless equal access can be provided to the other contestants. Time is also an important resource for a meaningful election campaign. The duration of the campaign must provide enough time for the contestants to convey their policies to the electorate. The right to freedom of expression, association and assembly, if not previously secured on a permanent basis, must be ensured in sufficient time to allow effective political organization and campaigning. Observers must ultimately consider whether any disparity of resources between the contestants meant that voters were not well informed about their available choices and whether this substantially affected the outcome of the election. Problems that can arise: rules on campaign financing which obstruct efficient campaigning. c. Media The OSCE commitments call for unimpeded access to the media on a non-discriminatory basis. The very basis of democratic governance requires that the electorate be able to make informed choices. This demands that all contesting points of view be fairly and equitably communicated, particularly in the media financed from public funds. State sponsored broadcasters indeed carry a special responsibility for providing balanced coverage of the election campaign. In this respect, government regulation of the media is of crucial importance to a meaningful election campaign. While larger and better financed parties and candidates may be able to purchase more media time or space, an equitable formula should be reached to permit all contestants reasonable access to print and electronic media. This may require the donation of State media time/space or some formula for public financing. However, editorial coverage is also important to an election campaign, and consideration should be given as to whether editors cover the campaign from an independent perspective covering all issues and events. Additionally, while the incumbent may get media coverage concerning State affairs, campaign events should not be confused with issues of State. This should be taken into account when evaluating the media by its degree of independence in informing the electorate about the candidates and issues. The media should be assured by the government of:
While long term observers should pay attention to the media, it may be necessary to co-operate with specialised agencies in order to have a precise and scientific analysis of the media. Problems that can arise: defamation of candidates by State-owned media, exclusion of particular parties or candidates from State-owned media coverage or coverage only at times of low penetration, intimidation or harassing of media in the context of the elections, manipulation of paper and ink supplies, interference with distribution networks for printed media. d. Conduct of Security Forces Throughout the campaign and voting process, security forces have a duty both to prevent intimidation of voters and candidates by others, and not to intimidate themselves. Intimidation can have an insidious effect on candidates and voters alike, particularly when perpetrated by security forces. While intimidation may be difficult to quantify, widespread trends in intimidation, particularly by security forces, become readily apparent. 10. ELECTION PHASE: THE LONG- AND SHORT-TERM OBSERVER Shortterm observers (STOs) normally arrive shortly before election day, and are deployed to provide a broad presence throughout the country on election day. The election phase can be broken down into three stages: the closing days of the campaign; election day; the vote count and tabulation of results. 10.1. Closing Days of the Campaign a. The Briefing It is particularly important that the observer is well informed about the electoral process. The observer needs to be informed on the procedural and legal aspects of the election, in addition to the political and social context within which the election is being organised. Prior to deployment, the Head of the ODIHR Election Observation Mission will therefore organise a briefing, which will cover the following issues:
Information to be provided will include a translated copy of the national election law and relevant regulations, general logistical information and emergency contact numbers, map of the country delineating constituencies, the ODIHR Election Observation Handbook and checklists. An additional briefing may be organised for Parliamentary delegations wishing to cooperate with the ODIHR election observation mission. In particular, the ODIHR will assist the OSCE PA with such a briefing, if requested. b. Checklists The main method of analysis for an ODIHR election observation is both qualitative and quantitative. For statistical analysis, observers will be asked to fill in standard forms to be adapted as required on a countrybycountry basis (see annex B). Completing the forms in polling stations provides a basis of analysis of election day and serves as an aide memoir for the observers. Although a quantitative analysis may not always be possible given that the total number of polling stations visited may be too limited, checklists do ensure that all aspects of the election day process are monitored and reported. A quantitative analysis may be possible whenever the basis of analysis is drawn from at least 500 polling station forms and from a representative sample of the polling stations throughout the country. c. Campaign Observations STOs are often in the country in time to observe the closing days of the campaign. Preelection questions should include:
Observers should be encouraged to observe campaign meetings and rallies on site and through media reporting. In reference to the code of conduct, observers may not speak at campaign events or make any public comments. Observers should not display any partisan symbols or banners. Observers must always carry their official accreditation. 10.2. Election Day a. Deployment The Head of the ODIHR Election Observation Mission will offer a deployment plan developed in cooperation with the OSCE PA delegation, other international observation groups and local embassies. The deployment is intended to avoid duplication of observer efforts, and to ensure that teams of observers cover a representative sample of the country on election day. The deployment plan should ensure a balanced sample, covering both urban, rural, and socially diverse areas. The deployment plan should also ensure that some observers are designated to visit regional election commissions. In instances where voting is conducted in military barracks, prisons or hospitals, the deployment plan should also ensure coverage of these special voting sites. Observers should be deployed in teams of two persons. Depending on geographic conditions and on what is found at polling stations, a team of observers may visit between 10 20 polling stations during the day. Observers should be reminded that election observation is not a race to visit the greatest number of polling stations, and sometimes it can be equally beneficial to visit fewer polling stations for a longer period of time. b. Polling Station Activities The basic aim of observing the elections at the polling station level is to verify whether voting and counting is implemented in an orderly manner and in accordance with the electoral procedures. When arriving at the polling station, the observers should show their accreditation to the Chairman of the Polling Station Commission and an effort should be made to ensure that the purpose of the mission is well understood by the officials. Customarily, observers arrive at a polling station prior to the official opening to observe the opening procedures. This will allow observers to examine ballot boxes before they are sealed, and to see if polling is beginning on schedule. Observers should be aware of any unusual tension that exists upon entering the polling station. It may be those first few minutes that are crucial for an immediate and realistic impression of the situation in a polling station. However, more time may be required to assess the situation, and observers should certainly plan on spending at least thirty minutes in each polling station visited. At the close of the polls, observers should be present to ascertain that the procedures for closing are followed and they should stay to observe the count. Observers should refrain from giving advice unless requested to do so by local officials, and even then should be very careful not to exceed their competence. They may draw problems to the attention of local officials, allowing these officials to address any problem themselves. Observers should record all irregularities. The debriefing will eventually disclose whether such irregularities represent recurring patterns or if they are isolated events. If there are concerns about serious irregularities in a particular polling station, observers may wish to spend more time there to see if problems are addressed, or consider returning later in the day. In the event of serious irregularities, observers should bring them to the attention of a superior election commission. Observers should recognise that some mistakes made by election officials may be because of inexperience rather than due to any deliberate intention to compromise the integrity of the process. c. Polling Station Questions There are three groups of persons that observers should speak with at the polling station. These include the polling station officials, voters, and if present domestic observers (party affiliated, candidate affiliated, and nonpartisan). All opinions should be considered as long as their credibility is assured. Observers should remember that some persons may try to manipulate information given to observers for their own purposes, and observers should use their judgement in ascertaining a balanced assessment of a situation. Observers should speak to a crosssection of people from each group wherever possible. The Polling Station Officials Observers should confirm that all persons working as election officials or handling ballots are duly appointed members of the polling commission. Relevant enquiries to address to members of the polling commission may include:
Voters Observers should talk to voters to judge their mood and confidence in the process. For example, when perfect conditions for a secret ballot do not exist, an observer should consider whether the voter believes that his or her vote is secret. Were voters well informed about their choices and familiar with the voting procedures Domestic Observers Commitment 8 of the Copenhagen Document supports the presence of domestic observers in the polling stations. Domestic observers include party affiliated observers, candidate representatives, or nonpartisan civic observers and all should be permitted access to polling stations and all stages of the process. It is important to note that the ODIHR election observation mission will organise its activities fully independently from domestic observer groups in order to safeguard the clearly separate roles reserved to the two groups of observers within the electoral process. International observers should note whether domestic observers are present at the polling stations, and whether they have been restricted or hindered in any way from carrying out their observation duties. Their comments may offer additional insights into the voting environment at the polling station and the performance of the Polling Station Commission. Discussions with voters and domestic observers should be in confidence and with discretion, beyond the sight of the election authorities if necessary. d. Polling Station Observations Observers should note the following observations and record them by fillingin the checklists provided by the Head of the ODIHR Election Observation Mission:
Problems that can arise: restricting the right of eligible voters to cast a ballot, demanding unnecessary forms of identification, incorrectly telling voters they must vote in another location, telling potential voters that they have already cast a ballot, family voting, proxy voting (unless specified by law), multiple voting and ballot stuffing, unscreened voting booth, unsealed ballot box, campaign material and political party propaganda in the polling station, presence of military or security forces (unless accounted for in the election law), failure to check the voter's identity, unregulated use of mobile ballot box, eligible voters who have not been registered, absence of necessary voting materials, excessive delays in administering the polling, intimidation. e. Military Voting The military voting process should be followed by some observers, as soldiers who vote can be vulnerable to intimidation, particularly when they are required to vote in barracks. For example, troops may be required to vote in front of their officers, and in some cases officers may even instruct their troops on how to vote. f. Voting in Hospitals and Prisons In some countries, voting is permitted in hospitals and prisons. Where this is the case, some observers should be assigned to visit these special polling stations as well. Hospital patients and prisoners also constitute a segment of the electorate that may be particularly vulnerable to intimidation. 10.3. The Count a. Vote Count Observations Accredited observers are entitled to observe the count. Although observers are normally fatigued by the time the vote count begins, this is a crucial stage in the election and should be observed to the end. This provides the opportunity to spot check whether ballots are counted accurately, reflecting the choices expressed by the voters. The first stage in the vote count should be organised in the polling stations. Any counting system in which the ballots are not counted in the polling station but transported to a central counting location produces significant extra problems of visibility and verification. An observer team should accompany any transportation of ballot boxes. The results should be made available at the polling station level, and should be freely available for record. The transparency of the process is enhanced when all party and candidate representatives sign and are given copies of the result sheets, or "protocol". Nonpartisan domestic observers should also be able to get a copy of the results in the polling stations. The tabulation of results should be verifiable and transparent at all levels of the election administration. This is applicable both in the polling station and as the results are aggregated at each level of the election administration. The results from particular polling stations constitute a sample of verified results that can be matched at district or regional level, and later with the overall published results. The results from polling stations can be checked one by one against the official tabulation. This is a process that should also be encouraged for domestic observers and party agents. Findings and results can be documented with the assistance of checklist forms and with copies of the protocols with results. It is important for observers to note the response to the following questions:
b. Levels of Vote Count The results of the polling station count are normally transmitted to a regional election commission, where the regional results are aggregated and transmitted to the national level. Observers should make sure that they have fully understood the manner for transporting and calculating the results and that the calculation is verifiable from the polling station to the national level. Observation of the vote count at each level of the election administration is essential, from the polling station, to regional election commission, and finally to the National Election Administration. Observers should maintain a presence at each vote tabulation level, working a shift system or by deployment of teams specifically assigned for this purpose. In some cases electoral authorities may use computers or email to transmit results. In order to ensure transparency of the tabulation exercise, the software shall be made available so that its correctness may be verified. Additionally, in these cases observers should have the right to monitor the process, and if possible to receive copies of a printout signed and stamped by the relevant authority as the information is sent. Problems that can arise: disorderly counting procedures, ballot stuffing, ballot box switching, arbitrary invalidation of ballots cast, loss of ballot papers or ballot boxes, dishonest counting or reporting of the ballots, insecure storage of unused ballots, inconsistent regulation of invalid ballots, inadequate number of counting staff and supervisors. 11. IMMEDIATE POST-ELECTION PHASE: LONG- AND SHORT-TERM OBSERVERS 11.1. De-briefing and Reporting A de-briefing will be organised by the Head of the ODIHR Election Observation Mission within 24-48 hours following election day, which the Special Co-ordinator will normally attend. The de-briefing should provide an opportunity for all observers to share and report their findings on the election process, and to try and reach a common conclusion on how the elections were administered in relation to the OSCE commitments and the legal framework of the country concerned. The debriefing is closed to the press and to the general public. The input of observers should concentrate on a factual summary, with particular emphasis on recurrent trends noted during election day observation. Conclusions are drawn form the collective findings of observers, and impressions based on a limited observation experience should be avoided. The debriefing of the observers can be organised by teams or in the regions by the LTOs or in a central location with the attendance of all observers. For those observers who logistically may not be able to return in time for the debriefing, arrangements should be made to receive reports by fax or telephone. 11.2. Preliminary Post-election Statement A preliminary post-election statement is issued by the Special Co-ordinator, if appointed, and by the Head of the ODIHR Election Observation Mission within 24-48 hours after the election. A press conference may be organised in country to present the post-election statement, which will be delivered by the OSCE Special Co-ordinator, and by the Head of the ODIHR Election Observation Mission. All post-election statements will be sent for final review and approval to the ODIHR Election Section in Warsaw. The statement will be concise and will reflect the most significant findings and concerns of the pre-election period as reported by long-term observers, as well as the election day findings of the long- and short-term observers. The statement should be factual, to the point, and provide a preliminary assessment of whether the OSCE commitments were upheld and how well the domestic election law and regulations were implemented. It is important that the findings of the observation be reflected in a joint statement, rather than individual observers giving their personal comments. Observers must refrain from making any statements or individual comments on their observation. There are serious risks in the publication of partial or incomplete conclusions. It should be clearly stated that the post-election statement is a preliminary statement and that additional post-election findings can significantly change the overall observation findings and will be reflected in the final report. Recommendations are normally reserved for the final report except in cases where there is a second round of voting; issuing recommendations in the preliminary statement may then improve the quality of this second round. 12. EXTENDED POST-ELECTION PHASE: LONG-TERM OBSERVERS 12.1. Final Verification and Announcement of Results The majority of STOs may not be able to remain in the country until the final verification of the results and their public announcement. LTOs should remain in place, along with the Head of the ODIHR Election Observation Mission, until the announcement of the final result. Official publication of complete results by polling stations in a set period of time after election day enables a detailed verification process and can enhance public confidence in the outcome of the election. Any undue delay or discrepancies concerning the aggregation, verification and the announcement of the final result should be noted. Problems that can arise: unbalanced supervision of the aggregation, verification and final result tabulation; denial of access to this process; denial of access to authorised persons; failure to publish the results at district and precinct level; discrepancies between election day records of the number of ballots casts and the final results. 12.2. Complaints and Review Process Observers should follow all judicial and other processes regarding complaints filed about the election process and any possible reviews specifically called for. The right to appeal to an independent, impartial national legal body must be ensured for all parties involved in the electoral process. A transparent complaints procedure should be established as a review mechanism which should serve as the final arbiter of disputes. Complaints concerning the election process that are submitted by candidates or voters alike, must be dealt with equitably and according to due process of law. Voters and candidates should have access to the appropriate documentation that they may need in order to present their case. There must also be accessible and adequate facilities for filing complaints with the judicial authorities nominated for this purpose by the electoral law. Any response to such complaints should be provided in a timely manner, and all rulings should be recorded and made public. Problems that can arise: The competence of or access to the review board or judicial body may be limited, which could prevent a complete examination of the entire process. 12.3. Closing Down the Mission When closing down the Mission, it is imperative that the Head of the ODIHR Election Observation Mission should make a final courtesy call to the National Election Administration, to the Ministry for Foreign Affairs and to any other local authorities or organizations which have been in close contact with the Observation Mission. 12.3.1. Extended Observation When the Mission closes down, the electoral process may not be complete in its entirety. The Head of the ODIHR Election Observation Mission should then leave a small team to follow election procedures to the finish. The mandate of such a post-election team must be very clear. This team must enjoy the same rights and have the same obligations as the election observation mission, of which it is an integral component. This team must focus on outstanding issues and take other initiatives only if instructed so by the Head of the ODIHR Election Observation Mission or the ODIHR headquarters. Daily liaison with Warsaw on progress must be ensured. 12.4. The Final Report The Final Report should reflect detailed and cumulative findings of both LTOs and STOs. The report will be based upon opinions expressed during the debriefing and upon the data collected on the checklists. The aim of the report is to arrive at a conclusion on the election process according to two standards: (1) the OSCE commitments, in particular the 1990 Copenhagen Document, and (2) the domestic legal framework governing the election process and its implementation. The conclusion must be based on verifiable data and be presented in a concise yet comprehensive manner, and include recommendations for improvements in the election process. The report should contain agreed upon recommendations from both the ODIHR and the OSCE PA. While the observation mission's cumulative findings will be reflected in the final report, this report will ultimately be the responsibility of and prepared by the Head of the ODIHR Election Observation Mission. It will be reviewed, edited, and finally approved by the ODIHR Warsaw before submission to the OSCE PA for comments. The report should be distributed to relevant organizations and national authorities concerned with the elections, and to observers upon request. The report should include:
12.5. ODIHR Mission Archives Some information should be compiled by the Head of the ODIHR Election Observation Mission and sent to the Warsaw Office for archiving. The main documents should include:
13. THE OVERALL ASSESSMENT Assessing the election process requires reference to both the OSCE commitments and the domestic laws and regulations governing the election process. An election within the OSCE region may not meet the ideal standard as set out in the commitments. An election process can always be subject to imperfections and irregularities. While isolated infractions are serious and should be noted, a pattern of recurring and systematic irregularities may indicate a serious threat to the integrity of the election process. In the case of newly democratising States, the OSCE commitments may not initially be fulfilled to the same extent as in long established democracies. However, all OSCE participating States are committed to do their utmost to ensure that these principles are upheld. Moreover, the perfection of the election process itself may not be immediately attainable. But it will certainly not be achieved without a good faith intent on the part of the authorities to see that the OSCE commitments are effectively implemented. Observers should be aware that there are instances where the letter of the law is not breached, but the spirit of the law is clearly violated. Therefore, when assessing an election process, a relative determination must be made as to whether any irregularities materially affected the integrity of the election process. Poor organization does not necessarily indicate manipulation. The principle of free elections can only be fulfilled if the citizens of a country are informed about the election process, free to cast their ballot without intimidation, and thus have the freedom to choose effectively their leaders. Ultimately, any election process is a celebration of human rights. It is hoped that election observation, as detailed in this handbook, is an effective tool in supporting these fundamental human rights as outlined in the OSCE commitments. 14. ODIHR POST-ELECTION ASSISTANCE IN THE IMPLEMENTATION OF RECOMMENDATIONS The ODIHR does not play the role of a judge, ruling on whether the OSCE should "approve" an election. Rather, the ODIHR supports States in democratic institution-building in line with OSCE commitments. ODIHR election observation reports, when critical, are not meant to condemn, but offer a balanced assessment of the entire process and recommendations for reform. Participating States are encouraged to contact the ODIHR for assistance in implementing the recommendations that may result from an ODIHR election observation and which are contained in the Final Reports. The ODIHR will increase its efforts to further improve the follow-up to the recommendations. In this context, the ODIHR intends to work closely with other inter-governmental and inter-parliamentary bodies, in particular the OSCE PA. 15. ANNEXES ANNEX A: DOCUMENT OF THE COPENHAGEN MEETING OF THE CONFERENCE ON THE HUMAN DIMENSION OF THE CSCE (29 June 1990) [The Copenhagen Document does not contain any references to the Office, since the institution was set up at the Paris Summit in November 1990. However, the Charter of Paris for a New Europe states that the Office for Free Elections - later renamed the Office for Democratic Institutions and Human Rights - "will foster the implementation of paragraphs 6, 7 and 8 of the Document of the Copenhagen Meeting". Therefore, the relevant paragraphs are reproduced here below.] ...
Related commitments of the Copehagen Document include: In order to strengthen respect for and enjoyment of human rights and fundamental freedoms, to develop human contacts and to resolve issues of related humanitarian character, the participating States agree on the following:
ANNEX B: OSCE/ ODIHR MODEL ELECTION DAY CHECKLIST
Guidelines: Determining Involvement in International Observation (IDEA)
IDEA: Guidelines for Determining Involvement in International Electoral Observations Found at http://www.idea.int/publications/guidelines_for_determining.pdf Types of Audits: US Auditing StandardsComptroller General of the United States, Government Auditing Standards. Chapter 2: Types of Government Audits This manual can be found at http://www.gao.gov/govaud/ybhtml/doc2.html
Purpose2.1 This chapter describes the types of audits that government and nongovernment audit organizations conduct and that organizations arrange to have conducted, of government organizations, programs, activities, functions, and funds. This description is not intended to limit or require the types of audits that may be conducted or arranged. In conducting these types of audits, auditors should follow the applicable standards included and incorporated in the chapters which follow.Financial Audits2.4 Financial audits include financial statement and financial related audits.a. Financial statement audits provide reasonable assurance about whether the financial statements of an audited entity present fairly the financial position, results of operations, and cash flows in conformity with generally accepted accounting principles.1 Financial statement audits also include audits of financial statements prepared in conformity with any of several other bases of accounting discussed in auditing standards issued by the American Institute of Certified Public Accountants (AICPA). b. Financial related audits include determining whether (1) financial information is presented in accordance with established or stated criteria, (2) the entity has adhered to specific financial compliance requirements, or (3) the entity's internal control structure over financial reporting and/or safeguarding assets is suitably designed and implemented to achieve the control objectives. [NOTE 1: Three authoritative bodies for generally accepted accounting principles are the Governmental Accounting Standards Board (GASB), the Financial Accounting Standards Board (FASB), and the sponsors of the Federal Accounting Standards Advisory Board (FASAB). GASB establishes accounting principles and financial reporting standards for state and local government entities. FASB establishes accounting principles and financial reporting standards for nongovernment entities. The sponsors of FASAB--the Secretary of the Treasury, the Director of the Office of Management and Budget, and the Comptroller General--jointly establish accounting principles and financial reporting standards for the federal government, based on recommendations from FASAB.] 2.5 Financial related audits may, for example, include audits of the following items: a. Segments of financial statements; financial information (for example, statement of revenue and expenses, statement of cash receipts and disbursements, statement of fixed assets); budget requests; and variances between estimated and actual financial performance. b. Internal controls over compliance with laws and regulations, such as those governing the (1) bidding for, (2) accounting for, and (3) reporting on grants and contracts (including proposals, amounts billed, amounts due on termination claims, and so forth). c. Internal controls over financial reporting and/or safeguarding assets, including controls using computer-based systems. d. Compliance with laws and regulations and allegations of fraud. Performance Audits2.6 A performance audit is an objective and systematic examination of evidence for the purpose of providing an independent assessment of the performance of a government organization, program, activity, or function in order to provide information to improve public accountability and facilitate decision-making by parties with responsibility to oversee or initiate corrective action.2.7 Performance audits include economy and efficiency and program audits. a. Economy and efficiency audits include determining (1) whether the entity is acquiring, protecting, and using its resources (such as personnel, property, and space) economically and efficiently, (2) the causes of inefficiencies or uneconomical practices, and (3) whether the entity has complied with laws and regulations on matters of economy and efficiency. b. Program audits include determining (1) the extent to which the desired results or benefits established by the legislature or other authorizing body are being achieved, (2) the effectiveness of organizations, programs, activities, or functions, and (3) whether the entity has complied with significant laws and regulations applicable to the program. 2.8 Economy and efficiency audits may, for example, consider whether the entity a. is following sound procurement practices; b. is acquiring the appropriate type, quality, and amount of resources at an appropriate cost; c. is properly protecting and maintaining its resources; d. is avoiding duplication of effort by employees and work that serves little or no purpose; e. is avoiding idleness and overstaffing; f. is using efficient operating procedures; g. is using the optimum amount of resources (staff, equipment, and facilities) in producing or delivering the appropriate quantity and quality of goods or services in a timely manner; h. is complying with requirements of laws and regulations that could significantly affect the acquisition, protection, and use of the entity's resources; i. has an adequate management control system for measuring, reporting, and monitoring a program's economy and efficiency; and j. has reported measures of economy and efficiency that are valid and reliable. 2.9 Program audits2 may, for example a. assess whether the objectives of a new, or ongoing program are proper, suitable, or relevant; b. determine the extent to which a program achieves a desired level of program results; c. assess the effectiveness of the program and/or of individual program components; d. identify factors inhibiting satisfactory performance; e. determine whether management has considered alternatives for carrying out the program that might yield desired results more effectively or at a lower cost; f. determine whether the program complements, duplicates, overlaps, or conflicts with other related programs; g. identify ways of making programs work better; h. assess compliance with laws and regulations applicable to the program; i. assess the adequacy of the management control system for measuring, reporting, and monitoring a program's effectiveness; and j. determine whether management has reported measures of program effectiveness that are valid and reliable. [NOTE 2: These audits may apply to services, activities, and functions as well as programs.] Other Activities of An Audit Organization2.10 Auditors may perform services other than audits. For example, some auditors maya. assist a legislative body by developing questions for use at hearings, b. develop methods and approaches to be applied in evaluating a new or a proposed program, c. forecast potential program outcomes under various assumptions without evaluating current operations, and d. perform investigative work. Government Audit Standards (US)Comptroller General of the United States, Government Auditing Standards. Chapter 3: General Standards This manual can be found at http://www.gao.gov/govaud/ybhtml/doc3.html
Purpose3.1 This chapter prescribes general standards for conducting financial and performance audits. These general standards relate to the qualifications of the staff, the audit organization's and the individual auditor's independence, the exercise of due professional care in conducting the audit and in preparing related reports, and the presence of quality controls. General standards are distinct from those standards that relate to conducting field work and preparing related reports.Qualifications3.3 The first general standard is:The staff assigned to conduct the audit should collectively possess adequate professional proficiency for the tasks required. Continuing Education Requirements3.6 To meet this standard, the audit organization should have a program to ensure that its staff maintain professional proficiency through continuing education and training. Thus, each auditor responsible for planning, directing, conducting, or reporting on audits under these standards should complete, every 2 years, at least 80 hours of continuing education and training which contributes to the auditor's professional proficiency. At least 20 hours should be completed in any 1 year of the 2-year period. Individuals responsible for planning or directing an audit, conducting substantial portions of the field work, or reporting on the audit under these standards should complete at least 24 of the 80 hours of continuing education and training in subjects directly related to the government environment and to government auditing. If the audited entity operates in a specific or unique environment, auditors should receive training that is related to that environment.[NOTE 1: The qualifications standard and continuing education requirements place responsibilities on both the audit organization and individual auditors. Carrying out these responsibilities requires sound professional judgment. To assist audit organizations and individual auditors in exercising that judgment, the General Accounting Office (GAO) issued Interpretation of Continuing Education and Training Requirements, April 1991, Government Printing Office stock number 020-000-00250-6.] Staff Qualifications3.10 Qualifications for staff members conducting audits include:a. Knowledge of the methods and techniques applicable to government auditing and the education, skills, and experience to apply such knowledge to the audit being conducted. b. Knowledge of government organizations, programs, activities, and functions. c. Skills to communicate clearly and effectively, both orally and in writing. d. Skills appropriate for the audit work being conducted. For instance (1) if the work requires use of statistical sampling, the staff or consultants to the staff should include persons with statistical sampling skills; (2) if the work requires extensive review of computerized systems, the staff or consultants to the staff should include persons with computer audit skills; (3) if the work involves review of complex engineering data, the staff or consultants to the staff should include persons with engineering skills; or (4) if the work involves the use of nontraditional audit methodologies, the staff or consultants to the staff should include persons with skills in those methodologies. e. The following qualifications are needed for financial audits that lead to an expression of an opinion. (1) The auditors should be proficient in the appropriate accounting principles and in government auditing standards. (2) The public accountants engaged to conduct audits should be (a) licensed certified public accountants or persons working for a licensed certified public accounting firm or (b) public accountants licensed on or before December 31, 1970, or persons working for a public accounting firm licensed on or before December 31, 1970.2 [NOTE 2: Accountants and accounting firms meeting these licensing requirements should also comply with the applicable provisions of the public accountancy law and rules of the jurisdiction(s) where the audit is being conducted and the jurisdiction(s) in which the accountants and their firms are licensed.] Independence3.11 The second general standard is:In all matters relating to the audit work, the audit organization and the individual auditors, whether government or public, should be free from personal and external impairments to independence, should be organizationally independent, and should maintain an independent attitude and appearance. Personal Impairments3.16 There are circumstances under which auditors may not be impartial, or may not be perceived as impartial. The audit organization is responsible for having policies and procedures in place to help determine if auditors have any personal impairments. Managers and supervisors need to be alert for personal impairments of their staff members. Auditors are responsible for notifying the appropri-ate official within their audit organization if they have any personal impairments. These impairments apply to individual auditors, but they may also apply to the audit organization. Personal impairments may include, but are not limited to, the following:a. official, professional, personal, or financial relationships that might cause an auditor to limit the extent of the inquiry, to limit disclosure, or to weaken or slant audit findings in any way; b. preconceived ideas toward individuals, groups, organizations, or objectives of a particular program that could bias the audit; c. previous responsibility for decision-making or managing an entity that would affect current operations of the entity or program being audited; d. biases, including those induced by political or social convictions, that result from employment in, or loyalty to, a particular group, organization, or level of government; e. subsequent performance of an audit by the same individual who, for example, had previously approved invoices, payrolls, claims, and other proposed payments of the entity or program being audited; f. concurrent or subsequent performance of an audit by the same individual who maintained the official accounting records;3 and g. financial interest that is direct, or is substantial though indirect, in the audited entity or program. [NOTE 3: For example, an individual performs a substantial part of the accounting process or cycle, such as analyzing, journalizing, posting, preparing, adjusting and closing entries, and preparing the financial statements, and later the same individual performs an audit. In instances in which the auditor acts as the main processor for transactions initiated by the audited entity, but the audited entity acknowledges responsibility for the financial records and financial statements, the independence of the auditor is not necessarily impaired.] External Impairments3.17 Factors external to the audit organization may restrict the audit or interfere with an auditor's ability to form independent and objective opinions and conclusions. For example, under the following conditions, an audit may be adversely affected and an auditor may not have complete freedom to make an independent and objective judgment:a. external interference or influence that improperly or imprudently limits or modifies the scope of an audit; b. external interference with the selection or application of audit procedures or in the selection of transactions to be examined; c. unreasonable restrictions on the time allowed to complete an audit; d. interference external to the audit organization in the assignment, appointment, and promotion of audit personnel; e. restrictions on funds or other resources provided to the audit organization that would adversely affect the audit organization's ability to carry out its responsibilities; f. authority to overrule or to influence the auditor's judgment as to the appropriate content of an audit report; and g. influences that jeopardize the auditor's continued employment for reasons other than competency or the need for audit services. Organizational Independence3.18 Government auditors' independence can be affected by their place within the structure of the government entity to which they are assigned and also by whether they are auditing internally or auditing other entities.Internal Auditors3.19 A federal, state, or local government audit organization, or an audit organization within other government entities, such as a public college, university, or hospital, may be subject to administrative direction from persons involved in the government management process. To help achieve organizational independence, audit organizations should report the results of their audits and be accountable to the head or deputy head of the government entity and should be organizationally located outside the staff or line management function of the unit under audit. The audit organization's independence is enhanced when it also reports regularly to the entity's independent audit committee and/or the appropriate government oversight body.External Auditors3.23 Government auditors employed by audit organizations whose heads are elected and legislative auditors auditing executive entities may be considered free of organizational impairments when auditing outside the government entity to which they are assigned.a. a level of government other than the one to which they are assigned (federal, state, or local) or b. a different branch of government within the level of government to which they are assigned (legislative, executive, or judicial). a. elected by the citizens of their jurisdiction, b. elected or appointed by a legislative body of the level of government to which they are assigned and report the results of audits to, and are accountable to the legislative body, or c. appointed by the chief executive but confirmed by, report the results of audits to, and are accountable to a legislative body of the level of government to which they are assigned. Due Professional Care3.26 The third general standard is:Due professional care should be used in conducting the audit and in preparing related reports. Quality Control
3.31 The fourth general standard is:
Each audit organization conducting audits in accordance with
these standards should have an appropriate internal quality control
system in place and undergo an external quality control review. [NOTE 4: Audit organizations should have an external quality control
review completed (that is, report issued) within 3 years from the date
they start their first audit in accordance with these standards.
Subsequent external quality control reviews should be completed within
3 years after the issuance of the prior review.] 3.34 An external quality control review under this standard should meet
the following requirements.5 a. Reviewers should be qualified and have current knowledge of the
type of work to be reviewed and the applicable auditing standards. For
example, individuals reviewing government audits should have a thorough
knowledge of the government environment and government auditing
relative to the work being reviewed. b. Reviewers should be independent (as defined in these standards) of
the audit organization being reviewed, its staff, and its auditees
whose audits are selected for review. An audit organization is not
permitted to review the organization that conducted its most recent
external quality control review. c. Reviewers should use sound professional judgment in conducting and
reporting the results of the external quality control review. d. Reviewers should use one of the following approaches to selecting
audits for review: (1) select audits that provide a reasonable cross
section of the audits conducted in accordance with these standards or
(2) select audits that provide a reasonable cross section of the
organization's audits, including one or more audits conducted in
accordance with these standards. e. This review should include a review of the audit reports, working
papers, and other necessary documents (for example, correspondence and
continuing education documentation) as well as interviews with the
reviewed organization's professional staff. f. A written report should be prepared communicating the results of
the external quality control review. [NOTE 5: External quality control reviews conducted through or by
the AICPA, National State Auditors Association, National Association of
Local Government Auditors, President's Council on Integrity and
Efficiency, Executive Council on Integrity and Efficiency, and
Institute of Internal Auditors meet these requirements.] [NOTE 6: The term "report" does not include separate letters of
comment.]
Comptroller General of the United States, Government Auditing Standards.
Chapter 7: Reporting Standards for Performance Audits
This manual can be found at http://www.gao.gov/govaud/ybhtml/doc7.html
Purpose7.1 This chapter prescribes standards of reporting for performance audits. The report "contents" and "presentation" standards also apply to some financial related audits, as discussed in chapter 5.Form7.2 The first reporting standard for performance audits is:Auditors should prepare written audit reports communicating the results of each audit. [NOTE 1: Audit reports may be presented on other media that are retrievable by report users and the audit organization. Retrievable audit reports include those which are in electronic or video formats.] Timeliness7.6 The second reporting standard for performance audits is:Auditors should appropriately issue the reports to make the information available for timely use by management, legislative officials, and other interested parties. Report Contents7.9 The third reporting standard for performance audits covers the report contents.Objectives, Scope, and Methodology7.10Auditors should report the audit objectives and the audit scope and methodology.Objectives7.12 In reporting the audit's objectives, auditors should explain why the audit was made and state what the report is to accomplish. Articulating what the report is to accomplish normally involves identifying the audit subject and the aspect of performance examined, and because what is reported depends on the objectives, communicating what finding elements are discussed and whether conclusions and recommendations are given.Scope and Methodology7.14 In reporting the scope of the audit, auditors should describe the depth and coverage of work conducted to accomplish the audit's objectives. Auditors should, as applicable, explain the relationship between the universe and what was audited; identify organizations, geographic locations, and the period covered; report the kinds and sources of evidence; and explain any quality or other problems with the evidence. Auditors should also report significant constraints imposed on the audit approach by data limitations or scope impairments.Audit Results7.17Auditors should report significant audit findings, and where applicable, auditors' conclusions.Findings7.18 Auditors should report the significant findings developed in response to each audit objective.2 In reporting the findings, auditors should include sufficient, competent, and relevant information to promote adequate understanding of the matters reported and to provide convincing but fair presentations in proper perspective. Auditors should also report appropriate background information that readers need to understand the findings.[NOTE 2: Audit findings not included in the audit report, because of insignificance, should be separately communicated to the auditee, preferably in writing. Such findings, when communicated in a management letter to top management, should be referred to in the audit report. All communications of audit findings should be documented in the working papers.] [NOTE 3: See description of the elements of a finding in paragraphs 6.49 through 6.52.] Conclusions7.20 Auditors should report conclusions when called for by the audit objectives. Conclusions are logical inferences about the program based on the auditors' findings. Conclusions should be specified and not left to be inferred by readers. The strength of the auditors' conclusions depends on the persuasiveness of the evidence supporting the findings and the convincingness of the logic used to formulate the conclusions.Recommendations7.21Auditors should report recommendations for actions to correct problem areas and to improve operations.Statement on Auditing Standards7.24Auditors should report that the audit was made in accordance with generally accepted government auditing standards.Compliance With Laws and Regulations7.26Auditors should report all significant instances of noncompliance and all significant instances of abuse that were found during or in connection with the audit. In some circumstances, auditors should report illegal acts directly to parties external to the audited entity.Noncompliance and Abuse7.27 When auditors conclude, based on evidence obtained, that significant noncompliance or abuse either has occurred or is likely to have occurred, they should report relevant information. The term "noncompliance" comprises illegal acts (violations of laws and regulations)4 and violations of provisions of contracts or grant agreements. Abuse occurs when the conduct of a government organization, program, activity, or function falls far short of societal expectations for prudent behavior.[NOTE 4: Whether a particular act is, in fact, illegal may have to await final determination by a court of law. Thus, when auditors disclose matters that have led them to conclude that an illegal act is likely to have occurred, they should take care not to imply that they have made a determination of illegality.] Direct Reporting of Illegal Acts7.30 Auditors are responsible for reporting illegal acts directly to parties outside the auditee in certain circumstances, as discussed in the following paragraphs. Auditors should fulfill these responsibilities even if they have resigned or been dismissed from the audit.5[NOTE 5: Internal auditors auditing within the entity that employs them do not have a duty to report outside that entity.] Management Controls7.34Auditors should report the scope of their work on management controls and any significant weaknesses found during the audit.Views of Responsible Officials7.38 Auditors should report the views of responsible officials of the audited program concerning auditors' findings, conclusions, and recommendations, as well as corrections planned.Noteworthy Accomplishments7.43 Auditors should report noteworthy accomplishments, particularly when management improvements in one area may be applicable elsewhere.Issues Needing Further Study7.45 Auditors should refer significant issues needing further audit work to the auditors responsible for planning future audit work.Privileged and Confidential Information7.47 If certain information is prohibited from general disclosure, auditors should report the nature of the information omitted and the requirement that makes the omission necessary.Report Presentation7.50 The fourth reporting standard for performance audits is:The report should be complete, accurate, objective, convincing, and as clear and concise as the subject permits. Complete7.51 Being complete requires that the report contain all information needed to satisfy the audit objectives, promote an adequate and correct understanding of the matters reported, and meet the report content requirements. It also means including appropriate background information.Accurate7.54 Accuracy requires that the evidence presented be true and that findings be correctly portrayed. The need for accuracy is based on the need to assure readers that what is reported is credible and reliable. One inaccuracy in a report can cast doubt on the validity of an entire report and can divert attention from the substance of the report. Also, inaccurate reports can damage the credibility of the issuing audit organization and reduce the effectiveness of its reports.Objective7.57 Objectivity requires that the presentation of the entire report be balanced in content and tone. A report's credibility is significantly enhanced when it presents evidence in an unbiased manner so that readers can be persuaded by the facts.Convincing7.60 Being convincing requires that the audit results be responsive to the audit objectives, the findings be presented persuasively, and the conclusions and recommendations follow logically from the facts presented. The information presented should be sufficient to convince the readers to recognize the validity of the findings, the reasonableness of the conclusions, and the benefit of implementing the recommendations. Reports designed in this way can help focus the attention of responsible officials on the matters that warrant attention and can help stimulate correction.Clear7.61 Clarity requires that the report be easy to read and understand. Reports should be written in language as clear and simple as the subject permits.Concise7.64 Being concise requires that the report be no longer than necessary to convey and support the message. Too much detail detracts from a report, may even conceal the real message, and may confuse or discourage readers. Also, needless repetition should be avoided.Report Distribution7.66 The fifth reporting standard for performance audits is:Written audit reports are to be submitted by the audit organization to the appropriate officials of the auditee and to the appropriate officials of the organizations requiring or arranging for the audits, including external funding organizations, unless legal restrictions prevent it. Copies of the reports should also be sent to other officials who have legal oversight authority or who may be responsible for acting on audit findings and recommendations and to others authorized to receive such reports. Unless restricted by law or regulation, copies should be made available for public inspection. Handling Allegations Against Senior IG Officials (US)Who Investigates the Inspector General?
US GAO (General Accounting Office) report on Handling of Allegations Against Senior OIG Officials Found at http://www.ignet.gov/pande/allege.pdf Do's and Don'ts for Candidates (India)Do's and Don'ts for the Guidance of Candidates. Found in the Handbook for Candidates, Election Commission of India, Appendix-X-A, Chapter 1v, para 17. This can be found at: http://www.eci.gov.in/handbook/candidates/cap10/cap10_1.htm
Principles of Ethical Conduct for Newsrooms (US)Gannett Newspaper Division: Principles of Ethical Conduct for Newsrooms. This code of conduct can be found at http://www.asne.org/ideas/codes/gannettcompany.htm
GANNETT NEWSPAPER DIVISION I. PRINCIPLES OF ETHICAL CONDUCT FOR NEWSROOMS
WE ARE COMMITTED TO: Seeking and reporting the truth in a truthful way
Serving the public interest
Exercising fair play
Maintaining independence
Acting with integrity
II. PROTECTING THE PRINCIPLES
No statement of principles and procedures can envision every circumstance that may be faced in the course of covering the news. As in the United States Constitution, fundamental principles sometimes conflict. Thus, these recommended practices cannot establish standards of performance for journalists in every situation. Careful judgment and common sense should be applied to make the decisions that best serve the public interest and result in the greatest good. In such instances, journalists should not act unilaterally. The best decisions are obtained after open-minded consultations with appropriate colleagues and superiors - augmented, when necessary, by the advice of dispassionate outside parties, such as experts, lawyers, ethicists, or others whose views in confidence may provide clarity in sorting out issues. Here are some recommended practices to follow to protect the Principles.
This list is not all-inclusive. There may be additional practices - implicit
in the Principles or determined within individual newsrooms - that will
further ensure credible and responsible journalism.
Ensuring the Truth Principle "Seeking and reporting the truth in a truthful way" includes, specifically:
Using unnamed sources The use of unnamed sources in published stories should be rare and only for important news. Whenever possible, reporters should seek to confirm news on the record. If the use of unnamed sources is required:
Handling the wires These Principles are intended to provide front-line guidance for locally
generated material. Wire-service material already has been edited professionally.
Gannett News Service observes these same Principles. The Associated Press
has its own standards for the use of unnamed sources. Other wire-service
standards may be lower. Additional scrutiny often is required, and further
editing is encouraged. Ultimately, an editor must make a sound judgment
about how to reconcile conflicts between wire-service and local-newsroom
practices. Whenever possible, these Principles should prevail.
Being fair Because of timeliness or unavailability, it is not always possible to include a response from the subject of an accusation in a news story. Nevertheless:
Being independent "Maintaining independence" helps establish the impartiality of news coverage. To clarify two points:
Conducting investigative reporting Aggressive, hard-hitting reporting is honorable and often courageous in fulfilling the press' First Amendment responsibilities, and it is encouraged. Investigative reporting by its nature raises issues not ordinarily faced in routine reporting. Here are some suggested procedures to follow when undertaking investigative reporting:
Editing skeptically Editors are the gatekeepers who determine what will be published and what will not be. Their responsibility is to question and scrutinize, even when it is uncomfortable to do so. Here are some suggested practices that editors can follow:
Ensuring accuracy Dedication to the truth means accuracy itself is an ethical issue. Each news person has the responsibility to strive for accuracy at each step of the process.
Correcting errors When errors occur, the newspaper has an ethical obligation to correct the record and minimize harm.
Communicating standards Editors have a responsibility to communicate these Principles to newsroom staff members and to the public. They should:
Being accountable Because these Principles embody the highest standards of professional conduct, the Gannett Newspaper Division is committed to their adherence. They have been put in writing specifically so that members of every Gannett Newspaper Division newsroom know what the Division stands for and what is expected of them. The public will know, too. Code of Ethics for Journalists (US)Society of Professional Journalists. Code of Ethics. Found at: http://spj.org/ethics.asp Press Code of Ethics (Associated Press)Associated Press Managing Editors. Code of Ethics. 1995 This AP Code of Ethics is located at http://www.asne.org/ideas/codes/apme.htm
Associated Press Managing Editors
These principles are a model against which news and editorial staff members can measure their performance. They have been formulated in the belief that newspapers and the people who produce them should adhere to the highest standards of ethical and professional conduct. The public's right to know about matters of importance is paramount. The newspaper has a special responsibility as surrogate of its readers to be a vigilant watchdog of their legitimate public interests. No statement of principles can prescribe decisions governing every situation. Common sense and good judgment are required in applying ethical principles to newspaper realities. As new technologies evolve, these principles can help guide editors to insure the credibility of the news and information they provide. Individual newspapers are encouraged to augment these APME guidelines more specifically to their own situations. RESPONSIBILITY The good newspaper is fair, accurate, honest, responsible, independent
and decent.
It avoids practices that would conflict with the ability to report and present news in a fair, accurate and unbiased manner. The newspaper should serve as a constructive critic of all segments of society. It should reasonably reflect, in staffing and coverage, its diverse constituencies. It should vigorously expose wrongdoing, duplicity or misuse of power, public or private. Editorially, it should advocate needed reform and innovation in the public interest. News sources should be disclosed unless there is a clear reason not to do so. When it is necessary to protect the confidentiality of a source, the reason should be explained. The newspaper should uphold the right of free speech and freedom of the press and should respect the individual's right to privacy. The newspaper should fight vigorously for public access to news of government through open meetings and records. ACCURACY The newspaper should guard against inaccuracies, carelessness, bias or distortion through emphasis, omission or technological manipulation. It should acknowledge substantive errors and correct them promptly and prominently. INTEGRITY The newspaper should strive for impartial treatment of issues and dispassionate handling of controversial subjects. It should provide a forum for the exchange of comment and criticism, especially when such comment is opposed to its editorial positions. Editorials and expressions of personal opinion by reporters and editors should be clearly labeled. Advertising should be differentiated from news. The newspaper should report the news laws without regard for its own interests, mindful of the need to disclose potential conflicts. It should not give favored news treatment to advertisers or special-interest groups. It should report matters regarding itself or its personnel with the same vigor and candor as it would other institutions or individuals. Concern for community, business or personal interests should not cause the newspaper to distort or misrepresent the facts. The newspaper should deal honestly with readers and newsmakers. It should keep its promises. The newspaper should not plagiarize words or images. INDEPENDENCE The newspaper and its staff should be free of obligations to news sources and newsmakers. Even the appearance of obligation or conflict of interest should be avoided. Newspapers should accept nothing of value from news sources or others outside the profession. Gifts and free or reduced-rate travel, entertainment, products and lodging should not be accepted. Expenses in connection with news reporting should be paid by the newspaper. Special favors and special treatment for members of the press should be avoided. Journalists are encouraged to be involved in their communities, to the extent that such activities do not create conflicts of interest. Involvement in politics, demonstrations and social causes that would cause a conflict of interest, or the appearance of such conflict, should be avoided. Work by staff members for the people or institutions they cover also should be avoided. Financial investments by staff members or other outside business interests that could create the impression of a conflict of interest should be avoided. Stories should not be written or edited primarily for the purpose of winning awards and prizes. Self-serving journalism contests and awards that reflect unfavorably on the newspaper or the profession should be avoided. Estudios de casoIdentificación de Electores en Australia Donde la Justicia Promete Poca Libertad Integridad en la Adquisición de Papeletas Electorales Monitoreo Nacional e Integridad Electoral Mecanismos para la Resolución de Controversias Electorales Educación Cívica para Elecciones no Violentas La Desconfianza Genera Burocracia El Cambio de Nueva Zelandia al Sistema Electoral de Representación Proporcional Personalizada
Identificación de Electores en Australia
Este estudio de caso se refiere a un debate continuo en Australia sobre políticas relacionadas con los requisitos que deben imponerse a las personas que quieren registrarse como electores para votar en las elecciones federales. Requisitos actuales Con base en la forma actual del Acta Electoral de la Mancomunidad de 1918, una persona calificada para votar que ha vivido dentro de un distrito electoral durante un mes, tiene derecho (y de hecho se le exige) de solicitar "inscripción" mediante el llenado y la entrega de un formulario de registro electoral. Este formulario debe ser avalado por un testigo que puede ser un votante registrado o una persona con derecho a registrarse. Una vez llenado el formulario, se le puede entregar en persona, por correo o por fax. El solicitante no necesita ofrecer documentación alguna para apoyar su solicitud. Australia no tiene un solo registro civil o credencial de identidad nacional o plan de numeración que pudiera usarse para verificar la validez de las solicitudes de registro. Debates recientes En años recientes, varias organizaciones e individuos han criticado estas disposiciones aduciendo que hay muy pocos obstáculos en el camino de quienes tienen interés en crear registros fraudulentos en los padrones. Este asunto fue sopesado varias veces por el Comité Permanente del Parlamento Federal Australiano sobre Cuestiones Electorales, el cual desde 1984 ha hecho indagaciones sobre la organización de cada elección federal. En su informe No. 3 de Mayo de 1989, sobre La Elección Federal de 1987, el Comité observó que:
En relación con la calidad de los padrones, una propuesta presentada ante dicho organismo adujo que se hicieron grandes cantidades de registros falsos antes del cierre de los padrones, y después, el día de la elección, quienes perpetraron el fraude aparecían en listas certificadas que les permitían votar. El Comité subraya que si bien pueden haberse citado casos individuales, no se presentó ninguna evidencia de un plan organizado ante esta organización. El Comité también apuntó lo siguiente:
Si bien en ocasiones cunden las imputaciones de fraude electoral, pocas veces están sustentadas con hechos, y al hacer sus indagaciones, el Comité ha recibido acusaciones que no tienen más fundamento que la evidencia anecdótica. El Comité también abordó el asunto de exigir a los electores potenciales presentar evidencia de identidad mediante documentos de la siguiente forma.
El requisito de que las personas que desean registrarse y/o votar deben presentar evidencia documental de su identidad, como una licencia de manejo, una credencial de Medicare o un pasaporte, sería una medida relativamente sencilla de instrumentar pero presentaría algunas dificultades administrativas para la AEC (Comisión Electoral Australiana). Por ejemplo, la gente que desea registrarse tendría que hacerlo en persona. El Comité opina que la necesidad de presentar documentos de identidad tendría un efecto positivo al reducir el fraude electoral, pero también sería un agente desalentador para muchas personas. En este momento, es probable que dicho requisito pueda generar tal irritación entre los electores que se revierta el bien que podría haberse logrado. La investigación pública del Comité con respecto a la elección de 1993 atrajo una cantidad significativa de protestas de los miembros del público que expresaron su inquietud sobre la facilidad con la que se podía alterar el padrón electoral. Muchos de quienes presentaron quejas subrayaron el hecho de que el Acta de Informes sobre Transacciones Financieras de 1988 había impuesto el requisito legal de que los signatarios de cuentas bancarias estuvieran sujetos a la identificación mediante documentos - medida instrumentada para evitar el lavado de dinero. Sugirieron que los requisitos de dicha acta podrían ser un modelo adecuado para instrumentar un requisito similar en el campo electoral. La AEC, en respuesta a este nivel de interés del público, elaboró una propuesta para el Comité sobre las implicaciones prácticas de varias medidas relacionadas con la integridad del proceso electoral. Esta propuesta abarca un amplio rango de métodos posibles para la identificación de electores, que incluyen los siguientes:
Un punto que subrayó la AEC en su propuesta, y que exploró en detalle la relación con cada plan sugerido, fue el hecho de que cualquier medida cuyo efecto era complicar el proceso de registro para evitar fraudes podría traer como consecuencia la reacción secundaria de desalentar el registro legítimo. Se resume a continuación.
Si bien algunas de las medidas discutidas en esta propuesta pueden reducir hasta cierto grado el fraude electoral potencial, al mismo tiempo:
Algunas de las medidas propuestas también tenderían a afectar a los miembros no privilegiados o al margen de la sociedad. Las molestias impuestas a los electores podrían reducir el alto nivel de cumplimiento voluntario del registro y la votación obligatorios. Estos factores tenderían a disminuir en lugar de fomentar la legitimidad del proceso electoral en Australia. El informe del Comité de Noviembre de 1994 sobre las Elecciones Federales de 1993 El informe que presentó el Comité en noviembre de 1994 sobre la Elección Federal de 1993 manifestó claras diferencias de opinión, que reflejaron la conformación partidista de dicho organismo: los miembros del Partido Laboral Australiano (en el poder), así como varios miembros de partidos más pequeños representados en el Senado, opinaron que el Comité no debería recomendar que se exigiera prueba de identidad para fines de registro, mientras que los miembros de los partidos Liberal y Nacional (de oposición), recomendaron lo siguiente en otro informe:
Los individuos que exigen su derecho a obtener un registro deben presentar ante la AEC prueba de su identidad y evidencia de ciudadanía, ya sea mediante un acta de nacimiento, un pasaporte vigente o un certificado de naturalización. Durante la elección federal de marzo en 1996, hubo un cambio de gobierno en Australia, que se reflejó en la conformación del Comité Permanente Conjunto sobre Cuestiones Electorales. La cuestión de la identificación de las personas que solicitan su registro electoral surgió nuevamente en las propuestas para la investigación de las elecciones hecha por el Comité, y nuevamente la AEC presentó ante este organismo una propuesta detallada. (Esta propuesta está disponible en la página Web del AEC, en http://www.aec.gov.au/committee/lnet.pdf".) El Informe de la investigación sobre todos los aspectos de la elección federal de 1996 y temas relacionados, presentado por el Comité en junio de 1997 (disponible en http://www.aph.gov.au/house/committee/em/elec/elec.pdf) incluyó varias recomendaciones para hacer cambios en el proceso de registro, entre los cuales se cuentan los siguientes:
que el AEC prepare un plan de instrumentación integral sobre las medidas propuestas por el Comité para mejorar la integridad del proceso de registro y de votación, y que rinda un informe al respecto al Comité para fines de 1997; que como parte del plan de instrumentación propuesto, la AEC asigne una clase recomendada de personas elegibles para llenar la parte de testigo del formulario, si a éste se le convierte en una declaración de prueba de identidad. Este formulario mejorado debe especificar que el testigo esté registrado en el padrón electoral de la Mancomunidad (en lugar de ser solamente elegible para estar registrado). Deben tomarse las medidas adecuadas para los grupos identificables de personas para quienes va a ser muy difícil encontrar testigos; Los miembros de oposición del Comité manifestaron su desacuerdo con respecto a cada una de estas recomendaciones. Cambio en la legislación A raíz del informe del Comité se elaboró el estudio de instrumentación requerido por la AEC, y el gobierno preparó la legislación para poner en vigencia algunas de las recomendaciones propuestas. Las diferencias de opinión entre el gobierno y la oposición se reflejaron en el debate parlamentario sobre la legislación, que finalmente fue aprobada (en octubre de 1999) con enmiendas significativas hechas por el Senado, donde el gobierno era minoría. La legislación dispuso entre otras cosas que en el futuro las solicitudes de registro tendrían que ser atestiguadas por otro elector "miembro de la clase de electores recomendados en las regulaciones", y que " la identidad de una persona que haga una solicitud debe ser verificada en la forma recomendada en las regulaciones, a menos que el funcionario electoral divisional esté seguro de que dicha persona ha sido un elector previamente." Para marzo de 2000 estos cambios no habían entrado en vigor, puesto que las regulaciones en cuestión no se habían elaborado. Puesto que el Senado, donde el gobierno es minoría, puede anular estas regulaciones, aún no se sabe cuál será el futuro de los cambios propuestos para los procedimientos de registro. Comentarios finales El debate en Australia con respecto a la identificación de los votantes está muy polarizada en este momento, y sigue sobre las líneas de discusión que se han estado desarrollando desde hace algún tiempo. Quienes están a favor de exigir requisitos de registro más rigurosos subrayan el riesgo del registro fraudulento, mientras que quienes se oponen a ello aducen la carga que pueden imponer sobre ciertos electores y el posible efecto discriminatorio. El debate también refleja las diferentes nociones de "integridad": para algunos, el registro fraudulento es la mayor amenaza para la integridad en el proceso electoral, mientras que para otros, la integridad del proceso resulta igualmente, si no es que más amenazada, por la imposición de requisitos de registro indebidamente estrictos. Donde la Justicia Promete Poca LibertadElecciones en Bosnia y Herzegovina Por Sonja Valtasaari 9 May 2000 Resumen ejecutivo Las elecciones en Bosnia y Herzegovina ("Bosnia") tienden a despertar más expectativas entusiastas entre el público internacional interesado que las considera una oportunidad casi anual para cuantificar el progreso de la Bosnia de posguerra hacia una democracia sustentable, que entre los aproximadamente 2.5 millones de votantes elegibles en Bosnia, para quienes las elecciones con creciente integridad técnica no han logrado promover ni una gobernabilidad eficaz ni el bienestar personal. La extraordinaria inversión de la comunidad internacional en la administración electoral de Bosnia ha mejorado la equidad en las elecciones en este país. Los ciclos electorales repetidos han servido como importantes herramientas de desarrollo. Han acelerado el establecimiento de una infraestructura electoral nacional y la capacitación de profesionales bosnios preparados para asegurar la integridad del proceso electoral. Han creado importantes precedentes legales para promover la transparencia y la responsabilidad electoral. Sin embargo, las elecciones bosnias no se han convertido en ejercicios de libertad. La política del poder y del terror seguirá conspirando contra la consolidación en tanto no se dirija recursos hacia el arraigo del estado de derecho, la separación de poderes y el respeto por las libertades civiles. 379 Este informe describe la administración, supervisión e instrumentos legales que la comunidad internacional ha desarrollado para proteger la integridad electoral en Bosnia, así como los errores en su decisión de aceptar las elecciones como medida de instrumentación de la paz. Introducción El Acuerdo del Marco General para la Paz en Bosnia y Herzegovina de 1995 ("El Acuerdo de Paz de Dayton") trajo a Bosnia una paz muy bienvenida pero poco estable. El acuerdo complejo fue producto de un compromiso político. Creó un estado integral, pero consagró su descentralización (y división de facto) en una constitución central débil; intentó promover la reconciliación étnica, pero refrendó arreglos constitucionales que privaron a los pueblos que conforman a Bosnia de equidad en todo el país.380 Lo más importante es que convirtió a los tres partidos nacionales que habían sido responsables de la desintegración de Bosnia en los guardianes de la paz. En poco tiempo, la comunidad internacional, deseosa de reducir su amplio compromiso con Bosnia, anunció elecciones como la mejor forma de reunificar el país, socavando el poder de los regímenes nacionalistas y estableciendo las bases para un gobierno representativo. Casi cinco años y cuatro elecciones posteriores381, el atractivo de las elecciones comenzó a disiparse. Cada año, las elecciones se han desarrollado pacíficamente. Cada año, la integridad técnica de las elecciones ha mejorado. Cada año, los profesionistas bosnios han aceptado más responsabilidades en la administración electoral. Sin embargo, el paisaje político permanece fundamentalmente idéntico. Bosnia sigue igualmente dividida. El poder de los políticos de la guerra permanece casi intacto. El progreso hacia la construcción de instituciones democráticas ha sido limitado, y la presencia internacional "indefinida" se considera esencial para conservar la estabilidad. Los participantes Bosnia sigue sumida en una transición dual y difícil hacia la paz y la gobernabilidad democrática. Esta transición enfrenta a los poderosos participantes internos decididos a conservar el control sobre el Estado y sus bienes contra los participantes externos cuya intención es estabilizar al país mediante la reconstrucción y la reforma. Los participantes internos Muchos de los factores que contribuyeron al estallido del conflicto en Bosnia, --incluyendo los intereses imperialistas de los estados vecinos, la falta de consenso sobre la naturaleza básica del Estado y de sus límites territoriales, la distribución dispareja y paternalista de los recursos, la ausencia del estado de derecho y un legado fácilmente explotado de desconfianza entre las etnias382 [^] han frustrado el desarrollo democrático después de la guerra. Los esfuerzos internacionales por aplicar el Acuerdo de Paz de Dayton compiten con los objetivos de los partidos nacionalistas en el poder cuya predominancia está asegurada por la percepción de que ellos son los únicos que pueden ofrecer recursos, empleos y protección de "otros" que votan por las líneas nacionalistas; cuyo compromiso hacia la creación de un Estado tolerante y unificado es, en el mejor de los casos, ambivalente; y que refrenda la reforma estructural en la medida en que no amenace el control sobre los recursos públicos. Aunque los términos del debate público han evolucionado desde 1995, e incluso los partidos políticos que antes eran radicales han aceptado los principios del Acuerdo de Paz de Dayton, los líderes nacionalistas siguen buscando la legitimidad conferida a ellos mediante las elecciones para obstruir, en lugar de fomentar, el desarrollo de un gobierno transparente, responsable y democrático. Participantes externos La inversión internacional en Bosnia (aproximadamente 5.1 mil millones de dólares) ha sido extraordinaria. Entre los principales participantes internacionales se cuenta la OTAN mediante Fuerza Estabilizadora; la Oficina del Alto Representante, una institución de coordinación civil única en Bosnia; la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa; las Naciones Unidas a través de Misión de las Naciones Unidas en Bosnia y Herzegovina y varias de sus agencias independientes; el Banco Mundial; la Comisión Europea y varias agencias de desarrollo bilateral. A falta de más indicadores integrales de reforma, muchas de estas organizaciones han usado las elecciones para medir el éxito logrado en promover el progreso de Bosnia hacia una paz autosustentable. Si bien ya no son clave para la "salida" inminente de la comunidad internacional, las elecciones justifican su compromiso continuo con el país. Definición de integridad electoral El Acuerdo de Paz de Dayton, firmado en diciembre de 1995 por la entonces República de Bosnia y Herzegovina, la República de Croacia y la República Federal de Yugoslavia, llamó a las partes firmantes para asegurar que hubiera condiciones para celebrar "elecciones libres, justas y democráticas" en Bosnia, a más tardar el 14 de septiembre de 1996. Solicitó a la OSCE "certificar que las elecciones pudieran ser efectivas bajo las condiciones sociales existentes y en caso de ser necesario, proporcionar ayuda a los partidos para crearlas." También hizo un llamado este organismo para "supervisar los preparativos y la celebración de las elecciones" para la Presidencia y la Cámara de Representantes de Bosnia y Herzegovina, la Casa de Representantes y las asambleas cantonales de la Federación de Bosnia y Herzegovina, la Presidencia y la Asamblea Nacional de la Republika Srpska, y las asambleas municipales a través de Bosnia y Herzegovina, y para tal fin, establecer una Comisión Electoral Provisional.383 En marzo de 1996, el Jefe de Misión de la OSCE en Bosnia y Herzegovina trazó un plan de acción para estimular el progreso mediante elecciones significativas. Con base en el Acuerdo de Paz de Dayton y sus anexos384, la OSCE extrapoló doce condiciones previas a las elecciones, entre las cuales se incluían cuatro condiciones sustanciales::
Ocho condiciones administrativas adicionales incluían la aplicación de:
El raquítico progreso hacia las cuatro condiciones sustanciales previas en los meses subsecuentes puso en duda el buen juicio y la posibilidad de adherirse al calendario del Acuerdo de Paz de Dayton. Sin embargo, bajo la fuerte presión política de los gobiernos interesados, el Jefe de Misión de la OSCE eligió emplear la "ley de la razón" para lo que después llamó "elecciones con complejidades sin precedentes." Enfatizó que "los estándares para las elecciones libres y justas según se entienden en las sociedades con democracias arraigadas sencillamente no se podían aplicar en Bosnia y Herzegovina,"386 subrayó que los compromisos internacionales militares y civiles en Bosnia habían aumentado, e instó a que las elecciones procedieran según lo establecido. El Presidente en jefe de la OSCE aceptó la recomendación y determinó que las elecciones, "un pequeño primer paso en un largo proceso de reconciliación y democratización" se celebrarían de acuerdo con lo estipulado en el Acuerdo de Dayton.387 Desde el principio, las intenciones de las elecciones en Bosnia rebasaron la pura creación de un gobierno plural y participativo. Bosnia se convirtió, en palabras de un funcionario ejecutivo del gobierno estadounidense, en "la prueba de fuego tanto para el liderazgo estadounidense como para la eficiencia de la alianza de la OTAN en el mundo después de la guerra fría."388 Las elecciones a su vez se convirtieron en la prueba de fuego para la instrumentación del acuerdo de paz. La integridad electoral se definió consecuentemente mediante criterios administrativos que podían establecerse mediante leyes y reglamentos electorales redactados de prisa. El entorno político general, aunque clave para asegurar que las elecciones lanzaran un proceso autosustentable de consolidación democrática, se convirtió en un asunto secundario. Preparativos técnicos Los preparativos técnicos para las elecciones de 1996 fueron muy vastos, y las elecciones subsecuentes de 1997, 1998 y 2000 los aprovecharon. Los controles internacionales se intensificaron en las elecciones de 1997 como resultado de incidentes de fraude en 1996; desde 1998, los funcionarios internacionales se han concentrado en trasladar la administración electoral a los bosnios. Administración electoral La OSCE ha establecido varios organismos para preparar y supervisar la celebración de elecciones.
Supervisión
En 1996, la PEC creó una Comisión de Expertos sobre Medios, presidida por el Asesor Ejecutivo de Desarrollo de los Medios de la OSCE, para organizar el monitoreo sistemático de los medios a lo largo de Bosnia y para obligar al cumplimiento con los estándares de la PEC sobre conducta ética y profesional de los periodistas, así como con las Normas y Reglamentos referentes a la libertad de movimiento de los periodistas en el cumplimiento de sus obligaciones profesionales, así como acceso total y equitativo para los partidos políticos y los candidatos durante el periodo de campaña. La Comisión de Expertos sobre Medios estuvo integrada por representantes gubernamentales, especialistas independientes y del gobierno sobre los medios, un representante del Alto Representante, y funcionarios de los medios de la OSCE y de Derechos Humanos. Igual que a la EASC, a la Comisión de Expertos sobre Medios se le confirió la autoridad de investigar y sancionar las violaciones a las normas y reglamentos de los medios. Sin embargo, los poderes de sanción de esta comisión estaban limitados a emitir advertencias, a obligar a los medios a publicar y transmitir materiales gratuitamente para resarcir daños, y a informar a la EASC o la PEC sobre estos casos a fin de que tomaran medidas adicionales.397 Su influencia sobre los medios de comunicación fue insignificante. En 1998, el Alto Representante reemplazó a la Comisión de Expertos sobre Medios por la Comisión de Medios Independientes, con más autoridad y con el fin de establecer un sistema de regulación para las transmisiones por radio y televisión y para otros medios de comunicación masiva en Bosnia. El Alto Representante encargó a esta comisión las labores de otorgar licencias a los transmisores de radio y televisión, establecer cuotas para las licencias y asegurar la adherencia a los Códigos de Prácticas. El Alto Representante confirió a la Comisión de Medios Independientes amplios poderes de sanción, incluyendo el derecho a exigir a los medios la publicación de retractaciones, de imponer sanciones financieras, de embargar equipo y suspender o cancelar licencias.398 El control político estricto de los tres mercados segmentados de los medios en Bosnia ha comenzado a dar paso a un entorno más abierto en cuanto a los medios de comunicación, en el cual los estándares internacionales de la conducta de los medios desempeña un papel más significativo. El Código de Reglas para los Medios durante las Elecciones de la Comisión de Medios Independientes toma precedencia sobre cualquier legislación contradictoria existente, es obligatorio para todos los medios de comunicación en Bosnia, y seguirá en vigor hasta que se instrumente una Ley Electoral Permanente. El código exige que los medios reporten "información precisa, completa, justa, equitativa y sin prejuicios"; prohíbe los anuncios políticos pagados en los medios de televisión y radio; exige que los patrocinadores de anuncios políticos en la prensa sean claramente identificados; y crea un periodo de 24 horas de silencio antes de la elección. Más aún, los Lineamientos de la Comisión de Medios Independientes para el Acceso Equitativo a los Medios durante los Periodos Electorales requiere que todas las transmisoras de radio y televisión proporcionen acceso gratuito para la propaganda política durante el periodo electoral "en los momentos cuando sea más probable que las estaciones televisoras y radiodifusoras tengan los mayores auditorios."399 No se permite transmitir spots políticos inmediatamente antes, durante o después del programa de noticias y no éstos no deben exceder los 60 segundos. El tiempo total permitido para una unidad política no puede exceder de cuatro minutos por hora o de quince horas por periodo electoral.400 Organismos de supervisión adicionales para las elecciones de 1997 Además de estos organismos, se establecieron dos comisiones supervisoras para evitar el fraude durante las elecciones municipales de 1997. Un subcomité de verificación ciudadana determinó si los individuos cuyos nombres no aparecían en el censo de 1991 ajustado para 1996 presentaban suficiente documentación para garantizar su registro. Por último, un subcomité de la municipalidad futura evaluó si los individuos que querían ejercer la opción del voto en el lugar donde iban a residir en el futuro (en lugar de su residencia antes de la guerra) demostraban un vínculo convincente con dicha localidad. Supervisión y observación Los supervisores electorales de la OSCE han sido clave para proteger la integridad electoral en Bosnia desde 1996. A diferencia de los "observadores" neutrales, los supervisores electorales tienen la labor de intervenir en el proceso electoral para monitorear y brindar asistencia en la elección y el escrutinio. En 1996, la OSCE proporcionó 1200 supervisores en 600 equipos móviles; cada equipo supervisó la votación en siete de las 4400 mesas de votación. En 1997, la OSCE aumentó la cantidad de supervisores para asegurar la supervisión exhaustiva del registro, la votación y el escrutinio en todas las localidades. En 2000, la OSCE consideró pertinente reducir la supervisión a un supervisor por cada tres mesas de votación. Ha habido "observación" exhaustiva durante los años de posguerra. De 1996 a 1998, la Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos (ODIHR) de la OSCE presentó evaluaciones independientes de los ciclos electorales desde el registro hasta la publicación preliminar de los resultados. Las Normas y Reglamentos de la PEC también autorizó a los representantes nacionales acreditados de los partidos políticos, las coaliciones, los candidatos independientes, los medios y las organizaciones civiles observar el proceso electoral completo. En 1996 y 1997, pocos bosnios además de los partidos políticos interesados y los medios de comunicación aprovecharon este derecho. Sin embargo, en años subsecuentes, las elecciones han impulsado a la comunidad a tomar más conciencia política. En 1998, con la asistencia de los socios internacionales, las organizaciones no gubernamentales (ONG) y las asociaciones miembro en cuatro ciudades bosnias401 instrumentaron un plan de monitoreo no partidista sin precedentes en todo el país en el cual casi 2,500 voluntarios evaluaron las operaciones electorales en 57 municipios. En el año 2000, la iniciativa de tomar las riendas del proceso electoral cobró fuerza cuando 239 ONG proporcionaron más de 5,500 observadores nacionales para monitorear y evaluar las elecciones. La "observación" internacional y nacional ha desempeñado un papel crucial para promover la confianza en el proceso electoral. Además, la información seleccionada de los informes de los observadores ha acelerado las mejoras en las normas y reglamentos de la PEC así como en los preparativos técnicos para las elecciones. Marco legal Normas y reglamentos provisionales Como se subrayó anteriormente, la PEC ha regulado el proceso electoral en lo que se tramita la instrumentación exitosa de una Ley Electoral y la creación de una Comisión Electoral para Bosnia y Herzegovina. En el cumplimiento de su labor, la PEC ha publicado anualmente Normas y Reglamentos electorales exhaustivos con respecto al registro de partidos políticos, coaliciones y candidatos independientes; elegibilidad de candidatos y electores; registro electoral; establecimiento de organismos de administración electoral y de supervisión; el papel de los observadores nacionales e internacionales; y los códigos de conducta electoral para partidos políticos, coaliciones, candidatos y trabajadores electorales402. Las leyes existentes se han aplicado a cuestiones que no han sido cubiertas por la PEC. Las Normas y Reglamentos de la PEC también han abordado cuestiones específicas a la situación de posguerra de Bosnia y se han convertido en un instrumento para fomentar la responsabilidad y la moderación entre los candidatos que contienden por un cargo. Como condición de registro, los partidos, las coaliciones y los candidatos no sólo deben declarar por escribo su compromiso hacia el Acuerdo de Paz de Dayton, el Código de Conducta Electoral y las Normas y Reglamentos de la PEC, sino que también deben presentar plataformas que describan claramente sus posturas sobre el regreso de los refugiados y las personas desplazadas, la economía, los derechos de las minorías, la reconstrucción y el desarrollo, y los servicios educativos y sociales. Un comité conformado por miembros de la Secretaría de la PEC, la OSCE, la oficina del Alto Representante y otras organizaciones internacionales no gubernamentales, revisa estas plataformas y las puede considerar inaceptables si violan los principios establecidos en la Convención Europea sobre Derechos Humanos o si no cubren los temas requeridos (y no se entregan en un periodo de 48 horas.) 403 Además, la PEC prohíbe que las personas sentenciadas por el Tribunal Criminal Internacional para la ex Yugoslavia ejerzan cargos por designación o elección en el territorio bosnio. Igualmente, las personas expulsadas de sus cargos o descalificadas de la contienda electoral por obstruir la paz o por violar las Normas y Reglamentos de la PEC no podrán acceder a ningún cargo gubernamental. Por último, nadie que haya permanecido en la propiedad de un refugiado puede ser postulado como candidato ni ocupar cargos municipales.404 Ley Electoral de Bosnia y Herzegovina La OSCE y la Oficina del Alto Representante iniciaron un proceso enfocado al desarrollo permanente y progresivo de la ley electoral para Bosnia en 1998. El primer anteproyecto, escrito por un grupo de expertos nacionales e internacionales y presentado formalmente ante el Parlamento bosnio en octubre de 1999, introdujo innovadoras reformas electorales diseñadas para promover tanto la reconciliación como la responsabilidad de los funcionarios elegidos públicamente. Específicamente, el anteproyecto conservó los derechos de voto de los refugiados y de las personas desplazadas; introdujo un sistema de lista abierta de representación proporcional y de circunscripciones plurinominales para ciertos organismos electos, para que los candidatos sean más responsables en distritos específicos; limitó el sistema de voto preferencial para la presidencia de Bosnia y de la RS para fomentar el hecho de que los candidatos busquen votos fuera de sus distritos determinados por las etnias; obligó a los candidatos a la presidencia de Bosnia a obtener apoyo de varias entidades; incluyó salvaguardas para la representación de minorías; prohibió permanentemente la publicidad política pagada en radio y televisión; e introdujo un tope a los gastos de campaña.405 Aunque la ratificación de la ley electoral es un prerequisito para la admisión de Bosnia en el Consejo Europeo, el Parlamento ha rechazado dicha ley en dos ocasiones.406 Entre las objeciones a esta ley se cuentan la crítica de los límites constitucionales institucionalizados en el Acuerdo de Paz de Dayton, inquietudes más generales sobre si la ley (y por lo tanto la constitución bosnia) infringe la Convención Europea sobre Derechos Humanos o protege la multietnicidad, así como algunas objeciones específicas y políticas a varias disposiciones técnicas que incluyen los requisitos para determinar la elegibilidad del candidato y la residencia del elector. Precisamente puesto que la instrumentación de una ley electoral permanente contribuirá a dar nueva forma a la estructura política de Bosnia, ésta sigue estancada debido a polémicas que son consecuencia de las mismas visiones divergentes sobre el futuro del país que frustran la instrumentación pacífica de la paz. Aunque está pendiente la resolución del impasse parlamentario, las Normas y Reglamentos de la PEC fueron enmendadas para reflejar que las disposiciones más progresivas del anteproyecto de ley seguirán regulando el proceso electoral. Instrumentación de las elecciones La ambivalencia fundamental del partido en el poder con respecto a la reforma democrática ha inclinado a la comunidad internacional hacia la instrumentación electoral. Los retos políticos y de procedimiento han retrasado la formación y obstruido el funcionamiento de las instituciones centrales comunes así como de los consejos locales multiétnicos. Como consecuencia, la Oficina del Alto Representante participa intensamente en las agendas administrativas y legislativas de las instituciones; la comunidad internacional, según representada por el Consejo de Instrumentación de la Paz, ha autorizado al Alto Representante a imponer la legislación nacional y a despedir a los funcionarios que se considera han incurrido en actividades ilegales o que contravengan al Acuerdo de Dayton.407 A su vez, la OSCE ha desarrollado un proceso de certificación en dos pasos para las elecciones a nivel municipal. La "certificación técnica" preliminar implica la certificación de la PEC sobre la precisión de los resultados para cada unidad electoral. En su papel como presidente de la PEC, el Jefe de Misión de la OSCE otorga "certificación decisiva" a cada uno de los 146 municipios de Bosnia al instrumentar los resultados electorales. La instrumentación monitoreada por una serie de organismos establecidos con dicho fin incluye la reunión de una primera sesión en un periodo de treinta días después de la certificación técnica. Al menos un representante de cada partido político elegido debe asistir a esta sesión, que debe concluir en la elección o designación de todos los funcionarios de consejo, ejecutivos y comités que establecen los estatutos municipales. El Jefe de Misión de la OSCE tiene la autoridad para revocar la certificación si se niega a los consejeros electos el acceso a los edificios municipales a una representación justa entre los organismos designados, si tienen que enfrentar amenazas, acoso o discriminación financiera, si se les impide establecer residencia en el municipio o se les priva de espacio de oficina o si el consejo no se reúne en sesiones constantes y eficaces. La instrumentación de las elecciones municipales fue un proceso largo y arduo en 1997, y varios consejos quedaron sujetos al arbitraje decisivo y obligatorio del Jefe de Misión de la OSCE y del Alto Representante como consecuencia del repetido incumplimiento con los requisitos de la Certificación Decisiva. La instrumentación de las elecciones municipales del año 2000 sigue en proceso. El camino hacia la integridad electoral La amplia participación de la comunidad internacional en la administración electoral de Bosnia ha mejorado enormemente la integridad técnica de las elecciones en este país. La Comisión Electoral Provisional y sus organismos subordinados han administrado elecciones mejor organizadas cada año. Los preparativos para las elecciones de 1996 estuvieron llenos de dificultades políticas y operativas exacerbadas por el riguroso calendario del Acuerdo de Paz de Dayton. El descubrimiento de "la ingeniería electoral" (un fraude masivo perpetrado por las autoridades para consolidar las victorias territoriales mediante la manipulación del registro de los electores) provocó la postergación de las elecciones municipales hasta fines de 1997. Sin embargo, las elecciones generales se llevaron a cabo en calma y paz. La elección se desarrolló de manera profesional en 97% de las mesas de votación. Los observadores no consideraron que las dificultades técnicas con el Padrón Electoral Decisivo, el voto en ausencia o el proceso de escrutinio fueran suficientemente sustanciales como para perjudicar los resultados electorales. El coordinador de ODIHR para el Monitoreo Internacional concluyó que aunque "algunos problemas relacionados con el registro, los medios de comunicación, la campaña y la libertad de movimiento fueron evaluados como desventajas graves en el proceso general, no hubo un patrón de infracciones recurrentes o de incompetencia organizativa que pudiera poner en riesgo la jornada electoral".408 Desde 1996, la OSCE y la PEC han revisado y refinado las normas y reglamentos electorales cada año para proporcionar mayor protección a la integridad electoral. Las inquietudes relacionadas con los procedimientos así como con la política incluyen la conformación adecuada de las comisiones electorales y de los comités de mesas de votación se han revisado cada año para generar confianza en la equidad y la transparencia del proceso electoral. En 1997, la OSCE introdujo un registro electoral completo, 100% de supervisión del registro y la votación, mejoras en la educación electoral, y el proceso de certificación municipal anteriormente descrito. La OSCE y la EASC también emprendieron medidas tempranas contra las autoridades responsables del fraude en el registro electoral. En 1998, la PEC introdujo requisitos de divulgación financiera y fomentó la presencia de la mujer en la política mediante reglas de protección, mientras que la OSCE inició el traslado de la administración electoral hacia los bosnios. En 1999, la OSCE desplazó su atención del hecho de transferir la "propiedad" del proceso electoral a una infraestructura electoral autóctona emergente. La OSCE se enfocó sobre el desarrollo profesional de su personal nacional, transfirió la administración del Voto en el Extranjero a Sarajevo, y organizó la instrumentación de una Asociación de Funcionarios Electorales. Se introdujo el registro abierto, y se elaboró un padrón electoral a nivel nacional para sustentar un sistema de registro electoral duradero. Conclusión Los ciclos electorales repetidos han servido como importantes herramientas de desarrollo. Han permitido capacitar al cuadro de profesionales bosnios que están preparados para asumir la responsabilidad de la integridad del proceso electoral. Han proporcionado experiencia en planeación de campañas y administración a varios participantes políticos que se han beneficiado de la instrucción enfocada en la elaboración de mensajes, las relaciones con los medios, el contacto con los electores, la planeación estratégica y el reclutamiento de voluntarios. Por último, han creado importantes precedentes legales para promover la transparencia y la responsabilidad electoral. Las elecciones se han vuelto más competitivas conforme los partidos de oposición moderados han comenzado a hacer avances regionales significativos, y las fisuras entre los partidos en el poder han abierto un espacio político para el nuevo liderazgo. Sin embargo, en el actual entorno político e institucional, es poca la libertad incluso si las elecciones son justas. Los partidos políticos conservan el control sobre los organismos de seguridad, la economía y los tribunales. El nacionalismo étnico persistente, alimentado por los partidos en el poder para consolidar su fuerza, sigue fomentando la identificación colectiva, la inseguridad y la desconfianza. La ausencia del estado de derecho socava la eficacia de la gobernabilidad y coarta la libertad individual. A fin de acelerar reformas cruciales, la comunidad internacional se ha insertado en los procesos políticos nacionales en una manera que crea dependencia. El intervencionismo internacional altamente visible permite a las autoridades electorales evadirse de la responsabilidad política de tomar decisiones difíciles y desalienta a los electores para que exijan soluciones genuinas por parte de los líderes elegidos. A pesar de la creciente integridad técnica, las elecciones no han cumplido con su labor fundamental de promover la consolidación democrática autosustentable y de aumentar la responsabilidad de los bosnios en el proceso político más amplio. Este propósito seguirá sin cumplirse mientras el hecho de tener elecciones ordenadas siga siendo el punto central de la reforma, en lugar de concentrar los esfuerzos en instrumentar estrategias enfocadas hacia la liberalización estructural. Integridad en la Adquisición de Papeletas ElectoralesEsencial para la integridad electoral Por Steve Connolly Este estudio de caso examina el proceso de adquisición de papeletas en las elecciones haitianas de 1995. Esta fue una adquisición esencial para la integridad de las elecciones, pero estuvo sujeta a tremenda presión debido a que algunas personas intentaron subvertir el proceso electoral. Pero como demostrará el estudio de este caso, el uso de métodos justos y transparentes para las adquisiciones evitó que la politización de la concesión del contrato de adquisición de papeletas alterara el curso del proceso electoral La importancia de la transparencia Si bien ciertas medidas de seguridad pueden contribuir a la integridad de la elección (papeletas de seguridad, sellos en las urnas, tinta de seguridad, sobres a prueba de alteraciones), la transparencia del proceso general de adquisiciones es un ingrediente esencial en cualquier elección creíble. Sin transparencia es imposible demostrar la integridad del proceso. Si este proceso está en duda, la credibilidad de la elección será cuestionada. Las elecciones municipales de 1995 en Haití casi cambiaron de curso debido a las acusaciones sobre incorrección en el proceso de adquisición de papeletas. El presidente de la Comisión Electoral Provisional (CEP) públicamente hizo la acusación de que la Fundación Internacional para Sistemas Electorales (IFES), la organización a cargo de adquirir las papeletas, había decidido otorgar el contrato antes de la conclusión del proceso, y que por lo tanto todo el proceso de licitación era un fraude. Estos cargos se hicieron en televisión nacional y plantaron la semilla de la duda con respecto a la integridad del proceso de adquisición. Como demostrará este estudio, los cargos eran infundados, pero durante un momento crítico, obstaculizaron el proceso de preparación electoral. Si la adquisición no se hubiera hecho con precisión y transparencia, estas acusaciones habrían alterado el curso de las elecciones Adquisición de papeletas La Agencia Estadounidense de Desarrollo Internacional (USAID) ofreció a IFES un subsidio para asistir a la CEP en la organización, diseño, adquisición y entrega de las papeletas. Esta labor era compleja, y se complicaba por el hecho de que las elecciones implicaban a más de 10,000 candidatos para más de 1,000 contiendas electorales tanto a niveles nacionales (miembro de la Cámara Baja, Senado) como a niveles locales (Kasek, Magistrado). La atmósfera nacional al momento de las elecciones era tensa e incierta, ya que se dieron poco después de la llegada de las fuerzas de conservación de la paz de las Naciones Unidas y de los Estados Unidos, y de la restauración del gobierno civil. En los Estados Unidos, las adquisiciones con dinero público están sujetas a un régimen regulador específico. La ley estadounidense, los reglamentos de USAID y las políticas internas de adquisición de IFES requieren adquisiciones abiertas y competitivas. Al organizar adquisiciones complejas, como la de las papeletas para Haití, fue esencial que la planeación se iniciara anticipando la producción y el envío. Además de los retos técnicos, la entrega y recepción en Haití de dicho material presentó graves dificultades de logística y despertó inquietudes sobre la seguridad. El proceso de licitación Para comenzar la adquisición, IFES recopiló una lista de compañías estadounidenses, europeas y haitianas interesadas en recibir una solicitud de propuesta (RFB). IFES contrató expertos para señalar las especificaciones de las papeletas, cuidando que cumplieran con los requisitos del código electoral haitiano y de la CEP. Para cerciorarse de que las especificaciones estuvieran completas y tuvieran sentido, IFES se comunicó con un técnico impresor independiente, empleado de una gran imprenta que no estaba participando en la licitación, para revisar las especificaciones. Este paso adicional ayudó a asegurar que las especificaciones fueran precisas y que una compañía pudiera comprenderlas. Las especificaciones finales se presentaron ante un comité en Puerto Príncipe para su revisión y aprobación. Este comité estaba formado por miembros de la CEP, que tenían el encargo de llevar a cabo las elecciones, IFES, un asesor de la Unidad de Asistencia Electoral de las Naciones Unidas (UNEAU), que estaba brindando asistencia técnica a la CEP, y USAID, la agencia a cargo de financiar las papeletas. El comité también evaluó y aprobó los criterios de revisión de las licitaciones y los parámetros que se emplearían para seleccionar al ganador. El asesor técnico independiente revisó una última vez las especificaciones finales y los cambios incorporados y aprobados por el comité de revisión de la CEP para asegurarse de que estuvieran completos y claros. Esta revisión externa del lenguaje usado para las especificaciones y la licitación fue un mecanismo de integridad importante para asegurar que el impresor seleccionado imprimiera las papeletas de acuerdo con las especificaciones correctas. Se elaboraron las solicitudes de licitación y se entregaron a un total de 15 compañías en América del Norte, Haití y Europa. Se recibieron varias ofertas antes de la fecha límite, fijada dos semanas después de la fecha de la solicitud Revisión y aprobación de las propuestas En la fecha y a la hora especificada en la solicitud de licitación, no se aceptaron más propuestas. El comité de revisión de propuestas integrado por administradores de programas de IFES y por el asesor técnico externo se reunió para abrir y revisar las propuestas. Por cuestiones de transparencias, se invitó a las compañías participantes a presentarse a la apertura de los sobres, pero ninguna de ellas se presentó. Se recibieron siete propuestas. Cada miembro del comité de revisión de propuestas tuvo un día para clasificarlas de acuerdo con los criterios objetivos previamente aprobados. Una vez que terminada esta etapa, se volvieron a reunir como comité para consolidar sus hallazgos individuales y para seleccionar la propuesta más adecuada. El comité analizó la cantidad de puntos asignados a cada propuesta, la revisión de cada propuesta y los resultados de la investigación previa de IFES sobre capacidad y el desempeño de cada participante. El comité de revisión de las propuestas determinó que la mayoría de los licitantes potenciales eran capaces de satisfacer técnicamente los requisitos de la adquisición de las papeletas, y a fin de cuentas, el precio fue el criterio decisivo. Los procesos de revisión y recomendación se documentaron a fin de presentarlos ante el comité de la CEP para su aprobación final. IFES presentó los resultados de las propuestas y el proceso de revisión al comité de la CEP junto con la recomendación resultante. El licitante que ofreció el precio más bajo fue una firma extranjera. Sin embargo, dado que el representante de la CEP esperaba que una firma nacional obtuviera el contrato aun si la propuesta no era la más eficiente con respecto al costo, el Consejo Electoral Provisional rechazó la recomendación de IFES y acusó a este organismo de haber determinado previamente al ganador. Siguió un periodo sin actividad durante el cual la CEP presionó para que se concediera el contrato a una firma nacional. Para asegurar que todo estaba en orden, el Asesor Legal Regional de USAID revisó el proceso completo y determinó que se había procedido correctamente y que se había hecho la elección más razonable. Las demoras en la adquisición de las papeletas empezaron a afectar no sólo el calendario electoral, sino también el costo de la adquisición, ya que hubo problemas con la disponibilidad de papel en ese momento, y los tiempos de envío se redujeron. A fin de cuentas, el gobierno haitiano no pudo financiar las papeletas con sus propios recursos, y puesto que las leyes de adquisición del gobierno estadounidense requerían que se concediera el contrato al licitante que ofreciera las mejores condiciones, se respetaron los resultados del proceso de licitación. Concesión del contrato Se notificó a los licitantes el resultado de la revisión de propuestas y se redactó un contrato, aprobado por la agencia que proporcionó el financiamiento (USAID) como lo requieren las leyes del gobierno estadounidense. Después fue firmado por todas las partes. Desafortunadamente, la demora para aprobar la propuesta ganadora trajo como consecuencia que la validez del precio había expirado al momento de la firma del contrato. El impresor informó a IFES que dada la falta de disponibilidad en el mercado, habría un aumento en el costo del papel. Puesto que este era un factor que salía del control del impresor, se hizo un ajuste al precio del contrato. Impresión de las papeletas Para asegurar la máxima transparencia y proporcionar tranquilidad a los partidos políticos y a los candidatos con respecto a la integridad de las papeletas durante la impresión, IFES hizo arreglos para que un representante de la CEP estuviera presente en la imprenta durante todo el proceso de impresión. Esto fue útil ya que hubo cambios frecuentes en la lista de candidatos, lo cual supuso varios cambios en las placas y en las papeletas. El representante de la CEP pudo aprobar cada placa conforme se le iba produciendo, así como inspeccionar los subsecuentes tirajes para verificar la precisión y la calidad. A pesar de los cambios frecuentes y de último momento, el impresor pudo disponer de los recursos necesarios y completar el trabajo según lo acordado. Al terminar la impresión, se destruyeron las placas como medida de seguridad Envío de las papeletas Los arreglos para enviar y recibir el material se habían hecho cuando inició el proceso de impresión. Además de los factores de logística y de costo, había que encargarse de la seguridad física de las papeletas, dado el entorno político y de seguridad en Haití. Debido a las demoras para otorgar el contrato y a los cambios frecuentes en la lista de candidatos, el envío de las papeletas requirió dos aeronaves, en lugar de hacerse por transporte marítimo como se había planeado al principio. La CEP y las Naciones Unidas proporcionaron un almacén adyacente al aeropuerto para la recepción, almacenamiento y eventual consolidación del envío a las mesas de votación. Las tropas de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas y la Fuerza Provisional de Policía ofrecieron seguridad las 24 horas, día y noche. Las papeletas fueron trasladadas por transporte aéreo a Puerto Príncipe y llegaron de acuerdo a lo estipulado en el contrato con el impresor. La CEP recibió el cargamento ante la presencia de varios observadores internacionales en Puerto Príncipe. El personal organizado por la CEP y la UNEAU ayudó a descargar los materiales y a colocarlos en el almacén. Estas personas se identificaron mediante credenciales con fotografía para fines de seguridad y los contenidos de cada paleta se cotejaron contra los documentos de envío y el contrato. Conservar un registro documental del traslado de las papeletas es un importante mecanismo de integridad. Pago de las papeletas El impresor no recibió pago alguno sino hasta después de la confirmación por parte de IFES y la CEP de que el envío había llegado. Este pago se hizo en una oficina dentro de IFES separada de la oficina de adquisiciones. La separación actúa como mecanismo de control del proceso de adquisición para asegurarse de que se haya cumplido con los reglamentos y con la licitación. Conclusión A pesar del profundo deseo de la CEP de asignar el trabajo a un impresor local, el proceso abierto y competitivo de licitación aseguró que se eligiera al impresor más responsable y eficiente con respecto al costo. A fin de cuentas todas las partes involucradas, incluyendo la CEP, estuvieron de acuerdo en que el impresor, que había sido seleccionado mediante un proceso transparente y competitivo, había logrado entregar las papeletas a tiempo y de acuerdo con las especificaciones, a pesar de las demoras y los cambios en las listas de candidatos. El proceso de adquisición fue realmente transparente. Asegurar la transparencia del proceso completo desde la elaboración de las especificaciones hasta la distribución de la solicitud de propuestas (RFP) y la concesión del contrato trajo como consecuencia una adquisición que resistió la crítica por motivos políticos y permitió que las elecciones se llevaran a cabo según lo planeado. Monitoreo Nacional e Integridad ElectoralUn estudio de caso de la elección nacional de 1999 en Indonesia
por Tim Meisburger,
Introducción La abdicación del presidente Soeharto en mayo de 1998 dio inicio al notable alejamiento de la autocracia en Indonesia, y al sorprendente resurgimiento de esta nación como la mayor democracia del tercer mundo. Aunque se habían celebrado "elecciones" constantemente durante los 32 años que Soeharto permaneció en el poder, estaban a cargo de la burocracia estatal, que se aseguraba de obtener el resultado adecuado y cuyo principal propósito era brindar a Soeharto y a GOLKAR (su partido) un dejo de legitimidad. El historial de elecciones manipuladas aunado al hecho de que los administradores electorales no variaban con respecto a elecciones previas, llevó a muchos a sospechar que las elecciones de transición programadas para el 7 de junio de 1999 no serían ni libres ni justas. Sin embargo, fueron indudablemente las más libres y justas en la historia de Indonesia, consecuencia en gran medida del papel desempeñado por los observadores nacionales para asegurar la integridad del proceso electoral. Bajo el mandato de Soeharto, la administración electoral de Indonesia estaba diseñada para asegurar que el gobierno controlara el resultado de las elecciones. Según la Evaluación de la Ley Electoral de Indonesia.
En lugar de ofrecer transparencia o medidas de control y verificación, este sistema servía para confundir las líneas de autoridad y proteger el control del gobierno sobre el proceso electoral. En especial Panwaslak, la autoridad supervisora y semijudicial, se había convertido en un hoyo negro para las quejas y un elemento decorativo para legitimar una estructura manejada por el gobierno.409 Poco después de la abdicación de Soeharto, el gobierno interino del presidente B.J. Habibie, en un intento por acallar el descontento popular, anunció la celebración de elecciones para el año siguiente, así como el reemplazo de la estructura de la administración electoral existente por una comisión electoral independiente y un procedimiento electoral más transparente. Ley Electoral El proceso de redactar una nueva ley implicó gran cantidad de discusiones y "estira y afloja", ya que los distintos partidos querían obtener ventajas estructurales. Como se podría esperar de una legislación que es consecuencia de concesiones y arreglos políticos, la ley que surgió finalmente de este proceso no describía los procedimientos en gran detalle, y carecía de coherencia interna, pero no estaba tan mal. Según IFES, "la nueva Ley Electoral General no inspira ni alarma ni gran confianza".410 Por supuesto, la ley no se redactó en el vacío, y a lo largo del proceso, los grupos estudiantiles, las ONG y la comunidad internacional abogaron por incluir disposiciones para mejorar la transparencia y la equidad en las elecciones. Este hecho, aunado al deseo por parte de los legisladores de que la ley se considerara creíble tanto internamente como en el extranjero, llevó a incluir diversas mejoras. Para incrementar la transparencia del proceso, se permitió a los monitores nacionales y extranjeros con acreditación oficial observar cada etapa de la elección. Aunque la nueva ley no describía los procesos de votación y escrutinio a gran detalle (asignando específicamente esa responsabilidad a la comisión electoral), disponía que se marcara a los electores con tinta indeleble para evitar los votos múltiples. Desafortunadamente, el largo proceso de redacción implicó que la ley no se aprobara hasta enero de 1999, sólo cinco meses antes de la elección. Esto permitió contar con muy poco tiempo para integrar la nueva comisión, redactar reglas y procedimientos detallados y contratar y capacitar al nuevo personal. La estructura administrativa electoral La nueva comisión electoral, llamada Komisi Pemilihan Umum (KPU) en indonesio, se estableció finalmente en marzo de 1999, 86 días antes de la elección. En la estructura estipulada por la ley, el KPU sólo era responsable de definir las políticas, mientras que la instrumentación real quedaba a cargo de un organismo subordinado llamado el Panitia Pemilihan Indonesia (PPI o Comisión Electoral de Indonesia). Cuando quedó claro que sería muy difícil que el KPU y la PPI se prepararan para la elección en el plazo disponible, se añadió un tercer organismo a la estructura administrativa, llamado la Secretaría. Puesto que la Secretaría estaba integrada por los mismos funcionarios locales que habían administrada las elecciones anteriores, muchos sintieron que esto era un intento por socavar la independencia de la comisión. La intención era que la Secretaría trabajara bajo la dirección de la PPI para instrumentar el nuevo proceso, bajo el control general de la KPU, pero este complejo sistema se desintegró pronto. Los funcionarios electorales recibieron muy poca capacitación con respecto a los nuevos procedimientos y el sistema de comunicación entre la PPI y la Secretaría dejó de funcionar (o nunca se estableció). Bajo tremenda presión política por celebrar las elecciones a tiempo, los funcionarios electorales prosiguieron su labor con muy poca dirección de parte de sus superiores, y hubo una tendencia a recurrir a los sistemas y procedimientos que conocían. La consecuencia de esta falta de capacitación y de control eficaz fue que las elecciones de transición de 1999 se administraron de la manera defectuosa en que se habían administrado las elecciones anteriores. El KPU se enfrentaba a una inmensa tarea. En unos cuantos meses debía crear una nueva organización y contratar 2.7 millones de empleados electorales a cargo de administrar 300,000 mesas de votación para 121 millones de electores, distribuidos a lo largo de un archipiélago formado por más de 3,000 islas habitadas. La sociedad civil se enfrentaba a un reto de proporciones similares, pero con muchos menos recursos. Los grupos de estudiantes y ONG habían estado en primera fila para derrocar al gobierno de Soeharto, y conforme se acercaban las elecciones, estaban entusiasmados por que continuara la transición democrática. Reconocieron las debilidades en la legislación y percibieron que gran parte de la administración electoral estaba controlada por una sola facción política. Temieron que su notable logro les fuera arrebatado en el último momento. Muchos decidieron que la mejor forma para asegurarse de que la elección fuera libre y justa era monitorear de cerca el proceso. Las organizaciones dedicadas al monitoreo electoral Antes de la elección de 1999, sólo había una ONG que monitoreaba las elecciones en Indonesia, el Komite Independen Pemantau Pemilu (Comité Independiente para el Monitoreo Electoral, o KIPP). El KIPP se estableció antes de la elección general de 1997, pero el proceso estuvo tan manipulado en esa elección que pocas personas se interesaron en observarlo, y el KIPP sólo pudo introducir 9,000 observadores no acreditados (y por lo tanto no oficiales) durante la jornada electoral. Según el fundador del KIPP, Mulyana Kusumah, "El gobierno fingió que había una elección y nosotros fingimos que la estábamos monitoreando)." A diferencia de la elección de 1997, el interés en la primera elección después del régimen de Soeharto era muy elevado, y durante el año anterior a ella se crearon varios grupos nacionales y regionales de monitoreo. El KIPP, integrado como una coalición de ONG, amplió su voluntariado reclutando tanto individuos como nuevos socios para la coalición. Los grupos estudiantiles, que habían sido cruciales para derrocar al gobierno de Soeharto, formaron una red de observación universitaria llamada UNFREL. Otro grupo que recurrió a voluntarios universitarios fue el Foro de Rectores, organizado por rectores universitarios. Los últimos dos grupos nacionales, JAMPPI y el JPPR, se organizaron en torno a grupos religiosos islámicos. En total, los grupos nacionales, el KIPP, el Foro de Rectores, UNFREL, JAMPPI y el JPPR, colocaron más de 600,000 observadores para la elección de 1999, un promedio de dos personas por mesa de votación. Sólo uno de los grupos nacionales (el JPPR, o la Red Popular de Educación Electoral) se formó con un propósito diferente del monitoreo. Aunque cada uno de estos grupos se formó espontáneamente, todos recibieron apoyo técnico y financiero significativo de la comunidad internacional. La fundación Asia, en particular, intervino temprana y frecuentemente para fomentar la coordinación entre las organizaciones de monitoreo electoral. La fundación también fomentó el desarrollo de metodologías de monitoreo estándar para permitir la recopilación de los resultados de diferentes grupos a fin de obtener un cuadro más completo del proceso general. USAID, la Fundación Asia y el Centro Estadounidense para la Solidaridad Laboral Internacional (que reclutó, capacitó y administró un contingente relativamente pequeño de observadores nacionales a largo plazo), ofrecieron apoyo financiero directo. La Unión Europea y siete países (dirigidos por Japón y Australia) también proveyeron apoyo sustancial para monitorear a través de un fideicomiso administrado por el PNUD. Hubo problemas significativos para acreditar a estos observadores a nivel local, principalmente porque los administradores electorales estaban abrumados con sus propias tareas. Conforme se avecinaba la elección, se llegó a un arreglo político mediante el cual se acreditó a organizaciones en lugar de a individuos, y la identificación de la organización era suficiente para entrar en la mesa de votación. Proceso de registro El proceso de registro electoral estuvo tremendamente desorganizado. Los funcionarios de registro no habían recibido la capacitación adecuada con respecto a los nuevos procedimientos. En muchos casos en las islas externas los funcionarios ni siquiera contaban con instrucciones escritas sobre el procedimiento. Algunos materiales esenciales y fondos para pagar al personal llegaron tarde, o no llegaron. En áreas donde era imposible llevar a cabo un registro adecuado, los funcionarios recurrieron a las listas de votantes de la elección de 1997. La falta de acreditación oficial, de recursos y de preparación adecuada entre las organizaciones de monitoreo electoral implicó que en la mayoría de los casos, el monitoreo cuantitativo y organizado del proceso de registro no se llevara a cabo. Sin embargo, varias organizaciones pudieron revisar el proceso a detalle, y sus informes confirmaron la impresión general de caos durante el registro. Procesos de votación y escrutinio La falta de tiempo de preparación y el uso de la infraestructura electoral existente trajo como consecuencia que el proceso de votación usado en 1999 fuera esencialmente el mismo que se usó en elecciones previas. Los únicos cambios importantes en el proceso fueron el empleo de tinta indeleble (que proporcionó la comunidad internacional) para marcar los dedos de los electores a fin de evitar la votación múltiple, y la disposición en la legislación que permitía la presencia de observadores no partidistas. El proceso en sí (que se había empleado en elecciones anteriores) era sencillo y transparente. Las mesas de votación se colocaron en espacios abiertos, bajo un toldo de lona u otros materiales disponibles localmente. Puesto que no había paredes, tanto los habitantes del lugar como los observadores pudieron observar todo el proceso. En la mañana se mostró la urna vacía y sellada. Conforme llegaron los electores, se cotejaron sus nombres en el padrón electoral, se les entregó una papeleta que marcaron detrás de una mampara y depositaron en la urna. Al final del día, a la vista de todos los observadores, los agentes de los partidos y le multitud que rodeaba la mesa, se abrió la urna. Conforme se hizo el escrutinio, cada papeleta se mostró para que el público pudiera ver la marca y la elección se marcó en un gran pisaron. Al final del escrutinio se sumaron las marca y el resultado final para la mesa se anotó en el pizarrón. El papel de los observadores nacionales para asegurar la integridad del proceso Los más de 600,000 observadores nacionales organizados que monitorearon y rindieron informes sobre la elección contribuyeron indudablemente a evitar el fraude y otras formas de abuso electoral a lo largo del proceso, pero es probable que su contribución más importante haya sido a la integridad en el proceso de escrutinio. Debido a que los agentes de los partidos, los observadores nacionales y los ciudadanos comunes pudieron observar los procesos de votación y conteo en la mesa electoral, hubo pocas oportunidades para cometer fraude en estas etapas. Salvo los casos de votos múltiples (controlados en 1999 con tinta indeleble), esto también se había aplicado en elecciones anteriores. De hecho, no había habido necesidad de fraudes en la mesa electoral porque el resultado deseado podía fácilmente construirse cuando se unieran los resultados de las mesas a los niveles de distrito y subdistrito, fuera de las miradas indiscretas. Puesto que el procedimiento no transparente para reunir los resultados permaneció inalterado en 1999, los observadores creyeron que los atentados más graves para socavar la elección se llevarían a cabo durante esta etapa. Para evitar el fraude en este periodo vulnerable, varias organizaciones de monitoreo electoral decidieron llevar a cabo una tabulación electoral paralela independientemente, sumando los resultados de cada mesa de votación supervisada por sus observadores. Se emplearon dos estrategias de tabulación electoral paralela. La primera, adoptada por el Foro de Rectores, fue realizar un conteo rápido estadístico, muestreando los resultados de cerca de mil mesas electorales elegidas al azar, y proyectando los resultados finales a partir de esos datos. El Instituto Democrático Nacional para Asuntos Internacionales (NDI) ofreció asistencia técnica. La segunda estrategia, adoptada por todos los demás grupos, consistió en llevar a cabo lo que podría denominarse como tabulación electoral paralela integral, donde un grupo de observación intentó recopilar y sumar los resultados de la mayoría o de todas las mesas electorales en un distrito en especial. La sensación era que aunque el conteo rápido sería preciso, el procedimiento no era transparente y sí complejo, por lo cual sería menos eficaz para convencer a la gente de su integridad y credibilidad. El proceso de recopilar información para la tabulación electoral paralela (y otros datos de monitoreo) y compartirla con varias organizaciones de monitoreo electoral se facilitó mediante la elaboración conjunta de un manual de procedimientos y un formulario de informes, que se publicaron gracias a la asistencia técnica financiera de la fundación Asia. Estas estrategias lograron un éxito espectacular. Las organizaciones de monitoreo electoral lograron determinar con alto grado de precisión el resultado esperado de cualquier distrito, simplemente registrando y sumando por separado los resultados de las mesas electorales. Puesto que estas organizaciones gozaban de mucha mayor credibilidad ante la población que los administradores electorales, no se cuestionó la precisión de los resultados proyectados. Aunque la suma de los datos tomó mucho tiempo (incluso para un conteo rápido), su mera existencia y la noción de que eventualmente se publicaría, parecen haber evitado el fraude con eficacia. Durante siete semanas después de la elección, la comisión nacional electoral postergó la divulgación del resultado oficial, aduciendo que aún se esperaba recibir resultados de algunas circunscripciones. Algunos sugirieron que se hizo un intento desesperado por modificar los resultados a favor de los intereses arraigados, pero si lo hubo, fracasó, y los resultados oficiales que se anunciaron eran muy cercanos a los que habían proporcionado las organizaciones de monitoreo electoral. Monitores de los partidos políticos y observadores ciudadanos La ley electoral permitió la participación de un monitor de cada partido político en cada mesa de votación. Debido a la transparencia literal de las mesas, los ciudadanos comunes también podían observar el proceso, pero por varias razones, ninguna de las contribuciones de estos grupos se equiparó a la que hicieron los observadores nacionales no partidistas. Los partidos políticos pudieron observar con eficacia las áreas en que su partido era fuerte, y sumando estos resultados cuidadosamente, generalmente obtenían por lo general una idea bastante clara de la cantidad de escaños que habían ganado antes de la publicación de los resultados oficiales, pero puesto que había poco intercambio de información entre partidos, tenían mucho menor idea de lo que había ocurrido fuera de sus bastiones. Puesto que los agentes eran abiertamente partidistas, tenían menos credibilidad que los observadores no partidistas al presentar quejas o acusaciones contra otros partidos. La mayoría de los observadores extranjeros de la elección indonesia se asombraron por el entusiasmo de los ciudadanos comunes al reunirse para observar la votación de principio a fin. Su presencia en tales cantidades demostró gráficamente el apoyo público de un proceso electoral justo, y su repercusión para asegurar la integridad total del proceso no debe descartarse. Sin embargo su presencia no desplazó la necesidad de contar con observación organizada. Debido a la sencillez y transparencia del proceso, los ciudadanos comunes comprometidos pudieron asegurar que el proceso en la mesa de votación fuera honesto y justo. Desafortunadamente, sin un sistema organizado para recopilar información, no pudieron definir si el resultado final producido por el proceso de sumatoria que se llevó a cabo fuera de la presencia de observadores reflejaría con precisión los resultados generados en su mesa de votación. Conclusiones y lecciones aprendidas Desde un punto de vista tradicional, sencillamente no hubo suficientes salvaguardas en el proceso electoral para asegurar una elección libre, si bien muchos consideran que la elección nacional de 1999 en Indonesia fue una de las elecciones de transición más justa y libre de la década entera. Si la integridad de la elección no estuvo asegurada por el marco legislativo, la supervisión judicial o la administración electoral neutral, ¿cómo se le aseguró? En mi opinión, la credibilidad e integridad de la elección descansa sobre tres pilares:
En conclusión, la experiencia de Indonesia sugiere que en una elección de transición caracterizada por una administración débil y por falta de salvaguardas en los procedimientos, los ciudadanos comprometidos organizados mediante ONG de monitoreo electoral pueden ser un elemento importante y crucial para asegurar la integridad general del proceso electoral. Al observar y rendir informes sobre cada etapa del proceso, las organizaciones de monitoreo electoral pudieron ejercer considerable presión tanto sobre los partidos políticos como los administradores electorales, con lo cual se incrementó la rendición de cuentas y la receptividad. Mecanismos para la Resolución de Controversias ElectoralesMecanismos para la resolución de controversias electorales en las Elecciones de Camboya de 1998 Por Jeffrey C. Gallup Introducción Para 1993, Camboya parecía estar en camino hacia la democracia electoral. Los Acuerdos de París de 1991 habían traído la paz entre las facciones beligerantes en el país. El país estuvo temporalmente bajo el control de las Naciones Unidas, quién llevó a cabo elecciones en septiembre de 1993, consideradas libres y justas por la opinión general. Se conformó un gobierno de coalición entre los dos partidos rivales de mayor tradición, el Frente Unido para una Camboya Independiente, Pacífica, Neutral y Cooperativa (FUNCINPEC) bajo el control del Primer Ministro Norodom Ranariddh, y el Partido Popular Camboyano (CCP) bajo el control del Segundo Ministro Hun Sen. Las siguientes elecciones nacionales fueron programadas para celebrarse en 1998. Las esperanzas de una democracia estable en el país se apagaron, no obstante, cuando la frágil coalición gubernamental colapsó. Hun Sen derrocó a su Co-primer Ministro el Príncipe Ranariddh en un violento choque ocurrido en Julio de 1997. Ranariddh y otros oponentes del CPP huyeron del país y sus partidos cesaron sus operaciones en Camboya como resultado de la oleada de violencia política. Sin embargo, bajo la fuerte presión de la comunidad internacional, las preparaciones de las elecciones de 1998 comenzaron a tomar forma, aunque prevaleciendo la gran preocupación sí podrían ser libres y justas. Después de largas negociaciones que involucraron a la comunidad internacional, Ranariddh y otros líderes opositores fueron capaces de regresar al país y comenzar su campaña electoral. Las elecciones, llevadas a cabo por camboyanos en esta ocasión, probaron ser otras elecciones de transición en muchos sentidos. La democracia aún no estaba bien implantada. La elección fue conducida con tal competitividad y calidad técnica que se hizo acreedora al reconocimiento tanto de observadores locales como internacionales, mientras que al mismo tiempo, el gobierno del país y el CPP fueron criticados por los actos de violencia e intimidación que afectaron el proceso electoral. Las salvaduardas en la votación fueron numerosas. Incluyeron credenciales de votación con fotografía, un padrón electoral centralizado y computarizado, urnas metálicas con dispositivos de seguridad y sellos numerados resistentes a cualquier intento de alteración, papeletas infalsificables, tinta indeleble aplicada a los dedos de los electores, un exhaustivo y extensivo monitoreo de la votación y del escrutinio llevada a cabo por observadores nacionales e internacionales y por los partidos políticos locales. Como referencia, a este punto la elección tuvo un éxito considerable. Más del 90% de la población electoral elegible para votar, y de estos, más del 90% emitieron su voto de manera pacífica y ordenada.411 Las deficiencias administrativas importantes fueron pocas. El CPP fue el aparente triunfador, no obstante con menos de 2/3 de la mayoría en la Asamblea Nacional, tuvo que buscar la formación de una coalición. Si el día de la elección fue un momento de triunfo, rápidamente fue seguido del desastre. Se insistía que las numerosas quejas acerca de la votación, escrutinio, y resultados habían sido injustamente desestimadas por las autoridades electorales. FUNCINPEC y los demás partidos de oposición rechazaron durante semanas de demostraciones de protesta los resultados anunciados. La discordia civil persistió por meses, hasta que FUNCIPEC acordó formar una nueva coalición gubernamental con el CPP. Las elecciones de 1998, sin embargo, permanecieron empañadas por la violencia post-electoral en cuestión y la persistencia de las sospechas acerca de la validez de los procesos para la resolución de controversias. La resolución de controversias post-electorales habían probado ser la fase más crítica de todo el proceso electoral. Desafortunadamente, fue la fase para la que menos estuvieron preparadas las partes involucradas, organizacional y políticamente hablando. Mecanismos para la resolución de controversias electorales en Camboya. La Ley Electoral de la Asamblea Nacional de Camboya, adoptada en diciembre de 1997, proporcionó extensos y elaborados mecanismos para la resolución de controversias. Dos organismos fueron encargados de resolver las disputas y controversias electorales. El primero fue el Comité Nacional de Elecciones (NEC), el que, por ley, tenía carácter de panel independiente e imparcial encargado de la organización de elecciones. A el NEC le fue conferida la responsabilidad de resolver sobre la mayoría de las disputas electorales como primer instancia. Legalmente, NEC estaba conformado por once ciudadanos distinguidos. El Presidente y Vice-presidente tenían que ser profesionistas, cada uno de los cuatro partidos políticos representados en la Asamblea Nacional tenía que contar con un representante; el Ministerio del Interior podría contar hasta con dos representantes; dos "ciudadanos" representantes y, por último, también se designó un representante de las organizaciones no gubernamentales. Por ley, la lista tenía que ser propuesta por el gobierno y aprobada por la Asamblea Nacional. La fórmula para ser miembro de NEC fue acordada entre los representantes de FUNCINPEC y CPP en un aparente esfuerzo para cumplir con dos objetivos contradictorios: equilibro político e imparcialidad. No obstante, FUNCINPEC y otros partidos de oposición objetaron vigorosamente la lista final de los miembros del NEC, la cual, si se mantuvo, fue debido a que había sido arreglada por el gobierno y la Asamblea Nacional, ambos bajo el control de la CPP, con una mayoría a favor de la éste. Problemas sobre situaciones de parcialismo similares fueron expresados acerca de los organismos subordinados, las Comisiones Electorales Provinciales (PEC) y las Comisiones Electorales Comunales (CEC), las cuales por ley fueron nombradas y dotadas de facultades para resolver las disputas electorales dentro de sus respectivos territorios. El segundo organismo en importancia con responsabilidad para resolver disputas electorales fue el Consejo Constitucional (CC). La constitución camboyana de 1993 establecía que "los miembros del Consejo Constitucional debían ser electos entre los dignatarios con un elevado grado académico en leyes, administración, diplomacia o economía y quien contará con una considerable experiencia laboral". Entre otras tareas, la Constitución de Camboya asignó la autoridad del CC para resolver las disputas electorales relacionadas con la Asamblea Nacional. La legislación electoral fue elaborada sobre esta autoridad otorgando la jurisdicción electoral del NEC sobre las disputas electorales, mientras que la CC mantuvo su autoridad como última instancia de apelación. La CC estaba compuesta por nueve miembros: tres de ellos nombrados por el Rey, tres designados por la Asamblea Nacional, y tres por el Consejo Supremo de la Magistratura. Al igual que el NEC, el CC fue perseguido por acusaciones tendenciosas de sus miembros a favor del partido gobernante, que a juicio del Consejo Supremo de la Magistratura y la Asamblea Nacional eran ampliamente considerados como dominados por la CPP. Procedimientos formales para la resolución de controversias Los procedimientos formales para la resolución de controversias fueron elaborados en la legislación y procedimientos electorales. Con relación al registro, la decisión para registrar o negar el registro de una persona cualquiera podía ser apelado ante la Comisión Electoral Provincial, después ante el Comité Nacional Electoral, y finalmente, al Consejo Constitucional. El NEC fue autorizado para escuchar las posibles reclamaciones. Los electores tenían hasta tres días para presentar sus quejas o apelaciones; y PEC, NEC y el CC contaban con cinco días para resolverlos. Con relación a las controversias relacionadas a la votación, escrutinio y resultados de la elección, los procedimientos eran más complicados. Se suponía que las quejas tendrían que presentarse en el sitio de votación a través de los representantes partidistas. El presidente de la mesa de votación tenía que resolver inmediatamente la queja presentada, y las posibles objeciones tenían que ser registradas en los formatos adecuados y remitidos a la Comisión Electoral Provincial, quien en su momento podía enviarlas al Comité Nacional Electoral para su resolución (la legislación no es muy explícita con relación a las controversias relacionadas con el escrutinio, el cual se realizó en centros de escrutinio comunales, pero mediante la aplicación de un proceso paralelo). De hecho, las pocas quejas recibidas oficialmente fueron registradas en los sitios de votación y escrutinio. El NEC permitió la presentación de controversias que fueran remitidas directamente a sus oficinas centrales a nivel nacional dentro de las 72 horas después de la votación. Sin estricto apego a la ley, el NEC encontró que hubo "serias irregularidades que afectaron el resultado de la elección", debía rehusar el reconocimiento de los resultados y verificar nuevas elecciones en el área afectada dentro de los ocho días posteriores. De otra forma, debía anunciar su conformidad con los resultados de la elección. Adicionalmente, la legislación permitió a los partidos apelar en contra de los resultados provisionales anunciados por el NEC dentro de un término de 72 horas. El NEC daba entonces un plazo de 48 horas para dictaminar sobre la apelación; si encontraba que la impugnación tenía fundamentos razonables, debía someterse a juicio. Una apelación final podía hacerse al Consejo Constitucional dentro de un término de 72 horas contadas a partir de la decisión tomada por el NEC. El Consejo Constitucional garantizaba legalmente un periodo de 10 a 20 días para decidir sobre la apelación final. Además de los mecanismos para la resolución de controversias electorales descritos anteriormente, había varios canales informales para resolver estas impugnaciones que probaron ser muy importantes teniendo en perspectiva el nuevo y poco probado carácter de la legislación y los procedimientos; y la contenciosa y políticamente cargada naturaleza del proceso. Algunos problemas se resolvieron a través del cabildeo directo del NEC o de sus miembros con partidos políticos, organizaciones locales no gubernamentales, o representantes del gobierno. Los partidos de oposición reafirmaron sus quejas con constantes declaraciones de protesta solicitando el apoyo nacional e internacional y con intermitentes intentos para boicotear la elección a menos que sus peticiones fueran satisfechas. La diplomacia externa y la comunidad donante estuvieron extremadamente activas en presentar problemas que afectaron la imparcialidad de la elección con el NEC en reuniones semanales así como con sus contactos individuales. Los miembros de la comunidad diplomática internacional a menudo actuaron como intermediarios entre el NEC, el gobierno y los partidos de oposición, buscando soluciones aceptables para todas las partes a efecto de que el proceso electoral pudiera avanzar y cumplir con los estándares internacionales. A nivel local, algunas Comisiones Electorales Provinciales sostuvieron reuniones semanales con los partidos políticos, observadores electorales, y otros a efecto de resolver las disputas electorales a tiempo y de manera informal. Asimismo estas comisiones recibieron capacitación en la resolución de conflictos de una organización no gubernamental local. La resolución de disputas en la práctica La mayoría de las controversias durante un proceso electoral consisten en quejas presentadas por los partidos políticos en contra de acciones del gobierno, la CPP, el NEC y sus organismos subordinados. Hubo un registro de 6,000 quejas, la mayoría relacionadas con personas que no siendo elegibles para votar estaban inapropiadamente registrados en la lista electoral. El proceso para el envío de quejas acerca del registro fue explícito y requirió del uso de formatos específicos. En su mayoría las quejas fueron presentadas por partidos políticos, siendo en su mayoría remitidas, contrariamente a lo establecido en la legislación electoral, al NEC mas que a la Comisión Electoral Provincial conducente. Las razones de mayor incidencia para la desviación de este procedimiento fueron que los partidos de oposición sintieron que podrían recibir un trato más justo del NEC nacional que de los órganos locales, tendenciosamente considerados. Los electores y los registradores no fueron bien informados acerca de los procedimientos de apelación, por lo que éstos últimos no pudieron ser de mucha ayuda, y los seguidores de la oposición temieron ser objeto de represión si retaban a las autoridades locales, en particular, la CPP. El NEC estuvo habilitado para responder a muchas de estas impugnaciones. En el periodo de dos meses entre el comienzo del registro de electores, a mediados de mayo de 1998 y las elecciones de julio 26 de 1998, el NEC canceló el registro de 1793 electores, los cuales determinó eran inelegibles. 412 Hubo juicios en varios casos. La mayoría de estos registros fueron cancelados donde grupos étnicos vietnamitas fueron considerados inelegibles para votar, además de ser presumiblemente simpatizantes hacia el CPP gobernante. El NEC tuvo que enfrentar un espectro muy amplio de quejas e impugnaciones más allá de los meramente técnicos relacionados con el registro, votación y escrutinio. Por supuesto, algunos aspectos de la legislación electoral, procedimientos, y decisiones del NEC no fueron impugnadas por los partidos de oposición. Por ejemplo, aunque la legislación electoral contemplaba el conteo de las papeletas en el sitio de votación, la oposición prefirió escrutar en las comunas, o más aún a nivel provincial debido a que sintieron que el conteo en el sitio de votación podría ser sujeto de acciones violentas e intimidatorias que afectaran su efectivo monitoreo. El NEC mostró muy poca disposición para modificar el lugar de escrutinio sobre su propia autoridad, la que, se podría argumentar, había terminado, no obstante los miembros del NEC urgieron a la comunidad diplomática internacional a presentarla ante el gobierno. El gobierno en turno consiguió que se practicara una enmienda a la legislación electoral a través de la Asamblea Nacional, para trasladar el escrutinio a un nivel comunal, el cual sin embargo no satisfizo a algunas figuras de la oposición. Con relación a otras impugnaciones sobre materias tales como el acceso equitativo de los partidos políticos a los medios y procedimientos para el escrutinio de los votos, el NEC se mostró más receptivo a la oposición en algunos temas, y en otros no. Por ejemplo, ante la urgencia de organizaciones no gubernamentales, el NEC programó spots libres en televisión y radio para todos los partidos políticos en horarios vespertinos y nocturnos, cuando había una mayor disposición de audiencias, en lugar de horarios diurnos, como originalmente se habían propuesto. El NEC, sin embargo, no eliminó la fuerte ventaja de los CPP sobre la oposición con relación al tiempo de transmisión de noticias. El NEC tuvo menos éxito al responder las quejas acerca de las actividades que estaban fuera de sus control, como acusaciones de intimidación y violencia ejecutadas por el gobierno y el partido gobernante. Aunque la legislación electoral proscribió algunas prácticas como la compra de votos, intimidación, y otro tipo de ofensas, el NEC no contó con las atribuciones y recursos suficientes, y tuvo que solicitar la investigación y acción del gobierno, quien no siempre mostró la suficiente disposición. El NEC presentó sus reclamos relacionados con la violencia y la intimidación de otras formas, como por ejemplo a través de la destitución de extraños empleados electorales locales y actos represivos a algunos oficiales gubernamentales locales. Asimismo, el NEC diseñó un plan de seguridad para las elecciones, el cual fue exitosamente instrumentado por las fuerzas militares y policiales, y participaron en el programa de capacitación de miles de estos oficiales de seguridad a través de organizaciones no gubernamentales. Finalmente, el NEC preparó y promovió un mensaje distribuido a nivel nacional, tanto en formato escrito como en video, por el ampliamente venerado Rey de Camboya, Norodom Sihanouk, en el cual hace una llamado a la paz y a la celebración de elecciones honestas, animando a la gente a votar. La votación y el escrutinio avanzaron sin complicaciones, al extremo de que es considerado como uno de los más importantes logros del NEC. Por el contrario, la resolución de controversias que sigue a la celebración de elecciones, fue el momento más desastroso del NEC. La tensión política a este punto fue extremadamente alta, pues incluso los propios partidos estuvieron pendientes del desarrollo. Los primeros resultados mostraron un triunfo del CPP. Los partidos de oposición entonces lanzaron una tormenta de quejas, que eventualmente numeradas, llegaron a ser aproximadamente 800, directamente al NEC, y posteriormente, al CC sobre apelación.413 Los reclamos tenían que ver con una amplia variedad de aspectos de la votación, escrutinio y tabulación de los resultados, incluyendo, entre las más importantes, la denegación del derecho de los partidos a contar con observadores suficientes en la votación y el escrutinio; anomalías deliberadas en el conteo de votos, otras formas de fraude; intimidación a los electores (la mayoría de estos reclamos no fueron apoyados por las observaciones de aproximadamente 800 observadores extranjeros y 21,000 observadores locales, sin embargo algunos grupos hicieron un llamado para realizar un examen minucioso y resolver las quejas presentadas). Los partidos de oposición presentaron demandas relacionadas con: la total conciliación de las papeletas; el recuento en cerca de 800 de los 1600 centros de escrutinio; celebración de nuevas elecciones en áreas específicas; y sobre que el método para calcular la distribución de los escaños entre los partidos políticos se revirtiera hacia uno que el NEC publicaría más tarde, pero subsecuentemente revisado un mes antes de la elección. Este último método podría haber asignado menos asientos a la CPP. El NEC mantuvo con cierto grado de credibilidad que el primer método contenía un error que podía ser corregido cuando las regulaciones fueran nuevamente publicadas. No obstante esta explicación fue considerada profundamente sospechosa por los partidos de oposición. Como una demostración de su resolución, los principales partidos de oposición rechazaron los resultados electorales, prometiendo no permitir la reunión de la Asamblea Nacional hasta que sus quejas fueran resueltas satisfactoriamente. Si bien, informalmente y sin hacer mucho ruido el NEC resolvió sobre algunas controversias post-electorales, su proceso para resolverlas no satisfizo en buena medida a los partidos de oposición. Este se desarrolló en una atmósfera de extrema retórica. Hubo arreglo en algunos cargos sobre fraude masivo y encubrimiento. El NEC condujo el recuento de los resultados para ocho centros de escrutinio considerados por la oposición entre los más sospechosos. Los recuentos sólo variaron en algunas trivialidades con respecto al conteo original. No obstante, el recuento fue abruptamente detenido a este punto, muy lejos todavía de los 800 centros de escrutinio demandados por la oposición. Poco después, el NEC deshechó todas las impugnaciones presentadas por los partidos políticos por considerarlas infundadas. La oposición respondió con manifestaciones. Los partidos de oposición inmediatamente apelaron al Consejo Constitucional en un episodio marcado por una gran confusión y acritud sobre las fechas límite, procedimientos, y el formato adecuado para presentar las impugnaciones. Citando las deficiencias técnicas de los informes, el Consejo Constitucional declinó considerar la mayoría de las 800 quejas recibidas, menos 17 que fueron sujetas de investigación y posteriormente desahogadas. Aunque permitido por la ley, el Consejo Constitucional no las sometió a juicio. Los partidos de oposición rechazaron la decisión del CC e intensificaron sus protestas públicas. Después de tolerar inicialmente las manifestaciones, la policía utilizó la fuerza para dispersar a la gente, resultando algunas personas lesionadas y causando la muerte a algunas más. Después de meses de impasse, el partido de oposición más representativo, FUNCINPEC, acordó la formación de una coalición con el partido gobernante en Noviembre de 1998. FUNCINPEC recibió a cambio un número de ministerios, a cambio de reducir al mínimo las impugnaciones electorales presentadas. El segundo partido de oposición, el Partido Sam Rainsy, no se coaligó con el gobierno y no renunció a la presentación de sus quejas. Éxitos y fallas del proceso para la resolución de controversias La resolución de controversias que precedió a las elecciones de Camboya en 1998 puede considerarse como razonablemente exitosa. No todas las decisiones del NEC dejaron satisfecho al gobierno o a la oposición, no obstante y con algunos problemas, pero fueron aceptadas de facto y el proceso electoral continuó adelante. Aunque el proceso de registro dio inicio con muchos problemas en algunas áreas y generaron un significativo número de quejas, el periodo de registro a un mes fue suficiente para permitir que el NEC tomara medidas correctivas, y ganara en experiencia y confianza. Se tuvieron que enfrentar algunas apelaciones, aunque raramente dentro del ajustado itinerario brindado por la ley. En algunos problemas policiales de mayor alcance como violencia, intimidación, y acceso a los medios, el NEC contó con poco sustento en la ley o en otro lado para enfrentarlos, por lo que no pudo satisfacer completamente las preocupaciones de los partidos de oposición. Todavía más, la mezcla de cabildeo de todas las partes, asesoría externa y el propio espíritu del NEC para resolver problemas, la facultaron para asumir compromisos respetados por todas las partes. El manejo relativamente abierto, metódico, profesional e imparcial de las controversias electorales en este punto, dotó al proceso electoral de una mayor credibilidad. Por otro lado, el rechazo del NEC a las controversias electorales no les puso fin, sino que le agregaron combustible al fuego. El inadecuado, desorganizado, cerrado e insensible proceso para la resolución de controversias del NEC fue visto por la oposición como injusto y partidizado. La credibilidad del proceso electoral estuvo comprometida hasta el preciso momento cuando la demanda pública para una absoluta integridad estuvo en su punto más alto. Inadecuada preparación administrativa La razón más obvia que explican las fallas de la resolución de disputas post-electorales fue la inadecuada preparación técnica y administrativa. El NEC y el CC e incluso los propios partidos políticos estuvieron mal preparados para esta fase del proceso. Los partidos no recibieron la adecuada capacitación o preparación para presentar sus impugnaciones en tiempo y forma. Tuvieron muchas dificultades para conseguir la información necesaria para formular sus quejas. Por su parte, el NEC y el CC no estuvieron preparados para enfrentar con efectividad el alud de 800 quejas recibidas después de las elecciones, ya que no contaron con recursos o personal suficiente para hacerlo conforme a los tiempos otorgados por la ley. Procedimentalmente, también presentaron muchas carencias. El Subcomité del NEC encargado de la resolución de disputas post-electorales no estuvo formado hasta que terminó la elección. Los procedimientos detallados para la investigación y resolución de disputas electorales tampoco estaban listos. Estos procedimientos finalmente fueron escritos al vuelo después de las elecciones, y tomadas soluciones improvisadas como por ejemplo, para los recuentos selectivos. Los procedimientos para la remisión y resolución de conflictos post-electorales nunca quedaron claros ni bien publicados. Muchas impugnaciones fueron rechazadas por rebasar la fecha límite o por ser enviadas en los formatos incorrectos. Un factor adicional que no puede darse por descontado se refiere a que todos los involucrados en la elección de las autoridades electorales y oficiales electorales parecen haber sido exhaustivos para el tiempo en que se presentaron las impugnaciones post-electorales. En resumen, los involucrados en las elecciones, no reconocieron la importancia de las resoluciones a las disputas post-electorales. Relativamente se otorga poca preparación a esta fase del proceso, en contraste con la enorme atención prestada a la organización de la votación y el escrutinio. La resolución de controversias electorales no fue, como lo podrían haber imaginado las autoridades electorales Camboyanas, un mero desenlace de fines perdidos: fue el climax del proceso, el momento decisivo de la elección. Deficiencias de la Ley Electoral En algunos aspectos, las deficiencias en la legislación electoral empeoran los problemas administrativos y organizacionales de la resolución de controversias post-electorales. Algunas secciones de la ley se ajustaron de mejor forma a las democracias bien establecidas que a las situaciones transicionales. Las fechas límites contenidas en la legislación electoral para la remisión y adjudicación de controversias a menudo de 48 a 72 horas, fueron imperdonablemente estrictas para un país en donde las comunicaciones son muy limitadas y el personal muy inexperto. Los partidos políticos y el NEC fueron puestos bajo una presión intolerable. Simplemente no tuvieron el tiempo para enfrentar apropiadamente el enorme número de quejas que se presentaron en el tiempo legalmente asignado. Además, la legislación electoral previó únicamente como remedio por defecto una nueva elección en el área afectada, cualquiera que hayan sido los arreglos específicamente previstos los métodos, incluidos los recuentos o simple invalidación de los resultados en algunas áreas. Competencia, neutralidad e imparcialidad de los órganos electorales Algunos de los problemas de los procesos para la resolución de controversias en las elecciones de Camboya en 1998, rebasaron aspectos meramente técnicos y administrativos. Uno de ellos, fue la naturaleza de los órganos responsables de la elección: el NEC y el CC. Mientras que la primera estaba compuesta por personas bien preparadas, la mayoría tenía muy poca experiencia en la administración de elecciones. Esto fue entendible e inevitable, ya que las elecciones de 1998 en Camboya fueron las primeras votaciones celebradas por los camboyanos en muchos años. La carencia de experiencia fue parcialmente compensada por las docenas de expertos y asesores provenientes del exterior para apoyar al NEC. El Consejo Constitucional tenía un problema parecido. La Constitución de Camboya de 1993 permitía la designación de personas a la CC con títulos universitarios en economía, administración y diplomacia, así como también en leyes. No obstante, las principales tareas del CC eran las de desarrollar complicados análisis e interpretaciones legales, una tarea que probó ser desalentadora para los que no eran abogados, virtualmente la mayoría en el CC. Hubiera sido preferible solicitar a los miembros del CC contar con un marco legal más extenso. Hay que admitir que esto era muy difícil de imponer en la Camboya contemporánea. Hubo algunos grupos de abogados antes de 1975 que fueron diezmados por el régimen del Khmer Rouge. Con más experiencia y capacitación, se puede esperar que tanto el NEC como el CC adquieran mayores capacidades. Un cuestionamiento fundamental que se presentó en las elecciones de Camboya en 1998 fue el de la imparcialidad e independencia del NEC, sus órganos subordinados y el CC. Estas cualidades necesarias fueron incorporadas en la legislación electoral camboyana. En la práctica, probaron ser muy difíciles de alcanzar. En la escena altamente polarizada de Camboya, era muy difícil lograr una meta verdaderamente imparcial. Además, resulta muy complicado alcanzar una completa independencia donde, como en Camboya, una facción es dominante, el sistema legal está muy debilitado, se ofrece poca protección en contra del poder, y donde el uso de medidas intimidatorias y de la fuerza es muy común. Ante tales circunstancias, las instituciones formalmente independendientes o los particulares pueden ser vulnerables a la presión a pesar de sus buenas intenciones. En realidad, el NEC estuvo muy cerca de representar el contexto ideal de neutralidad e imparcialidad que podría haberse esperado. La mayoría de las decisiones tomadas por el NEC, técnicamente fueron las más apropiadas y mostraron pocas evidencias de parcialidad. El intenso escrutinio público, la presión de la comunidad internacional, y los propios valores y actitudes de los miembros del servicio público fueron un contrapeso a las presiones partidistas. Sin embargo, desde el punto de vista de la oposición, el NEC (y el CC) estuvieron fatalmente viciados desde el primer día debido a que su membresía había estado constituida de tal forma que aparentemente favorecía al gobierno y al partido gobernante (CPP). De ahí que, las constantes sospechas de la oposición sobre las autoridades electorales y el eventual rechazo de los poco favorables resultados de la elección fueran, sino inevitables, sí por lo menos predecibles. La percepción del sesgo sobre la parte del NEC y el CC fue tan dañina como cualquier otro tipo de parcialidad actual. Remediar la parcialidad en los órganos electorales bien podría no ser tan fácil. La legislación electoral y el proceso formal de selección de los miembros del NEC y del CC fueron aceptados por todas las partes, aún cuando probaron no ser suficientes para segurar la imparcialidad o el equilibrio político. Debido al débil sistema legal de Camboya, la actual selección de miembros fue sujeta de manipulación, aunque parcialmente legal a través de los órganos constitucionales (dominados por la CPP) y procesos para producir un resultado que fuera favorable para un solo lado. Otros actos según se alegó fueron cometidos como el soborno, presión, y malinterpretación de la ley, pueden haber sido extra-legales. Sin embargo la ausencia de revisiones y equilibrios institucionales significaron que tal manipulación no pudiera ser prevenida. La comunidad internacional pudo haber sido una fuerza compensatoria con relación a la manipulación de la membresía del NEC y la CC, pero no se aplicó a sí misma. Irónicamente, esta restricción pudo haberse debido al excesivo respeto a la ley: la formación del NEC y el CC estuvieron, para la mayor parte, seguidos del proceso correspondientes y la lista completa de sus miembros fue aprobada por la autoridad constitucional autorizada, la Asamblea Nacional. No obstante, la lista de miembros fue considerada injusta e inaceptable por la oposición. Un enfoque mejor y más sencillo para los órganos electorales en situaciones de transición se refiere a que las listas de membresía sean acordadas por el consenso de la mayoría de las facciones, en lugar de inventar complejas fórmulas que intenten garantizar imparcialidad y equilibrio político o una combinación de ambos. Tales fórmulas, como se mostró anteriormente, pueden ser burladas.414 Apegarse a la ley no es suficiente Ya que las elecciones en democracias establecidas son materia de los siguientes procedimientos legales prescritos, puede parecer sorpresivo afirmar que el apego a la ley a menudo no es suficiente en las elecciones en transición como las de Camboya en 1998. En tales casos, la ley por si misma puede tener cierta fuerza y poco significado o poca impotancia para muchos de los participantes. La legislación electoral parecer ser nueva o poco probada, y puede contener defectos inesperados. Asimismo puede parecer poco entendible o respetada. Los partidos pueden tener cierto temor sobre las salvaguardas técnicas que la ley y los procedimientos brindan, y poca confianza en las autoridades electorales. En el caso de Camboya, puede, por ejemplo, arguirse que el NEC estuvo actuando correctamente y de acuerdo a la letra de la ley cuando deshecha las quejas post-electorales. Sin embargo, en el mundo político real, el desahogo fue profundamente erróneo: simplemente fortaleció la percepción de la oposición sobre la imparcialidad y prejuicio del NEC, quien bajo presión de la CPP, junto con el CC intentó cubrir los resultados de la elección, con consecuencias desastrosas. Las autoridades electorales pudieron haberse mostrado prudentes para intentar persuadir a todas las partes sobre el proceso para la resolución de controversias. Un enfoque más abierto, público, colaborador, mesurado, flexible y negociado para resolver las disputas post-electorales relacionadas con el proceso electoral en su conjunto pueden tener que lidiar con una conclusión menos explosiva. Este curso está lejos de ser fácil dado que los demás participantes en la elección hicieron uso de la presión e intimidación, emotivas apelaciones públicas, y la confrontación para intentar llegar a su destino. Puede ser que los partidos derrotados, quien quiera que hayan sido, simplemente estuvieron mal preparados para aceptar su derrota en la elección. Las elecciones transicionales son distintas. Muchos de los problemas relacionados con la resolución de controversias electorales en Camboya provinieron de una sencilla y limpia observación. Las elecciones transicionales son muy diferentes de aquellas celebradas en las democracias establecidas. Las estructuras y formas que satisfactoriamente gobiernan las elecciones en muchos lugares son respaldadas por una autoridad real y aceptada. Son aplicadas con vigor, neutralidad, y efectividad. Un alto grado de confianza existe en el proceso electoral y entre los participantes. Por el contratio, en situaciones de transición como el de Camboya, la profunda y mutua desconfianza y partidización de las partes es la regla general, la idea de apegarse a las leyes y regulaciones pueden tener poco significado o valor para los participantes, la regla de fuerza puede predominar sobre la regla de ley, y ganar sin importar la forma parece ser el objetivo. Las elecciones transicionales pueden parecer más como una batalla dentro de un lugar cerrado, que las elecciones en democracias bien establecidas y sistemas acordados para determinar quien va a gobernar. En el caso de Camboya, los mecanismos y procedimientos formales para resolver las disputas electorales estuvieron básicamente bien diseñadas, pero tomando en cuenta el hecho de que esto pareció ser más una elección transicional con una dinámica totalmente diferente a las democracias establecidas, los mecanismos para la resolución de controversias no se anticiparon a la magnitud de los conflictos que podrían presentarse ni previeron lo crucial que podrían probar y en consecuencia, la poca atención que se puso a la preparación anticipada de la fase de la elección dedicada a la resolución de controversias electorales. Sin embargo, aún un sistema para la resolución de controversias administrativamente mojorado no ha sido suficiente para asegurar un resultado aceptable y metódico del proceso. La debilidad institucional, el estilo político de todo o nada, y las actitudes de los participantes incoherentes con el espíritu de las elecciones democráticas pueden continuar representando un resultado incierto. Únicamente las más sensitivas acciones propias de un estadista en el NEC y en el CC o la más grande compostura y sobriedad de los partidos políticos pudo salvar a las elecciones camboyanas de su sangrienta e ignominiosa conclusión, sin embargo, en el calor de la crisis, esto no era lo esperado. Educación Cívica para Elecciones no ViolentasEducación cívica para elecciones no violentas
Por John Lowrie Durante el periodo posterior a la firma del Acuerdo de Paz de París en 1991 y a la administración de la autoridad transitoria de las Naciones Unidas en Camboya (UNTAC), se formaron en este país muchas organizaciones no gubernamentales para la protección de los derechos humanos: el Instituto Camboyano de Derechos Humanos (CIHR), la Liga Camboyana para la Promoción y la Defensa de los Derechos Humanos (LICADHO) y la Asociación Camboyana de Derechos Humanos y Desarrollo (ADHOC), entre otras. Antes de este momento existía escasa actividad civil y muy pocas ONG camboyanas. Camboya había estado en guerra, primero internamente y después contra sus vecinos durante más de tres décadas, y comenzaba a comprender el concepto de reemplazar las armas y las balas por papeletas electorales. La situación mejoró rápidamente desde 1993, gracias a la proliferación de ONG aunada al resurgimiento de la religión nacional, el budismo, después de su desaparición durante y después de la era de Pol Pot. Este estudio de caso se enfoca sobre la capacitación para la no violencia instituida por el CIHR y diseñada para promover la neutralidad de las fuerzas de seguridad en las elecciones parlamentarias de 1998 en Camboya. La capacitación del CIHR es un buen ejemplo del trabajo realizado por una ONG que plantó la semilla de los cambios graduales de actitud, comportamiento e institucionales necesarios para transformar a una sociedad acostumbrada a la violencia en una democracia Antecedentes En 1997 sucedieron dos acontecimientos violentos que crearon un gran contratiempo para las victorias democráticas desde la firma del Tratado de Paz de París. En marzo hubo un ataque con granadas contra las manifestaciones políticas pacíficas dirigidas por Sam Rainsy del Partido Nación Khmer fuera de la Asamblea Nacional. En julio hubo una confrontación armada entre los simpatizantes de los dos partidos políticos principales, el Partido del Pueblo Camboyano (CPP) y el partido monárquico FUNCINPEC (http://www.funcinpec.org/). Esta confrontación violenta puso fin al inestable gobierno de coalición que se había formado después de las elecciones organizadas por UNTAC en 1993. La lucha entre facciones en julio de 1997 derrocó al Primer Ministro, el Príncipe Ranariddh, dividió a su partido FUNCINPEC, y provocó más de 100 asesinatos extrajudiciales. La violencia y la ruptura del gobierno de coalición plantearon serias dudas con respecto a los prospectos para las elecciones parlamentarias en julio de 1998. Las fuerzas de seguridad camboyanas que supuestamente iban a integrar una fuerza nacional a partir de las elecciones de 1993 con base en la nueva constitución, se habían separado conforme a las antiguas divisiones partidistas. Las viejas lealtades habían emergido y muchos no eran neutrales. Dada la disyuntiva de celebrar una elección imperfecta en el tiempo requerido por la constitución camboyana o no celebrar ninguna elección, la mayoría de los partidos políticos y ONG camboyanos acordaron que era mejor proseguir con un proceso imperfecto a tener que posponerlo y arriesgarse a perder la posibilidad de contar con mejoras democráticas indefinidamente. Debido a la exposición a la violencia durante los últimos treinta años, los camboyanos se habían acostumbrado a recurrir a la fuerza para fines políticos. Si Camboya iba a tener elecciones libres, justas y creíbles, era esencial que las fuerzas de seguridad permanecieran neutrales a fin de contar con un entorno electoral seguro. Trabajo preliminar: "neutralidad" como tema clave de las iniciativas de capacitación y educación del CIHR Desde 1991, las ONG dedicadas a los derechos humanos en Camboya promovieron el desarrollo democrático y la educación cívica asistidas por la comunidad internacional. Estos avances compensaron, en cierta medida, el titubeante clima político que prolongaba la alianza inestable entre los dos partidos que habían combatido entre sí anteriormente. Después de haber organizado la capacitación cívica durante seis años, la comunidad de ONG camboyanas se mostraba optimista. Las ONG promotoras de los derechos humanos habían emprendido, junto con la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) en Camboya varias iniciativas en años recientes para capacitar a los miembros de las fuerzas de seguridad con respecto a algunos aspectos de la democracia y de los derechos humanos. El Instituto Camboyano de Derechos Humanos (CIHR) (http://www.ned.org/grantees/cihr/index.html), una ONG camboyana, es una organización educativa que promueve los derechos humanos, la democracia, las elecciones libres y justas, la buena gobernabilidad y la cultura de la paz. El CIHR fue miembro líder de la Coalición para Elecciones Libres y Justas (COFFEL), un grupo de cien ONG locales que participan en la educación y el monitoreo electoral. El Director Adjunto del CIHR fue presidente de COFFEL, y el Director de CIHR ha recibido apoyo para convertirse en vicepresidente del Comité Nacional Electoral (NEC). El CIHR ha trabajado de cerca con dos grupos camboyanos de monitoreo electoral: el Comité para las Elecciones Libres y Justas (COMFREL) y el Comité Neutral e Imparcial para las Elecciones Justas en Camboya (NICFEC), así como con otras ONG que promueven la misma causa: elecciones libres, justas, creíbles y pacíficas. La neutralidad ha sido el tema clave en todas las iniciativas de capacitación y educación de la sociedad civil emprendidas por el CIHR. La neutralidad fue una característica principal en el programa de capacitación para la buena gobernabilidad por parte de los funcionarios gubernamentales, elaborado por esta institución. Los seminarios que se impartieron fueron cortos por lo general, pero una de las ideas del CIHR fue muy innovadora y popular. La idea se manifestó en los Cuestionarios sobre derechos humanos que se transmitieron por televisión y en los que participaron equipos de todos los servicios de seguridad del país. En Camboya, estos servicios están integrados por (1) las fuerzas armadas, (2) la fuerza nacional de policía y (3) la gendarmería. La cantidad de fuerzas armadas era grande debido al malestar social en el país durante los últimos treinta años. Las gendarmerías siguen hasta cierto grado el modelo francés. Son parte de los servicios armados pero tienen policía militar y cierta autoridad en relación con cuestiones civiles. Por lo general, el personal de estos tres servicios en Camboya porta armas y viste uniforme, esté en servicio o no. En el periodo previo a las elecciones ya existían relaciones de cooperación entre el CIHR y los funcionarios ejecutivos de los dos ministerios participantes: el Ministerio de la Defensa, responsable de las fuerzas armadas y la gendarmería, y el Ministerio del Interior, encargado de los servicios de la policía. El CIHR confiaba en que podía cooperar nuevamente en la capacitación de las fuerzas de seguridad con respecto al papel y responsabilidades de éstas en la elección para la Asamblea Nacional. Capacitación previa a la elección con respecto a la neutralidad Nadie sabía en el momento con cuánto personal en servicio contaban las fuerzas de seguridad. Sin embargo, los tres servicios (las fuerzas armadas, la fuerza nacional de policía y la gendarmería) tenían estructuras de mando. El CIHR creía que si pudiera trabajar a lo largo de estas estructuras, sería posible transmitir el mensaje esencial a todos los niveles. Se consultó a funcionarios ejecutivos en los tres servicios con quienes el CIHR había trabajado previamente. Todos estuvieron de acuerdo en que la idea era buena. Trataron de obtener permiso de sus superiores para proceder, el cual fue recibido en un tiempo notablemente corto. El CIHR tuvo que superar restricciones financieras y de tiempo para diseñar e instrumentar un programa de capacitación eficaz a fin de promover la neutralidad de las fuerzas de seguridad Tiempo y dinero Fue difícil para el CIHR obtener financiamiento a tiempo porque los donadores que estaban interesados ya habían destinado sus fondos de asistencia electoral a otros programas o porque no tenían fondos disponibles en ese momento para que el programa pudiera proseguir. Los 27,000 dólares necesarios para instrumentar la capacitación fueron aprobados a fines de junio, menos de un mes antes de la elección. El proyecto estuvo sujeto a graves limitaciones de tiempo, y además, los tres servicios tenían compromisos operativos de tiempo completo El efecto de cascada El propósito de la capacitación del CIHR sobre la neutralidad, los derechos humanos, la democracia y las elecciones era influir sobre tantos funcionarios de los servicios de seguridad como fuera posible antes de la jornada electoral. ¿Cómo podría lograrse esto en menos de tres semanas? La única forma de transmitir los mensajes más esenciales en tan corto plazo a tantos funcionarios era operando mediante un efecto de cascada. El CIHR comenzó con 30 instructores maestros de los tres servicios (las fuerzas armadas, la policía y la gendarmería), capacitados por el personal del CIHR y por los funcionarios ejecutivos al mando con la experiencia necesaria. Estas treinta personas capacitaron posteriormente a 1,300 instructores, seleccionados entre los funcionarios ejecutivos en los tres servicios, y éstos repitieron la capacitación para las unidades operativas en todo el país. Obviamente la calidad de la capacitación se degradó con la doble transferencia, pero con atención cuidadosa al diseño de contenidos y a los materiales de capacitación, el CIHR sintió que la pérdida de calidad podía minimizarse. Los funcionarios del CIHR opinaron que se podrían obtener grandes beneficios si se añadía la capacitación en cascada a los programas a largo plazo que habían estado funcionando, aun contando con más tiempo y dinero. En una situación ideal, dicha capacitación de cascada de último minuto serviría como recordatorio, pero en el caso de la elección de 1998, era la única capacitación sobre la no violencia previa a la elección disponible para los funcionarios de las fuerzas de seguridad gubernamentales ¿Qué decir y qué omitir? ¿Cuáles son los mensajes más esenciales y cómo se les puede presentar de la manera en que se les pueda asimilar mejor? Había dos retos principales para diseñar los programas de capacitación eficaz sobre la no violencia para los oficiales. Uno era concebir la mejor forma de transmitir los principios más importantes de neutralidad y de moderación a los grupos grandes de oficiales, muchos de los cuales no tenían un alto nivel académico. El otro es un problema especial, pero no exclusivo de Camboya. La traducción e interpretación del inglés al khmer no es directa, y había que cuidarse de usar un lenguaje académico que no fuera familiar para la gente común. Al final el CIHR se decidió por tres conjuntos relativamente sencillos de información (ver Training Documents for Neutrality, Cambodia):
La cascada comenzó y la jornada electoral se fijó para el 26 de julio. Los primeros treinta instructores maestros comenzaron la capacitación el 8 de julio y la terminaron el 13 de julio. La siguiente semana emprendieron el segundo nivel de capacitación, para lo cual tuvieron que salir de la capital camboyana de Phnom Penh y dirigirse hacia las 23 provincias de este país. Los treinta instructores maestros decidieron trabajar en parejas en lugar de individualmente, como se había planeado originalmente, porque según ellos la capacitación se impartía mejor con dos instructores. El CIHR reconoció que dos instructores añadirían autoridad y confianza, por lo cual aprobaron el arreglo, que requirió un nuevo cálculo del presupuesto para confirmar que los gastos adicionales de viaje pudieran ser cubiertos. Esto, además de la mala calidad de la infraestructura de transporte, dañada por la guerra, y las distancias implícitas, supuso que el segundo nivel de actividades se realizara peligrosamente cerca de la tercera y última semana. A pesar de estos problemas, la capacitación parecía seguir su curso. Los treinta instructores maestros estaban completando el segundo nivel de capacitación para 1,300 personas. El CIHR sintió que sus instructores de segundo nivel estarían en posición de completar al menos 1,300 sesiones de un día en el tercer nivel para la jornada electoral. Algunos instructores realizaron 3 a 4 sesiones, cada una ante la presencia de 100 miembros del personal de seguridad. Sin embargo, cuando la CIHR comenzaba a creer que sus mensajes llegarían a la mayor parte del personal de seguridad en servicio activo, sucedió un acontecimiento totalmente imprevisto. El Ministerio de la Defensa ordenó a los instructores poner alto a la capacitación. Esta acción tomó al CIHR por sorpresa, ya que este organismo se había asegurado de contar con la aprobación del ministerio desde el principio. Una razón posible por la cual el Ministerio de la Defensa canceló la capacitación fue que el plan a gran escala para capacitar a miles de miembros del personal de seguridad podría tomarse como preparativos de movilización y asustar al público innecesariamente. La atmósfera previa a las elecciones era tensa y circulaban muchos rumores, uno de los cuales era que los partidos políticos tenían planes de contingencia para un golpe de estado militar en caso de perder. La decisión inesperada del Ministerio de la Defensa tenía un fundamento válido, y el CIHR lo comprendió. Si hubiera habido más tiempo antes de las elecciones, el CIHR podría haber contado con la participación de colegas tales como COFFEL, COMFREL y NICFEC. Para entonces, estas organizaciones de monitoreo electoral habían movilizado a 20,000 observadores nacionales para monitorear las elecciones. Estaban prácticamente en cada aldea del país. El CIHR podría haber hecho arreglos para que atestiguaran la neutralidad de la capacitación y confirmaran que nada indebido estaba sucediendo, pero no hubo tiempo suficiente. La instrucción del Ministerio de la Defensa no se aplicó al servicio de la policía al mando del Ministerio del Interior. Además, puesto que tomó algo de tiempo transferir estas órdenes a lo largo de la estructura de mando, hubo cierta capacitación a tercer nivel. No fue posible determinar cuántas sesiones de tercer nivel se completaron, pero el CIHR cree que probablemente fueron muchas más de las que se podía reconocer, dada la orden de detenerlas. A pesar de la interrupción en la capacitación para las fuerzas militares, las redes de monitoreo de la sociedad civil distribuyeron el manual de capacitación sobre la neutralidad y las directrices de la NEC en las estaciones militares y de la policía. Asimismo, pudo distribuir cerca de 22,000 ejemplares de cada manual en cada unidad donde fuera necesaria. Esto no habría sido posible mediante las estructuras de mando operativas militares que tenían otras prioridades, a saber, encargarse de la seguridad de las elecciones Jornada electoral y escrutinio Dada la inseguridad del entorno que condujo a la elección, nadie se había atrevido a predecir que sería pacífica. Los prospectos para que la elección fuera organizada y se celebrara a tiempo eran sombríos. Sin embargo los camboyanos, con ayuda internacional, superaron muchos problemas y desafiaron los obstáculos. La elección se celebró a tiempo. Más del 90% de los electores registrados acudió a las urnas. No hubo evidencia significativa para sugerir que los resultados no reflejaron la voluntad de la mayoría de los electores. El ex Senador estadounidense Stephen Solarz, que observó la votación, la describió como "el milagro de Mekong". La jornada electoral, seguida del escrutinio, transcurrió en paz. ¿La prueba del budín? Un viejo refrán inglés dice que "el budín se prueba comiéndolo", lo cual significa que si el cocinero ha preparado un buen budín, éste tendrá buen sabor. La frase se aplica para demostrar éxito; se refiere a que los objetivos se hayan cumplido. El CIHR podría afirmar que la capacitación sobre la neutralidad fue exitosa. Los días antes y después de la jornada electoral fueron pacíficos, descontando unos cuantos incidentes. La conducta del personal de seguridad pareció impecable. La capacitación sobre la neutralidad por sí misma no logró la conducta profesional por parte de los servicios de seguridad, pero fue un factor significativo. Los 1,330 instructores maestros y de segundo nivel constituyeron una cantidad importante de funcionarios ejecutivos, que se desplegaron por todo el país en los tres servicios. Más de 22,000 ejemplares del manual sobre neutralidad llegaron a casi todas las unidades. El curso de instructores maestros de primer nivel en Phnom Penh y varios cursos de capacitación a segundo nivel (incluyendo el de instructores para el municipio de Phnom Penh) se transmitieron en televisión y radio nacional. Estos programas llegaron a gran cantidad de los 11.4 millones de habitantes de Camboya, la mayoría de los cuales escucha el radio con regularidad. Otro factor de gran importancia que contribuyó a la conducta profesional de las fuerzas de seguridad fue la voluntad política para celebrar las elecciones. Si hubiera habido gran interferencia de los servicios de seguridad en la elección, su credibilidad habría sido cuestionada. Todos, hasta cierto punto, querían que la elección fuera creíble para abrir el camino de Camboya hacia la comunidad internacional. El ambiente de seguridad electoral protegido por fuerzas de seguridad neutrales significó que la gente se sentía segura para ir a votar y disfrutaba la votación. La elección resultó ser un genuino ejercicio nacional de democracia y un motivo de celebración. Fin violento a las manifestaciones postelectorales Juntos, el partido Funcinpec (http://www.funcinpec.org/) y el Partido Sam Rainsy (http://www.samrainsyparty.org/) ganaron la mayoría de los votos. Desafortunadamente, estos partidos no habían aprendido la lección de los partidos de oposición en todo el mundo. Aunque la mayoría de quienes votaron lo hicieron contra el partido en el poder, es decir, el Partido del Pueblo Camboyano (CPP), dirigido por Hun Sen, la mayoría de los votos estaba dividida entre los partidos de oposición, lo cual le dio al CPP la pluralidad de los votos y una ligera mayoría de los escaños en la Asamblea Nacional. En lugar de aceptar este hecho, los partidos perdedores impugnaron los resultados. Sus quejas, legítimas o no, no se investigaron a profundidad. Había acusaciones con respecto a que algunos votos no se habían contado y que el resultado no era representativo de la voluntad del pueblo. (El proceso de resolución de disputas para estas elecciones se discute en el estudio de caso Mecanismos para la Resolución de Controversias Electorales ) La situación postelectoral se deterioró rápidamente. Miles de manifestantes se agolparon en las calles de Phnom Penh aduciendo que la votación no había sido ni libre ni justa. Durante varias semanas, las autoridades toleraron estas manifestaciones postelectorales. Las fuerzas de seguridad observaban con cuidado, pero permanecían neutrales y moderadas. Al final se perdió la paciencia y se ordenó a las fuerzas de seguridad poner fin a las manifestaciones. Nadie sabe a ciencia cierta cuál fue el grado de la violencia subsecuente, pero un informe de las Naciones Unidas reveló que dos manifestantes fueron asesinados y que cincuenta desaparecieron. Se hallaron posteriormente dieciséis cuerpos que parecían ser resultado de las matanzas extrajudiciales. La comunidad de ONG que apoyan los derechos humanos y la comunidad internacional de donadores se desilusionaron por el uso continuo de las fuerzas de seguridad para propósitos políticos, y compartieron la misma sensación de fracaso colectivo ante la represión violenta de las manifestaciones. Sin embargo, hay lecciones que pueden aprenderse de la experiencia del CIHR con respecto a la educación para una elección no violenta y una base sobre la cual construir para las próximas elecciones. El CIHR espera que la próxima vez, las ONG y la comunidad internacional de donadores pueda mejorar aspectos clave del proceso electoral, incluyendo la neutralidad del personal militar y de los funcionarios públicos. Uno de los grandes logros de la elección de 1998 fue la campaña masiva de educación electoral sobre derechos y responsabilidades políticas. Las ONG, la Comisión Nacional Electoral (NEC), e incluso las instituciones estatales y los medios, pueden asumir el crédito por el hecho de que la población haya recibido mucha información sobre sus derechos y sobre lo que razonablemente pueden esperar de los políticos. Una de estas expectativas es la paz. Camboya apenas comienza a disfrutar una paz relativa por primera vez en tres décadas. La paz requiere una fuerza de seguridad menor, más profesional y más neutral. El CIHR sigue ayudando a Camboya a avanzar en esta dirección no sólo continuando sino mejorando la capacitación sobre la neutralidad. El siguiente ejercicio para la democracia en Camboya serán las elecciones para comunas planeadas para fines del año 2000 y principios del 2001. Estas elecciones serán las primeras elecciones locales en Camboya. Las comunas constituyen el primer nivel de administración. Agrupan a las aldeas. Habrá 1,600 cargos electivos formales. El CIHR y las otras ONG camboyanas ya están haciendo planes y participando en actividades para estas elecciones, aplicando las lecciones aprendidas en las elecciones nacionales de 1998. Una de ellas será continuar y ampliar la capacitación sobre la neutralidad para las fuerzas de seguridad nacional, para los funcionarios públicos a niveles locales y nacional, y para el personal que participa en la seguridad a nivel de comuna o de aldea. Más aún, la capacitación sobre la neutralidad incluirá una sección sobre la resolución pacífica de conflictos para evitar el tipo de problemas postelectorales observados en 1998. El propósito del CIHR es realizar la capacitación sobre la neutralidad con bastante anticipación, de una manera estructurada que sea transparente para todos y con mejor documentación de apoyo. Conclusiones y recomendaciones: transición de una cultura de guerra a una cultura de paz La democracia y las elecciones democráticas necesitan tiempo para establecerse, y para que todo el mundo comprenda los procesos. Los acontecimientos de las elecciones camboyanas de 1998 revelaron las diferentes percepciones, expectativas y oportunidades de los distintos participantes. Estas diferencias deben minimizarse. Todos deben jugar el juego siguiendo las mismas reglas. Debe haber un entendimiento común entre los políticos, los trabajadores y agentes de los partidos, los funcionarios electorales, el personal de seguridad y la sociedad civil. Este proceso debe ser más técnico y menos politizado. El veredicto del pueblo debe ser aceptado y respetado. El momento para comenzar es ahora, no como sucedió en 1998, sólo seis meses antes de la elección. La educación y capacitación básicas no deben dejarse para las últimas dos o tres semanas. Este periodo debe usarse para impartir recordatorios y para cubrir los puntos esenciales que hay que saber el día de la votación y el escrutinio. Esta educación debe ser un proceso continuo y estar incluida en los programas escolares. Los niños deben crecer sabiendo cómo ser buenos ciudadanos. Hay buena voluntad entre los escalafones de los servicios de seguridad para ser profesionales, neutrales y respetados. Mientras el gobierno del Reino de Camboya toma en sus manos la gran responsabilidad de asignar recursos nacionales a la educación en general y a la capacitación para las fuerzas de seguridad, la comunidad internacional de donadores a través de las ONG locales deberán optimizar cada oportunidad para apoyar las actividades que promuevan la neutralidad y la observación de los derechos humanos. El hecho es que Camboya sufrirá escasez de ingresos durante los años venideros y sin ayuda externa dicha educación estará limitada. El personal de seguridad ha estado operando en una cultura de la guerra durante años, y necesita ayuda en la transición hacia una cultura de paz. Camboya sigue estando polarizada. Las instituciones estatales necesitan fortalecerse. La lealtad debería dirigirse a la nación, ya sea como servidores públicos, jueces o miembros de los servicios de seguridad. Estas instituciones que existen como liga son cruciales en todos los aspectos del servicio público. Para las elecciones, el Comité Electoral Nacional y el Consejo Constitucional deben poder actuar con imparcialidad para abordar esas quejas adecuadamente. Esto evitará que surja la situación en que la única forma que tengan los partidos agraviados para protestar sean las manifestaciones. Donde hay grandes manifestaciones públicas, es probable que se rompa la paz y que se desplieguen las fuerzas de seguridad. Lo mejor es evitar esa situación. Nota: Los siguiente apéndices se pueden encontrar en Training Documents for Neutrality, Cambodia: Documents for Masters of Training in Neutrality, Human Rights, Democracy and Elections, publicado por el Personal General del Ministerio de la Defensa Nacional y de la Dirección General de la Policía del Ministerio del Interior en colaboración con el Instituto Camboyano de Derechos Humanos. (CIHR, julio de 1998) Curriculum for the initial 5 day Master Trainers Training celebrado del 8 al 12 de Julio de 1998 en la academia militar en Russei Keo, Phnom Pen. La Desconfianza Genera BurocraciaLa reglamentación formal de la gobernabilidad electoral en México por el Dr. Andreas Schedler Antecedentes A lo largo de la década pasada, México atravesó por una transición exitosa del autoritarismo a la democracia electoral. Los partidos políticos, guiados por la desconfianza omnipresente, sujetaron a las nuevas autoridades electorales democráticas a una reglamentación legal muy estricta. Sin embargo, como se discute en el artículo, debido a la naturaleza peculiar de la gobernabilidad electoral, la dependencia sobre el modo [base "]burocrático[per thou] de control fue más eficaz y menos costoso de lo que supondrían los actuales enfoques [base "]post-burocráticos[per thou] de administración pública. En los últimos 25 años, la [base "]tercera ola[per thou] de democratización global ha arrastrado a más de setenta países hacia las ventosas playas de la democracia electoral. Como respuesta a este movimiento sin precedentes hacia la ley, la política y ciencia de la democracia ha desarrollado un subcampo: los estudios sobre la democratización. En esta nueva subdisciplina, los académicos han explorado diversas explicaciones sobre las transiciones exitosas, fracasadas o fallidas hacia la democracia. Han estudiado la influencia de un amplio rango de variables, tales como el bienestar económico, la cultura política, la presión internacional, las instituciones predemocráticas, el liderazgo político, la elección y la contingencia. Sin embargo, se han olvidado de reconocer una [base "]variable crucial para explicar el éxito o el fracaso de las transiciones democráticas[per thou] (Pastor 1999b), a saber, la gobernabilidad electoral. En general, la ciencia política ha prestado muy poca atención a las bases institucionales de las elecciones democráticas. En democracias establecidas de la OCDE, los académicos no podían darse el lujo de pasarlos por alto porque [base "]la gente da por hecha la dimensión administrativa de las elecciones." (Pastor 1999a: 76). Según parece, en las transiciones tempranas del gobierno autoritario en Europa del Sur y en Sudamérica sucedió algo similar. Estas transiciones se llevaron a cabo en el contexto de los aparatos estatales [base "]usables[per thou] (Linz y Stepan 1996: 10 11) (tales como España y Argentina) o bien, fueron capaces de revivir tradiciones latentes de administración electoral confiable (como Uruguay y Chile). Algunas cuestiones sobre la gobernabilidad electoral no adquirieron por lo tanto mucha visibilidad, sino que permanecieron en el segundo plano durante los procesos de transición. No fue sino hasta las transiciones posteriores que las cuestiones sobre fraude electoral e integridad electoral ocuparon un lugar clave en la democratización. Sobre todo, en transiciones del [base "]autoritarismo electoral[per thou] que lucharon por superar un pasado inmediato de elecciones manipuladas, el control del fraude electoral se convirtió en el eje mismo del proceso de transición. México, que experimentó una de las transiciones más retardadas y prolongadas en América Latina, ejemplifica el surgimiento de la gobernabilidad electoral en una manera especialmente dramática. Hace menos de una década, las instituciones electorales del país aún funcionaban como la maquinaria del fraude, sujetas al Partido Revolucionario Institucional (PRI). El fraude como mecanismo de último recurso para proteger al partido en el gobierno contra la derrota electoral no era el único pilar del régimen autoritario post-revolucionario, pero sí uno de los más fundamentales. Sin embargo, entre 1990 y 1996, el país atravesó por una serie de reformas electorales negociadas que alteraron profundamente la infraestructura de las elecciones políticas. Hace diez años, la Secretaría de Gobernación estaba a cargo de organizar las elecciones federales. Ahora esta responsabilidad está en manos de un organismo administrativo no partidista e independiente, el Instituto Federal Electoral (IFE). Como consecuencia en el México contemporáneo, la percepción actual es que las elecciones funcionan como contiendas libres, competitivas, integrales, limpias e incluso justas. ¿Cómo lograron los diseñadores electorales esta notable transición del fraude electoral a la justicia electoral? ¿Qué tipo de soluciones institucionales pusieron en práctica para lograr un cambio tan dramático? ¿Cómo le hicieron para someter al Leviatán mexicano a reglas democráticas, a pesar de su reputación histórica de subvertir o romper las reglas formales a su conveniencia? Este artículo no pretende analizar el complejo paquete de [base "]medidas de seguridad[per thou] que diseñaron los reformadores para mantener al nuevo Instituto Federal Electoral bajo control. Limita su enfoque a un instrumento clave de la moderación: la reglamentación burocrática de la promulgación de una densa red de leyes y reglamentaciones diseñadas para minimizar el uso del criterio de los funcionarios electorales. Después de una breve introducción al papel de la desconfianza en el proceso de transición de México, el artículo describe tres dimensiones representativas de la reglamentación burocrática en el código electoral de México: los requisitos de control de registros, de controles de identidad y de calendarios de programación. El análisis revela una dependencia dominante sobre las restricciones formales detalladas que van contra el espíritu de las actuales tendencias [base "]post-burocráticas[per thou] de la administración pública, que se enfocan sobre la desregulación. Sin embargo, según aduce el artículo, la opción [base "]empresarial[per thou] se vio obstaculizada por los niveles imperantes de desconfianza hacia el partido en el gobierno. Más aún, la ruta burocrática era más eficaz de lo que habría sugerido el enfoque [base "]post-burocrático[per thou] (dado que había limitaciones formales inmersas en un sistema integral de rendición de cuentas, asimismo apoyado por un nuevo equilibrio en el poder entre el gobierno y la oposición); y resultó menos costoso de lo que la nueva escuela de administración pública hubiera esperado (dado que las características distintivas de la administración electoral mitigan muchas de las patologías burocráticas que tiende a producir el exceso de regulación en otras esferas de la administración pública). Democratización y desconfianza El [base "]sistema de partido hegemónico[per thou] que imperó en México hasta finales de la década de los ochenta representó un tipo poco usual de régimen autoritario, que se confería legitimidad mediante la celebración constante de elecciones políticas no competitivas (desde 1916). Estas elecciones no se limitaban a ser rituales unipartidistas. El Partido Institucional Revolucionario (PRI) permitía la postulación de los candidatos de oposición para la contienda. Sin embargo, el único partido genuino de oposición, aunque débil e ineficaz, era el Partido Acción Nacional (PAN) conservador, fundado en 1939. Todos los demás fueron ya sea movimientos de disidentes del PRI (de muy corta duración) o los llamados partidos satélite, partidos subordinados al PRI cuya intención era simular una apariencia de competencia entre partidos. Sin embargo, la finalidad de los partidos de oposición no era ganar las elecciones. Su función era legitimar, no ser un reto, para el partido de la mayoría. La [base "]posibilidad de una rotación en el poder no se vislumbraba[per thou] (Sartori 1976: 230). A fin de reproducir su hegemonía política en las elecciones, el PRI podía depender de una gran selección de mecanismos no democráticos. Podía excluir a algunos participantes políticos de la contienda electoral; podía tratar de reclutarlos o reprimirlos; podía explotar su monopolio sobre los recursos públicos; podía recurrir a la sumisión de los medios masivos de comunicación; y por último, podía recurrir al fraude electoral cuando lo considerara conveniente. Puesto que controlaba la organización de la elección de manera centralizada, el PRI pudo alterar los resultados electorales ya sea para exagerar sus victorias (alquimia cosmética) o para [base "]rectificar[per thou] sus derrotas (fraude resuelto). Sin embargo, es probable que la principal función del fraude electoral fuera preventiva. En sus épocas doradas de hegemonía, el partido en el gobierno tenía poca necesidad de alterar los resultados electorales. En muchos lugares no se enfrentaba a la oposición en lo absoluto, y hasta 1982, nunca recibió menos de las tres cuartas partes del voto en las contiendas presidenciales. Sin embargo, la manipulación de los resultados electorales siempre asechaba en el fondo como un poderoso [base "]mecanismo de último recurso.[per thou] Cada participante en el juego político estaba al tanto de ello y ajustaba sus expectativas en consecuencia. El poder, como bien sabemos, es más fuerte cuando menos se hace uso de él. Una señal inequívoca de erosión es cuando tiene que cumplir sus amenazas. Por consiguiente, conforme empezó a erosionarse la hegemonía del PRI, su primera reacción fue pisar el freno del fraude electoral para detener el tren acelerado de la democratización. En las elecciones municipales de 1983, cuando el país sufrió su peor crisis económica desde la década de los treinta, el PAN comenzó a usar estrategias más contenciosas y asertivas y de hecho ganó varias ciudades principales del norte de México. Como respuesta, el presidente Miguel de la Madrid (1982-88) decidió rápidamente que era demasiado riesgoso usar la arena electoral como válvula de seguridad para el descontento social. En lo que restó de su administración, trató de contener a la oposición emergente mediante una mezcla de fraude electoral y de reafirmación del control sobre la administración electoral. Favoreciendo el control electoral sobre la legitimidad, el PRI pudo retener sus puestos exclusivos en el poder a excepción de algunas derrotas locales a todos los niveles del gobierno. Pero la perpetuidad del poder tiene su precio. La creciente dependencia sobre el fraude electoral provocó un incremento en los conflictos post-electorales y terminó por vaciar lo que restaba de la legitimidad de procedimientos del régimen. Este ciclo autoreforzante de competencia creciente, fraude, conflictos y descrédito llegó a su punto culminante en las elecciones presidenciales de 1988. En esta contienda altamente competitiva, el candidato oficial, Carlos Salinas de Gortari, derrotó al candidato conservador Manuel J. Clouthier así como al disidente del PRI Cuauhtémoc Cárdenas en lo que se considera como [base "]la más egregia violación a las normas para las elecciones libres y justas en el México moderno[per thou] (Eisenstadt 1999: 84). La evidencia masiva de fraude arrojó al país hacia la incertidumbre dramática del [base "]confuso conflicto post-electoral[per thou] (Loaeza 1999: 24), exponiendo la aguda crisis de legitimidad. El presidente Carlos Salinas (1988-94) emprendió rápidamente la labor de reparar su [base "]manchada legitimidad de origen[per thou] convocando a los partidos a negociar las reformas del sistema electoral. Éstas, así como todas las reformas subsecuentes enfrentaron un reto crucial: [base "]reparar la antigua desconfianza en los procedimientos electorales[per thou] (Woldenberg 1999: 68). La batalla entre la desconfianza y la credibilidad vino a representar la distinción principal de toda una década de reformas electorales. Al final, después de cuatro rondas de intensas negociaciones entre los partidos, estas reformas guiadas por la desconfianza promulgadas en 1990, 1993, 1994, y 1996 condujeron a una transformación radical de las instituciones electorales en México. A fin de someter al Leviatán electoral a restricciones creíbles, los partidos políticos establecieron un plan integral de límites institucionales entrelazados. Entre otras cosas, escribieron una nueva ley electoral, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales(COFIPE). Depositaron la administración de las elecciones en manos de un organismo de administración electoral autónomo, no partidista y permanente, el Instituto Federal Electoral (IFE). Designaron un tribunal judicial especializado para resolver las disputas electorales. Formularon un catálogo de delitos electorales respaldados por estrictas sanciones penales, aplicadas por un funcionario especial. Modernizaron el padrón electoral y emitieron nuevas credenciales electorales de alta tecnología y alta seguridad. También establecieron un sistema [base "]panóptico[per thou] de supervisión de partidos, que permite a los partidos políticos monitorear cada paso del proceso electoral. No es exagerado concluir que éstas y otras [base "]medidas de elaboración de confianza[per thou] se añadieron a una genuina reformulación de la infraestructura electoral del país. Por lo tanto, la desconfianza rindió muchos frutos, aunque el presente artículo se limita a uno de ellos: el ímpetu para reducir la aplicación de criterios personales en lo administrativo mediante la reglamentación burocrática detallada y estricta. Documentará la barroca densidad de reglas formales que caracterizan la legislación electoral mexicana analizando tres áreas clásicas de restricciones burocráticas: el control de los registros, los controles de identidad y las reglas de la calendarización. Control de registros La oficina moderna es un almacén de madera (en su forma procesada como papel). El gobierno de la burocracia, parafraseando a Lincoln, es el reinado del papel, para el papel y por el papel. Los formularios y los archivos son el alma del Leviatán burocrático y el requisito de registrar y reportar todo lo oficial por escrito representa uno de sus principios de acción básicos. La administración electoral en el México democrático es un caso típico de organización burocrática basada en el control de registros. Aquí como en cualquier otra parte del mundo de la burocracia moderna, los formularios escritos cumplen con el propósito principal de la certeza y el control. El papeleo es, digamos, la base de la rendición de cuentas burocráticas. Por lo tanto, los reformadores electorales en México elaboraron una compleja red de piezas entrelazadas de documentos, solicitudes, formularios, archivos, originales, copias, minutas, certificados, notificaciones, recibos e informes de papel para asegurar que todos los pasos administrativos sigan procedimientos uniformes, controlados, y sobre todo, controlables, que permitan a los partidos rastrear las irregularidades eventuales hasta la fuente de origen. Como consecuencia, el código de la ley electoral de México convierte a cada elección federal en una gigantesca fábrica de papel. Cuatro procesos especialmente consumidores de papel ilustran este punto: el padrón electoral, el registro de los candidatos, la votación y el escrutinio. (1) Padrón electoral Desde principios de los años noventa, la construcción y constante actualización del padrón electoral en México es una empresa totalmente computarizada de alta tecnología. A pesar de su sofisticación tecnológica, el padrón electoral sigue generando pilas considerables de papel. Por ejemplo, los ciudadanos, que son los clientes principales de la burocracia electoral además de los partidos políticos, tienen que llenar solicitudes para estar incluidos en el padrón electoral [143.1 y 148.1], presentar documentos que demuestren su identidad [144.2], obtener un recibo de su solicitud [148.3], firmar un recibo cuando se les entrega la credencial electoral [144.4], presentar documentos y solicitudes para actualizar sus datos personales [146.4], llenar y presentar formularios para apelar contra su eventual exclusión del padrón electoral o contra el hecho de no haber recibido su credencial electoral [151.6], y recibir la notificación de los fallos correspondientes [151.7]. (2) Registro de candidatos El registro formal de los candidatos electorales sigue el mismo principio que el registro de electores: las burocracias definen las condiciones bajo las cuales los agentes externos pueden obtener el reconocimiento como objetos oficiales de la administración (clientes) y desatar procesos internos de toma de decisiones (actos administrativos). Con bastante frecuencia, las condiciones burocráticas para la comunicación externa incluyen demandas estrictas de documentación escrita y de formularios estandarizados. Para registrar candidatos para puestos electivos a nivel federal, los partidos políticos tienen que presentar una solicitud con los datos personales de cada candidato, una declaración de aceptación, una copia de su acta de nacimiento, una copia de su credencial electoral, prueba de su lugar de residencia [178.1 y 2], una confirmación por escrito de que el candidato se seleccionó conforme a las reglas imperantes del partido [178.3], y un certificado de que el partido ha registrado la cantidad mínima de candidatos que se requiere para la postulación de diputados [178.4] y senadores [178.5] de mayoría relativa. (3) Votación Si bien los pasos preparatorios para las elecciones federales en México, tales como la acreditación de los observadores electorales [5.3], la selección de los funcionarios de las mesas electorales [193], la determinación de las ubicaciones de los sitios de votación [195 6], la postulación de los representantes de partido [202 4], y la entrega del material electoral a los funcionarios de las mesas electorales [207 8] ya implican gran cantidad de papeleo, los requisitos de control de registros son especialmente estrictos durante la jornada electoral. El expediente de casilla integral [234.1] que los funcionarios de la mesa han recopilado en el curso del día debe incluir el acta de la jornada electoral [212.4], integrada por un registro detallado de archivos de la iniciación del proceso de votación [212.5] y otra en la que se informe sobre el cierre del proceso de votación [225]; un acta que señale los resultados del escrutinio y el cómputo [232.1]; y los informes eventuales sobre los disturbios públicos [220.2] u otros incidentes [221], así como las notas eventuales de protesta presentadas por los representantes de los partidos [199.1.f y 234.1.d]. Una vez reunidos estos documentos, los representantes de los partidos políticos (quienes son libres para firmarlos todos y a veces están obligados a hacerlo) reciben una [base "]copia legible[per thou] del archivo completo, contra recibo obligatorio [235.1]. El requisito formal de legibilidad es, por supuesto, sintomático de la suposición de mala voluntad hacia los funcionarios electorales quienes ostentaron en el pasado una notable capacidad para alterar las reglas formales (4) Escrutinio Si el escrutinio a nivel distrital, estatal y federal constituye el evento culminante del proceso electoral, también señala la culminación del papeleo electoral. Como antes, el COFIPE exige archivos y formas para todo: archivos para registrar la recepción de los materiales electorales de las mesas de votación [238.6 y 242.2], formularios para introducir los resultados contabilizados en los sitios de votación [243.1.c], formas para señalar la identidad de los archivos de la mesa de votación y archivos del Consejo Distrital [247.1.a], archivos para documentar los procedimientos y hallazgos en caso de que haya paquetes electorales alterados [247.1.d], archivos para informar sobre los resultados agregados a nivel distrital [247.1.e y g], así como archivos detallados para dar un resumen del escrutinio a nivel distrital, incluyendo sus resultados, incidentes eventuales y declaraciones de validez y elegibilidad [247.1.i]. Puesto que hay hasta tres elecciones federales simultáneas (para la presidencia y las dos cámaras legislativas), que además se celebran sobre la base de un sistema electoral mixto (que combina la fórmula de la mayoría relativa con la de la representación proporcional tanto para la Cámara de Diputados como para la de Senadores), el papeleo asociado con el escrutinio fluye hacia un acto final y apoteósico de ingenio burocrático: la distribución de dichos archivos a diferentes puntos del sistema de administración electoral y de adjudicación de conflictos electorales[ver 252 y 253]. Identificación Cualquier aparato administrativo que quiera cumplir la promesa burocrática de confiabilidad, tiene que asegurarse de tener claridad y control sobre sus unidades básicas de operación (clientes, archivos y decisiones). Tiene que definir criterios de elegibilidad que le permitan identificar a los beneficiarios (o a las víctimas) de sus servicios. Tiene que establecer sistemas de almacenamiento y comunicación para evitar la pérdida, alteración o extravío de los archivos. Y tiene que emitir documentos que brinden una forma reconocible de sus decisiones inapelables. Dado el historial de fraude electoral en el país, la organización de elecciones en México refleja una preocupación especialmente intensa para establecer y proteger la identidad de sus principales objetos administrativos. De acuerdo con la naturaleza de la labor a realizar, poner en la práctica administrativa el principio democrático de [base "]una persona, un voto[per thou], la ley electoral se enfoca sobre dos cambios fundamentales: asegurar la identidad de sus clientes principales (los ciudadanos) y garantizar la integridad de sus documentos centrales (las papeletas). La identidad de los ciudadanos En los días dorados de la hegemonía autoritaria del PRI, el padrón electoral representaba una conocida fuente de fraude electoral. En esencia, funcionó como mecanismo para [base "]pesar[per thou] los derechos de los electores: negó el sufragio a las personas [base "]borradas[per thou] de la lista a la vez que multiplicó los votos de aquellas con varios registros. Si bien algunas imprecisiones pueden haberse originado a partir de errores técnicos, los partidos de oposición siempre sospecharon, y con buena razón, que las deficiencias en el padrón no estaban distribuidas al azar sino que eran el reflejo de un claro prejuicio político que representaba en exceso a los simpatizantes del régimen a costa de quienes se presumía iban a votar en contra. En cuanto surgieron las dudas sobre la transparencia electoral (a diferencia de las cuestiones de representación política) en la agenda de la reforma electoral mexicana en los ochenta, fue claro que el país no iba a tener elecciones limpias si no establecía de antemano un padrón preciso. Quedaba claro también que ésta no iba a ser una tarea fácil [^] en un país donde el Estado realiza una labor bastante mediocre para identificar a sus súbditos al momento de su nacimiento, de contarlos en censos nacionales constantes y de registrarlos para el servicio militar, el pago de impuestos, el ofrecimiento de servicios sociales; así como un país en el cual la movilidad de la población (migración interna y externa), los problemas de identificación personal (la mayoría de la gente no tiene pasaporte), los problemas de ubicación en el espacio (calles homónimas y anónimas), por no mencionar los factores de magnitud (cantidades y distancias espaciales), suponen obstáculos objetivos formidables para cualquier intento de someter a la población al requisito epistemológico de una burocracia estatal moderna (ver Scott 1998). Este no es el foro para hablar de los enormes esfuerzos que ha invertido el IFE y los partidos políticos en términos de tiempo, dinero, personal, experiencia y tecnología desde 1990 a fin de establecer y operar un padrón electoral totalmente computarizado así como para emitir (dos veces) una nueva credencial electoral de alta tecnología y máxima seguridad (para un análisis y una reseña exhaustiva, ver Luján 1997). Aquí me gustaría enumerar algunas de las leyes formales que define el código electoral para evitar que las listas y las credenciales electorales (así como otros documentos relacionados) se alteren y se les dé un mal uso. La ley establece que las credenciales electorales tienen que cumplir con estándares mínimos de seguridad (que las credenciales reales exceden por mucho) a fin de hacerlas a prueba de falsificación [164.1 y 2], que las credenciales en blanco no utilizadas se almacenen en un [base "]lugar que garantice su integridad[per thou] [144.5], que las credenciales electorales reemplazadas por cualquier razón deben destruirse[150.2], que las credenciales electorales invalidadas deben destruirse [163.4], que los Consejos Distritales deben revisar con mucho cuidado que la lista oficial de votantes corresponda a la lista que los partidos han recibido para propósitos de control [161.3], que el Consejo General pueda llevar a cabo revisiones adicionales al azar para establecer la identidad de estas listas [161.4], que los secretarios de las mesas de votación marquen las credenciales electorales así como el pulgar de la mano derecha (con tinta indeleble) de los votantes que han emitido una papeleta [218.4], y que una institución reconocida certifique la calidad de la tinta indeleble antes de la jornada electoral [208.3], mientras que el Consejo General debe llevar a cabo una revisión al azar de lo que quedó de ella después de la elección para asegurarse de que no fue reemplazada ni alterada [208.4]. Puede ser de utilidad recordar que hay numerosos mecanismos de rendición de cuentas que dan a los partidos así como a los ciudadanos la capacidad de quejarse en etapas previas a la producción de documentos. Estos mecanismos complementan las disposiciones diseñadas para proteger la integridad de los documentos y los materiales oficiales que sirven para identificar a la ciudadanía con derecho al voto. La integridad de las papeletas Las elaboradas medidas de seguridad que define la ley electoral con respecto a las papeletas comienzan por su diseño. El COFIPE determina la información mínima que cada papeleta debe contener [205.2 6], recomienda un diseño de papel que permita tener control total sobre la cantidad de papeletas en circulación en cualquier etapa del proceso [205.2.d], y pide al Consejo General que introduzca cualquier marca de seguridad adicional que considere necesaria [205.1]. Una vez impresas, la ley estipula que ya no puede hacerse cambios a las papeletas [206.1]. Alrededor de tres semanas antes de la jornada electoral, el IFE tiene que distribuir las papeletas a los Consejos Distritales. Naturalmente, el Código Electoral contiene disposiciones detalladas para salvaguardar la integridad de las papeletas a través de su entrega y almacenamiento subsecuentes [207]. El [base "]personal autorizado[per thou] del Instituto debe entregar las papeletas en un día, hora y lugar establecidos previamente [207.2.a]. Un detallado archivo de recepción debe registrar la cantidad de papeletas entregadas, la forma en que se les empacó y los nombres y puestos de los funcionarios que atestiguaron el acto [207.2.b]. El Consejo Distrital debe entonces proteger el material en algún lugar preestablecido, garantizar su integridad mediante envoltorios sellados y firmados por todos los presentes y nuevamente registrar todo el proceso por escrito [207.2.c]. Al día siguiente a más tardar el Consejo debe volver a contar las papeletas, sellarlas y agruparlas en paquetes para entregarlas en los sitios de votación la semana antes de la jornada electoral [207.2.d]. Y así sucesivamente. Esta corriente preelectoral de actividades burocráticas de planeación, archivo, escrutinio, sellado, estampado, firmado, almacenaje y registro tiene la intención de mantener el control sobre la cantidad de papeletas en circulación así como de evitar la falsificación, manipulación y destrucción de las papeletas antes de la jornada electoral. Durante el día de la votación, las urnas transparentes [209.1] desempeñan esencialmente la misma función. Además, los representantes de partido llevan a cabo la tarea de certificar la autenticidad de todos los archivos de la jornada electoral mediante sus firmas personales [200.2, 214.1, 233.1, 216.3, 220.2, y 225.2]. Incluso pueden firmar las papeletas si desean hacerlo, tanto antes de la jornada electoral [207.3] como al principio del proceso de votación [212.3], así como todo el paquete de documentos y materiales que recopilan los funcionarios de las mesas de votación al final de la jornada electoral [233.1]. Por cierto, esto debe considerarse como una dulce ironía del control burocrático: un aparato burocrático, la expresión arquetípica del gobierno impersonal, que hace uso de la firma, una manifestación típica de la identidad individual moderna. Una vez cerradas las mesas electorales, los complejos procedimientos de escrutinio intentan asegurar que las papeletas entren a la ecuación electoral de la forma debida: una papeleta, un voto. Ninguno perdido, ninguno añadido, ninguno alterado. El conjunto legal de las reglas del escrutinio incluye reglas sobre la secuencia del conteo [228 y 229.1]; reglas sobre la distinción entre votos válidos y nulos [227.2, 230, y 232.3]; una división elaborada del trabajo y de los controles mutuos entre los funcionarios de las mesas de votación [229.1]; el requisito de tachar todas las papeletas contadas y de meterlas en un sobre especial [229.1.a], amplios requisitos para presentar informes y controlar registros [232.1 y 2]; y la presencia continua de los representantes de los partidos hasta el final del proceso [237.1]. Después de esta operación, las papeletas junto con los demás archivos y materiales se trasladan de la mesa de votación al Consejo Distrital donde no se suman para agregar los resultados sino que también se les revisa una vez más y se les vuelve a contar. En estas etapas posteriores del escrutinio, la ley electoral no relaja su control firme sobre las papeletas y los demás documentos electorales [ver 234, 235, 238, y 242 63]. Pero en este punto, aumentarle eslabones a esta larga cadena de [base "]revisiones de la identidad[per thou] exigiría el precio inaceptable del aburrimiento. Reglas de la calendarización Según afirma correctamente José Woldenberg, Consejero Presidente del Instituto Federal Electoral, el COFIPE, son su detallada reglamentación sobre los procedimientos, representa más que sólo un marco legal para la administración electoral. Parece más bien un exhaustivo [base "]manual de procedimientos[per thou] (1998: 29). Uno de los aspectos más importantes de la reglamentación sobre procedimientos según se le enuncia en el código electoral está relacionada con la calendarización. Estas reglas de la calendarización son de distinta naturaleza. Incluyen reglas de duración, de secuencia, de frecuencia, así como de inicio y conclusión, pero las más importantes son las que definen los programas de acción administrativa, ya sea delineando periodos o puntos en el tiempo cuando algo puede o debe hacerse o fijando fechas límite para ciertas actividades. A continuación se exponen cuatro ejemplos instructivos de los aspectos del proceso electoral que están inmersos en una densa red de limitaciones formales temporales: listas nominales, credenciales electorales, registro de candidatos y jornada electoral. (1) Para empezar, una de las actividades cruciales del IFE, totalmente limitada por las reglas legales de tiempo, es la administración del padrón electoral. Entre otras cosas temporales, la ley estipula una fecha límite para la entrega anual de las listas nominales a las Juntas Distritales para su exposición pública [156.1], una fecha límite para regresar las listas de las autoridades municipales a las Juntas Distritales [157.1], otra para regresar las listas de las Juntas Distritales a las Locales [157.2], un periodo anual cuando los partidos acceden a las listas nominales [158.1], otra para informar sobre las modificaciones eventuales hechas por el Instituto [158.4], un periodo durante el cual los partidos pueden apelar contra estos cambios [158.5], un día cuando el IFE debe entregar cintas magnéticas de la lista nominal a los partidos en los años electorales [159.1], un día cuando debe entregar copias impresas [159.1], una fecha límite para que los partidos formulen sus objeciones [159.2], una fecha límite para informar sobre las modificaciones subsecuentes hechas por el IFE [159.3], una fecha límite para que los partidos apelen contra estos cambios [159.4], una para imprimir las listas nominales con fotografías [161.1], y una para entregarlas a los Consejos Locales [161.1]. (2) Con respecto a la distribución de credenciales para votar, el COFIPE determina fechas límite para que los ciudadanos las recojan [144.1 y 163.1], una fecha límite para que el IFE entregue una lista de las credenciales electorales canceladas a los partidos políticos [163.2], un periodo durante el cual esta lista debe exhibirse al público [163.3], una fecha límite para solicitar el reemplazo de credenciales extraviadas [164.3], el requisito de destruir inmediatamente las credenciales electorales reemplazadas [150.2], una fecha límite para destruir las credenciales en blanco[163.4], y un periodo durante el cual el IFE debe almacenar los datos de los ciudadanos quienes, por cualquier razón, han retirado su nombre del padrón electoral [163.9 y 10]. (3) Con respecto al registro oficial de candidatos, el Código Electoral define un periodo para registrar las plataformas de campaña [176.2], periodos para registrar diversos tipos de candidaturas [177.1], un periodo máximo para que el IFE revise si los candidatos cumplen con todos los requisitos legales [179.1], el requisito de notificación inmediata a los partidos [179.2], un periodo máximo para que los partidos cumplan con los requisitos faltantes [179.2] así como que rectifiquen las candidaturas múltiples [179.3], en caso de haberlas, un periodo máximo para que los Consejos del IFE a todos los niveles se reúnan después de estas fechas límite [179.5], el requisito de que los Consejos Locales y Distritales notifiquen inmediatamente el registro de candidatos al Consejo General y viceversa [179.6 y 179.7], así como, por último, fechas límite para reemplazar candidatos [181.1 y 2]. (4) Otra etapa del proceso electoral que está sujeta a limitaciones temporales estrictas es, por supuesto, la jornada electoral. La ley estipula el día y la hora cuando deben instalarse las mesas de votación [212.2], una prohibición expresa a instalarlas antes [212.6], un programa de contingencia para instalar mesas de votación de maneras diferentes en caso de que el procedimiento normal no pueda seguirse[213.1 y 213.1.f], el requisito de la presencia permanente de funcionarios de mesas de votación durante la jornada electoral [212.7], la disposición que los representantes generales de los partidos pueden permanecer en las mesas de votación sólo el [base "]tiempo necesario[per thou] para cumplir su labor [219.4], el requisito de notificación inmediata en caso de que el proceso de votación deba suspenderse [216.2], la hora de cierre del proceso de votación más las reglas de excepción [224], las fechas límite para entregar los resultados electorales y toda la documentación de los Consejos Distritales [238.1], y las disposiciones sobre su eventual extensión [238.2 y 5]. Esta lista ilustrativa de reglas de tiempo dista por supuesto de ser exhaustiva. El Código estipula más límites temporales para la actualización del padrón electoral [146.1, 147.1, y 151.2 y 3], la distribución de la propaganda electoral [190.2], la publicación de encuestas de opinión [190.4], la selección al azar en etapas múltiples de los funcionarios de las mesas de votación [193.1], la nominación de los representantes de los partidos en las mesas de votación [198.1 y 201 3], la determinación de la ubicación física de las mesas de votación [195.1], la entrega del material electoral a los funcionarios de las mesas de votación [208.1], el escrutinio a niveles distritales y estatales [246.1 2 y 255.1], etc. Básicamente, la ley electoral añade una fecha límite a cada deber y obligación que asigna, lo cual cumple dos funciones básicas. En lo que respecta a las obligaciones, las reglas de tiempo limitan el poder. Quienes toman las decisiones no tienen una obligación abstracta de hacer algo. Tienen que cumplir dentro de determinado límite de tiempo, y tienen que rendir cuentas por ello. En lo que toca a los derechos, las reglas de tiempo legitiman el poder. Si quienes creen tener ciertos derechos, ya sea los partidos políticos o los ciudadanos individuales, no los usan dentro del marco temporal estipulado por la ley, la responsabilidad de perderlos recae sobre ellos. En otras palabras, sujetar a los agentes administrativos a fechas límite cambia el poder de sus manos a las de sus clientes, mientras que sujetar a los solicitantes a fechas límite inclina el poder hacia las autoridades administrativas. En ambos casos, la responsabilidad de dejar de actuar oportunamente recae sobre quien pasa por alto el límite establecido por la ley. Desconfianza y burocracia La densa red de reglas del código electoral mexicano es distintiva y clásicamente burocrática en espíritu. Como tal, se opone diametralmente a la teoría antiburocrática o postburocrática de la actual administración pública. La ley electoral del país abarca todo lo que aborrece la nueva escuela de administración pública. Haciendo caso omiso al nuevo discurso que aclama la flexibilidad, la toma de riesgos, la innovación, la experimentación, la responsabilidad personal, la solución de problemas, la participación de los empleados, la motivación de los trabajadores, el cumplimiento voluntario, la competencia, los mecanismos de mercado, la orientación hacia el producto, la orientación hacia el servicio y el cliente, etc., el código electoral intenta con gran determinación establecer una burocracia Weberiana paradigmática. En lugar de asignar la distinción entre política y administración [base "]al bote de la basura de la historia[per thou] (Altshuler 1992: vii), el código electoral mexicano intenta institucionalizarla. En lugar de adoptar el (por así decirlo) enfoque administrativo correcto sobre los resultados, adopta [base "]el enfoque obsoleto sobre las reglas[per thou] (Barzelay 1992: 125). En lugar de conferir autoridad a los funcionarios públicos, liberándolos de [base "]las restricciones que limitan la experimentación,[per thou] y aceptando [base "]un grado calculado de riesgo[per thou] (Anechiarico and Jacobs 1996: 203), hace todo por minimizar la aplicación de criterios personales. En lugar de fomentar la [base "]cultura empresarial[per thou] (Thompson and Riccucci 1998: 236) de innovación y creatividad, trata de construir un aparato tipo máquina que funcione con máxima [base "]precisión, constancia, disciplina, rigurosidad y confiabilidad, y por lo tanto: cuyos resultados se puedan calcular[per thou] (Weber 1972: 128). En suma, en lugar de [base "]reinventar el gobierno[per thou] (Osborne and Gaebler 1992), los reformadores electorales mexicanos se dispusieron a forjar una anticuada [base "]jaula de sumisión[per thou] de hierro(ver Weber 1988: 332). Sin embargo, es válido preguntar: ¿de qué otra forma se pudo haber hecho? ¿De qué otra forma, dado el historial de fraude y abuso que impregnó a la gobernabilidad electoral con profunda desconfianza así como la correspondiente labor de construir instituciones electorales sujetas a limitaciones tanto eficaces como creíbles? Después de todo, el Instituto Federal Electoral nunca se concibió como una sencilla organización de servicio sino como una [base "]agencia de moderación[per thou] (Collier 1999). El movimiento de reinvención en la administración pública yace en una suposición fundamental: Nosotros podemos (y debemos) confiar en los funcionarios públicos. La recomendación principal a los empleados en los Estados libres del cautiverio burocrático de leyes y reglamentaciones sólo tiene sentido bajo la poderosa premisa de que los funcionarios públicos no abusarán de su mayor grado de libertad. El [base "]paradigma burocrático[per thou] (Barzelay 1992) percibe correctamente que la obsesión burocrática con el control, los reglamentos, la disciplina, la supervisión y el castigo fluyen de una actitud de profunda desconfianza hacia los funcionarios públicos. En lugar de tratar a los empleados como [base "]servidores de confianza[per thou] se les considera [base "]criminales potenciales[per thou] (Anechiarico y Jacobs 1996: 62). Sin embargo, la confianza es un recurso escaso que no puede generarse ni por decreto administrativo ni por exhortación académica. Decirle a los participantes en las reformas electorales mexicanas ¡ténganse confianza! difícilmente habría abierto camino hacia elecciones transparentes y creíbles. Una vez que la desconfianza se asienta en un [base "]equilibrio[per thou] autoreforzante, debe considerársele como un [base "]difícil[per thou] límite social que no puede alejarse como por acto de magia. Funciona como un [base "]mecanismo social[per thou] poderoso (ver Hedstrôm y Swedberg 1998) que genera un conjunto limitado de consecuencias. La teoría de la elección racional, la antropología de la desconfianza, ha hecho una buena labor de especificar las respuestas posibles a la desconfianza. Si yo desconfío de ti, puedo dejar de tratar contigo o bien limitarte, monitorearte, premiarte o castigarte. La eliminación burocrática de la aplicación de criterios personales es sólo una de diversas estrategias posibles para manejar la desconfianza, pero es una de las más comunes. Por lo tanto, la desconfianza genera burocracia. Según Thompson y Riccucci, [base "]los bajos niveles de confianza ciudadana en el gobierno fomentan los enfoques administrativos que se oponen a la reinvención, basados en reglas, investigaciones, auditorías, requisitos de procedimientos y control[per thou] (1998: 255). En consecuencia es difícil ver cómo los partidos políticos en México podían haber elegido una estrategia de regulación [base "]post-burocrática[per thou] flexible basada en la confianza, en lugar de la estrategia estricta de alta seguridad de la regulación [base "]burocrática[per thou]. La burocracia arraigada Si el nivel prevaleciente de desconfianza hacia el estado del PRI dejó a los reformadores electorales pocas opciones que no fueran encerrar al nuevo organismo de administración electoral en una jaula burocrática de leyes y reglamentos detallados, es válido preguntarse si esas restricciones formales fueron eficaces para evitar el fraude (y si sí, a qué precio). La eficacia de los cambios formales en las reglas no pueden darse por hechos, y menos aún en un contexto como el mexicano. Las restricciones formales [base "]con frecuencia se distorsionan y subvierten de tal forma que lo que queda es la forma y no la sustancia[per thou] (Anechiarico y Jacobs 1996: 17). Asimismo, las reglas formales alteradas se estrellan con frecuencia contra las paredes acolchadas de las reglas informales persistentes. Más aún, en el contexto de América Latina, los autores han aducido que las nuevas democracias en la región representan sistemas de gobierno [base "]informalmente institucionalizados[per thou] cuyas políticas cotidianas sufren de una [base "]brecha visible y aparentemente creciente[per thou] entre [base "]las reglas formales y el comportamiento real[per thou] (O'Donnell 1996: 35, 40 1). En México específicamente, el arraigado [base "]reino de la ilegalidad[per thou] ha sido un tema recurrente en el debate político y académico. Sin embargo, conforme rediseñaron la infraestructura institucional de gobernabilidad electoral, los partidos políticos mexicanos pusieron de manifiesto una enorme fe en la regulación legal. La reforma a la ley electoral constituyó el eje mismo en torno al cual giró el prolongado proceso de democratización política del país. Pero los cambios a la legislación formal no sólo brindaron una apariencia ilusoria de cambio. Representaron una palanca poderosa y eficaz que permitió a la oposición democrática levantar gradualmente el régimen autoritario de sus goznes. Actualmente, la mayoría de los observadores nacionales e internacionales estaría de acuerdo en que estas reformas realmente lograron controlar el antiguo problema del fraude electoral; que las elecciones en el México contemporáneo se han transformado con eficacia de rituales autoritarios manipuladores a contiendas democráticas libres, justas, competitivas y transparentes (ver Silva-Herzog 1999 y Loaeza 1999). ¿Cómo podemos explicar esta transición exitosa del fraude electoral a la integridad electoral? ¿Cómo podemos explicar la aparente eficacia del nuevo conjunto de restricciones legales? La respuesta más obvia es: los cambios formales fueron eficaces porque no llegaron solos. Como mencionamos anteriormente, la regulación burocrática está arraigada en una arquitectura institucional integral que comprende varios mecanismos entrelazados de restricciones. Más aún, las particularidades de la administración electoral (según mencionamos a continuación), su naturaleza cíclica, puede ayudar a hacer que los instrumentos tradicionales de control burocrático sean más eficaces que en otros campos de la administración pública. Lo más importante en el curso de la transición democrática de México no fueron sólo las reglas formales que cambiaron. Las realidades subyacentes del poder, la correlación prevaleciente de fuerzas entre los partidos políticos, han experimentado cambios dramáticos también. Ya no existe la asimetría extrema entre el partido del Estado y los de oposición que sostuvo el control monopólico de la gobernabilidad electoral durante décadas. Actualmente, los partidos de oposición no sólo pueden ganar las elecciones, sino que también pueden supervisar y defender sus victorias. En México, el fraude y la competencia electoral han evolucionado en un recorrido en forma de U inversa. Primero, en los ochenta, conforme los sistemas partidistas se volvieron más competitivos, el PRI respondió con una intensificación del fraude. Más tarde, sin embargo, en los noventa, la creciente fuerza competitiva de la oposición democrática hizo del fraude electoral una práctica cada vez más difícil de sustentar. Más aún, no fueron sólo los partidos de oposición quienes actuaron como poderosos [base "]agentes de rendición de cuentas[per thou]. Durante la década pasada, las asociaciones civiles y los medios de comunicación desarrollaron también habilidades impresionantes para monitorear los procesos de elección. La burocracia distintiva Hasta ahora hemos discutido que la reglamentación burocrática de la gobernabilidad electoral era inevitable dada su principal función de brindar un límite de credibilidad, pero también muy eficaz dado su arraigo en una red más amplia de restricciones, aplicación y monitoreo. Sin embargo, prevalece la duda: ¿Cuán costosa ha sido la dependencia sobre un modelo burocrático de control? En términos comparativos, celebrar elecciones es aparentemente más caro en México que en la mayoría de los países de Europa Occidental y de América Latina (ver López-Pintor 1999: 64 74). En parte esto refleja el hecho de que el presupuesto electoral mexicano incluye los costos del registro electoral, tarea que en la mayoría de los demás países de la OCDE está dentro del ámbito de las oficinas generales de registro dentro de la administración estatal normal. Asimismo, la creciente experiencia del Instituto Federal Electoral ha producido mayor eficacia a lo largo del tiempo. Sin embargo, no es claro cuánto se ahorraría México en las elecciones si el código electoral dejara márgenes más amplios para la discreción de los oficiales electorales. Pero lo más importante es que parece que en la gobernabilidad electoral, la reglamentación burocrática no genera el mismo tipo de [base "]patologías burocráticas[per thou] que hemos aprendido a conocer y a temer en otras esferas de la administración pública. La administración electoral es diferente en al menos cuatro aspectos que tienden a reducir el costo del modelo burocrático de control mediante reglas formales. (1) La labor periódica Cumplir con el conjunto detallado y estricto de reglas que impone el código electoral mexicano sobre los funcionarios electorales puede ser complicado, oneroso, lleva mucho tiempo y es caro, pero es una vez cada tres años. Este gran volumen de reglas no guía la operación cotidiana de una burocracia que produce un flujo permanente de decisiones homogéneas. El Instituto Federal Electoral cumple algunas tareas continuas, tales como mantener el padrón electoral, auditar a los partidos políticos, monitorear a los medios masivos de comunicación y educar a la ciudadanía, pero su labor principal, la organización de elecciones, es cíclica. Una democracia representativa moderna se basa en elecciones constantes, en la expresión institucional de las preferencias populares a intervalos determinados. Es lo que Ernest Renan, en su famosa definición, pensó que una nación debía ser: un plebiscito cotidiano (Renan 1882: 307). Por lo tanto, gran parte del marco burocrático que rige la organización de elecciones es eficaz sólo para tareas específicas en periodos delimitados. Como consecuencia, difícilmente generará el mismo tipo de costos que una camisa de fuerza permanente de reglas formales. En lugar de ello, tenderá a producir solamente [base "]patologías[per thou] delimitadas y transitorias. Por ejemplo, es difícil ver cómo el ciudadano que fue elegido para trabajar en la mesa de votación desarrollará en el curso de un día las mismas rutinas ciegas y las [base "]personalidades burocráticas[per thou] que se dice afligen a los funcionarios en otros campos de la vida burocrática. (2) Los ciudadanos como agentes En seguimiento del tipo Weberiano ideal de máquina administrativa predecible, neutral y basada en reglas, el Instituto Federal Electoral ha estado intentando, desde su fundación (in 1990), instrumentar [base "]la reforma por antonomasia en la historia de la administración pública[per thou] (Anechiarico and Jacobs 1996: 39): la profesionalización de los funcionarios públicos mediante un sistema de servicio civil basado en el mérito. Sin embargo, las mesas electorales no cuentan con personal profesional. A fin de colocar personal en las más de 100,000 mesas de votación que el Instituto establece en cada elección, selecciona ciudadanos comunes sobre la base de un complicado procedimiento al azar en dos etapas. En consecuencia, todos los [base "]agentes en la línea[per thou] que interactúan cara a cara con los electores durante la jornada electoral no son burócratas de tiempo completo sino ciudadanos comunes. Las cifras son impresionantes. En las elecciones legislativas en la mitad del periodo de gobierno de 1997, más de 730,000 ciudadanos (Becerra y Salazar 1999: 408) contribuyeron a convertir la contienda en una [base "]gran fiesta democrática[per thou] (Ernesto Zedillo). Esto parece un grado inusual de control de la comunidad, como lo exigió Vincent Ostrom hace más de diez años (1989) como pieza central de la reforma de la administración pública. (3) El producto en procedimientos De acuerdo con la escuela de la reinvención, la administración pública debe abandonar se [base "]enfoque obsoleto sobre las reglas[per thou] (Barzelay 1992: 125) y concentrarse en su [base "]misión[per thou]. Los productos, y no los procedimientos, deben ser los objetivos principales de los funcionarios públicos [base "]post-burocráticos[per thou]. Según Thompson y Riccucci, [base "]los empleados son liberados de muchas de las reglas que limitan actualmente la aplicación de su criterio[per thou] a fin de hacerlos [base "]responsables del resultado de sus actividades[per thou] (1998: 236). Sin embargo, en la esfera de la administración electoral, los procedimientos son el producto. ¿Qué se supone que deben entregar los organismos de administración electoral? Muy sencillo: procedimientos transparentes. Los hacemos responsables de la instrumentación correcta y eficaz de un conjunto complejo de reglas y procedimientos. No tienen una misión más allá de ésta. Los organismos electorales no deben brindar bienestar social, ni redención ni entretenimiento. Deben ofrecer fundamentos en forma de procedimientos para la democracia liberal. Sería comprensible para los funcionarios electorales que se les pidiera enfocarse sobre su [base "]misión[per thou] en lugar de preocuparse por las reglas. En la organización de elecciones, favorecer las reglas sobre la sustancia no es síntoma de un [base "]desplazamiento de metas[per thou] patológico (Anechiarico and Jacobs 1996: 179) sino la condición misma del éxito democrático. La sustitución (¿post-moderna?) de la legitimidad sustantiva mediante la moderna [base "]legitimidad por procedimientos[per thou] (Luhmann 1983) puede resultar problemática en muchas esferas de la administración pública. En la esfera de la gobernabilidad electoral, sencillamente es impensable. (4) La función de las leyes "La esencia misma de la burocracia parece estribar en una multitud de leyes y reglamentos[per thou] (Perrow 1986: 20). Sin embargo, la idea correspondiente de que las leyes y reglamentos detallados representan el síntoma esencial de la enfermedad burocrática parece derivar de la plétora de reglas existentes que no tienen sentido. Pero las reglas pueden ser más que ruido desprovisto de significado. En general, [base "]las reglas protegen a quienes están sujetos a ellas[per thou] (ibid.: 24). En la arena de la administración electoral, las reglas legales traducen los derechos políticos en realidades políticas. En la medida en que están vinculadas visiblemente a este objetivo, las reglas tienen sentido. En México, la función de las reglas electorales para conferir autoridad a los ciudadanos con derechos electorales así como el contexto de marcada desconfianza entre los partidos brinda justificaciones tangibles para la mayoría de las disposiciones, incluso si esas mismas disposiciones parecerían abstrusas en un contexto diferente caracterizado por un riesgo menor y un mayor nivel de confianza. Conclusión El presente artículo reconstruyó la estructura burocrática del código electoral mexicano en tres áreas de reglamentación: los requisitos de control de registros, los controles de identidad y las reglas de tiempo. En nuestros comentarios finales, quisiéramos subrayar las dos hipótesis generales que adelantamos con respecto a las causas y consecuencias de la reglamentación burocrática en la gobernabilidad electoral. Por una parte, al buscar redes de reglas detalladas como variable dependiente, el artículo identificó a la desconfianza como el [base "]mecanismo social[per thou] central que explica por qué los partidos políticos en el México en vías de democracia idearon un conjunto burocrático de reglas para minimizar la aplicación de criterios individuales en lo administrativo, en lugar de optar por un diseño [base "]gerencial[per thou] menos restrictivo de administración electoral. Los enfoques [base "]post-burocráticos[per thou] que favorecen la responsabilidad sobre el control presuponen una decisión de confiar en los funcionarios públicos. Los participantes estratégicos serían demasiado osados si tomaran esa decisión. Siempre preferirán la seguridad y no la confianza. Por otra parte, si se considera la reglamentación burocrática como variable independiente, el artículo concluye que el código electoral mexicano contradice la suposición ampliamente difundida de que las reglas y procedimientos burocráticos [base "]no son un método eficaz de control[per thou] (Przeworski 1999: 27). Más aún, si se piensa en la naturaleza distintiva de la gobernabilidad electoral, habrá que concluir que en esta esfera, es menos probable que una alta densidad de restricciones formales pueda generar el mismo tipo de [base "]patologías burocráticas[per thou] que en otros campos de la administración pública. En breve, nuestra expedición de exploración hacia el terreno poco investigado de la gobernabilidad electoral nos acercó algunos pasos a la meta de [base "]especificar las condiciones bajo las cuales un estilo administrativo pueda tener éxito o fracasar[per thou] (Thompson y Riccucci 1998: 254). La desconfianza genera burocracia, afirmamos, y en las nuevas democracias, es probable que la gobernabilidad electoral esté infectada por el virus de la desconfianza. Sin embargo, al mismo tiempo, puede que esta área sea más resistente a la enfermedad corrosiva de las patologías burocráticas. Ciudad de México, FLACSO, octubre de 1999 Notas Estoy en deuda con la Academia Austriaca de las Ciencias por apoyar el trabajo presentado en este ensayo a través del Programa Austriaco para la Investigación Avanzada y la Tecnología (APART). Asimismo, quisiera dar las gracias a Carlos Santiso y a Richard Zinder por sus valiosos comentarios sobre una versión preliminar de este artículo. Referencias Altshuler, Alan A. (1992), "Foreword," Breaking through Bureaucracy: A New Vision for Managing in Government, Michael Barzelay, with Babak J. Armajani (Berkeley: University of California Press), pp. vii xii. Anechiarico, Frank and James B. 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El Cambio de Nueva Zelandia al Sistema Electoral de Representación Proporcional Personalizada
Por Paul Harris Introducción Todos los sistemas electorales crean tanto incentivos como factores desmotivantes que afectan la conducta de los partidos políticos y de los candidatos electorales. Queda claro que los diferentes tipos de sistemas de votación pueden afectar la naturaleza de la representación democrática y de la composición del gobierno. Por ejemplo, es más probable que los países que usan un sistema electoral basado en la representación proporcional tengan partidos más pequeños representados en sus legislaturas, gobiernos de partidos múltiples y representación de diversos grupos sociales. Por otra parte, es más difícil que los partidos pequeños ganen escaños bajo un sistema electoral de mayoría representativa simple. Tiende a haber gobiernos de mayoría de un solo partido elegidos bajo dicho sistema, y la conformación de la legislatura tiende a ser menos diversa que en los sistemas proporcionales. Sin embargo, no sólo es importante el tipo de sistema electoral. Las variaciones dentro de los tipos de sistemas electorales también pueden afectar la oportunidad de los partidos para ganar escaños, así como el grado al que los miembros de diversos grupos sociales están presentes en la legislatura. Por ejemplo:
La elección del tipo y los detalles del sistema de votación empleados para elegir una legislatura pueden despertar dudas significativas sobre la integridad, pero siempre hay que tener en mente que no existe un sistema electoral perfecto. Si bien es importante que un sistema electoral democrático sea justo, equitativo y transparente, esos objetivos pueden lograrse de distintas formas. Es cuestión de que cada país juzgue cuál sistema electoral los logrará de mejor forma dentro del contexto de su propia historia, cultura y tradiciones. También surgen dudas sobre la integridad en lo que respecta al proceso mediante el cual se toman las decisiones para cambiar de un sistema electoral a otro. Por ejemplo:
En 1993 Nueva Zelandia cambió su sistema electoral para las elecciones parlamentarias del sistema de mayoría relativa al de representación proporcional con base en el modelo alemán conocido como "representación proporcional personalizada"(MMP)416 . Este ensayo describe la forma en que se dio ese cambio. No persigue el objetivo de que el proceso y experiencia de Nueva Zelandia se tomen como un modelo que otros países deben emular. Más bien, la experiencia de Nueva Zelandia se presenta como un estudio de caso de por qué un país decidió cambiar su sistema electoral y el proceso mediante el cual se tomó la decisión. ¿Por qué cambió Nueva Zelandia al sistema electoral de representación proporcional personalizada? ¿Por qué efectuó Nueva Zelandia, una de las democracias más antiguas, un cambio tan importante en sus disposiciones constitucionales, de un sistema electoral uninominal bien establecido a un sistema electoral de representación proporcional personalizada de representación proporcional? Tres conjuntos de circunstancias ayudan a explicar dicho cambio: 1. Resultados electorales El sistema electoral de mayoría representativa en Nueva Zelandia quedó finalmente establecido en 1913. Después de un periodo de ajuste, el Partido Laboral y el Partido Nacional habían emergido a mediados de los años treinta como las dos fuerzas políticas más importantes. Sin embargo, los conocidos efectos del sistema electoral de mayoría representativa comenzaron a sentirse desde mediados de los años cincuenta cuando el partido de Crédito Social comenzó a obtener apoyo electoral significativo a lo largo del país pero sin ganar muchos escaños. En las ocho elecciones generales de 1954 a 1975, Crédito Social obtuvo un promedio de 9% de la votación pero ganó sólo un escaño en 1966.417 Las quejas sobre la injusticia del sistema de mayoría relativa crecieron después de la elección de 1978 porque el Partido Laboral ganó 10,000 votos más (0.6%) que el Partido Nacional pero obtuvo 11 parlamentarios menos que el Nacional en una Cámara de 92. Crédito Social ganó un escaño con el 16% de los votos. La política del Partido Laboral en las elecciones de 1981 fue que debería hacerse una revisión seria al sistema electoral de Nueva Zelandia. Sus inquietudes sobre el sistema electoral de mayoría relativa se vieron reforzadas después de dicha elección puesto que una vez más el Partido Nacional obtuvo más escaños (4) que el Laboral, aun cuando el Laboral obtuvo 4,000 votos más que el Nacional. Dichos resultados confirmaron las sospechas del Partido Laboral de que la forma en que el sistema de mayoría relativa funcionaba en Nueva Zelandia se inclinaba contra él, y fortaleció su resolución de revisar el sistema electoral tan pronto como fuera posible. La elección de 1981 volvió a subrayar las dificultades de Crédito Social; ganó 21% de los votos pero sólo 2% de los escaños. 2. La Comisión Real sobre el sistema electoral La oportunidad para el Partido Laboral llegó después de su victoria electoral en 1984. En 1985 estableció una Comisión Real no partidista para llevar a cabo una amplia investigación sobre el sistema electoral.418 La Comisión constaba de cinco miembros: un Alto Juez de la Corte como Presidente, un profesor de leyes, un profesor de ciencia política, un especialista en estadística gubernamental retirado, y una mujer Maorí que era investigadora social y especialista en estadística. La Comisión Real invitó al público a presentar propuestas y viajó por Nueva Zelandia para escuchar las propuestas orales. Los miembros de la Comisión también viajaron a Australia, a Canadá, a Alemania, al Reino Unido y a Irlanda. El Informe de la Comisión Real se publicó en 1986. Dos de sus 69 recomendaciones se referían al sistema electoral que debía usarse para elegir parlamentarios: primero, el sistema de mayoría relativa debía reemplazarse por el de representación proporcional personalizada, y segundo, la decisión final debía ser tomada no por el Parlamento sino por el pueblo en un referendo inapelable después del periodo de debate público. ¿Por qué recomendó la Comisión Real un cambio de mayoría relativa a representación proporcional personalizada? Comparó el sistema de mayoría relativa y otros sistemas electorales tomando en consideración diez criterios:419
(b)La representación eficaz de las minorías y de los grupos de interés especial. El sistema electoral debe asegurar que los partidos, los candidatos y los parlamentarios respondan a los intereses y a los grupos significativos. Para facilitar esto, la membresía a la Cámara no sólo debe ser proporcional al nivel del apoyo al partido sino que también debe reflejar otras características significativas del electorado, tales como el género, la etnia, la clase socioeconómica, la ubicación geográfica y la edad. c)La representación Maorí eficaz. En vista de su condición histórica, socioeconómica y del Tratado420, los Maorí y sus puntos de vista deben estar eficazmente representados en el Parlamento. d)La integración política. Si bien los sistemas electorales deben asegurarse de que las opiniones de grupos e intereses diversos tengan representación, deben al mismo tiempo fomentar el respeto de los diferentes puntos de vista y tomar en cuenta el bienestar común. (e) La eficacia de la representación de los electores. Una función importante de los parlamentarios individuales es actuar a favor de los electores que necesitan ayuda en sus tratos con el gobierno o sus agencias. El sistema electoral debe fomentar por lo tanto los vínculos cercanos y la rendición de cuentas entre los parlamentarios individuales y los electores. (f) La eficacia de la participación electoral. Si los ciudadanos individuales van a desempeñar un papel activo en el proceso electoral, el sistema electoral debe ofrecerles mecanismos y procedimientos claros. Al mismo tiempo, la capacidad de hacer y deshacer gobiernos debe yacer en las manos del pueblo en una elección, y los votos de todos los electores deben tener el mismo peso para influir sobre los resultados electorales. (g) La eficacia del gobierno. El sistema electoral debe permitir que los gobiernos en Nueva Zelandia cumplan con sus responsabilidades. Los gobiernos deben poder actuar con decisión cuando sea adecuado y cuando haya continuidad y estabilidad razonables tanto dentro como entre gobiernos. (h) La eficacia del Parlamento. Además de proporcionar un gobierno, los miembros de la Cámara tienen una gran diversidad de funciones parlamentarias importantes, que incluyen brindar un foro para la promoción de gobiernos y políticas alternativos, promulgar legislación, autorizar la elevación de impuestos y las erogaciones del dinero público, escrutar las acciones y políticas del poder ejecutivo y brindar un enfoque para las aspiraciones y las quejas individuales y grupales. El sistema electoral debe ofrecer una Cámara capaz de ejercer estas funciones de la forma más eficaz posible. (i) La eficacia de los partidos. El sistema electoral debe reconocer y facilitar el papel esencial que desempeñan los partidos políticos en las democracias representativas modernas, por ejemplo formulando y articulando políticas y proporcionando representantes para el pueblo. (j) La legitimidad. Los miembros de la comunidad deben poder refrendar el sistema electoral y sus procedimientos como justos y razonables y aceptar sus decisiones, incluso si prefieren otras alternativas. La Comisión Real concluyó que el sistema de mayoría relativa estaba considerado como adecuado en relación con la representación eficaz de los electores, la participación de los votantes, la eficacia del gobierno y del Parlamento y la legitimidad general. Sin embargo, tenía "graves debilidades" con respecto a la equidad entre partidos mayores y menores, y a la representación de las minorías y de los Maorí.421 Habiendo concluido que el sistema de mayoría relativa tenía deficiencias inherentes, la Comisión Real examinó varios sistemas alternativos, especialmente el del Voto Único Transferible; el sistema usado en Alemania, que la Comisión Real denominó sistema electoral de representación proporcional personalizada; y el sistema de miembros suplementarios.422 Concluyó que el sistema electoral de representación proporcional personalizada era la alternativa más adecuada para el de mayoría relativa, puesto que sería más justo para los partidos políticos y mejoraría la participación electoral, la representación de los Maorí423 y otros grupos, y se consideraría más legítimo. La Comisión Real creía que el sistema electoral de representación proporcional personalizada tenía ventajas comparables, aunque a veces diferentes, con el sistema de mayoría relativa respecto a la eficacia del gobierno, del Parlamento, a la representación de los electores, a la eficacia de los partidos y a la integración política.424 Algunas de las disposiciones básicas de la ley electoral de Nueva Zelandia se han "consolidado" o "reservado" desde 1956 y sólo pueden ser revocadas o enmendadas mediante el 75% del voto de todos los Parlamentarios o mediante una mayoría de votos emitidos en un referendo que se celebre para tal fin. Las cuestiones protegidas de esta forma son el periodo de funciones en el Parlamento, la edad mínima para calificar como elector, el método de votación y la membresía del organismo independiente responsable de decidir las circunscripciones electorales y los criterios que debe seguir para hacerlo. La Comisión Real concluyó que las cuestiones fundamentales con respecto al marco constitucional del gobierno deben seguir consolidadas. Consideró que algunas de estas disposiciones podrían cambiarse sólo mediante un referendo en lugar de una votación del 75% de todos los parlamentarios, pero concluyó que la elección del método a usarse para cambiar una disposición consolidada específica debía dejarse a la opinión política.425 La recomendación de la Comisión Real de que debía celebrarse un referendo sobre el reemplazo del sistema de mayoría relativa por el de representación proporcional personalizada reflejó su opinión de que un cambio en el sistema electoral de un país afecta la mayoría de los aspectos básicos de su democracia y por lo tanto es una cuestión que el pueblo debe decidir.426 3. El Contexto Político En 1986 parecía que las recomendaciones de la Comisión Real con respecto al cambio al sistema electoral de representación proporcional personalizada tendrían muy pocas posibilidades de aceptación. Ni el Partido Laboral ni el Nacional apoyaban un sistema de voto proporcional, aunque unos cuantos parlamentarios individuales del Partido Laboral (incluyendo al Primer Ministro Suplente) y del Nacional apoyaban dicho cambio. ¿Cómo se dio entonces el cambio al sistema electoral de representación proporcional personalizada? Intervino una diversidad de factores. En 1986 se formó un grupo de presión, la Coalición para la Reforma Electoral, para promover el referendo sobre el cambio al sistema electoral de representación proporcional personalizada. En un debate televisado durante la campaña electoral de 1987, uno de los líderes de este grupo obtuvo un compromiso del Primer Ministro de que el Partido Laboral celebraría un referendo sobre este tema. Más tarde salió a la luz que el Primer Ministro había leído mal sus notas y había omitido la palabra "no" 427 En 1987 el Parlamento refirió el informe de la Comisión Real a un comité selecto del parlamento. Dicho comité rindió un informe en 1988 y recomendó que permaneciera el sistema de mayoría relativa. Sin embargo, la mayoría del Partido Laboral en el comité recomendó que se celebrara un referendo con respecto a un cambio al sistema de miembros suplementarios.428 El gobierno del Partido Laboral estuvo de acuerdo en que permaneciera el sistema de mayoría relativa, pero no accedió a que se celebrara un referendo con respecto al cambio al sistema de miembros suplementarios.429 Sin embargo, a pesar de la falta de entusiasmo entre los partidos políticos principales, el conflicto del sistema electoral permaneció. Parece ser que un factor crucial que provocó el cambio fueron las actitudes prevalecientes del público hacia la política y los políticos a mediados de los ochenta. Había una percepción difundida de que los gobiernos del Partido Laboral elegidos en 1984 y 1987 habían engañado a los electores al no instrumentar sus plataformas electorales y al imponer nuevos modelos de administración económica y del sector estatal contra una oposición pública significativa. Mucha gente y muchos grupos comenzaron a buscar formas de reafirmar el control popular y parlamentario sobre los gobiernos. Vieron la recomendación de la Comisión Real con respecto al referendo sobre el cambio a un sistema de votación proporcional como un medio para lograrlo. La fuerza de esta opinión pública fue tal que en la elección de 1990 todos los partidos, grandes y pequeños, decidieron celebrar un referendo sobre el sistema electoral El referendo de 1992 El gobierno del Partido Nacional elegido en 1990 decidió que el primer referendo sobre reforma electoral se celebraría el 19 de septiembre de 1992, exactamente 99 años después de que se otorgara el sufragio a la mujer en Nueva Zelandia. Este primer referendo se celebró para establecer si había un deseo popular de un cambio de sistema electoral, y en caso afirmativo, cuáles de las cuatro "opciones de reforma" alternativas discutidas por la Comisión Real se presentarían a los electores en el segundo referendo: el sistema de miembros suplementarios, el de voto único transferible, el de representación proporcional personalizada y el de voto preferencial. Aunque en términos formales el referendo de 1992 fue "indicador" o "no vinculante", el gobierno del Partido Nacional juró que si la mayoría de quienes habían votado en el referendo apoyaba un cambio en el sistema electoral, se celebraría un segundo referendo vinculante junto con la elección de 1993 en el cual se pediría a los electores que eligieran entre el sistema de mayoría relativa y la alternativa de reforma que hubiera recibido el mayor apoyo en el referendo de 1992. El gobierno sometió un proyecto de ley al Parlamento para autorizar la celebración del referendo, para especificar la forma de la papeleta y las preguntas que había que hacer, para incluir la asignación de escrutadores para monitorear la celebración del referendo y el escrutinio de los votos, para especificar quién iba a declarar los resultados finales y cómo podía impugnarse el resultado y para invocar ciertas disposiciones del Acta Electoral de 1956 que fueran relevantes para celebrar el referendo. Se convocó la presentación de propuestas sobre el proyecto de ley, y el Parlamento aprobó un proyecto de ley enmendado en diciembre de 1991. No había límite a lo que los individuos o los grupos podían gastar para promover ciertas respuestas a las preguntas del referendo, aunque la publicidad y la literatura al respecto tenían que incluir el nombre y la dirección de la persona que las había autorizado. Se nombró un panel de ministros independientes presidido por el Ombudsman en jefe y se le asignaron fondos para instrumentar programas de educación pública con respecto al referendo. Sin embargo, los esfuerzos de este panel se vieron obstaculizados por la ausencia de una declaración oficial sobre cómo se instrumentaría cada uno de estos sistemas alternativos. El 55.2% de los electores registrados participaron en el referendo. Los resultados fueron los siguientes:
Voto por un cambio en el sistema electoral. 84.7% Voto por el sistema de miembros suplementarios (SM) 5.6% Voto por el sistema de voto único transferible (STV) 17.4% Voto por el sistema de representación proporcional personalizada (MMP) 70.5% Voto por el sistema de voto preferencial (PV) 6.6% El referendo de 1993 El segundo referendo vinculante se celebró junto con la elección general de 1993. El gobierno presentó dos proyectos de ley al Parlamento relacionados con este referendo, que se aprobaron después de que un comité selecto considerara las propuestas del público. La ley que autorizó la celebración del segundo referendo era similar a aquella para el primero. Sin embargo, el Parlamento también aprobó una nueva Acta Electoral para instrumentar el sistema de representación proporcional personaliza430 que estipuló que la nueva ley electoral reemplazaría automáticamente a la antigua ley electoral si el resultado oficial del referendo mostraba que la mayoría de quienes habían votado en el referendo lo habían hecho a favor de cambiar el sistema electoral. El comité selecto hizo un cambio muy importante al proyecto de ley para instrumentar el sistema electoral de representación proporcional personalizada cuando decidió incluir una disposición que exigía la revisión del nuevo sistema a partir de abril del 2000 por un comité especial que rindiera informes al respecto al Parlamento a mediados de 2002. Dicha revisión se haría después de la segunda elección general programada bajo el sistema electoral de representación proporcional personaliza.431 Además de especificar una serie de cuestiones que el comité de revisión debía examinar, la ley exigió que dicho comité considerara la necesidad de celebrar referendos adicionales sobre los cambios al sistema electoral, y en caso afirmativo, qué asuntos se someterían a la votación y cuándo se programaría el evento. Esta disposición tranquilizó a muchas personas sobre el hecho de que el cambio al sistema electoral de representación proporcional personalizada en el referendo de 1993 no era un paso irrevocable, aunque muchos pensaron también que un referendo posterior era una garantía y no sólo una cuestión que el comité de revisión debía tomar en consideración. Una vez más, se nombró un panel independiente para llevar a cabo el programa de educación cívica financiado por el gobierno sobre las opciones presentadas en el referendo de 19.432 A diferencia de 1992, el panel tenía una ley detallada para instrumentar el sistema de representación proporcional personalizada y podía por lo tanto especificar los detalles tanto para el sistema de mayoría relativa como para el de representación proporcional personalizada. El referendo de 1993 trajo como consecuencia la aprobación pública, con un margen estrecho pero decisivo (54% contra 46%) del sistema electoral de representación proporcional personalizada. Puesto que el referendo se celebró simultáneamente a la elección general, la participación de los electores (85.2%) fue mucho mayor que para el referendo de 1992. La transición al sistema electoral de representación proporcional personalizada, 1993-1996 Una vez celebrado el referendo de 1993, debían hacerse los preparativos para el nuevo sistema. Dos factores influyeron sobre la urgencia de realizar dichos preparativos. Primero, puesto que la cantidad de escaños bajo el sistema electoral de representación proporcional personalizada se reduciría de 99 a 65, no podría celebrarse una elección bajo dicho sistema hasta que la Comisión de Representación independiente hubiera redefinido las circunscripciones electorales, lo cual se terminó en 1995. Segundo, se eligieron cuatro partidos para el Parlamento en la elección de 1993 y el gobierno del Partido Nacional tenía una mayoría de uno. Los preparativos para la instrumentación del sistema electoral de representación proporcional personalizada se llevaron a cabo en varios frentes. Primero, era casi seguro que el sistema electoral de representación proporcional personalizada traería como consecuencia un gobierno de coalición o de minoría, que a su vez generaría cambios importantes en la forma en que los servidores públicos realizarían sus responsabilidades con respecto a los gobiernos y a los ministros. La Comisión de Servicios Estatales y la Oficina del Gabinete comenzaron a trabajar sobre la naturaleza y alcance de dichos cambios, que incluyeron enviar personal ejecutivo a Europa para estudiar las operaciones de los servidores públicos bajo diferentes tipos de sistemas proporcionales. Segundo, el Comité Permanente de Órdenes del Parlamento emprendió una revisión significativa de las Órdenes Permanentes a fin de prepararse para tener un Parlamento de partidos múltiples elegido por representación proporcional. También viajó a Europa y obtuvo conocimiento de primera mano sobre el funcionamiento de diferentes Parlamentos elegidos por representación proporcional. Tercero, los parlamentarios y los partidos comenzaron a prepararse también para el sistema electoral de representación proporcional personalizada. Una vez que se supo que los vínculos que unían a los partidos antiguos se habían debilitado, algunos parlamentarios abandonaron a sus partidos a fin de unirse a otros o de formar partidos nuevos. Este hecho afectó las disposiciones gubernamentales de Nueva Zelandia durante dos años antes de la elección de 1996, periodo en el cual el país pasó por todas las formas de gobierno posibles dentro de su tipo de constitución. El público prácticamente no percibió estos cambios, que proporcionaron a los servidores públicos y al Parlamento una experiencia invaluable de un gobierno de minoría y de mayoría de partidos múltiples. Sin embargo el gobierno sobrevivió en sus diversas formas hasta la celebración de la primera elección bajo el sistema electoral de representación proporcional personalizada en octubre de 1996. Las dos elecciones bajo el sistema electoral de representación proporcional personalizada Como era de esperarse, ningún partido ganó la mayoría de los escaños en la elección de 1996. Se llevaron a cabo dos negociaciones de coaliciones paralelas durante nueve semanas después de la elección, una entre el Partido Nacional y el Nueva Zelandia Primero, y otro entre el Partido Laboral y el Nueva Zelandia Primero. En contra de lo que se pudiera esperar, Nueva Zelandia Primero decidió formar una coalición con el Partido Nacional. El acuerdo de coalición entre el Partido Nacional y el Partido Nueva Zelandia Primero se firmó el 11 de diciembre de 1996, exactamente diez años después de que los miembros de la Comisión Real sobre el Sistema Electoral firmaran la carta de transmisión de su informe al Gobernador General. Las encuestas de opinión pública muestran una abierta preferencia del público por el sistema de mayoría relativa desde esas fechas en 1996 hasta las elecciones de 1999. El periodo de la elección de 1996 a la de 1999 marcó otra etapa en la transición de Nueva Zelandia al sistema electoral de representación proporcional personalizada. La coalición Nacional-Nueva Zelandia Primero concluyó en agosto de 1998, pero el Partido Nacional siguió dirigiendo el gobierno hasta el final del periodo con el apoyo de los parlamentarios recientemente independientes que habían sido miembros de Nueva Zelandia Primero. Éstas y otras deserciones de los partidos provocaron considerable resentimiento público y político. La elección de 1999 trajo como resultado un cambio de gobierno, y la nueva coalición entre el Partido Laboral y la Alianza se formó poco tiempo después de la elección. Hubo señales de creciente apoyo público para el sistema electoral de representación proporcional personalizada durante la campaña electoral de 1999. Efectos del sistema electoral de representación proporcional personalizada ¿Cuál ha sido el desempeño del sistema de representación proporcional personalizada con respecto a las expectativas de la Comisión Real?
Sin embargo, hay algunas áreas de inquietud pública. En primer lugar, algunas personas dudan de que los gobiernos de partidos múltiples en Nueva Zelandia desde la primera elección mediante el sistema de representación proporcional personalizada en 1996 hayan sido tan eficaces como los gobiernos de partido único elegidos bajo el sistema de mayoría relativa desde mediados de los años treinta. Se reconoce a nivel general que la permanencia del sistema electoral de representación proporcional personalizada dependerá del éxito del gobierno de coalición de minorías formado después de la elección general de 1999. En segundo lugar, algunas personas expresan su desilusión con respecto al sistema electoral de representación proporcional personalizada ya que no ha generado una nueva era de consenso político. Esto nunca fue una posibilidad realista puesto que pasa por alto las realidades básicas de la política democrática. El sistema electoral de representación proporcional personalizada ciertamente ha atraído más cooperación política y diálogo entre los partidos, pero también ha sacado a la luz más desacuerdos. En tercer lugar, el cambio al sistema electoral de representación proporcional personalizada ha significado un aumento en la cantidad total de parlamentarios de 99 a 120. Un referendo no vinculante iniciado por los ciudadanos y celebrado durante la elección general de 1999 con respecto a si la cantidad de parlamentarios debería reducirse a 99 obtuvo un apoyo de 82% de los electores. El resultado de este referendo ha sido referido al comité parlamentario especial que se estableció para revisar el sistema electoral de representación proporcional personalizada. Lecciones del cambio al sistema electoral de representación proporcional personalizada ¿Cuáles han sido las lecciones del cambio de sistema electoral en Nueva Zelandia de mayoría relativa a representación proporcional personalizada? La primera lección es que algunos de los efectos importantes de un cambio a un tipo diferente de sistema electoral toman más tiempo en emerger de lo que muchos esperarían, y más tiempo de lo que tomó con respecto al único otro cambio constitucional importante en Nueva Zelandia en años recientes, la abolición de la Cámara Alta designada en 1950. La adaptación al nuevo conjunto de reglas fundamentales no puede ser rápida cuando muchos de los participantes clave han tenido una larga historia y experiencia bajo el sistema previo y por lo tanto les es difícil adaptarse rápidamente a las nuevas reglas y a sus incentivos. Por ejemplo, la campaña de algunos partidos en 1996 seguía enfocada sobre ganar escaños específicos en lugar de sobre ganar votos para el partido en todo el país. Sin embargo, en general, las campañas de los partidos políticos en 1999 se enfocaron mucho más sobre obtener votos para el partido. La segunda lección es que las enmiendas constitucionales básicas en Nueva Zelandia han demostrado ser extremadamente flexibles. Por supuesto, se llevó a cabo una buena cantidad de planeación antes de la primera elección mediante el sistema electoral de representación proporcional personalizada, y los cambios anteriores en la conformación del gobierno permitieron probar algunos de esos planes. En su conjunto, los procesos del gobierno y del Parlamento han evolucionado a fin de hacer frente al entorno cambiado, sin tener que recurrir ellos mismos a un cambio fundamental. La tercera lección es tal vez la más importante. El cambio al sistema electoral de representación proporcional personalizada ha revelado que hay una falta general de comprensión del público neocelandés sobre la democracia parlamentaria. Por primera vez en años recientes hubo intentos sistemáticos de promover la comprensión pública de los neocelandeses sobre su sistema de gobierno. Dichos intentos revelaron que Nueva Zelandia es similar a otros países democráticos en que existen brechas sustanciales en el conocimiento del público sobre cuestiones electorales y parlamentarias (especialmente entre algunos grupos de la población) y que muchos neocelandeses no comprenden realmente los principios y valores de la democracia al estilo de Nueva Zelandia. Parece ser también que había niveles similares de ignorancia en el sistema previo de mayoría relativa. Tal vez debido a que el sistema de mayoría relativa parecía tan sencillo, Nueva Zelandia no sintió la necesidad durante muchos años de educar e informar a la gente sobre cuestiones constitucionales y electorales en ningún tipo de forma sistemática y a largo plazo. Conclusión ¿Cómo se abordaron los conflictos potenciales para la integridad en el cambio del sistema electoral de Nueva Zelandia al de representación proporcional personalizada?
La forma en que Nueva Zelandia cambió al sistema electoral de representación proporcional personalizada no es un camino trazado para que otros países emprendan un cambio similar. La historia, tradiciones y política de la democracia parlamentaria de Nueva Zelandia influyeron en el cambio, así como la historia, tradiciones y política de otros países influyen sobre la forma en que realizan cambios constitucionales significativos. Sin embargo, es posible que el ejemplo de Nueva Zelandia ofrezca algunas lecciones útiles para otros países que puedan contemplar la posibilidad de cambiar de sistema electoral. Notas Finales
Consideraciones Administrativas
Consideraciones Presupuestales
Consideraciones Especiales para los Países en Transición
Monitoreo y Cumplimiento de la Ley
Organismo de Administración Electoral
Integridad en la Administración Electoral
Contratación de Personal y Reclutamiento
Demarcación de las circunscripciones
Cómo Evitar el Fraude en el Registro de los Electores
Código de Conducta para Hacer Cumplir la Ley
Discriminación, Intimidación y Fraude
Medidas de Integridad para Protección contra el Fraude
Partidos Políticos y Candidatos Códigos de conducta para los partidos políticos
Financiamiento de las Campañas
Observadores de los Partidos Políticos
Organizaciones no Gubernamentales
Supervisión de la Integridad de la Elección
Asuntos de Integridad en la Supervisión
Código de Ética de los Medios de Comunicación
Observación Electoral Nacional
Integridad en la Observación Nacional Observación Electoral Internacional
Integridad en la Observación Internacional
Estándares para Evaluar las Elecciones
Código de conducta de los observadores internacionales Aplicación de la Ley sobre Integridad Electoral
Deberes y Código de Ética de los Investigadores
Entrevistas y Reunión de Evidencias
Análisis de los Investigadores
Decisión de Procesar Judicialmente
Acusación y Procedimiento Judicial
Monitoreo del Cumplimiento de la Ley Investigación en Circunstancias Difíciles
Donde la Justicia Promete Poca Libertad
Monitoreo Nacional e Integridad Electoral Mecanismos para la Resolución de Controversias Electorales El Cambio de Nueva Zelandia al Sistema Electoral de Representación Proporcional Personalizada
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Índice de Integridad Electoral
Integridad ElectoralÍndice de Integridad ElectoralEl área temática sobre integridad de las elecciones considera la función de la integridad en los procesos electorales. La integridad es una parte esencial de una elección libre, justa y confiable. Es inherente a los principios de la democracia y del sistema representativo de gobierno. Cuestiones como la transparencia, la rendición de cuentas y la precisión en la administración de una elección son consideradas de manera conjunta con una conducta electoral ética y los sistemas de monitoreo de la integridad. Para más información general sobre este tema, seleccione Panorama General. La integridad es concebida como parte del proceso electoral. Se examinan los problemas relativos a la integridad y algunas de las soluciones para enfrentarlos. Se consideran todos los aspectos del proceso, ya que problemas de integridad en áreas tales como el Marco Legal o el El Marco Institucional puede después provocar complejidades mayores en la elección. Las principales subcategorías en esta área que abordan ese tipo de cuestiones son: Integridad en la Administración Electoral Integridad en la Participación Supervisión de la Integridad de la Elección Aplicación de la Ley sobre Integridad Electoral Por favor utilice los íconos de retroalimentación para enviarnos sugerencias, comentarios o información adicional que enriquezcan esta área temática. |
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