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Administración ElectoralÍndice de Administración Electoral Una elección constituye un evento enorme, complejo y muy costoso que involucra a una gran cantidad de personas, todas las cuales deben ser responsables ante la ley y plenamente conscientes de sus responsabilidades en el proceso electoral. El éxito de las elecciones no ocurre sin preparación y planeación. El área temática sobre Administración Electoral concentra su examen en la infraestructura administrativa requerida para respaldar debidamente el proceso democrático de las elecciones. Para mayor información general sobre esta área temática, por favor seleccione Panorama General. Los principales asuntos dentro de administración electoral son: Consideraciones Administrativas - Introducción Tipos de Organismos Electorales Automatización de las Elecciones. Por favor utilice los íconos de retroalimentación para enviarnos sugerencias, comentarios o información adicional que enriquezcan esta área temática. Panorama GeneralEsencialmente, la administración electoral tiene que ver con la infraestructura administrativa requerida para respaldar el proceso democrático de las elecciones. Unas elecciones exitosas no ocurren sin preparación y planeación. Son acontecimientos enormes y costosos destinados a completar una amplia gama de actividades que involucran a un gran número de personas, todas las cuales deben estar conscientes de sus responsabilidades en el proceso electoral y estar sujetas a un régimen legal de rendición de cuentas por sus acciones. Si bien se debe considerar que la preparación y conducción de las elecciones es muy costoso, también se debe tener presente que la decisión de no celebrar elecciones puede resultar muy onerosa en virtud de que el financiamiento de organismos internacionales, como el FMI o el Banco Mundial, puede depender de la existencia de una sociedad democrática activa, o bien porque las protestas populares contra un gobierno no electo democráticamente también pueden afectar la economía de un país. A fin de mitigar las tensiones que se derivan de la necesidad de celebrar elecciones y sus costos, el objetivo de los legisladores, los administradores electorales y otras instancias involucradas en el proceso debe consistir en mantener los costos en un nivel que resulte fácilmente sostenible con los medios a disposición de su país. Las elecciones no son la única prueba para una sociedad democrática. Es cada vez más reconocido a nivel mundial que la celebración de elecciones no es garantía de que un país es capaz de aprobar un examen sobre el estado de su "salud democrática". Las elecciones y la posibilidad de llevar a nuevos líderes al poder son una parte crucial de cualquier sistema democrático, pero es la interacción entre la población y las distintas ramas y niveles de gobierno durante el periodo que media entre dos elecciones, lo que constituye un indicador más confiable de la salud de una democracia. Durante las décadas de 1980 y 1990 se registró un fuerte impulso en los procesos de democratización y la celebración de elecciones a una escala sin procedente. También es evidente que la administración electoral se ha vuelto más sofisticada. Cada vez se reconoce más ampliamente que para lograr unas elecciones exitosas se requiere una administración que cuente con personal profesionalizado, bien equipado y adecuadamente retribuido. T.S. Seshan, el principal Comisionado para Elecciones de la India (12/90-12/96) y responsable de las elecciones en la democracia más populosa del mundo, comentaba en el otoño de 1996 que "Ö unas buenas elecciones requieren cuatro elementos: una ley electoral que esté totalmente afinada para asegurar elecciones libres y justas; una comisión electoral que sea realmente autónoma y valiente; procedimientos administrativos que aseguren que aún el último de los hombres y las mujeres pueda ejercer su voto de manera libre y sin temor alguno; y un electorado que sea plenamente consciente de sus derechos y responsabilidades". Para las elecciones generales de 1996, la India contaba con 590 millones de electores, que acudieron a votar en 826 mil mesas receptoras de votos, sin que ninguno de ellos tuviera que caminar más de dos kilómetros en los valles y más de cuatro en las montañas. Cada mesa receptora de votos fue atendida por entre cinco y siete oficiales, lo que significó que se empleara a más de cinco millones de ciudadanos en total para conducir una elección que consumió más de 25 mil toneladas de papel y tuvo un costo de alrededor de 200 millones de dólares. En la integración de agrupaciones nacionales e internacionales de oficiales electorales cada vez se asume con mayor amplitud la necesidad de adoptar un enfoque profesional y de generar oportunidades de educación profesional especializada. El Instituto Federal Electoral (IFE) de México ha creado un Servicio Profesional Electoral (SPE), es decir, un sistema de carrera para empleados especializados que tiene como propósito formar personal calificado para atender las necesidades del servicio electoral. El requisito establecido por este sistema de que sus miembros tomen varios cursos de educación profesional a lo largo de su carrera, ha contribuido significativamente a la profesionalización del trabajo del IFE: También existen organizaciones profesionales de funcionarios electorales en los Estados Unidos, Europa Central y del Este, Africa, el Pacífico, Asia y el Caribe. En Gran Bretaña se ha desarrollado un curso para el personal que trabaja en la administración electoral, cuyos primeros estudiantes se matricularon a principios de 1998. El Colegio Comunitario de Bridgetown en Barbados ofrece desde 1994 un curso certificado de cuatro semanas en administración electoral. En los Estados Unidos, de manera gradual pero sostenida los distintos estados están instituyendo estándares para sus oficiales electorales y empezando a ofrecer programas de capacitación. La asistencia internacional también esta empezando a enfocarse cada vez más en las necesidades de capacitación y ya no solo en las necesidades materiales de los organismos electorales. La administración electoral tiene que ver con la selección del sistema adecuado conforme a las circunstancias particulares de cada país. Hay muchos modelos a seguir en la administración de los procesos electorales; la decisión final sobre cuál elegir depende en gran medida de los antecedentes históricos y culturales del país, de su nivel de desarrollo, de su situación financiera y política, así como de la educación de su población. En años recientes se ha llegado a reconocer a la administración electoral como un servicio equiparable en muchos sentidos a los sectores de servicios más tradicionales, y muchas de las pruebas de efectividad que son empleadas en esos sectores también pueden ser aplicadas en la administración electoral. Para los efectos de este trabajo, la administración electoral comprende al organismo responsable de conducir las elecciones e integrar las listas de electores. A menudo estas funciones son puestas bajo la responsabilidad de una organización o de un individuo, pero también puede ocurrir que sean ejecutadas por distintas organizaciones. No hay una fórmula óptima para decidir la conformación de un organismo responsable de administrar las elecciones (OE), pero cualesquiera que sea la decisión inevitablemente implicará la conciliación entre una diversidad de demandas y necesidades. Al OE se le pueden asignar muchas funciones, incluidas las siguientes:
En el texto Elecciones Libres y Justas: Ley y Práctica Internacional, el Professor Guy Goodwin-Gill sostiene que: La experiencia y la reciente práctica del Estado confirman la necesidad de supervisar el proceso electoral... [y] la responsabilidad institucional para su instrumentación por parte de oficiales electorales imparciales...Un mecanismo de supervisión que goce de la confianza de los partidos y del electorado es especialmente importante en situaciones de transición, por ejemplo, de sistemas partido único a sistemas pluripartidistas, o cuando la imparcialidad de las autoridades administrativas este en duda. La efectiva institucionalización de los derechos políticos y electorales básicos obliga al Estado...a establecer un sistema electoral apropiado, a poner en práctica las obligaciones internacionales relativas a los derechos individuales, [y]...a establecer un mecanismo imparcial y/o balanceado para la administración efectiva de las elecciones.1 Independientemente de su composición y atribuciones, un organismo electoral (OE) debe ser guiado por principios de administración profesional. La administración electoral representa un gasto importante para el estado. En el caso de las democracias desarrolladas que cuentan con un OE permanente, además de los gastos constantes, es usual un costo de entre cuatro y seis dólares por votante. Con objeto de que el servicio electoral resulte lo más accesible posible a todos los electores es importante delegar funciones de la manera más profesional. Las elecciones que terminan privando de la oportunidad real de sufragar a segmentos calificados del electorado, ya sea a través de una inadecuada distribución geográfica de las mesas de votación o de obstáculos físicos para las personas discapacitadas, no son totalmente democráticas. En la introducción a su libro Direito Eleitoral Positivo, Torquato Jardim, exmiembro del Tribunal Electoral de Brasil, escribió: "En un estado democrático regido por el imperio de la ley y basado en un sistema de libertades civiles que condicionan sus acciones, es difícil encontrar una función estatal que, ejecutada de manera incorrecta o insuficiente, puede lesionarlo tanto y de forma tan profunda, como la relativa a la administración del proceso electoral".2 La administración electoral es un servicio que frecuentemente se convierte en el foco de una atención masiva en el periodo de una elección, pero que suele ser ignorado o desdeñado cuando no se están celebrando o no son inminentes las elecciones. La importancia de las elecciones nunca debe ser desdeñada. La experiencia de muchos países ha mostrado los peligros de minimizar la función de un OE en el periodo no eleccionario. Incluso durante los periodos en que el escrutinio público es poco, todos aquellos involucrados en las elecciones, desde legisladores y partidos políticos hasta grupos cívicos y administradores de elecciones, deben trabajar conjuntamente para mejorar el proceso y asegurar que la organización administrativa sea capaz de responder cuando resulte necesario, sobre todo en aquellos casos donde se puede presentar una súbita convocatoria a elecciones. La disponibilidad oportuna y las mejoras permanentes son dos de los principales fundamentos a favor de establecer una organización electoral lo más permanente posible. El periodo entre elecciones constituye un excelente momento para planear e instrumentar programas de modernización. Debido a que la administración del proceso electoral implica el manejo de enormes cantidades de información, la automatización puede ser una buena forma de mejorar la eficiencia y confiabilidad del proceso. Los costos de la automatización requieren ser considerados en el contexto de cada país; donde la fuerza de trabajo es abundante pero la infraestructura necesaria para respaldar un sistema automatizado es pobre, puede ocurrir que resulte más fácil realizar las actividades electorales sin necesidad de medios automatizados. Los archivos correspondientes a esta área temática le ayudarán a responder preguntas sobre estos y otros aspectos esenciales de la administración electoral. Cuando alguna información adicional se encuentra disponible en otra área temática, se proveen ligas a los archivos correspondientes.
Principios GuíaA pesar de que siempre estará abierto a debate el significado de la democracia, está emergiendo una sólida base de consenso acerca de los principios guía que deben regir la administración electoral. Un organismo electoral (OE) debe ser constituido sobre los principios de independencia, apartidismo y profesionalismo. Deben existir procedimientos claros para garantizar la rendición de cuentas, así como para verificar su eficacia como organización administrativa y como instancia proveedora de un servicio. No debe ser político, pero sí capaz de operar en un medio político. Principios guía Independencia: En un país con actividad multipartidista, el OE solo puede generar la confianza de todos los partidos si es visto como independiente de cualquiera de ellos y del gobierno establecido. Es esencial que el OE tenga un buen nivel de confianza pues de otra forma el proceso y los resultados electorales pueden ser puestos en duda. Si bien el OE nunca puede ser totalmente independiente debido a que dependerá del legislativo para la aprobación de su presupuesto y posiblemente para la designación de su personal clave, estas atribuciones no deben ser utilizadas para influir sobre el OE. El propio organismo electoral debe ser estructurado de tal forma que pueda protegerse de cualquier tipo de influencias. Algunos países, como Papua Nueva Guinea y Sudáfrica, disponen de garantías constitucionales sobre la independencia de sus OE's. En Costa Rica, por mandato constitucional, constituye una cuarta rama del estado. Otros países pueden no garantizar esa independencia constitucionalmente, sin embargo, la alientan, respetan y salvaguardan. (v.gr. Australia, Canadá y el Reino Unido). Apartidismo: El apartidismo no es lo mismo que la independencia. Significa que al OE no le debe importar quien gane o pierda la elección que administra. Sus objetivos deben consistir en establecer un campo y reglas de juego equitativas para la competencia de partidos y candidatos; brindar a todos los electores la información que les permita emitir su voto de una manera razonablemente informada, así como escrutar los votos y declarar los resultados sin prejuicio hacia ningún partido o candidato. El OE debe ser integrado por personas que sean capaces de actuar imparcialmente, que así sean percibidas por los actores clave y que disfruten de la confianza de los partidos políticos. En muchos casos, esto implica que los integrantes o tomadores de decisiones del OE no deban ser miembros de ningún partido político. Si no se puede crear un organismo totalmente apartidista, entonces se debe crear uno que sea balanceado mediante la inclusión de representantes de diversos partidos. Profesional: Una característica tan importante como la independencia o la imparcialidad es la de un enfoque profesional en el desempeño de las enormes responsabilidades que significa la administración electoral. Esencialmente, la administración electoral es una empresa de servicio, y la gente suele tener crecientes expectativas sobre la capacidad de la organización para ofrecer un servicio de calidad. Un fracaso en la prestación del servicio debido a un comportamiento no profesional, a una inadecuada planeación o a otra deficiencia de carácter administrativo, puede provocar que se pongan en duda los principios de independencia e imparcialidad. Como consecuencia, la gente puede estar menos dispuesta a participar en procesos futuros. Un OE profesional debe revisar constantemente la ley que administra y las formas mediante las cuales asesora a su personal, a los partidos políticos y candidatos, así como a los votantes acerca del proceso electoral. Debe asegurarse que la ley sea administrada fielmente y que todos los partidos, candidatos y votantes sean tratados de forma igual y justa. También debe considerar como informar y educar mejor a los votantes acerca del proceso electoral y como hacer un mejor uso de sus recursos, incluidas las nuevas tecnologías. Asimismo, debe disponer de suficientes recursos para ejecutar sus funciones. Principios gerenciales y éticos También hay principios gerenciales y éticos que deben guiar al OE. En lo que concierne a los principios gerenciales, estos pueden ser descritos como aquellos que reconocen la importancia de la profesionalización y la necesidad de contar con personal debidamente capacitado y motivado, que labore dentro de una cultura de respeto y comprensión de los principios éticos que norman su trabajo. La integridad de la administración electoral es crucial para asegurar que el proceso electoral sea considerado legítimo. Tiene poco sentido celebrar elecciones que implican costosas operaciones, si el resultado es cuestionable debido a la ineficiencia del OE o a dudas sobre su imparcialidad. Al momento de una elección, así como durante el periodo de integración del registro de electores, la atención de muchos se enfocará en la función del OE, y éste debe tener la certeza de que puede resistir ese escrutinio y asegurar la legitimidad del proceso del que es responsable. El Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA) ha publicado un Código de Conducta para la Administración ...tica y Profesional de las Elecciones. El Código detalla los cinco principios éticos que deben constituir la base de la administración electoral para garantizar tanto la transparencia como la integridad del proceso electoral. De acuerdo con este Código, la administración electoral debe
A continuación se examinan con detalle estos principios éticos. Principio ético 1 - La administración electoral debe mostrar respeto por la ley. El éxito de una elección depende del grado en que sea aceptada como legítima y legal por los participantes en el proceso político. La expresión de las principales decisiones políticas en términos jurídicos precisos brinda el grado de certeza requerido para que todos los participantes en el proceso desarrollen una comprensión común sobre la forma en que serán administradas las elecciones. Si la administración electoral no observa la ley, no aplica con equidad y explica claramente los fundamentos legales de sus decisiones, se puede afectar la comprensión común de los participantes y debilitar su apoyo al proceso electoral. Consecuentemente la administración electoral debe
Principio ético 2 - La administración electoral debe ser neutral y apartidista. Para que una elección sea exitosa, los participantes en el proceso deben tener la confianza en que la administración electoral cumplirá con sus funciones de una manera políticamente neutral. Si se percibe que el personal que administra una elección está comprometido con un determinado resultado, la credibilidad pública del proceso electoral estará tan seriamente comprometida que será difícil restaurar la confianza. Por tanto, los administradores electorales deben ejecutar todas sus tareas de una forma que sea estrictamente apartidista y políticamente neutral. Un país puede, en ocasiones, designar personas que funjan como administradores electorales porque representan a algún partido o tendencia política. En ese caso, aún y cuando los administradores sean elegidos debido a su filiación política, también deben cumplir con sus tareas de una manera que sea estrictamente apartidista y políticamente neutral. Los administradores electorales deben
Los administradores electorales deben observar cada una de estas guías en la medida que resulten aplicables a una organización o persona. Principio ético 3 - La administración electoral debe ser transparente. Para que una elección sea exitosa, los participantes en el proceso deben aceptar las decisiones de la administración electoral. Es más probable que los participantes acepten esas decisiones si se convencen fácilmente de que fueron adoptadas de forma apropiada. Para lograr este objetivo, deben tener acceso a la información en la que se basaron esas decisiones. Desde luego, cada elección generará una gran cantidad de información, bases de datos y múltiples documentos. Generalmente no resulta práctico brindar acceso o copias de todas estas informaciones a cada persona que los desee. Sin embargo, los administradores electorales deben estar preparados para:
Además las administraciones y administradores electorales deben:
Principio ético 4 - La administración electoral debe ser precisa Del análisis del Principio ético 3 se desprende que, para que las decisiones de los administradores electorales sean satisfactorias para los participantes, la información en la que se fundamentó cada una de ellas sea precisa y accesible. Una información imprecisa o poco confiable mina la confianza tanto en las decisiones de la administración como en sus capacidades. Las administraciones y los administradores electorales deben cumplir cada tarea sobre la base de los más altos estándares de precisión informativa y objetividad de análisis. En particular, deben:
Principio ético 5 - La administración electoral debe estar diseñada para servir a los electores. Las administraciones y administradores electorales deben trabajar para brindar a todos y cada uno de los electores un servicio de la mayor calidad que les permita ejercer sus derechos con los menores inconvenientes posibles, dadas las circunstancias y el marco jurídico del país. En particular, deben:
Consideraciones AdministrativasIntroducción Cada elección requiere administradores electorales competentes, profesionales, eficientes e imparciales. Con frecuencia, la magnitud de esta tarea es formidable. Empero, con su experiencia y la conciencia sobre la importancia de su actividad para el fortalecimiento del sistema democrático de sus países, los oficiales electorales de alrededor del mundo son capaces de administrar elecciones confiables bajo una amplia gama de circunstancias. Para poner en perspectiva la magnitud del trabajo de un administrador electoral promedio, a continuación se indican algunas estadísticas relativas a la elección general de la India, realizada el 5 de junio de 1996:
La conducción eficiente de los procesos electorales requiere de personal adecuado y competente. Nada propicia más rápido el desorden de una elección que no contar con personal suficiente o debidamente preparado. La primera consideración en la administración electoral debe ser el nombramiento y capacitación del personal. En cada reunión de administradores electorales se cuentan historias de terror, como fue que el simple error de un oficial de mesa de votación (que siempre parece ocurrir en el área más disputada) alteró el resultado de una elección con graves consecuencias para la administración y el personal electoral involucrados. Nada puede garantizar que no ocurran errores, pero contar con personal calificado y debidamente entrenado, trabajando sobre un plan previamente acordado, reduce significativamente sus posibilidades. Panorama general Todos los participantes en el proceso electoral -el elector, el candidato, el dirigente partidista, los medios de comunicación, los observadores- consideran que sus propias contribuciones son de vital importancia. En realidad, el personal clave en el proceso son los administradores electorales, sin cuya participación la elección no se realizaría. Durante el proceso, el papel del administrador electoral puede no ser de un alto perfil, porque la magnitud de su trabajo usualmente no es apreciada por los otros participantes. Sin embargo, lo que es absolutamente claro es que si surgen problemas en el proceso electoral, la atención de todo mundo se dirigirá al administrador electoral. Una fluida administración de la elección refleja una buena imagen de los administradores electorales, pero los problemas bien pueden resultar en una culpa desproporcionada sobre ellos. A efecto de que la elección marche bien, es vital una preparación estratégica y operacional anticipada. Los procesos electorales que arrancan con graves problemas muy rara vez se corrigen. Principales consideraciones administrativas ¿Cuáles son las principales consideraciones administrativas en las que el administrador electoral debe reparar y tomar en cuenta? Para ello se requiere identificar los principios generales que le ayudarán a brindar un proceso de calidad. Entre ellos se incluyen los siguientes:
Procesos administrativos En términos del proceso administrativo, se debe poner énfasis en:
Automatización En virtud de que gran parte del trabajo electoral es repetitivo y se presta a la automatización, seleccionar e implementar el sistema correcto es una parte clave del proceso administrativo. Afortunadamente, para muchos oficiales electorales no hay necesidad de reinventar la rueda; hay lugares donde ya se han automatizado todas las partes del sistema electoral. Independientemente de los sesgos y enfoque de ventas de aquellos involucrados en el comercio de las innovaciones más recientes en términos de equipo y programas de cómputo, consultar a las contrapartes en países que han automatizado aspectos del proceso electoral ha probado ser una excelente fuente de información,. Además de su experiencia concreta con algún equipo o programa, aquellos que han automatizado algún componente de la administración electoral serán capaces de compartir valiosos comentarios sobre la totalidad del proceso, uno de los cuales es invariablemente no pretender introducir nuevos sistemas sin considerar un tiempo adecuado para capacitación y pruebas. Estructuras administrativas Hay numerosas opciones para las estructuras administrativas que van desde una comisión nacional electoral con responsabilidad directa sobre todo el proceso electoral hasta sistemas más descentralizados que transfieren responsabilidades hacia los organismos o los administradores electorales a nivel local. Las ventajas y desventajas de estas estructuras son explicadas en los apartados de Organismos Administrativos, Organismos a Nivel Nacional, Organismos Regionales y Locales, y Relación de los Organismos Regionales y Locales con los Organismos Superiores. Independientemente de la estructura que se adopte, es importante asegurarse que en cada uno de los niveles exista una clara comprensión de las responsabilidades de los participantes y de que todos ellos sepan exactamente que es lo que las leyes y reglamentos ordenan. Se debe fomentar la innovación en la práctica electoral. La incorporación de materiales ilustrados para la educación del votante o la capacitación de los oficiales de las mesas de votación resultó toda una innovación cuando se introdujo por primera vez en muchos países. El rango de discrecionalidad debe, sin embargo, ser acotado; ningún administrador electoral quiere personal que se dispare e introduzca lo que considere que son mejores procedimientos sin asegurarse de que cumplen con la ley. Por ello resultan esenciales una línea clara de autoridad administrativa, así como la clara delimitación de los márgenes permisibles de discrecionalidad. Mantenerlo simple Las elecciones suelen estar llenas de tecnicismos y acrónimos. Mucha gente no quiere parecer ignorante y no pregunta todo lo que significan muchos términos complicados. Recuérdese que aunque los administradores electorales familiarizados con el proceso pueden saber todos los detalles y términos técnicos, prácticamente ninguno de los votantes está en esa situación. En cada etapa, hay que explicar lo que se requiere en términos simples y adoptar los procedimientos más sencillos posibles. En esta sección se citan muchas guías, leyes electorales y otros documentos. Los mejores ejemplos incluyen una sección explicatoria sobre el significado de todos los términos técnicos y acrónimos utilizados, lo que hace mucho más fácil de entender esos documentos.
Consideraciones PresupuestalesEl Costo de la democracia La democracia tiene un precio: el costo de celebrar elecciones periódicas. La Comisión Electoral de Australia calculó el costo de las elecciones federales de 1996 en 4.76 dólares australianos por cada uno de los 11'655,190 votantes.4 Las elecciones de 1995 en Dominica costaron 10.11 USD por cada uno de los 37,187 votantes.5 Si bien a todas las naciones les gusta dar publicidad internacional a sus credenciales democráticas, de las cuales la celebración de elecciones libres y justas es una parte central, las elecciones a gran escala no resultan baratas, particularmente si están acompañadas de campañas masivas de registro electoral y educación a los votantes. Para estar en condiciones de hacer frente a los costos de cada proceso electoral, se necesita preparar un presupuesto global con anticipación y obtener autorización para los gastos requeridos. Panorama general Los administradores electorales son mejores para administrar las elecciones, mientras que el personal que está debidamente capacitado en asuntos contables y financieros es el mejor para formular presupuestos y controlar costos. Trabajando juntos, estos profesionales pueden preparar un presupuesto global realista para el proceso electoral y establecer sistemas adecuados para vigilar sus costos. Al contar con un presupuesto y un sistema de vigilancia, se pueden reconocer y manejar de manera oportuna los sobregastos, ya sean a través de recortes o de la solicitud de fondos adicionales. Si se va a considerar un nuevo sistema, ya sea para administración financiera o algún otro proceso, hay que tener conciencia de que incorporar cualquier nuevo sistema puede implicar altos costos adicionales. En consecuencia, es crucial preparar las debidas estimaciones presupuestales, incluyendo fondos para la capacitación del personal y las pruebas del sistema. Quienes ya hayan operado un sistema similar estarán en condiciones de compartir sus experiencias, incluyendo ideas sobre cómo reducir los costos al mínimo. Si bien algunos países hacen todo lo que esté a su alcance para estar a la par o superar a otros en su nivel de sofisticación tecnológica, hay que tener en mente que los procesos sencillos cuestan menos. El objetivo debe ser brindar una elección que satisfaga las necesidades del país con los medios disponibles. Si no hay demandas por una tecnología sofisticada o sus beneficios invertir en esa tecnología seguramente será visto como un dispendio. También hay que tener en cuenta las necesidades y capacidades de los usuarios finales. El personal temporal a cargo de una mesa de votación puede no ser capaz de usar un sistema que parece sencillo para el personal profesional de tiempo completo, en cuyo caso invertir en ese tipo de sistemas puede constituir un enorme dispendio de recursos. Al final del proceso, es útil revisar todos los costos, poniendo atención especial en aquellas áreas que costaron más de lo previsto y en aquellas que costaron menos. Al revisar aquellas que costaron más, el administrador electoral y su personal deben ser capaces de desarrollar procedimientos más simples que reduzcan los costos. Este es el mejor momento para empezar a desarrollar un presupuesto para la siguiente elección. Informar a los legisladores que son responsables de fiscalizar el presupuesto sobre los resultados de la revisión post-electoral y de los planes para reducir ciertos costos para la próxima elección, puede hacerlos más receptivos a eventuales solicitudes de incremento del presupuesto e incluso a planes de inversión a largo plazo en otras áreas. Personal Debido a que el trabajo electoral es intensivo, es muy probable que el relativo al personal represente el mayor costo de la elección. Entre más complejo sea el proceso, mayor será el personal (y costo) requerido y más amplio (y costoso) el proceso de capacitación. La sección sobre Nombramiento y Capacitación del Personal contiene una serie de sugerencias para minimizar los costos de los oficiales en las mesas de votación. Una vez más, el mensaje es que los procesos sencillos reducen costos. Equipo y accesorios Los materiales electorales pueden ser costosos. Las papeletas de alta calidad son un buen ejemplo. Es muy importante evaluar cualquier característica que represente un valor agregado al costo original de un artículo y realizar una rigurosa evaluación sobre su necesidad. En el caso de las papeletas, si se adquiere papel especial (como marca de agua) a efecto de evitar un determinado tipo de fraude, hacerlo en una situación donde el fraude fuese imposible representaría un dispendio. Debido a que las elecciones no ocurren cada semana, a menudo el almacenamiento y mantenimiento representa un costo considerable. Cada vez son más las comisiones electorales que usan urnas y mamparas de cartón, ya que son fáciles de transportar e instalar, sus costos de entrega son relativamente bajos y, cuando concluye la elección, el cartón es reciclado, eliminándose los costos de almacenaje. Ahora bien, en aquellos casos donde el costo de almacenaje es bajo o inexistente, un equipo durable puede ser una mejor solución de costo-beneficio en el largo plazo. Es importante evaluar las opciones y realizar una selección informada. Automatización Entre los principales beneficios de automatizar las elecciones pueden figurar el de eliminar el tedio en la ejecución de tareas repetitivas, incrementar la velocidad del escrutinio de resultados o facilitar el acceso a la información. Pero una vez más, se pueden incrementar los costos de la elección en el corto plazo: son comunes los presupuestos de decenas de millones de dólares para introducir sistemas automatizados para la elección a nivel nacional. Las ventajas de la automatización pueden, bajo ciertas circunstancias, superar ampliamente las consideraciones de costo y un sistema bien planeado de automatización se paga a sí mismo e introduce gran calidad y consistencia. Cuando se revisan los planes de proyectos de automatización es importante reconocer que un nuevo sistema puede ser instrumentado paso a paso en la medida en que se cuenta con fondos disponibles. No hay necesidad de automatizar el proceso de un solo golpe. El registro de electores es a menudo el primer elemento a ser automatizado, ya que involucra un proceso repetitivo de integración e impresión de información estandarizada que se vuelve mucho más fácil si se automatiza. Actualmente existen numerosos sistemas automatizados para el registro de electores, por lo que los costos (incluyendo los necesarios para adaptar un sistema existente a circunstancias particulares) pueden ser comparados y evaluados. Los sistemas de votación por pantalla digitalizada o de Registro Electrónico Directo (RED), con transmisión electrónica de resultados a un centro donde son instantáneamente procesados y exhibidos, son mucho menos comunes y mucho más caros que los sistemas simples y tradicionales, la mayoría de los cuales comprenden la lectura de papeletas marcadas y perforadas. Muchas de las funciones administrativas estandarizadas (contabilidad, nómina, compras, distribución) también pueden ser automatizadas. Calidad Lo mejor no es necesariamente lo más caro. En efecto, en la mayoría de los casos lo opuesto está más cercano a la realidad: lo mejor es lo mas económico capaz de ajustarse a las necesidades del país. En el periodo entre elecciones, los organismos electorales permanentes tienen la oportunidad de investigar y comparar los costos de procesos alternativos. La sección dedicada a las papeletas, (ver Desarrollo de Papeletas, Formularios y Procedimientos) muestra varias opciones para diferentes diseños y procedimientos. La clave para controlar los costos es seleccionar el sistema correcto para mantener el procedimiento simple.
Contexto Social y PolíticoEl contexto social y político dentro del cual opera un organismo electoral, incluyendo factores como el nivel de estabilidad política, los índices de escolaridad, urbanización, movilidad social y distribución de la riqueza, entre muchos otros, influyen sobre su status, función y actividades. sin embargo, los principios éticos de la administración electoral deben ser cumplidos cualesquiera que sean las condiciones económicas, sociales y políticas prevalecientes. De no ser así, se estará socavando la base misma del proceso democrático. En las democracias establecidas, la administración de las elecciones a menudo es realizada por oficiales del gobierno nacional o local, y las disputas son resueltas en los tribunales ordinarios. Las tradiciones de imparcialidad y neutralidad significan que tanto el OE como los tribunales gozan de la confianza y respeto de los participantes en el proceso electoral. Para un resumen sobre diferentes sistemas de administración de elecciones, ver Free and Fair Elections: International Law and Practice, por el Profesor Guy Goodwin-Gill. El contexto de la administración electoral también comprende la historia del país. Muchos países en desarrollo cuentan con sistemas electorales basados en la ley electoral de las antiguas potencias coloniales. En otros casos, los métodos tradicionales de toma de decisión que se han transmitido por cientos e incluso miles de años influirán en las percepciones de la gente sobre el proceso electoral y deben ser tomados en cuenta por los legisladores y oficiales electorales. La capacidad o posibilidad de un organismo electoral para delegar funciones también depende en gran medida del contexto social del país. Varios factores están vinculados a las funciones de los OE, incluidos los índices de alfabetización, costos y disponibilidad de la fuerza del trabajo local, electrificación y el suministro de otros servicios básicos. Estos factores afectan los siguientes elementos:
Los índices de alfabetización influyen significativamente en la educación al votante. En países con bajos índices de alfabetización, el uso de símbolos ha tenido un impacto significativo en lograr que los procedimientos de votación sean más fácilmente comprendidos por el electorado. Para un análisis más extenso del impacto de los índices de alfabetización en las actividades de educación al votante, ver Educación y Escolaridad. Si no hay un suministro permanente o se carece de electricidad o existen pocas facilidades para la transmisión, la información para los votantes debe ser diseminada por medios distintos a la radio y la televisión. Si el servicio telefónico no está disponible o no es confiable, los administradores electorales quizá necesiten instalar su propia red de radio para propósitos administrativos y utilizar radios de onda corta para vincular a los oficiales a nivel local, regional y nacional. La automatización puede hacerse cargo de una gran parte del trabajo rutinario de una elección, mejorar el flujo de información gerencial e incrementar la velocidad de todo el proceso. Sin embargo, para funcionar efectivamente los sistemas de cómputo necesitan un suministro de energía garantizado (al punto de que incluso grandes generadores de respaldo se recomiendan como medida de precaución) y una fuerza de trabajo bien capacitada. El costo de los sistemas de cómputo, incluido todo el equipo correspondiente, debe ser medido contra el costo de emplear y capacitar tanta fuerza de trabajo local como sea necesaria para hacer frente a las necesidades del organismo electoral. La obtención de suministros es un área en donde cada vez hay más compañías capaces de proveer equipo y suministros altamente especializados a bajo costo. Si se les dan las especificaciones necesarias, los proveedores locales quizá sean capaces de ofrecer muchos artículos, como por ejemplo las mamparas, al mejor precio del mercado. En algunos lugares, las mamparas resultan ser simplemente piezas de algún material fijas en la esquina de alguna habitación. El contexto social y político es especialmente relevante en cualquier consideración relativa a la seguridad de las elecciones. En algunos países, el ejército y la policía son vistos como aliados de la población civil en una lucha constante contra terroristas, y su participación en el proceso electoral es, por tanto, bienvenida. En otras partes los votantes pueden percibir cualquier involucramiento militar en el proceso electoral, incluso en la distribución de equipo y materiales, como evidencia de una tentativa de fraude, en cuyo caso quizá sean necesarios otras medidas para garantizar la seguridad del proceso. Como el Profesor Goodwin-Gill señala en Free and Fair Elections, La importancia de una maquinaria imparcial y confiable es a menudo dada por hecho en las democracias establecidas. Poco van tan lejos como, por ejemplo Costa Rica, quien ha consagrado a su organismo electoral como el "cuarto poder" del gobierno, con financiamiento y un mandato garantizado por la Constitución. Bien sea que se establezcan de manera explícita o implícita, la independencia e imparcialidad de la administración electoral son esenciales para la configuración y consolidación de una democracia representativa.7 Antecedentes HistóricosEs fácil olvidar que los principios casi universalmente aceptados como pilares de la democracia son de muy reciente factura. Sólo en el siglo XX, el concepto de sufragio universal se volvió realidad en la mayoría de los países. En Gran Bretaña fue hasta 1918 que la mayoría de los hombres de más de 21 años obtuvo el derecho al voto, mientras que las mujeres tuvieron que esperar hasta 1928. Apenas en 1949 se suprimieron los requisitos de propiedad. En Suiza, muchas mujeres no accedieron al voto sino hasta 1991. A pesar de que el concepto sufragio universal es relativamente nuevo, la administración electoral ha existido de una u otra manera por más de 2,500 años. Alguien debió haber sido responsable de contar las manos y de reportar los resultados a las asambleas atenienses. A lo largo de los siglos, se le ha concedido gran importancia al resultado de las elecciones debido a su capacidad para legitimar la actividad gubernamental, mientras que la administración electoral ha recibido poca atención y, en el mejor de los casos, ha dispuesto de poco personal y de magros recursos. Las elecciones y la administración electoral, junto con otros servicios públicos, se han desarrollado más en los últimos 25 años que en los 250 precedentes. El ritmo de cambio ha ido de la mano con una creciente automatización, la re-emergencia de gobiernos democráticos en muchos países latinoamericanos durante la década de 1980, la caída del Muro de Berlín y la ruptura de la Unión Soviética. Estos acontecimientos han provocado un resurgimiento del interés de la comunidad internacional en las elecciones democráticas, así como su acelerado y en ocasiones profundo, involucramiento en el otorgamiento de asistencia electoral. Empezando con el compromiso de las Naciones Unidas de administrar y certificar las elecciones de Namibia en 1989 como parte de la descolonización de Sudáfrica, numerosas agencias de ayuda bilateral, organizaciones internacionales, organizaciones no gubernamentales y otras instancias se han convertido en activos participantes en el campo de la asistencia electoral. Además del creciente interés internacional, el campo de la administración electoral ha experimentado algunos desarrollos notables. Uno de ellos es el creciente consenso sobre la necesidad de contar, como fundamento de la administración electoral, con una autoridad electoral independiente. Esto implica que el organismo se rija por los principios de independencia, imparcialidad y, no menos importante, el de profesionalismo. Sin embargo, no hay un modelo de autoridad electoral que sea universalmente aceptado, pero en todo caso se requiere que el organismo electoral sea capaz de adaptarse a los cambios y circunstancias de su entorno. Con antelación a las elecciones de 1994 y con el propósito de incrementar y garantizar su nivel de experiencia, independencia e imparcialidad, la Comisión Electoral Independiente de Sudáfrica llegó al extremo de nombrar entre sus integrantes a miembros de la comunidad internacional. En el Reino Unido se designó una comisión para analizar fórmulas alternativas de elegir a los miembros del Parlamento. Muchos esperan que esta comisión pueda ser la base para conformar un organismo electoral permanente con atribuciones para regular y administrar las elecciones de una forma que no se ha hecho en el pasado. A partir de 1990 se han incorporado importantes mejoras en la calidad de la administración electoral. Hoy existen ejemplos de elecciones bien administradas que reconocen la necesidad de un enfoque profesional y con vocación de servicio. Entre los ejemplos notables se encuentran las leyes electorales de Camboya y Bosnia-Herzegovina, que ilustran como el trabajo iniciado en Namibia se ha desarrollado. El caso de México es ilustrativo de los avances en materia de profesionalización, ahí la autoridad electoral estableció un servicio profesional con un riguroso programa de capacitación. En los Estados Unidos, donde el proceso electoral se encuentra probablemente más desarrollado que en cualquier otro país, organizaciones como la IACREOT (Asociación Internacional de Empleados Registradores, Oficiales Electorales y Tesoreros, por sus siglas en inglés) y el Centro de Elecciones (Election Centre) están comprometidos a la capacitación profesional del personal que trabaja en este campo. En el Reino Unido, la Asociación de Administradores Electorales ha diseñado un examen para todos los empleados en este campo. Alguna vez la administración electoral fue un área que recibió poca atención a nivel local, nacional e internacional. Esa situación ha cambiado y seguirá cambiando en la medida en que siga demostrando la importancia de la democracia.
Fuentes Informativas AdicionalesBaxter, Joe (1997a), Elections in Ghana: The Case for Effective Election Administration, Columbia, Ohio, Reunión Anual de la Asociación de Estudios Africanos. ---(1997b), "Techniques for Effective Election Management," en Elections: Perspectives on Establishing Democratic Practices, , Nueva York, Departamento para el Desarrollo de Asistencia y Servicios Administrativos de la Organización de las Naciones Unidas (documento presentado en el Coloquio de Administradores Electorales de Africa, Victoria Falls, Zimbabwe, Noviembre 15-18 de 1994). Commonwealth Secretariat (1997), Let's Talk About Elections, Carl W. Dundas ed., de las presentaciones en el Taller de Gaborone sobre Capacitación en Administración Electoral, Gaborone, Botswana, marzo 18-29, 1996, Londres, Secretariado de la Commonwealth. Dundas, Carl W. (1994),Dimensions of Free and Fair Elections: Frameworks, Integrity, Transparency, Attributes, and Monitoring, Londres, Secretariado de la Commonwealth. ---(1993), Organising Free and Fair Elections at Cost-Effective Levels, Londres, Secretariado de la Commonwealth. Ernst and Ernst (1979a), Election Administration: Volume I, Planning Elections, Washington, Archivo Nacional sobre Administración Electoral. ---(1979b), Election Administration: Volume II, Managing Elections, Washington, Archivo Nacional sobre Administración Electoral. ---(1979c), Election Administration: Volume III, Costing Elections, Washington, Archivo Nacional sobre Administración Electoral. Comisión Federal Electoral de los Estados Unidos (1992a), Optical Scanning Technology for Purposes other than Ballot Counting, Washington, Oficina de Prensa del Gobierno (OPG). ---(1992b), Election Signature Retrieval Systems, Washington, OPG. ---(1992c), Computerizing Election Administration, Washington: OPG. ---(1990), Abstract of the Performance and Test Standards for Punchcard,Marksense, and Direct Recording Electronic Voting Systems, Washington, OPG. Goodwin-Gill, Guy S.(1994), Free and Fair Elections: International Law and Practice, Ginebra, Unión Interparlamentaria. Fundación Internacional para Sistemas Electorales (1998), Guía 1998 para la Adquisición de Servicios, Suplementos y Equipos Electorales, J. Ray Kennedy y Michael D. Boda eds., Washington, IFES. Kaplan, Constance Andrew (1997), A Guide to Transparency in Election Administration, Washington, IFES. Lasham, Charles, y George Smith (1992), The Electoral Administrator's Manual, Nigel Buttler ed., Kent, Shaw & Sons Limited. Merloe, Patrick (s/f), Democratic Elections: Human Rights, Public Confidence and the 'Level Playing Field,' Washington, Instituto Nacional Demócrata para Asuntos Internacionales. Neufeld, Harry (1995a), "Computerizing Electoral Administration: Part One," en Elections Today, mayo 1995, p.p. 18-21. ---(1995b), "Computerizing Electoral Administration: Part Two", en Elections Today, octubre 1995, p.p. 22-23. Social Sciences Research Institute (1992), "Election Administration in a Comparative Perspective", en The Journal of Behavioral and Social Sciences No. 37, p.p. 1-227. United Nations¥ Electoral Assistance División e International IDEA (1995), Lessons Learnt: International Election Observation, Seventeen Organizations Share Experiences on Electoral Observation, de una mesa redonda organizada conjuntamente por ambas instituciones, Estocolmo, octubre 10-12.
Consideraciones Administrativas - IntroducciónLa administración electoral tiene que ver con el establecimiento de un equipo, un plan y procedimientos de trabajo que garanticen que el proceso electoral sea conducido de manera exitosa, de acuerdo con el presupuesto asignado y conforme a la ley. La administración del proceso electoral influye significativamente en la forma en que el resto del mundo percibe el compromiso de un país con la democracia y, lo que es más importante, hasta que punto los electores le otorgan legitimidad a su gobierno. El nivel de responsabilidad que recae en los administradores electorales y su equipo de trabajo es, por consiguiente, muy grande y debe ser asumido con un gran compromiso personal. Además de las pautas éticas consideradas en los Principios Guía, algunos de los principios clave que deben guiar a los administradores electorales incluyen los de comunicación, responsabilidad, transparencia, profesionalismo, imparcialidad y el concepto de servicio a los electores y a otros participantes en el proceso. La celebración de elecciones requiere grandes unidades de trabajo. Si las elecciones sólo se realizan una vez cada tres o cuatro años, muchos de los individuos que participan en ellos deben ser por necesidad empleados temporales, que no tienen oportunidad de participar en ellas de manera permanente. En contrapartida, existen países en los que frecuentemente se realiza algún tipo de elecciones (véase el ejemplo de los Estados Unidos) y, por tanto, se requiere un equipo permanente de funcionarios electorales. El organismo electoral (OE) debe asegurar que sus recursos más importantes - aquellos que trabajan para él y lo representan en el proceso electoral- sean profesionales e imparciales. Un OE debe reconocer que su función es esencialmente una tarea de administración ligada a una especialización. La administración electoral es una función que tiene muy poca relación o no puede ser comparada directamente con a otras áreas de la administración pública debido a la magnitud, alcance y tiempo requerido para sus actividades. Es importante analizar el trabajo que un OE debe llevar a cabo para distribuir los componentes del proceso electoral en áreas gerenciales y funcionales y establecer la estructura administrativa que refleje esas funciones. Los OE's generalmente toman bajo su responsabilidad las siguientes funciones, a pesar de que esta clasificación no es absoluta:
La lista presentada no es exhaustiva y puede ocurrir que algunos OE's no sean responsables de todos los aspectos administrativos implicados en una elección. Sin embargo, la lista provee una estructura básica a partir de la cual determinar sus funciones. Establecer y Cumplir con un Calendario AdministrativoUna elección es un evento conformado por una secuencia de actividades que desembocan en el anuncio público sobre el triunfo de partidos o candidatos. El calendario de este evento tiene muchos componentes, pero en su conjunto y en esencia comprende dos elementos diferenciables:
El principio que establece que la administración electoral debe ser transparentes (ver Principios Guía) indica que el calendario debe ser del conocimiento de los principales actores de la elección, incluyendo a los trabajadores, partidos políticos, candidatos y organizaciones no gubernamentales (ONG¥s). El calendario también debe ser publicado de tal manera que pueda resultarle familiar a todos los votantes. El calendario general debe tener un carácter público y deben estar claramente indicadas las actividades y fechas clave. El calendario interno que asigna tareas a todo el personal involucrado en la administración electoral no necesita ser publicado, pero debe ser comprendido por todos aquellos directamente involucrados en su ejecución. Russian Federation Election Calendar Quick Reference Guide. , Russian Federation Election Calendar Plan , Diary Of Duties Of Returning Officer - Canada ,Elections Canada Election Calendar , Briefing Notes - United Kingdom y 1995 Election Action Plan - United Kingdom son ejemplos de cómo el calendario es utilizado en distintos países y los distintos niveles de sofisticación que este componente de la administración electoral ha alcanzado. El calendario puede diseñarse a través de diversos programas de cómputo o metodologias para la planeación de proyectos. La adopción de un calendario computarizado en si mismo difícilmente justificaría la compra de los programas y equipos de cómputo requeridos. Sin embargo, puede significar un valor agregado si se relaciona con programas susceptibles de mejorar la administración electoral. Muchos factores influyen en la naturaleza del calendario. Es importante considerar que un calendario adoptado con suficiente antelación generalmente ayudará a reducir los costos de suministros. La planeación anticipada es una herramienta esencial para todo administrador electoral. En el Reino Unido, ninguna parte de la legislación contempla un calendario unificado. Las fechas clave se dispersan a través de varios estatutos que el administrador electoral debe agrupar en el momento de una elección. Esto provoca que las tareas del administrador electoral sean más complejas de lo necesario y le añade un cierto grado de misterio al proceso. Además, queda fuera del alcance de la gente que desea participar una clara comprensión del proceso en su conjunto. En caso de que se produzca cualquier contratiempo o falla para cumplir con los tiempos establecidos, todos los participantes deben ser informados de las razones del retraso y se les debe proporcionar un calendario ajustado. Revisar Oportunamente el Marco Legal/RegulatorioLas actividades de administración electoral se rigen por la legislación y disposiciones establecidas por la instancia legislativa competente o por el mismo organismo electoral (OE). La oportunidad de revisar la legislación debe, cuando sea posible, ser formalizada para asegurar que se realicen análisis objetivos y evaluaciones a propósito de las acciones y resultados alcanzados, todo ello acorde con una sana práctica administrativa. Es indispensable que los cambios que se deseen introducir a la legislación se realicen con suficiente antelación a la elección de tal forma que no influyan indebidamente en sus resultados. Las atribuciones para modificar la legislación y la normatividad electorales varían de país a país. Pueden corresponderle al gobierno nacional o al organismo electoral. La instancia responsable de la administración electoral puede tener la posibilidad de recomendar cambios a la Ley, como ocurre en Canadá, Australia y Nueva Zelanda, donde existen autoridades electorales nacionales que pueden proponer mejoras sobre una base objetiva e imparcial. En contraste, en el Reino Unido, no existe un organismo electoral a nivel nacional y rara vez encuentran condiciones propicias para que el parlamento modifique la legislación electoral. La ley cubre todos los aspectos del proceso electoral, aunque posiblemente lo haga de manera distinta. En algunos países, la interpretación de algunos puntos específicos queda a la discreción de los oficiales electorales, mientras que en otros el código electoral es muy detallado, pues busca minimizar el riesgo de discrecionalidad e interpretación individualizada. Muchas de las leyes electorales estatales en los Estados Unidos cubren en detalle amplios aspectos del proceso electoral. La ley electoral debe mantenerse bajo revisión constante. Existen tres momentos distintos para promover cambios a la ley:
Estos tres momentos le brindan a todos los participantes la oportunidad de influir en el legislativo para mejorar el proceso. Al determinar el proceso de revisión de la ley, deben considerarse los problemas que pueden presentarse en caso de que solo se siga la tercera de las opciones mencionadas con anterioridad. Realizar cambios cuando está próxima una elección puede colocar a los administradores y contendientes en una situación desventajosa. Cualquier cambio a la legislación o a la normatividad debe hacerse con suficiente tiempo para permitir su incorporación en la siguiente elección. La credibilidad del proceso electoral puede ponerse en riesgo por el intento de introducir cambios repentinos que no hayan sido objeto de amplias consultas y debates. En Brasil, por ejemplo, el Artículo 16 de la Constitución ordena que los cambios sean aprobados al menos un año antes de la elección para que todos tengan oportunidad de ajustarse a las nuevas disposiciones. Los cambios deben ser ampliamente difundidos entre toda la población. En la formulación de propuestas para reformas legislativas, es necesario consultar ampliamente a los partidos políticos, ONG¥s, y al público en general, con el propósito de obtener un amplio consenso. Un consenso de esta naturaleza puede reducir el peso de las críticas que se pueden eregir contra el proceso en su conjunto por un cambio específico que no haya sido acordado por los principales contendientes. Los responsables de proponer cambios a la legislación electoral deben buscar la retroalimentación por parte de los funcionarios del organismo electoral, incluyendo a quienes han trabajado en las mesas de votación, para averiguar qué tipo de mejoras son necesarias. También se le debe conceder atención al establecimiento de conductos para obtener retroalimentación por parte de los votantes. En si mismas, las estadísticas sobre niveles de participación electoral son un indicador bastante tosco para medir el éxito o limitaciones en la administración de una elección. El OE debe tratar de conocer cómo se sienten los votantes sobre el proceso que han experimentado y si tienen sugerencias para mejorarlo. Procedimiento de ImpugnaciónSi se pretende que los principios guía sean plena y efectivamente llevados a la práctica, es crucial que se disponga de un procedimiento de impugnación o queja adecuado para todos los participantes del proceso electoral (ver Principios Guía). Un procedimiento adecuado asegurará que las quejas puedan ventilarse de una manera accesible, imparcial y oportuna y que se cuente con remedios efectivos. Las quejas pueden ir, por ejemplo, desde errores menores en detalles del registro de electores hasta aquellos, que de fundamentarse, pueden modificar por completo los resultados de la elección. Toda vez que existe una amplia gama de quejas de consecuencias diversas, deben establecerse procedimientos para atenderlas a lo largo de las diferentes fases del proceso. La fases o etapas del proceso electoral incluyen el registro de los electores, el registro de partidos y candidatos, la delimitación de distritos, el financiamiento de campañas, el nombramiento de oficiales de las mesas de votación, la votación, el escrutinio y la determinación de los resultados. Cada fase del proceso debe tener un tiempo límite para que se presenten las inconformidades. Resulta clave fijar los tiempos y autoridades competentes, aunque cada país debe contar con un sistema que resulte apropiado a sus costumbres. Sobre todo, es importante que las disputas encuentren cauces para ser resueltas mientras resultan pertinentes. Esencialmente, hay tres modelos para el manejo de las quejas:
Además de los procedimientos formales, es importante reconocer que los mecanismos informales, como la mediación, pueden ser apropiados bajo ciertas circunstancias. Cualquier procedimiento de queja adecuado debe ser accesible, esto significa que las personas no solo deben comprender cómo hacer uso de él sino también que los obstáculos a los que tiene que hacer frente sean los mínimos necesarios. Esto debe incluir aspectos tales como la ubicación de la instancia a la que se tiene que recurrir o el costo que implica, en su caso, promover un recurso de queja, sobre todo si se va a atender en la esfera judicial. Otro elemento fundamental para cualquier recurso de queja es que sea imparcial. Esto generalmente requiere que el organismo competente para atenderlo y resolverlo no sea partidista y sea percibido como tal, o que en el estén representadas las partes en disputa. Un proceso electoral que de otra forma se pretenda libre y justo, no lo será si el procedimiento de queja no es imparcial. Finalmente, el órgano encargado de conocer las quejas debe tener a su alcance las sanciones legales aplicables, tales como multas, encarcelamiento, suspensión o cancelación de un partido o candidato.
Información CompletaCualquier procedimiento de queja debe especificarle claramente al interesado cómo promoverla, los medios para presentarla, la instancia competente para atenderla y el tiempo para su resolución. Las reglas de justicia y limpieza requieren que los quejosos tengan la oportunidad de detallar su inconformidad libres de cualquier miedo, intimidación u otra amenaza. La documentación debida para presentar cualquier queja debe estar disponible para cualquier interesado en cada fase del proceso electoral. Los procedimientos de queja deben ser ampliamente difundidos y explicados con todo detalle a través de carteles y otros tipos de materiales impresos, en los que también se deben considerar otros idiomas o lenguas de la población. Los documentos de difusión deben diseñarse de tal forma que se asegure que serán comprendidos por el grueso del electorado. Las quejas y resoluciones también deben ser planteadas en un foro abierto. Los principios delineados en los Principios Guía sostienen que la transparencia es un componente clave de un proceso eleccionario bien regulado. Cualquier decisión o resolución sobre una queja debe subrayar su contenido, los elementos considerados por el organismo competente, la decisión, cualquier remedio aplicable y los medios de apelación disponibles para cualquiera de las partes involucradas. Fácil AccesoUn procedimiento de queja debe ser fácilmente accesible si se pretende cumplir con dos de los principios éticos perfilados en Principios Guía, a saber:
Cualquier procedimiento de queja debe diseñarse de tal forma que se asegure que sea accesible para todos los electores, de la misma manera que debe ser accesible el propio proceso electoral. Todos los segmentos de una comunidad deben ser considerados, incluso aquéllos que son ciegos, discapacitados físicos, analfabetas, viven en áreas remotas o hablan un dialecto local. Esto puede exigir mecanismos especiales como la participación de la oficina de un ombudsman para la recepción de quejas. Cada país tiene elementos de consideración especial. Un elemento esencial en términos de accesibilidad es el relativo a la forma en que se diseña la documentación relacionada con los procedimientos de queja. En países angloparlantes, hay una organización llamada "Campaña en Inglés Simple " que busca asegurar que los formatos y panfletos plagados de jerga o vocablos inadecuados sean sustituidos con versiones fáciles de entender. Los principios en los que se basa esta campaña son aplicables a todos los idiomas. Otro asunto importante en esta materia es el que se refiere a los costos potenciales de un procedimiento de impugnación. Las quejas pueden ir desde algo relativamente simple, como la que afecta el registro electoral de un individuo, hasta algo muy complicado, como la que puede afectar el resultado de una elección. La capacidad para financiar un caso judicial no debe ser un factor determinante para que alguien este o no en condiciones de presentar una impugnación. Cuando sea posible, el procedimiento de queja debe ser accesible y sin costo para el quejoso. Cuando sea necesario algún costo o cargo, este debe reducirse al mínimo para no actuar como un disuasivo cuando se trata de una queja genuina. Si se requieren abogados u otros expertos técnicos y el quejoso es incapaz de cubrir sus costes, se le deben proveer con fondos públicos. El principio de accesibilidad debe ponderarse y protegerse contra la eventualidad de que demandantes frívolos tuvieran la posibilidad, de no ser detenidos oportunamente, de turnar varias quejas y posiblemente desacreditar el proceso electoral. En el Reino Unido , una elección sólo puede impugnarse o desafiarse en las Cortes y, como mecanismo de seguridad, se exige que la persona o personas que presentan la demanda depositen una suma de dinero. Esta suma es reembolsable a discreción de la Corte, dependiendo del resultado del caso. Si se impugna una elección parlamentaria, se requiere un depósito de hasta 5,000 libras. Si se trata de una elección local, la suma puede ascender hasta a 1,500 libras. JustoPara garantizar el cumplimiento de los principios éticos, el procedimiento de queja debe ser justo. La administración electoral debe:
Cualquier procedimiento debe ser justo en términos de acceso a él, tiempos de atención, resolución y costos. El procedimiento debe ser accesible a todos los segmentos del electorado, sin tener en cuenta su idioma o su domicilio, sobre todo las áreas remotas de los países menos desarrollados. Deben existir arreglos para la resolución a nivel local de quejas que no involucren grandes inconvenientes en términos de distancias de traslado o requerimientos de tiempo por parte del interesado. El quejoso debe tener la oportunidad de presentar su caso y se le debe dar el tiempo y, si es necesario, el apoyo para hacerlo de manera personal o por escrito. También se le debe dar la oportunidad de conocer toda la evidencia considerada para resolver su queja, así como una explicación detallada de la decisión adoptada. Para asegurar que el procedimiento es justo, debe haber por lo menos un procedimiento de apelación. OportunoPara ser efectivo, el procedimiento de queja debe ser oportuno y tener en cuenta el calendario electoral. Como se mencionó en Procedimiento de Impugnación, las quejas pueden generarse en cualquier fase del proceso. Las reglas y procedimientos establecidos para este efecto deben asegurar que las decisiones se tomen cuando aun resulten procedentes. Cada fase del proceso puede tener plazos diferentes en lo que concierne al tiempo de que disponen los oficiales o instancias competentes para conocer y resolver una queja. En Bosnia-Herzegovina, los procedimientos para atender solicitudes de investigaciones, quejas y apelaciones, establecen fechas límite para cubrir cada fase del proceso de impugnación (Complaints Process and Form - OSCE (Bosnia) ). Establecer Regulaciones Internas ClarasEl organismo electoral (OE) tiene responsabilidades en diferentes niveles. Su responsabilidad fundamental tiene que ver con el proceso electoral y todos sus participantes. También tiene una responsabilidad como empleador y administrador del personal que cumple con sus funciones. La organización requiere de reglas y regulaciones internas de la misma manera que cualquier otra que emplea personal, maneja finanzas, interactúa con el público y tiene acceso a financiamiento público. Los estándares requeridos por un OE son tan altos, si no es que más, que aquellos que tienen otros organismos públicos. Los principios éticos que guían la conducta de un administrador electoral requieren un estándar más alto y menos ambiguo que el que guía a otros empleados públicos. Deben desarrollarse reglas y regulaciones claras que incluyan pautas como las sugeridas por IDEA-Internacional, a saber:
Estos principios requerirán modificaciones que reflejen la naturaleza partidista de algunos OE's. No obstante, los OE's con una composición partidista deben procurar cumplir con los principios referidos para desarrollar y sostener su credibilidad. Como cualquier organización pública, los OE's deben establecer reglas para la dirección y manejo de todas las funciones relacionadas con las finanzas y los asuntos de administración de personal. Cualquier regla que se adopte debe comunicarse a todos los empleados y los diferentes sistemas deben estar en orden para asegurar que si se presentan denuncias por presunta infracción, se celebrarán audiencias internas justas, la persona que pueda ser objeto de una queja tendrá la oportunidad de ser representada en cualquier audiencia y ésta será conducida justamente. Las reglas y procedimientos deben revisarse y actualizarse regularmente e, igualmente, debe mantenerse un sistema de comunicación regular con el personal sobre este y otros asuntos. Establecer Procedimientos de Sanción Claros para los Participantes en las EleccionesLas bases señaladas en Principios Guía pueden ser sólo ideales, a menos que existan mecanismos que aseguren que sean adoptados por los administradores y participantes en el proceso electoral. Estos mecanismos pueden preverse en la ley electoral o en algunos de los códigos de conducta voluntariamente suscritos por los participantes de la elección, incluyendo a los administradores electorales a cualquier nivel, los medios de comunicación, ONG¥s, partidos políticos y candidatos. Un procedimiento de sanción claro necesariamente incluye las siguientes funciones:
Un ejemplo de los tipos de códigos que involucran a los participantes de una elección se encuentra en Bosnia-Herzegovina. Estos códigos se localizan en el Capítulo VII de su ley electoral y tratan por separado los asuntos concernientes a los distintos participantes de la elección. Este tipo de códigos pueden complementar las disposiciones establecidas en la ley electoral, sobre todo si no están expresamente referidas dentro del cuerpo de la legislación, pero se estructuran bajo condiciones diferentes en cada país. Es importante, sin embargo, que los participantes comprendan cabalmente las reglas bajo las que operan y las sanciones que pueden aplicarse en caso de que las transgredan. El papel de investigador de los diferentes tipos de códigos de conducta requiere una atención detallada y todos los aspectos concernientes a la aplicación de los códigos deben ser guiados por los principios y las reglas de justicia, apertura y equidad. Actividades Clave¿Cuáles son las actividades clave? La planificación estratégica y operativa del proceso electoral identificará las tareas clave y su instrumentación, es el objetivo fundamental del organismo electoral (OE). Las diferentes leyes y prácticas electorales le confieren responsabilidades diferentes a la administración electoral. La siguiente lista detalla las actividades clave que normalmente aplican donde el administrador electoral es responsable del proceso electoral en su conjunto. Planeación y calendario globales Se debe preparar una lista global y un calendario de las actividades clave que se tengan que ejecutar antes y después del día de la votación. Preparación de las listas de los votantes Existe un apartado especial que aborda el tema correspondiente a las listas de los votantes--ver Registro de Electores. Este trabajo será una tarea clave del administrador electoral. Nada provoca un descrédito más rápido a una elección que problemas graves con las listas de votantes. Las responsabilidades de los administradores en esta materia se explican más adelante en el apartado Responsabilidades en el Registro de Electores. Distritos electorales y límites A menudo se requiere que el administrador electoral revise la delimitación electoral antes de la elección. Esto puede implicar amplias revisiones de todas las demarcaciones donde se ha adoptado un nuevo sistema electoral o se han introducido alteraciones relativamente menores (ver Delimitación de Distritos). Designación de los lugares de votación. Deben definirse los lugares de votación, y esto puede incluir la previsión de sitios especiales para electores discapacitados y otras categorías, así como para las unidades móviles de votación (ver Selección de los Sitios de Votación). Enlace con ONG¥s y observadores De nuevo, la magnitud de esta tarea variará considerablemente dependiendo del país y del interés particular en el proceso electoral. Es necesario identificar lo más pronto posible donde se ubicarán los principales contingente de observadores o de grupos cívicos, a efecto de que se puedan asignar los recursos correspondientes. Gran parte del trabajo con estas organizaciones puede realizarse (con el entrenamiento adecuado) mediante personal que no este involucrado directamente en las principales actividades electorales (ver Facilitando las Actividades de Observación Electoral). Nombramiento de personal Ningún sistema funciona sin personal competente. Es esencial ubicar al personal indispensable en las áreas clave con suficiente antelación al inicio del proceso electoral. Se necesitan organizar los programas de capacitación e identificar al personal clave para asumir la responsabilidad de las diferentes áreas de actividad (ver Nombramiento y Capacitación del Personal). Educación e información al votante. Esta área de trabajo puede ocupar a una gran cantidad de personal. La magnitud de los programas de educación e información dependerá del tipo de elección y del nivel de conocimientos de los ciudadanos. De nuevo, es una área donde se pueden utilizar las habilidades especializadas y donde resulta esencial la planeación anticipada, pero también una donde el personal especializado puede reducir la carga de trabajo del administrador electoral (ver Educación Electoral y Actividades de Información al Votante). Relación con los medios de comunicación Las exigencias de los medios de comunicación colmarán la paciencia de aún el administrador más experimentado. Designar personal especializado para atender esta área, reducirá la carga de trabajo del personal electoral clave. Gran parte de la información que necesitan los medios de comunicación es genérica. Una buena sección de relaciones públicas puede fácilmente atender la mayoría de las necesidades y requerimientos de los medios de comunicación. En caso de dificultades en la administración del proceso electoral, un personal experimentado en relaciones públicas puede ayudar a encontrar la mejor manera de presentar la información. Voto en ausencia Donde se permite el voto en ausencia, este representa uno de los mayores retos del administrador electoral. Normalmente se trata de un proceso repetitivo que involucra una cantidad considerable de trabajo que se presta a la automatización. Los sistemas que descansan en el envío por correo de una gran cantidad de papeletas o boletas de votación ponen una gran presión en el personal para poder cumplir con las fechas límite. Proceso de votación Por supuesto, el proceso de votación es el núcleo de trabajo electoral y esto incluye todo, desde el nombramiento de los funcionarios de la mesa receptora de votos hasta las gestiones para la impresión de las papeletas electorales. Cuando la oficina del administrador electoral puede delegar funciones en otras áreas del organismo electoral, esta suele ser una de ellas. Escrutinio y cómputo de los votos Una vez que ha concluido el proceso de votación, se inicia el escrutinio de votos. En este punto se concentra al máximo el interés de los candidatos y los medios de comunicación. Dependiendo del sistema, el proceso puede ser complejo y a menudo puede llevarse a cabo al final de una larga jornada. Son necesarios una organización y un entrenamiento muy cuidadosos para asegurar que no se cometa ningún error durante el escrutinio, cuando prevalece una gran expectación y son muchas las tareas que se ejecutan simultáneamente (ver Escrutinio de Votos). Candidatos, partidos y representantes La atención de los candidatos, partidos y representantes consume mucho tiempo y debe llevarse a cabo sobre una base abierta y apartidista. El nivel de exigencia sobre el administrador electoral pueden variar significativamente. Algunos candidatos y partidos pueden tener un trato mínimo con la administración electoral y concentrar, en cambio, sus energías en la campaña. Otros querrán vigilar cada paso del proceso y preguntarán continuamente sobre lo que se está haciendo (ver Partidos y Candidatos). La equidad de trato, el acceso igualitario y la transparencia son todos requisito clave para la relación con candidatos y representantes. Costos y presupuestos Las elecciones cuestan. El administrador electoral necesitará establecer un sistema para controlar los costos del proceso, preparar los presupuestos, hacer los pagos y obtener la aprobación de las autoridades competentes para los gastos efectuados. Después de la elección puede ser necesario someter los gastos a fiscalización. Seguridad, secrecía y confianza A lo largo del proceso y para todo este tipo de actividades, el administrador electoral debe fijar mecanismos o disposiciones de seguridad para garantizar que sus resultados no serán cuestionados por carencias en esa materia, de secrecía para garantizar que nunca podrá conocerse la forma en que la gente voto y de confianza para que todos los involucrados en el proceso electoral sientan que él les está prestando la misma atención y dando el mismo trato a todos, así como cumpliendo con la ley. Conclusiones El proceso electoral es complicado. Cada una de sus actividades clave puede ocupar a cientos de personas, requerir una gran especialización e involucrar costos sustanciales. Se necesita identificar las actividades clave y luego realizar una planeación estratégica y operacional de cada una de ellas. La valoración apropiada de lo que se necesita hacer y la planeación debida de cómo se llevarán a cabo las actividades mucho contribuirá a asegurar que el proceso electoral se desarrolle de manera fluida. La responsabilidad legal por conducción del proceso electoral recae siempre en el organismo u oficial electoral correspondiente, apropiado, aún cuando las actividades involucradas se hayan contratado de manera externa. Es absolutamente esencial mantener una visión panorámica de todas las tareas operativas. Los fracasos del proceso electoral en el terreno práctico, político y legal siempre terminarán recayendo en el organismo o persona legalmente responsable. Para mayor información ver Responsabilidades para Brindar Servicios de Logística Electoral.
Igualdad de Acceso al Proceso Electoral"Uno de los desafíos más importantes --y sagrados-- que los administradores electorales deben superar en el desempeño de sus responsabilidades profesionales es el de abrir y hacer accesible a todo mundo el proceso electoral."9 Al formular esta declaración en una de las ediciones de Elections Today dedicada al tema de las necesidades especiales de los votantes, Richard Soudriette, presidente de IFES, enfatizó uno de los principios éticos referidos en Principios Guía, el que señala que la administración electoral debe ser diseñada para servir a los votantes.10 Esa edición de Elections Today contiene varios artículos que revisan los argumentos e implicaciones del acceso al proceso electoral.11 Las necesidades de los votantes varían de país a país y de área a área. La participación en el proceso democrático es un derecho fundamental que debe ser accesible a todos en términos que resulten tan igualitarios como sea posible. Muchas personas con discapacidades no desean que se dispongan facilidades o arreglos logísticos especiales para que puedan votar, tales como el de voto en ausencia o por anticipado. Desean tener acceso a los mismos sitios en que votan ordinariamente los ciudadanos sin discapacidades, el mismo día y a las mismas horas. Para lograr esto, será necesario que el administrador electoral planee tales facilidades de acceso al realizar las gestiones para la aprobación de los lugares donde se instalarán los recintos de votación. En este sentido, deben considerarse los requerimientos para los usuarios de silla de ruedas, tales como el ancho de la puerta, las vías de acceso a ella y el tipo de urna a emplear. Los votantes invidentes pueden requerir información en impresos Braille o el uso de ideas innovadoras en las boletas electorales, como en Canadá (Template For Blind Voters - Elections Canada ). También pueden ser ayudados mediante la producción de información en audio cassettes que les expliquen el proceso. Esto es especialmente importante en algunos países donde la guerra y las enfermedades han provocado que una buena parte población padezca de discapacidades y ceguera. Es probable que haya costos importantes al prever estas facilidades, pero son costos que debe considerarse integralmente en el proceso electoral. Muchos asuntos pueden incluso resolverse sin costo, o a uno mínimo . Por ejemplo, cambiar un edificio que se ha usado tradicionalmente para las elecciones y que no tiene las facilidades requeridas por otro cercano y más accesible, quizá no involucre otro costo que el de asegurarse que los electores estén oportunamente informados del cambio. El administrador electoral debe establecer un mecanismo para mantenerse en contacto con representantes de grupos de discapacitados para asegurarse que estén informados de los desarrollos que se han generado en cada área del proceso electoral. Es posible que muchas ideas innovadoras y de bajo costo surjan de evaluaciones con los propios grupos interesados. En el Reino Unido, donde se usan boletas electorales de papel, la legislación electoral dispone que los electores invidentes sea asistidos por un acompañante o por el funcionario que preside el recinto de votación. Una votante invidente considero que al requerirsele la asistencia de otra persona, se le estaba privando del derecho a la confidencialidad de su voto. Toda vez que ella era totalmente ciega, no era de ninguna ayuda el contar con una boleta electoral con impresiones grandes, además de que no sabía leer Braile. (Un ejemplo de una papeleta de voto está disponible en Ballot Papers - United Kingdom .) Ante esta situación la votante propuso una solución satisfactoria que no representó ningún costo. Ya que la boleta electoral esta dividida por líneas horizontales y verticales, sugirió que el Presidente de casilla doblara la boleta a lo largo de las líneas horizontales que separan a los candidatos y luego a lo largo de la línea vertical donde aparecen los espacios en que se debe marcar al candidato elegido. Los dobleces se hicieron de tal forma que cada pliegue indicaba una preferencia en la papeleta electoral. De esta forma, el presidente del recinto pudo informarle a la votante el esquema de distribución de los candidatos y las instrucciones para emitir su voto. La votante pudo entonces emitir su voto por sí misma. Este sistema para la votación de personas invidentes se usó en las elecciones generales de 1997 y se espera que sea usado de manera más amplia en las próximas elecciones. No cuesta nada porque no se requiere de ningún asistente ni adaptaciones especiales y si permite que el proceso electoral sea accesible a las personas invidentes en los mismos términos que a otros votantes y, lo más importante, preserva el secreto de su voto. El administrador electoral debe mantener todos los aspectos de la votación bajo revisión, incluso los referentes al acceso. Deben realizarse encuestas todos los lugares donde se instalen recintos de votación para determinar la accesibilidad. El estado de Maryland en los Estados Unidos realiza este tipo de encuestas a través de formatos muy detallados ("emx_c009"). En una edición especial de Elections Today se ha incluido un resumen de los resultados de un estudio de accesibilidad en el Reino Unido realizado por la organización "SCOPE", así como un manifiesto de los discapacitados. Los ancianos constituyen una porción importante del electorado y, en muchos países, una porción cada vez más grande . Es importante que sus necesidades sean consideradas al realizar las previsiones electorales correspondientes. La votación por correo pueden ser apropiada para este sector, pero también debe considerarse el uso de estaciones de votación móviles que pueden llegar hasta los domicilios de aquellos que usualmente han preferido votar personalmente en lugar de hacerlo por correo. En todas las discusiones sobre el acceso al sufragio, se debe considerar también lo relativo al acceso de todos los votantes a la documentación relacionada con el proceso electoral. La administración electoral debe evitar los modismos y el lenguaje antiguo o demasiado complicado. La "Campaña Ingles Simple" del Reino Unido es una organización que tiene como objetivo eliminar ese tipo de lenguajes de los documentos oficiales. En los países que usan varias lenguas, la administración electoral debe advertir la necesidad de que todos los avisos y comunicaciones oficiales se difundan en todas para asegurar que la información sea accesible a todos los votantes potenciales. Control de RegistrosEl control de registros es un elemento vital de las actividades de los administradores electorales. Las elecciones dependen en gran medida de la existencia de registros precisos que se conserven en condiciones apropiadas. También puede ser un proceso costoso. Los archivos se necesitan en muchas fases del proceso electoral, incluyendo:
En muchos casos, son disposiciones legales las que determinan el tiempo y condiciones bajo las que tendrán que resguardarse estos registros, así como la persona responsable de ello. Es esencial un almacenamiento seguro y confiable de todo este material, lo que puede resultar un tanto costoso, por lo que se tiene que considerar, en todo caso, el tiempo que debe permanecer almacenado antes de proceder a su destrucción. Además del tiempo de almacenamiento se tiene que tomar en cuenta si los materiales serán llevados a un almacén central o se conservaran en oficinas locales. La decisión sobre esto dependerá, en parte, de la cultura del país así como de la capacidad y reputación de los administradores locales para cumplir esta función. Es probable que el almacenaje a nivel local se realice a un menor costo que el que representaría disponer de instalaciones especiales para almacenar el de todo el país o de un estado, además de los requerimientos y costos de seguridad y personal que esto implicaría. Las instalaciones y condiciones de almacenamiento deben ser seguras y resultar compatibles con las condiciones climatológicas del país en cuestión. Los materiales se conservan para hacer posible que las elecciones puedan ser impugnadas y que los electores puedan verificar sus registros. Los archivos deben ser almacenados de tal forma que se puedan recuperar con facilidad. La logística electoral tiende a proveer la infraestructura necesaria para la configuración de sistemas de recuperación de esta naturaleza. Se debe sensibilizar a todos los involucrados en el proceso electoral sobre la necesidad de contar con sistemas de recuperación informativa, los que a menudo dependerán de los sistemas numéricos utilizados para la distribución de materiales y personal. Es usual que estos se basen en una serie de letras o números que identifiquen a las mesas de votación con las listas electorales u otros materiales utilizados en la elección. El acceso a ese tipo de documentación, si lo permite la ley, no debe resultar prohibitivo en términos de costo, aunque resultaría razonable recuperar algunos costos mediante un pequeño cargo por concepto de búsqueda y reproducción. El OE debe conservar bajo su resguardo los registros detallados del padrón de electores, participación y resultados electorales, costo de las elecciones, etc., tanto para conformar su archivo histórico como para efectos de investigación y estudio. Esta información debe estar permanentemente disponible para el público de manera gratuita. Una consideración importante en todos los aspectos referentes a la conservación de registros es la relativa a contar con documentación que explique que registros han sido transferidos a fin de establecer una pista auditable. Es posible que muchos registros sean almacenados en sistemas de microfilm o computarizados, incluyendo CD ROM¥s, que pueden ser costos pero más efectivos para propósitos de recuperación. Este tipo de decisiones se deben tomar sobre la base de las condiciones prevalecientes en cada país. Personal Preparado, Bien Capacitado y EquipadoEl recurso clave El personal del organismo electoral (OE) es el recurso importante en cualquier proceso electoral. Incluso con la adopción creciente de sistemas automatizados, ningún proceso electoral trabajará de forma apropiada sin personal calificado. La capacitación es absolutamente esencial en todas las fases del proceso de provisión de personal. En la administración electoral también es importante tener conciencia en todo momento que el error de un miembro del personal en un determinado sitio puede tener consecuencias catastróficas si influye en el resultado de la elección. Lo anterior puede incluso requerir el gasto enorme de administrar una nueva elección para un cargo en particular. La necesidad de una capacitación permanente es reforzada por la de tener en mente que el personal no sólo debe reunir el perfil requerido sino también gozar de la confianza y respeto de la comunidad y de los participantes en el proceso electoral. Personal temporal y permanente El trabajo electoral, particularmente el relativo al registro de electores y a la jornada electoral, frecuentemente involucra el empleo de una gran cantidad de trabajadores por un corto plazo. Ya que la votación se realiza en un solo día o en un número reducido de ellos, gran parte de los trabajadores que se hacen cargo de ella son contratados sobre la base de que sólo laborarán durante ese o esos días y recibirán la capacitación adecuada en un lapso previo. El personal permanente tiene, a menudo, responsabilidades adicionales a las estrictamente electorales. De ahí que resulte indispensable que la administración electoral se asegure, primero, de que exista personal debidamente capacitado para cumplir las tareas electorales permanentes y, después, de que las gestiones para el reclutamiento y capacitación del personal temporal sean las apropiadas para enfrentar debidamente la carga de trabajo esperada. En Nombramiento y Capacitación del Personal se detallan algunos aspectos de estos procesos. La planeación estratégica del proceso electoral debe concederle especial atención a la capacitación y desarrollo del personal permanente, que con frecuencia es más fácil de manejar que el relativo al personal temporal. En algunos casos, las fechas de la elección son fijadas con suficiente anticipación y, por tanto, brindan amplio margen para el reclutamiento y la capacitación. En otros, sin embargo, son convocadas con poco de tiempo de margen, lo que dificulta las tareas de reclutamiento y capacitación de personal. Por consiguiente, la planeación anticipada es esencial y debe incluir:
Incluso donde existen comisiones electorales nacionales, es raro que tengan un gran volumen de personal permanente distribuido por todo el país. Elecciones Canadá sólo tiene un número pequeño de personal permanente (radicado en Ottawa entre las elecciones). Los funcionarios que administran el proceso en los 295 distritos electorales son nombrados de manera temporal tan pronto se emite una convocatoria a elecciones, y ellos son responsables de reclutar y capacitar a todo el personal adicional que requieran."eme09#1" Solicitudes de ayuda Un asunto adicional de la administración es el relativo a la capacidad para conseguir ayuda o personal comisionado durante el proceso electoral. De nuevo, el impacto de esto necesita ser evaluado y planeado de antemano. Las leyes electorales pueden requerir de maestros, miembros del servicio civil o de oficiales gubernamentales a nivel local para colaborar como oficiales de registro o de mesa de votación. Perfil laboral Se necesitan establecer ciertos requisitos mínimos para el personal electoral. Las especificaciones para cada puesto electoral debe evaluarse y usarse como una guía para el nombramiento de personal. La Comisión Electoral de Nueva Zelanda ha preparado descripciones para cada uno de sus puestos electorales y algunos de ellos muestran cómo puede prepararse una descripción concisa de lo que un puesto comprende (ver Job Descriptions/Staff Profiles - New Zealand ) Obtención ayuda de especialistas En Nombramiento y Capacitación del Personal se hace referencia a la conveniencia de separar el trabajo que no requiere la atención de los principales oficiales electorales. Una vez que se han fijado los requisitos y especificaciones para los trabajadores de las mesas de votación, los asuntos concernientes a su nombramiento y remuneración (si la hay) pueden ser manejados a través de personal que no tenga un conocimiento electoral especializado. Una de las características distintivas de los principales funcionarios electorales parece ser el de su deseo de que todas las actividades del proceso sean llevadas a cabo por su organización u oficina. Nombrar al personal temporal es una actividad que puede ser realizada por cualquier área, una vez que se han definido los lineamientos fundamentales. Si las tareas no requieren habilidades especiales de administración electoral, entonces hay que emplear otro personal en ellas y mantener a los especialistas en las posiciones clave. Personas que no deben ser empleadas Si bien los administradores electorales suelen estar presionados para encontrar personas que ocupen todas las posiciones necesarias, las consideraciones de exclusión constituyen también una importante función administrativa. No se contribuye a la transparencia del proceso electoral si resulta que personas con vínculos políticos reconocidos (como familiares directos de un candidato) u otras razones que las vuelven inelegibles para ocupar un cargo público (como un antecedente de corrupción) están trabajando en un sitio de votación. Algunas legislaciones electorales incluyen disposiciones específicas en el sentido de que los representantes de los partidos políticos trabajen en los sitios de registro electoral o votación, lo cual desde luego resulta aceptable. Es esencial contar con un procedimiento de supervisión para garantizar que el potencial personal electoral - desde los funcionarios de mayor jerarquía hasta los empleados de oficina o mesa de votación - no tenga antecedentes que lo descalifiquen para el empleo. Siempre se les debe exigir a todas las personas nombradas o contratas para colaborar en la administración electoral que suscriban una declaración en la que manifiesten que no tienen ningún antecedente que pueda poner en duda su integridad. Es muy importante que siempre se pueda identificar claramente a los oficiales electorales. En cualquier oficina electoral, centro de registro o sitio de votación debe ser absolutamente claro que personas son oficiales del organismo electorales y cuales son representantes partidistas. Esto le permite a los electores conocer quienes están involucrados en el proceso y a quien pueden dirigirse para formular una pregunta o presentar una queja. Revisión del desempeño Como en cualquier aspecto de la administración electoral, una revisión del desempeño del personal después de cada elección o del periodo de registro electoral es esencial. La revisión dará una indicación de donde se requiere capacitación adicional y también muestra lo que ha funcionado bien. Es importante reconocer y premiar al personal que ha realizado bien su trabajo. El Supervisor de Elecciones de Fort Lauderdale, Florida, en los Estados Unidos, evalúa el desempeño de cada sitio de la votación y señala todos aquellos que no han tenido ningún error en la última elección, en las últimas dos elecciones y en las últimas tres elecciones. Esto obviamente les fija a los oficiales electorales una meta a alcanzar. CostosPanorama general Los costos son una consideración administrativa de la mayor importancia en cada elección. Incluso cuando se celebra una elección con gran apoyo internacional y financiamiento externo masivo, la administración electoral debe estar muy pendiente de los costos. Es poco probable que para la siguiente elección se encuentre disponible el mismo nivel de asistencia externa. El punto de partida reside en conservar archivos precisos de los costos, de forma tal que puedan emprenderse las debidas evaluaciones y comparaciones al final de cada proceso electoral (particularmente cuando se introducen nuevos sistemas). En un contexto nacional, en especial cuando existe un sistema descentralizado, será posible ver los costos en una área y compararlos con los de otras áreas. Esto mostrará cómo los administradores electorales han realizado las tareas de distintas formas y con costos diferenciados. Presupuestos Muchas elecciones son rutinarias y debe ser posible estimar costos con precisión. Pocos administradores electorales se pueden dar el lujo de gastar en lo que consideran apropiado. La mayoría tiene que pasar por un proceso de aprobación del presupuesto. Es de gran ayuda tener un contador especializado en planeación financiera. Hay otras actividades que demandan el conocimiento especializado de los administradores electorales para la conducción global del proceso, por lo que resulta más eficiente emplear especialistas en contaduría, relaciones públicas o suministros contadores para que trabajen en sus áreas de especialización. Una vez que el presupuesto se ha preparado, requiere ser aprobado, aun y cuando sólo se trate de un procedimiento interno del organismo electoral. Es necesario identificar donde reside la responsabilidad de aprobar los costos. En muchos sistemas se fijan cuotas para distintas actividades electorales. Por ejemplo, la cuota para trabajadores puede fijarse sobre una base nacional. Hay otros asuntos sobre los que la administración electoral no tiene control directo, como el número de candidatos que pueden disputar la elección (que tendrá un impacto en el costo de la impresión de la papeleta), el costo de arrendamiento de sitios para la votación o el número de papeletas para el voto en ausencia. No obstante, se deben preparar los mejores presupuestos disponibles para que la autoridad responsable conozca de antemano aproximadamente cuánto costará el proceso electoral y cuando se requiere disponer de los fondos. Al preparar el presupuesto, se deben prever todas las actividades importantes prescritas en la ley electoral y, en general, todas las relevantes para efectos de la elección. Los fondos pueden ser limitados, pero el punto de partida para un proceso electoral eficiente es el debido cálculo de sus costos y de los fondos necesarios para realizar las tareas requeridas. A menudo, el presupuesto no es una prioridad del gobierno central durante el proceso electoral y no es inusual que ocurran retrasos en el suministro de fondos. Los administradores electorales deben hacer todos los esfuerzos a su alcance para lograr que todas las autorizaciones requeridas se obtengan con la mayor anticipación posible para hacer pagos rezagados a proveedores de insumos importantes. Planeación anticipada Incluso cuando las fechas de la elección son fijadas con plazos reducidos, el administrador electoral suele saber sobre su probable ocurrencia. Durante el curso del proceso electoral o del período de registro de los electores, el administrador electoral debe estar atento a todos los aspectos de las actividades clave y valorando que economías presupuestales se pueden lograr. ¿Es posible reducir el número de los sitios de votación? (un menor numero de recintos puede representar costos menores pero también filas más largas y mayores reclamos de los electores). ¿Es posible reducir el número de oficiales de las mesas de votación? (Aún si no se les paga, reducir su número puede significar abatir costos de capacitación y materiales). ¿Qué posibilidades existen de reducir costos a través de la automatización? ¿Qué formatos y equipo pueden ser preparados con antelación? ¿Qué tipo de apoyo pueden brindar las distintas dependencias gubernamentales? Almacenamiento de materiales electorales Cada elección esta conformada por el ensamble de una inmensa cantidad de material, mucho del cual se transporta a los sitios de votación. Con frecuencia, gran parte de ese material se transporta de regreso después de la elección sin haberse utilizado. Hay que evaluar qué materiales son realmente necesarios en los sitios de votación. Considérese la práctica de la Comisión Electoral australiana de preparar urnas y mamparas de cartón. No es necesario elaborar urnas de gran seguridad (y altos costos) si sólo abandonan el recinto de votación bajo el cuidado de oficiales o trabajadores electorales. Muchos sistemas disponen que el escrutinio de votos se realice en el sitio mismo de votación. No se requiere que las mamparas o cortinillas de votación sean muy elaboradas y costosas. Todo lo que se necesita es la protección o cobertura suficiente para garantizar que el elector pueda emitir su sufragio en secreto. Procesos simples Los procesos simples reducen costos y requieren menos capacitación del personal. No hay ninguna necesidad de complicar el proceso electoral. Una lista de electores es simplemente eso --una lista de las personas que son elegibles para votar. El proceso de votación se diseña para permitirles a los votantes elegir al candidato o partido que desean que los represente. Hay que observar cada uno de los componentes del sistema en su conjunto y evaluar que relevancia tienen para el resultado final, cuales se pueden suprimir y cuales modificar para hacerlo más simple. El uso de materiales locales y la reducción de los importados también puede simplificar el trabajo del personal electoral y abatir costos. Apreciación global del proceso de presupuestación Cuando la administración electoral tenga la responsabilidad de presupuestar el proceso en su conjunto a nivel nacional o local, es recomendable dar un paso atrás para reparar en las prioridades del gasto, y esto es más fácil si se cuenta con información precisa de la elección previa y retroalimentación por parte de los partidos políticos, candidatos y otras organizaciones involucradas. ¿Funcionó adecuadamente el registro de electores? ¿Hay problemas con las listas o los registros indican que son precisas y están actualizadas? ¿Qué estado guarda la información al votante? ¿Se ha modificado el sistema de votación? ¿Hubo problemas en la elección previa? ¿Hubo confusión entre los electores sobre el procedimiento para votar? ¿Hay dinero suficiente para gastar en los sitios de votación o se requiere más? ¿Se necesita incrementar el número de empleados electorales? ¿Son suficientes los recursos previstos para impresión, publicidad y transporte? ¿Existe suficiente equipamiento electoral? Todas estas interrogantes requiern ser atendidas para preparar un presupuesto preciso y lograr su aprobación. Una vez que el proceso esta en curso, se necesita establecer sistemas apropiados para monitorear los gastos, identificar gastos excedentes y ahorros, así como para obtener la autorización de presupuesto adicional, en caso de ser necesario. La administración electoral siempre debe estar en condiciones de cualquier gasto que se haya efectuado. Como es usual, la mejor sugerencia consiste en contar con personal debidamente capacitado para manejar los asuntos presupuestales y de costos. No se requiere que estas personas sean especialistas electorales, simplemente buenas en finanzas, dejando que sean los especialistas electorales los que manejen las actividades electorales clave. Para mayor información ver Consideraciones Presupuestales. Complejidad AdministrativaUn proceso complejo La administración electoral es un proceso complejo que se ejecuta contra una escala de tiempo muy ajustada. Una consideración administrativa importante es la de realizar una visión panorámica del proceso y observar los diversos componentes y requerimientos electorales. Es fácil hacer mucho más complejo el proceso de lo que ya es. El personal electoral, parte del cual es empleado solamente por uno o dos días a lo largo del período electoral, puede leer con detalle cada página de los instructivos que se les entregan. Muy probablemente sólo echarán un breve vistazo a las instrucciones y las dejarán a un lado, volviendo a ellas hasta el día de las elecciones cuando tengan que verificar lo que están haciendo. Requisitos legales Puede ocurrir que la ley electoral le imponga a la administración electoral una serie de actividades complejas, pero siempre que sea posible hay que simplificar los procedimientos - la preparación de instructivos para llevar a cabo esos procedimientos se vuelve entonces una tarea sencilla e incrementa significativamente las posibilidades de que se ejecuten conforme a las instrucciones (que reflejan lo dispuesto por la ley). El mensaje debe ser preciso y expresado en los términos más comprensibles. Para todos - candidatos, partidos, representantes, personal y público en general- es más fácil seguir procedimientos simples. La transparencia y la seguridad también son más asequibles con procedimientos sencillos. El modelo de una comisión electoral a nivel nacional tiene mucho que aportar cuando se trata de evitar sobre complicaciones. Es mucho mejor contar con un conjunto preciso de directrices o instrucciones de aplicación general preparadas por una comisión nacional que a numerosas comisiones u oficiales a nivel local interpretando a su modo lo que dice la ley y preparando sus propias versiones de instructivos y procedimientos. Establecer líneas de mando cortas y simples evita la sobre complicación del proceso. Los procesos electorales son regidos por la ley, pero interpretar la ley y establecer los sistemas administrativos conducentes siempre deja un margen de discreción. La capacitación debe tener como propósito armonizar las interpretaciones legales -por ejemplo, la ley puede disponer que la votación se inicie a las 7:00 de la mañana, pero eso no significa que los funcionarios de las mesas deben llegar a esa hora. Algunos instructivos para oficiales de mesa u otro personal electoral constan de cientos de páginas - si bien pueden describir en detalle todos y cada uno de los aspectos del proceso electoral, hay que considerar que entre más extensos sean menores serán las probabilidades de ser estudiados a profundidad. Con frecuencia los procesos electorales son muy complejos - muchos trámites para el voto en ausencia exigen el llenado de formatos extensos, de igual forma muchos aspectos del proceso electoral requieren el llenado de formatos detallados en cada etapa de la actividad general. Las regulaciones deben ser lógicas - por ejemplo, no disponer que el elector que está facultado para emitir un voto por mandato los emita ambos en la misma mesa de votación. Elaborar formatos sencillos, fáciles de leer y de entender A menos que la ley haga referencia a los formatos y disponga que no pueden ser modificados, deben revisarse a fin de evitar que contengan explicaciones muy extensas y terminología jurídica - los formatos y comunicados cortos y sencillos son los más fáciles de entender. Los formatos deben ser fáciles de completar o llenar y cuando resulten especialmente importantes, el incluir un ejemplo de cómo llenarlos correctamente en el instructivo correspondiente o en el reverso del propio formato incrementa las probabilidades de que sea debidamente requisitado. Siempre que sea posible, utilice gráficas para resaltar los procedimientos -un buen diagrama o cuadro resulta mucho más conveniente y fácil de captar que una página entera de instrucciones detalladas. Cuando se hayan introducido modificaciones al proceso electoral en curso, hay que indicarlas en los formatos y diagramas - gran parte del personal temporal que ha participado en elecciones previas asume que el proceso es igual que antes. Se anexan dos muestras - ver Poll Workers Manual - Elections Canada en las que se utilizan diagramas para ayudar en las presentaciones, la segunda indica un cambio en el proceso electoral. Los diagramas de flujo son otra forma de explicar procedimientos muy complejos en términos simples - ver Absentee Voting Process Flow Chart - United Kingdom que constituye un buen ejemplo de un diagrama de este tipo utilizado por el personal responsable de revisar las solicitudes de voto en ausencia en ese país. El personal con poca experiencia puede captar fácilmente el procedimiento y manejar la solicitud en la forma prescrita por la ley. Identificación de líneas de autoridad y responsabilidad Una línea clara de administración e identificación sobre quién es responsable de cada actividad permitirá que el proceso electoral sea más fácil de comprender por todos los participantes. La existencia de estructuras transparentes es de gran ayuda para rendir cuentas claras y para garantizar que el proceso electoral sea conducido de acuerdo con la ley y que la votación misma sea secreta. La publicación de las estructuras y atribuciones del personal mostrará donde reside la responsabilidad operativa. Si, además, se difunden ampliamente los procedimientos de queja y el personal responsable de las relaciones públicas es capaz de responder rápidamente a los requerimientos de información, es muy probable que se incremente el nivel de confianza del público. Usar Recordatorios de Asuntos Clave para el personal es otra forma de resumir instructivos demasiados largos con la esperanza de que los interesados lean el documento principal al menos una vez pero sean capaces de ir más fácilmente al documento Recordatorio de Asuntos Clave. En el Reino Unido se utiliza a menudo ese tipo de documento para sintetizar los aspectos clave del procedimiento de escrutinio - se les distribuye a todos los encargados del escrutinio de votos y resume cerca de ocho páginas de instrucciones detalladas- ver Count Staff Reminder - United Kingdom . Comprensión de los términos electorales La inclusión de un glosario en los documentos electorales es una buena forma de asegurar que los participantes conozcan el significado de los distintos términos. El Manual para los Oficiales de Mesa de Sacramento incluye un glosario que se puede ver Precinct Officers Manual - USA sección 3, páginas 41 a 47. Muchos otros manuales incluyen información similar, lo que resulta altamente recomendable porque muchos de los participantes no tienen el conocimiento preciso de los términos electorales que posee el personal electoral permanente. Tipos de Organismos ElectoralesComo lo prueban las experiencias concretas, un organismo electoral puede adoptar una de entre distintas formas. Puede ser un organismo temporal o permanente; partidizado, parcialmente partidizado o apartidista; centralizado o descentralizado; una instancia especializada del poder judicial o de un ministerio del gobierno, o incluso una mezcla de algunos de estos tipos y, consecuentemente, difícil de clasificar. En el apartado Organismos a Nivel Nacional, se exploran estas posibilidades y se examinan de manera general las ventajas y desventajas frecuentemente asociadas con cada una de ellas. Para facilitar este examen, en primer lugar se consideran algunas de las atribuciones fundamentales del organismo electoral, las cuales se dividen en dos categorías distintas: administrativas y de supervisión. En efecto, Organismos Administrativos no sólo examina esta distinción sino que también trata de detallar algunas de las tareas que un OE debe cumplir tanto en su calidad de organismo administrativo como de supervisión. Una vez analizados los distintos tipos de organismos a nivel nacional, la atención se centra en los Organismos Regionales y Locales. Por supuesto, al hacerlo se reconoce que muchos de los atributos de los organismos jerárquicamente inferiores dependen del tipo del organismo nacional, de la estructura del sistema electoral (si está concentrado a nivel nacional, regional o local) y de la naturaleza de las responsabilidades delegadas. Más aún, se reconoce que la naturaleza de las responsabilidades delegadas va desde algunas significativas aunque acotadas, hasta otras que resultan fundamentales para el éxito del proceso electoral. En síntesis, se sostiene que siempre hay muchas decisiones importantes que se deben adoptar y tareas que se deben realizar durante el proceso electoral, pero que queda a juicio de la autoridad determinar que instancia es responsable en cada caso, así como la naturaleza de los vínculos entre las instancias a nivel nacional, regional y local. Otro asunto importante, abordado en Relación de los Organismos Regionales y Locales con los Organismos Superiores, se ocupa de los flujos de comunicación e información dentro del sistema electoral. Como se ha indicado, cada nivel del sistema electoral tiene ciertas obligaciones, capacidades y límites. En esta sección, se analizan algunos de ellos en el marco de las relaciones entre los tres niveles del organismo electoral. Como parte de este examen, se enfatiza la necesidad de contar con métodos rutinarios y extraordinarios de comunicación entre los tres niveles para administrar el proceso electoral y para atender situaciones específicas en la medida que van surgiendo. Sobre todo, se advierte que no existe un tipo especial de sistema electoral que sea capaz de funcionar en cualquier ambiente electoral. Consecuentemente, esta sección presenta algunas de las alternativas para la administración de las elecciones que actualmente son utilizadas en distintas partes del mundo. En última instancia, las circunstancias políticas, económicas y sociales del país deben determinar la configuración del sistema electoral y la forma en que puede ser modificada. Organismos AdministrativosEn el mundo existen distintas modalidades de organismos electorales a nivel nacional. Un organismo electoral (OE) puede adoptar la forma de un órgano permanente, de una comisión nacional independiente, de un ministerio del gobierno, tener un carácter descentralizado o ser una comisión temporal establecida para una elección específica. Estos tipos de organismos son considerados con detalle en Organismos Regionales y Locales. Algunos ejemplos de modalidades diferenciadas de organismos electorales se pueden encontrar en países como Australia, Bulgaria, Islandia, Israel, Kenya, Malawi, Malasia, Nepal, Portugal, España y Nueva Zelanda. En Corea del Sur, por ejemplo, se cuenta con un Comité Central designado para un periodo de seis años. Los nueve miembros del Comité son seleccionados de la siguiente forma: tres por el Presidente; tres por la Asamblea Nacional y tres por el Presidente de la Suprema Corte de Justicia. En algunos países, el organismos electoral a nivel nacional puede no estar a cargo de todas las funciones que se detallan más adelante. En Bulgaria e Islandia, por ejemplo, la integración del registro electoral es responsabilidad de la oficina nacional de censos o su equivalente. La resolución de las controversias electorales queda bajo la jurisdicción del poder judicial, particularmente en la etapa de apelación. Es interesante leer los reportes de organizaciones occidentales sobre sus misiones de observación o evaluación técnica a propósito de procesos electorales realizados en democracias emergentes o en desarrollo. Siempre que llaman la atención sobre las mejoras que pueden incorporarse en la administración electoral de un país, recomiendan el establecimiento de una comisión electoral permanente. Sugieren que una forma de reducir los problemas del registro, incrementar la participación de los votantes y promover la profesionalización en el proceso electoral es la de crear un organismo permanente para administrar las elecciones. No deja de ser curioso que se haga este tipo de recomendación a pesar de que los oficiales que la formulan provienen de países donde no existe un organismo electoral nacional permanente. El argumento ofrecido es que los organismos permanentes pueden dedicar más tiempo y energía a capacitar al personal y a fomentar la conciencia ciudadana sobre su participación en las elecciones. También puede ser más fácil para un organismo permanente desarrollarse a partir de los logros de la elección previa, en lugar de empezar del mismo punto cada vez. Si se conviene que debe existir alguna forma de OE para asegurar el logro de los objetivos democráticos, se deben considerar entonces los propósitos de ese organismo. El OE debe ser una instancia neutral y balanceada, capaz de cumplir con sus responsabilidades de manera imparcial. Surge entonces la cuestión de si debe ser establecido por mandato constitucional o estatutario. Hay un sólido argumento en favor de que el OE sea un organismo constitucional, en lugar de meramente estatutario: prevenir que un gobierno en funciones pueda modificar sus componentes por vía parlamentaria. Este asunto es particularmente importante en democracias en desarrollo. Las responsabilidades de un OE pueden ser divididas en dos categorías distintas: administrativas y de supervisión. El OE de tipo administrativo lleva a cabo las funciones electorales. El de supervisión vigila y supervisa las actividades del proceso de administración electoral. Este último puede ser más un organismo electoral de carácter judicial. Todos los OE's deben ser imparciales pero ¿qué debe hacer el de tipo administrativo? ¿qué debe vigilar el organismo de supervisión? De acuerdo con el Profesor Goodwin Gill los objetivos de los OE's deben ser:
Las funciones de un OE administrativo podrían incluir las siguientes:
Organismos a Nivel NacionalConsideraciones Iniciales ¿Qué tipo de organismo electoral (OE) debe tener una democracia? La pregunta puede ser planteada por políticos, legisladores o académicos interesados en el continuo desarrollo de una nación recién democratizada. Pero también puede ser planteada por personas interesadas en incorporar cambios dentro de una democracia consolidada, pero que requiera de un enfoque novedoso para la administración de su proceso electoral. Las opciones pueden ser muchas e incluyen las siguientes:
Cualquiera que sea el propósito, el punto inicial de referencia debe ser el de las disposiciones contenidas en la constitución o ley electoral del país en cuestión, ya que ahí se refleja la pretensión original de los legisladores, aunque cabe aclarar que no siempre existen o son muy precisas las disposiciones en este sentido. En Rumania, por ejemplo, la ley electoral dispone la formación de una Oficina Central Electoral temporal pocos días antes de la fecha estipulada para las elecciones. El asunto es atendido de manera muy diferente en Corea del Sur, donde la ley determina la existencia de una comisión permanente con miembros cumpliendo un mandato de seis años. Alternativamente, en Albania la ley originalmente prescribía la existencia de una Comisión Central de Elecciones de carácter temporal. Sin embargo, como resultado de presiones internacionales, la ley electoral fue modificada para volver al organismo permanente. En todo caso, se tiene que considerar otros elementos. El clima electoral es uno de ellos. ¿Puede el país sostener un organismo central permanente y de tiempo completo, o sólo puede contar con personal temporal y de tiempo parcial que cumpla funciones similares en un periodo más corto de tiempo, con la posibilidad de volverlo permanente cuando haya estabilidad económica? ¿Se le puede dar a un órgano permanente de gobierno la responsabilidad de la administración electoral además de sus otras responsabilidades? De igual manera ¿qué posibilidades hay de que donantes internacionales apoyen el establecimiento de un organismo electoral? Todas estas consideraciones son importantes. Cualquiera que sea la decisión, el organismo electoral tiene la responsabilidad de asegurar la integridad del proceso. Los distintos organismo electorales referidos son considerados con más detalle a continuación. Organismo temporal Las ventajas financieras de establecer un organismo electoral con carácter temporal son obvias. Rentar locales, contratar personal y utilizar equipo por periodos limitados de tiempo reduce costos y puede atraer inversiones o donaciones de agencias del extranjero más fácilmente. Es probable que este tipo de organismo sea visto con muchos mejores ojos, especialmente en un sentido presupuestal, por el gobierno en funciones. De forma análoga, habría ventajas organizacionales en un organismo temporal. El personal puede ser tomado o comisionado de otras áreas especializadas del gobierno. El servicio civil puede ser capaz de liberar personal por periodos cortos, si fuera necesario. Si se contrata personal, los contratos temporales son más fáciles de gestionar y los empleados pueden ser más adaptables. Una vez más no se debe olvidar a los donantes extranjeros, ya que otros gobiernos pueden estar en posibilidad de asignar expertos durante periodos cortos de tiempo (en ese caso, es importante tener un buen balance de nacionalidades a efecto de evitar el predominio de los de un país en particular). Además, con personal bien motivado y comprometido, es posible que se pueda mejorar la ejecución y lograr una mayor eficiencia en el desempeño de actividades para las que existen plazos perentorios. Es mejor trabajar durante largas horas sabiendo que hay un punto de corte en el horizonte. Los OE's temporales pueden también resultar más apropiados para los pequeños estados, aunque tienden a ser menos independientes de las autoridades que los designan. No obstante lo anterior, es necesario ser consciente de las desventajas de los organismos temporales. Una ayuda financiera apresurada a organismos temporales puede provocar un sobre abastecimiento, dispendio y uso ineficiente de los recursos financieros. Algunas veces es posible saber cuando se aproximan elecciones en algún país, con sólo reparar en la rapidez con la que se adquieren computadoras, impresoras y fotocopiadoras con las más recientes innovaciones tecnológicas. Otras desventajas incluyen un enfoque inconsistente de la administración electoral, pérdida de "memoria" de las elecciones, menos oportunidades de capacitación permanente y de adopción de enfoques profesionales para el manejo de actividades. Además, las elecciones multipartidistas contemporáneas requieren continuidad en la administración para actualizar sistemáticamente los mecanismos de procesamiento. Es poco probable que un OE temporal brinde esta continuidad. Los administradores electorales de algunos países con organismos temporales se han quejado que la legislación no les brinda tiempo suficiente para organizarse internamente (v. gr. asignar los espacios físicos y el personal adecuado, establecer procedimientos operativos estandarizados, etc.) y para organizar la próxima elección. Organismo permanente Las ventajas de establecer un organismo permanente a nivel nacional deben ser medidas contra el incremento en la carga financiera asociada con su introducción. Puede ser que sus miembros presten sus servicios de manera voluntaria para apoyar esta parte del proceso democrático, después de ser liberados de sus funciones habituales de trabajo. Por ello los costos requieren ser debidamente identificados y presupuestados. Los gastos en oficinas, personal y otras actividades permanente serán mucho más altos que los de un organismo temporal. Existen, por supuesto, ventajas organizacionales en los organismos permanentes. Se pueden adoptar las estructuras y el personal más apropiados para llevar a cabo sus responsabilidades. La permanencia le permitirá al OE asumir un espectro más amplio de responsabilidades y atribuciones, y podría acarrear una mayor eficiencia. Las responsabilidades y atribuciones adicionales podrían incluir un registro electoral o civil permanente, educación cívica, regulación de partidos y finanzas, entre otras. Un organismo permanente requiere un buen plan de trabajo, que debe ser revisado de manera regular. Adicionalmente, debe existir un procedimiento para que le rinda cuentas al parlamento. Un reporte y la presupuestación anuales deben ser parte de ese procedimiento parlamentario. Independencia Un organismo electoral independiente es aquel que se estructura de tal manera que esté aislado de los individuos, grupos o instituciones que tienen algún interés en el resultado de la elección. Sus integrantes deben ser personas respetables, usualmente nombradas por el Jefe de Estado o por el Parlamento con el consentimiento de todos los partidos, que sirvan por un tiempo específico que usualmente puede ser de entre tres y siete años. Algunas veces este método de designación resulta controvertido, toda vez que el Jefe de Estado y/o de Gobierno puede también ser líder de uno de los partidos políticos contendientes. Por tanto, una solución en los casos apropiados puede residir en incluir nominaciones de los partidos de oposición. Idealmente, la duración de su mandato debe ser fijada de tal manera que nunca coincida con una elección. Preferentemente, sus integrantes deben ser académicos, jueces u otros individuos distinguidos y respetables en el país. No deben tener vínculos con ningún partido político y usualmente deben ser prevenidos por la legislación para no tener algún tipo de involucramiento con un partido político. De esta forma, se puede lograr que el organismo sea percibido como efectivamente ubicado por encima de cualquier interferencia política y con capacidad de preservar su independencia. Para preservar y ejercer esa independencia, es importante un fuerte liderazgo y un miembro experimentado del poder judicial puede ser ideal para ocupar su presidencia. El vínculo con el poder judicial debe prevenir toda interferencia del gobierno o partidos de oposición, aunque no siempre es posible garantizar absolutamente esa independencia. En todo caso, es importante que el organismo sea percibido como independiente por el electorado. La independencia presupuestal es un garante fundamental. Esta independencia se garantiza cuando el legislativo debe, por ley, asegurar el requerimiento presupuestal del OE, sujeto solo a una auditoría post-electoral (esto es considerado en el apartado Independencia Presupuestal). A pesar de esas salvaguardas, el organismo puede ser acusado de estar partidizado. Además, sin el debido respaldo político, el organismo puede ser incapaz de asegurar su autoridad y correr el riesgo de ser percibido como débil o ineficiente por parte del electorado. Organismos electorales partidizados En las democracias multipartidistas nuevas o en desarrollo, puede existir el deseo de contar con un organismo electoral independiente en el que exista una mezcla verdaderamente representativa de todos los partidos políticos involucrados en la contienda electoral. Uno de los propósitos de un OE partidizado es el de asegurar que los partidos se vigilen entre si. Surgen problemas cuando, como algunas veces ocurre en las nuevas democracias (Namibia en 1989 y después Bulgaria), el número de partidos políticos en la contienda se vuelve demasiado grande. A menos que se formen coaliciones declaradas, puede ser difícil tener una representación de todos los intereses en el organismo electoral. Venezuela solía tener un Consejo Electoral formado por representantes de los partidos más grandes y dos grupos de pequeños partidos. La composición política del organismo electoral debe ser precisada en la legislación. Hay ventajas presupuestales en este tipo de organismos. Los gastos en salarios pueden ser mantenidos en un mínimo si los representantes partidistas actúan de manera voluntaria. El compromiso con el órgano electoral puede ser fortalecido para proteger los intereses partidistas y, en la medida en que todos los miembros del organismo tienen intereses en juego, este compromiso puede ayudar de manera eficiente. Adicionalmente, existen conexiones políticas, los vínculos con los liderazgos partidistas (particularmente el partido gobernante) pueden apoyar el proceso, y los votantes pueden ver al organismo electoral como representativo del país. Sin embargo, también hay desventajas. No hay garantía de la calidad de las nominaciones, y los representantes probablemente tendrán otros compromisos. Existe la opinión de que los miembros están comprometidos a promover los intereses de su propio partido y, desde luego, las coaliciones formales o informales pueden votar en contra u oponerse a buenas iniciativas de partidos que actúan solos. Además, los nominados usualmente reciben instrucciones del partido y tienden a boicotear reuniones del OE atendiendo esas instrucciones. También se sabe que los partidos suelen reemplazar frecuentemente a sus representantes, alterando el funcionamiento del organismo. Asimismo, existe el peligro de que los partidos grandes se pueden aliar para impedir la emergencia de partidos pequeños en el proceso. Mixto partidizado/apartista Es posible tener una representación mixta entre representantes partidistas y postulados de manera independientes, y se puede argumentar que este tipo de comisión gozaría de lo mejor de ambos mundos. En algunos países, los representantes partidistas tienen derecho a voz pero no a voto. Organismo judicial En algunos países, como Rumania y Pakistán, se nombra a miembros del poder judicial para integrar el organismo electoral responsable de administrar las elecciones. Este tipo de designación debe garantizar la independencia, pero puede presentar problemas si el poder judicial del país en cuestión no es considerado como genuinamente independiente. En Brasil, las elecciones son administradas por una rama especializada del poder judicial. Los miembros del Tribunal proceden del sistema judicial y de la comunidad jurídica. Los jueces electorales a nivel local también son miembros del poder judicial. La mayoría de las posiciones administrativas están a cargo de personal profesional permanente bajo la supervisión de una secretaría general. Ministerio de gobierno En este caso, las elecciones son administradas completamente por un ministerio del gobierno, a menudo del Ministerio del Interior. Los empleados son servidores civiles del propio ministerio y llevan a cabo las funciones organizacionales que en otros países son realizadas por un organismo especializado. Las quejas, controversias e impugnaciones normalmente son resueltas por el poder judicial. Entre las ventajas de este tipo de sistema se pueden mencionar:
Administración electoral descentralizada La administración electoral descentralizada es aquella en que organismos a nivel local desempeñan funciones de administración electoral en representación del organismo central. Este tipo de sistema se emplea en Reino Unido para todas las elecciones y en Nueva Zelanda para las elecciones locales y regionales. Otros países con sistemas equiparables son Irlanda y Suecia. Otros ejemplos En algunos países el organismo electoral es una mezcla de los distintos sistemas descritos. En México, por ejemplo, existe una estructura dual a nivel nacional, con el Instituto Federal Electoral como encargado de la administración electoral y el Tribunal Electoral resolviendo toda clase de controversias. En Argentina, el Ministerio del Interior se encarga de la administración electoral y la Cámara Nacional de Elecciones define las políticas generales y resuelve las controversias. En Canadá, el Director General de Elecciones es nombrado por la Cámara de los Comunes y dirige la agencia responsable en esta materia, Elecciones Canadá. Una vez designado, el Director General de Elecciones renuncia a sus derechos personales de voto, presumiblemente para mantenerse por encima de asuntos políticos y demostrar auténtica independencia e imparcialidad. El Director General designa oficiales de votación para cada uno de los 295 distritos electorales. Elecciones Canadá tiene una estructura permanente con aproximadamente 60 miembros que tienen a su cargo la logística electoral, asuntos de tecnología informativa, asesoría sobre asuntos legales, actuación como árbitros de tiempos de transmisión y aspectos financieros de la elección. Organismos Regionales y LocalesLo primero que se requiere es identificar si existe alguna disposición en la legislación acerca del establecimiento de organismos electorales regionales y locales. De ser el caso, estas disposiciones estarían contenidas en la Constitución, la legislación electoral nacional o las regulaciones que se derivan de esa legislación, y probablemente cubrirían aspectos relativos a su conformación, responsabilidades y nivel de operación. De cualquier forma, resulta útil examinar el tipo de consideraciones relacionadas con la operación de los organismos electorales jerárquicamente inferiores. Organismos electorales regionales ¿A qué nivel deben existir organismos regionales? Bien puede ser de distrito electoral o de un agrupamiento de ellos. Alternativamente, podría ser a nivel de condado, o de cualquier otro tipo de división política o administrativa que puede existir en la estructura territorial del país. En todo caso, es necesario establecer con toda precisión las atribuciones y responsabilidades de los organismos regionales de tal forma que resulte claro en qué son distintos y en qué resultan complementarios del organismo nacional. También se debe considerar si el organismo regional debe ser permanente o temporal. Se podría argumentar que, a nivel regional, es menos importante que el organismo electoral sea permanente. Sin embargo, ello dependerá en gran medida de la naturaleza de las responsabilidades que se le confieran. Si, por ejemplo, el organismo regional es responsable de la actualización anual de la lista de electores, de la revisión de los límites distritales, de programas de capacitación o mantenimiento de equipo, entonces quizá sería conveniente que tuviera oficinas permanentes. Si todas sus responsabilidades pueden ser ejecutadas con algunos meses de antelación a la elección, entonces un arreglo temporal sería satisfactorio (ver Organismos a Nivel Nacional). Sin embargo, el establecimiento de un organismo temporal no debe ocurrir cuando el proceso electoral está demasiado cerca. En Rumania, la Ley para las Elecciones de la Cámara de Diputados y el Senado dispone que la Comisión Central Electoral sea formada solo 55 días antes de la fecha de los comicios, y que los organismos regionales y locales sean formados al mismo tiempo. Esto resulta demasiado tardío. Se deben permitir al menos seis meses para que funcionen estos organismos. Desde luego, los organismos permanentes son más costosos que los temporales. Estos argumentos son expuestos en Organismos a Nivel Nacional. ¿Debe el organismo regional ser partidista o independiente? Las ventajas y desventajas deben ser consideradas. Si el organismo esta partidizado, se le debe dar una cuidadosa consideración a la selección del presidente, al vicepresidente, el secretario y a la función de los otros miembros. Otra cuestión a considerar es si la membresía debe estar basada en el grado de apoyo a nivel regional o en la representación partidista a nivel parlamentario. Si el organismo es apartidista, el criterio de selección debe ser considerado de manera igualmente cuidadosa, toda vez que los miembros deben ser individuos bien reputados y reconocidos a nivel regional. Como parte de sus responsabilidades, es probable que el organismo regional tenga la relativa a recopilar los resultados de los órganos electorales locales para transmitirlos al organismo nacional. Con demasiada frecuencia se asume que el organismo regional cuenta con el conocimiento y personal para llevar a cabo sus atribuciones de manera apropiada, cuando resulte evidente que eso no es cierto. En este sentido, la capacitación es un elemento clave que debe ser debidamente atendido. Cuando existan restricciones presupuestales, el mejor uso que se le puede dar a fondos limitados es el de asegurar una capacitación apropiada a nivel regional para evitar demoras y errores innecesarios e incluso fracasos potenciales. Los errores a este nivel suelen tener dramáticas consecuencias que deberá resolver el organismo nacional. Organismos electorales locales Una vez más, la existencia de organismos locales puede estar establecida en la Constitución o la legislación electoral a nivel nacional. Como regla general, estos organismos solo requieren tener carácter temporal, pero deben ser establecidos en el nivel apropiado dentro de la jerarquía administrativa del país. ¿Deben ser establecidos a nivel de distrito electoral? Quizá resulte mejor ubicarlos al nivel de mesas o centros de votación de un pequeño poblado, villa o comunidad. Se requiere establecer claras especificaciones respecto a la relación de los organismos locales con los regionales. Sus responsabilidades necesitan ser precisadas en instructivos escritos y reforzadas con programas de capacitación con objeto de que el organismo local no tenga duda acerca de sus responsabilidades antes de la jornada comicial, el día de las elecciones e inmediatamente después del cierre de la votación. Podría dejarse a la decisión del organismo local el seleccionar la ubicación de los sitios de votación y el obtener el equipamiento necesario para conducir la elección. Podría tener entre sus atribuciones la de integrar la lista de electores, exhibirla antes de los comicios y notificar a quienes no están incluidos en él. Se requiere considerar la combinación partidizado-no partidizado en la composición del organismo local. La selección del presidente, el vicepresidente y el secretario, así como el papel de los otros miembros, es igualmente importante a este nivel, en la medida en que los votantes necesitan tener confianza en la administración del proceso de votación y escrutinio. El presidente podría ser el alcalde o presidente municipal, en caso de que se elija un grupo partidista. Si se opta por un organismo independiente, el presidente podría ser un maestro imparcial sin filiación política reconocida. Relación de los Organismos Regionales y Locales con los Organismos SuperioresLa relación entre los organismos regionales y los locales dependerá en gran medida de las normas constitucionales o legales que rijan la organización de las elecciones. La ley puede ser prescriptiva u omisa. Si esto último ocurre, entonces las relaciones pueden estar determinadas de una manera ad-hoc, que pueden reflejar las personalidades dominantes a nivel superior o inferior. La política partidista puede entrar en juego si existen regiones en el país dominadas por un partido o partidos opositores al que gobierna a nivel nacional. Otro factor que es fácil olvidar es la importancia de regiones que respaldan o se oponen al gobierno. Las influencias tribales en países africanos y la división geográfica recién experimentadas en Albania son ejemplos ilustrativos en este sentido. En primer término tomaremos la relación entre el organismo electoral nacional y los organismos regionales en un contexto prescriptivo. La ley o las regulaciones fijan claramente las responsabilidades del organismo regional y será responsabilidad del organismo nacional asegurarse que las actividades de los organismos de menor jerarquía sean desarrolladas de acuerdo con la ley y, particularmente, con el calendario electoral. Puede ocurrir que exista poco involucramiento del organismo superior. También puede ser el caso que, en determinadas regiones, el organismo o comisión electoral subsidiaria no esté desempeñándose tan bien como debiera o de conformidad con el calendario establecido. Esto puede expresarse en fallas para distribuir oportunamente las papeletas o materiales electorales a los organismos locales o al conducir los programas de capacitación conforme a lo dispuesto por el organismo nacional. En estas circunstancias resulta apropiada la intervención superior. En una situación ad-hoc, es decir, donde no existen disposiciones expresas puede ser más difícil mantener el control desde el centro, porque al no existir un calendario prescrito, el organismo regional puede seguir diciendo "nos estamos haciendo cargo" o "será cumplido". En este caso, una intervención puede resultar un poco tardía a menos que el organismo central sea capaz de distribuir recursos escasos en un momento en que deberían ser usados para otras actividades planeadas dentro del calendario electoral. Consecuentemente, aún si prevalecen arreglos ad-hoc, el organismo nacional haría bien en establecer un calendario al cual estén obligados a adherirse todos los organismos regionales. En un principio, se podrían solicitar reportes dos veces por semana, pero a medida que se aproxime la elección deberían presentarse diariamente. La relación entre el organismo o comisión electoral a nivel local y el organismo nacional sería mínima, si no es que inexistente. Es recomendable que el canal de comunicación entre estos organismos se circunscriba a emergencias y sólo en caso de que el organismo regional sea incapaz de reaccionar. El método apropiado de comunicación ascendente para los organismos locales debería ser a través de los organismos regionales. Una vez más, el organismo regional debería establecer plazos realistas y asequibles para que los organismos locales cumplan ciertas tareas dentro del calendario electoral y, de ser necesario, debe intervenir cuando se produzcan incumplimientos. Cuando los partidos políticos estén representados en los organismos o comisiones de menor nivel, es recomendable que cada organismo subsidiario designe a un presidente, un vicepresidente y un secretario. Estos nombramientos pueden estar prescritos en la ley, pero es bueno tener en cuanta un recordatorio. Uno de los tres, preferentemente el presidente o, en su ausencia, el vicepresidente o el secretario, deben ser señalados como los funcionarios con quienes se deben realizar todas las comunicaciones. Bajo otro tipo de modelos, como el de mancomunidad, debe existir un individuo fácilmente identificable con la debida autoridad para tomar decisiones, ser responsable de las actividades de los organismos inferiores y actuar como el vínculo de comunicación con el nivel jerárquico inmediatamente superior. Este individuo facilitará la comunicación ascendente y descendente. No es inusual que el organismo nacional introduzca cambios en la logística de votación un día antes o incluso el mismo día de los comicios, en 1995 Sierra Leona tuvo un día extra de votación y en 1997 Albania cambio los horarios de votación. Una apropiada red de comunicaciones es esencial en estas circunstancias. En la medida que resulte procedente, y por supuesto al inicio del proceso electoral, deben celebrarse reuniones del presidente y miembros del organismo regional con el presidente, vicepresidente y secretario del organismo local. Las reuniones deben celebrarse regularmente, una por mes de ser posible, durante el periodo de preparación y hasta la nominación de candidatos, y hasta una vez por semana desde la nominación hasta la jornada electoral. Debe tomarse en cuenta la transportación disponible y las distancias desde las oficinas regionales. En esas reuniones los representantes de los organismos locales deben reportar los avances y cualquier problema identificado. Es una buena oportunidad para que el organismo regional comunique decisiones relevantes del organismo nacional y mantenga a los representantes locales informados de otros factores que puedan afectar el desarrollo de la elección en su área de influencia. Alternativas para la Toma de DecisiónAlternativas de toma de decisión a nivel nacional En primer término, es necesario identificar el papel que la Constitución o la ley electoral le confieren al organismo electoral a nivel nacional. La ley bien puede establecer con todo detalle el papel y responsabilidades del organismo nacional. Los distintos tipos de organismos electorales, así como sus funciones y las implicaciones presupuestales correspondiente son consideradas en Organismos Regionales y Locales. Puede suceder que el rol del organismo nacional sea el de manejar asuntos de alto nivel, mientras que al organismo regional le corresponda definir asuntos dentro de su jurisdicción. Por ejemplo, el tratamiento de los alegatos de fraude puede ser atendido por el organismo nacional, quien recibiría la información del organismo regional. Las responsabilidades del organismo nacional pueden incluir:
Alternativas de toma de decisión a nivel regional De igual forma, es necesario identificar como concibe la Constitución o la ley electoral a los organismos regionales. En este sentido, se sugiere considerar las siguientes responsabilidades:
Alternativas de toma de decisión a nivel local La función contemplada por la constitución o la ley electoral puede incluir responsabilidades como las siguiente:
Al final de cuentas, es posible asignar diferentes responsabilidades a cada uno de los organismos electorales. Sin embargo, se necesita dejar muy claro qué organismo es responsable de cada parte del proceso electoral. Por ejemplo, el proceso de postulación puede ser fácilmente manejado a nivel regional. Todo lo relativo a capacitación puede ser responsabilidad del organismo nacional o cada nivel puede ser responsable de su propia capacitación. No hay una solución única. Las distintas circunstancias prevalecientes en el país determinarán la construcción del modelo. Rango de AtribucionesIntroducción Esta sección se refiere en particular al tipo de arreglos relacionados con el personal que integra y lleva a cabo el trabajo del organismo electoral nacional. El nombramiento de una figura administrativa central, un director general (DG), por ejemplo, es clave para el éxito del organismo electoral nacional. El DG puede cumplir con la función de ejecutar las decisiones adoptadas por el organismo electoral nacional y ser auxiliado por un staff organizado de una manera que permita cumplir de manera eficiente con las responsabilidades encomendadas. En esta sección hay ejemplos sobre el nombramiento del DG en distintos países y de una estructura organizacional recomendable para el personal de apoyo. Se valora si el organismo electoral nacional debe tener una autoridad centralizada o descentralizada. También se examinan cuestiones presupuestales y si resulta deseable que el organismo electoral nacional tenga atribuciones legislativas, bien sea de manera directa o limitadas tan sólo a la capacidad de proponer proyectos legislativos. Más adelante se abordan aspectos relativos a la regulación y fiscalización de los partidos políticos, financiamiento de campañas y actividades de campaña. También se cubren los temas relativos a la función y regulación de los medios de comunicación, la delimitación de distritos y la certificación de resultados electorales. Nombramiento del PersonalDirector General Los arreglos relacionados con la contratación del personal empleado para facilitar el trabajo del organismo electoral nacional dependerán del modelo organizacional adoptado (ver Organismos Regionales y Locales). Un organismo independiente puede utilizar personal temporal con el propósito de auxiliar a los miembros del organismo electoral. Un organismo del modelo judicial o de ministerio de gobierno puede darse el lujo de distraer servidores civiles de sus responsabilidades normales para que asistan al organismo electoral nacional sobre una base temporal o permanente. Cualquiera que sea el modelo, es claro que se requiere nombrar a un director general de elecciones (DGE), quien cumple con la función de ejecutar las decisiones del organismo electoral nacional, si es que existe alguno, y quien es auxiliado por un staff organizado de tal manera que facilite el cumplimiento eficiente de sus responsabilidades. En la Mancomunidad de Dominica, el Director General de Elecciones es nombrado por el Presidente después de una consulta con la Comisión Nacional Electoral. En Uganda, la Comisión Electoral Interina cuenta con un presidente quien supervisa los acuerdos administrativos y es auxiliado por un equipo de oficiales y empleados con responsabilidades en muchos aspectos del proceso electoral. El DGE debe ser un juez, un abogado experimentado, un funcionario civil o profesionista de alto nivel, o bien un individuo con una vasta experiencia en el campo electoral. La persona designada debe ser reconocida por su integridad personal y capacidad de liderazgo. Aunque se han dado casos en que el designado no es ciudadano del país, es preferible que la Constitución o la ley electoral impidan que un extranjero pueda ocupar una posición tan altamente sensible. Quien quiera que sea el DGE, debe poseer habilidades políticas y administrativas bien desarrolladas, y su primer trabajo debe consistir en revisar o introducir una estructura administrativa que refleje las necesidades particulares del país para ofrecer una administración electoral eficiente. Estructura orgánica Cualquier estructura debe considerar las distintas funciones que se llevan a cabo antes, durante y después de una elección. Por tanto, debe incluir las siguientes áreas: Logística u operativa: responsable de la obtención y distribución de materiales electorales, identificación de sitios de votación y de la creación de cronogramas para las distintas funciones durante el periodo electoral. Información tecnológica: responsable de planear y desarrollar sistemas automatizados de información para el organismo electoral nacional, en aquellos casos en que se utilice o planee emplear esa tecnología. Pueden existir restricciones presupuestales y se debe tener en mente que el equipo más sofisticado puede no ser necesario o incluso adecuado en algunas democracias en desarrollo. Es importante que esta área esté actualizada respecto a los últimos adelantos tecnológicos y que su personal sea calificado y experimentado. Los sistemas computarizados para el registro de electores, para la votación y el escrutinio de votos, la transmisión electrónica de resultados y, en áreas remotas, la transmisión por radio de alta frecuencia de resultados, deben estar en la agenda de esta área. Personal: responsable del reclutamiento y capacitación del personal electoral, tanto a nivel central como a lo largo del país. Financiera: responsable de la elaboración de estimaciones presupuestales, manejo de fondos, emisión de pagos a proveedores y al personal y del reporte sobre el uso de los fondos. Jurídica: puede ser responsable de redactar nuevas leyes y procedimientos electorales, así como de interpretar la ley para determinar la posición del organismo nacional sobre quejas e impugnaciones legales. Educación cívica y al votante: es muy útil en las democracias emergentes o en desarrollo, y muy especialmente cuando se introducen cambios en los procedimientos de votación o nuevos sistemas electorales. Esta área maneja el diseño de carteles y otros materiales de educación cívica e información al votante y desarrolla programas a lo largo del país a través de medios masivos, distribución de materiales, producción de videos o teatros itinerantes. Puede haber también una oficina especial de comunicación social que maneje las relaciones con periodistas nacionales e internacionales, que puede coexistir junto a un área de educación de votantes, agrupadas ambas dentro de una división más amplia de información y relaciones públicas. En algunos casos el área de información pública también edita boletines y supervisa a las oficinas de investigación y biblioteca. Algunos organismos electorales cuentan también ahora con oficinas de relaciones internacionales para atender asuntos de observadores, requerimientos de asistencia y vinculación con instituciones homólogas en otros países. El tipo de arreglos de personal dependerá del modelo seleccionado para el organismo electoral nacional. Es claro que el DGE debe ser designado a un nivel lo suficientemente alto para contar con la calidad y experiencia requerida para desempeñar las funciones de esta importante posición. Esta persona debe tener una formación apropiada, equivalente a la de un juez o alto funcionario público. Un organismo electoral nacional de carácter temporal evidentemente contará con personal temporal. Un organismo permanente tiene la oportunidad de emplear personal permanente, pero puede elegir también contar con personal temporal o una mezcla adecuada de ambos. Es recomendable que el personal permanente sea respaldado por personal temporal durante los periodos de intensa actividad. Cada área requerirá perfiles y capacidades diferentes, tales como las de abogados y ejecutivos experimentados para el área jurídica, capacitadores y maestros para área de educación cívica, contadores para el área financiera, profesionales en cómputo para el área de información tecnológica y así sucesivamente. Se necesita que el DGE nombre rápidamente al personal clave que lo apoye en el reclutamiento de personal para las distintas posiciones en cada una de las áreas. Se deben adoptar buenas prácticas de empleo, aunque se reconoce que esto no es siempre posible. Los tabuladores de pago, las condiciones de servicio, la adquisición de mobiliario, las oficinas administrativas y los fondos revolventes, entre otros si bien pueden considerarse asuntos menores, requieren ser tomados en cuenta para contribuir a la exitosa organización del proceso de administración electoral. Autoridad Centralizada vs. CompartidaEn cualquier democracia, la ley electoral debe contener orientaciones claras sobre el tipo de atribuciones conferidas a los oficiales electorales, teniendo en mente que es posible distribuir distintas responsabilidades entre los diferentes niveles de un organismo electoral (OE). En efecto, es difícil imaginar un OE que tenga la capacidad para cumplir con todas las funciones electorales, especialmente en países grandes. La delegación de ciertas funciones, pero no de todas, es usualmente un buen enfoque de la administración electoral. Para que esa delegación sea efectiva, las áreas de responsabilidad deben de ser muy claras. En las elecciones presidenciales y legislativas de Kenya celebradas el 29 de diciembre de 1997, hubo casos en que las papeletas para las elecciones legislativas no llegaron a ciertas comunidades, impidiéndoles consecuentemente a los electores ejercer sus derechos democráticos. Este ejemplo particular demuestra la necesidad de que la ley precise claramente quien tiene la responsabilidad de distribuir las papeletas. ¿Es una función del OE central o se trata de una autoridad delegada? La anterior es una de las primeras interrogantes a ser planteadas por los observadores internacionales y locales, sino es que por los ciudadanos mismos. Debe ser fácil encontrar la respuesta en la ley, fijando con detalle la función y responsabilidades a nivel nacional, regional y local. Sin embargo, en muchos casos, las leyes han sido redactadas de forma tal que se limitan a indicar que el OE tiene la responsabilidad de todos los aspectos del proceso electoral, dejando que sea el organismo quien determine el nivel de delegación a los organismo de menor jerarquía. No existe un modelo ideal para todas las democracias. Las democracias emergentes o en desarrollo pueden optar por un control central, al menos en los primeros años, y eventualmente pasar a un control descentralizado después de dos o tres elecciones. Las democracias más establecidas bien pueden seguir una ruta descendente de autoridad descentralizada. Hay ventajas y desventajas en ambos sistemas. El tamaño del país será un factor clave de decisión. Las elecciones en los países más extensos tienden a requerir un nivel de descentralización más alto que los países pequeños. Se recomienda un esquema controlado de autoridad descentralizada, donde el OE sea responsable de asegurarse que todo sea llevado a cabo de acuerdo con la ley. De no ser así, el OE debe tener la facultad de involucrarse y desarrollar las actividades relevantes. Si la decisión es distribuir responsabilidades entre los distintos niveles, la división podría incluir lo siguiente: Nivel nacional
Nivel regional
Nivel local
Independencia PresupuestalLa ley electoral debe hacer referencia a las disposiciones presupuestarias para las elecciones y el registro de electores. Puede especificar que el DGE o el presidente del organismo electoral nacional sean responsables de solicitar el financiamiento para el periodo electoral mediante una oportuna presentación del presupuesto correspondiente. Sin embargo, con demasiada frecuencia parece que en las democracias en desarrollo los fondos son inadecuados, por lo que es usual que se tengan que realizar solicitudes tardías de financiamiento adicional o se genere una fuerte dependencia de fondos de países donantes para adquirir equipo y materiales esenciales, incluyendo vehículos, computadoras, copiadoras, urnas y papeletas de votación. Los fondos no solamente son necesarios en épocas de elección, sino también en el periodo previo. Antes de las elecciones se necesitan concluir las actividades de registro de electores, delimitación de distritos, identificación de sitios de votación y diseño de programas de educación cívica e información al votante. Si se pretende que el organismo electoral permanente funcione de manera eficiente, es necesario otorgarle financiamiento anual. Desde luego, dependiendo de las circunstancias económicas prevalecientes en el país, la oportuna asignación de fondos puede ser muy reducida e incluso imposible. Puede ocurrir que sólo haya posibilidad de aportar fondos durante el periodo electoral, y que se deba depender de la generosidad de los donantes externos para obtener el equipo y materiales mencionados. Idealmente, sin embargo, el objetivo de cualquier democracia debe consistir en solicitar y obtener financiamiento anual por parte del Parlamento Una vez que se ha obtenido el financiamiento, el organismo electoral nacional debe tener control absoluto sobre los gastos y no debe ser obligado a dirigirse al Parlamento o cualquier otro ministerio del gobierno para que se le autorice el ejercicio de sus recursos, es decir, no se le debe sujetar a los controles gubernamentales usuales. El organismo electoral nacional debe estar obligado a presentarle anualmente al Parlamento un informe financiero auditable. De hecho el organismo electoral nacional debe ser responsable ante el Parlamento sobre cualquier asunto financiero, como es usualmente el caso de cualquier dependencia gubernamental. Es recomendable que las auditorías contables sean realizadas por un organismo autónomo de reconocido prestigio en el país. La experiencia ha demostrado que uno de los principales obstáculos para que los procesos democráticos se desarrollen de manera fluida a través de elecciones libres y justas, es el fracaso de los gobiernos para desembolsar oportunamente los fondos del organismo electoral (OE). Por ello, es muy importante que el financiamiento de los OE's sea obtenido a través de un voto directo por parte del parlamento. Se le puede solicitar al director general de elecciones preparar un plan de trabajo multianual conforme a los lineamientos acordados por el organismo nacional y sujeto a la aprobación del parlamento. Este podría ser un requerimiento para la obtención del financiamiento y cualquier incremento o ampliación debe resultar acorde con la política fiscal nacional. El plan de trabajo podría incluir información acerca de los objetivos del OE y los servicios que presta al público, a los partidos políticos, a los candidatos y a otras instancias. Se podría incluir cualquier otra declaración de propósitos adoptada por el OE, junto con una declaración acerca de su visión del futuro, una evaluación de sus fortalezas, debilidades, oportunidades y riesgos, así como una visión realista sobre sus actividades futuras conforme a sus disponibilidades presupuestales y otras previsiones. Las aportaciones de los partidos políticos deberían estar expresamente prohibidas, pero podría resultar aceptable el financiamiento procedente de fuentes comerciales o de negocios, siempre y cuando exista una política expresa de rendición pública de cuentas, que estas contribuciones sean reportadas al parlamento y que formen parte de los reportes o informes que se publiquen. La posibilidad de que pueda haber donaciones por parte de gobiernos extranjeros y agencias no gubernamentales debe ser contemplada y regulada expresamente por la ley. De ser permitida, debe ser reportada y formar parte de la contabilidad anual. El organismo electoral nacional no debe tener atribuciones para realizar donaciones a cualquier otra organización fuera del país, ni a grupos, partidos políticos u organizaciones no gubernamentales del propio país. Derecho de Iniciativa Legislativa: Directa e IndirectaEl éxito del proceso electoral depende en gran medida de la formulación de leyes electorales apropiadas y que resulten consecuentes con el marco legal vigente en el país. No existe un modelo único que pueda ser aplicado, ya que todas las democracias son diferentes, evolucionan a distinta velocidad y requieren cambios en diferentes periodos. ¿Quién debe tener la facultad de proponer y promulgar las leyes electorales? Es usual que en las democracias emergentes o en desarrollo se celebren mesas redondas de discusión en las que participen todos los partidos políticos con un interés en las elecciones próximas a celebrarse antes de que se promulguen las leyes correspondientes. En esas reuniones también pueden participar académicos, abogados, organizaciones cívicas y expertos extranjeros capaces de contribuir al debate, estas discusiones generalmente dan como resultado un documento condensado que posteriormente es puesto a consideración del Parlamento. El parlamento generalmente tiene la atribución de formular iniciativas de ley, dejando su instrumentación al organismo electoral nacional. En muchos casos, los parlamentarios que desean modificar la ley electoral lo consultarán informalmente con funcionarios electorales o incluso les llamarán para que testifiquen en audiencias parlamentarias antes de introducir una nueva legislación o reformas. En algunos casos, los organismos nacionales electorales tienen la facultad, delegada por el Parlamento, para promulgar regulaciones o reglamentaciones que tienen fuerza de ley, aunque el Parlamento mismo siga manteniendo la facultad de elaborar las leyes en esta materia. En otros casos, la tendencia ha sido incluir disposiciones electorales básicas dentro de los textos constitucionales a efecto de hacer más difícil su modificación. En estos últimos casos, los cambios estarían sujetos al mismo proceso de ratificación formal que se utiliza para cualquier reforma constitucional. Un asunto no menos acuciante es si sólo los parlamentarios deben contar con la capacidad de iniciativa para reformar las leyes electorales, o si otros organismos (generalmente ministerios gubernamentales o el organismo electoral nacional) la deben tener también. Si el organismo electoral nacional no está facultado para introducir directamente propuestas de cambio dentro del proceso legislativo, debe entonces recurrir a un parlamentario para que presente la propuesta correspondiente. Contrariamente, en los casos donde el organismo electoral nacional está facultado para introducir directamente iniciativas en el parlamento, no hay necesidad de buscar tal respaldo. En estos casos, las propuestas son generalmente redactadas por el área jurídica del organismo electoral y posteriormente remitidas para su consideración ya sea al comité correspondiente o al pleno del Parlamento. Una ventaja en pro de que el organismo electoral cuente con iniciativa de ley reside en su familiaridad con la complejidad administrativa de la elección. Los legisladores puedan creer que los procedimientos electorales que se utilizaron en su propia elección no requieren de modificación alguna y le conceden poca atención a mejoras potenciales. También se puede argumentar que el organismo electoral nacional puede ser menos susceptible a presiones políticas y que está, en consecuencia, mejor capacitado para discernir qué medidas pueden asegurar que la administración electoral sea justa para todos los partidos contendientes. Una función permanente del organismo nacional electoral puede ser la de evaluar las fórmulas para mejorar las normas y procedimientos electorales. Después de una elección, un organismo permanente debe emprender una revisión de los procedimientos electorales ya que es cuando los problemas surgidos están más frescos en su memoria. Después de la revisión, el presidente del organismo electoral nacional debe presentar un informe al Parlamento haciendo recomendaciones para introducir los cambios necesarios a través de una reforma o, cuando sea necesario, del diseño de una nueva legislación. Quedará entonces a juicio del Parlamento considerar el informe y sus recomendaciones y, si así lo decide, introducir los cambios necesarios. A efecto de asegurar elecciones pacíficas y justas, muchos organismos nacionales electorales han desarrollado códigos de conducta en consulta con diversos partidos políticos y el gobierno. El propósito de estos códigos es que todos los participantes en el proceso, partidos, candidatos (incluyendo a los independientes), representantes y gobierno se comprometan formalmente con sus disposiciones, las cuales pueden cubrir muchos aspectos del periodo previo a la jornada electoral. El organismo nacional de elecciones puede facilitar la elaboración del código, pero es importante que todos los actores involucrados en el proceso tomen parte en su redacción, revisión y acuerdos. El código de conducta puede incluir aspectos tales como el control de simpatizantes, la cooperación con el organismo electoral nacional en distintos asuntos, la realización de campañas pacíficas, acuerdos de no interrupción de las reuniones de los oponentes, acuerdos para aceptar el resultado de la elección y la impugnación de los resultados por los conductos legales.
Regulación/Supervisión de los Partidos PolíticosLos individuos deben contar con el derecho de formar partidos políticos, expresar sus opiniones políticas sin temor a represalias, realizar campañas durante el periodo electoral y contar con igualdad de acceso a otros votantes a través de reuniones, mítines o medios electrónicos e impresos. Este derecho está usualmente consagrado a nivel constitucional. Los partidos políticos cumplen un papel importante en garantizar la justeza e integridad del proceso electoral desde el registro de electores hasta la jornada electoral y la declaración de resultados. El organismo electoral nacional debe consultar a los partidos políticos en los principales asuntos de toma de decisión. Una forma de lograr esta consulta es la de contar con representación de los partidos políticos en el organismo electoral nacional y, si se considera deseable y conveniente, a nivel regional y local (ver Vínculos con los Partidos Políticos). Los individuos y los partidos políticos tienen, sin embargo, sus propias responsabilidades. Deben respetar las opiniones de los otros y no tomar parte y propiciar que haya violencia. Más importante aún, deben aceptar los resultados de las elecciones y solamente impugnarlos de una manera pacífica y a través de los canales y procedimientos legalmente establecidos. El organismo electoral nacional tiene una función que cumplir en este sentido. Dependiendo de la legislación vigente en cada país, se les puede exigir a los partidos políticos que se registren ante el organismo electoral nacional o ante una dependencia gubernamental. Los candidatos requieren pasar, al menos, por un proceso de postulación a nivel central o regional. Al hacerlo, está implícito que se comprometen a respetar las reglas de la elección. El organismo electoral nacional se debe asegurar que las reglas de la elección sean del conocimiento de los partidos políticos, los candidatos, sus representantes y simpatizantes. Esta información puede ser diseminada mediante la distribución de leyes, reglas y regulaciones electorales, así como involucrando a los partidos contendientes en los programas formales de capacitación organizados por las autoridades electorales. Adicional o alternativamente, puede darse en forma de un código de conducta para los partidos políticos (ver Vínculos con los Partidos Políticos). La ley electoral puede establecer disposiciones estrictas que deben ser observadas por el organismo electoral nacional. Mediante esas disposiciones se puede prevenir la formación de organizaciones de determinada filiación política, tales como fascistas, anarquistas o etnocéntricas. El organismo electoral nacional debe tener la capacidad para vigilar y, de ser necesario, prohibir el registro de ese tipo de partidos o la postulación de candidatos que los representen. Adicionalmente, la ley puede conferirle a los partidos políticos ciertos derechos, tales como el acceso a financiamiento, a medios de comunicación, igualdad de oportunidad para organizar actos de proselitismo, nombrar representantes en los sitios de votación, etc. Todos estos asuntos deben estar bajo el control del organismo electoral nacional, quien debe resolver las controversias y llamarles la atención a aquellos partidos que no se estén sujetando a las reglas del juego establecidas. Regulación/Supervisión de Financiamiento de CampañasEn toda democracia, la ley electoral debe abordar el asunto del financiamiento a los partidos políticos y candidatos. Se deben fijar límites a los gastos que pueden realizar durante el periodo de campaña, y debe haber un proceso de revisión anual de las contribuciones que reciban para financiar sus campañas. Si no se fijan ese tipo de límites pueden generarse distorsiones en el proceso al permitirle a los partidos con mayores recursos obtener ventaja de la inversión de mayores fondos en publicidad y propaganda. La ausencia de límites a los gastos dificulta que se cumpla con el propósito de la elección -desarrollar propuestas para la consideración del electorado- y puede provocar que los partidos y candidatos introduzcan cambios en sus programas con el simple propósito de adecuarse a exigencias relacionadas con la obtención de recursos. El registro de partidos políticos y candidatos puede ayudar al proceso de regulación de gastos, y esta responsabilidad se le confiere usualmente al organismo electoral. En términos generales, el registro de un partido político ocurre una sola vez, cuando su dirigencia le presenta al organismo electoral nacional o al ministerio de gobierno competente la documentación y adhesiones requeridas. Aceptada su solicitud de registro (y debe existir un procedimiento de apelación en caso de rechazo), un partido político debe contar con los mismos derechos y beneficios del resto de los partidos registrados. Dependiendo de la legislación vigente, esos derechos y beneficios pueden incluir el financiamiento público a través del organismo electoral nacional o del ministerio apropiado. En algunos países, se deja a los medios propios de cada partido la obtención de financiamiento. En las democracias en desarrollo, las oportunidades de financiamiento pueden ser inexistentes. Consecuentemente, para asegurar condiciones de equidad, el estado puede hacer donaciones bien sea sobre una base igualitaria o en función del apoyo manifestado a cada uno de los partidos. En algunos países, como el Reino Unido, no existe actualmente el requisito de registro de los partidos políticos ni financiamiento estatal directo. Sin embargo, a menudo se pasa por alto que ahí y en otros países los partidos políticos reciben contribuciones indirectas del estado. Estas contribuciones se dan a través de oportunidades gratuitas para realizar transmisiones en medios electrónicos, franquicias postales para dirigirse a todo el electorado, uso de ciertas instalaciones para reuniones y copias de las listas de electores. Independientemente de estas contribuciones indirectas, los partidos deben recibir donaciones para sobrevivir, pero aquellas de carácter político deben ser vigiladas, particularmente durante el periodo electoral. A finales de 1977 se suscitó una gran controversia sobre este tema en el Reino Unido. Inmediatamente después de una decisión gubernamental para no respaldar una prohibición europea sobre publicidad del tabaco, se reveló que el Partido Laborista había recibido una donación sustancial, superior al 1.5 millones de dólares, de parte de un ejecutivo de las competencias automovilísticas de Fórmula Uno. Las conexiones entre la publicidad de tabaco y las competencias de Fórmula Uno son bien conocidas, y hubo alegatos de "truculencia". Intensos debates parlamentarios y una amplia cobertura crítica en la prensa, provocaron que, al final, el Partido Laborista devolviera el dinero. La existencia de un mecanismo claro de financiamiento de campañas y controles adecuados en la legislación electoral hubieran evitado esta situación. Es probable que un futuro gobierno del Reino Unido considere la adopción de regulaciones relativas al registro de partidos políticos y financiamiento de campañas para evitar que se repita un episodio tan vergonzoso. Si se acepta que algún tipo de financiamiento estatal resulta necesario y deseable para evitar esa clase de episodios, se puede adoptar algún tipo de fórmulas como las la siguientes:
En todo caso, el método para distribuir fondos estatales directos o indirectos entre los partidos, debe estar claramente establecido en la ley. Puede ocurrir que todos los partidos registrados disfruten de una porción igualitaria de los recursos disponibles. Otro método para determinar el nivel de financiamiento estatal puede ser el respaldo de que dispone cada uno de los partidos sea a través de su número de militantes, del número de adherentes que respaldan sus candidaturas o de los resultados electorales precedentes. En las democracias en desarrollo, donde la oportunidad para registrarse y tomar parte por vez primera en un proceso democrático puede resultar atractiva para algunos individuos y pequeñas agrupaciones políticas, puede suceder que haya múltiples candidatos contendiendo por un puesto público. En estas situaciones es indispensable valorar la importancia de establecer condiciones equitativas en la competencia a fin de prevenir posibles abusos en el acceso a fondos estatales por partidos o candidatos que no dispongan de apoyo real entre el electorado. En Brasil, los nuevos partidos pueden solicitar un registro provisional en términos más accesibles de los que exige el registro definitivo, lo que les da la oportunidad de hacer llegar su mensaje a todos los electores del país en un esfuerzo tanto para ganar votos como para obtener el respaldo necesario para acceder al registro definitivo. En los Estados Unidos existe una Comisión que supervisa el financiamiento de campañas (ver infra). En el Reino Unido, los límites de gastos se determinan para cada uno de los escaños en disputa, conforme a los términos dispuestos por la ley. Teóricamente, en el Reino Unido fijar un límite a los gastos de cada escaño (candidato) crea el cuadro de condiciones de equidad deseable en el proceso democrático. Sin embargo, se debe reconocer que quizá no todos los gastos son manifestados en la contabilidad de los candidatos, especialmente en las elecciones extraordinarias. Se debe considerar que en el Reino Unido no existen límites para los gastos que pueden erogar globalmente los partidos políticos, quienes montan grandes campañas de publicidad financiadas, fundamentalmente, mediante fondos privados, los cuales terminan beneficiando a sus candidatos individuales en todo el país. Entre más grande sea el partido, mayor es el volumen de dinero que puede atraer por distintos medios. Esto se traduce en la creación de un campo de juego que termina siendo inequitativo, porque los partidos pequeños tienen que jugar cuesta arriba y contra el viento durante toda la contienda. En los Estados Unidos, la Comisión Federal de Elecciones (FEC) es un organismo regulatorio independiente que tiene la responsabilidad de aplicar la ley de financiamiento de campañas a nivel federal. Existen sistemas separados para el financiamiento de elecciones entre los sistemas federal, estatal, por condado, por ciudad y otros cargos no federales. La FEC únicamente tiene jurisdicción sobre las elecciones federales. Fue establecida en 1974 después de las serias irregularidades y abusos financieros ocurridos durante la campaña presidencial de 1972. Al mismo, tiempo, la ley de financiamiento fue modificada para fijar límites a las contribuciones de individuos, partidos políticos y comités de acción política. La función de la FEC es la de aplicar la ley de financiamiento electoral y administrar el programa de financiamiento público. En los Estados Unidos, los candidatos deben revelar los nombres de los individuos que realicen contribuciones superiores a los 200 dólares. La cifra es de 100 dólares en el caso de Canadá, donde también se prohiben las contribuciones de organizaciones laborales, extranjeros y contratistas del gobierno federal. En países donde existe un organismo electoral nacional, es pertinente conferirle las atribuciones relativas al financiamiento. A los partidos políticos se les puede exigir que se registren a nivel central y a los candidatos ya sea a nivel nacional o regional. En esos sistemas, el organismo electoral nacional tiene la oportunidad de determinar el nivel de apoyo de cada grupo político y, consecuentemente, el nivel de cualquier contribución estatal. El reporte sobre las contribuciones financieras debe ser un proceso permanente y la información debe hacerse del dominio público antes de la elección. La distribución de tiempos de transmisión y el acceso igualitario a instalaciones y sedes públicas para reuniones también pueden ser actividades coordinadas a nivel central. Es importante que la contabilidad anual de los partidos políticos sea presentado ante el organismo electoral nacional y que, en su caso, este también sea el responsable de reembolsar los gastos después de cada elección. La revisión de los informes financieros y contables también debe ser una función del organismo electoral nacional. La investigación de cualquier queja o alegato de fraude, abuso o alguna otra irregularidad también debe ser parte de sus obligaciones. Un organismo electoral permanente, a través de su área financiera, puede tener responsabilidad directa de estas funciones. En esos casos, el estado no requiere hacer ningún arreglo por separado para establecer un organismo como la FEC. De lo anterior se desprende, por consecuencia, que no habría necesidad de gastos adicionales relacionados con el monitoreo de asuntos financieros durante el periodo electoral, asunto de gran importancia en cualquier democracia. Regulación/Supervisión de Actividades de CampañaUna vez que haya consolidado su genuino carácter independiente, el organismo electoral nacional estará en muy buena posición para supervisar las actividades de campaña de los partidos políticos y sus candidatos. El organismo electoral nacional desempeña una función clave para lograr que se cumpla con el objetivo de crear condiciones propicias para realizar elecciones pacíficas. A menos que ya estén contenidas en la ley electoral, una de las principales prioridades del organismo electoral debe consistir en diseñar las regulaciones fundamentales en materia de actividades de campaña. Con frecuencia las disposiciones relativas a las campañas son incluidas en la ley electoral general y se concentran en un periodo específico que se inicia inmediatamente después del anuncio o convocatoria a elecciones y continúa hasta la jornada electoral. Los actos de campaña pueden ser prohibidos uno o pocos días antes de la jornada electoral a fin de darle a los votantes la oportunidad de reflexionar sobre lo que han escuchado durante la campaña. En aquellos países en que las campañas son dirigidas a través de los medios masivos de comunicación, particularmente la televisión, algunos votantes verán con agrado un cese oportuno de esas actividades antes de la jornada electoral. La ley puede incluir disposiciones relativas a ciertas prohibiciones de actividades o financiamiento durante las campañas electorales (ver Regulación/Supervisión de Financiamiento de Campañas). En algunos países el organismo electoral y los partidos políticos han formulado de manera conjunta un código de conducta sobre el desarrollo de las campañas que todos los partidos se comprometan a cumplir. En el documento Proceso Electoral en Nepal, preparado por la Comisión Electoral de ese país, se incorpora una sección sobre la conducta en las elecciones del que vale la pena citar el siguiente pasaje de la subsección (a) relativa a campañas electorales: Por mandato de ley, se les permite a los candidatos realizar actos de campaña por un mínimo de 30 días. Durante las campañas, las siguientes actividades están prohibidas y, consecuentemente, son punibles: Con el propósito de asegurar elecciones justas y pacíficas, la Comisión Electoral también ha desarrollado un código de conducta a partir de consultas con varios partidos políticos y el gobierno. El código de conducta relativo a las campañas es igualmente aplicable a los candidatos de partidos políticos y a los independientes. El código también contiene disposiciones que son aplicables al gobierno sobre asuntos de medios de comunicación y otras facilidades y servicios oficiales. Un código de esa naturaleza (el cual deben suscribir formalmente todos los partidos, candidatos y representantes para comprometerse a cumplirlo), puede cubrir muchos aspectos del periodo preelectoral. El organismo electoral (OE) puede facilitar la elaboración del código, pero es importante que todos los implicados en la elección tomen parte de su preparación, adopción y eventual reforma. El código de conducta puede incluir aspectos tales como el control de simpatizantes, la cooperación con el OE en todos los asuntos electorales, realizar actos pacíficos de campaña, el compromiso de no violentar las reuniones o manifestaciones de los oponentes, aceptar el resultado de la elección y, en su caso, impugnar los resultados por la vía legal. El OE tiene la responsabilidad de vigilar que todos los candidatos y partidos respeten el código de conducta. Debido a su carácter independiente, el organismo electoral está en buena posición para hacer cumplir el código y atender cualquier violación. Esas violaciones que pueden ser a la ley misma y no sólo al código, deben ser abordadas lo más rápido posible a efecto de conservar la credibilidad. Hay distintas formas de atender las acciones que violan el código de conducta o la ley electoral, pero independientemente de cual sea el modelo que se escoja, deben existir sanciones que vayan desde la advertencia sobre conductas futuras hasta la imposición de multas o incluso la suspensión de su participación en la elección. También puede ocurrir que el OE tenga la facultad de investigar y sancionar infracciones. En caso contrario, se puede establecer una comisión especial que se encargue de estos asuntos. Otro método podría ser el de permitirle a los partidos y candidatos presentar directamente sus quejas ante los tribunales judiciales. En las democracias en desarrollo, la aceptación del código puede ser utilizado a favor del OE y del país en su conjunto. Una publicidad cuidadosamente planeada un poco antes o al inicio del periodo electoral en la que se detallen los acuerdos del código de conducta puede ser una buena forma de demostrar la tolerancia política por parte de todos los contendientes. Regulación de los Medios de ComunicaciónLa influencia que ejercen los medios de comunicación sobre el proceso electoral en las democracias occidentales, especialmente la televisión en los últimos años, puede llegar a abrumar la vida cotidiana durante el periodo electoral. Algunos sostienen que la elección se gana o se pierde en función del desempeño de un partido en la televisión y, en menor medida, en la radio. Dado que la televisión domina hoy en día las elecciones en algunos países, es sorprendente que la regulación de las transmisiones tenga un bajo perfil en las legislaciones electorales del mundo. En las democracias de Europa Occidental y del Este, la televisión es el principal medio para que los partidos difundan sus mensajes. Los medios impresos también tienen un alto impacto en estas áreas, como lo tiene en menor medida la radio. En otros países, particularmente de ¡frica, la radio juega un papel muy importante en el proceso electoral. Los diarios tienden a estar partidizados, mientras que las cadenas de televisión y radio nacional son acusadas de favorecer al gobierno en funciones. Existen básicamente tres tipos de cobertura de medios: libre acceso para candidatos y partidos políticos; acceso pagado para ambos grupos y cobertura editorial a través de radio, televisión, diarios y revistas. Es interesante comparar los enfoques de la cobertura de medios en los Estados Unidos y Gran Bretaña. En los Estados Unidos existe un sistema de acceso pagado a la publicidad y poca regulación. En el Reino Unido el acceso pagado a los medios electrónicos está estrictamente prohibido, si bien se permite y es ampliamente utilizada la publicidad en diarios. En el Reino Unido los partidos políticos disponen de acceso gratuito a los medios para realizar transmisiones de entre cinco y diez minutos que virtualmente inundan las pantallas a medida que se acercan las elecciones. El debate político, tan utilizado en los Estados Unidos y considerado tan popular en las democracias en desarrollo, nunca ha tenido éxito en el Reino Unido. No es inusual que un organismo electoral tenga atribuciones regulatorias sobre tales debates, aunque en años recientes en los Estados Unidos algunos candidatos a quienes se les ha negado la participación en ciertos debates han llevado el caso ante los tribunales. En virtud del papel tan importante que juegan los medios de comunicación en el proceso electoral, uno de los asuntos que debe de estar en un lugar prioritario de la agenda de cualquier organismo electoral es el relativo a su regulación. El organismo electoral debe considerar la redacción de lineamientos, reglas o regulaciones que fijen claramente las responsabilidades de los emisores, editores, candidatos, representantes y partidos políticos en relación a los medios.13 El organismo electoral a nivel nacional debe llevar a cabo esta función después de realizar las consultas debidas. Es recomendable que designe un subcomité o un equipo de trabajo especialmente encargado de los asuntos de medios. Este grupo, además de establecer un código de conducta, debe distribuir el tiempo de transmisión entre los partidos sobre la base de una fórmula preestablecida. Además, debe supervisar a los diarios para asegurar que reporten de manera precisa los distintos actos, no distorsionen las opiniones de los candidatos, ni se incite a los individuos con intereses opuestos de forma tal que se puede afectar la conducción pacífica de las elecciones. Más adelante se indican las funciones sugeridas para ese subcomité o grupo de trabajo. Para algunos países resulta importante regular la capacidad de los medios para publicar o incluso conducir sondeos de opinión cerca de las elecciones o encuestas de salida durante las elecciones. En Francia y la India hay restricciones a tales actividades a efecto de que el electorado no sea indebidamente influenciado. Cualquier área de medios debe involucrar expertos locales y representantes de ONG's y aprovechar al máximo su conocimiento y asesoría. Se deben considerar la invitación a organizaciones internacionales especializadas en asuntos de medios para que los monitoreen de manera independiente y le reporten al grupo sus resultados y recomendaciones. Entre las funciones que se sugieren para el grupo de medios de comunicación se encuentran las siguientes:
El subcomité o grupo debe actuar de manera apartidista, su composición debe ser análoga a la del organismo electoral y tener como miembros adicionales a personas con experiencia en todo tipo de coberturas de medios. En el caso de violaciones a la ley electoral por parte de los medios de comunicación, el subcomité debe informarle al organismo electoral. Si identifica casos claros de inequidad o parcialidad debe rendir un reporte ante el organismo electoral nacional y considerar la presentación de una declaración pública sobre esos hallazgos. Es importante que cualquier monitoreo de medios se inicie justo al arranque del proceso electoral y no sólo una semana antes de los comicios. Esto ayudará a asegurar que se obtenga una panorámica completa. Los medios pueden cumplir una función importante en la educación cívica al votante, y el organismo electoral debe utilizarlos para su beneficio en asuntos de relaciones públicas, información sobre papeletas, candidatos, logística electoral y el procedimiento de votación. Esto es particularmente importante cuando se han producido cambios recientes en la ley o cuando se requiere difundir información sobre temas constitucionales. Delimitación de DistritosEl papel del organismo electoral en relación a la delimitación de distritos o distritación puede ser mínimo o, incluso, puede no tener atribución alguna. En algunos países las atribuciones de este tipo se le confieren a las mismas instancias jerárquicas que deciden sobre la ubicación de los sitios de votación u organizan y conducen las elecciones a pequeña escala. Sin embargo, tratándose de elecciones parlamentarias y presidenciales, es preferible que la responsabilidad de determinar todas las demarcaciones electorales se le confiera a una organización nacional especializada y con atribuciones específicas. La delimitación de distritos es considerada con todo detalle en Requerimientos Físicos y Diseminación de Resultados. En el Reino Unido, el establecimiento de comisiones permanentes para delimitar los distritos parlamentarios fue aprobado en 1944. Existen comisiones similares en otros países de Europa. A estos organismos no partidistas que operan bajo reglas acordadas políticamente se les exige que lleven a cabo revisiones de manera periódica, generalmente en intervalos de no menos de 10 y no más de 15 años. La tendencia dentro de la Comunidad Británica de Naciones indica un distanciamiento del modelo inglés en la medida en que este tipo de responsabilidades se le ha conferido a organismos electorales neutrales e imparciales. El asunto se ha resuelto de manera distinta en Estados Unidos, donde históricamente los estados han tenido derecho de representación en el Congreso. A nivel local, son los funcionarios municipales los que determinan o redefinen los límites en consulta con partidos políticos, oficiales electos y otras instancias afectadas por los cambios. Respecto a la demarcación de distritos congresionales (federales), los cambios son realizados por las legislaturas estatales, quienes también cambian las demarcaciones legislativas estatales cuando ocurren cambios demográficos. Esta división muestra que no existe un solo órgano responsable de las delimitaciones electorales en los Estados Unidos. En Nueva Zelanda, en cambio, la autoridad electoral es responsable de establecer y revisar las demarcaciones para la elección del gobierno central. Sin embargo, en los niveles regional y local las demarcaciones no son responsabilidad del organismo electoral. Esta actividad es realizada por una agencia gubernamental conocida como Comisión Local de Gobierno. Se puede argumentar que el asunto de las demarcaciones en los niveles nacional, regional y local debería ser una de las responsabilidades del organismo electoral nacional con una apropiada delegación de funciones hacia órganos inferiores. El organismo nacional podría asegurarse que se lleven a cabo revisiones regulares, determinando los tiempos de acuerdo con la ley y atendiendo las inconfomidades por las decisiones a nivel regional. A su turno, las regiones conocerían sobre las quejas a nivel local. Toda objeción en contra de las decisiones del organismo nacional podrían ser resueltas por el Parlamento o la legislatura. La independencia del organismo nacional debería asegurar que no existan demarcaciones arbitrarias u otros abusos, lo que resulta crucial para la conducción de elecciones libres y justas. Ya sea que la responsabilidad sea otorgada a un organismo independiente, un oficial electoral o a un organismo electoral en cualquier nivel, se necesita que exista un procedimiento claramente establecido y regular para la demarcación de todos los distritos electorales. En todo caso, es necesario que el órgano responsable de la demarcación tenga un contacto estrecho con el área logística del organismo electoral nacional. (ver Nombramiento del Personal). Certificación de ResultadosUna vez finalizado el proceso de votación, el organismo electoral a nivel nacional tiene a su cargo una función clave: certificar los resultados. Dependiendo del sistema utilizado, los resultados pueden ser escrutados y declarados a nivel local y regional, pero luego se requiere que el organismo nacional certifique que sean correctos y de a conocer el resultado oficial a nivel nacional. En los sistemas de mayoría relativa o pluralidad, utilizados en el Reino Unido y los Estados Unidos, se produce una indicación gradual de los resultados finales en la medida en que se van anunciando los resultados a nivel distrital y estatal a lo largo de la noche. En otros países, donde los resultados son anunciados en los sitios de votación, sólo hasta que todos ellos transmiten sus resultados al organismo electoral regional y estos a su vez lo turnan al nacional, es cuando los resultados son finalmente escrutados. Puede tomar algún tiempo concluir este proceso. Dependiendo de la lejanía de algunos sitios de votación las vías de comunicación y la aceptación de transmisiones electrónicas, puede tomar un par de días o más la recepción de todos los resultados por parte del organismo nacional. Una vez que se han recibido todos los resultados, empieza el en ocasiones complicado sistema de distribución de escaños entre los partidos políticos. Los conteos rápidos son recomendables si se sabe que puede haber demoras (ver Reporte de Resultados). El organismo electoral nacional tiene una importante función que cumplir en asegurar que el público esté debidamente informado sobre los avances en el escrutinio de resultados a efecto de despejar cualquier temor de fraude. El fraude es una preocupación real en las democracias en transición o donde un líder o partido político en particular ha estado en el poder por muchos años. Cualquier demora puede ser interpretada como un arreglo deliberado del gobierno en su favor. Experiencias recientes en Zanzibar y Guyana demuestran la necesidad de transparencia en el proceso de escrutinio de los resultados. El resultado oficial, con el sello de aprobación del organismo electoral nacional, debe ser anunciado tan pronto como sea posible y utilizando los medios electrónicos para facilitar su comunicación expedita al electorado. Es recomendable que se ofrezca una conferencia de prensa y, de ser el caso, que el presidente del organismo electoral manifieste satisfacción con el resultado. Dependiendo de las circunstancias, puede ser el caso que la conferencia de prensa sólo sirva para anunciar un resultado provisional. En ese caso, es clave que la naturaleza provisional de los resultados sea bien explicada y que los votantes estén conscientes de que el resultado final puede diferir del provisional. Pueden ocurrir demoras en áreas particulares, desafíos enormes o la aprobación de un día adicional de votación por el organismo electoral nacional, cuando y donde se hayan identificado problemas específicos. Cualquier impugnación a los resultados a nivel local o regional debe ser atendido rápidamente de acuerdo con la ley y los detalles sobre las impugnaciones presentadas deben ser comunicados al mismo tiempo que los resultados. En los artículos 65 a 69 de la Ley de Rumania de 1992 para la Elección de la Cámara de Diputados y del Senado, se da un ejemplo de un método probado para determinar los resultados a nivel distrital, su transmisión a la oficina central de elecciones y la publicación final del resultado oficial en el "Monitorul Oficial". ResponsabilidadesIntroducción. El administrador electoral tendrá a su cargo múltiples responsabilidades que se pueden resumir en una sola oración: su tarea es conducir el proceso electoral de acuerdo con la ley, otorgando un trato justo e igualitario a todos los participantes que le permita ganar la confianza de todos los involucrados. Al actuar de esta manera, contribuirá en gran medida a la legitimación de las personas que resulten electas. Los administradores electorales y sus equipos de trabajo deberán estar plenamente conscientes de la importancia de sus responsabilidades y de que los errores cometidos pueden resultar costosos tanto en términos financieros como personales. La Ley Electoral del Reino Unido incluye disposiciones que determinan las consecuencias de un quebrantamiento de las responsabilidades oficiales, lo que constituye un delito. El propósito de estas disposiciones es hacerle ver al personal involucrado oficialmente en la organización de una elección que debe llevar a cabo sus deberes de acuerdo con la ley y regulaciones prevalecientes y que hay implicaciones severas si no lo hacen así. Parece fácil cumplir con lo estipulado en la ley electoral. Sin embargo, en la práctica las responsabilidades del administrador electoral van más allá del cumplimiento. Es poco probable que la ley electoral prescriba la forma en que debe nombrarse al personal, la forma en que deben conseguirse materiales electorales, el tipo de sistema computarizado a adquirir, el procedimiento para diseñar un manual para funcionarios de votación, cómo preparar los presupuestos y muchos otros aspectos del proceso electoral. Estas son las áreas en donde el administrador electoral puede actuar discrecionalmente. En algunos casos , actuar discrecionalmente puede resultar más difícil que cumplir con los rigurosos requisitos de la ley. Para llevar a cabo todas estas responsabilidades a lo largo del proceso, el administrador electoral debe ser guiado por los principios de
Planeación Estratégica¿Por qué? La planeación estratégica es importante porque ayudará a lograr una aplicación más efectiva de recursos escasos -humanos, financieros y materiales. El proceso de planeación una responsabilidad crucial y una tarea fundamental para llevar a cabo cualquier proceso electoral. Es relevante para todos los administradores electorales, ya sea que estén a cargo de una Comisión Electoral Nacional o de una mesa de votación. Se debe preparar un documento que especifique de manera clara el procedimiento para ejecutar las responsabilidades del administrador electoral. Obviamente el contenido variará; en algunos casos se limitará a la organización de un proceso electoral y, en otros, reflejará los objetivos y propuestas para lograr altos niveles de desarrollo en una organización permanente. El mundo está plagado de documentos que contienen las declaraciones de misiones, valores, planes a corto y largo plazo, estrategias y programas. En ocasiones parece que las organizaciones compiten entre si para formular planes y declaraciones más complejas. El conocimiento de estos planes y declaraciones parece estar en relación inversamente proporcional a su tamaño. ¿Qué es lo que debe contener un plan de trabajo? La Asociación Norteamericana de Administración ha publicado un Libro de Trabajo-Programa para la Planeación Estratégica14, en el cual sostienen que las características que debe tener un plan para resultar de utilidad son: 1. El plan debe ser sencillo. 2. El plan defe ser flexible. 3. El plan debe ser creíble. El plan debe especificar los asuntos más importantes que se van a considerar. Debe identificar las diversas áreas operacionales clave y quién será responsable de cada una. El plan estratégico debe precisar los principios globales de trabajo del organismo encargado de la administración electoral. El plan operacional (verPlaneación Operativa) debe aplicar estos principios a las tareas especificas involucradas y preparar un plan detallado en el que se establecerá un calendario y un programa para cada una de las actividades. Cualquier plan estratégico debe incluir disposiciones para una revisión y evaluación del proceso en su conjunto. Los planes no se ejecutan por si mismos, por lo que es fundamental identificar con anticipación los problemas que pudieran presentarse. Aprendiendo de las elecciones previas. Algunas elecciones parten de cero, pero en la mayoría de los casos la planeación estratégica del próximo proceso electoral inicia cuando el más reciente ha terminado. Es esencial llevar a cabo una revisión de las fortalezas y debilidades del último proceso electoral. Normalmente el trabajo electoral es repetitivo y las lecciones aprendidas en cada ocasión deben tenerse en cuenta en la planeación a futuro. A menudo, los mismos problemas se presentan una y otra vez durante el proceso electoral - falta de registro de un número significativo de electores, carencias en algunos sitios de votación que provocan retrasos y confusión, el escrutinio de votos se desarrolla en condiciones precarias por problemas de suministro y organización, en algunos lugares los funcionarios de votación atienden y resuelven de manera distinta una misma situación por problemas de capacitación. Debe asegurarse que los problemas presentados durante el último proceso electoral han sido identificados y considerados en el nuevo plan estratégico para garantizar que no se volverán a repetir. Si los problemas están fuera del control del organismo o del administrador electoral, así debe ser indicado y resaltado puesto que, de otra manera, se volverán a repetir. ¿Cuáles son los principales asuntos y requisitos? Es esencial la identificación oportuna de los principales asuntos y requerimientos. Los procesos electorales normalmente son regidos por leyes y regulaciones, por tanto, el plan estratégico siempre debe cumplir con estas disposiciones. Los planes estratégicos pueden referirse al trabajo permanente de una Comisión Electoral o a la planeación e instrumentación de un proceso electoral - bien sea el registro de electores o la celebración de una elección nacional. La Comisión Electoral australiana identificó las siguientes cinco áreas clave15 en su plan 1993 / 1996-:
Luego identificó un objetivo principal para cada una de estas áreas y definió el procedimiento para concretarlos. Con el propósito de alcanzar los objetivos del plan, el sistema australiano cuenta con oficiales electorales para cada estado y territorio, quienes son responsables de la organización electoral en su nivel respectivo. A nivel nacional, existe una Oficina Central dividida en cinco grandes áreas:
Con estas divisiones, la Comisión no sólo esta en condiciones de tratar problemas operativos, tales como la realización de elecciones, sino también de asegurar que las nuevas iniciativas, investigaciones, planes y tecnologías reciban los fondos requeridos. ¿Qué sucede si algo va mal? En cualquier plan estratégico se hace necesaria la inclusión de disposiciones para enfrentar los problemas más significativos. El siguiente extracto es del articulo de David Leahy, "Preparándose para lo Peor", aparecido en la Revista Elections Today (Vol. 5 No. 4),
Desafortunadamente, los desastres -naturales o de otro tipo- llegan a suceder, sin tomar en cuenta donde vivimos. En caso de no contar con un detallado plan de contingencia, los oficiales electorales deben evaluar rápidamente la situación, buscar respuestas definitivas y utilizar todos los recursos disponibles. Desarrolle un procedimiento de contingencia antes de que surja cualquier desastre o pequeña catástrofe que pueda afectar su propio espacio laboral. No solamente es bueno contar con estos procedimientos en caso de que lleguen a ser necesarios, sino que un ejercicio de desarrollo será de mucha utilidad en caso de presentarse un desastre de grandes proporciones. Organice con anticipación una red de emergencia a efecto de contactar a sus empleados -uno que no solamente se apoye en el teléfono. Cuando surja un desastre, primero verifique las necesidades de seguridad y emergencia de sus empleados. Posteriormente, comunique cuándo y dónde deben reportarse para trabajar. En primera instancia determine quién cuenta con la autoridad suficiente para posponer una elección. Si quien tiene atribuciones para tomar ese tipo de decisión es un funcionario, como un Gobernador o Secretario de Estado, o los Tribunales, no pierda tiempo valioso. Busque inmediatamente una respuesta rápida y definitiva acerca de si la elección será pospuesta o llevada a cabo en la fecha programada. Existen algunos otros aspectos que deben ser incluidos en un plan de contingencia. El más significativo que debe reconocer todo administrador electoral es que independientemente de que tan bueno sea el sistema y el personal que lo opera o de que tan bien este planeado el proceso, surgirán problemas (quizá pequeños, aunque ocasionalmente también algunos muy grandes). Estos problemas probablemente se ubiquen fuera de todo control del administrador electoral, pero si se cuenta con un plan de contingencia adecuado, sus implicaciones serán atenuadas. Si el administrador electoral no cuenta con un plan de emergencia o contingencia, un problema totalmente exógeno puede convertirse rápidamente en objeto central de quejas por la manera en que se trató. En los países en vías de desarrollo frecuentemente ocurren fallas o interrupciones en el suministro de servicios básicos -agua, electricidad, gasolina- que pueden ejercer una presión considerable sobre plazos perentorios de suyo muy ajustados. Otros asuntos de la planeación estratégica. Se pueden incluir los siguientes:
Es fundamental hacer una revisión general de las necesidades a fin de asegurar un campo de juego parejo y tan practicable como sea posible para todos los contendientes. Valores La planeación estratégica debe delinear los valores de la organización, porque deben de influir en la forma en que ésta trabaja y logra sus objetivos. El Plan Estratégico de Elecciones Canadá16 establece un conjunto de valores como cometidos para:
Sobre esta base, el plan establece que la organización se esforzara por:
...y finalmente que la organización promueve:
El documento transmite rápidamente al lector los objetivos, valores e ideales de la organización y la creencia de que los pondrá en práctica. Panorama general Los reportes publicados por las principales comisiones nacionales electorales, como las de Canadá y Australia, señalan tanto el trabajo realizado durante el periodo previo como sus planes para el corto, mediano y largo plazos. Cualquier administrador electoral que esté planeando un proceso electoral se encontrará con beneficios considerables al revisar esos documentos, ya que incluyen los asuntos generales clave. Es posible organizar un proceso electoral sin contar con un plan estratégico, pero es poco probable que se aprenda algo de él en términos de alcanzar la excelencia en un determinado periodo. Una buena planeación estratégica mirará a mediano y largo plazos e instrumentará sistemas para evaluar y mejorar cada parte del proceso para beneficio de todos los participantes. Es difícil obtener una visión completa del proceso sin involucrar a miembros de los diferentes niveles de los organismos electorales, así como de la comunidad política. Un procedimiento de esa naturaleza consolidará la transparencia del trabajo de administración electoral.
Legislación/Regulaciones¿Cuál es el origen de la ley? La ley y las regulaciones electorales son hechas por la legislatura nacional -aunque hay ocasiones en que pueden ser reformadas a través, de un referendum nacional, por ejemplo. En la mayoría de los casos, la ley electoral vigente ha evolucionado durante muchos años. Existen algunos casos donde, como resultado de circunstancias de carácter nacional, una nueva ley electoral es preparada sin considerar de manera sustancial la legislación previa. Las reglas y regulaciones preparadas en 1996 para las elecciones de Bosnia y Herzegovina (ver Rules and Regulations - Bosnia-Herzegovina ) son un ejemplo. Las reglas y regulaciones del Reino Unido (GB) están contenidas en una serie de leyes y reglamentaciones que generalmente tienen que ser consultadas en forma simultánea para encontrar la disposición más actualizada. La situación más ventajosa en aquella en donde un solo documento integra toda la legislación electoral. La posibilidad de iniciar una nueva legislación suele corresponderle al gobierno nacional, pero en la mayoría de los sistemas la comisión electoral o el administrador electoral pueden proveer recomendaciones y sugerencias. No se presentan a menudo oportunidades para revisar o reformar integralmente la ley y regulaciones electorales. Los sistemas como el de Canadá, Australia y Nueva Zelanda, donde las comisiones nacionales electorales pueden presentar recomendaciones para incluir mejoras sobre una base objetiva e imparcial, parecen ser más ventajosos que el del Reino Unido, donde la falta de tiempo parlamentario y de una organización de carácter nacional para promover iniciativas, frecuentemente limita la posibilidad de introducir reformas muy necesarias. Es posible obtener ayuda de diversas fuentes externas para la redacción de una legislación electoral -incluyendo a las Naciones Unidas, IDEA, IFES y el Secretariado de la Comunidad de las Naciones. Responsabilidades del administrador electoral La primera responsabilidad de un administrador electoral es la de conducir el proceso electoral de acuerdo con la ley y regulaciones. Dependiendo de las circunstancias nacionales, el administrador electoral puede haber hecho alguna aportación al contenido de la ley y regulaciones. En Haití, la Comisión Electoral estuvo directamente involucrada en la preparación de la ley electoral. En el Reino Unido (GB), la asociación electoral de administradores ha hecho diversas propuestas para mejorar el proceso electoral, pero no han sido legisladas. Pero, en todo caso, la ley y regulaciones deben ser observadas, de otra manera el administrador electoral puede ser sancionado severamente. El sistema electoral involucra a una gran variedad de participantes -los electores, los partidos, los candidatos, los tribunales y las organizaciones civiles están entre los actores principales. En un escenario ideal, la ley debe ser aceptada por todos estos participantes sobre una misma base. Un sistema en donde un segmento de la comunidad se oponga frontalmente a una parte de la ley electoral hará muy difícil el papel del administrador electoral. La iniciativa de la American Bar Association para Europa Central y del Este incluyó un informe (ver Election Law Issues, American Bar Association ) que delinea muchos de los asuntos que deben ser tomados en cuenta en la preparación de una ley electoral. En resumen, el administrador electoral debe cumplir con la ley pero también identificar problemas y áreas donde se requieran cambios y remitir informes y recomendaciones a la autoridad responsable de promulgar las leyes. Ejemplos de leyes electorales No existen dos países que tengan la misma ley y regulaciones electorales, pero si hay muchas áreas comunes. La sección de muestras de leyes electorales contiene un buen número de ejemplos: para Albania (AL) ver Electoral Law - Albania ; para Letonia (LV) ver Electoral Law - Republic of Latvia ; para Camboya (KH) ver United Nations Electoral Law for Cambodia, 1992 ; para Canadá (CA) ver Canadian Election Act - Chapter 1 ; para Angola (AO) ver Electoral Law - Angola ; para Bosnia/Herzegovina (BA) ver Rules and Regulations - Bosnia-Herzegovina ; para Australia (Indice) (AU) ver Electoral Law Index - Australia ; para Palestina (parcial) ver Electoral Law Index - Palestine Electoral Law ; para Ghana ver Public Elections Regulations - Index and Extract - Ghana ; y para Nicaragua (Extracto) (NI) ver Extract - Nicaragua Electoral Law . Esta selección de leyes o extractos de diversas partes del mundo proporciona un buen rango de ejemplos sobre la forma en que las leyes electorales son estructuradas. Algunas leyes refieren con todo detalle el proceso en su conjunto; otras sólo abordan los principios generales, dejando que sea la ley secundaria la que disponga los detalles. Representa una ventaja considerable tener integrada la totalidad de la legislación electoral en un solo documento que desarrolle secuencialmente cada uno de los pasos del proceso. El Papel de los tribunales La ley electoral fijaría los procedimientos para promover un juicio ante los tribunales. El problema de recurrir a los tribunales es que pueden disponer de tiempos muy limitados para involucrarse en la problemática durante algunas etapas clave del proceso y que, en algunas ocasiones, sólo se involucran después de que el resultado ha sido anunciado. Asuntos tales como el registro de partidos y candidatos y las solicitudes para revisar las listas de electores, que son actividades previas al día de la elección, son tareas comunes para los tribunales. El proceso de impugnación de la elección utilizado en el Reino Unido y muchos países de la Comunidad de Naciones permite a un candidato impugnar el resultado de la elección si el proceso no se ha seguido debidamente. El tribunal pueden ordenar entonces que la elección se vuelva a celebrar o que un candidato distinto sea declarado triunfador. En la mayoría de los sistemas, las decisiones de los tribunales tienen carácter definitivo. Este criterio se aplica particularmente en los casos donde la ley no es clara y precisa, y le corresponde a los tribunales determinar cómo debe ser interpretada. En el Reino Unido, ha sido a través de los fallos emitidos durante años por los tribunales como se ha aclarado qué debe hacerse cuando una papeleta no es marcada conforme a lo establecido por la ley y si el voto debe permitirse o ser rechazado por incertidumbre. Es posible excluir a los tribunales de algunas partes del proceso, dejando que todas las decisiones sean tomadas por la comisión nacional electoral. La comisión es entonces responsable de resolver todas las impugnaciones que se presenten. Este sistema requiere, sin embargo, que la comisión electoral sea percibida como imparcial, para que resulte más aceptable que recurrir a las cortes. Otro papel importante de los tribunales consiste en atender las ofensas contra la ley electoral. Estas ofensas pueden involucrar al personal que no ha desempeñado sus funciones correctamente; a candidatos o partidos que no han obedecido las reglas que regulan sus actividades; o a ciudadanos que han violado disposiciones como, por ejemplo, la de no tratar de influir en los electores. Características de la ley electoral Como en otros aspectos del proceso electoral, no existen dos países que tengan leyes electorales idénticas. Esta sección no pretende examinar en detalle lo que debe incluir una ley electoral ideal. Sin embargo, las principales características que debe comprende una ley incluyen:
Habilidad para experimentar e innovar La rigidez de las leyes electorales puede ocasionar que la búsqueda de nuevas formas para desempeñar sus actividades por parte del administrador electoral se vuelva un proceso más difícil. Puede ser muy benéfico incluir en las leyes y regulaciones algunas disposiciones que permitan ensayar innovaciones en la conducción del proceso electoral. Es importante que tales innovaciones estén sujetas a salvaguardas y que sean consultadas entre todas las partes interesadas. Los experimentos en un ambiente caracterizado por la desconfianza y la hostilidad necesitan ser pensados con mayor cuidado - en estas situaciones la transparencia debe ser prioritaria. Regulaciones y prácticas laborales Muy pocas leyes electorales son totalmente prescriptivas y especifican cada procedimiento y acción particular a lo largo del proceso electoral. El administrador electoral se enfrenta entonces a la necesidad de definir las prácticas de trabajo. Un área en que las prácticas de trabajo suelen ser establecidas por el administrador electoral es la relativa al diseño de los sitios de votación. La ley puede fijar un procedimiento detallado pero es poco probable que prescriba su efectiva configuración o la forma en que se debe conformar un centro de escrutinio. Al determinar las prácticas de trabajo, el administrador electoral debe asegurarse que no provocan algún tipo de conflicto con la ley o regulaciones ni que puedan traducirse en situaciones que puedan entenderse como muestras de parcialidad. Es muy fácil actuar con discreción, lo más aconsejable es observar las ley- no empezar a modificar sus efectos adoptando prácticas de trabajo que resulten inconsistentes con lo que en ellas se estipula. Las prácticas de trabajo normalmente se aplican en la designación del personal. Por ejemplo, la ley bien puede prescribir que ciertas personas sean designadas, por ejemplo, como oficiales de votación - las prácticas de trabajo pueden ir más lejos y determinar que se tomen en cuenta criterios de igualdad de oportunidades, calificaciones o edad. ¿Cubre la ley todos los aspectos electorales? La mayoría de los legisladores comienzan con la intención de crear una ley electoral que cubra todos los asuntos concebibles que puedan aparecer durante el proceso electoral. Es probable, sin embargo, que el administrador electoral se enfrente con una situación en la cual ciertas actividades relacionadas con el proceso electoral no estén completamente prescritas en la ley. Los ejemplos más comunes se dan en las áreas de medios de comunicación y financiamiento de campañas. En tales áreas, es importante que el administrador electoral esté plenamente consciente sobre qué tipo de responsabilidades no están bajo su control. Por ejemplo, si bien es posible que la ley prescriba límites respecto de los gastos individuales de candidatos o partidos, el control efectivo de estos gastos es muy difícil. Diversos organismos pueden apoyar fácilmente actividades de campaña y, con el control de los medios de comunicación, lo que es justo a juicio de una persona puede no serlo a juicio de otra. El administrador electoral sólo puede aplicar la ley de manera justa y rápida. Si la actividad objeto de una impugnación está fuera de la ley, entonces el administrador electoral debe dejar en claro y resaltar que el asunto no es de su competencia. Interpretación de la Ley Pocos administradores electorales tienen que actuar completamente por iniciativa propia. Cuando se da el caso de que la ley no prescribe una solución clara y ya se ha obtenido toda la asesoría posible, el administrador tendrá que interpretar la ley y decidir sobre la mejor forma de enfrentar la situación. En muchos países hay asociaciones o grupos de administradores electorales, donde suele ponerse en evidencia que un administrador excepcionalmente enfrenta situaciones sin precedente, pues muy probablemente algún otro ha enfrentado el mismo problema. El papel de los grupos administradores electorales es importante para lograr enfoques comunes de interpretación y consistencia e igualdad en las prácticas de trabajo. Todos los país tendrán un amplio repertorio de juristas o abogados que pueden ser requeridos para dar asesoría en la interpretación de la ley. Asimismo, algunas dependencias gubernamentales pueden brindar asesoría. En el Reino Unido, la Oficina de Asuntos Internos, que es la dependencia gubernamental responsable de la legislación y regulaciones electorales, emite circulares que ofrecen orientaciones sobre los efectos de la legislación y sobre cómo debe ser instrumentada. Es del interés de los administradores electorales asegurar que la ley se interprete de una manera consistente pues de otra forma pueden surgir problemas si se aplica de manera diferente en varias áreas del país. Sencillez y transparencia La ley electoral no será efectiva si sus disposiciones son tan complejas que no puedan ser entendidas por el electorado o ser aplicadas de manera justa y transparente. Los legisladores a menudo se desentienden del proceso de instrumentación. A nivel operativo, los sistemas requieren ser aplicados por organizaciones que cuentan con experiencia y recursos limitados. El proceso de votación en las elecciones de Namibia de 1989 fue de alta calidad y, en cada etapa, estuvo sujeto a la revisión de observadores independientes. El costo de las elecciones también fue muy alto, con uno de los costos por voto más elevados de cualquier elección realizada. En las elecciones de Estonia de 1994, los electores votaron escribiendo en una papeleta muy sencilla y fácilmente comprensible el número del candidato o partido de su preferencia. La lista de electores fue preparada a un costo mínimo y con la posibilidad de ser revisada hasta el mismo día de la elección. El proceso fue vigilado en su totalidad por un grupo de observadores internaciones; fue sencillo, transparente, efectivo y también muy barato. Códigos de conducta y regulaciones Dos leyes electorales en las que ha habido una buena parte de aportación internacional son las de Camboya de 1992 (ver United Nations Electoral Law for Cambodia, 1992 ) y Bosnia / Herzegovina (BA). Ambas contienen códigos de conducta para una amplia variedad de participantes involucrados en el proceso electoral. El código de Camboya está contenido en el Anexo 1 - páginas 61 y 62 y regula básicamente la conducta de los candidatos y partidos. Los códigos de Bosnia/Herzegovina se incluyen en el Capítulo VII y tratan por separado a los distintos participantes electorales. La inclusión de códigos es una forma de establecer claramente estándares de conducta con valor legal y que pueden complementar las disposiciones legales ordinarias relacionadas con ofensas. El código para los medios de comunicación en Bosnia/Herzegovina (página 34) es un ejemplo particularmente bueno de las normas que deben observar los miembros de los medios de comunicación. Las regulaciones tienen la misma fuerza que las leyes si se promulgan mediante los procedimientos legislativos apropiados. En el Reino Unido, muchos de los detalles de las prácticas electorales se incluyen en regulaciones hechas al amparo de la ley electoral. Debe quedar claro para todos los participantes si los códigos de conducta y regulaciones tienen plena fuerza legal o si son simples recomendaciones. Para mayor información, ver Derecho de Iniciativa Legislativa: Directa e Indirecta y Estructura de la Administración Electoral. Presupuestación/FinanciamientoUna responsabilidad importante Las elecciones son costosas. Una responsabilidad importante del administrador electoral consiste en el manejo del financiamiento y gastos del proceso electoral. Los costos afectan todos los ámbitos de trabajo del administrador electoral. Los presupuestos necesitan ser preparados adecuadamente y la autoridad responsable de su ejercicio ser informada del resultado más probable. La ley electoral suele fijar con todo detalle los procedimientos a seguir en la conducción de las actividades electorales. Por supuesto, el administrador debe asegurarse que todo el trabajo se lleve a cabo bajo la mejor fórmula costo-efectividad de acuerdo con la ley. Las elecciones, el registro de electores y otros aspectos del proceso electoral son una actividad mundial. Hay espacio suficiente por comparar costos y buscar el uso más eficaz de los recursos. El administrador electoral debe mirar críticamente cada fase del proceso electoral y evaluar qué posibilidades existen de reducir costos. ¿Puede una ser financiada externamente? , por ejemplo, la entrega de equipo a los sitios de votación o la captura de información dentro de un sistema automatizado. La responsabilidad del administrador electoral es asegurar que las tareas sean llevadas a cabo - no intentar y ejecutar cada tarea con su propio personal. Involucrar a los ciudadanos en el proceso electoral podría aumentar su conocimiento y apoyo al proceso, así como ahorrar dinero. Los administradores electorales deben sensibilizar a la autoridad responsable de la asignación presupuestal sobre la magnitud de sus necesidades - financieras, personales, de equipo y, a menudo la más importante de todas, la del tiempo suficiente para cumplir con todas las tareas oportunamente. Fuentes presupuestales ¿De dónde proviene el dinero? Los fondos electorales pueden recabarse de una variedad de fuentes. En algunos casos, la mayoría de los fondos son reunidos a nivel nacional. Este método de pago es particularmente común donde existe una comisión nacional electoral. En otros casos, la responsabilidad reside en diferentes niveles dependiendo del tipo de proceso electoral. En el Reino Unido, los fondos para las elecciones parlamentarias nacionales son cubiertos con presupuesto del gobierno nacional, pero cada nivel de gobierno es responsable de sus propios costos electorales. Sin embargo, todos los costos relacionados con el registro de electores se solventan a nivel del concilio local, no son un gasto nacional. El problema con este tipo de arreglos es que el administrador electoral no está directamente a cargo del presupuesto y tiene que obtener aprobaciones y trabajar con los fondos asignadas. Un año de trabajo electoral puede requerir la aprobación de 3 o 4 fuentes diferentes de financiamiento. Una responsabilidad importante es, por consiguiente, la de asegurar que el proceso puede desarrollarse de acuerdo con la ley y regulaciones aplicables, pero que también se ajuste al presupuesto aprobado. Otros apoyos El administrador electoral puede solicitar o requerir ayuda de otros organismos nacionales. Es una práctica común que los edificios públicos y en ocasiones algunos privados sean requeridos para servir como sitios de votación. Asimismo, la ley electoral puede determinar que el administrador electoral pueda solicitar los servicios de, por ejemplo, personal de concilios locales para ayudar con las tareas electorales. La situación puede complicarse cuando diferentes personas son responsables de distintos aspectos del proceso electoral. Es bastante común en las elecciones de Europa del Este que el alcalde o el concilio local sean responsables de la preparación de la lista de electores y de la determinación de los sitios de votación, mientras que las comisiones electorales sean responsables del resto del proceso electoral. Esta división facilita el trabajo del administrador electoral porque sus responsabilidades no incluyen esas dos actividades fundamentales del proceso electoral, pero también mucho más difícil con respecto a la presupuestación global del proceso. Algunas leyes electorales prescriben el uso gratuito del servicio postal. Presupuestos electorales La mayoría de los presupuestos incluyen el mismo tipo de información. Un ejemplo típico de presupuesto puede cubrir los siguientes costos:
En algunos casos el administrador electoral no necesitará obtener la aprobación de ninguna organización externa para determinar los presupuestos y costos de la elección. Sin embargo, en la mayoría de los sistemas el administrador necesitará someter sus presupuestos a aprobación. Si las elecciones son organizadas sobre la base de financiamiento central reembolsable, es importante la preparación de presupuestos de manera consistente. Elecciones Canadá prepara manuales de hojas desprendibles para sus oficiales en jefe a nivel distrital, en los cuales se determina con todo detalle cómo manejar los asuntos financieros. Para observar información como la contenida en ese manual, ver Federal Election Commission Costs - Australia . Si bien los contenidos detallados son relevantes básicamente para Canadá, la lista de áreas y formatos presupuestales resultan ilustrativos y son útiles para una presupuestación integral. ¿Cuál es el costo de las elecciones? Frecuentemente se solicita la información relativa al costo de las elecciones, por lo que una parte importante del proceso presupuestario es la capacidad de suministrar detalles de los costos del proceso electoral y de justificar los niveles de gasto involucrados. La comparación de costos sobre una base internacional es difícil debido a que los métodos de organización y los costos de materiales y servicios varían considerablemente de un país a otro. Para las elecciones federales de 199617, la Comisión Electoral Australiana calculó los costos de la elección en razón de 4.76 dólares australianos por votante. Debido a que dispone de un registro preciso y permanente de cada elección, cuenta con una excelente base de datos a partir de la cual comparar costos, analizar tendencias de los gastos e identificar áreas de investigación. Para obtener una copia de los costos derivados de la elección federal de 1996, ver Elections Canada Finance Manual Extract . El condado de San Luis (EU) publicó una declaración panorámica de sus costos electorales - ver Summary of Election Costs - USA - que no sólo muestra el presupuesto global, sino además el costo por emitido, que a lo largo de un período de seis años osciló entre $1.93 y $2.68. Este tipo de información es particularmente útil; muestra a primera vista cómo van cambiando los costos de una elección. Tomando como referencia los niveles de participación electoral y otros factores, el administrador electoral puede justificar cambios en el gasto. El costo por voto es un mejor parámetro donde las elecciones se organizan sobre bases comunes - mismo número de sitios de votación, candidatos y papeletas de voto, por ejemplo. Los costos por voto pueden ser distorsionados considerablemente por variaciones en la participación electoral. El presupuesto global para las elecciones de Mozambique en 1994 ascendió a $64,469,000 (ver Summary Of Electoral Process Costs - Mozambique ).Esta cantidad fue para elecciones en circunstancias difíciles. Algunas de las cifras son, sin embargo, bastante interesantes. Resulta particularmente relevante que aproximadamente el 10% del presupuesto se destinó a programas de capacitación y alrededor del 5% a programas de educación cívica. Los costos totales se estimaron en poco menos de $12 USD por cada voto emitido. Otras consideraciones presupuestarias Las habilidades y responsabilidades del administrador electoral variarán en gran medida dependiendo del tipo de proceso. La preparación del presupuesto anual para el registro de electores en un concilio local del Reino Unido donde se presentan ligeros cambios anuales requiere de muy poco tiempo o habilidad. Los costos no varían significativamente pero deben ser observados críticamente. Un presupuesto típico para aproximadamente 100 mil electores sería de alrededor de 50,000 libras o 50 peniques por elector. La preparación del presupuesto para las elecciones de Mozambique referidas con anterioridad, es una cuestión completamente diferente - las cifras son muy elevadas (casi $65,000,000) y el número de elementos a ser incluidos en el presupuesto es inmenso. Para este tipo de elecciones, la ayuda de especialistas en contabilidad y de personal de apoyo es esencial. Desarrollo Interno de PresupuestosPreparación de presupuestos La preparación anticipada de los presupuestos es esencial. Aún cuando el administrador electoral no tenga necesidad alguna de obtener aprobación externa de presupuestos o costos, la preparación de un presupuesto es necesaria para controlar costos y establecer sistemas precisos y confiables para el pago del personal y de los servicios. En la mayoría de los casos el administrador electoral tiene que obtener aprobación para el presupuesto. Poco se hará para aumentar la confianza y participación pública en el proceso electoral si los presupuestos no se controlan adecuadamente o si se presentan embarazosos sobregastos o discrepancias. Una persona que no es capaz de llevar un registro apropiado del dinero, seguramente no será capaz de hacerlo con las papeletas de votación. El proceso electoral debe ser dividido en secciones y luego preparar el presupuesto para cada área de actividad. En aquellos lugares donde se organizan elecciones de carácter anual o periódicamente, la preparación de presupuestos no debe ser un asunto difícil o de alto perfil. Cuando se organiza un gran proceso electoral de carácter "único", la presupuestación puede consumir mucho más tiempo y ser más compleja. La Fundación Internacional para Sistemas Electorales proporcionó apoyó en la preparación del presupuesto para las elecciones de Kenia en 1993, un extracto del reporte se adjunta en Draft Election Budget - Kenya . Este extracto muestra el grado de detalle con que se estimaron los costos, incluyendo el tiempo del personal, transportación y numerosos artículos de equipamiento. La Comisión de Elecciones Independiente de Liberia emprendió un ejercicio similar para las elecciones de 1997. A este nivel, es pertinente la obtención de ayuda de profesionales para la elaboración de presupuestos. En todo el mundo se verifican muchos procesos electorales; encuentre un ejemplo aplicable y ahorre una gran cantidad de tiempo tratando de "reinventar la rueda". El apoyo brindado por especialistas bien puede ser necesario para preparar estimaciones exactas. El tiempo invertido en preparar una planeación presupuestal anticipada estará más que justificado porque evitará tener que presentar solicitudes para conseguir financiamiento adicional, hecho que puede retrasar la emisión de pedidos de equipo electoral esencial. El presupuesto de Liberia cubre un amplio rango de procedimientos electorales -incluye el registro, información, educación cívica y capacitación. Ocasionalmente, el administrador electoral puede también ser responsable de asuntos tales como el monitoreo de los medios de comunicación y la asignación de fondos para el despliegue de observadores y organismos no gubernamentales. Cuando la disponibilidad de fondos es restringida, es probable que se tengan que seleccionar las áreas de gasto discrecional. Por ejemplo, la impresión de suficientes papeletas de votación es esencial; la campaña de información al votante, aunque es muy importante, tiene que determinarse de tal manera que refleje el presupuesto disponible. Fijación de costos Desde el principio necesita quedar bien claro quién puede fijar los costos y determinar hasta que punto pueden ser negociables. La ley electoral puede prescribir que los oficiales de votación sean contratadas en cada demarcación electoral, pero la remuneración de sus servicios puede ser fijada localmente. En muchos casos, los oficiales de votación no reciben remuneración por sus servicios o son reclutados de otros empleos del sector público, como el servicio civil o docente. Desde el inicio del proceso presupuestal, el administrador electoral necesita estar al tanto de qué costos o cuotas están fijadas en la ley o regulaciones electorales sobre una base nacional y donde hay márgenes de discreción local. Cuando se pueda actuar discrecionalmente, el administrador debe saber como hacerlo para encontrar las soluciones más productivas. Por ejemplo, ¿se requiere que todos los oficiales de votación estén en la mesa o sitio de votación a lo largo de toda la jornada electoral? ¿Se puede nombrar cierto personal sólo para cubrir horarios pico? ¿Puede instalarse más de una mesa de votación en un mismo edificio con objeto de reducir costos? ¿Cuál es la manera más provechosa para informar a los electores sobre la votación? ¿Es más fácil difundir avisos a mano (usando a estudiantes o esposas de empleados) que enviar estos avisos por servicio postal? Costo de los sistemas Usualmente, entre más complejo sea un proceso más costoso resultará. Un proceso de votación sencillo requiere de menos oficiales y de menos planeación anticipada. No hay que complicar en exceso los formatos y procedimientos. Es menos costoso realizar procedimientos sencillos y más fácil probar su transparencia Panorama general Pueden plantearse algunos principios generales:
En general, se deben identificar discrecionalmente las áreas de gasto donde sea posible recortar el presupuesto si no se cuenta con fondos suficientes. Asimismo, se debe considerar el beneficio de inversiones importantes, tales como la automatización. Considerando que los sistemas cambian rápidamente, ¿la frecuencia del proceso electoral es suficiente para justificar altos niveles de gasto? Presentación y Justificación de Requerimientos ante el Legislativo¿Quién aprueba los presupuestos y gastos? Existen muchos tipos de sistemas electorales. Con una comisión nacional electoral de carácter permanente, el financiamiento anual incluye disposiciones relativas al funcionamiento de la comisión y a la organización de las elecciones de las que es responsable. La aprobación del financiamiento, por lo tanto, tiene lugar como parte del presupuesto global nacional y se da una aprobación específica para el financiamiento de la comisión de la misma manera en que se da para otras dependencias gubernamentales. Por consiguiente, la comisión no requiere aprobación para gastos electorales específicos a lo largo del proceso. Con este modelo, es un requisito normal que la comisión publique un reporte anual que muestre cómo se aplicó el presupuesto del año previo (incluyendo cualquier ahorro o gasto excedente), así como la determinación del presupuesto que requerirá para las actividades del siguiente año. Cuando este presupuesto se presenta ante la legislatura hay posibilidad de que se interrogue acerca de los gastos efectuados y previstos. De esta forma, el presupuesto aprobado está ligeramente alejado del costo de un proceso electoral en particular. En aquellos casos en que la conducción de las elecciones está a cargo de una serie de comisiones a nivel nacional, regional y local, los costos para cada nivel suelen ser aprobados en el nivel inmediato superior. Estos sistemas generan algunas economías en tanto que las comisiones son creadas para una tarea específica y son de carácter temporal. Sin embargo, en opinión de muchos tienen la desventaja de una falta de planeación y capacitación a largo plazo. En los casos en que los organismos electorales son financiados de la misma manera que las dependencias gubernamentales, se presentan problemas debido a las dificultades para obtener financiamiento de manera oportuna. Por consiguiente, el hecho de requerir aprobación directa del parlamento para conseguir financiamiento presenta algunas ventajas. En el Reino Unido no hay ningún criterio nacional por fijar los costos en materia de registro de electores, pero las tarifas que pueden cobrarse por la venta de información para el votante son fijadas por el gobierno nacional. A los oficiales de votación que son contratados para trabajar en elecciones locales se les fijan sus remuneraciones de manera local, pero tratándose de elecciones nacionales, sus remuneraciones son fijadas sobre una base nacional. Muy pocos (si es que hay alguno) de los administradores electorales pueden darse el lujo de gastar lo que consideren apropiado para llevar a cabo el proceso electoral. En condiciones normales, tienen que buscar la aprobación del presupuesto por parte de:
La preparación de un presupuesto global adecuado que muestre los costos de cada área de actividad, hará más fácil para la autoridad la aprobación de la solicitud presentada. Es de utilidad incluir información estadística para facilitar la comprensión de cómo están constituidos los costos. Por ejemplo, al fijar los gastos del personal, resulta de mucha utilidad proveer el número del personal de tiempo completo y una breve explicación de las funciones de cada grupo. El presupuesto para la Elección en Mozambique de 1994 (Summary Of Electoral Process Costs - Mozambique ) se acompaña de una hoja de hechos relevantes del proceso electoral (Data On Election Process - Mozambique ) la cual proporciona información de todo lo que está considerado. Quien quiera que apruebe el presupuesto necesita saber:
Aún cuando el administrador electoral no necesita recurrir a este nivel de detalle para obtener la aprobación del presupuesto, ese tipo de preguntas se debieron de haber planteado al interior de su organización. Asuntos comunes En cualquier proceso electoral frecuentemente surgen los mismos problemas y asuntos. Cuando los presupuestos de numerosos administradores electorales tienen que ser aprobados, se presenta una considerable economía en aquellos que trabajan conjuntamente para poner esos asuntos a consideración de la autoridad local o nacional que controla el gasto. Por ejemplo, en aquellos lugares donde es extremadamente difícil reclutar oficiales de votación y hay un tabulador de pago fijo a nivel nacional, los administradores deben trabajar conjuntamente para conseguir enmiendas. Uno de los beneficios que proporcionan las asociaciones de autoridades o administradores electorales a nivel local, es que pueden tratar los asuntos de manera colectiva. Tratándose del manejo del presupuesto aprobado, hay dos necesidades que siempre deben considerar los administradores electorales: la equidad y la imparcialidad. Todos los electores deben ser tratados de la misma forma en términos de acceso a los sitios de votación, a la información sobre el proceso o la emisión del voto en ausencia. El administrador electoral necesita ser capaz de demostrar que el presupuesto está siendo aplicado correctamente y de manera justa. Asistencia ExternaLas fuentes Existe asistencia, información y asesoría disponible de diversas fuentes, que pueden ser externas al proceso electoral y/o al país en cuestión. El administrador electoral puede sentir a menudo, cuando el trabajo se encuentra en su punto más álgido, que sólo él y su personal pueden conducir el proceso electoral con éxito. Sin embargo, rara vez es así. Hay mucho apoyo disponible y una buena parte puede ser gratuita. Algunos ejemplos comunes son:
Todo esta potencial asistencia necesita ser ubicada en perspectiva. A menudo, la utilización de gente para llevar a cabo un tarea fácil y repetitiva es más provechosa que la importación de equipo complejo y la necesaria ejecución de programas de capacitación, antes de que el equipo pueda ser utilizado. Empero, una excesiva asistencia externa puede alejar a la organización local de elecciones de sus propias tareas. Asistencia internacional La comunidad internacional ha apoyado a muchas naciones en sus procesos electorales. Este apoyo puede abarcar desde la coordinación de esfuerzos que involucren millones de dólares de asistencia, tal como ocurrió en Namibia en 1989, en Camboya en 1992, en Mozambique en 1992 y en Bosnia Herzegovina en 1997, hasta un nivel de asistencia relativamente modesto en una parte del proceso, como la educación al votante - la cual incluso puede ser dirigida a una grupo minoritario específico. Aprendizaje y asistencia a través de las visitas internacionales Las elecciones ocurren a lo largo del mundo y no hay dos países que tengan métodos idénticos. Hay mucho por aprender del estudio de las prácticas en otros países. La primera fuente de ayuda es examinar publicaciones como esta y estudiar las distintas maneras de realizar las tareas electorales. La mayoría de las comisiones o administradores electorales están contentos de recibir visitantes durante el periodo de la elección, y a menudo los costos de tales visitas pueden minimizarse a través de arreglos locales. Hay organizaciones internacionales especializadas en materia de asistencia electoral; la Fundación Internacional para Sistemas Electorales puede proporcionar mayores detalles acerca de la mayoría de los organismos internacionales y de muchas de las asociaciones nacionales, como la Asociación Internacional de Empleados, Archivistas , Oficiales Electorales y Tesoreros de E.U. y la Asociación de Administradores Electorales del Reino Unido (GB). Hay también agrupaciones internacionales como la Asociación de Oficiales Electorales del Centro y Este de Europa, la Asociación de las Autoridades Electorales Asiáticas, la Conferencia de la Red Electoral del Caribe y la Asociación de Autoridades Electorales Africanas. Una vez más, IFES puede proporcionar detalles para contactar a estos organismos. Hay muy poco por inventar en el campo electoral - la mayoría de los sistemas se ha probado en alguna parte y hay numerosos ejemplos para una mejor práctica. Conciliación del Presupuesto con los Fondos Disponibles¿Por qué? Una vez que la elección termina, se tienen que liquidar las facturas y todo el personal temporal requiere de sus pagos. Sin embargo, las semanas posteriores a la elección llegan como un alivio para el administrador electoral. Es entonces cuando la conciliación de todos los asuntos relativos al presupuesto y la estadística se convierten en una tarea importante. El presupuesto para el proceso se debió haber preparado con suficiente anticipación y toda la información de apoyo necesaria sometido a aprobación. La mayoría de los recursos para cubrir los costos electorales son de carácter nacional o local y, como siempre sucede en estos casos, debe haber una rendición de cuentas por las cantidades y costos involucrados. Las elecciones tienen que ver con los principios de equidad y transparencia. Por estas simples razones, es necesario comprobar lo que se ha hecho con los recursos recibidos y dónde y cómo han sido utilizados. Asimismo, el gobierno debe ser capaz de justificar la forma en que sus fondos fueron utilizados y reportados debidamente. ¿Cómo? La ley y regulaciones electorales determinan el proceso electoral, y cuando se ha ejercido el gasto, los costos globales deben ser lógicamente conciliados contra los gastos de cada una de las áreas. Si estos puede ser referidos contra las disposiciones legales correspondientes, será más fácil determinar cual fue el costo de cada actividad del proceso, los elementos involucrados y qué parte de la legislación exigió o autorizó los gastos efectuados. La conciliación del presupuesto con los fondos disponibles será muy simple si, en primer lugar, se ha hecho una adecuada estimación; si se han guardado registros pormenorizados y si se han identificado los gastos para cada área de la actividad electoral. El proceso no sólo tiene que ver con finanzas. Manteniendo un registro de lo que se logró con el dinero invertido y por qué se gastó, hará más fácil la presentación de una conciliación lógica y completa. ¿Cuándo? Entre más pronto se termine el trabajo es mejor. El interés público en el proceso electoral puede haberse reducido para entonces en gran medida, pero el próximo proceso electoral estará pronto a la vuelta de la esquina. Los administradores electorales son seleccionados debido a su habilidad para emprender tareas complejas en márgenes de tiempo limitado - es por esta razón que la conciliación puntual de fondos con los presupuestos es esencial. La confianza de los participantes en el proceso electoral se mantendrá si el administrador elabora con oportunidad un informe, especificando qué tareas se han emprendido y cuál ha sido su costo. Es de esperar que (habiendo presentado un presupuesto preciso) todo el proceso se haya efectuado conforme al presupuesto aprobado. Para un ejemplo de reclamación sobre una elección nacional, ver Federal Election Commission Costs - Australia . Este material muestra se relaciona con dos distritos parlamentarios del Reino Unido; se establece el gasto para cada área de actividad y luego se detalla la información con listas de facturas y pagos. Nombramiento y Capacitación del PersonalPanorama general Una responsabilidad clave en la administración electoral es la designación y capacitación del personal. Muchos de los puestos involucrados son identificados específicamente en las leyes y regulaciones. Los puestos mas comunes como los referidos a continuación, se encuentran descritos en la legislación, así como las atribuciones o responsabilidades que les corresponden:
La ley electoral normalmente incluye con toda claridad los procedimientos disciplinarios e infracciones aplicables al personal empleado en el proceso electoral, incluyendo los relativos a la remoción del personal designado. Toda la documentación referente a los nombramientos debe describir claramente el puesto, las responsabilidades asumidas y las consecuencias de no cumplir con ellas de acuerdo a lo estipulado en la ley. Características del personal electoral Las elecciones requieren de un gran número de personal, del cual sólo una mínima parte suele ser de tiempo completo y sobre una base permanente. En unas elecciones generales en Canadá se emplean más de 250 mil ciudadanos); en un distrito parlamentario del Reino Unido (para atender a alrededor de 72 mil electores) se emplean más de 350 personas el día de la elección y, en Sudáfrica, la elección general involucró a alrededor de 350 mil personas. Una de las características principales del personal electoral es, por consiguiente, que muchos de ellos son de carácter temporal y reclutados de una gran variedad de fuentes. Los procesos de designación y capacitación necesitan considerar tanto esta característica como el hecho de que alguno de los numerosos miembros del personal temporal puede cometer un error que provoque repercusiones considerables para el administrador electoral. El proceso de designación debe realizarse sobre una base apartidista y objetiva, así como de conformidad con buenas prácticas de personal. El área de recursos humanos es fundamental en cualquier proceso electoral, por lo que resulta primordial establecer directrices y estándares claros. Trabajar largas horas en un sitio de votación bajo una presión considerable y a menudo en condiciones difíciles no es el escenario ideal para pasar el día. Los cambios demográficos y el incremento del número de familias formadas por parejas que trabajan en todo el mundo, han reducido el número de ciudadanos disponibles para desempeñarse como oficiales de votación. El interés decreciente en el servicio cívico también puede ser un factor, como lo puede ser el aumento de la complejidad en el proceso de votación y las exigencias planteadas a los oficiales de votación. Además, en muchos países desarrollados los altos estándares de escolaridad requeridos pueden provocar dificultades. Estructura del personal Antes de que el personal sea nombrado, se necesita preparar una clara descripción de lo que comprende el puesto y del perfil de la persona que se ajuste a él. Esta preparación normalmente entraña la integración de alguna forma de estructura global del personal y las responsabilidades. En Bosnia/Herzegovina, la Organización para la Seguridad y Cooperación Europea (OSCE) preparó una estructura global y luego breves bosquejos de obligaciones para cada uno de los miembros del personal directivo (ver Staff Structure/Job Descriptions - OSCE). En este caso, la OSCE empezó de cero, lo que representa tanto una ventaja como una desventaja. La mayoría de los administradores electorales llegan a un sistema que ya tiene un considerable historial en términos de personal y estructura. Las circunstancias en Bosnia/Herzegovina eran excepcionales, pero la manera en la que se preparó la estructura y responsabilidades del personal puede ser una guía de mucha utilidad para los asuntos generales relativos al personal. La Comisión de Elecciones de Nueva Zelanda elabora perfiles profesionales para cada funcionario electoral - ver Job Descriptions/Staff Profiles - New Zealand - Ningún sistema de administración electoral trabajará eficientemente a menos que el personal conozca la responsabilidad que entraña su puesto y que exista una clara estructura de administración. El riesgo de no contar con descripciones precisas de estructuras y perfiles puede provocar que dos personas hagan la misma actividad o que nadie la haga. En cualquiera de los dos escenarios el resultado son problemas. Reclutamiento del personal temporal Cada administrador electoral enfrenta los mismos problemas en el reclutamiento del personal temporal. Esta situación ha llevado a evaluar distintas alterativas para atraer oficiales de votación, entre las que se incluyen:
Todas las alternativas expuestas pueden considerarse como prácticas de reclutamiento tradicionales. Encontrar oficiales de votación puede ser algo muy difícil o relativamente fácil - a menudo depende de las recompensas o estímulos monetarios. En algunos países, los oficiales de votación no reciben pago alguno por sus servicios, por lo que se les imponen multas o castigos a quienes fueron seleccionados pero no se presentan al llamado. Aunque existe alguna información sobre niveles de pago desde una perspectiva comparada internacional, esas comparaciones tienen poca relevancia a menos que estén acompañadas de información sobre el tipo y horarios del trabajo desempeñado. Puede, sin embargo, resultar razonable plantear como conclusión que, como regla general, los oficiales de votación no son bien remunerados. Como resultado, el tiempo y esfuerzo invertido en su contratación es una parte importante de la carga de trabajo electoral. La Fundación Internacional para Sistemas Electorales (IFES) ha recabado algunas prácticas no tradicionales para la designación de oficiales de votación, entre las que se incluyen:
A todo administrador le gustaría contar con un grupo de personal calificado y bien capacitado. Si ese grupo no se encuentra disponible, entonces las opciones mencionadas deben ser consideradas para lograrlo. Sin embargo, el personal nuevo o inexperto a menudo requiere de amplios programas de capacitación e instrucción. Disciplina y faltas No importa que tan bueno sea el sistema de designación y los procesos de capacitación, siempre habrá personal que no lleva a cabo sus actividades tal y como lo exigen los estándares fijados. Por consiguiente, la ley electoral debe incluir disposiciones relativas a los estándares de conducta del personal y para su remoción, cuando resulte procedente. La ley establece las faltas o delitos que pueden aplicarse a diversas categorías de ciudadanos involucrados en el proceso electoral y algunas de éstas se aplican al personal. El ejemplo más común es el requisito de la secrecía del voto. Algunas de las razones para el despido del personal electoral incluyen:
El proceso de nombramiento deja muy en claro al personal el código de conducta y faltas prescritas en la ley. Asociaciones y grupos electorales Las publicaciones y las asociaciones son fuentes importantes para propósitos de capacitación. Muchas organizaciones electorales cuentan con miembros con responsabilidad de administración electoral que juegan un papel importante en la capacitación del personal. Entre estas organizaciones se encuentran la Asociación de Administradores Electorales del Reino Unido (GB), la Asociación Internacional de Empleados, Registradores, Oficiales Electorales y Tesoreros (IACREOT) en los Estados Unidos de América, la Asociación de Oficiales Electorales del Centro y Este de Europa, la Asociación de Autoridades Electorales de Asia, la Conferencia de la Red de Elecciones del Caribe y la Asociación de Autoridades Electorales de Africa. IFES mantiene un directorio de asociaciones y oficiales electorales. Aunque cada ley electoral nacional es única, muchos de los problemas involucrados en la organización de las elecciones son comunes; así, la membresía en una asociación que incluye a otros administradores electorales es un beneficio en términos de capacitación porque permite el intercambio de información y buenas ideas. Estas asociaciones normalmente publican información de actualidad e interés sobre problemas y prácticas electorales. Estas publicaciones representan una manera económica para que el administrador electoral se mantenga actualizado sobre desarrollos nacionales y las mejores prácticas. Capacitación La capacitación es esencial para el personal permanente y temporal. Hay una gran variedad de formas de brindar capacitación, las cuales son examinadas en una sección específica (ver Programa de Capacitación, Oportunidades de Capacitación Externa y Oportunidades de Capacitación Interna). Los programas de capacitación para el personal permanente necesitan reflejar su potencial desarrollo como personal de carrera y atender sus necesidades de capacitación, que pueden ser mejor identificadas a través del desempeño del personal y entrevistas de evaluación. Asimismo, los programas necesitan prepararse de tal forma que permitan incluir cambios en la legislación o en la práctica laboral, así como nuevos procedimientos y tecnologías. La situación con el personal de carácter temporal es usualmente más sencilla. Es probable que sólo desempeñe una tarea electoral específica, como el escrutinio de votos o actividades en una mesa de votación, por lo que la capacitación puede enfocarse en esa tarea y el tiempo de capacitación puede fijarse para asegurar que su impacto cubra el periodo del proceso electoral. Como en todo tipo de capacitación, debe haber una continua revisión y retroalimentación sobre la efectividad del programa de capacitación y el nivel de cumplimiento del objetivo deseado. Una sesión de capacitación de calidad, bien impartida, interesante y en el momento preciso inspirará y motivará al personal electoral; una sesión aburrida y mal preparada tendrá el efecto contrario. Si los capacitadores no son perspicaces, están bien presentados y desconocen la materia, ¿cómo puede beneficiarse el personal electoral? Capacitando para ser consistente Los procesos electorales son regidos por la ley y su aplicación debe ser consistente. Esta idea por sí sola es razón suficiente para instrumentar un gran programa de capacitación. La necesidad de que las decisiones sean consistentes es un hilo que debe recorrer en su totalidad y ser parte integral del programa. Sin embargo, no todas las decisiones electorales son totalmente claras. Una situación que frecuentemente provoca controversias es cuando si una papeleta de votación debe ser declarada inválida o no. La decisión es incluso difícil con una adecuada capacitación; sin ella, el administrador electoral se puede encontrar con que dos funcionarios se enfrentan al hecho de que en dos mesas o centros de escrutinio distintos se han tomado decisiones divergentes. El programa de capacitación debe ser diseñado de tal forma que asegure que no ocurra este problema. La capacitación para lograr consistencia ofrece una alternativa para que así suceda. En cualquier sistema de capacitación en cascada, deben destacarse las áreas donde puedan suceder este tipo de problemas y enfatizar el enfoque correcto. Para mayor información ver Perfiles del Personal de la Logística Electoral, Reclutamiento y Capacitación. Programa de CapacitaciónIdentificación de requerimientos Antes de definir el programa, el administrador electoral necesita identificar el tipo de capacitación que se requiere. Esto implica considerar tanto el proceso que se va a verificar como el personal que lo llevará a cabo. La implementación de los programas de capacitación puede resultar costosa. Por ejemplo, en las Elecciones de Mozambique de 1994 el costo de los programas de capacitación ascendió a 6.2 millones de dólares, equivalentes al 9.6% del costo total de la elección y del registro de electores. Muchas de las tareas electorales son llevadas a cabo por personal temporal -los oficiales de las mesas de votación y los escrutadores son las dos principales categorías. En ocasiones este personal puede tener gran experiencia en la realización de estas tareas, pero en otras quizá las vayan a cumplir por primera vez. Cuando se trabaja con un personal muy numeroso a menudo resulta más complicado diseñar los programas de tal forma que se pueda diferenciar al personal experimentado de aquel de reciente ingreso. El programa de capacitación necesita especificar adecuadamente sus objetivos y resultar pertinente e interesante. Hay que concentrarlo en sus objetivos y hacerlo lo más sencillo posible. A través del programa de capacitación el personal experimentado debe recordar lo que se tiene que hacer; por otro lado, para el personal de nuevo ingreso debe tener un carácter introductorio y didáctico. Para el personal permanente se requiere un nivel de capacitación elevado y continuo, que debe ser instrumentado de manera progresiva en la medida en que el personal se vaya involucrando en el proceso electoral en conjunto y en las complejas áreas de actividades que lo componen. En este punto se debe prestar atención, tanto a las necesidades del individuo como a los requerimientos para capacitarlo en un procedimiento en particular. Ningún administrador de personal a nivel directivo alcanzará el punto donde conozca a la perfección todo lo relacionado con el proceso -el aprendizaje es una actividad de toda la vida. El administrador electoral debe asegurarse que cada miembro del personal cuenta con la capacitación y apoyo necesario para ejecutar las tareas encomendadas. Es conveniente que cada año se realicen entrevistas y una rigurosa evaluación sobre el desempeño del personal de base. Esta es una buena oportunidad para evaluar de manera abierta y amistosa la forma en que se está desempeñando el empleado. ¿Cuáles son las fortalezas y las debilidades del personal? ¿Qué están haciendo bien (y mal)? ¿Qué clase de habilidades poseen y cuáles otras les gustaría desarrollar? La capacitación debe considerar las necesidades generales de los empleados permanentes y no solamente sus habilidades en materia electoral -pero, por ejemplo, la administración del tiempo o la selección, presentación, trato y negociación con el personal son habilidades que se aplican a los procesos electorales y a muchos otros aspectos de los negocios y la vida cotidiana. El proceso de evaluación debe identificar todas las necesidades de capacitación, incluyendo tanto las relativas a áreas electorales especializadas como aquellas que no lo son, y luego jerarquizarlas y establecer un programa para atender las carencias o limitaciones identificadas. Siempre es útil probar el efecto de la capacitación mediante ejercicios de simulación que evalúen qué tanto se ha asimilado. Materiales escritos para programas de capacitación °Que sea corto, sencillo, interesante, use material visual y enfatice los puntos de mayor importancia! °Resuma los puntos importantes, los documentos de mucha extensión requieren de más tiempo para ser leídos, en detrimento de la atención; utilice muchos ejemplos, prepare materiales visuales de buena calidad - consiga personal de apoyo suficiente para que participe en ejercicios de simulación! Oficiales de mesas de votación Uno de los principales programas de capacitación para los administradores electorales es el relativo al de los oficiales de votación. Estos sitios son el lugar donde se realiza la votación y donde existe contacto directo entre el personal del administrador electoral y los electores. Los programas de capacitación con instrucciones claras y precisas son esenciales para asegurar que el proceso de votación se desarrolle con fluidez. Utilice diagramas y viñetas para indicar la forma en que se abrirá y cerrará el sitio de votación y el tipo de situaciones que ocurren. El uso de viñetas o ilustraciones acerca del procedimiento de votación siempre ayudan a despejar muchas preguntas y respuestas del tipo "¿qué sucede si..?" cuando se presentan situaciones no consideradas. Manuales de capacitación para oficiales de votación Existen muchos ejemplos de este tipo de manuales que cada vez son de mayor calidad e incluyen excelente material visual para ilustrar el procedimiento de votación. Estas son algunas muestras que se incluyen:
Folletos sobre temas importantes No siempre son necesarios los manuales muy completos. Los documentos de una hoja con poco texto acompañado de gráficas son una forma de comunicar mensajes importantes a todo el personal. A muchos administradores electorales seguramente les habrá ocurrido que les devuelven una gran cantidad de material de votación, proveniente de las mesas de votación, incorrectamente empacado y cuya debida clasificación les toma tanto tiempo que se llega a retrasar el escrutinio de los votos. El Manual de la Comisión Electoral Canadiense (en su página 46) muestra los tipos de materiales que deben ir dentro de la urna y lo que lo acompaña es un ejemplo claro de lo que puede prepararse. Esta información puede extraerse del manual y utilizarse como un folleto de una sola página, ver Elections Canada Extract From Poll Workers Manual . Manuales "¿qué sucede si..?" Estos se concentran en brindar respuestas a una amplia variedad de problemas y preguntas. La Fundación Internacional para Sistemas Electorales preparó un manual de esta naturaleza para las miembros del comité de cada recinto electoral con motivo de las elecciones en la Federación Rusa celebradas en 1995, ver Ifes Precinct Election Handbook - Russia . Esta es una forma de capacitar a los oficiales de votación sobre cómo tratar con una variedad de problemas comunes. Manuales sobre solución de problemas Son similares a los manuales "que sucede sí" y también enumeran una serie de problemas potenciales a los que se pueden enfrentar los oficiales de votación. El preparado por el Supervisor de Elecciones del Condado de Montgomery, en Maryland, Estados Unidos (ver Extract from Election Judges Manual - USA) enlista las áreas potencialmente problemáticas; el oficial de votación simplemente abre el manual en la página correspondiente. La mayoría de los problemas se presentan cuando los sitios de votación están muy concurridos, por lo que es muy importante que en el programa de capacitación se proporcione material muy bien referenciado que permita a los oficiales atender rápidamente los planteamientos que presentan alguna dificultad -es poco probable que se tenga tiempo suficiente para hacer una búsqueda pormenorizada, con el posible riesgo de que el manual sea muy extenso y esté mal referenciado. Cambios en relación a las últimas elecciones Otro aspecto importante de los programas de capacitación consiste en destacar lo que es nuevo en relación a la última elección y qué es lo que ha cambiado. Una significativa proporción del personal experimentado tiende a pasar por alto las instrucciones, asumiendo que con lo que ya conocen sobre el sistema serán capaces de llevar a cabo las tareas requeridas. En el programa de capacitación hay que destacar los nuevos requerimientos y los que hayan sido modificados - con frecuencia es el personal experimentado el que comete los errores. Ejercicios de capacitación La Comisión de Elecciones de Nueva Zelandia instrumenta extensos programas de capacitación, proporciona a su personal ejercicios prácticos para llevar a cabo las tareas y prepara manuales para este propósito, ver Election Commission Training Workbook - New Zealand . Esta es una forma de asegurar que el personal no sólo ha asistido a las sesiones de capacitación, sino que ha escuchado lo que se ha dicho y que está capacitado para ponerlo en práctica. Sesiones de información y prácticas de desempeño Cuando se tenga que capacitar a un grupo numeroso de personas se deben preparar programas de capacitación/sesiones de información de carácter general. Si esto se combina con la distribución de manuales para oficiales de votación o documentación similar para los escrutadores u oficiales encargados del registro (o mejor aún, si los manuales pueden distribuirse de antemano) pueden ponerse en práctica sesiones relativamente cortas (alrededor de dos horas) para repasar los procedimientos establecidos en el manual y para atender dudas o preguntas. Con la inclusión de practicas de desempeño en estas sesiones informativas en las que se simule la instalación de una mesa de votación y la atención a los electores, se puede mostrar de manera práctica la forma como funciona el proceso. El personal asistente puede llevarse el manual y tener la oportunidad de observar, escuchar y formular preguntas. Los materiales con gráficos de buena calidad ayudan con el proceso de capacitación - los carteles que frecuentemente se preparan con fines de capacitación son igualmente útiles para estos efectos, particularmente aquellos que muestran los procedimientos de votación- los carteles utilizados para las elecciones de la República de Sudáfrica en 1994 son un buen ejemplo, ver Voting Process - South Africa y Polling Station - South Africa . El programa El programa de capacitación debe establecerse en los procesos de planeación estratégica y operacional y debe incluir
La capacitación de cantidades significativas de personal no necesariamente significa que un gran número de él esté presente en cada sesión - las sesiones cortas que brindan mayores oportunidades para plantear dudas y enfocar problemas específicos de carácter local, son a menudo más interesantes para los participantes, y entre más interesantes sean es más probable que resulten efectivas. La capacitación no solamente se orienta hacia el personal -muchos países proveen programas de capacitación para candidatos y preparan manuales para ellos. Es del interés de todo candidato conocer qué está permitido y qué no, así como el tipo de responsabilidades que recaen sobre ellos. La capacitación puede ser costosa pero la carencia de ella puede serlo aún más. Es factible emprender programas de capacitación para un significativo número de personas utilizando el método de cascada, lo que normalmente va acompañado con la preparación de un manual de capacitación de aceptable calidad. Inicialmente se capacita a un pequeño grupo, el cual posteriormente transmite la capacitación a otro grupo, que hará lo mismo con un tercer grupo y así sucesivamente. De esta forma, es posible iniciar con alrededor de 20 personas a nivel nacional y rápidamente difundir el programa de capacitación a un vasto número de oficiales electorales. Para mayor información ver Capacitación. Oportunidades de Capacitación Externa¿Qué es la capacitación externa? Es la capacitación proporcionada por alguna instancia externa a la oficina o personal a cargo del administrador electoral a través de consultores, especialistas u organizaciones externas. Hay diversas modalidades entre las que se incluyen:
Los programas de capacitación interna son muy importantes, sin embargo, un proceso de capacitación externa puede agregar mayor interés, ofrecer un espectro más amplio de experiencias y prácticas laborales, así como proporcionar mejores oportunidades para la discusión con otras personas que enfrenten problemas de la misma naturaleza. A continuación se examinan estas opciones con mayor detalle. Intercambio de información No tiene mucho sentido que los miembros de un grupo de personas se estén preocupando por separado de los mismos problemas. En materia electoral, muy pocos de estos son únicos. El intercambio de ejemplos de buenas prácticas y de experiencias sobre cómo enfrentar problemas, constituye una excelente y poco costosa forma de obtener capacitación externa. Se han formado grupos o asociaciones de administradores electorales en muchos países. Además, la Fundación Internacional para Sistemas Electorales (IFES) puede proporcionar listas de contactos en todo el mundo. En el Reino Unido, la Asociación de Administradores Electorales es una organización formada y dirigida por administradores electorales, que tiene como uno de sus objetivos principales actuar como un grupo de intercambio de información y experiencias prácticas. Los administradores electorales se reúnen a nivel regional y nacional para discutir asuntos de trabajo, aprender el uno del otro y considerar soluciones comunes a problemas previsibles. Esta modalidad de reuniones de trabajo funciona muy bien durante los preparativos para una elección de grandes proporciones. El único costo que involucra es el relativo a los desplazamientos requeridos. La discusión común de un determinado problema permite plantearlo a nombre del grupo en su conjunto ante la autoridad competente a nivel nacional o local. Estas organizaciones suelen publicar folletos, por lo que la información puede intercambiarse a un costo aún más bajo. Las reuniones regionales incluso pueden ser sede de actividades específicas de capacitación que involucran fuentes externas. Por ejemplo, cuando se están introduciendo nuevos sistemas automatizados, los proveedores especializados asisten a reuniones y llevan a cabo tareas de capacitación; donde se presentan dificultades específicas sobre temas jurídicos, pueden asistir consejeros legales especializados y brindar sus puntos de vista. Una vez más, esta es una manera sencilla y productiva de obtener capacitación externa. Visitas del personal Nada es nuevo, por lo tanto, una forma fácil de capacitar al personal consiste en adoptar lo que alguien más ya ha hecho. A nivel nacional, resulta sencillo acordar que el personal visite a otro administrador electoral y labore en su oficina por una semana más o menos, a efecto de observar como se resuelven los problemas que se presentan. A menudo este tipo de visitas pueden convenirse entre asociaciones de administradores electorales. Resulta un poco más difícil solicitar ayuda del personal de otra oficina para recibir orientación y capacitación sobre nuevos procedimientos. Cada vez son más comunes este tipo de apoyos o visitas de carácter internacional. Las buenas ideas se están propagando rápidamente alrededor del mundo. Las visitas de intercambio benefician a ambas partes - la persona que realiza la visita traerá nuevas ideas y diferentes enfoques que beneficiarán al personal. Aunque los costos de viaje pueden ser altos, hay un creciente interés internacional por establecer vínculos con comunidades de distintos países. Las buenas ideas viajan bien y las visitas de intercambio y asistencia son otra forma de conseguir una gran cantidad de nuevas ideas a un costo relativamente bajo. Consultores y capacitadores externos Cuando existen necesidades especificas de capacitación que requieren de habilidades o conocimientos especializados, vale la pena el uso de consultores o personal electoral externo. Esta modalidad de capacitación es probablemente más costosa, pero más fácil de realizarse en un solo día. Una desventaja de la capacitación interna es que el personal algunas veces está demasiado familiarizado con la persona que imparte el programa de capacitación, lo que hace menos atractivo el evento, que cuando se contrata personal externo. La capacitación externa se puede concentrar en un área específica, por ejemplo, las habilidades para el manejo de equipos de cómputo, o dirigirse a una actividad particular del proceso, como por ejemplo la correspondiente a la capacitación de los oficiales de las mesas de votación. Los consultores externos quizá no estén familiarizados con los valores y objetivos de la organización electoral, pero esta situación puede superarse con sesiones informativas ad-hoc. Una de sus ventajas es que pueden aportar un punto de vista externo y algunas veces más objetivo sobre el asunto. No necesitan "defender" el procedimiento y pueden identificar debilidades que no son visibles para el personal interno. Los consultores también tienen la ventaja de que pueden especializarse en un campo de actividades más específico; en tanto que el personal permanente tiene que cubrir un área y habilidades más amplias. Por ejemplo, se pueden contratar abogados especializados para brindar capacitación sobre asuntos legales o sobre la forma en que se deben manejar los procedimientos legales, consultores en relaciones públicas pueden capacitar sobre habilidades en el manejo de las relaciones públicas o especialistas en cómputo sobre la procedimientos de automatización. Cursos de capacitación y eventos En muchos países se ha reconocido la necesidad de organizar cursos de capacitación externa y existe un próspero mercado comercial que presta esta clase de servicios. En el Reino Unido, una amplia variedad de organizaciones, que van desde grupos de administradores electorales hasta agencias comerciales de capacitación y asociaciones locales de empleados gubernamentales, ofrecen cursos que cubren desde un día hasta una semana de duración, en los que se contrata a especialistas electorales para explicar y capacitar a la gente sobre una amplia variedad de procedimientos electorales. Estas oportunidades de capacitación también se proporcionan en seminarios anuales organizados por asociaciones de funcionarios electorales. En los Estados Unidos se organizan eventos de esta naturaleza, además de conferencias internacionales y sesiones de capacitación. La Conferencia Trilateral sobre Sistemas Electorales organizada por la Fundación Internacional para Sistemas Electorales que involucra a delegados de Canadá, Estados Unidos de América y México es un buen ejemplo. Hay intercambios de experiencias prácticas y presentaciones detalladas sobre una gran variedad de asuntos y problemas de carácter electoral que son relevantes para los tres países. Publicaciones especializadas. Este tipo de publicaciones puede proporcionar una guía detallada sobre las leyes y las prácticas electorales. Tienden a concentrarse en un determinado país, ya que gran parte de sus contenidos están relacionados con la legislación electoral de éste. El Reporte sobre Administración de Elecciones 20 es una publicación de los Estados Unidos de América que circula cada dos semanas y contiene artículos con información de actualidad en materia electoral, actualizaciones sobre legislación, noticias sobre EU y el extranjero, así como ejemplos de ideas innovadoras en materia de elecciones. Estas publicaciones son una excelente alternativa para que el administrador electoral se mantenga actualizado a un costo mínimo y sin tener que realizar una investigación exhaustiva, o invertir su tiempo en viajes o en recolectar información. Costos El envío del personal a cursos de capacitación externos puede resultar costoso pero no tanto como lo puede ser un error grave ocasionado por la falta de capacitación. El trabajo electoral con frecuencia es muy repetitivo y cualquier visita a algún otro administrador electoral probablemente dé como resultado algunas buenas ideas e incremente la consistencia práctica. Es muy fácil intercambiar información a través de la transferencia de copias de algunos materiales por teléfono, fax o internet. Se puede obtener una gran cantidad de información sin salir de la oficina y sin ningún costo, simplemente contactando a otros administradores y asociaciones electorales. Entre más alto sea el nivel de conocimientos básicos menor serán las necesidades de capacitación y la rapidez con que los conocimientos serán asimilados. La capacitación del personal temporal en tareas específicas es una empresa mayor. La preparación de manuales de calidad, preferentemente con gráficos, y la preparación de sesiones informativas con ejercicios de simulación cubrirán gran parte del trabajo básico a un costo mínimo, particularmente si se organizan bajo el método de cascada, ver Oportunidades de Capacitación Interna. Revisión Como en todos los procedimientos, la capacitación externa necesita revisarse continuamente. No tiene caso esperar hasta que finalice el programa para tomar alguna medida si es que no se está logrando el resultado deseado. La retroalimentación de las sesiones de capacitación debe ser continua a través de un proceso de evaluación para cada una de ellas. Se debe contar con un formato de evaluación especialmente diseñado para las sesiones de capacitación. Las preguntas comunes deben tener como propósito indagar si los materiales visuales o escritos son fácilmente comprensibles, si las sesiones aumentan el conocimiento sobre los procedimientos clave, si algo se puede hacer mejor, qué tan fácil fue entender al capacitador, si las sesiones fueron demasiado extensas, qué se debió haber tratado con más detalle, qué con menos detalle, si la sesión fue agradable, si la sede escogida fue la adecuada, y así sucesivamente. Oportunidades de Capacitación InternaExplicación de la actividad general Usualmente el administrador electoral cuenta con un grupo de "personal clave" - las personas en la parte neurálgica del proceso cuyas habilidades y compromiso determinarán en gran medida si se desarrolla de manera fluida o no. Todo proceso prolongado implica a un gran número de gente - aún así reunir a la gente para repasar la actividad general y explicar cuáles son los puntos de mayor presión, donde pueden ocurrir los principales problemas y cómo se desplegarán los recursos es parte del proceso global de capacitación. Si el personal clave se siente involucrado y comprometido en el proceso general, es más probable que trabaje como un equipo y se respalde mútuamente durante los momentos difíciles. Puede ser útil recurrir a un facilitador externo para respaldar este proceso. El programa que se encuentra en "emx_o007" corresponden a la "Reunión de Actividad General" para una elección parlamentaria en el Reino Unido - se involucró a mucho personal nuevo como resultado de una reorganización interna y esa oportunidad fue aprovechada para reunir al personal clave (alrededor de 25 personas) y repasar la totalidad del proceso. Algunas personas sólo participarían en actividades o áreas específicas, pero el conocer el proceso en su conjunto les dió a todos la oportunidad de apreciar mejor las cargas de trabajo y presiones que podrían surgir. Utilizar técnicas de presentación por computadora y estractos de video de elecciones parlamentarias previas permitió que las sesiones fueran más interesantes -es más fácil crear grupos fuertes y cohesionados en este ambiente. Capacitación en cascada Esta técnica implica que el programa de capacitación sea impartido primero al personal más experimentado y que luego éste se encargue de transmitirlo al siguiente nivel y así sucesivamente -la capacitación fluye en cascada hacia los distintos niveles del personal. Se apoya en la calidad de cada etapa del proceso para que sea muy poco lo que se pierda en cada oportunidad que el conocimiento es "transmitido". En las elecciones sudafricanas de 1994, el presidente de cada sitio de votación fue responsable de organizar talleres para capacitar a los oficiales de votación de cada uno de los sitios. En el manual de oficiales de votación de Sudáfrica, ver Poll Workers Handbook - South Africa , hay una sección que fija los lineamientos para llevar a cabo esta capacitación, los cuales establecen claramente la forma en que debe operar la capacitación en cascada. Los mismos principios pueden ser aplicados al personal que trabaja en el registro de electores o cualquier otra actividad reiterativa. Reuniones y repasos También se pueden utilizar las reuniones regulares del personal clave a lo largo del proceso electoral como oportunidades de capacitación, particularmente si se lleva a cabo de manera discreta e informal. El personal puede enfatizar la situación en la que se encuentran sus tareas o actividades particulares y esto permite a menudo resaltar problemas que pueden superarse mediante capacitación adicional. Instructivos Una gran parte de la actividad electoral es rutinaria, por lo que con la preparación de instrutivos muy sencillos y poca capacitación se puede lograr que el personal sea eficiente. Desestructura el trabajo en pequeños componentes, permite que la capacitación sea más simple y efectiva -también permite que una gran parte de las actividades rutinarias sean atendidas por personal que recibió una capacitación básica y que sea el más experimentado el que atienda las quejas y problemas. En el Reino Unido, atender los requerimientos relativos al voto en ausencia es una gran actividad en las elecciones parlamentarias - la hoja ordinaria que se utiliza para atender requerimientos, ver Absentee Voting Process Sheet - United Kingdom , le permite al personal atender solicitudes telefónicas, personales o postales de una manera sencilla y efectiva. Capacitación uno a uno Una forma simple de capacitar al personal, aplicable no sólo al encargado de actividades electorales, es el de transmitir conocimientos de una persona a otra. En el contexto electoral, la capacitación puede realizarse con antelación al periodo electoral de tal forma que cuando éste llegue los nuevos miembros del personal sepan que hacer. Este proceso también puede ser utilizado para involucrar a un nuevo empleado en algunos procedimientos para efectos de evaluación y luego decidir cuál de ellos se adapta mejor a las capacidades de los empleados. Procedimientos de simulación y prueba La mayoría de las elecciones descansan, en mayor o menor medida, en procedimientos automatizados y el periodo entre elecciones puede ser muy amplio -algunas veces hasta cinco años o más para algunas elecciones en particular. Si ha habido cambios significativos en el personal, llevar a cabo una elección simulada o de prueba (a escala reducida respecto a la elección en general)constituye tanto un ejercicio de capacitación útil como una forma de identificar carencias o insuficiencias en los sistemas y procedimientos. Cuando es personal permanente el que organiza las elecciones con cierta regularidad pueden no ser necesarios estos procedimientos de simulación y prueba -cuando se produce una combinación de personal nuevo y un lapso considerable entre elecciones, un procedimiento de prueba puede ahorrar mucho tiempo y preocupaciones cuando llegue la elección. Videos, gráficos y manuales Las reuniones informativas para los oficiales de votación o escrutinio pueden resultar más interesantes si se utiliza algún material gráfico o de video. Los manuales e ilustraciones de buena calidad son esenciales para cualquier proceso de capacitación. Existe una gran variedad de manuales de muestra, ver Election Officials Manual - Ghana Precinct Officers Manual - USA emx_t005" y Election Commission Training Workbook - New Zealand . Puede haber una tendencia a hacer más complicados de lo necesario los manuales y esto puede provocar que la capacitación sea más difícil y que alguna gente tenga reservas para participar como oficial de votación. Sobre la capacitación laboral Con frecuencia, los nuevos reclutas, sean permanentes o temporales, no necesitan mayor capacitación que la que les reporta el desempeño de sus actividades, y cuando esto funciona bien pueden ser promovidos rápidamente hacia una posición de mayor responsabilidad. Si se realiza bajo supervisión constante, el suministro de información básica con muy poca capacitación puede ser suficiente para la operación de sistemas automatizados de registro electoral - la familiaridad con esta actividad le permitirá a las personas involucradas llevar a cabo tareas más complejas. Cuando en un sitio de votación exista un gran número de oficiales, uno de ellos puede no tener experiencia, por lo que es recomendable que el personal más experimentado tenga conocimiento de esta situación y se tome el tiempo necesario para explicarle lo que está en juego, supervisar de cerca su trabajo y asignarle las tareas más sencillas. Esto requiere una cuidadosa planeación. Es probable que la decisión de asignar a un grupo de personal sin experiencia a un mismo sitio de votación termine provocando problemas. Cuidado básico de los usuarios Este criterio se aplica a los procesos electorales como a cualquier empresa del sector servicios. Algunos de sus principios son:
Oficina de PersonalNombramiento del personal electoral Se deben establecer criterios claros para el proceso de selección y transparencia en la forma en que éste se lleva a cabo. Estas metas son más fácil de alcanzar si se cuenta con definiciones claras acerca de qué categorías del personal son necesarias y cómo serán seleccionadas. En las elecciones de la República de Sudáfrica en 1994, alrededor de 200,000 personas fueron designadas para administrar el proceso electoral. Todos los nombramientos fueron hechos por la Comisión Electoral Independiente, a través de su director en jefe, quien dejó muy en claro que las designaciones se harían considerando a toda la población del país -mujeres y hombres, blancos y negros, de las ciudades y del campo. El manual para presidentes de mesa y oficiales de votación preparado por la Comisión (ver Poll Workers Handbook - South Africa ) no solamente refiere todas sus responsabilidades, sino que además, en las secciones 2 y 7, detalla el procedimiento de nombramiento del personal, los deberes de los diversos tipos de personal, los requisitos de secrecía del voto y la forma de asegurarla. ¿Quien hace los nombramientos? Es necesario tener bien definido quién cuenta con la autoridad para hacer nombramientos. Para consultar mayor información sobre las diversas categorías de personal electoral, ver Nombramiento y Capacitación del Personal. El nombramiento de los miembros de una comisión nacional de elecciones puede se realizado por el gobierno nacional, por nominación de los partidos políticos o, en algunos casos en que la comisión ya está establecida, por la comisión misma. La mayoría de los administradores electorales no está involucrado en este tipo de nombramientos. Sus responsabilidades están más bien relacionadas con el nombramiento del personal permanente o temporal de su propia oficina, o del vasto personal requerido para actividades temporales especificas, como son los oficiales de votación, registradores o escrutadores. La sección sobre Nombramiento y Capacitación del Personal establece diversos criterios sobre el personal y, por ejemplo, donde pueden reclutarse oficiales de votación, esta sólo trata sobre el procedimiento efectivo de designación. En los países que utilizan el sistema de comisión electoral, el empleador normalmente será la comisión nacional, regional o local. Los consejos regionales o locales a menudo tienen una participación en el proceso y, en ese caso, ellos serán los empleadores; en otros casos, un funcionario electoral designado tiene la autoridad para contratar (y despedir) al personal. Procedimientos para una selección justa Este tipo de procedimientos deben aplicarse a cualquier personal nombrado por una organización - pero en el campo electoral son aún más importantes. Si existe cualquier indicio de enfoque partidista en el proceso de designación, se reducirá rápidamente la confianza de los participantes en la equidad y apertura del proceso electoral. Cuando se trata de una gran cantidad de personal temporal, es difícil aplicar los mismos estándares y procedimientos que se utilizan para la selección del personal permanente de carácter directivo. Por consiguiente, se necesita tomar una decisión sobre los criterios de selección justos que se aplicarán a las distintas categorías de puestos. Es común que los criterios y procedimientos de designación del personal temporal sean mucho más sencillos que los utilizados para el personal permanente. El proceso de reclutamiento puede ser tan básico como la simple recomendación de un funcionario electoral de una persona que cubra el perfil solicitado, seguido de una revisión para verificar que esa persona no está relacionada con ningún partido o candidato. Muchas organizaciones cuentan con procedimientos y prácticas codificadas para el reclutamiento de personal. Para un ejemplo de código que contiene los elementos principales de las prácticas aconsejables, ver Recruitment Code - United Kingdom , que proviene de la Universidad de Bath en el Reino Unido. Este código está diseñado para cubrir todos los tipos de designaciones del personal universitario, pero los principios son igualmente aplicables a la designación del personal electoral, particularmente los de carácter permanente. Algunos países utilizan un proceso de seguimiento que involucra a los principales partidos políticos para las designaciones de, por ejemplo, el personal encargado del registro de electores, que ayuda a asegurar la transparencia del proceso. Criterios para determinar los puestos Los oficiales de votación usualmente tienen que trabajar largas jornadas y algunas veces en condiciones difíciles. Un criterio obvio es el de especificar claramente esta necesidad en la información acerca del puesto, así como las responsabilidades que entraña. La información previa debe determinar claramente que, por ejemplo, cualquier vinculación con un partido político o candidato descalificará a una persona para trabajar en el proceso electoral. Una pregunta pertinente es: ¿la descalificación concierne únicamente a los vínculos de potenciales miembros del personal o también a vínculos de su cónyuge o algún familiar cercano? A falta de una disposición expresa sobre estos asuntos en la ley electoral, se necesita adoptar una definición. Debe haber una clara "descripción de labores" para todos los cargos, que requiere ser mucho más exhaustiva para los de carácter permanente. Es común tanto la especificación de una edad mínima o nivel educativo, como la de una edad máxima. Documentación de los nombramientos Cuando se efectúan nombramientos permanentes, las descripciones de funciones y cartas de nombramientos deben cumplir con las prácticas apropiadas de relaciones personales y determinar todos los temas pertinentes relativos al cargo. Para nombramientos temporales, la carta de notificación frecuentemente combinará los términos y condiciones del puesto con una explicación detallada de todos los deberes y requisitos inherentes a él. Con frecuencia hay la tendencia a exagerar las instrucciones, por lo que tratar de formular una carta concisa y sencilla incrementará considerablemente la posibilidad de que realmente sea leída y entendida. Se incluye una muestra para los oficiales de votación en el Reino Unido, ver Voter Information Activity - Australia que especifica los términos y condiciones de la designación y anexa una serie de documentos que contienen toda la información e instrucciones a detalle. Uno de esos documentos es una aceptación de la designación que constituye al mismo tiempo una declaración de que el interesado no participa en la elección a nombre de un candidato y una solicitud para votar en ausencia. Se requiere que la documentación relativa al nombramiento indique claramente lo que implica el cargo, el lugar dónde la persona lo desempeñará, de qué es responsable, a quien debe contactar si se presentan problemas, que debe hacer al cierre de la votación, cuánto se le pagará y que se espera que haga antes de la jornada electoral. Es muy recomendable que a todo el personal se le entregue una tarjeta o credencial de identificación. Eso ayuda a mantener la seguridad y reasegura al público que la persona con quien están tratando detenta el cargo que se indica en la identificación. Rol de la oficina de personal Esta oficina jugará un papel importante en el éxito del proceso electoral. Será necesario que haya una planeación anticipada de alta calidad sobre la forma en que se reclutará al personal, qué división de funciones habrá entre el personal permanente y el temporal, cómo se seleccionará al personal en caso de que haya una sobre oferta y qué criterios se seguirán en términos de calificaciones, conveniencia para el trabajo, edad (máxima y mínima), así como ausencia de vínculos con partidos o candidatos. En algunos casos, se convoca a elecciones con poco tiempo de anticipación. Siempre debe buscarse la perfección en el proceso de nombramiento, pero en realidad la cantidad de personal temporal requerido y los plazos disponibles pueden requerir que se ajusten los estándares. En algunas circunstancias, el organismo electoral puede pedir el apoyo de empleados de otras oficinas y no tener control directo sobre ellos en términos de la capacidad para despedirlos o disciplinarlos, situación que no es nada deseable. Remoción de personal No importa que tan bueno sea el proceso de designación, alguna parte del personal demostrará no ser capaz de desarrollar sus tareas de acuerdo a la normas requeridas. Si no están obedeciendo la ley o las regulaciones electorales o están desatendiendo instrucciones, se deben tomar acciones. El despido de personal es la opción final. Puede ser posible manejar este asunto a través de una advertencia y la instrucción o capacitación apropiada. Es indispensable una acción oportuna e inmediata. No es recomendable esperar hasta después de que el proceso electoral haya terminado para manejar un problema de desempeño del personal. °Si un oficial de votación está causando problemas, entonces necesita ser reemplazado tan pronto como sea posible! Servicio Civil¿Qué es el servicio civil? El servicio civil es normalmente considerado como parte del gobierno nacional. Como regla general, una comisión electoral así sea a nivel nacional, regional o local no es parte del servicio civil. El papel del servicio civil en la designación del personal electoral puede ser más bien restringido. Si el servicio civil es involucrado en el proceso global de designación del personal electoral, debe cumplir con la misma normatividad utilizada en la selección de personal para una oficina interna, ver Oficina de Personal. El papel desempeñado por el servicio civil Es probable que su papel se ubique en alguna de las siguientes categorías:
Es probable que el papel del servicio civil se limite a asuntos generales y a la preparación y promoción de proyectos de legislación. A menudo el servicio civil puede ser una fuente de información importante debido a los registros que posee, como la estadística y otro tipo de información demográfica, la cual es necesaria para la redistritación. Arreglos OperativosEsta sección aborda, en términos generales y específicos, los arreglos o preparativos operativos más importantes para los administradores electorales interesados en conducir una elección de manera libre, justa y eficiente. En gran medida, las tareas implicadas en la conducción de elecciones y los procedimientos utilizados para llevarlas a cabo tienen su origen en el plan estratégico, que ha sido examinado en Planeación Estratégica. De hecho, la operational planning, que ha sido examinada en Planeación Operativa, debe ser entendida, en primer término, como el recuento detallado de la serie de actividades que deben ser ejecutadas para lograr lo que se ha fiado en el plan estratégico. Desde luego, este hecho no hace que el plan operativo sea más facil de construir ni resulte menos importante; a cambio, indica que los arreglos operativos, tanto de carácter rutinario como en situaciones de emergencia, debe proceder y resultar consistente con las estrategias desarrolladas para administrar la elección. Con frecuencia, las cuestiones que primero se confrontan al realizar los arreglos operativos se refieren al registro de los electores. La importancia del registro electoral deriva de dos factores. Primero, si el registro electoral no funciona debidamente y el organismo electoral es incapaz de llegar al proceso de votación con una lista completa y precisa de votantes, la confianza pública en todo el proceso electoral se puede perder muy rápidamente. Más aún, dado que el registro electoral suele ser una de las tareas mas laboriosas que enfrenta a administración electoral y consumir una porción significativa de los fondos destinados a las elecciones, una deficiente administración del registro electoral puede dejar a la autoridad con poco tiempo y dinero para completar el proceso electoral. Por estas razones, ACE le ha dedicado toda una sección a este tema, Registro de Electores, si bien Responsabilidades en el Registro de Electores aborda algunos de sus aspectos más críticos desde la perspectiva del administrador electoral. Of course, the supply needs associated with the conduct of elections should also be among the early operational considerations. Procurement of election materials is often an unavoidably expensive undertaking; yet it is the duty of election officials as public servants to seek the best value for the taxpayers' money and to continually seek means of lowering the long-run cost of election administration. Thus, this section examines the following general supply issues: Furthermore, in terms of specific supplies, Desarrollo de Papeletas, Formularios y Procedimientos discusses the design, procurement, distribution, usage, security and transparency, and recovery of ballots and other forms used in the electoral process. To supplement this discussion, we have included a set of scanned sample ballots and forms demonstrating some of the approaches taken to their creation in recent successful elections.This section also highlights several types of information-sharing activities of concern to electoral administrators as they make operational plans and attempts to address, with respect to each type, certain central principles such as complete information , well-timed information, and appropriately targeted information. Aspects of voter information, both in general and with respect to targeted audiences, which relate to the management function are the focus of Actividades de Información al Votante. We also discuss the very important role that political parties, non-governmental organizations (NGOs), and electoral observers have to play in ensuring the fairness of and engendering confidence in the electoral process and the need for routine and occasionally extraordinary consultations. Finally, we discuss the operational considerations surrounding the reporting of results to all of the above-mentioned recipients and attempt to provide some insight into the differing needs and desires of each group (see Reporte de Resultados). We also recognize that there are certain pre-election activities that, though they are not necessarily delegated to the electoral management body, require consideration during operational planning and can consume a significant amount of resources. For example, political party and candidate registration, although often specifically defined in legislative or regulatory provisions, may require some attention to ensure that they are accomplished in a non-partisan manner; thus, these activities are discussed in Responsabilidades en el Registro de Partidos Políticos/Candidatos. Similarly, boundary delimitation, which has received a thorough treatment at Delimitación de Distritos, is discussed briefly. Through this discussion, we provide two primary sets of considerations for those managers involved, however tangentially, in the delimitation of election districts or constituencies: those requiring examination to ensure the fairness of an election and those concerning accessibility and convenience. A related matter that is also discussed in this section is polling site selection (see Selección de los Sitios de Votación). Electoral managers often are given a significant amount of responsibility for this task and therefore have a greater amount of discretion than that afforded them for party and candidate registration or boundary delimitation. In making decisions regarding polling sites, the primary considerations we have discussed are voter-focused, such as the maximum number of voters that can be handled at each polling station, the maximum distance traveled by voters, and the general accessibility of each site. Near the end of this section, there is also discussion of the operational needs of the election manager during the period immediately following the elections. Among the most important of these discussions are those that address the reporting requirements for electoral management bodies, not necessarily in terms of election results but in terms of the EMB's performance in achieving its goals. These reports, we admit, should include the successes and failures of the EMB and perhaps suggestions for improving its performance.
Planeación OperativaQué es la planeación operativa?La planeación operativa consiste en establecer claramente la aplicación del plan estratégico conforme a objetivos específicos. En el caso de los administradores electorales, esta labor puede aplicarse a una parte o a la totalidad del proceso electoral. Cada procedimiento específico, ya sea registro de electores, la educación al votante, la votación o el escrutinio de votos, implica la realización de una serie de operaciones dentro de un tiempo determinado de tal forma que se cumpla con lo estipulado en la ley y regulaciones electorales. Al igual que el plan estratégico, la planeación operativa debe ser sencilla, fácil de entender para todos los participantes y permitir que los oficiales electorales sepan que actividades deben realizar y el tiempo de que disponen para completarlas. Experiencias de las actividades electorales previasEn ocasiones, los administradores electorales se enfrentan a la organización de elecciones con una mínima experiencia en planeación a nivel nacional. El caso de Namibia en 1989 es un ejemplo de ello. Sin embargo, en la mayoría de los casos se han realizado elecciones previas y, por lo tanto, cualquier ejercicio de planeación operativa debe tomar en cuanta las experiencias precedentes para determinar:
Aprender de las experiencias previas puede ahorrar mucho tiempo y dinero en la planeación de la siguiente elección. Planes operativosEstos pueden variar desde cronogramas bastante simples que identifican eventos importantes en el proceso electoral hasta planes complejos que señalan con gran detalle lo que tiene que suceder en fechas determinadas. Para las elecciones de Haití en 1995, se preparó un calendario global de actividades, que dividió las diversas áreas de actividad en los siguientes términos:
Esto tiene la ventaja de asignarle un tiempo específico a cada actividad. La preparación de una bitácora de actividades para los administradores electorales es una práctica común. La bitácora empleada en Canadá Diary Of Duties Of Returning Officer - Canada muestra, para cada una de las áreas de responsabilidad de los administradores electorales, qué actividades deben ser emprendidas, el periodo en que deben ejecutarse y las respectivas referencias en la ley o regulaciones electorales. Si este tipo de planes operativos se prepara conforme a la legislación electoral garantiza que ninguna actividad estipulada en la ley sea "omitida" por los administradores electorales. La panorámica global del calendario electoral - ver Elections Canada Election Calendar - debe señalar las actividades fundamentales para una elección determinada. Los planes operativos también pueden identificar a los administradores o unidades electorales responsables. El plan de la OSCE para las elecciones de Bosnia/Herzegovina en 1996, Briefing Notes - United Kingdom , señala las actividades, el periodo y la unidad responsable. También tiene la ventaja de que en la página final incluye las definiciones de todos los acrónimos utilizados, por lo que resulta fácil de entender y no obliga al lector a adivinar lo que realmente se pretende. En Ghana, la Comisión Electoral comenzó el proceso de planeación a nivel regional, para lo cual viajó a cada región para recabar información o bien recibió a los administradores de dichas regiones. No es necesario tener un plan complejo si uno simple asegura que todos los involucrados conozcan las labores y los lapsos de tiempo en que se debe realizar. Los ejemplos anteriores muestran diferentes enfoques para administrar grandes procesos electorales. El proceso de revisión que se realiza al final de la actividad electoral demostrará si el plan operativo fue exitoso. Los asuntos fundamentales de un plan son especificar la labor y el lapso para realizarla. Se pueden utilizar diagramas de ruta crítica o de barras para facilitar la comprensión del plan. Estos diagramas señalan cada paso o actividad del proceso y su duración. Asimismo identifican las actividades críticas (aquellas que deben estar terminadas antes de que pueda comenzar la siguiente), por lo que resulta sencillo determinar donde están los principales problemas y revisarlos en cada etapa para asegurarse de que se cumplan los plazos perentorios en el tiempo establecido. Recuérdese que la tarea principal es concluir la elección. El plan operativo constituye una ayuda para este proceso, no una tarea en sí misma. Los planes simples con tiempos claramente establecidos son fáciles de entender; entre más complejo sea el plan y las instrucciones, menores serán las ocasiones en que las personas se remitan a ellos. Para un plan de acción simple en una elección, consulte el del Reino Unido, 1995 Election Action Plan - United Kingdom . En este ejemplo, se enlistan todas las tareas importantes y se precisa el personal que tiene la responsabilidad de cumplirlas. El plan señala todo lo que tiene que realizarse y cuándo tiene que estar listo. Propiedad del plan operativoPara ser concluido exitosamente, cualquier proceso electoral debe basarse en la capacidad y el compromiso del núcleo clave del personal electoral. La garantía de que los funcionarios y el personal clave tengan confianza y sientan como suyo el plan operativo ayudará a lograrlo. Reunir al personal clave durante el desarrollo del proceso para informarle sobre la planeación y logística generales y permitirle hacer preguntas y comentarios también ayudará a mejorar la planeación. Cuando se tengan que tomar ciertas decisiones, por ejemplo respecto a la preparación del escrutinio de votos o a la forma en que se preparará el material para la votación en ausencia, es conveniente involucrar al personal que tendrá la responsabilidad de su ejecución. En la preparación de las elecciones parlamentarias y locales del Reino Unido de mayo de 1997, muchos administradores electorales locales organizaron ese tipo de reuniones. El documento Briefing Notes - United Kingdom muestra un programa típico de tales reuniones, las cuales fueron atendidas por los principales 44 funcionarios responsables de la elección en dos distritos parlamentarios. De estos 44 funcionarios, sólo 4 pertenecían a la unidad de elecciones - el resto eran representantes de otras dependencias gubernamentales locales que colaboraban durante el periodo electoral, ya sea medio tiempo o completo. Involucrarlos desde las primeras etapas del proceso, fijar sus cargas de trabajo y el rango de sus actividades aseguró que todos ellos se sintieran comprometidos y corresponsables en la administración de la elección. Emergencias y ProblemasEl plan operativo debe contener una guía clara sobre que hacer en caso de emergencias. Las grandes catástrofes no son fáciles de prever, pero si problemas comunes, como el incendio o la alteración del orden por protestas en una mesa de votación o centro de escrutinio, deben ser considerados para que se pueda señalar claramente un procedimiento de acción en el material instructivo que se distribuya al personal. Ver Planeación Estratégica, para algunas orientaciones en la planeación contra emergencias. Archivo de antecedentesEn algunos casos, el periodo que media entre dos elecciones nacionales puede ser de hasta siete años y se puede convocar a ellas con poca antelación. Es recomendable guardar un archivo con todas las formas, documentos e instructivos de procedimiento. Si además se anexa un resumen de los aspectos identificados en la revisión postelectoral, entonces quien sea responsable de la planeación operativa de las próximas elecciones tendrá a su alcance toda la documentación de las elecciones anteriores. Cuando hay gran rotación de personal, no es inusual encontrar que la mayoría del personal clave de una elección no esta presente cuatro o cinco años después. Si toda la información puede estar almacenada en un formato electrónico, de tal forma que pueda ser modificada para la próxima elección, la labor será más sencilla. Para mayor información ver "po6". Desarrollo de Papeletas, Formularios y ProcedimientosPanorama general Los procesos electorales están reglamentados por leyes y regulaciones. Los procesos electorales se prestan al desarrollo de formularios. A los administradores electorales les agradan los formularios. Parece que cada fase del proceso requiere el llenado de un formulario y, si es posible, hasta de dos o tres, incluso para el registro de las labores administrativas más simples. Conforme a las sugerencias que se ofrecen a lo largo de esta publicación, PROCURE QUE SEAN SIMPLES. Mientras más sean los formularios que se tengan que llenar, mayores serán los riesgos de que se cometan errores y más complejo el proceso de capacitación. La seguridad y la transparencia son muy importantes, pero estos principios no se riñen con el diseño de formularios que sean fáciles de entender, completos y que incluyen varias partes del proceso en el mismo formulario. Cuando un registro necesite ser guardado o una actividad registrada resulta pertinente contar con un formulario prellenado para este propósito. Es necesario registrar cada paso del proceso electoral, pero es conveniente tomarse un tiempo para determinar que formularios pueden combinarse o eliminarse, o si el administrador electoral tiene la facultad de determinar desde el principio cuántos formatos se necesitarán. La ley y las regulaciones electorales muchas veces estipulan el diseño y el contenido de formularios específicos, o cuáles papeletas de votación son el mejor ejemplo. Cuando la ley no brinda ningún margen de discrecionalidad, sus disposiciones deben seguirse puntualmente, cuando lo brinda, la autoridad debe aprovechar la oportunidad de reducir el trabajo y mantener el procedimiento de la manera más simple. En el Reino Unido suele utilizarse un solo formulario para el nombramiento de los oficiales de votación, para que conozcan sus obligaciones y para permitirles emitir su voto en ausencia. La lista de formularios que se usa durante el proceso electoral es enorme. Un registro de los formularios electorales preparado para las elecciones en Saskatchewan (Canadá) puede encontrarse en Roster Of Election Forms - Saskatchewan, Canada ; este material es indicativo de la cantidad de papel que se utiliza durante el proceso. Papeletas Casi todas las elecciones cuentan con que el votante elija una o más opciones de entre una lista de candidatos o partidos políticos. Hay casi tantos sistemas para cumplir esta labor como países en el mundo. Las tradiciones sociales e históricas específicas de los países han influido en la manera en que se diseñan las papeletas electorales. No sería posible mostrar en esta publicación todos los modelos existentes, pero se ha preparado una lista de muestras con la finalidad de que la autoridad electoral advierta la variedad de opciones disponibles - ver la muestra de materiales. Muchos de estos documentos son impresos a color, aunque aquí todos se reproducen en blanco y negro. El costo de producción de estas papeletas varia considerablemente; algunas pueden ser impresas localmente en papel poco costoso, otras requieren una considerable especialización técnica y son impresas en papel de alta calidad con marca de agua. A continuación se presenta un panorama general de las papeletas. Emblemas de los partidos políticos Los partidos políticos frecuentemente adoptan un emblema tanto para lograr que los ciudadanos reconozcan al partido, si se permite que se incluya el emblema en las papeletas, como para efectos de publicidad. El organismo electoral puede estar encargado de la aprobación de los emblemas elegidos por los partidos políticos. En algunas leyes, le corresponde a la autoridad electoral asignarle un emblema a un partido o candidato cuando se registra. En otros casos, el partido o el candidato someten a la aprobación del organismo electoral el emblema que han elegido, para lo cual aquel debe tomar en cuenta que no sea una réplica de otro emblema ya registrado. Generalmente no está permitida la utilización de emblemas nacionales o religiosos. En el Reino Unido no existen disposiciones legales acerca de los emblemas, pero cada uno de los principales partidos políticos tiene un emblema que utiliza para propósitos publicitarios. Sin embargo, los emblemas no son incluidos en la parte oficial del proceso. El sistema electoral del Reino Unido permite a cada candidato tener una descripción que no exceda 6 palabras. Esta disposición normalmente es utilizada por los candidatos para identificar a que partido político representan, sin embargo, se han presentado constantes problemas a causa de la copia que suelen hacer algunos candidatos de las descripciones que hacen los principales partidos políticos y la consecuente confusión que se genera entre el electorado. Consideraciones para el diseño de las papeletas Las papeletas que incluyen el nombre del candidato, su afiliación partidista y su fotografía ofrecen al elector la información más completa posible y de esta manera se evitan confusiones. Una banda de color al reverso de la papeleta puede ayudar a asegurar la secrecía del voto así como para que el elector coloque su papeleta en la urna correcta. Otras papeletas son diseñadas de forma tal que los nombres de los candidatos o partidos aparezcan acomodados por orden alfabético. Otros sistemas disponen que el orden de presentación en la papeleta sea determinado por sorteo - el emblema del primer partido sorteado se coloca en la parte superior de la papeleta y así sucesivamente. También hay una variación considerable en la manera en que las papeletas son marcadas. Algunas opciones son:
Hay un gran número de variaciones adicionales que podrían incorporarse en las papeletas, entre ellas:
El rango de alternativas para que la autoridad electoral elija un sistema es impresionante. A continuación se ofrecen algunas consideraciones:
No se pretende presentar cientos de ejemplos de formularios. El consejo, una vez más, es mantener el diseño y el esquema simple y combinar los formularios hasta donde sea posible. Si bien el administrador electoral que diseñe los formularios puede ser un especialista electoral de tiempo completo con un gran conocimiento de la ley, es probable que la gente que los utilice esté mucho menos familiarizada con la ley y procedimientos. Existen casos donde la introducción de formularios ayudará a una administración fluida del proceso. Un ejemplo es la recepción de quejas. A este respecto, un formulario asegurará que toda la información básica esté a la mano. Complaints Process and Form - OSCE (Bosnia) es al mismo tiempo una nota y formulario para un proceso de apelación en Bosnia/Herzegovina (BA). En una elección como ésta, donde se previó un gran número de quejas, fue importante contar con un procedimiento claro para resolverlas. Los lineamientos aseguraron que todos los participantes entendieran el procedimiento y la preparación anticipada de este material permitió que las quejas fueran procesadas y registradas con un método estandarizado. Incluir los formularios en los manuales de los oficiales de las mesas de votación es una manera de introducirlos a todo lo referente al papeleo para que el día de las elecciones no se tengan que enfrentar al llenado de formularios que les resulten desconocidos. El manual de los oficiales de votación de Ghana es un buen ejemplo, ver Election Officials Manual - Ghana . De ser posible, las instrucciones y un ejemplo de cómo llenarlo deben ser incluidas en el propio formulario. Por ejemplo, en un formulario para el escrutinio de votos del Reino Unido se incluyen claramente las instrucciones para llenarlo, ver Ballot Paper Account - United Kingdom . Como es fácil advertir, el formulario es muy sencillo, pero muchos oficiales solían llenarlo equivocadamente. Incluir un ejemplo en el formulario, redujo el problema en un 90%. Hay que tener en mente que el personal clave puede saber todo sobre el proceso, pero que después de 15 horas de trabajo los oficiales de votación que deben llenar los formularios lo único que quieren es irse a casa tan pronto como sea posible. En muchas ocasiones se requieren múltiples copias de los formularios. Por ejemplo, cuando se presenta una queja quizá el demandante quiera mantener una copia idéntica. Cuando se completa una manifestación del resultado, se pueden requerir de cuatro a seis copias. Las copias adicionales son fáciles de obtener si se tienen inmediatamente disponibles fotocopiadoras o computadoras, sin embargo, no es fácil conseguirlas cuando el sitio de votación se encuentra en un lugar remoto. La utilización de papel carbón es una manera de obtener varias copias, además de que asegura que no haya errores en la reproducción. Estos formularios son baratos, sencillos y fáciles de utilizar. Los formularios de papel tienden a ser sustituidos rápidamente por el almacenaje de información a través de la reproducción electrónica (scanner) de formularios y de otros procedimientos similares. Procedimientos La mayoría de los procesos electorales son regidos por una ley electoral. Por lo tanto, los procedimientos necesitan reflejar la ley. Si varios cientos de miembros del personal son responsables del mismo procedimiento -por ejemplo, los oficiales de mesas de votación- entonces debe haber consistencia en la operación. La consistencia es una razón por la cual se preparan los manuales para los administradores electorales y para los encargados de las mesas de votación. El manual de Ghana mencionado anteriormente (ver Election Officials Manual - Ghana ) señala los procedimientos que deben ser seguidos por una gran variedad de personal. Especificar con cierto detalle los procedimientos que deben seguirse minimiza el riesgo de problemas durante el proceso y la publicación anticipada de los manuales permite que otros participantes del proceso también estén debidamente enterados de la forma correcta de cumplir con las disposiciones legales. Complementar la explicación de los procedimientos con materiales gráficos los hace comprensibles más fácilmente (así como la capacitación). En el referido manual de Ghana, Election Officials Manual - Ghana - el diagrama que explica el procedimiento de votación (después de la página 29) es fácil de entender y una forma excelente de hacerlo. Otras consideraciones. Cuando ocurren cambios profundos en la legislación, como los que se dieron en Haití en 1990 al pasar de papeletas múltiples a una sola o en Rusia al pasar del voto negativo al afirmativo, es esencial el diseño de formularios que le permitan al elector entender fácilmente lo que tiene que hacer. La producción de formularios y papeletas multiling¸es debe ser preferida a la de producirlos en distintos idiomas por separado. Esta última opción implica el desperdicio de mucho papel y dificulta más el control debido a los volúmenes implicados. En muchos casos, es deseable que la ley electoral prescriba los formatos, lo que evitará que distintos administradores electorales sostengan interpretaciones diferentes sobre el significado de la ley o lo que se necesita. Responsabilidades en el Registro de ElectoresPara mayor información ver Panorama General. Preparación de las listas de electores Hay un área temática que trata por separado este asunto - ver Registro de Electores. Los aspectos abordados en esta sección se refieren específicamente a las actividades de los administradores electorales en esta materia. Las listas de electores que se utilizan en las mesas de votación son las listas finales de electores, las cuales son relevantes en el proceso de votación. El registro de electores es una de las tareas más difíciles a las que se enfrenta el organismo electoral. Si este procedimiento no funciona, se perderá rápidamente la confianza en todo el proceso electoral. Por consiguiente, es esencial que se dediquen todo el tiempo y recursos necesarios a esta parte del trabajo. El registro de electores es una tarea que se presta a la automatización. Disposiciones legales Las responsabilidades operativas de la autoridad electoral en lo que respecta al registro de electores deben estar estipuladas en la ley y regulaciones electorales. En algunos sistemas electorales, las responsabilidades de los administradores electorales están muy limitadas ya que el registro de electores se realiza a través de un procedimiento independiente. Otros integran los procesos de registro y de votación, por lo que el registro es efectuado para cada elección en particular. ¿Cuándo se vuelve definitiva la lista de electores? Es necesario que exista una clara comprensión sobre cuando se vuelven definitivas estas listas. En algunos sistemas esto sucede un tiempo determinado previo a la jornada electoral - en el Reino Unido es alrededor de 22 días antes de la jornada electoral. En otros sistemas, los ciudadanos pueden registrarse incluso poco antes de que se cierren los sitios de votación. Puede suceder que la preparación de las listas finales no sea responsabilidad del administrador o de la comisión electoral nacional, en cuyo caso todos los asuntos o problemas relacionados con las listas deben ser remitidos a la persona o autoridad responsable. Con frecuencia existen disposiciones en el sentido de que las listas de electores sean exhibidas ya sea en la oficina electoral o en los sitios de votación. Esta práctica permite a los ciudadanos verificar las listas antes de la jornada electoral y, por consiguiente, reduce la posibilidad de que surjan problemas durante la votación. Cuando se lleva a cabo una revisión exhaustiva de las listas por parte de los ciudadanos, se reducen los costos de la elección ya que se elimina la necesidad de efectuar otros ejercicios de revisión y se incrementa la confianza de los electores en la exactitud de las listas. En muchas ocasiones la ley estipula que las listas sean fijadas en los sitios de votación o en las oficinas de los administradores electorales antes de la jornada electoral. La ley electoral de Saskatchewan (Canadá) ordena que las listas se publiquen dentro de los siete días siguientes a la postulación de candidatos. Es más, se permite que los electores habilitados puedan solicitar su inclusión en las listas hasta las 10 p.m del cuarto día previo a la jornada electoral. También hay disposiciones relativas a la corrección de errores en los datos de registro de las listas. Estas listas ya revisadas son entonces utilizadas en el proceso de votación. Si existen procedimientos que permitan agregar nombres a las listas en los sitios mismos de votación o que le permitan emitir un voto provisional a los ciudadanos que no estén incluidos en las listas pero que soliciten ese derecho, es indispensable que estén identificados muy claramente para que los oficiales de las mesas de votación sepan que hacer exactamente. En los casos que se permite el voto en ausencia, normalmente se permite hacer ajustes a listas finales para tomar en cuenta esa situación. Ver Voto en Ausencia. Errores en las listas de electores El administrador electoral debe asegurarse que se establezca, tanto en las oficinas electorales como en los sitios de votación, un procedimiento para registrar las inexactitudes/omisiones que puedan existir en las listas de electores y que esos problemas sean atendidos tan pronto concluya el proceso. En muchos sistemas hay disposiciones para que el elector deje en el sitio de votación una carta que contenga detalles sobre cualquier imprecisión menor que identifique. Seguridad y acceso a las listas También se requiere prever lo relativo a la seguridad de las listas después de la jornada electoral. Algunos sistemas le permiten al público tener acceso a las listas de votantes para que verifiquen si un elector votó o no. Otros sistemas ordenan que las listas sean selladas y que sólo se permita el acceso a ellas en caso de impugnación legal. En algunos países se considera que el hecho de que un elector haya votado o no, no es un asunto de dominio público, por lo que las listas deben sellarse. En otros países se considera que lo que debe mantenerse en secreto es el sentido del voto del elector, no así el hecho de que haya ejercido o no su derecho al voto. Suministro de copias de las listas El administrador electoral normalmente es responsable de suministrar copias de las listas de electores a distintas personas, aunque la distribución típica comprende a:
Algunas leyes permiten que los representantes de partidos registren si un elector ha votado o no y que conserven una lista de ello. Información a los votantes Las listas de electores son frecuentemente utilizadas como una base de datos a partir de la cual se distribuye información a los votantes a través de tarjetas de votación o de muestras de papeletas - ver Información Completa. Es esencial que se les dé la máxima publicidad a las posibilidades y procedimientos que haya para impugnar cualquier error en las listas. En cualquier elección resulta muy embarazoso encontrar que una gran cantidad de personas elegibles para hacerlo no pueden ejercer su derecho al voto por que no están registradas. Cuando el administrador electoral es totalmente responsable del registro de electores y de la elección, es necesario que se planee cuidadosamente el procedimiento del registro - es fácil concentrar recursos en la actividad electoral en detrimento del registro. Responsabilidades en el Registro de Partidos Políticos/CandidatosLas responsabilidades del administrador electoral en el registro de partidos políticos y de candidatos han de estar definidas en las disposiciones legislativas o reglamentarias. Independientemente de como sean definidas, esas responsabilidades no deben excederse y siempre deben ser guiadas por el principio ético de neutralidad y apartidismo. (Ver Principios Guía) Para que una elección sea exitosa, los participantes en el proceso deben confiar en que los administradores electorales realizarán todas sus tareas de manera políticamente neutral y apartidista. Esta percepción es especialmente importante en lo que respecta al registro de partidos políticos y/o candidatos, procedimiento que debe realizarse con suficiente antelación a las elecciones. En esta materia, el potencial de inquietud cívica y pérdida de confianza en el proceso es posiblemente más grande en el periodo que precede a la jornada electoral. El requisito de desempeñarse de manera apartidista será particularmente importante, y por consideración a la credibilidad del proceso electoral lo será aun más, cuando el organismo electoral esté integrado por miembros designados por los partidos políticos con base en su afiliación o tendencia partidista. En esta situación, la reputación del OE y, por consiguiente del proceso electoral, será resultado de las acciones del OE, sobre todo de su presidente o de la persona responsable del registro de los partidos y candidatos. El OE debe establecer líneas de comunicación claras y sistemáticas con los partidos políticos y candidatos para asegurar que todos los participantes potenciales estén enterados de los requisitos que deben satisfacer para que se les permita participar en el proceso. Es probable que la legislación especifique el periodo disponible para procesar las solicitudes de registro y garantizar que todos los partidos y candidatos sean tratados de la misma manera. Requisitos Establecidos Claramente en la LeyComo la participación en el proceso electoral es fundamental, los requisitos para registrarse como partido político o candidato deben estar especificados claramente en la ley. Es muy probable que la falta de certeza y claridad en esta área provoque serios conflictos en el proceso electoral. Los requisitos para la aprobación del registro de un partido político o candidato generalmente incluyen lo siguiente:
Los requisitos variarán de un país a otro, pero al fijarlos se deben considerar cuestiones de equidad. Los requisitos no deben ser tan elevados que terminen marginando a auténticos partidos pequeños o a candidatos independientes. Los requisitos varían de manera significativa y se pueden encontrar muchos ejemplos en la sección de materiales. Verificación de RequisitosEl procedimiento de verificación de los requisitos debe realizarse de acuerdo con la ley. El Instituto Nacional Demócrata para Asuntos Internacionales estima que puede haber dos enfoques básicos de este procedimiento, a saber:
Al fijar los requisitos que se tienen que cumplir, ya sea bajo un enfoque mínimo o uno más estricto, es necesario asegurarse de que se han considerado todas las consecuencias administrativas, tal como se establece en Rendición de Cuentas. La razón de exigir altas normas de responsabilidad y rendición de cuentas es que se debe tener cuidado en vislumbrar y evitar reglas que sean innecesarias, difíciles de cumplir y de vigilar. El siguiente ejemplo es muy claro y se ha tomado de una nota enviada por la Comisión Electoral Australiana a IDEA Internacional en 1997 acerca de implicaciones de un problema al que se enfrentaron los oficiales extranjeros encargados de ayudar a administrar las elecciones en Camboya y que resulto del hecho de que se haya fijado como requisito que "cada partido político debía contar con 5,000 miembros que fueran electores registrados ". Debido al volumen de nombres involucrados - alrededor de 100,000 - se tuvo que utilizar una verificación por medio de computadoras... Sin embargo, esto dio lugar a un segundo problema, la falta de un método estándarizado para interpretar un nombre particular en texto Khmer provocó que el nombre de una misma persona apareciera como capturado en las listas de afiliados a distintos partidos. Por supuesto cuando los nombres se deletrean de diferente manera, es poco probable que la computadora encuentre uno igual. Este fue un problema muy difícil de solucionar. El caso camboyano ilustra un principio... una cosa es contar con algo que parezca un requerimiento legal coherente, y otra cosa muy diferente es poder ponerlo en práctica, por lo que una ley inaplicable simplemente termina en el descrédito. Monitoreo Continuo del Cumplimiento de RequisitosPuede suceder que la legislación no contemple ninguna disposición para que el administrador electoral implemente un mecanismo para el monitoreo continuo de los requisitos para el registro electoral. El proceso de registro puede limitarse al tiempo de duración del proceso electoral. Puede, sin embargo, durar más tiempo y, bajo ciertas circunstancias, requerir el establecimiento de una unidad especializada dentro del organismo electoral con responsabilidad para el continuo monitoreo de todos o sólo algunos de los requerimientos. Los requisitos que probablemente necesiten un monitoreo continuo pueden ser, por ejemplo, los relativos a que un partido tenga representación o membresía en un determinado número de áreas geográficas del país. Una de las responsabilidades de esa unidad o grupo especializado podrían ser la de tener acceso a los registros o listas de afiliación o membresía de los partidos y la de verificar su exactitud sobre una base muestral. Otro requisito podría ser el de asegurar que los partidos usen sus símbolos registrados. Otras actividades que pueden estar contempladas por la legislación incluyen el reclutamiento y capacitación de simpatizantes o afiliados, la obtención de fondos, publicaciones, reuniones y mítines, distribución de propaganda y acceso a los medios de comunicación. Es posible que la ley proscriba ciertas actividades tales como la intimidación, la compra de votos, ataques a las figuras antagonistas, apoyo o incitación a delitos electorales y el quebrantamiento de las regulaciones relativas a gastos electorales. El papel del administrador electoral en el monitoreo de estos requisitos puede ser limitado o muy amplio. Limitado, si la legislación ha previsto sanciones penales por el quebrantamiento de la ley. En este caso, las funciones de investigación y procesales estarán a cargo de la policía o instancias competentes y las responsabilidades del administrador electoral serán muy restringidas. Dejar estas funciones a cargo de la policía, constituye el método más efectivo para vigilar y sancionar ese tipo de delitos. La alternativa podría consistir en crear una unidad de investigación dentro del organismo electoral, que probablemente no sea la mejor opción para manejar esos asuntos. Canadá ofrece una alternativa intermedia frente a esos dos extremos: el Comisionado de Elecciones Canadá es responsable de la vigilancia y aplicación de las disposiciones contenidas en la ley electoral, siendo asimismo, responsable de realizar la investigación en caso de que se presente alguna queja en materia electoral. Al momento de contar con los resultados de la investigación, decide si existen elementos suficientes para llevar el caso ante los tribunales o para cerrarlo. Elecciones Canadá emplea para tal efecto los servicios de un buen número de investigadores privados, generalmente ex-policías con gran experiencia, quienes trabajan bajo la dirección del Comisionado. En los Estados Unidos, la responsabilidad de la investigación de delitos electorales recae en la Oficina de Delitos Electorales de la División Criminal del Departamento de Justicia. Las investigaciones son realizadas por la Oficina Federal de Investigaciones (FBI). El proceso electoral crea la oportunidad para que los partidos contendientes se vigilen entre sí y reporten violaciones a la ley ante las autoridades competentes. La legislación puede redactarse de tal forma que el administrador electoral esté prevenido para tomar parte en estos procesos. Con cierta frecuencia las quejas sobre presumibles violaciones a la ley son dirigidas al administrador electoral, porque se cree que tiene más un papel de "arbitro" que de administrador en la creación de un campo de juego con iguales oportunidades para la competencia. Se debe tener especial cuidado en asegurar que, en su caso, se brinde un consejo imparcial y preciso y que tanto el administrador electoral como su personal sean conscientes de los límites de su autoridad y facultades para actuar. Distritación¿Qué es distritación? Hay un área que trata en detalle los asuntos relativos a la distritación - ver Delimitación de Distritos - Esta sección ofrece una panorámica general de los arreglos operativos a cargo del administrador electoral. La distritación o delimitación es el procedimiento por el que se determina el trazado de los límites geográficos de los distritos o áreas electorales. Este procedimiento puede ocuparrse de la división del país en distritos, demarcaciones o áreas electorales, o puede extenderse incluso para cubrir todos los aspectos de la asignación de electores a las áreas y sitios de votación. El tipo de sistema electoral utilizado determinará que tan crucial resulta la distritación para el resultado de la elección. Cuando una elección nacional se disputa bajo un sistema de representación proporcional (cada elector del país ejerce su voto en la misma papeleta y el porcentaje de votación nacional determina la proporción de escaños que gana un partido), el efecto de la distritación en el resultado es mínimo. Sin embargo, cuando se utiliza un sistema de mayoría relativa, las variaciones en el tamaño de los distritos electorales pueden tener una influencia significativa en el resultado. ¿Cuándo ocurre? En muchas ocasiones, la ley electoral dispone cuándo se debe llevar a cabo la distritación, ya sea a través de revisiones en intervalos regulares -por ejemplo 5 o 10 años- o antes de cada elección mayor. Las variaciones en el número de electores son más importantes que el lapso de tiempo. Cuando se registran cambios significativos en el porcentaje de población a causa de, por ejemplo, migraciones o de la construcción de un gran número de viviendas, es necesario que se realice una revisión; de otra forma, el valor del voto en un área puede ser mayor que en otra. El sistema australiano comprende tanto un elemento temporal (por lo menos cada siete años) y otro componente que se activa cuando la variación en registro de electores es diferente al promedio por una cantidad predeterminada. ¿Quién realiza el trabajo de distritación? La ley también estipula en quién reside la responsabilidad de la distritación. Puede ser un procedimiento completamente independiente del trabajo que realiza la autoridad electoral. Por ejemplo, una comisión independiente de distritación puede ser la encargada de revisar las delimitaciones y fijar los criterios aplicables, o el trabajo puede ser realizado por la propia comisión electoral que está encargada de otras actividades del proceso electoral. De cualquier manera, la ley o regulaciones electorales fijarán los criterios y, con frecuencia, la organización u organismo encargado presenta sus propuestas en forma provisional para dar oportunidad a todos los interesados de formular sus observaciones. Margen de actuación de la autoridad electoral Es poco probable que la autoridad electoral tenga un margen de acción discrecional significativo en lo que se refiere a los asuntos de la distritación, particularmente cuando ésta puede afectar el resultado. Sin embargo, bien puede tener una libertad considerable en términos de fijación de límites dentro de las áreas electorales. Esto significa que, cuando se celebra una contienda dentro de un área electoral, puede quedar a juicio de la autoridad electoral decidir en cuántas demarcaciones se dividirá el área para efectos de votación. Por ejemplo, el área electoral puede ser de 30 millas cuadradas con seis candidatos en competencia; por tanto, si bien todos los electores del área elegirán entre los mismos candidatos, la manera en que se lleva a cabo la distritación tendrá un efecto significativo en las facilidades de que dispondrá el elector promedio para trasladarse a la mesa de votación. En muchas ocasiones, las leyes electorales especifican el número máximo de electores que pueden asistir a un mismo sitio de votación y, en algunos casos, la distancia máxima que cualquier elector debe recorrer para llegar a él. En los casos en que la autoridad electoral tiene algún margen de decisión, es esencial que se aplique el mismo criterio para la distritación en toda el área electoral; esto asegurará que ningún candidato o partido político tenga alguna ventaja o desventaja a causa de la distritación. Es muy conveniente que la autoridad electoral dé a conocer a todos los interesados el criterio que se utilizará, así como la oportunidad de presentar sus observaciones. En las democracias emergentes la carencia de infraestructura, como transporte público y caminos, es un factor crucial que debe tomarse muy en cuenta. Criterios e información. Cuando la ley no contempla criterios o procedimientos específicos, la autoridad debe decidir lo conducente de acuerdo con las circunstancias nacionales y locales. Más allá de los principios de equidad y consistencia, no existen lineamientos sencillos. Sin embargo, siempre se requiere contar con información exacta sobre los electores. Cuando existe un sistema de registro de electores preciso y actualizado, las decisiones de distritación pueden tomarse sobre la base de este sistema y considerando las tendencias demográficas y otras cuestiones pertinentes. Si los datos del registro de electores no son confiables, entonces quizá resulte necesario obtener la información del censo u otras fuentes de registro, como las referentes a nacimientos y defunciones o, en casos extremos, de organismos asistenciales. Tener un poco de información es mejor que no tener nada, y mientras mayor sea la calidad de la información disponible, existirán menores probabilidades de que el proceso de distritación sea criticado. Aspectos clave Lo más importante en la distritación es que cada voto tenga el mismo valor. La autoridad electoral debe asegurarse de que la manera en que se realiza la distritación no ofrezca ninguna ventaja a algún candidato o partido. Por supuesto que algunas variaciones menores son inevitables. Dos distritos serán absolutamente idénticos, pero se debe evitar cualquier alteración significativa en el valor del voto individual. Un punto de partida que tome en cuenta la topografía, la densidad de población o consideraciones de este tipo puede justificarse únicamente si existen circunstancias muy particulares en un área determinada que no se encuentren presentes en ninguna otra. El registro de electores significa la recolección de muchísima información básica. Es un proceso que se presta a la automatización y para el cual existen muchos paquetes de computación que pueden permitir que la recolección, el almacenamiento y la corrección de las bases de datos resulte sencilla y económica. Requerimientos Físicos¿Cuáles son? Los requisitos físicos a ser tomados en cuenta para la distritación se relacionan básicamente con aspectos geográficos y sociales. Los aspectos geográficos son los más fáciles de tratar. Cuando hay características muy relevantes - grandes ríos, montañas, e incluso grandes sistemas viales - es necesario tomarlas en cuenta para el proceso de distritación y que las delimitaciones electorales propuestas resulten consecuentes con los rasgos geográficos y rutas de transporte. Los aspectos sociales son más difíciles de abordar. Cuando se elige un representante para un consejo local, este puede tener el deseo de servir a un área que tenga una fuerte comunidad de intereses. Una comunidad que tenga intereses comunes debido a servicios educativos, médicos, deportivos y recreativos puede desear contar con "su" propio consejero o representante, por lo que no se debe simplemente tomar un número determinado de electores y agruparlos conjuntamente ignorando los asuntos de interés local. Sin embargo, estos asuntos no deben ser más importantes que las consideraciones de equidad. El valor del voto debe continuar siendo el factor central y las consideraciones sociales no deben implicar que un área de 2,000 electores tenga un consejero, mientras que otra área también tenga uno con sólo 1,300 electores. Relación con los sitios de votación El proceso de distritación debe influir en la elección de los sitios de votación -no al revés. Una vez que se termina con el proceso de distritación, se debe continuar con la determinación de los sitios de votación. Uso de los datos Para realizar el trabajo de distritación, la persona o autoridad responsable necesita contar con datos exactos y actuales. La información relevante incluye el número de electores que hay en el área, el total de la población, las tendencias demográficas (v.gr. si la población aumenta o disminuye de manera más rápida o más lenta que el nivel promedio), y también sobre asuntos del desarrollo (por ejemplo, si el área está preparada para un crecimiento rápido o si el número de viviendas ha permanecido largo tiempo sin alteraciones). Cuando hay un sistema censal y un registro de buena calidad, esta información será fácil de encontrar. También es necesario contar con mapas exactos del área para que los límites electorales puedan identificarse fácilmente y con precisión. Incluso con los mapas de un área, pueden surgir dificultades cuando existen viviendas informales, altas densidades de población habitando pocas viviendas o domicilios establecidos. Se deben realizar esfuerzos particulares en tales áreas para registrar a los electores. Division de las áreas El método para dividir áreas en distritos que se utilizan como recintos de votación es muy importante si el área de votación constituye una unidad electoral empleada de manera independiente para elegir uno o más representantes. Si la división en áreas utilizadas como recintos de votación no tiene ningún significado en términos del resultado (en otras palabras, si se agrupa a un gran número de áreas para efectos electorales), los criterios fundamentales son la comodidad del elector y las disposiciones de la ley electoral en términos de la distancia máxima que un elector debe recorrer o el número máximo de electores que pueden ser atendidos en un sólo sitio (si estos asuntos están estipulados en la ley). Si no es el caso, entonces es responsabilidad de la autoridad electoral fijar los criterios aplicables para que su personal y otros individuos involucrados en el proceso electoral sepan cómo se están tomando las decisiones. Cuando los distritos para un tipo de elección se traslapan, la mejor solución es utilizar los distritos del nivel más bajo como base para construir los distritos subsecuentes. Esta solución minimiza la posibilidad de confusión de los votantes y hace posible que en los sitios de votación se manejen las contiendas electorales para dos o más áreas diferentes en la misma jornada electoral. Por ejemplo, cada uno de los distritos del nivel más bajo puede comprender 2000 electores y elegir a un representante, mientras que en el siguiente nivel pueden conformar un solo distrito para eligir a un representante por 8000 votantes. El número de electores debe ser el criterio principal en la distritación, pero deben tomarse en cuenta los cambios que surjan en los índices de población, particularmente si se dan a corto plazo. Diseminación de Resultados¿Por qué? Es esencial que todos los participantes en el proceso electoral conozcan los criterios relativos a la distritación e, idealmente, deberían tener la oportunidad de formular observaciones a las propuestas. Incluso si la revisión y arreglos consecuentes se han llevado ya a cabo y no hay posibilidad de introducir modificaciones, sigue siendo muy importante que todos los electores, partidos, candidatos y representantes sepan cual es la división del área en términos de distritos o demarcaciones electorales, dónde van a votar los electores, el número de electores en cada distrito, etc. Los partidos y candidatos necesitan esta información para organizar sus campañas. Los electores necesitan conocer la división de su distrito y dónde van a emitir su voto. Los administradores electorales necesitan saberlo porque afecta el número de oficiales de votación que se van a requerir, la cantidad de equipo con que requieren contar y, en suma, todos los aspectos de la logística electoral. Permitir que todos los involucrados conozcan las propuestas es una parte del proceso de transparentación. ¿Cómo? Hay dos momentos en el suministro de información. El primero ocurre cuando el proceso de delimitación de distritos se encuentra en curso y todos los participantes quieren contar con información o copias de las propuestas para poder considerarlas, evaluarlas y, si lo permite la ley, respaldarlas o formular contra-propuestas. Para hacer posible que este proceso se desenvuelva de manera fluída, los participantes requieren de información completa -detalles electorales, límites propuestos, cifras de cada área electoral, cifras globales y, preferentemente, una explicación sobre cómo se llegó a las propuestas presentadas y que otras opciones fueron consideradas. Cuando se está llevando a cabo un proceso de revisión de los límites electorales, es normal dar aviso público de ello. A menudo el punto de partida consiste en invitar representantes a los trabajos preparatorios y luego presentar las propuestas preliminares, las cuales pueden ser revisadas, de preferencia por un órgano imparcial, para finalmente publicar los arreglos definitivos, una vez que se han atendido las observaciones presentadas. A tal efecto, se debe seguir un calendario o cronograma; de otra forma, el proceso se puede alargar indefinidamente. Sin embargo, se debe proveer la mayor cantidad de información posible al público, utilizando todos los medios disponibles. El segundo momento de la publicidad ocurre cuando se han concluído los trabajos de distritación y se torna necesario su conocimiento para efectos del proceso electoral. Los candidatos, partidos y electores necesitan saber. Suministrar tarjetas de votación individuales o muestras de las papeletas de votación a los electores es una manera de mantenerlos informados - ver Información Completa. Otra forma es la de enviar a los electores folletos o cartas informativas que incluyan mapas de su distrito o demarcación electoral, porque así sabrán no sólo donde tienen que votar, sino además el área geográfica que comprende su distrito. A nivel local esta información debe ser complementada con la relativa a cada nivel electoral para que así se pueda apreciar cómo el proceso de distritación se desarrolló de manera justa y de acuerdo con la ley a nivel local, regional y nacional. Se debe considerar como un criterio guía el de procurar la mayor accesibilidad a la información al menor costo, o incluso sin costo alguno, para el participante. Hacer accesible la información a un costo alto contribuirá muy poco a la transparencia. Selección de los Sitios de VotaciónCriterios para delimitar los distritos electorales y los sitios de votación El área temática sobre la delimitación de los distritos electorales fija los criterios y procedimientos a seguir para el establecimiento de las demarcaciones electorales. Generalmente, las legislaciones o regulaciones electorales señalan los criterios que deben ser tomados en cuenta para la selección del sitio o los sitios de votación correspondientes a una determinada área o demarcación electoral. Si bien la solución ideal en cualquier legislación electoral es la de contar con el mismo número de sitios de votación para cada demarcación electoral, que todos ellos trabajen de forma eficiente y que se asigne un número óptimo de electores a cada uno de ellos; en la práctica esto ocurre muy rara vez. Las circunscripciones electorales varían significativamente en términos de sus características geográficas. Algunas se ubican en zonas urbanas densamente pobladas donde el sitio de votación cubre un radio de tan solo unos cientos de metros a su alrederedor. Mientras que otras cubren amplias áreas rurales con una baja densidad de población, en las que los sitios de votación sirven a zonas de varias millas cuadradas, provocando que los electores realicen viajes largos para poder acudir a votar, en particular aquellos que habitan en los lugares más remotos. En Macedonia muchos votantes tienen que viajar distancias mayores a los 20 kilómetros, mientras que en Moldova se establecen sitios de votación en las estaciones del ferrocarril para aquellos que requieren viajar por ese medio para poder emitir su voto. En contadas ocasiones, las legislaciones electorales especifican la ubicación precisa de los sitios de votación, generalmente la decisión sobre su ubicación remite a los criterios establecidos en la legislación, que con frecuencia son muy vagos. En muchos casos, la legislación faculta a las autoridades electorales locales para decidir sobre la ubicación de los sitios de votación. En la sección Voto en Ausencia se hace referencia a la facultad para establecer unidades móviles, las cuales son utilizadas comúnmente en zonas rurales remotas; pues tienen la ventaja de que pueden desplazarse fácilmente y durante períodos relativamente cortos entre diversos sitios distantes entre sí; evitando que los electores tengan que viajar distancias largas. Tales facilidades son comunes en Mongolia, Camboya, Malí, Australia, Mozambique y Rusia. ¿Cuáles son los requisitos para seleccionar los sitios de votación? Usualmente no existen requisitos para que el sitio de votación se ubique dentro del área electoral correspondiente. Por ejemplo, cuando existe una gran cantidad de distritos electorales situados en zonas urbanas densamente pobladas, puede haber un edificio público ubicado en uno de ellos que cuente con el espacio necesario para ubicar los sitios de votación de diversos distritos. El número de electores que puede ser asignado a cada sitio de votación es infinitamente variable, puede ir desde un número tan pequeño como 10 a 20 electores, hasta de miles de ellos. El número depende de circunstancias locales. Otra vez, el criterio establecido en la legislación es raramente prescriptivo, aunque en muchos países latinoamericanos se especifica un número máximo de electores por cada sitio de votación. Una forma de contar con una guía o parámetro para calcular cuantos electores se pueden asignar a cada sitio de votación consiste en evaluar la complejidad del procedimiento de votación y el personal disponible y, sobre esta base, calcular el tiempo que le tomaría a un elector promedio emitir su voto. Otro aspecto a considerar es la seguridad del personal de los sitios de votación y de los electores. Aunque en muchas ocasiones los electores tienen que esperar largos periodos de tiempo para sufragar, lo ideal sería evitar tiempos de espera mayores a 15 minutos y procurar que los electores sean atendidos en alrededor de 5 minutos. Las condiciones físicas son también relevantes, debiéndose también considerar el número de personas que pueden permanecer dentro de los sitios de votación, así como la afluencia de entradas y salidas. En aquellos países donde la legislación o consideraciones de tipo práctico tornan difícil atender más allá de una determinada cantidad de electores dentro de tiempos razonables, la solución más sencilla podría consistir en crear otra mesa o sitio de votación en el mismo recinto y dividir a los electores entre ellas. Enfoque apartidista Este punto es esencial. El sitio de votación será el lugar donde sufragará la mayoría de los electores y el mecanismo para seleccionar la ubicación de estos sitios debe de asegurar que ninguno de los partidos o candidatos participantes en el proceso perciba algún tipo de desventaja como consecuencia de esta selección. Es posible que se requiera consultar a los partidos y candidatos a este respecto, e incluso resulta una práctica aconsejable cuando la decisión recaiga directamente en la autoridad electoral. Uso de edificios públicos y otro tipo de edificios Ciertas legislaciones electorales otorgan a la autoridad electoral el derecho de utilizar edificios públicos como sitios de votación, ya sea sin costo alguno o simplemente mediante el pago de los servicios de seguridad. Sobre todo cuando se convoca a elecciones en un periodo de tiempo corto, este tipo de atribuciones representan una ventaja considerable en la capacidad para con los espacios en donde ubicar los sitios de votación. Algunas legislaciones le confieren a la autoridad electoral la facultad de elegir y solicitar el uso de cualquier edificio para que se instalen los sitios de votación. No importa que tipo de edificio o inmueble se utilice, siempre es preferible que exista un contrato formal. En muchos países los sitios de votación se ubican en lugares al aire libre o carpas. Obviamente se deben considerar las condiciones meteorológicas al elegir este tipo de opciones, pero existen considerables beneficios en términos de facilidades de acceso y costos. Otras opciones Frecuentemente se instalan sitios de votación especiales en hospitales, bases militares, prisiones y ciertas rutas de viaje bien definidas, las cuales buscan asegurar el voto de las personas que habitan en regiones remotas. El acceso para los electores discapacitados debe ser siempre un aspecto prioritario en la selección de los sitios de votación. Los sitios de votación no requieren ser sofisticados. A pesar de que siempre resultan deseables inmuebles de buena calidad, cuando el factor presupuestal resulta decisivo, puede resultar suficiente un cuarto sencillo. Muchas de las elecciones bien conducidas se han celebrado utilizando sitios de votación muy elementales o instalados al aire libre. Verificación de los sitios de votación El proceso de votación tiene lugar en los sitios destinados para estos fines. Los oficiales de las mesas de votación son normalmente personal de carácter temporal y el día de la elección es frecuentemente de una gran actividad. Por consiguiente, los sitios de votación reunen muchos ingredientes para resultar problemáticos. Siempre que sea posible, la autoridad electoral debe considerar los arreglos necesarios para supervisar los sitios de votación, preferentemente en el momento mismo o poco después de que se abran al electorado. El personal con experiencia podrá identificar de manera oportuna cualquier tipo de problema y solucionarlo a la brevedad. Puede resultar muy útil elaborar un listado sobre los aspectos que deben de ser revisados, - para un ejemplo de las listas de revisión utilizadas en los Estados Unidos, ver Polling Site Check List - USA. Cabe señalar que esa lista es extensa y tomaría algún tiempo verificar todos los aspectos incluidos referentes a los sitios de votación; por lo que se puede optar por listas más cortas, en las que se incluyan sólo los aspectos clave. Si los sitios de votación son supervisados, el proceso de verificación puede ser organizado de tal forma que todos los supervisores trabajen de acuerdo a normas consistentes. Para información adicional ver Sitios de votación. Criterios LegalesCriterios básicos para seleccionar los sitios de votación Las legislaciones y regulaciones electorales suelen establecer los criterios que deben seguirse para la ubicación de los sitios de votación, aunque algunas disposiciones son más extensas que otras. En la Ley Electoral de Albania (ver Electoral Law - Albania ), los Artículos 29 al 33 fijan estos criterios, señalando que se debe establecer un sitio de votación por cada 100 a 1000 electores en las zonas rurales y uno por cada 800 a 1,200 votantes en las zonas urbanas. En los casos en que un centro habitacional se ubique a más de 3 kilómetros de distancia del sitio de votación más próximo, se debe establecer otro sitio de votación si existe un mínimo de 50 electores. stos criterios son muy detallados. En el Artículo 55 de la Ley Electoral de Camboya (ver United Nations Electoral Law for Cambodia, 1992 ) se establece que "habrá tantos sitios de votación en esos los lugares..... como lo determine el Jefe de la Oficina Electoral ". Por su parte, el Artículo 72 de la Ley Electoral de Bosnia y Herzegovina, señala que debe haber un promedio de entre 600 y 800 electores por cada sitio de votación, ver Rules and Regulations - Bosnia-Herzegovina . Tomando en cuenta lo dispuesto por la ley, es probable que el administrador electoral pondere criterios prácticos respecto a la ubicación de los sitios de votación. Los dos más obvios son asegurar elecciones libres y justas y las facilidades o comodidades del electorado al que sirve cada sitio de votación. Es esencial que estos criterios se apliquen de forma justa. En dos áreas con las mismas características geográficas y sociales, el elector promedio debe contar con las mismas facilidades para acceder al sitio de votación. ¿Quién puede estar presente en el sitio de votación? La legislación electoral puede determinar quien puede estar presente en cada sitio de votación. Es fundamental que el acceso sea estrictamente controlado. Nada causará mayor inquietud en el elector sobre la libertad, limpieza y secrecía del proceso electoral que la presencia de personas que no deberían estar en el sitio de votación. Una lista típica de las personas que pueden estar dentro de un sitio de votación incluye a:
¿Qué lugares excluir? La ley electoral puede con frecuencia prescribir que tipo de inmuebles o instalaciones no pueden ser utilizadas como sitios de votación -por ejemplo, recintos donde se ejerce algún tipo de culto religioso o que estén relacionados con cualquier candidato o partido contendiente en la elección. Incluso en aquellos casos en los que la ley no excluye el uso de determinados edificios para ubicar sitios de votación, la autoridad electoral debe evaluar cuidadosamente el uso de cualquier inmueble que pudiera llegar a ser considerado como partidista o generar preocupación entre algunos sectores del electorado. Actividades prohibidas en los sitios de votación La mayoría de las legislaciones electorales contienen disposiciones respecto a las actividades que no está permitido realizar al interior de los sitios de votación o dentro de distancias determinadas a su alrededor. Generalmente está prohibida la exhibición de cualquier tipo de material proselitista o de campaña al interior de los sitios de votación y, en ocasiones, esta restricción se aplica dentro de una distancia específica. Algunas leyes electorales prohiben realizar actos de campaña durante la jornada electoral y el día previo. En otros países, se permite hacer proselitismo incluso hasta el cierre de la votación, aunque no al interior de los sitios de votación o dentro de un determinado radio a su alrededor. La ley electoral de la República de Sudáfrica es una de las que delimita y regula de manera más precisa las actividades permitidas dentro de determinadas distancias respecto a los sitios de votación. Existen tres zonas: la primera comprende un radio máximo de 100 metros alrededor del sitio de votación a la que sólo tienen acceso los electores y oficiales de votación, así como otras personas que cumplan una actividad específica, tales como observadores, representantes de partidos o candidatos y traductores; la segunda zona se extiende a un radio de 600 metros del sitio de votación y dentro de ella no se permite ningun tipo de actividad política; la tercera zona se extiende a un radio de 1,100 metros del sitio de votación y no se permiten ciertas actividades políticas, principalmente multitudinarias, tales como discursos o marchas, aunque se permite que los diferentes candidatos estén presentes en esta área para saludar al público. La Sección VII de la Ley Electoral de Bosnia y Herzegovina (ver Rules and Regulations - Bosnia-Herzegovina ), establece un código de conducta para los partidos políticos, candidatos y oficiales de votación, el cual incluye, en su Artículo 120, una serie de disposiciones que regulan las actividades al interior y alrededor de los sitios de votación. La aplicación de este tipo de regulaciones a los distintos participantes en el proceso electoral es una manera eficaz para establecer normas generales y asegurar un enfoque imparcial. En los Artículos 70 al 85 se señalan una serie de regulaciones sobre los sitios de votación; que constituyen un buen ejemplo de cómo especificar claramente qué ocurre a partir del momento en que se selecciona un sitio de votación , así como las medidas y los mecanismos más apropiados para llevar un control efectivo de las actividades a su alrededor. Otras Consideraciones La ley electoral establece los mecanismos para registrar a los electores y es probable que también señale el día o días y los horarios para sufragar. Ambas cuestiones deben tomarse en cuenta al momento de seleccionar la ubicación de los sitios de votación. La legislación electoral también especificaría si los sitios de votación cumplirán alguna otra función durante los dias previos a la votación, por ejemplo, si son utilizados para recibir votación anticipada, y esos usos adicionales requieren ser tomados en consideración en la selección de los sitios de votación. También se requiere determinar si la ley contiene alguna disposición relativa al uso y traslados de urnas móviles durante la jornada electoral para atender a ciertos tipos de electores (enfermos, ancianos y discapacitados). En caso de que algunos materiales deban ser distribuidos con anticipación o permanecer en los sitios de votación para su recolección, se requiere prever un almacenamiento seguro. Múltiples sitios de votación en un mismo edificio En muchos lugares es una práctica común que la ley electoral permita la ubicación de más de una mesa de votación dentro de un mismo edificio. Debido al número de electores, puede ser necesario que se instale más de un sitio de votación dentro de una determinada demarcación electoral o, a la inversa, que un mismo sitio de votación sirva a varias demarcaciones electorales. Número máximo de electores y distancias a recorrer La ley electoral puede disponer que dentro de una demarcación electoral se establezca una mesa de votación por cada cierto número de electores, digamos una mesa por cada dos mil votantes, por lo que en una demarcación de cinco mil electores se instalarían tres mesas. La ley puede exigir que todas las mesas se instalen en el mismo sitio o por separado. Asimismo, puede especificar que ningún votante tenga que recorrer más de una determinada distancia. Por ejemplo, si la ley limita esta distancia a 5 kilómetros, el sitio o sitios de votación tienen que ubicarse de manera apropiada. Lineamientos equitativos Para garantizar condiciones de equidad, es muy recomendable que la autoridad o el oficial electoral fije criterios respecto a la selección de los sitios de votación, el número máximo de electores por cada uno de ellos y el máximo de distancia que un elector debe recorrer. Establecer por anticipado estos criterios o lineamientos asegurará que todos los participantes sepan lo que espera la autoridad electoral, incluyendo lo relativo al comportamiento y actividades dentro y alrededor de los sitios de votación. Los lineamientos son más eficaces cuando se utilizan para fijar los criterios que seguirá la autoridad electoral para tomar sus decisiones. Cuando los lineamientos se utilizan para intentar regular actividades pueden resultar menos efectivos, a menos que se contemple una sanción expresa que puede aplicar la autoridad electoral en caso de que sean manifiestamente ignoradas. Responsabilidades en la instación de los sitios de votación Las responsabilidades relativas a la instalación de los sitios de votación pueden no recaer necesariamente en la organización encargada de otros aspectos del proceso electoral. Por ejemplo, la ley puede disponer que si bien sea responsabilidad de la comisión electoral conducir el proceso de votación, la relativa a la instalación de los sitios o mesas de votación le corresponda a una autoridad local o municipal. En estas circunstancias, es indispensable el intercambio de información y una estrecha coordinación en la planeación del proceso electoral. Aviso al electorado sobre la ubicación de los sitios de votación Generalmente, las disposiciones relativas a la selección de los sitios de votación requieren que se de aviso público de su ubicación dentro de un lapso previo a la jornada electoral. La forma en que se emite este aviso puede variar. Puede emitirse mediante avisos en la demarcación o circunscripción electoral, o en los sitios de votación mismos. A menudo, la ley dispone que la lista de electores habilitados para sufragar en cada sitio de votación se publique de la misma forma. Se puede requerir que el elector reciba una tarjeta para votar donde se le notifique la ubicación del sitio de votación que le corresponde y los horarios de funcionamiento, así como avisos publicados en periódicos y en otros lugares públicos. También es probable que la ley electoral señale que los candidatos y/o partidos contendientes sean notificados sobre la ubicación de los sitios de votación. Consultas con candidatos y partidos Generalmente, no se requiere consultar a los candidatos y partidos respecto a la ubicación de los sitios de votación, sin embargo, es una actividad a través de la cual la autoridad responsable puede obtener una retroalimentación valiosa. Uso libre y obligatorio de los sitios de votación La ley electoral frecuentemente dispone que determinados edificios públicos pueden utilizarse para efectos electorales sin costo alguno o con un pago mínimo; y que la persona u organización encargada de conducir la elección está facultada para requerir su uso. Cuando se cuenta con poco tiempo para organizar la elección, puede resultar muy valiosa una disposición en la ley electoral que faculte a los responsables de la organización para requerir el uso de los edificios públicos (y en algunos caso cualquier edificio). Problemas con los sitios seleccionados Cuando un sitio no está disponible o se vuelve inapropiado debido a algún incedio u otra emergencia en la víspera o durante la jornada electoral, se debe conseguir un sitio alterno a la mayor brevedad y tan cerca como sea posible de la sede original, así como proveer indicaciones claras sobre la nueva ubicación y, de ser el caso, con personal dirigiendo al electorado del anterior al nuevo sitio. Para mayor información (ver Ubicación de los Sitios de Votación.) Requisitos Físicos¿Qué se necesita? Los requerimientos físicos para seleccionar la ubicación de los sitios de votación se ven ampliamente influenciados por los recursos disponibles. Lo ideal es que cada sitio de votación se ubique en un espacio de fácil acceso, visible y que cuente con un espacio amplio para la conducción eficaz y efectiva del proceso electoral. También debe ser capaz de operar con un alto nivel de seguridad. Factores de la ley electoral En muchos casos la legislación electoral señala una serie de actividades que no pueden llevarse a cabo dentro de una determinada distancia respecto a los sitios de votación. Nuevamente, al momento de elegir resulta preferible su ubicación en un sitio en el que exista menos riego de que se realicen actividades de campaña o alguna cuestión de seguridad, dentro del radio de acción establecido. Diseño En términos de los requisitos físicos dentro del espacio donde se lleva a cabo la votación, es clave la capacidad de lograr un diseño o configuración eficiente. Los costos también influyen en los procesos de selección. En los Estados Unidos de América muchos sitios de votación se ubican en edificios públicos de alta calidad, utilizan costosos sistemas de votación automatizados y cuentan con amplios espacios para que los electores esperen, marquen las papeletas en secreto y salgan del sitio de votación cómodamente. En Uganda, el sitio de votación de un área rural bien puede consistir en un recinto muy básico, con resguardo limitado contra el clima, espacio muy pequeño y donde se requiere de una atención considerable para controlar el acceso, salida y el proceso de la votación. Algunas consideraciones que deben tenerse en cuenta con respecto al diseño físico del sitio de votación son:
También se debe considerar si el sitio de votación será utilizado para realizar el escrutinio correspondiente. Cuando existen múltiples cargos a elegir o listas largas de candidatos, el proceso de escrutinio requiere de espacio considerable y debe conducirse con absoluta seguridad. Esta cuestión requiere ser atendida con todo cuidado, ya que llevar a cabo un escrutinio especialmente complejo en un espacio reducido, con la presencia de muchas personas, a menudo con luz insuficiente y después de una pesada jornada electoral, ejerce una presión considerable sobre el personal encargado del escrutinio. Al capacitar a los oficiales de votación, el diseño o configuración de los sitios de votación es un asunto que no debe ser subestimado. Con un simple vistazo al entrar al sitio de votación, un observador experimentado puede decir si la votaión se está conduciendo de manera fluida y efectiva. Filas desorganizadas de electores, material electoral disperso por el sitio de votación, una mala ubicación de las urnas y una falta de control en el ingreso y salida del recinto, son señales claras de que los oficiales de votación no están bien organizados. Es fundamental cerciorarse de que el recinto cuente con espacio suficiente para permitir que los electores sean atendidos secuencialmente, que cada una de las distintas acciones que debe llevar a cabo cada elector se puedan realizar de una forma clara, lógica y precisa. Debe existir una separación clara entre los electores y el personal responsable de conducir la elección y es muy recomendable tener la capacidad de controlar los accesos y salidas al recinto. También es deseable que existan, en su caso, facilidades para las personas que están en la zona contigua al recinto esperando sufragar; si se encuentran presentes miembros de la policiía o de otras fuerzas de seguridad, deben ser ubicadas justo en ese punto. Vale la pena reiterar que a menudo resulta obvio a simple vista juzgar si un sitio de votación esta operando de manera eficiente con solo reparar en la calidad de su diseño y en el criterio utilizado para su selección y definición. El uso de planos y gráficas para orientar sobre el diseño del sitio de votación resulta de gran ayuda para que los oficiales de votación realicen las adaptaciones necesarias para lograr el mejor diseño y procedimientos. Este documento incluye una muestra de carteles sobre los sitios de votación -ver Procedimiento De Votación - El Salvador , Voting Process - Haiti , Voting Process - Bosnia-Herzegovina , Voting Process - South Africa y Polling Station - South Africa . Algunos de ellos fueron preparados originalmente para brindar educación al elector, pero también son útiles para los oficiales de las mesas de votación. °Fírmelo y etiquételo! Hay que hacer fácil que los electores comprendan lo que sucede - proveerlos con letreros o señalizaciones claras, de buena calidad y fáciles de leer. Que muestren las vias de acceso y de salida, donde se deben formar o esperar y donde están ubicadas las urnas. Fijar señales en las cabinas de votación que expliquen claramente lo que el votante tiene que hacer. El procedimiento puede parecer simple para el oficial de votación experimentado, pero quizá no lo consideren así el joven que vota por primera vez o una persona de edad muy avanzada. Un buen diseño del sitio de votación, señales claras y personal bien preparado, son tres ingredientes básicos para que la votación se desarrolle de manera fluida. Revisión posterior a la elección La revisión de la situación después de la conclusión de la elección es esencial. En términos de la ubicación de los sitios de votación, esa revisión debe realizarse después de recabar la opinión de algunos oficiales de votación, candidatos, representantes de partidos y electores, de forma tal que se puedan introducir mejoras en las próximas elecciones. Se puede solicitar al oficial responsable de cada sitio de votación llenar un formato de evaluación respecto al sitio mismo, los problemas identificados y las mejoras que él propondría. Cuando sea posible, es recomendable que personal de la autoridad electoral haga inspecciones a las sitios de votación durante su operación. Si esto puede hacerse tan pronto como inicie el proceso de votación, se permitirá verificar que el sitio de votación funcione correctamente. Incluso dará la oportunidad para identificar cualquier problema en particular, ya sea de carácter físico o humano. Asuntos de AccesibilidadEl derecho al voto y la capacidad para ejercerlo El derecho a votar se le confiere a todas las personas que cumplen los requisitos legales para ser electores. Frecuentemente, una mala selección de los sitios de votación o una limitada disponibilidad de inmuebles adecuados terminan por convertirse en elementos discriminatorios contra personas enfermas o discapacitadas. Aunque muchos sistemas electorales contienen disposiciones para que estos tipos de electores puedan emitir su voto por correo, por anticipado o en una urna móvil, la mayoría de los electores prefiere votar personalmente siempre que le sea posible. Para mas información consulte Voto en Ausencia. Es muy recomendable dar todas las facilidades posibles a los electores discapacitados en los sitios de votación, y este debe ser un factor clave en el proceso de selección de tales sitios. En aquellos casos en que no sea posible brindar acceso a los electores discapacitados, se podría considerar la posibilidad de entregarle los materiales electorales si se encuentra en las inmediaciones del sitio electoral. Aunque este tipo de arreglos pueden no ser posibles en todos los casos, tampoco se debe evitar que un elector emita su voto por la simple razón de que no está en condiciones de subir los escalones que lo conduzcan al sitio de votación. Puede ocurrir que los electores discapacitados no pueden utilizar las cabinas de votación ordinarias, pero hay muchos proveedores especializados que podrían fabricar cabinas que faciliten la emisión del voto de los electores discapacitados. Esto a menudo requiere pocos esfuerzos - sólo alguna planeación previa para asegurar que TODOS los que quieren votar puedan hacerlo. Apoyo del personal Además de la asistencia directa que le puedan brindar a los electores para votar (cuando la ley así lo permita), la actitud del personal hacia los electores discapacitados tiene una influencia considerable en la percepción de estos sobre la forma en que el proceso se hace cargo de ellos. Se deben precisar con absoluta claridad en los manuales o instructivos para el personal de votación aquellas disposiciones contempladas por la ley para asistir a los electores discapacitados. Igualmente importante resulta señalar si los oficiales de votación tienen alguna atribución discrecional en este sentido. Se debe orientar a los electores discapacitados sobre el mejor momento para acudir a sufragar a los sitios de votación, ya que en algunos periodos suele haber mayor afluencia de electores que en otros. El personal de seguridad o el que vigile el acceso a los sitios de votación también podría ayudar a los electores discapacitados para facilitar su acceso a los sitios de votación. El principio podría ser que los oficiales de votación están allí para ayudar a los electores discapacitados a emitir su voto, no para tornarlo aún más díficil. Examen de las instalaciones. Existen muchas organizaciones no-gubernamentales y cívicas que tienen un interés especial en los derechos y problemas que enfrentan las personas con discapacidad. Durante la elección se puede pedir apoyo a estas organizaciones a fin de que realicen encuestas de opinión respecto a la forma en que los votantes discapacitados han encontrado el proceso y para revisar la funcionalidad de los sitios de votación e identificar problemas. El periodo electoral es de intensa actividad para las autoridades correspondientes y el día o días de la votación son los más intensos de todos. Obtener apoyo y consejos de instancias independientes para la atención de estos asuntos será de ayuda para el administrador electoral y permitirá que los problemas identificados sean atendidos debidamente en futuras ocasiones. En las elecciones parlamentarias británicas de 1997 se llevarón a cabo algunos estudios de este tipo, que identificaron dos aréas centrales de preocupación. El primero tuvó que ver con los requerimientos físicos de los sitios de votación, que causaron dificultades a los electores discapacitados en términos de acceso, de comprensión de las instrucciones dadas por los oficiales de votación y para emitir su voto por las características de la impresión e instrucciones en las papeletas y el mal diseño de las urnas. El segundo se relacionó con la actitud del personal de las mesas de votación -muchos fueron más serviciales que otros, conforme a lo dispuesto por la ley. Como resultado de este trabajo, se definieron tres grandes áreas de trabajo:
Ayuda para los electores invidentes y con debilidad visual Hay varias maneras en las que estos electores pueden ser ayudados:
Varias legislaciones electorales disponen que se le de ayuda a los votantes. La forma más usual es que los oficiales de votación marquen la papeleta de conformidad con las indicaciones del elector. En ocasiones, esta ayuda se lleva a cabo en presencia de un observador elegido por el propio votante; en otros casos, todos los representantes de partidos fungen como testigos al momento de marcar el voto. Otra opción es que el elector sea auxiliado por un familiar o amigo para marcar su papeleta. Una variación adicional de este tipo de arreglos es que los oficiales de votación conserven una lista de los electores que fueron asistidos por otra persona para marcar sus papeletas. El diseño de cabinas o cuartos secretos especiales para votar también pueden ayudar a los electores. Desde luego, hay muchas formas para facilitar el procedimiento de votación para las personas con discapacidades: acceso para electores en sillas de ruedas, así como para aquéllos con dificultades para caminar; iluminación especial; instrucciones en cintas de audio y el uso de aparatos con textos grabados. Cuando el número de electores que requieran cierto tipo de facilidades sea grande, se puede considerar la posibilidad de que se realice una visita anticipada a estos grupos con la finalidad de explicarles sin presiones, con toda calma y en detalle el procedimiento de votación para asegurar que todos ellos comprendan perfectamente como hacerlo. Realizar simulacros de votación es particularmente útil para ayudar a los electores discapacitados a familiarizarse con los procedimientos y las preguntas habituales. Relativas a la votación. En algunos países se establecen sitios de votación para uso exclusivo de electores invidentes. Día especial de votación Para las elecciones sudaficanas de abril de 1994, se designó un día especial e independiente de votación para los electores con discapacidades. Ese día se abrieron alrededor del 10% de los sitios de votación en que durante los dos dias siguientes se efectuó la votación ordinaria. A pesar de algunas dificultades atribuidas a la tardanza con que se aprobó la ley electoral, el día de la votación especial fue considerado de forma general como una forma innovadora y muy valiosa para asegurar que todos los votantes pudieran participar en esas históricas elecciones. Una de las principales critícas relativas a las diferencias entre el día de votación especial y los de votación ordinaria, fue que a los votantes no se les permitió depositar personalmente sus papeletas en las urnas. Algunas de las conclusiones derivadas de estas elecciones acerca de los asuntos de accesibilidad se refieren a la necesidad de que las disposiciones legales sean adoptadas y los procedimientos establecidos en consulta con grupos representativos de los electores con necesidades especiales. 21 Manifiesto sobre discapacidad22 Este documento fue elaborado por un grupo de organizaciones del Reino Unido involucradas en los derechos de los discapacitados y se reproduce a continuación:
1. Todas las instalaciones utilizadas como sitios de votación deben contar con facilidades de acceso para los electores discapacitadosÖ las personas discapacitadas deben ser consultadas para el diseño de rampas y otras características de acceso. El uso del sistema braile y la impresión de papeletas de mayor tamaño le ayudarán a las personas invidentes y débiles visuales a ejercer su derecho para votar.Registro silencioso en las listas de electores En los sitios donde se dan a conocer públicamente las listas de los electores algunos ciudadanos pueden abstenerse de registrarse y votar porque sus datos de identificación pueden ser conocidos por personas que puedan causarles algún daño. Al considerar los asuntos de accesibilidad, la autoridad electoral también tiene que tomar en cuenta la forma de asegurar que los ciudadanos con ese tipo de preocupaciones puedan registrarse y votar sin comprometer su seguridad personal. Para mayor información ver "poa02go02".
SuministrosIntroducción La simplicidad, la planeación anticipada, así como una adecuada selección y el manejo seguro y eficiente de los materiales electorales resultan cruciales para un exitoso suministro de materiales para las elecciones. Un suministro de materiales bien administrado es un elemento esencial para brindar transparencia y seguridad a los procesos electorales. El uso de materiales inadecuados o inapropiados pueden producir confusión el día de la jornada electoral y dañar la confianza del votante; un manejo defectuoso del material puede arriesgar la credibilidad de los resultados de la elección. Si bien existe una amplia gama de materiales en el mercado, se debe tomar en consideración la infraestructura de cada país para su distribución, uso, servicio y almacenamiento. Si no es posible recuperar y almacenar de manera confiable urnas metálicas o sofisticado equipamiento para escrutinio, es innecesario y dispendioso adquirir ese tipo de artículos. Se pueden comprar suministros que otorguen seguridad y transparencia al proceso electoral con un presupuesto limitado. Un ejemplo puede ser el de utilizar una tela obscura gruesa y un par de clavos para brindarle al elector un espacio de privacidad para emitir su voto. Otro es el los casos de Australia y Canadá, donde usualmente se emplean urnas y cabinas de votación fabricadas con cartón corrugado que son muy económicas, deshechables y le brindan transparencia al proceso. Los rasgos de seguridad de que disponen esos materiales garantizan que resulte muy fácil advertir cualquier intento de adulteración. aseguran la transparencia del proceso y ayudan a detectar cualquier irregularidad. Ver Cardboard Ballot Box (Security) - Canada . Las condiciones estipuladas por instituciones donantes o ciertas prácticas comunes entre las que financian suministros materiales, frecuentemente fuerzan a los administradores electorales a obtenerlos de ciertos países o proveedores. La comunidad de donantes debe adoptar un código de ética para procurar que este tipo de adquisiciones se lleven a cabo con la mayor transparencia posible y permitir a los administradores electorales obtener el mejor precio por el mejor producto, ya sea a nivel local o en el mercado internacional. Resumen de conceptos clave Un suministro eficiente y exitoso de los recursos materiales requiere:
Para información adicional ver Materiales y Equipamiento. Planeación EstratégicaIntroducción La planeación estratégica implica una asignación organizada de los recursos en función de los objetivos; el desarrollo de planes detallados para la obtención, distribución y recuperación de materiales electorales; minimizar riesgos en su suministro y la capacidad de ajustarse a necesidades y situaciones cambiantes. Una de las fallas comunes en los procesos electorales de muchos países es la de no otorgar la prioridad debida a la administración de materiales en el proceso de planeación. Generalmente, esta falla se traduce en costos y retrasos innecesarios. Por ejemplo, carecer de una planeación adecuada puede producir que se envíen los materiales por vía aérea en lugar de por mar o tierra, lo cual incrementa los costos en alrededor de un 30%. Otra falla común consiste en iniciar el abasto de materiales como una actividad aislada, respecto a otros aspectos de la planeación electoral, o sin la experiencia y el acceso a toda la información necesaria para planear eficazmente el suministro de materiales. Como resultado de lo anterior, se pueden adquirir materiales inadecuados o su distribución puede ser desorganizada, lo cual afectará adversamente los procedimientos y reducirá la confianza por parte del público. También es importante que la adquisición de materiales esté ligada a la planeación global del proceso electoral de forma tal, que cualquier cambio en los plazos, ubicación o procedimientos que afecten las necesidades materiales sea conocido lo más pronto posible. La buena administración de los materiales incluye el desarrollo de procedimientos simples y eficaces para su manejo; su inclusión en la capacitación de los oficiales de registro y votación, y debe estar enlazada de la manera más amplia posible a la educación del votante. Ayuda especializada La experiencia que se necesita para un eficaz soporte de la elección podría requerir la contratación de asistencia especializada en algunas áreas. Al determinar este tipo de requerimientos, el administrador electoral debe de evaluar su capacidad en las siguientes áreas.
Planeación y administración
La importancia de seleccionar los materiales y definir correctamente las cantidades apropiadas no puede ser subestimada. Materiales poco apropiados llevan a la pérdida de confianza por parte del votante. Un pedido en cantidad excesiva es costoso, y una escasez de materiales puede afectar la credibilidad de los resultados de la elección. Las necesidades materiales deben ser determinadas con suficiente antelación al proceso electoral. La información clave que se requiere para seleccionar apropiadamente los materiales y definir con precisión sus volúmenes comprende:
Disposiciones legales La legislación electoral regula muchos aspectos del abastecimiento de materiales. Determina el número de votantes elegibles; pero también pueden especificar muchos otros factores que gravitan sobre el abastecimiento de materiales, incluyendo:
El uso apropiado de los materiales electorales y su aceptación entre el público votante,requieren de una capacitación eficaz y de una educación al elector exitosa. Un buen personal y el mejor equipo no necesariamente producirán óptimos resultados si no es adecuada la capacitación en el uso de equipo de trabajo complejo. La planeación debe incluir disposiciones relativas al suministro de materiales para capacitación, así como su distribución anticipada a medida que vaya siendo requerido por el personal encargado de la capacitación, la educación al votante y los paquetes informativos para observadores electorales. Procedimientos simples e instrucciones claras son claves para el éxito. stos deben desarrollarse y probarse en una fase temprana del proceso electoral. Los materiales de capacitación deben ser distintos a los utilizados el día de la elección por razones de seguridad. Los costos de estos materiales pueden minimizarse; por ejemplo,los prototipos de las papeletas de votación y de las formas de rastreo de materiales se pueden imprimir en papel ordinario. En algunos casos también se pueden imprimir así las papeletas de votación - dependiendo de la legislación y de la situación local. Para el caso de los materiales y equipo electoral más delicados, deben de estar presentes representantes de los proveedores para auxiliar en las tareas de capacitación o, incluso, para realizar pruebas piloto de los materiales. En algunos casos, las elecciones intermedias o anticipadas pueden proporcionar una buena oportunidad de presentar nuevos materiales o probar nuevos procedimientos a escala limitada y reducir la necesidad por poner en funcionamiento un programa no ensayado previamente o pruebas piloto. Obtención del Material ElectoralIntroducción Además de los aspectos de adquisición detallados en esta sección, la planeación debe incluir también el presupuesto estimado y el calendario de pagos, una ruta crítica de todas las actividades, la contratación de personal y planes de capacitación, tiempos de entrega, identificación de plazos y riesgos relevantes, así como planes de contingencia. La planeación debe establecer plazos de tiempo realistas para todas las actividades. Desde luego, el tiempo requerido para cumplir determinadas actividades variará de forma considerable entre los diferentes países, de acuerdo con factores tales como el origen de los suministros y los métodos utilizados para su envío. Fuentes de origen de los suministros Se debe dar prioridad a la identificación de fuentes locales de suministros y al fomento de la producción local de materiales electorales. Dependiendo de la capacidad del personal responsable de administrar la elección y del grado de sofisticación de los proveedores dentro del país, puede ser posible la producción regional de algunos materiales electorales. En Canadá, por ejemplo, las especificaciones para la impresión de las papeletas de votación se lleva a cabo a nivel regional- ver Ballot Paper Printing Instructions - Canada . En aquellos casos en que se necesita recurrir al mercado internacional para el abastecimiento de materiales, debe de buscarse en la medida de lo posible a prestigiados proveedores con experiencia en el ramo. Al evaluar la necesidad de solicitar productos en el mercado internacional, debe de considerarse la seguridad de materiales delicados. Por ejemplo, se puede reforzar la seguridad al buscar el suministro de papel especial y/o la impresión de las papeletas de votación fuera del país. En general, se logra una mayor eficiencia en el suministro de material mediante:
Definición de necesidades Para efectos de planeación, generalmente es útil agrupar los materiales dentro de las siguientes tres categorías:
Especificaciones Las especifícaciones técnicas vagas o incompletas provocan retrasos costosos y pueden propiciar fallas en la utilización de los materiales electorales en el sitio de votación. Las condiciones locales, incluso el clima, la estación en la que se lleva a cabo una elección, la experiencia y habilidades de los oficiales de votación, los niveles de escolaridad de los votantes y su aceptación de los materiales electorales son factores a considerar al momento de seleccionar los materiales electorales y que exigen probarlos con antelación a la elección. Es importante especificar claramente características como la resistencia al agua, durabilidad y exposición al calor. Si las características técnicas son demasiado generales, los proveedores internacionales pueden mal interpretarlas o incluir artículos que no resulten apropiados para las condiciones locales. Es recomendable obtener muestras de todos los materiales antes de confirmar los encargos para fabricación; sin embargo, esto generalmente toma entre 3 y 4 semanas. También puede ser necesario probar las características físicas de algunos materiales a fin de asegurar su funcionamiento en condiciones específicas. La necesidad de realizar pruebas anticipadas de los materiales pueden reducirse seleccionando aquellos que hayan sido probados anteriormente y de los que exista registro de su desempeño en condiciones ambientales similares. Se recomienda establecer contacto con otras autoridades electorales con la finalidad de intercambiar información y experiencias con respecto a los materiales. También debe de especificarse el tipo de empaquetado que deben utilizar los proveedores, particularmente para los materiales sensibles o delicados. Por ejemplo, si cada sitio de votación requiere de 1,000 papeletas de votación, éstas deben de proporcionarse en bloques de entre 50 y 100 boletas, empaquetadas en cajas en series de 500 a 1000 y con la secuencia numérica claramente indicada tanto en cada bloque como en cada serie de cajas. La atención a este tipo de detalles simplificará la integración de los paquetes finales de suministros, incrementará la eficiencia en su distribución y facilitará su rastreo - para más información - ver Distribución. También se deben especificar claramente las necesidades de empaquetado de los materiales frágiles y, en caso de ser necesario, brindar capacitación y asistencia técnica para el uso de equipo complejo. Para una muestra de especificaciones técnicas orientadas a ilustrar el grado de detalle necesario para una efectiva obtención de suministros, ver Ballot Pencils and Ink Specs - Canada . Elementos de seguridad Un aspecto crucial para la adquisición de los materiales electorales es la selección de los elementos de seguridad apropiados. Aunque también son importantes un almacenamiento seguro y procedimientos transparentes, finalmente el requisito más importante es que resulte inmediatamente visible cualquier intento de alteración de los materiales sensibles. Por esta razón, no se recomienda el uso de candados en las urnas, independientemente de la calidad de las cerraduras o los procedimientos empleados para controlar las llaves. Los elementos de seguridad más efectivos para el material electoral son:
El papel de seguridad con rasgos especiales, como marcas de sello de agua, es también una buena opción; pero muchos países evitan los altos costos de este tipo de papel utilizando otro tipo de elementos y mecanismos de seguridad. Por ejemplo, algunos países marcan todas papeletas con una máquina perforadora especial al momento de su impresión. Respecto al registro de electores, algunos elementos y materiales clave de seguridad son:
Las especificaciones y la aprobación de sistemas complejos La selección de sistemas complejos y automatizados para la votación y el escrutinio debe realizarse con especial cuidado. En caso de que se seleccionen sistemas automatizados o equipos electrónicos, es muy importante asegurar la existencia de mecanismos manuales de respaldo en caso de que suscitaran fallos con la operación del equipo o con el suministro de energía eléctrica. La complejidad de los equipos seleccionados también dependerá de la capacidad y del tiempo de que disponen los funcionarios electorales para aprender a operarlos. El uso de sistemas demasiado complejos puede disminuir la confianza en el proceso electoral. Todas aquéllas personas involucradas en el proceso electoral, incluyendo a los partidos políticos y candidatos, deben de entender claramente el funcionamiento del equipo, con la finalidad de sentir confianza en los resultados que genere. Por ello, es importante capacitar e informar a todos los participantes en el proceso electoral respecto a las características del equipo que se utiliza, su funcionamiento y los controles de seguridad que contiene. Estimación de cantidades Las cantidades globales se estiman tomando como base el número de electores potenciales. Se deben tomar algunas previsiones para suplir alguna falta de actualización en la información censal, del registro de electores o de otros datos demográficos. También se debe prever la necesidad de reponer material dañado o desperdiciado. Los suministros generales son aquellos materiales electorales poco sensibles que se requieren tanto a nivel central como en los diversos sitios de registro o votación. Entre ellos se pueden incluir los cuadernos, bolígrafos, lápices, sacapuntas, papel, grapas, engrapadoras, tijeras, láminas, estandartes, mamparas y cinta adhesiva. La cantidad requerida de suministros generales se basará en las necesidades estimadas a nivel central, así como de acuerdo al tamaño y número de sitios de registro o votación. Se debe agregar un excedente (mayor al 5%) para evitar contingencias provocadas por daños o errores durante el manejo o ensamblado de los materiales electorales. Los materiales sensibles comprenden las papeletas de votación, urnas, tintas o líquidos de seguridad, tarjetas de registro, sellos de seguridad, sobres a prueba de manipulaciones y las formas para la distribución, rastreo y recuperación del material electoral. La inclusión de estos materiales en los paquetes respectivos debe ser estrictamente controlada y facilitada a través de su pre-empaquetado numerado secuencialmente. No se deben permitir pérdidas durante la fase de empaquetamiento o ensamblado. Licitación y contratación Independientemente de si la autoridad electoral se encarga de obtener y concentrar todos los materiales electorales directamente o lo hace a través de agencias especializadas, en todo caso los objetivos de la licitación deben consistir en obtener los mejores precios y términos de entrega posibles; de comprometer a los proveedores con términos muy claros de producción y entrega y; minimizar todos los riesgos. En los procesos de licitación se deben solicitar precios y fechas de entrega para las cantidades estimadas, pero también debe hacerse la previsión para el suministro de materiales adicionales para efectos de capacitación, así como la participación de los principales proveedores en la prueba o capacitación de los distintos materiales y equipo. Los riesgos asociados con la producción y entrega por parte de los proveedores pueden minimizarse obteniendo referencias previas de ellos y requiriéndoles garantías de compra. Un concurso de licitación garantiza que el concursante aceptará el contrato de compra o se encargará de cubrir los costos extras incurridos en caso de que sea necesario adquirir productos de otro proveedor. Una claúsula de desempeño garantíza que el material será entregado de acuerdo con las especificaciones y en el plazo de tiempo convenido. Aunque la compensación financiera tiene un valor limitado para la autoridad electoral en caso de que la entrega de materiales se realice después de los plazos establecidos, el propósito principal de obtener referencias y solicitar propuestas y garantías es para eliminar a los proveedores que no son serios o no tienen experiencia en abastecimiento de materiales electorales. Vincular los términos de pago a la presentación de pruebas de fabricación y envío, con la retención de una parte del pago hasta que se realice la entrega final, también contribuye a cumplir puntualmente con el contrato. Procedimientos de importación Se debe contar con la asesoría debida respecto a los procedimientos de importación.
Para mayor información, ver Materiales Propagandísticos and Recursos para la Entrega en los Sitios de Votación. DistribuciónIntroducción La distribución comprende la integración de los paquetes de materiales electorales, así como la entrega organizada de éstos y del equipo necesario a los sitios de registro electoral o votación. En la mayoría de los casos, los paquetes se distribuirán inicialmente a nivel regional o provincial, y en una segunda fase en los sitios de registro de votación. Un plan de distribución, preparado con anticipación, debe detallar la logística para todas las fases de este proceso. Esta planeación a detalle incluye: el centro donde se prepararán o integrarán los paquetes con material electoral; almacenamiento y distribución; definición del sistema de rastreo para el control de los materiales, así como las vías de comunicación utilizadas para solicitar los materiales y reportar su ubicación y; las gestiones para la transportación y almacenamiento de materiales en todas las etapas de la distribución. También deben elaborarse planes de contingencia para retrasos en el transporte derivados de malas condiciones climatológicas, malas condiciones en las vías de comunicación u otros problemas potenciales de distribución. Elaboración o integración de paquetes de materiales electorales El método más efectivo para la distribución de suministros materiales para los sitios de registro electoral o de votación consiste en concentrar todos los suministros en una sede central y elaborar o integrar los paquetes de forma organizada para su entrega. Los suministros adquiridos en el ámbito regional pueden ser concentrados y entregados en ese mismo nivel. A fin de facilitar el control de las adquisiciones y la elaboración de paquetes, así como de simplificar el control de inventarios en todos los niveles, se recomienda que las autoridades electorales establezcan un sistema de numeración para todos los materiales. Como es costumbre, es necesario saber en todo momento cuántos artículos fueron solicitados, cuándo fueron entregados y quién está a cargo de ellos a partir de ese momento en cada fase del proceso. También debe ser posible saber quién es responsable en cada caso. Hay muchas ventajas en el sistema de suministro de paquetes.
Una debida planeación y supervisión en la elaboración de los paquetes asegura buenos resultados. El paquete unitario normalmente contiene toda la gama de suministros generales y materiales sensibles requeridos en un sitio de registro o de votación para un número determinado de electores. Un juego completo puede comprender más de un paquete; para facilitar su manejo se recomienda que ningún paquete pese más de 20 kilogramos. Los materiales deben de acomodarse en cada paquete de forma apropiada y de acuerdo con los métodos utilizados para su transportación, sellarse de forma segura, ser numerados para efectos de distribución y auditoría e incluir un listado detallado de sus contenidos. Existe la opción de empaquetar los materiales generales y los sensibles por separado - los suministros generales pueden empacarse y guardarse mientras que los materiales sensibles, como las papeletas de votación, se encuentran en proceso de producción. Los suministros también deben incluir instructivos claros para la instalación de los locales de registro o votación; para el uso de todos los materiales, así como para empaquetar y devolver los materiales después de finalizar el registro o la votación, según corresponda. Es esencial que cada paquete cuente con una etiqueta externa donde se señale claramente su contenido. Para mayor información, consultar Tracking Form - Canada . Los equipos de emergencia normalmente contienen los materiales adicionales que se requeririán para atender a entre 200 y 500 electores en cada mesa de registro o votación. Para ver un ejemplo de las listas de suministros incluidos en los paquetes para los locales de registro o votación, incluyendo paquetes de emergencia, consultar Voter Registration List - Canada and Election Kit Materials List - Canada . Requisitos diversos El número de paquetes electorales requerido por cada local de registro o votación variará de acuerdo al número de votantes elegibles. Los paquetes con material electoral también pueden ser preparados con miras a atender necesidades especiales. Por ejemplo, si la votación va a llevarse a cabo durante la noche en sitios que no cuentan con electricidad, se necesitará incluir linternas así como instructivos especiales para el almacenamiento de baterías que aseguren su uso óptimo. Igualmente, si ciertos locales de votación no cuentan con cierto equipo, mesas por ejemplo, se debe incluir en el paquete una superficie de apoyo para escribir, así como mamparas para otorgar privacidad al elector. Transporte El movimiento oportuno de suministros es crítico y requiere de una planeación detallada para todas las fases de distribución, así como para la recuperación de materiales sensibles en particular. La confianza del elector y la seguridad de una elección requieren que los materiales lleguen a su destino oportunamente, es decir, ni con demasiada anticipación ni tampoco muy tarde. Entre más tiempo deban permanecer almacenados los materiales o suministros a nivel regional o en los sitios de votación, mayor será el riesgo de que se generen problemas de seguridad; la confianza del electorado también se puede afectar si los suministros llegan con mucha anticipación. En contrapartida, los arribos tardíos simplemente no son ninguna alternativa en la medida que retardarán las elecciones, Un empaquetado y carga bien organizados para el traslado inicial de los paquetes a nivel regional o provincial facilitará su debido almacenamiento así como su distribución bien organizada hacia los sitios de registro o votación. Una buena organización en la elaboración de los paquetes electorales y la conformación de los cargamentos respectivos para la transportación inicial de los paquetes a niveles regionales o provinciales facilitará el control en el almacenamiento de éstos, así como la distribución ordenada de los suministros para el registro de electores o los sitios de votación. Se debe tomar en cuenta que la información sobre los planes de transportación de los suministros debe estar disponible cuando los materiales estén siendo empaquetados a nivel central. La forma de transportación determinará los diferentes requerimientos de empaquetado y carga, tales como cubiertas impermeables para los paquetes que sean distribuidos durante la temporada de lluvias en camiones con plataforma plana, ataduras especiales para los suministros transportados por bestias o estibas especiales para carga aérea. En algunos países habrá que tener en cuenta ciertos requerimientos de carácter estacional, así como la necesidad de formular planes contingentes o alternativos de transportación ante ciertos imponderables, como rutas intransitables por ejemplo.. Los costos aumentarán dramáticamente en caso de que una falta de planeación o previsión provoque la necesidad de arrendar transportes aéreos o terrestres de último minuto. Ubicación de suministros para contingencias Los paquetes con suministros de contingencia no deben resguardarse a nivel central. Deben ser distribuidos a nivel regional para ser almacenados en un lugar seguro y ubicados para una entrega rápida a los locales de registro o votación, en caso de que surja la necesidad de proveer material adicional o de reemplazar el existente. Seguridad y almacenamiento La seguridad de los materiales sensibles y la transparencia de las elecciones dependen en gran medida de elementos de seguridad y características de empaquetado que garanticen que cualquier tentativa de alteración o manipulación se vuelvan evidentes de inmediato. El almacenamiento seguro es también importante para prevenir el robo o daño de materiales y minimizar las posibilidades de alteración o violación. Se debe prever el almacenamiento en bodegas o cualquier otro mecanismo de almacenamiento seguro de los materiales para todas las fases del proceso de distribución y recuperación de los mismos, incluyendo el almacenamiento durante la noche previa a la celebración de los comicios en los sitios de votación. El almacenamiento confiable significa que es completamente seguro y está bajo la supervisión directa de la autoridad electoral -puede ser útil para la transparencia del proceso permitir un acceso supervisado a los sitios de almacenamiento para mostrar a los interesados que no es posible la manipulación o alteración de los materiales electorales. Sistemas de seguimiento y registros auditables Una pista auditable es el registro generado por el sistema de seguimiento de materiales que registra de manera sistemática o automática la recepeción y salida de suministros materiales en cada fase del proceso de distribución y recuperación de materiales desde el nivel central hasta los sitios de votación y a la inversa. Un sistema efectivo de seguimiento de la distribución combina procedimientos simples, un formato bien diseñado de "registro de distribución" e instrucciones claras para todas aquellas personas involucradas en el manejo de los materiales en cada fase - incluyendo el personal que lo envía, el que lo transporta, el que lo almacena y a los oficiales de los sitios de votación (Ver Tracking Form - Canada ). Se debe de establecer claramente quienes estarán autorizados para tener acceso a los materiales, así como para su envío y recepción. Estas autorizaciones deben ser incluidas en el diseño de los formatos de distribución. También deben ser bien pensados y estar claramente indicados en los formatos los procedimientos para la recuperación de los materiales informativos, mediante el reenvío de copias específicas hacia los niveles regional o central. Un efectivo sistema de rastreo asegurará que la ubicación de todos los materiales sea conocida en todo momento por la autoridad electoral central, y debe producir un pista o registro auditable inviolable. El registro auditable producido durante la distribución debe usualmente continuarse a nivel de los sitios de registro de electores o votación mediante una anotación en el libro o documento de registro correspondiente. Recuperación y EvaluaciónIntroducción La recuperación se refiere al manejo de suministros electorales, particularmente de los materiales sensibles o valiosos, después de que haya tenido lugar el registro de electores o la votación. Esto incluye el almacenamiento, re-utilización, deshecho o destrucción de todos los materiales al final de la elección. También debe incluir una evaluación del funcionamiento de los materiales y del éxito en su administración, con la finalidad de que las lecciones aprendidas puedan aplicarse en los futuros proyectos de suministro de materiales. Disposiciones legales La ley electoral o la autoridad electoral determinarán los procedimientos para el manejo de materiales sensibles después de la votación. Las disposiciones legales o los procedimientos electorales que influyen sobre los volúmenes de material, la logística para su manejo después de la elección y los requisitos del almacenamiento incluyen:
Materiales sensibles La seguridad y el almacenamiento seguro son cuestiones críticas para la recuperación de materiales sensibles después de concluido el procedimiento de registro o emisión del voto. Las listas de registro, urnas y papeletas (marcadas, estropeadas, rechazadas y sin utilizar) son materiales importantes para los cuales deben fijarse disposiciones especiales en esta fase. La seguridad de estos materiales requiere el suministro oportuno de sellos y cintas de seguridad, sobres a prueba de manipulación adicionales, así como el almacenamiento seguro en todas las fases, incluyendo:
Es vital que el sistema de rastreo de materiales, que inició en la fase de la distribución, funcione efectivamente durante la fase de la recuperación. La ubicación y transportación de materiales sensibles, así como cualquier acceso a ellos, debe de registrarse con precisión hasta su deshecho o destrucción final. Materiales no sensibles y suministros en general A nivel regional y de los sitios de votación, debe ser muy clara la responsabilidad de los oficiales electorales en la recuperación de los materiales no sensibles y otros suministros en general. En la capacitación a oficiales electorales y los instructivos suministrados en los paquetes de material se debe incluir un sistema de inventario de materiales muy simple así como indicaciones para su recuperación, incluyendo instructivos para el empaquetado de envío y devolución de algunos artículos y sugerencias para el deshecho local de algunos otros. Pueden establecerse incentivos o penalidades para garantizar la debida devolución de materiales valiosos. Los materiales no sensibles, incluyendo las mamparas y los suministros generales durables (como engrapadoras o linternas), pueden recuperarse para volver a utilizarse en elecciones futuras. Durante la adquisición, la selección de materiales más durables, reutilizables y, en general, de materiales más costosos debe tomar en cuenta los costos de recuperación y almacenamiento a nivel central o regional. Otros suministros generales de oficina pueden recuperarse para uso futuro. Para completar un proyecto ordenado de suministro de material electoral, se deben incluir sugerencias al nivel del sitio de votación respecto al deshecho de materiales ya utilizados que ya no van a ser requeridos bajo formas que no afecten al medio ambiente. Evaluación Hay lecciones que pueden ser aprendidas de todos y cada uno de los proyectos relacionados con el suministro de materiales electorales. El éxito o fracaso de los materiales, procedimientos, capacitación y logística debe de evaluarse al final de cada proceso electoral. Resultan esenciales los aportes de los funcionarios electorales a nivel regional y de los sitios de votación. Los resultados de la evaluación no deben quedar archivados para el olvido. Deben retroalimentar a las áreas correspondientes para la planeación de procesos electorales futuros. El uso de cuestionarios bien diseñados siempre facilita el proceso de retroalimentación. Actividades de Información al VotanteIntroducción Existe un área específica referente al tema de la educación al votante, la cual aborda ampliamente todo lo relacionado a la información y a la educación de los votantes. Esta sección se concentra en las responsabilidades de los administradores electorales en lo que respecta al procedimiento de la elección - explicar al elector cuándo, cómo y dónde votar. Prácticas diferentes Las prácticas en esta área varian considerablemente y es fácil asumir que debido a que un procedimiento se ha mantenido casi inalterado durante muchos años - como en el Reino Unido- los electores conocen la manera en que funciona el procedimiento electoral. Esta creencia no siempre es verdadera. Al observar objetiva e independientemente un programa de información para el votante y compararlo con las prácticas mundiales, casi siempre se encontrarán algunas áreas que se pueden hacer mejoras. La alta calidad en la educación al votante y los programas de información que se han realizado en, por ejemplo, la República de Sudáfrica y Bosnia y Herzegovina ofrecen mucho material de interés para los administradores electorales. El material de información general para el votante que se distribuye antes de la jornada electoral - particularmente en forma de carteles (ver Voting Process - Bosnia-Herzegovina , Voting Process - South Africa y Polling Station - South Africa )- muestra a los posibles votantes el esquema y los procedimientos en los sitios de votación. Este intercambio de información ayuda a reducir las demandas sobre los funcionarios de las mesas de votación durante el proceso de votación, el tiempo que se emplea en explicar a los votantes este procedimiento en las mesas de votación y las sospechas sobre la secrecía y seguridad del procedimiento de votación. Revisión y retroalimentación Usualmente la revisión de la información sobre las elecciones previas es un buen punto de partida - la afluencia, las quejas y la retroalimentación de los funcionarios de las mesas de votación y de otros miembros del personal electoral deben ofrecer algunos indicadores para saber en que lugar se necesita información adicional. Las encuestas muestrales en las que se pregunta a los electores sobre sus necesidades y experiencias, también son un método útil de retroalimentación. Páginas de Internet La lista de páginas de Internet publicadas en el Proyecto ACE ofrece mucha información acerca de los procedimientos electorales. Aquellas publicadas por las comisiones nacionales electorales son particularmente útiles, ya que contienen todo lo referente a leyes electorales, información electoral y muestras de papeletas, a las que se puede acceder fácilmente. ¡reas de información al votante La información al votante abarca dos grandes áreas - la primera, relativa a la distribución de material e información antes de la jornada electoral, y la segunda, se refiere a la información que se despliega en las mesas de votación. En Información Completa y Diferentes Formatos para Distintas Poblaciones se describen detalladamente estos aspectos. Para mayor información ver Elegibilidad para Votar y Métodos, Locaciones para Votar y Horarios, Procedimientos de Votación, Cómo Asegurar la Validez del Voto y Integridad del Proceso de Votación. Información Completa¿Por qué se proporciona información al votante? El objetivo de informar al votante es el de alentar a todos los posibles electores a ejercer sus derechos democráticos y despejar cualquier temor y preocupación que pudieran tener acerca del proceso. En primer lugar necesitan saber que elecciones se van a celebrar, por lo que la información en este sentido puede ser de carácter general. De esta manera el procedimiento puede continuar con información más detallada sobre una elección en particular, sobre el cómo y dónde puede votar. La información sobre el proceso electoral puede diseminarse de muchas formas y, frecuentemente, éstas no están bajo el control de la autoridad electoral. Los candidatos y partidos políticos contendientes pueden generar información y propaganda más amplia sobre las próximas elecciones, de acuerdo con sus propios fines. sta normalmente se concentra más en el deseo o interés de que el voto se emita por un candidato o candidatos y/o partidos en particular. Es importante que los electores cuenten con una fuente apartidista de información oficial, así como con fuentes extraoficiales. Los Medios de Comunicación Las elecciones nacionales de alto relieve son un asunto noticioso muy importante - es probable que las semanas previas al proceso electoral sean dominadas por la contienda. Existirá mucho interés sobre los candidato, partidos y las cuestiones políticas. Usualmente el proceso no es un asunto que atraiga una gran atención de los medios, a menos que algo salga mal o que se advierta que un proceso en particular presente irregularidades. La mayoría de los electores obtendrá más información sobre cuando se llevarán a cabo las elecciones nacionales por parte de los medios de comunicación, que por parte de la autoridad electoral. Esta es la razón por la cual resulta importante que la administración electoral distribuya paquetes de información entre los medios de comunicación. Estos paquetes de información pueden ser muy sencillos si se proporcionan en el ámbito local donde los medios de comunicación únicamente querrán información sobre los resultados electorales previos y algunos detalles sobre el electorado y algunos antecedentes electorales. Por ejemplo, mientras la información relativa a un distrito parlamentario en el Reino Unido consta en una sola página, ver Media Information - United Kingdom , el paquete elaborado por Elecciones Canadá para las elecciones de 1993 es muy detallado en términos de proceso y estadísticas, ver Media Pack - Elections Canada . En las elecciones que no atraen mucho interés de los medios de comunicación, se requiere que la autoridad electoral cumpla una función más pro-activa y les proporcione información, pues de otra manera no incluirán noticias electorales. Proporcionar información anticipada a los medios sobre las elecciones que tendrán verificativo, los resultados previos, cualquier cambio introducido en el proceso y los antecedentes generales ayuda a informar a los votantes. En la víspera de los comicios se debe proveer información sobre los candidatos y los partidos, así como sobre la contienda y los procedimientos de votación -siempre es útil enfatizar cualquier procedimiento nuevo o cualquier cambio que ocurra en éstos. Todo esto debe ser adicional al suministro de información ordenado por la ley - toda la información y materiales que se suministren a los medios de comunicación deben tener un carácter apartidista y contener la misma información sobre todos los candidatos y partidos. La distribución del material más importante por escrito para complementar cualquier comunicado o boletin de prensa, minimiza la posibilidad de que exista algún error en la transcripción Información sobre las elecciones previas Al determinar qué información es necesaria para el votante, el punto de partida debe consistir en considerar la información de elecciones previas (si es que se encuentra disponible), particularmente la referente a índices de participación e impugnaciones electorales, así como en analizar los datos para saber si algunos segmentos o grupos de la sociedad en particular están votando proporcionalmente a un nivel más bajo que el promedio y qué comentarios se han hecho sobre la falta de información sobre las elecciones o confusiones sobre alguna parte del proceso. Por ejemplo, ¿los votantes de áreas rurales votan con menos frecuencia que los de áreas urbanas? ¿Están imposibilitados de emitir su voto los ancianos y los enfermos? ¿La gente joven tiene menor interés en el proceso electoral que los ancianos? ¿Existieron quejas sobre la secrecía del voto o confusión sobre la manera en que se debe emitir el voto? ¿Qué número de electores echó a perder su papeleta de votación? ¿que tan fácil de comprender es el procedimiento para votar en ausencia? Los electores que nunca votan Un análisis sobre la participación en las elecciones parlamentarias y locales en el Reino Unido muestra que al menos un 20% del electorado no vota -una parte de esto representa una abstención positiva, pero alrededor del 10% probablemente nunca ha votado. Parte de esto puede obedecer a la falta de información en el sistema educativo sobre la manera en que funciona el proceso electoral. Es importante que al considerar la información para el votante, se estudie que puede hacerse a nivel escolar y universitario para lograr que al llegar a la edad de votar toda la gente joven esté informada sobre la manera en que funciona el proceso electoral, qué elecciones se llevan a cabo en su país y cómo asegurarse de que estén registrados para votar. Llevar a cabo sesiones informativas con jóvenes en escuelas o universidades y representar o simular elecciones, es un método útil para garantizar que no existe ningún "misterio" en el proceso electoral. Cuando la gente joven se convierte en elegible para votar en una fecha específica - por ejemplo: el día que cumple 18 años-, se le puede enviar un paquete informativo sobre el proceso democrático y darle la bienvenida a la lista de electores. Otra opción, empleada en Hungría, es acuñar una moneda conmemorativa para cada joven cuando vota por primera vez. Información sobre los listados de electores Un área específica sobre la que es necesario generar el máximo de información es la relativa al registro de electores. Independientemente del sistema que sea utilizado, el punto clave es que si un ciudadano no está incluido en los listados electorales, normalmente está inhabilitado para votar. Dentro de este documento hay un área temática que se ocupa de todos los aspectos relativos al registro de los electores, e incluye las distintas formas y pasos que se deben seguir para garantizar que todos los ciudadanos con derecho a ser registrados sean incluidos en la lista de electores. Los mensajes a propósito del registro de electores son a menudo más difíciles de transmitir, por lo que es esencial que se despliegue la mayor publicidad posible sobre este proceso. Este asunto no debe descuidarse - la razón más común por la que las personas no están habilitadas para votar es porque no pusieron suficiente atención al proceso del registro electoral. Los procesos de registro varían enormemente, desde aquellos que se basan en el envío de materiales a los electores potenciales para que estos los devuelvan por correo, es decir, sin contacto personal alguno, hasta aquellos que dependen totalmente de la asistencia de los electores a los centros de registro para inscribirse, basados 100% en el contacto directo entre el potencial elector y el funcionario encargado del registro. ¿Cuándo se llevarán a cabo las elecciones? El punto de partida del proceso de información al votante sobre unas elecciones en particular es el de informarles y orientarles con toda anticipación a los comicios sobre su realización, para qué cargos son y qué deben hacer para asegurarse de que están en condiciones de participar. La forma más efectiva para difundir esta información es a través de la radio, los periódicos y, dependiendo de las circunstancias locales, de carteles y reuniones regionales. La televisión es muy efectiva cuando se dispone de un gran acceso. En muchas ocasiones la información sobre las próximas elecciones se encontrará ampliamente disponible, por lo que es cuestión de que la organización o persona responsable juzgue que actividades complementarias puede realizar. La mayoría de los ciudadanos sabe cuando se va a celebrar una elección nacional - las elecciones nacionales de mayor relevancia frecuentemente acaparan las noticias durante las semanas o meses previos a los comicios. Los partidos y los candidatos mismos intentan aumentar la cobertura e interés sobre las elecciones. La ley electoral normalmente estipula que la autoridad electoral tome acciones específicas para difundir las próximas elecciones, pero éstas generalmente se limitan al despliegue de carteles en el distrito o área electoral. Información sobre dónde y cómo votar y sobre los candidatos Cuando el día o los días de la elección están pre-establecidos, se le debe conceder una atención especial a la difusión de información una vez que sea seguro que las elecciones se llevarán a cabo. Esta información se debe concentrar en informar al elector sobre dónde votar y sobre el proceso en general. Es esencial que la información difundida por la autoridad electoral sea referente al proceso y no brinde ninguna información que pudiera ser considerada de alguna manera como parcial en favor de algún candidato o grupo de candidatos o partidos. Cuando se han realizado cambios en el proceso electoral o se llevan a cabo elecciones con variaciones sustanciales a las prácticas normales, es conveniente difundir información sobre los efectos de los cambios introducidos. Los juicios sobre los métodos más efectivos dependerán de las circunstancias locales. Por ejemplo:-
Para sus elecciones generales de 1996, Nueva Zelanda cambio a un sistema de RPP (representación proporcional personalizada) - este fue un cambio significativo respecto al procedimiento de votación anterior y hubo una gran campaña publicitaria a nivel nacional para informar a los electores la manera en que funcionaba el nuevo procedimiento. Se les distribuyó a los electores un folleto donde se explicaba detalladamente el sistema, ver Voter Information Handout - New Zealand EC , y también se preparó un boletín más sencillo que ofrecía excelente información sobre el sistema y sus efectos, ver Voter Information Leaflet - New Zealand EC. Toda esta información estaba relacionada con el proceso para que los electores conocieran con anticipación la manera en que funciona el nuevo sistema y lo que ellos tendrían que hacer en las mesas de votación. La información puede darse en una gran variedad de formas dirigidas específicamente al elector. En muchos sistemas electorales, cada elector recibe una tarjeta o carta de la autoridad electoral donde se detallan los lugares en que puede votar, los horarios de votación y la explicación del procedimiento. Así sucede en el Reino Unido, aunque la tarjeta no ofrece ninguna información sobre los candidatos u otros asuntos. En muchos estados de los Estados Unidos de América el elector recibe lo que se refiere como una muestra de la papeleta de votación. sta contiene información sobre el lugar de votación, muestras de las papeletas electorales que el elector debe marcar, así como información adicional sobre los antecedentes de la elección y otros aspectos relevantes. La muestra de la papeleta de votación utilizada en Sacramento ofrece excelente información al elector - esto puede incrementar la participación y permitir que el elector esté totalmente preparado cuando acuda al sitio de votación y así disminuir los problemas de los oficiales de votación, ver Code Of Conduct - IDEAEn las mesas de votación del Condado de Sonoma, también en California, se le proporciona al elector toda la información necesaria sobre las próximas elecciones. Ver Sample Ballot - Sonoma County, USA. En muchos casos, la notificación personal a los electores es un requisito fijado por la ley electoral y también se estipula normalmente que la celebración de elecciones sea difundida a través de la emisión de noticias, o de anuncios en la prensa o diarios oficiales Muchas de las prácticas en el Reino Unido están estipuladas en la ley electoral, la cual ha cambiado muy poco en los últimos 50 años. La información consiste en una carta para el votante y un número limitado de noticias que ofrecen detalles elementales de los candidatos que están contendiendo y la fecha en que se celebrarán las elecciones. La circulación de muestras de las papeletas de votación y una campaña de información proactiva en los medios de comunicación es la mejor manera de informar a los electores. Para las elecciones federales de 1996, la Comisión Electoral Australiana circuló volantes para todos los electores y su reporte anual (23) incluye información sobre el proceso23, ver Voter Information Activity - Australia . La Comisión no sólo proporcionó información a cada elector sino que también utilizó la información sobre elecciones anteriores para proveer información complementaria en aquellas áreas donde se registraban altos índices de papeletas electorales estropeadas o desperdiciadas. También se aseguró de brindarles información complementaria a los electores de los distritos o circunscripciones donde se introdujeron cambios en los límites de las demarcaciones. Información Complementaria Como siempre, una administración electoral competente estará buscando formas de complementar esta información tanto para asegurar que el máximo de electores participe en el proceso como para minimizar las presiones el día de la jornada electoral. En algunos países se publican boletines locales en los que se refieren todas las áreas de votación y los candidatos contendientes en la elección. No hay problema de parcialidad si tales publicaciones incluyen exactamente la misma información sobre todos los candidatos, como su nombre, dirección y afiliación partidista. A los candidatos se les puede dar un número específico de palabras para que describan sus propuestas. Información en el sitio o mesa de votación A menudo se presenta también el asunto de proveer información en el sitio o mesa de votación. La ubicación, distribución y accesibilidad de las mesas de votación son importantes en este sentido. Si hay suficiente personal, es de gran utilidad que al ingresar los votantes al sitio de votación les indiquen, de ser el caso, qué mesa de votación les corresponde o en dónde deben formarse y qué documentos deben tener a la mano. En los lugares en que la gente se reúne antes de emitir su voto se pueden desplegar ilustraciones gráficas que muestren el proceso de votación. stas ilustraciones también se pueden utilizar para la votación anticipada. Al entrar a los sitios de votación, debe haber una secuencia lógica y clara del procedimiento de votación y, en cada etapa, los oficiales de las mesas deben explicar claramente al elector, qué se requiere y de qué manera deben proceder. Cuando el elector entra a las mamparas, cuarto secreto o al sitio específico donde debe marcar sus papeletas de manera secreta, debe haber instrucciones claras y/o ilustraciones gráficas indicándole cómo votar. Por ejemplo, marcar el nombre de los candidatos con una cruz o con cualquier otra señal, escribir dentro del espacio de la papeleta el número del candidato, o poner una impresión del dedo pulgar cerca del nombre del candidato o del emblema de un partido, sellar la lista de los candidatos o cualesquier procedimiento que se haya fijado. En muchos sistemas, las papeletas de votación tienen que ser colocadas dentro de sobres antes de ser depositadas en las urnas. Esto tiene que ser explicado claramente antes de entrar a la mampara o cuarto secreto y, una vez más, dentro de ella en forma escrita y gráfica. Al considerar la información para el votante, también debe ser examinado el papel de las organizaciones no gubernamentales. stas varían de un país a otro, pero con frecuencia hay muchas ONG's interesadas en fomentar la participación electoral y en alentar a los votantes para que ejerzan sus derechos. Normalmente son de carácter apartidista y pueden desempeñar una función importante en el suministro de información a los electores. Sin embargo, es necesario referirse a la ley electoral para determinar qué función pueden desempeñar estas organizaciones durante el proceso. Las agencias externas y los observadores internacionales normalmente no tienen una función específica en la información al votante, excepto que exista un acuerdo específico con el gobierno del país en el que están trabajando. Es común que las agencias externas lleven a cabo algún trabajo para ayudar en el proceso de información al elector, normalmente con la aprobación de la autoridad electoral o del gobierno correspondiente. Material Visual En el campo de información al votante, un material visual de alta calidad produce a menudo un impacto mucho mayor que cualquier material radiofónico o escrito. Aunque puede ser una exageración, un artista talentoso es muchas veces mucho más valioso que un abogado cuando se trata de una campaña de información electoral, tanto en términos de publicidad previa al registro o la jornada electoral, como durante su desarrollo. Costos y otras consideraciones Una información completa para el elector resulta costosa. La situación se facilita cuando los medios de comunicación tienen la obligación de incluir información electoral como anuncios de servicio público. Se puede considerar la experiencia de las empresas de relaciones públicas especializadas en divulgar información a un público muy amplio para encontrar las soluciones más provechosas . Las áreas multiling¸es requieren una atención especial -no sirve de mucho distribuir información en un idioma que sólo entiende un pequeño porcentaje de la población. Hay que oír las opiniones de ciudadanos promedio para saber que es lo que la población local escucha y/o lee - las soluciones de un alto costo y perfil no siempre son las más efectivas. Diferentes Formatos para Distintas PoblacionesIdentificación de áreas específicas Los principios de información general al votante - ver Información Completa también se aplican a campañas específicas. Al considerar las actividades de información para el votante sobre asuntos específicos, el punto de partida reside en analizar a la población votante en términos de distribución geográfica, grupos étnicos, discapacitados y actitudes sociales generales. Por ejemplo, cuando existe un número significativo de personas de edad avanzada y enferma, frecuentemente mucha con deficiencia visual, la información relativa al voto o al procedimiento de votación debe concentrarse en lograr que el procedimiento de votación resulte tan sencillo como sea posible para estas categorías de votantes. Muchos de ellos quizá quieran votar en ausencia - ver Voto en Ausencia. En estos casos, es frecuente que la información se oriente más hacia los asistentes o familiares del elector, que a él mismo. Es importante comunicar a la persona que acompañe al votante hasta qué punto puede ayudarlo en este procedimiento. Una vez más, la buena calidad del material visual es muy importante. Frecuentemente, este material puede mostrar, por ejemplo, cómo puede ayudar la persona que acompaña al votante y cómo éste le indica a su acompañante la manera en que desea votar. La población elegible para votar se clasifica en diferentes grupos, a saber:
En estos casos es en los que se requiere la retroalimentación para determinar - de acuerdo con las tendencias de participación previas -que grupos que no están votando. Hay que preguntar a nivel local por que no lo hacen, ¿es porque no saben sobre las elecciones o porque no les interesa votar? ¿Han desperdiciado la oportunidad de votar en ausencia? ¿Necesitan más información sobre cómo votar o quieren más información sobre los candidatos y los partidos? No sirve de mucho tener información extensa que poco hace por atender problemas reales. Hay que averiguar por qué y luego orientar los recursos disponibles al manejo de los problemas identificados. El papel de los oficiales de las mesas de votación Los oficiales de las mesas de votación son los que tienen un trato directo con los votantes. Su actitud y la forma en que explican el proceso electoral a los votantes es particularmente importante cuando tratan con votantes que tienen dificultades para emitir su voto. En algunos sistemas, los oficiales de la mesa pueden emitir el voto a nombre y por instrucciones del mismo elector - es esencial mostrar cómo funciona el proceso de escrutinio para garantizar que se respete la voluntad del votante. Cuando existen problemas locales particulares, es indispensable otorgar información previa y capacitar sobre ello a los oficiales de las mesas de votación - por ejemplo, en los sitios de votación donde hay un número considerable de personas de edad avanzada o discapacitados en sillas de ruedas, la organización y los oficiales de las mesas deben tomar esto en consideración. El juicio de la mayoría de los electores sobre la calidad del proceso electoral depende en gran medida de cómo fueron atendidos en la mesa de votación - probablemente el contacto que tengan con los oficiales de la mesa de votación será su único contacto directo con la autoridad electoral. Identificación de las preocupaciones de los electores Se requiere emprender un cuidadoso análisis de necesidades para determinar cuáles son las principales preocupaciones de los votantes. A menudo la secrecía del voto es una de las prioridades y, una vez más, la información necesita demostrar explícitamente cómo la elección de los votantes permanecerá en secreto y qué resguardos existen para prevenir que cualquier otra persona conozca su elección. Las campañas de información al elector pueden fácilmente enfocarse a esta área. Elecciones de opción limitada Muchas elecciones le plantean a los votantes una opción muy clara entre, por ejemplo, dos o tres candidatos y/o partidos, por lo que los preparativos y materiales son sencillos y directos. En otros casos, sin embargo, toda una serie de elecciones se realiza el mismo día por lo que el votante tiene que elegir entre una multiplicidad de opciones que van, desde candidatos para puestos de elección nacional como Presidente, hasta puestos de elección local como directores de consejos escolares, u otros puestos semejantes. En este caso, es muy conveniente otorgar información previa a los votantes sobre el número de opciones que van a elegir. Cuando el votante tiene opciones limitadas y directas y está perfectamente enterado de que se está realizando una campaña para , por ejemplo, una elección nacional ampliamente publicitada, quizá entonces la única información que necesita el elector es sobre algunos pormenores del sitio en que votará, las horas de votación y, algunas veces, su número de identificación o registro electoral. El sistema de papeletas muestra que se utiliza en los Estados Unidos, donde cada elector recibe previamente la muestra de una papeleta señalando las opciones entre las que tendrá que elegir, es una manera muy simple y eficaz de asegurar que todos los electores conozcan las opciones y procedimiento para votar antes de que lleguen al sitio de votación. Este procedimiento es costoso pero cumple con el objetivo de informar totalmente al elector. Selección del tipo de información adecuada para el votante Es muy importante emplear diversos formatos para los distintos eventos electorales. Una campaña de información al votante aplicada indiscriminadamente tal vez sea menos efectiva que una campaña enfocada a necesidades particulares. Hay que determinar el objetivo antes de diseñar la campaña. Información en los sitios de votación Cuando los votantes se enfrenten a múltiples opciones de elección y hay un gran número de candidatos y partidos políticos contendiendo en cada una de ellas, se debe ofrecer la mayor cantidad posible de información en los sitios de votación. En el sistema ruso (el mismo procedimiento se utiliza en algunos otros países) se despliegan muestras de papeletas afuera de los sitios de votación junto con información sobre los partidos contendientes. Esto permite que el votante observe el material cuando entra al sitio de votación, además de que evita que los oficiales de la mesa se saturen de trabajo. Cuando se le entregan al votante las papeletas de votación o se le instruye sobre la manera en que se usa el equipo de votación automatizado, los oficiales de la mesa deben explicarles el procedimiento de votación, y el material que se encuentre en los cuartos secretos debe ser absolutamente claro sobre la forma de efectuar y concluir el procedimiento de votación. También debe darse información a los votantes discapacitados sobre los medios que existen para ayudarlos durante el proceso, ver Asuntos de Accesibilidad Facilitando las Actividades de Observación ElectoralPor iniciativa propia o de su gobierno, las autoridades electorales deben ser responsables de proporcionar amplia información o de facilitar el trabajo tanto de los observadores electorales nacionales como internacionales, quienes actuando bajo las directrices apropiadas, pueden proporcionar información útil a las autoridades electorales respecto al proceso electoral. Lo que sigue a continuación tiene el propósito de ayudar a las autoridades electorales a facilitar las actividades del observación. ¿Quiénes son los observadores? Los observadores vigilan el proceso electoral para verificar que se esté llevando a cabo de acuerdo con lo establecido por la ley y que los candidatos, partidos y electores puedan participar bajo las mismas condiciones. Pueden observar todo el proceso - la administración, las campañas, la educación cívica, los partidos políticos, los medios de comunicación, el conteo de votos - o sólo una parte de él. Los observadores no tienen un papel en la administración electoral pero su status se reconoce en muchas leyes electorales. Observadores internacionales Los observadores internacionales proceden de fuera del país en el que se están llevando a cabo las elecciones - normalmente son designados o representan a otros gobiernos nacionales u organizaciones internacionales, incluyendo grupos académicos y organizaciones profesionales. Muy pocos observadores internacionales trabajan de manera individual y con atribuciones oficiales, aunque a menudo los académicos están presentes y estudian de cerca un proceso sin acreditación oficial. Observadores nacionales Los observadores nacionales son ciudadanos del país en que se están llevando a cabo las elecciones y normalmente son miembros de alguna ONG o algún grupo similar interesado en el proceso electoral, aunque no representan intereses partidistas. Los observadores nacionales se concentran a menudo en una actividad específica del proceso electoral - el acceso de los electores discapacitados a los sitios de votación ha sido un área de especial atención de las ONG's en el Reino Unido, y el registro de grupos étnicos específicos es otra área que frecuentemente han sido atendida por ONG's. Los observadores nacionales pueden ayudar enormemente a difundir el conocimiento del proceso electoral y a incrementar la confianza de la comunidad. La vinculación con ONG's y con los observadores nacionales es abordada con más detalle en Vínculos con ONG's y Grupos de Observación. ¿Quién observa? El trabajo de la observación se ha desarrollado enormemente durante los últimos 20 años y los sofisticados procedimientos que ahora se usan guardan poca semejanza con la actividad original. La observación electoral es realizada por muchas organizaciones - las Naciones Unidas (ONU), la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE), varios gobiernos nacionales, la Organización de Estados Americanos (OEA),la Fundación internacional para Sistemas Electorales (IFES), el Instituto Nacional Demócrata para Asuntos Internacionales (NDI), el Instituto Republicano Internacional (IRI), Elecciones Canadá (EC), la Organización para la Unidad Africana (OUA), la Sociedad de la Reforma Electoral de Gran Bretaña y muchas más. La observación electoral no es un producto en sí mismo -invariablemente se le presenta un informe al gobierno u organización patrocinadora y éstos reportes son normalmente publicados. La observación puede ser utilizada para evaluar la efectividad de los programas de asistencia. ¿Qué hacen los observadores? El papel de los observadores electorales normalmente comprende:
¿Qué piensan los organizaciones sobre la observación electoral? La observación electoral es una industria en crecimiento y este proceso ha provocado algunas críticas. Muchos gobiernos consideran que la observación electoral es importante y es una actividad bien financiada. The Journal Of Democracy, Volumen 8, Número 3, Julio de 1997", artículo sobre observadores ver Extract On Observers, 'Journal of Democracy' Cualquiera que haya observado elecciones avalará muchos de los comentarios - se hace referencia a que existen demasiados grupos, muchos de los cuales realizan un trabajo amateur, su premura para organizar conferencias de prensa y dar opiniones, la gran cantidad de observadores que rentan todos los vehículos e intérpretes disponibles, la atención desproporcionada que se le brinda al proceso de votación y la falta de evaluación objetiva de las actividades pre y post electorales, así como la falta de imparcialidad de algunos observadores. El reporte destaca la necesidad de reducir el número de grupos de observación electoral internacional. Libres y justas Existen diversos aspectos en una elección - la evaluación de los procesos técnicos y administrativos es probablemente la más fácil; aún y cuando el uso de las palabras "libres y justas" ha alcanzado ahora un estatus casi mítico. La simplificación de cada aspecto de un proceso complejo hasta el punto, donde una evaluación se hace sobre la base de si una elección es libre y justa, o no puede no ser particularmente objetiva o útil. Puede ser más objetivo un informe que sitúe a la elección en perspectiva dentro del contexto de los asuntos políticos y sociales presentes y comente los diversos aspectos del proceso. Evaluar la existencia de condiciones para que los electores expresen libremente su voluntad es otra manera de resumir el papel del observador. No debe asumirse que todos los observadores son completamente imparciales - algunos pueden ser funcionarios electorales concentrados en los aspectos técnicos, algunos pueden estar representando a partidos políticos que pueden tener simpatías o alianzas con partidos o grupos del país anfitrión, algunos más pueden estar ligados a organizaciones que han estado trabajando en programas de asistencia en el país involucrado y pueden ser renuentes a hacer algún comentario negativo sobre el resultado de esos programas. Lecciones de los grupos de observadores internacionales Una observación electoral conducida adecuadamente puede ser de enorme valor y puede dar confianza a los ciudadanos y al país visitado, así como a la comunidad internacional. Los informes que se emiten pueden servir de guía e influir sobre mejoras en el proceso electoral. La División de Asistencia Electoral de las Naciones Unidas e IDEA Internacional invitaron a 17 organizaciones dedicadas a la observación electoral a una Conferencia celebrada en Estocolmo en octubre de 1995. Algunos de los comentarios y conclusiones del informe24 de la conferencia son:-
Políticas para los observadores La OSCE tiene políticas claras para el trabajo de los observadores a largo y corto plazo, (vér Election Observation Handbook - OSCE), las cuales constituyen un excelente esquema de las actividades que consideran que deben ser cubiertas. El turismo electoral debe ser ahora una actividad del pasado - la observación electoral se ha desarrollado de manera amplia y objetiva, y un trabajo de observación bien enfocado puede ser de gran beneficio. Observación electoral para propósitos de capacitación La capacidad de los observadores para aprender tampoco debe pasarse por alto - la observación electoral es una oportunidad ideal para el intercambio de información sobre prácticas aconsejables. La observación inversa, donde los funcionarios electorales, partidos y otros involucrados en el proceso electoral visitan y observan los sistemas en otros países, debe fomentarse y puede ser más productiva que la observación tradicional cuando se realiza para mejorar estándares. Incluso entre los administradores que se consideran bien calificados en el proceso electoral, es sumamente raro que observen una elección en otro país y no regren con buenas ideas. También tiene la ventaja de traer a casa a los practicantes con experiencia electoral justo cuando los administradores electorales tienen mucho trabajo por la afluencia de observadores electorales internacionales. Es un interés de los gobiernos y funcionarios electorales nacionales facilitar la observación electoral y el intercambio de buenas prácticas. Comprender a fondo este trabajo y la experiencia de las organizaciones antes mencionadas ayuda a este proceso. Para mayor información ver Logística para los Observadores Invitación y Acreditación de ObservadoresInvitaciones La ley electoral puede otorgar derechos específicos a los observadores, sujeto ello a que notifiquen su actividad a la dependencia de gobierno o autoridad electoral competente, evitando así que la invitación no se convierta en un procedimiento formal. Se puede atender a los observadores domésticos a nivel local en lugar de a nivel nacional, pero para asegurar la debida consistencia se recomienda que sea una organización o instancia nacional la que se encargue de las acreditaciones, o por lo menos la que fija las disposiciones que se tienen que aplicar a nivel nacional. Las invitaciones deben incluir pormenores sobre las elecciones o sobre todo lo que respecta al proceso, esto es, el periodo durante el cual tendrá lugar; los preparativos que se espera que realicen los observadores en lo que se refiere a hospedaje, viajes y otros arreglos domésticos; las atribuciones que tienen; los procedimientos de acreditación e información; las personas que pueden contactar a nivel local y nacional y los tiempos que tienen disponibles para atender a los observadores. El señalamiento claro de "las reglas" desde el inicio evitará el surgimiento de problemas posteriores. Existen muy pocos casos en que un gran número de observadores visite un país durante un proceso electoral (por ejemplo, varios en cada sitio de votación), y hoy en día es más común que haya equipos pequeños de observación más sofisticados y concentrados. Todavía existen algunas excepciones a la regla, tales son los recientes casos de las elecciones en Bosnia / Herzegovinia (1997), en Sudáfrica y Mozambique en 1994 y poco antes en las de Camboya (1993). Una observación electoral de la magnitud de la llevada a cabo en Namibia (1989) es muy poco común hoy en día y probablemente nunca vulva a ocurrir otra vez. En el caso de Namibia, los observadores (o, de manera más precisa, los supervisores del procedimiento de votación) provenían de una gran variedad de fuentes y países y su número fue casi igual al de oficiales electorales, de tal forma que cada etapa del proceso de votación fue vigilada cuidadosamente. La diferencia entre los supervisores y los observadores es un poco académica - el término supervisor o vigilante describe con más exactitud el desempeño de muchas personas en Namibia, quienes estuvieron instaladas en un solo sitio de votación y su trabajo consistió en observar el proceso, o parte de este, durante los días en que se efectuó la votación. ¿Por qué se invita a los observadores? Existen varias categorías dentro de las que se puede ubicar a los observadores y las actividades de observación. Estas son:
La decisión de invitar a los observadores puede ser tomada únicamente por el gobierno o por la autoridad electoral nacional como una forma de demostrar a nivel nacional e internacional que las elecciones en el país están abiertas a un escrutinio independiente y objetivo, además del escrutinio que se lleva a cabo dentro del propio país y en el cual los observadores domésticos pueden desarrollar una función importante. Existen también casos en que donantes extranjeros u otras fuentes externas que apoyan actividades dentro del país, ponen como condición a asistencia adicional o futura que se permita alguna forma de observación externa del proceso democrático. Los observadores experimentados pueden hacer comentarios sobre la manera en que se podría mejorar el proceso electoral. ¿Qué se espera de los observadores? Debe existir un claro entendimiento tanto de parte de quienes invitan o designan a los observadores como de los observadores mismos sobre lo que se espera de ellos, ya sea si observar, avalar, aprender, retroalimentar de manera privada o pública, o bien mediar, así como sobre cuales son sus obligaciones. Aunque en muchas ocasiones una organización tomará la iniciativa de organizar la distribución de los observadores y las tareas que realizarán, en otras serán varias las organizaciones involucradas por lo que existirá una cierta "competencia" y duplicidades entre ellas. Esto puede ser inevitable, pero resulta obviamente frustrante para las autoridades electorales y para la comunidad internacional la carga de trabajo y de presión adicional que esto impone sobre los administradores electorales durante un período clave en que tienen que acreditar a los observadores y responder a todas sus preguntas. Al acreditar o designar a los observadores es necesario que exista un claro entendimiento de lo que se espera. ¿Observarán los aspectos técnicos, es decir, los procedimientos electorales, el proceso de votación, el escrutinio y computo de los resultados, o el proceso electoral en su conjunto, incluyendo aspectos relacionados al financiamiento de las campañas, a la cobertura de los medios de comunicación y, en general, a todas las condiciones sociales que existen en el país?. Esto último requiere una operación mucho más extensa y una mayor variedad de habilidades de los observadores. También requiere un enfoque diferente por parte de la autoridad electoral ya que los observadores estarán observando aspectos del panorama social, que usualmente está más allá del alcance de la autoridad electoral - por ejemplo, el acceso a los medios de comunicación. Es necesario que haya un acuerdo claro con el gobierno y la autoridad electoral sobre las atribuciones y facilidades de que dispondrán los observadores. En algunas ocasiones los observadores hacen simplemente eso, es decir, observarán y escucharán sobre el proceso, pero no cuestionarán ni tomarán una posición activa en los conflictos electorales ni en los casos en que consideren que hubo violaciones a las leyes y/o regulaciones electorales. Lo más usual es que los observadores tengan facultades para hacer preguntas a los oficiales electorales, a los electores o a otros individuos involucrados en el proceso electoral, como los candidatos, dirigentes y representantes de los partidos políticos y miembros de los medios de comunicación, pero sus preguntas deben tener como único propósito obtener información y no el opinar si consideran que las actividades en cuestión resultan acordes o no con la ley electoral. Puede ser relevante para los observadores recolectar información sobre lo que consideran que podría ocurrir o no durante el proceso electoral para comunicársela a las autoridades electorales, al gobierno o a la comunidad internacional. Sin embargo, los observadores pueden colocarse en una posición difícil si se percibe que están asumiendo una función de juez o árbitro en el manejo de las impugnaciones electorales. Es particularmente importante garantizar que los observadores estén totalmente enterados de los límites de sus facultades y de lo que pueden y no pueden perseguir. Confianza de los ciudadanos Otro aspecto que muchas veces puede justificar la invitación de los observadores a lo que seguramente será una elección bien organizada, es el elemento de "confianza" que se les puede transmitir a los ciudadanos, particularmente en los casos donde puede haber críticas marginales o de algún partido o candidato en específico. Códigos de conducta para los observadores Después de la Conferencia de Estocolmo de 1995 25 se preparó un anteproyecto de Código de Conducta de los observadores electorales, que es probablemente el más importante en su género, véase Observer Code Of Conduct - IDEA Ofrece guías sobre asuntos importantes, como si los observadores deben actuar como mediadores - este es un aspecto clave para determinar cuando se designa a los observadores -o si desempeñan alguna función en la emisión de lineamientos para la interpretación de las leyes y regulaciones electorales. El Manual de Observación Electoral de la OSCE, véase Election Observation Handbook - OSCE ha sido actualizado en varias ocasiones. La versión que aquí se reproduce es la de 1997, la cual se beneficia de muchos años de experiencia y las referencias que contiene sobre condiciones para la invitación de observadores; el código de conducta de los observadores, así como a las fases preelectoral y post-electoral son particularmente útiles. Normas personales de los observadores También existen principios importantes que los observadores deben tomar en cuanta cuando se les remiten invitaciones. Por ejemplo, los conflictos de interés que pueden surgir por un involucramiento previo en actividades comerciales en el país, asimismo los problemas de salud y de lenguaje pueden reducir de manera significativa la capacidad de un observador para formular juicios objetivos. La invitación a los observadores En resumen, la invitación del país anfitrión a otros gobiernos u organizaciones debe señalar claramente las reglas y las obligaciones de los observadores, asimismo las invitaciones que las organizaciones hacen a cada observador deben comunicar la misma información y explicitar los desempeños esperados. Es muy recomendable el envío a cada observador del código de conducta convenido y de los términos de referencia conducentes. Acreditación Es esencial que todos los observadores de un proceso electoral estén debidamente acreditados. La acreditación debe realizarse a través de la autoridad electoral o de la dependencia de gobierno competente a nivel nacional; como requisito mínimo los observadores deben contar con un documento de identidad. La acreditación de los observadores nacionales puede realizarse a nivel local. Cuando hay grandes cantidades de observadores, tanto la acreditación al momento de la llegada al país como la que se puede efectuar al momento de visitar por primera vez la oficina electoral ofrecen ventajas. La acreditación de un gran número de observadores que no están bien organizados puede significar un proceso muy lento y tedioso para cualquier gobierno nacional, comisión u oficial electoral. La acreditación de los observadores también debe reflejar lo que se espera de ellos. Cuando los observadores se concentran en aspectos técnicos deben reunirse principalmente con las autoridades electorales, pero cuando desempeñan la función de vigilar el financiamiento de las campañas electorales, el trabajo de los partidos políticos o el desempeño de los medios de comunicación, pueden necesitar acreditaciones que hagan más claras sus habilidades individuales y las razones para involucrarse en ese tipo de actividades, ya que esto podría no quedar muy claro para la gente a la que acerquen en busca de opiniones o información. Reuniones informativas con los observadores Pueden ser llevadas a cabo por la comisión electoral, por la dependencia de gobierno competente o por la organización que los acredita. Idealmente todas las instituciones competentes deberían estar involucradas. Se debe aclarar totalmente a los observadores qué es lo que se espera de ellos, con qué accesos cuentan al proceso, qué reglas deben respetar y qué se espera de su reporte. Una reunión informativa y el suministro de materiales les facilitará a los observadores y a todos los involucrados en el proceso la realización de sus labores. Es recomendable incluir en este proceso a los representantes de los partidos políticos, a los medios de comunicación, a los organismos no gubernamentales y a otros involucrados en las elecciones. Es necesario que los observadores tengan información general sobre los aspectos internos, sociales e históricos del país, así como sobre el proceso electoral. Despliegue de grandes grupos de observación Aunque hoy en día es menos común, cuando llega un grupo grande de observadores a unas elecciones en particular, puede ser necesario organizarlos organizados en grupos de trabajo conjuntos y con programas estructurados para el periodo electoral. Este procedimiento tiene ventajas en términos del manejo de un grupo grande de observadores, pero también puede ofrecer una panorámica más limitada al observador individual. Cuando los observadores forman grandes grupos, el nombramiento de una persona de enlace encargada de la comunicación con las autoridades electorales es útil para ambas partes. Para mayor información ver Observación Electoral.
Suministro de Materiales Informativos
¿Qué necesitan los observadores? El observador de la elección necesitará una copia de las leyes y regulaciones electorales relevantes, del manual o manuales para los oficiales de las mesas de votación, de los materiales de información para el votante, de información sobre las elecciones anteriores, de reportes de prensa y una breve charla o paquete informativo sobre los factores sociales, económicos y geográficos siempre resulta muy útil para los observadores internacionales. A nivel local, los observadores involucrados en análisis o evaluaciones técnicas del proceso necesitarán mapas del área e información sobre los candidatos, la naturaleza de las elecciones a nivel local, las mesas de votación, los arreglos para el escrutinio y conteo de votos. En muchas ocasiones es útil para los observadores decidir (al azar) establecer un mecanismo de auditoría para observar detenidamente el envío de los resultados desde un recinto de votación hasta el centro nacional de resultados. Esto puede exigir que sean verificados varios días después de que la elección haya concluido para comprobar que los resultados han sido manejados debidamente en cada nivel del proceso electoral - los observadores necesitarán tiempo suficiente para realizar adecuadamente este trabajo. Algunos asuntos, como la asignación de transporte, también necesitan ser aclarados a los observadores. Los observadores a largo plazo, tanto nacionales como internacionales, necesitarán información más amplia sobre su área particular de atención y tendrán más tratos con las autoridades electorales y con otros organismos involucrados en esa área de actividad. Panorámica general del despliegue de observadores Hay ventajas considerables en una apreciación global sobre el despliegue de observadores electorales, tomando en cuenta cualquier habilidad especializada que ellos tengan. Esto necesita ser decidido con anticipación y en muchas ocasiones una sola organización puede asumir esa responsabilidad, como la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (para las elecciones en Europa). Debido a la presencia de minorías étnicas o a otras cuestiones locales, algunas áreas geográficas pueden resultar de mayor interés que otras para los observadores y es importante evitar que un área se sature y otras solo se cubran superficialmente. Se sabe que algunos manuales para observadores constan de cientos de páginas y este exceso de información puede ser contraproducente, especialmente cuando un observador está en un país sólo durante 5 ó 6 días y sólo observa una parte del proceso, como la jornada electoral o el conteo de votos. Para la observación del proceso votación, una copia del manual para los oficiales de las mesas de votación proporciona a menudo gran parte de la información que se necesita, particularmente si este es complementado con material sobre el país y el proceso electoral.- ver Election Officials Manual - Ghana Precinct Officers Manual - USA Elections Canada Extract From Poll Workers Manual Ifes Precinct Election Handbook - Russia y Extract from Election Judges Manual - USA El material producido por la Comisión Electoral Húngara para sus elecciones de 1994, ver Information Sheets - Hungary contiene un perfil de las condiciones geográficas y sociales del país en un documento y una explicación sobre el proceso electoral en otro. El Manual de Votación y Conteo de Votos producido por la OSCE para Bosnia y Herzegovinia, - ver Extract of Poll Workers Manual - OSCE señala claramente al inicio los deberes, las funciones y las obligaciones de los observadores. Es igualmente importante que los oficiales de las mesas de votación sepan esto y su manual es el lugar obvio e idóneo para iincluir este tipo de información. Normas de la observación Resulta poco benéfico que los observadores juzgan los asuntos conforme a distintas normas o parámetros. Es muy recomendable que se informe y acuerde por anticipado sobre los aspectos de la elección que van a cubrir los observadores. Es aquí donde el papel de los observadores a largo plazo resulta particularmente relevante, ya que pueden resaltar las preocupaciones sobre el proceso, incluidas las que se desprenden de las perspectivas de campaña o partidistas. El uso de formularios u hojas de verificación estandarizadas es una práctica común - ver Pollworker Forms - , las cuales muestran una de la Fundación Internacional para Sistemas Electorales (IFES) y otra del Instituto Republicano Internacional (IRI). A pesar del incremento de las actividades de observación, todavía resulta vergonzoso saber que en algunas ocasiones los observadores no han producido ningún registro escrito o electrónico sobre los lugares en que han estado, ni han elaborado ninguna evaluación contra un parámetro o indicador convencional sobre el proceso electoral que observaron. Orientación sobre las condiciones locales Las organizaciones patrocinadoras también deben asegurarse de proveer a los observadores con las listas de equipo necesario y orientarlos sobre salud, vestimenta, y cualquier otro aspecto apropiado, incluyendo los procedimientos de emergencia. Los materiales de orientación para los observadores de largo plazo periodo largo necesitan ser mucho más detallados y deben considerar el tipo de trabajo a desarrollar. Los observadores involucrados en cuestiones de legislación electoral, necesitan tener copias de las leyes y regulaciones y probablemente mantendrán una relación continúa con las autoridades responsables de la organización de la elección. En muchas ocasiones, el monitoreo de los medios de comunicación involucra una cantidad considerable de trabajo si es que está cubriendo a todos los medios. La recolección y evaluación de la información de los medios puede requerir mucho tiempo y resultar más complicada. Para mayor información ver Capacitación de los Observadores. Panorama General de las Actividades de ObservaciónInformes de los observadores Es preferible una opinión reflexiva sobre el proceso electoral que una conclusión inicial tomada de prisa. Hay mucha presión para que los observadores de la elección emitan sus reportes y validación del proceso pocas horas después del cierre de las mesas de votación y ha sido interesante observar el número de ocasiones en que los grupos de observadores han emitido sus reportes y (en la mayoría de los casos) abandonado el país antes de que finalice el cómputo de todos los resultados. La presión para informar rápidamente es comprensible debido a las demandas de los candidatos, partidos políticos, medios de comunicación y organizaciones internacionales y, en ocasiones, es posible emitir conclusiones generales rápidamente. Sin embargo, es igualmente importante asegurar que se deje un margen suficiente para validar esas conclusiones si llega a estar disponible información adicional pocos días después de la elección. Emitir un reporte interino poco después de la jornada electoral pero antes de un análisis global estructurado puede infundir confianza al público. Conteos rápidos Actualmente la observación electoral incluye a menudo la realización de conteos rápidos, es decir, muestras de resultados de las áreas específicas seleccionadas sobre una base científica para obtener una predicción estadísticamente confiable de los resultados antes de que se publiquen oficialmente. Este proceso puede ser útil cuando existe una situación política difícil y los participantes podrían beneficiarse de alguna asesoría independiente acerca del posible resultado de la elección. Los observadores han expresado algunas reservas sobre sí estos procedimientos de conteo rápido infringen la soberanía de estado. Para verificar los resultados oficiales, los observadores pueden realizar un conteo paralelo sobre una base muestral. Quejas y mediación En la etapa post-electoral, pueden surgir quejas sobre aspectos del proceso electoral y se les puede pedir a los grupos de observación una opinión sobre ellas e incluso sobre las acciones que podrían tomarse al respecto. Es necesario que se considere cuidadosamente hasta que punto deben inmiscuirse los grupos de observación en este tipo de situaciones y que haya orientaciones claras por parte de llos observadores más experimentados. No hay ninguna guía prescriptiva que pueda enunciarse de manera general, ya que cada circunstancia requiere valorarse por sus propios méritos y tomando en cuenta lo estipulado por la ley electoral o los lineamientos establecidos por la autoridad electoral respecto a los pasos a seguir. Conclusiones sobre la observación electoral La calidad de la observación electoral ha mejorado considerablemente y en número cada vez mayor de casos las actividades de observación están muy bien planeadas y enfocadas en asuntos o problemas particulares que se han identificado en actividades previas o que han resultado de una determinada situación política. Hay muy pocos países, si es que hay alguno, que hayan sido objeto de alguna actividad de observación electoral. No tiene mucho caso llevar a cabo una actividad electoral limitada y superficial, pero las operaciones de bajo costo enfocadas a problemas previamente identificados pueden resultar útiles. La observación electoral debe analizada en el contexto más amplio de las relaciones y actividades entre las naciones - la simple observación del proceso de votación y la emisión de opiniones sobre ello será de poco beneficio. El trabajo de observación debe ser preciso, profesional y sistemático con un intercambio regular de opiniones y retroalimentación. Fomentar la participación de los observadores nacionales y proporcionarles asesoría y asistencia técnica puede resultar el método más efectivo en cuanto a costos y producir los mejores resultados a largo plazo. Debido a que los observadores nacionales se encuentran en el país, a que los problemas le son familiares y tienen perspectivas de largo plazo, están en una mejor posición para supervisar detalladamente algunos aspectos del proceso electoral que los observadores internacionales. Para mayor información ver Manejo de la Observación y Reportes de Observación Voto en Ausencia¿Qué es el voto en ausencia? Es el procedimiento que permite ejercer su derecho al voto a los electores que no están en posibilidades de asistir personalmente a la mesa de votación que les corresponde el día de la jornada electoral. Es una parte importante del proceso de administración electoral. Hay distintos sistemas que permiten emitir el voto sin necesidad de que sea en una mesa de votación el día de la jornada electoral. Estos sistemas son altamente valorados por aquellos electores que por razones de salud, discapacidad empleo o de otra índole no pueden asistir a su mesa de votación personalmente. Sistemas de voto en ausencia Los más ampliamente utilizados son:
La votación en ultramar puede tener un efecto sobre los resultados de la elección si los arreglos favorecen más a un determinado grupo de electores que a otro. Algunas veces solo se permite la votación en embajadas, pero en otras se puede permitir en una diversidad de instalaciones. Cuando existe un volumen considerable de residentes en el extranjero, los preparativos de votación requieren ser cuidadosamente planeados para garantizar una igualdad de oportunidades para la emisión del sufragio. Unidades móviles de votación Aunque no corresponda a la acepción convencional de voto en ausencia, el establecimiento de unidades móviles de votación en áreas remotas es otra opción para ayudar a los electores a votar evitándoles llevar a cabo desplazamientos excesivos. La votación móvil en áreas remotas normalmente opera durante algunos días para finalizar el día de la jornada electoral. El calendario de sitios y horarios que van a visitar las unidades móviles suele ser publicado con anticipación. Este sistema es utilizado de manera muy efectiva en Australia, el costo por votante es alto pero cualquier tipo de arreglos alternativos trasladarían costos considerables al elector, así como las incomodidades de tener que viajar grandes distancias. Selección de un sistema. El más simple y menos costoso de los sistemas es el de designación de representantes, y es también el más fácil de regular. No implica los costos asociados al establecimiento de sitios de voto anticipado, ni los relativos a la administración y envío por correo de listas de electores, ni tampoco requiere el traslado de papeletas de votación hacia otras locaciones. El sistema de designación de representantes utilizado en el Reino Unido no exige que el representante presente alguna identificación cuando emita el voto. En virtud de que este sistema se presta a muchos abusos se recomienda el uso de una tarjeta de identificación. El sistema de voto en ausencia personal puede ser relativamente poco costoso si la mesa de votación se encuentra en la oficina del oficial electoral o de la comisión electoral, pero cuando las mesas se encuentran diseñadas específicamente, los costos del voto por ausencia pueden resultar significativos. La unidad móvil de votación requiere de personal adicional aunque el número de votantes sea relativamente bajo; cuando la cantidad de personas que acuden a la mesa de votación es limitada el costo del proceso se reduce y resulta muy cómodo para los votantes, además de que el proceso completo puede ser vigilado directamente por los funcionarios de la mesa. Independientemente del sistema de voto por ausencia que se utilice, es importante contar con un sistema de monitoreo para asegurar que el elector no vote nuevamente en persona el día de la elección. El marcado de la lista nominal es una opción viable para evitar estos problemas. Publicidad relacionada con el voto en ausencia Incluso los mejores sistemas de voto en ausencia resultarán poco efectivos si no se les hace publicidad; los ancianos y los discapacitados son dos grupos a los que se podría llegar con mucha facilidad. Los estudiantes y aquellas personas que viajan con frecuencia son también grupos importantes. Durante la preparación de las elecciones debe haber publicidad a través de los periódicos, la radio y la televisión, así como publicidad más específica como por ejemplo aquella a la que se puede tener acceso en centros médicos, centros estudiantiles, bibliotecas locales y lugares de encuentro. Para información mas detallada ver Voto en Ausencia Voto Anticipado and Otros Preparativos Especiales para la Votación Reporte de ResultadosEscrutinio de votos Existe un área temática dedicada por completo al escrutinio de votos, este archivo aborda cuestiones concernientes al reporte de resultados desde la perspectiva de los preparativos y arreglos operativos por parte de los administradores electorales. ¿Qué es un resultado? En sentido estricto, el resultado es simplemente la información relativa al triunfo de un candidato o candidatos o de un partido o partidos. Podría ser incluso algo tan simple como un reporte de las personas que han sido electas. No obstante, el reporte de resultados puede incluir información mucho más amplia - la ley electoral normalmente especifica como serán publicados los resultados y que otra información debe acompañarlos. stos pueden ser muy extensos y para una mesa de votación donde también se realice el escrutinio podría incluir los siguientes datos:
El documento de resultado o protocolo será firmado por los oficiales electorales responsables. En muchos países también se permite o requiere la firma de los representantes o fiscales de partidos y/o de los observadores. La ley normalmente dispone que los representantes de partidos o candidatos obtengan una copia de los resultados y que éstos sean exhibidos en los lugares del escrutinio o en algún otro edificio público del área. Los candidatos, partidos y observadores frecuentemente están facultados para solicitar una copia de las hojas de escrutinio y de otros documentos que contienen un desglose detallado de los resultados. Resultados oficiales y extraoficiales Para la mayoría del público, el resultado será aquel que escucharán a través de los medios de comunicación y que usualmente se limita a información sobre quien fue elegido y el número de votos que recibió. Estos son informes no oficiales. Los resultados oficiales son aquellos publicados por el oficial o comisión electoral que contienen toda la información requerida por la ley. Esta distinción necesita ser enfatizada en los materiales electorales y en los códigos de conducta de los medios de comunicación. Suma de resultados El resultado de la elección al nivel de la mesa de votación tal vez sea el final del proceso si en la elección sólo se eligieron representantes para un consejo local comprendido dentro de ese distrito. Sin embargo, en muchos casos, los resultados de un sitio de votación en particular son transmitidos al siguiente nivel, es decir, a un oficial o comisión de mayor jerarquía para ser contabilizados con otros resultados y de esta manera obtener resultados de una demarcación más grande. El mismo proceso se utiliza para establecer el resultado final de una elección a nivel nacional. Debido al grado de interés de los medios de comunicación en las elecciones nacionales, los resultados finales son frecuentemente integrados por los medios de comunicación nacional antes de que estén disponibles de manera oficial. En Guinea Ecuatorial se utilizan faxes integrados a una señal de satélite para transmitir resultados, en Colombia son taxis los que colectan y entregan los resultados en los centros de escrutinio; cualquiera que sea el sistema utilizado, resulta esencial su capacidad para identificar, rastrear y recuperar rápidamente resultados "extraviados". En el Reino Unido, los resultados de cada circunscripción parlamentaria están disponibles a nivel nacional a través de los medios de comunicación quienes los difunden con la misma rapidez con que son anunciados. El resultado oficial es publicado en la localidad, detallando los votos de cada candidato y aquellos estropeados por los votantes. Para una muestra de este sistema, que poco ha cambiado a lo largo de 100 años, ver Parliamentary Election Result - United Kingdom La notificación oficial al candidato electo se realiza en un formato distinto, que también ha variado muy poco en los últimos 200 años. Esa notificación se envía por medio de un mensajero oficial alrededor de 12 horas después de que el resultado fue originalmente anunciado, lo que de ninguna manera constituye una muestra del uso de "tecnología de punta". Es muy importante que el proceso de transmisión de resultados sea absolutamente seguro y que cuando los materiales y resultados deban ser trasladados de la mesa de votación a las instalaciones del nivel jerárquico superior o, en su caso, al lugar en donde se realizará el escrutinio, existan disposiciones para que:
Particularmente donde se utilizan complejos sistemas de escrutinio, la suma de resultados se realiza mediante computadoras, lo que permite imprimirlos y publicarlos rápidamente. Para publicar los resultados rápidamente muchos sistemas se basan en la transmisión inicial de datos por teléfono, fax o electrónicamente. En cualquier caso, de inmediato se debe proceder a la debida certificación de la copia dura de esa información por parte de los oficiales responsables. Se han hecho intentos para alterar los resultados a través de la interferencia de las computadoras y también se han transmitido resultados equivocados por la radio de manera deliberada. Es esencial contar con la copia dura de todos los resultados, verificar que estén debidamente completados y realizar una doble verificación de la suma global antes de que los resultados finales sean certificados. En Canadá, Elecciones Canadá asume la responsabilidad de la tabulación global de las elecciones y posteriormente envía el reporte correspondiente al Parlamento, a los medios de comunicación y al público. En Australia la Comisión Electoral establece una Sala Nacional de Escrutinio y en su reporte sobre las elecciones federales de 1996 se incluye una descripción de la labor realizada por esa Sala, ver Tally Room Description - Australia Disposiciones de la ley electoral Para algunos ejemplos de las disposiciones en las leyes electorales relacionadas con los resultados, ver Electoral Law - Albania Artículo 75; Electoral Law - Republic of Latvia Artículos 42 al 44; United Nations Electoral Law for Cambodia, 1992 Artículos 80 y 81. stas son las disposiciones típicas que el administrador electoral tiene que observar. Información adicional Para que los resultados sean del todo completos se debe incluir información estadística acerca de la elección. En algunos casos la ley electoral requiere la provisión de información adicional. Algunos ejemplos son:
Incluso donde la ley no requiere esta información, el administrador electoral debe considerar un informe detallado de este tipo para garantizar la transparencia en el resultado del proceso electoral. La confianza en el resultado aumentará si el suministro de la información es oportuno y si integra no sólo la requerida por la ley sino información suplementaria -para ejemplos de reportes que incluso pueden ayudar a la planeación de futuras elecciones, ver Reporte y Salvaguarda de Registros. Publicación de resultados La ley electoral a menudo dispone que el administrador electoral publique los resultados. El requerimiento puede ser simple como limitarse a la fijación de la información correspondiente en el sitio de votación o en la oficina del administrador electoral. Los requerimientos de la ley deberán ser considerados como la actividad mínima y deberá considerarse una publicidad proactiva que contenga la mayor información posible acerca de la elección. Esto puede incluir, por ejemplo:
La Comisión Electoral Húngara prepara resultados detallados unas horas después del cierre de la votación (en varios idiomas) y éstos son acompañados de información general muy completa sobre las elecciones. El ejemplo de una página de su folleto de resultados se puede ver en Results Summary - Hungarian EC. El proceso de suma de resultados puede involucrar a varios niveles de autoridades, organizaciones u oficiales electorales. El primer nivel de resultados puede producirse a nivel de mesa de votación - éstos pueden ser luego transmitidos al siguiente nivel, donde se suman un mayor número de mesas de votación - lo que puede producir un resultado en sí mismo - por ejemplo un distrito o circunscripción. Sin embargo, el proceso puede continuar a nivel regional y nacional, dependiendo del tipo de sistema utilizado. Es esencial un procedimiento o registro auditable claro (v. gr. verificar paso por paso que cada fase haya sido certificada por las autoridades competentes) para asegurar que sea correcta la transmisión del resultado en cada fase. El problema es que todos quieren información lo más pronto posible por lo que los componentes más importantes del resultado tienen a menudo que ser transmitidos inmediatamente, aunque la transmisión de la documentación y estadísticas complementarias se transmita poco después. Es posible que esa información pueda ser transmitida de manera instantánea a través de un proceso electrónico, por fax, por teléfono o por entrega personal. Lo importante es no confundir el resultado extraoficial con el oficial y asegurarse de que antes de que el resultado oficial sea anunciado toda la información requerida se encuentre a la mano y haya sido cuidadosamente revisada. Cuando el proceso se haya completado, el administrador electoral debe asegurarse que todos los archivos para verificar el resultado hayan sido debidamente resguardados y contabilizados, de forma tal que puedan ser utilizados si se presenta alguna impugnación para demostrar la limpieza y transparencia del proceso. El control de la publicación de los resultados de la elección también es muy importante - no sólo deben ser exactos, sino que entre más rápido sean difundidos será mejor - los largos retrasos generan sospechas y pueden causar inquietud pública. Conteo rápido de resultados A través de los procedimientos de conteo rápido se puede obtener un indicio oportuno de los resultados de elecciones nacionales - normalmente se usan donde la suma de los resultados globales puede tomar un periodo largo. No serían relevantes en aquellos países donde a los pocos segundos de que se difunden las primeras predicciones de resultados (normalmente muy exactos) se proporcionan los resultados nacionales globales. El proceso de conteo rápido se basa en la transmisión de los resultados de una muestra de mesas de votación a una central en donde se procesan para proporcionar una predicción nacional global. Se requiere que el proceso asegure que se han seleccionado mesas de votación representativas y que se introdujeron ajustes para tomar en cuenta cualquier asunto local específico que pudiera afectar los resultados en ese nivel. La predicción de resultados basados en conteos rápidos se ha usado donde hay tensiones a nivel nacional y la información anticipada puede ayudar a facilitar la transferencia de poder. Para información adicional , ver Publicación de los Resultados. Centro de Medios de ComunicaciónEl papel de los medios de comunicación En cualquier lugar del mundo las elecciones llaman la atención de los medios de comunicación. En muchos países las elecciones nacionales dominan los medios de comunicación durante varias semanas previas a la elección. Otras actividades electorales como el registro de electores o la educación al votante no suelen despertar el mismo nivel de interés de los medios de comunicación. Los medios deciden en gran medida su propio papel y muchas campañas electorales se disputan en los medios de comunicación, particularmente en radio y televisión - los partidos políticos prestan mucho más atención y dedican más recursos a la cobertura de los medios de comunicación que a otras áreas. Los medios de comunicación son un a factor importante para el administrador electoral, pero sus demandas no deben tener prioridad sobre la organización de la elección. La cantidad de información y requerimientos que solicitan los medios de comunicación, sobre todo si existen problemas particulares en algún aspecto de la elección, puede resultar un factor de gran distracción para el personal electoral. Un oficial de la comisión electoral nacional o un órgano equivalente debe ser responsable de proporcionar información a los medios de comunicación a lo largo del proceso y particularmente el día de la elección. Personal especializado en relaciones públicas Tratar con los medios de comunicación es una tarea que requiere especialización - algunas elecciones pueden ser de bajo perfil y el interés de los medios de comunicación será mínimo, a menos que exista una cuestión o problema especial con un candidato. En el Reino Unido, muchos oficiales electorales pueden manejar elecciones a lo largo de su carrera sin tener ningún requerimiento o trato importante con los medios de comunicación - pero en algún momento podrán tener que hacer frente a una vacante parlamentaria y encontrarán de repente que su distrito electoral se convierte en el foco de interés nacional y serán abrumados por los medios de comunicación - el escrutinio será cubierto por más de 100 reporteros de prensa, televisión y radio en lugar de los 6 u 8 que usualmente lo hacen. El primer consejo es utilizar personal especializado en relaciones públicas para tratar con los medios de comunicación - ellos pueden quitar mucha presión a los oficiales electorales en un momento crucial y en caso de un problema importante o un incidente resulta muy benéfico tener personal especializado de calidad en relaciones públicas para que sirvan de mediadores entre el administrador electoral y los medios de comunicación. Hay una implicación presupuestal en ello, pero a menudo contratar personal especializado en relaciones públicas, es menos caro que contratar personal especializado en elecciones. Información para los medios de comunicación Los medios de comunicación esperan información sobre el proceso electoral - paquetes informativos y comunicados de prensa de buena calidad pueden ayudar a que los medios de comunicación reporten con precisión la información sobre la elección y puede que también (afortunadamente) proyecten una buena imagen sobre la administración electoral. Los antecedentes y datos estadísticos incluidos en los paquetes informativos serán usados por los medios de comunicación a lo largo de la contienda electoral y ayudarán a informar al público sobre qué está pasando y qué está involucrado en la organización de la elección. Elecciones Canadá suele repartir paquetes de información general a los medios de comunicación en los que se detallan todos los aspectos del proceso electoral, ver Media Pack - Elections Canada En el paquete se detallan las disposiciones relativas a la distritación, el número de vacantes, el procedimiento de votación, quienes son las autoridades responsables a nivel local, las disposiciones para el voto en ausencia y así sucesivamente. A menudo los requerimientos de los medios de comunicación a nivel local son menos sofisticados y sólo piden información básica sobre la elección venidera. La información promedio distribuida en el Reino Unido a nivel de un distrito parlamentario puede consistir simplemente en una hoja de papel, ver Media Information - United Kingdom Resultados Lo que los medios de comunicación quieren más que nada es información sobre el resultado de las elecciones. Algunas veces, tienen acceso a más resultados que la comisión electoral o el gobierno nacional - en contraste, en algunas democracias emergentes hay muy pocos representantes de los medios de comunicación en áreas rurales y sólo los oficiales electorales están facultados para anunciar resultados. La escala de cobertura noticiosa de una elección nacional en los Estados Unidos de Norteamérica o en Europa implica que los resultados a nivel local sean transmitidos a los centros nacionales de los medios de comunicación y se difundan sólo segundos después de que son anunciados a nivel local. Cuando los resultados tienen que ser sumados en el ámbito nacional es probable que el centro nacional de resultados sea el lugar donde primero se conozcan las tendencias globales que se van perfilando. El centro nacional de resultados es el lugar donde primero se envían los resultados locales para ser posteriormente agregados a fin de proporcionar un panorama nacional - asimismo suele ser el lugar donde se reúnen partidos y candidatos para conocer los resultados y conceder entrevistas, pues es el lugar donde en general hay mayores facilidades para los medios de comunicación. Es muy difícil y generalmente no es necesario restringir la emisión de resultados electorales, pero en Canadá y los Estados Unidos de Norteamérica donde existen diferentes husos horarios, el riesgo de que los resultados de la zona este influyan sobre la votación de la zona oeste es un tema abierto a debate, y los intentos realizados en Canadá para prohibir la publicación de resultados en el este del país hasta que la votación en el oeste haya concluido, no han sido completamente exitosos. Conducta de los medios de comunicación La conducta de los medios de comunicación puede regularse en la ley electoral, aunque en términos del centro de resultados de los medios de comunicación las disposiciones legales rara vez son relevantes. Los códigos de conducta son, sin embargo, de gran ayuda tanto para el administrador electoral como para los medios de comunicación, por lo que resulta una ventaja que logren ser incluidos en la ley electoral. La Ley Electoral de Bosnia / Herzegovina contiene regulaciones acerca de las obligaciones de los medios de comunicación, así como normas de conducta profesional que deben observar, ver "emx-l006" artículos 125 a 136. Está es una excelente forma de establecer con antelación a la elección lo que se proporcionará y lo que se exigirá. Centro de los medios de comunicación Donde existe un interés considerable de los medios de comunicación es obtener información sobre los resultados de la elección por parte del administrador electoral, debe considerarse el establecimiento de un centro para los medios de comunicación. La escala para esto puede ir desde un centro que sea la fuente primaria de suministro de resultados e información sobre las elecciones a nivel nacional, hasta un centro a nivel local que sólo maneje los resultados de un consejo municipal o regional. Un ejemplo de lo primero es el centro de medios de comunicación establecido por la Comisión Electoral Húngara para proveer resultados e información sobre las elecciones de 1994. Las mesas de votación cerraron a las a 7:00 p.m. e inmediatamente se procedió al escrutinio y a la transmisión de los resultados y la estadística completa al centro de medios de comunicación. ste se instaló en el centro de Budapest, tenía muchos salones grandes, un teatro pequeño y facilidades excelentes para los medios. Había áreas reservadas para los diferentes partidos, para los periodistas y para personal de la televisión y la radio quienes contaron con todas las facilidades de comunicaciones necesarias. La entrada fue estrictamente controlada con excelente seguridad - se proporcionaron pases de entrada con código de barras a efecto de que la comisión supiera quien había ingresado y quien no. Hubo amplias facilidades para entrevistas y reportajes que podían ser utilizados por los partidos, candidatos, medios de comunicación y observadores locales e internacionales. El material disponible sobre el país, el sistema electoral, la documentación de los resultados y de hecho todo lo que se quisiera saber sobre el proceso, fue excelente. En la medida en que los resultados estuvieron disponibles se fue actualizando constantemente la distribución de posiciones en forma gráfica e impresa. Los funcionarios de la Comisión de Elecciones estuvieron disponibles para responder preguntas y en general las facilidades fueron excelentes para todos los involucrados en la elección. La velocidad de los resultados y la calidad en la administración dio confianza a todos los presentes sobre la transparencia del proceso y la capacidad de la Comisión Electoral. Se ha ido incrementado cada vez más el uso del Internet por parte de los oficiales electorales para ofrecer acceso instantáneo a los resultados e información electoral. En el Reino Unido no habría ningún centro equivalente para las elecciones nacionales. Los medios de comunicación suman los resultados nacionales y despliegan los servicios noticiosos desde sus estudios y no desde los centros de escrutinio, aunque brindan cobertura directa desde muchos de estos centros. A nivel local el interés de los medios de comunicación es probablemente mucho menor, pero aún así las organizaciones de noticias locales quieren saber los resultados y contar con información de respaldo. Usualmente los medios de comunicación también se convierten en el lugar donde los candidatos y los representantes de los partidos se reúnen para conocer el panorama general de los resultados. Para los resultados y estadísticas típicas en el Reino Unido a nivel de consejos locales, ver Results Information - United Kingdom . La información es básica pero ofrece a los medios de comunicación lo que necesitan saber, señaladamente:
La preparación de este material es simple y barata si se utiliza una planificación adecuada - lo que proporciona a los participantes información rápida y clara sobre lo que está ocurriendo y, por tanto, incrementa la confianza - la incapacidad para proporcionar información a menudo acarrea inquietudes sobre el proceso. Responsabilidades Post ElectoralesLa legislación debe detallar ciertos deberes del administrador electoral, entre los que seguramente se incluirán:
Adicionalmente, el administrador electoral debe emprender revisiones internas del proceso electoral, incluyendo el éxito o no de:
Las responsabilidades postelectorales son tan grandes como las que se tienen durante la elección y deben ser planeadas de la misma manera. Russian Federation Election Calendar Quick Reference Guide. muestra un ejemplo de las actividades previas y posteriores al día de la elección. Estas revisiones son vitales porque forman parte del proceso de evaluación que informará y mejorará el siguiente proceso electoral cuando éste tenga lugar. Los principios éticos aplican igualmente para estos aspectos del trabajo del administrador electoral. Efectivamente, como la información se conserva debido a la posibilidad de un imprevisto, es importante encargarse de esta tarea de manera escrupulosa.
Evaluación Integral del ProcesoLa evaluación minuciosa que se realiza después de una elección es crucial para el proceso de planeación de la próxima elección. Un administrador electoral eficaz y competente debe tener como objetivo el de contar con sistemas y procedimientos que puedan operar sin que esté presente. Las reuniones de evaluación y la debida documentación de las actividades consecuentes deben servir de fundamento para la próxima elección. Las personas que deben ser consideradas en las sesiones de evaluación incluyen:
Los encuentros deben tener lugar en donde sea posible o, de ser el caso, se deben aceptar reportes por escrito. El propósito de las reuniones es obtener tantos puntos de vista y comentarios como sea posible para mejorar la preparación de la documentación de la próxima elección. Este propósito debe comunicarse claramente a todos los participantes, a quienes debe instarse a contribuir de una manera abierta y franca. El organismo electoral no debe mostrarse defensivo acerca de la administración de la elección, sino que debe reconocer el valor del proceso y el potencial para hacer mejoras en el futuro. Las reuniones deben formar parte de todo el proceso de planeación estratégica de los Organismos Administrativos de elecciones. Los costos de las reuniones informativas requieren ser incluidos en el presupuesto y, en la medida en que una gran parte del personal y del electorado puedan ser consultados, sus costos deben ser valorados en el marco de los beneficios que puede reportar una consulta tan amplia. El calendario de eventos proporcionará una agenda para que las discusiones sean administradas y estructuradas de forma tal que se evite que se tornen caóticas o se caiga en mutuas recriminaciones. Resolución de DisputasEl papel de los organismos electorales en la resolución de disputas debe estar claramente determinado en la ley electoral. Los organismos electorales deben tener cuidado en no exceder sus atribuciones legales porque ello podría poner en duda su independencia e imparcialidad. El organismo electoral puede ser el órgano judicial de primera instancia para la recepción de quejas o impugnaciones, y puede tener atribuciones para ordenar la realización de una nueva elección en determinadas demarcaciones electorales cuando se compruebe que hubo fallas que dieron origen al registro de resultados equivocados. Se puede exigir que el organismo electoral establezca un mecanismo de apelación dentro de su propia estructura, o bien que las apelaciones contra un acto o resolución de los organismos electorales se lleven ante la rama judicial de los tribunales ordinarios. Las resoluciones pueden ser adoptadas a nivel local o central. Reporte y Salvaguarda de RegistrosInformes generales En el Reino Unido no existe un reporte general del proceso electoral en virtud de que no existe una comisión electoral nacional - la responsabilidad es distribuida entre numerosos oficiales de gobiernos locales, quienes normalmente sólo manejan el reporte de los últimos resultados. La Comisión Electoral de la India proporciona un informe global después de las elecciones nacionales y su reporte sobre las elecciones generales de 1996 26 es muy informativo y detallado - cubre todo, desde el programa de la elección, hasta detalles de los partidos políticos y distritos electorales, los niveles de participación y también proporciona una gran cantidad de información estadística sobre todos los aspectos de las elecciones. La Comisión Electoral de Australia publica reportes similares y su documento sobre las elecciones federales de 1996 contiene una gran cantidad de información 27 Ofrece muchos datos estadísticos y describe el proceso de manera muy detallada, incluyendo el sistema electoral, la manera en que se contabilizan los votos, cómo se integran los resultados a nivel nacional, las actividades de información al votante, información sobre el financiamiento de los partidos políticos, los resultados de los litigios en la materia y los costos de todo el proceso. Los reportes de carácter nacional son muy útiles e interesantes - más importante aún es que muestran al público en general y de manera muy precisa lo que ha sucedido en el proceso electoral, cuánto costó, qué problemas se presentaron y que mejoras se han propuesto. Las comisiones electorales nacionales están en una mejor posición para preparar este tipo de reportes que las comisiones locales que los oficiales electorales, ya que la información global de las actividades es más relevante si se presenta a nivel nacional, aunque no por ello deja de ser igualmente importante a nivel local, sobre todo si los contribuyentes locales son los que pagan los costos. Esta es una ventaja comparativa de las comisiones electorales nacionales. La Comisión Federal Electoral de los Estados Unidos de América (EE.UU) prepara un reporte de estadísticas similar a nivel nacional, aunque con el objetivo principal de producir un registro histórico nacional de las elecciones de los miembros del Senado y de la Cámara de Representantes que son administradas por oficiales o dependencias electorales locales. Los reportes no sólo se elaboran al final del proceso electoral. La Comisión Electoral Interina de Uganda elaboró un reporte en 1996, ver Report of Interim Electoral Commission - Uganda el cual indica claramente los antecedentes del proceso electoral en ese país, qué responsabilidades y atribuciones tiene la Comisión Electoral y quiénes son sus principales funcionarios y miembros. Este documento sería poco interesante para el ciudadano promedio, pero extremadamente útil para cualquier participante en el proceso electoral ya sea un candidato, representante de un partido político o un oficial electoral. Este tipo de información siempre ayuda a demostrar la transparencia y la integridad del proceso electoral y su publicación es particularmente importante cuando se expresan inquietudes públicas o existe un conocimiento limitado sobre las responsabilidades del proceso electoral. Se deben considerar diferentes maneras de generar información - la Comisión Electoral de Australia edita sus estadísticas electorales completas en un CD ROM - , lo que es útil cuando se prepara un reporte que contiene una gran cantidad de información y los usuarios potenciales tienen el equipo necesario. La Comisión Electoral de Queensland elaboró un reporte de una elección extraordinaria efectuada el 24 de mayo de 1997, ver By-election Report - Australia . Se le solicitó que lo elaborara de acuerdo con lo establecido por el Acta de la Ley Electoral de Australia de 1992. Este reporte es un excelente ejemplo de la manera en que el comisionado electoral mostró con mucha exactitud a los candidatos, a los electores y a la comunidad en general la manera en que se administró la elección. Reportes sobre problemas, quejas y asuntos que pueden ir a los tribunales Algunos sistemas electorales designan personal específicamente para investigar problemas y resolver conflictos. La ley electoral de la República de Sudáfrica dispone que haya supervisores en cada mesa de votación, cuya función es observar lo que sucede, investigar los problemas y resolver los conflictos. Esta es una forma de deslindar el funcionamiento de la mesa de votación, que en el sistema electoral de Sudáfrica es responsabilidad del presidente de la mesa de votación, la atención de quejas y conflictos. Los supervisores también desempeñan una función importante en la observación de los asuntos relacionados con las reuniones políticas, las campañas de motivación al voto y la publicidad. A los supervisores se les solicita que escriban reportes completos sobre todos los conflictos que atendieron. Esto es esencial, particularmente si los problemas son después objeto de apelaciones ante los tribunales. El administrador electoral debe establecer un sistema apropiado para el reporte de quejas y problemas. Para mayor información ver Procedimiento de Impugnación Seguridad y acceso a los registros El mantenimiento exacto de los registros es una actividad que conlleva a la pregunta de quién debe tener acceso a ellos. La ley y las regulaciones electorales impondrán varios requerimientos estatutarios para que el administrador electoral salvaguarde los registros, almacene y posteriormente destruya el material. Debe existir una buena organización y un sistema seguro para el almacenamiento de la documentación y de los registros electorales. Aún en los lugares en que la información esté disponible al público, la documentación que la contenga debe ser almacenada en condiciones de seguridad. La información sobre el registro de electores y sobre otros materiales electorales puede ocupar grandes cantidades de papel -la búsqueda electrónica de registros (medios magnéticos) es una forma cada vez más asequible de guardar la información de una manera segura, de fácil acceso y que ocupa muy poco espacio. El personal del organismo electoral tiene que recibir entrenamiento o, por lo menos saber como encontrar:
Normalmente la ley electoral contiene disposiciones que fijan los requerimientos para la conservación de registros y la retención y destrucción de documentación. A menudo existen disposiciones para que el administrador electoral destruya las papeletas electorales y otros materiales relacionados directamente con la elección después de transcurrido un periodo específico posterior a la jornada electoral. Usualmente esto ocurre después de que se han vencido los plazos para presentar cualquier tipo de impugnación. Registro electrónico Cada vez se recurre con mayor frecuencia a formatos electrónicos para el almacenamiento de registros e información. En estos casos es esencial que exista un registro o archivo de respaldo. Muchos sistemas de listados de electores se basan en el almacenamiento electrónico de los registros individuales de los mismos, sin que se conserve una copia en papel, la cual sólo se imprime cuando se requiere para una elección. De poco sirve un sistema de excelencia y alta productividad, cuyos espacios de oficina y de almacenamiento resulten costosos, si coloca al administrador electoral en una posición difícil cuando los datos son alterados. El consejo de los especialistas en el sentido de contar con un registro de respaldo infalsificable es un deber pero la alternativa implica con frecuencia un proceso costoso y repetitivo del procedimiento de recopilación y procesamiento de la información. Salvaguarda de registros Es esencial la salvaguarda de registros a lo largo de todo el proceso electoral- que se crean en cada etapa registros de:
así como de otros aspectos electorales. La seguridad y la transparencia son cruciales - el material electoral y los registros deben ser guardados bajo seguridad si se busca que exista confianza pública en el proceso y seguridad en la transparencia de las elecciones. En caso de que se produzca una impugnación de gran magnitud ¿se encuentran disponibles y completos los registros correspondientes, así como estructurados de forma tal que se pueda demostrar cómo se tomó la decisión? Existen numerosos sistemas para salvaguardar los registros desde la captura electrónica hasta su almacenamiento en cajas, así como una infinidad de combinaciones intermedias. Cualesquiera que sea el sistema utilizado debe estar diseñado en orden lógico para que cualquier persona autorizada pueda acceder fácilmente a él. Si bien el trabajar rodeado de pilas de formatos y materiales electorales puede impresionar a algunos observadores, con frecuencia es más bien signo de una oficina muy mal organizada. ¿Qué ocurre después de que se declaran los resultados? Una vez que los resultados son conocidos, la percepción pública es que la elección ha terminado - para el administrador electoral hay muchas labores que todavía tienen que realizarse - revisar el proceso, empacar y asegurar el material, pagar al personal, recuperar el equipo, etc. El personal bien podría estar exhausto después de un periodo de mucha tensión - es conveniente la planeación anticipada de las actividades que se tienen que realizar, la preparación de listas específicas de los puntos de acción para cada área de responsabilidad y atenderlas tan rápido como sea posible -, de otra forma, existe el riesgo de que el último 5% del trabajo se prolongue una y otra vez. Otras consideraciones Existen muchas formas de mantener el registro documental- solicitar asesoría a los proveedores especializados constituye el medio más económico y seguro para almacenarlos. Siempre hay que asegurarse de que existan copias de respaldo siempre que sea posible. Tomar en cuenta lo que podría suceder en caso de que ocurriera un incendio u otro desastre y planear el almacenamiento de los registros considerando lo anterior. Monitoreo del Resultado y Evaluación del ProgramaLa ley debe establecer el papel del organismo electoral en el proceso de monitoreo de los resultados. Es fundamental que la respuesta de la administración electoral a los mandatos de la ley esté basada constructivamente en los principios éticos detallados en Principios Guía. Para los participantes y los observadores el cálculo y la publicación de los resultados es el punto más importante del proceso. La ley puede determinar una tabulación de resultados a nivel local o central, lo que podría implicar que los resultados sean declarados en las mesas de votación, los distritos y las regiones electorales; en tanto que el organismo electoral nacional los certifica y proporciona los resultados oficiales y formales al país. Los elementos que deben considerarse en la asistencia brindada para ofrecer resultados correctos y aceptados por todos incluyen:
Evaluaciones de Rutina Post ElectoralesLos administradores electorales deben utilizar las últimas elecciones como el punto de partida para planear la próxima elección y asegurarse de que se realice una evaluación objetiva de cada uno de los elementos que conforman el proceso electoral. Diríjase a Resolución de Disputas y planeación estratégica. El proceso debe ser un ejercicio abierto e inclusivo que recabe información de todos los participantes y aproveche la oportunidad para revisar las acciones que podrían ser emprendidas en el nivel administrativo y que podrían requerir cambios legislativos. Los principios guía 3 y 4 relativos a la transparencia del proceso (ver Principios Guía) y el hecho de que el proceso electoral debe ser diseñado para satisfacer las necesidades de los votantes, se debe aplicar especialmente a la evaluación post-electoral. El proceso de la evaluación puede adoptar varias formas incluyendo:
Una evaluación participativa puede ser más eficaz tanto en términos de incluir a todos los representantes involucrados en el proceso como de lograr un control juicioso del número de participantes, locaciones, etc. Esto también puede ser el método de evaluación de mayor eficacia en términos de costo - efectividad 28. Vínculos con los Partidos PolíticosArreglos operativos La organización de elecciones necesariamente implica que los organismos electorales (OE¥s) estén en contacto con los partidos políticos ya sea a través de sus estructuras organizacionales, sus candidatos, representantes o algún otro tipo de voluntarios partidistas. Los OE¥s juegan un papel fundamental en el aseguramiento de la integridad del proceso electoral, pero debe tenerse en cuenta que los partidos políticos tienen a su vez un papel parecido para asegurar la equidad del proceso y en la generación de confianza en el sistema a través de la aceptación de sus reglas y, en particular, de los resultados. La independencia del personal involucrado en la administración electoral es fundamental para la integridad del proceso. Se debe contar con procedimientos claros y transparentes que haga responsable al personal electoral de cada etapa del proceso. Debe actuar en una forma genuinamente no partidista. En algunos países como Papua Nueva Guinea y Sudáfrica existen garantías constitucionales para la independencia de los OE¥s. En otros países su carácter independiente esta plasmado en la ley electoral. Cualquiera que sea el status legal de los OE¥s establecidos, incluidos los de menor jerarquía, sus miembros deben ser nombrados de tal manera que se asegure la confianza pública. Esto es particularmente importante si la conformación de estos organismos está basada en membresías o apoyos partidistas. El OE debe establecer un procedimiento que le permita mantener un contacto regular con los partidos políticos. Durante los periodos no electorales la comunicación puede establecerse a través de cartas, notas informativas, informes o circulares complementadas con reuniones periódicas. Una vez que se ha convocado o se ha previsto iniciar formalmente una elección se deben invitar a representantes de partidos para que participan en una reunión pre-electoral en donde se examinen temas tales como:
La aceptación de algún código de conducta o, en ausencia de tal código, del compromiso de respetar las reglas establecidas, puede ser una instrumento útil para que el OE demuestre la existencia de un compromiso público con elecciones justas. Los partidos políticos deben ser notificados sobre el proceso a través de una comunicación y contacto directo por parte del OE. El vínculo es un proceso importante en los dos sentidos, tanto para el OE como para los contendientes políticos. Consultas e Intercambio Informativo de RutinaHay muchas oportunidades para que el personal establezca comunicación con los representantes de los partidos políticos durante el proceso electoral. Si es necesario el registro de los partidos, debe haber información disponible sobre el procedimiento de registro para todos ellos, a efecto de que estén en condiciones de cumplir con los requisitos establecidos antes de solicitar el mismo. Al momento del registro puede haber contacto directo y se dará entonces la oportunidad de que el representante de un partido haga las preguntas necesarias acerca de la siguiente etapa, el proceso de postulación, el calendario de la elección, los arreglos de distritación, el proceso de registro de electores, la jornada electoral, los preparativos para el escrutinio de los votos y, finalmente, la tabulación y declaración de los resultados de la elección. El proveer esta información puede no ser responsabilidad exclusiva del OE, pero en todo caso el personal debe conocer la fuente donde se puede obtener y dar las orientaciones apropiadas. El factor importante en este punto es que esa orientación debe ser consecuente con la actuación no partidista del personal. Esto es particularmente importante en democracias en desarrollo donde un partido puede haber tenido el control durante muchas décadas. La posibilidad de poner a disposición del partido gobernante una mayor cantidad de información que la destinada a los partidos opositores debe estar expresamente prohibida y se debe hacer a todo el personal responsable por sus acciones. La comunicación puede ser particularmente problemática cuando la organización del partido sea precaria. Este problema puede superarse en la forma arriba descrita y a través de la convocatoria a los partidos para celebrar reuniones periódicas. El objetivo de estas reuniones puede ser el de compartir o actualizar la información sobre las cifras del registro electoral, fechas del calendario de la elección, arreglos de la elección o cambios en las reglas que regulan el proceso electoral, mismos que pueden efectuarse hasta un día antes de la elección o inclusive el día mismo de la jornada electoral. Siempre que se conduzcan de manera no partidaria, las reuniones pueden ser una herramienta útil para los administradores electorales. Estos pueden enterar a los partidos sobre problemas identificados y proporcionar información sobre cualquier plan de contingencia en el periodo electoral, incluido el día de la elección. Asimismo, pueden servir como un medio para subrayar la imparcialidad e independencia del OE y, consecuentemente, para reafirmar la confianza de los partidos en el proceso electoral en su conjunto. En 1996, el OE de Bosnia sólo invitó a las reuniones a los partidos más importantes, lo que provocó quejas de los partidos más pequeños; ese mismo año, el OE de Ghana estableció un comité de asesoría interpartidista que reunió de manera regular a los representantes de partidos con los administradores electorales; en Mozambique se celebraron reuniones de coordinación con los partidos políticos tanto a nivel provincial como nacional. Lo anterior da muestra de diferentes modalidades bajo las que un OE puede comunicarse con los partidos políticos. Establecer un Código de ConductaHay un papel muy claro del OE en lo relativo a la creación de una atmósfera que permita la conducción de elecciones libres, justas y pacíficas. Un enfoque adoptado en algunos países para lograrlo ha consistido en el trabajo conjunto entre el OE y los partidos políticos en la redacción y suscripción de código de conducta que todos los partidos se comprometan a cumplir. El documento sobre el proceso electoral de Nepal preparado por la Comisión Electoral de ese país, contiene una sección sobre la conducta durante la campaña electoral que dispone lo siguiente: Por mandato de ley, los candidatos deben contar con un período mínimo de 30 días para realizar campañas electorales. Durante el período de campaña, están prohibidas y, consecuentemente, son sancionables las siguientes actividades:
A efecto de asegurar una elección pacífica y justa, la Comisión Electoral también ha elaborado un código de conducta en consulta con varios partidos políticos reconocidos y el gobierno. El código de conducta relacionado con las campañas es igualmente aplicable a los candidatos postulados por partidos políticos y a los independientes. El código en cuestión también contiene disposiciones que son aplicables al gobierno en materia de medios de comunicación y otras instalaciones y servicios oficiales. Estos códigos, que suscriben todos los partidos, candidatos (incluyendo a los candidatos independientes) y agentes comprometiéndose a aceptarlos en todos sus términos, puede cubrir cualquier aspecto del periodo pre-electoral. El organismo electoral nacional puede facilitar la redacción del código pero es importante que todos los involucrados en la elección tomen parte en su formulación, revisión y suscripción. El código de conducta puede incluir asuntos tales como el control de simpatizantes, la cooperación con el organismo electoral nacional, el desarrollo de campañas pacíficas, acuerdos para no interrumpir las reuniones de los oponentes el compromiso de aceptar los resultados de la elección y de impugnarlos sólo a través de los cauces legales. El organismo electoral nacional también tiene la responsabilidad de observar que todos los candidatos y partidos se rijan por el código de conducta. Debido a su independencia el organismo electoral está en una buena posición para hacer cumplir el código y tratar cualquier infracción o incumplimiento que se presente. Las infracciones, que pueden ser en contra de la ley electoral y no solamente en contra de lo establecido en el código, deben afrontarse tan pronto como sea posible si se desea mantener la credibilidad del proceso electoral. Las infracciones normalmente serán notificadas por otros candidatos, representantes o militantes. Hay diferentes maneras para tratar con acciones que infrinjan el código de conducta o la ley electoral, pero cualquiera que sea el modelo seleccionado deben existir sanciones que pueden ir desde una advertencia acerca de conductas futuras hasta la imposición de multas o inclusive la suspensión de participación en la elección. Por ejemplo, una vez recibida alguna queja sobre violaciones al código, el OE puede tener la facultad para investigar e imponer sanciones. Alternativamente, su papel se puede limitar a la recepción de quejas para su posterior transmisión a un órgano judicial o a la policía. Puede ser el caso que el organismo electoral nacional tenga atribuciones para investigar y sancionar. En otro extremo, se puede establecer una comisión especial para atender las impugnaciones que se presenten. Otro método podría ser el de facultar a los partidos/candidatos para que presenten directamente sus impugnaciones ante las cortes o tribunales para su resolución. En Botswana, los oficiales de la policía graban rutinariamente los discursos pronunciados en las manifestaciones políticas a efecto de contar con evidencias en caso de violaciones a la ley. En las democracias en vías de desarrollo la aceptación del código puede ser usada en beneficio del organismo electoral nacional y del país en su conjunto. Una publicidad cuidadosamente planeada antes o al principio del periodo electoral que detalle los acuerdos del código de conducta puede contribuir a mostrar la tolerancia política de los contendientes. Provisión de Materiales Útiles a los Partidos PolíticosLos partidos políticos requerirán que los organismos electorales de distinto nivel les proporcionen materiales antes de la jornada electoral. La provisión de algunos de esos materiales puede estar prescrita por la ley electoral, por ejemplo, el registro electoral, los programas para el escrutinio del voto con fines de análisis independientes, copias de la ley, formas para el registro de partidos, documentos de postulación. Sin embargo, es posible que se soliciten y puedan ser proporcionados otro tipo materiales: copias de los materiales de educación al votante para la capacitación de los propios partidos, materiales muestra para el establecimiento de sitios de votación simulados, etc. Es importante destacar que, en la provisión de estos materiales, se debe mantener la neutralidad de los OE¥S en relación a sus contenidos. El factor más importante a recordar es que cualquier cosa que se proporcione debe serlo de forma consistente. No se le deben dar materiales a un partido y negarsélos a los otros. Esto provocará gritos de protesta por falta de imparcialidad, algo que debe evitarse a toda costa. Los OE¥S siempre deben actuar por igual con todos los partidos. Vínculos con ONG's y Grupos de ObservaciónBeneficios de la vinculación El apartado relativo a las actividades generales de observación -ver Facilitando las Actividades de Observación Electoral, plantea con detalles el papel de los observadores y su relación con los funcionarios de la administración electoral. Es probable que los grupos nacionales de observación traten el asunto desde una perspectiva de largo plazo y lo mismo puede aplicarse a los ONG's. Ambos pueden tener agendas muy específicas y no estar siempre en condiciones de apreciar el amplio rango de responsabilidades que recaen en los funcionarios electorales -si la elección no se lleva a cabo de manera eficiente, es extremadamente bajo el riesgo de que se les impute alguna responsabilidad por ello a las ONG's o grupos de observación. En consecuencia, es importante que existan buenas relaciones, aunque es del interés de ambas partes, y particularmente de los oficiales electorales, no gastar demasiado tiempo en largas discusiones sobre detalles o asuntos relativamente menores relacionados con el proceso electoral. Otra sugerencia importante es la de celebrar reuniones periódicas con una agenda definida (de preferencia con todos los grupos de observación y ONG's) y que el programa de las reuniones se defina con la mayor antelación posible en el marco del proceso electoral. Esto tiene la ventaja de contar con los puntos de vista de todas las organizaciones al mismo tiempo, así como la posibilidad de que se efectué una evaluación equilibrada de las distintas posiciones. A su vez, resulta preferible para los funcionarios electorales dar a conocer sus perspectivas sobre el desarrollo del proceso en una sola ocasión y no en múltiples reuniones, así como aclarar cualquier punto que bien pudo haber sido considerado en reuniones previas. La identificación o nombramiento de personas de contacto o enlace es una forma de evitar duplicidades de ambas partes, especialmente cundo los ONG's o grupos de observación son muy numerosos. Los grupos de enlace importantes pueden reproducirse en los distintos niveles de la administración, tales como las comisiones electorales nacionales, regionales y locales. La orientación sobre el cargo de los funcionarios electorales con quienes se pueden tratar los asuntos de interés también ayuda a evitar duplicidades. Filipinas El sistema electoral de Filipinas contempla una participación considerable de las ONG's, por lo que la Comisión Electoral habilita, a través de un procedimiento formal, a las principales ONG's para que realicen actividades tales como la vigilancia de las mesas de votación, asistencia a los electores, capacitación y operación de los sistemas de "conteo rápido" para conseguir reportes preliminares sobre los resultados probables. Durante julio-agosto de 1995 29, IFES preparó una guía técnica que fija con algún detalle los niveles de asistencia que pudieron proporcionar las ONG's. Se involucraron tres grandes ONG's una, se encargó del conteo rápido, otra de la organización, capacitación y educación a los votantes, y la tercera de organizar foros de candidatos y revisar la exactitud del registro de electores. Sus labores fueron complementadas por otras ONG's a nivel local. Las ONG's de gran escala son poco usuales pues deben contar con la capacidad para cubrir las 170,000 mesas de votación que se instalaron en todo el país y para jugar un papel en el proceso de registro electoral. El informe de IFES también indica que se presentaron algunas críticas por parte de las ONG's debido a que contaban con su propias agendas y porque consideraban que la Comisión Electoral debía contar con los recursos necesarios para llevar a cabo algunas de las tareas emprendidas por ellas. Las ONG's y los grupos de observación como un recurso adicional Estas organizaciones y grupos pueden ser una fuente de asistencia importante durante el proceso electoral. Pueden ser contratadas para proporcionar servicios específicos. Por ejemplo, en Bosnia/Herzegovina se consideró que tenían el potencial para brindar una contribución significativa al proceso electoral (asistencia técnica electoral, educación al votante, capacitación a los partidos políticos y monitoreo de la elección).30 Se requiere evaluar cuidadosamente los arreglos para contratar cualquier suministro, y particularmente para garantizar que ninguno de los participantes perciba como partidista el empleo de ONG's o grupos de observación. Pueden ser especialmente benéficas aquellas situaciones en que los grupos no pretendan alguna retribución por la prestación de sus servicios. Puede ocurrir que el administrador electoral no tenga los recursos necesarios para emprender estudios especializados sobre facilidades de acceso a las mesas para los electores con discapacidades o sobre modelos de votación para los grupos étnicos minoritarios, cuando alguna ONG con intereses específicos en estas áreas puede aportar los recursos necesarios y dar información a las personas interesadas. Evaluación Cuando el proceso electoral llega a su fin, parte del proceso de revisión debe incluir una retroalimentación por parte de los grupos de observación y los ONG's. La solicitud de un reporte escrito es un buen punto de partida, particularmente si la solicitud puede diferenciar las diversas actividades electorales como por ejemplo el registro de los electores, educación al votante, voto en ausencia, mesas de votación, conteos rápidos, etc., y brindarle al administrador electoral una perspectiva inicial sobre los problemas identificados y qué se podría hacer para solucionarlos. Una vez obtenidos los puntos de vista por escrito de todas las organizaciones, la celebración de una reunión para realizar una evaluación global puede ser una buena fórmula para llegar a un equilibrio en la perspectiva de las distintas organizaciones, algunas de las cuales tienen intereses específicos e incluso, en ocasiones, una falta de objetividad. Generar una perspectiva o posición "promedio" es a menudo difícil porque muchas organizaciones desean publicar su "propio" reporte tan pronto como les sea posible, una vez realizado el proceso electoral, y con frecuencia sin esperar a discutirlo con el organizador del proceso electoral o cualquier otro grupo u organización. Consultas e Intercambio Informativo de RutinaPeriodo de actividad Es posible que los grupos de observación y ONG's nacionales estén en actividad durante periodos sustanciales de tiempo antes y después del proceso electoral. Sus actividades no siempre pueden verse favorecidas por el gobierno en funciones. Consulta de rutina La consulta de rutina se entiende más como el intercambio de información acerca del proceso electoral que sobre temas fundamentales requerirían cambios a la ley o regulaciones electorales. Resulta fácil para aquellos que se encuentran fuera del proceso de administración sugerir modificaciones a los procedimientos que desde su punto de vista se traducirían en mejoras y manifestarse cuando sus sugerencias no son atendidas debido a constreñimientos de carácter legislativo. Hay muchos temas relativos a la conducción de las elecciones parlamentarias y locales en el Reino Unido que requieren reformas legislativas para hacer más accesible el procedimiento de votación - los ONG's y grupos con intereses especiales han hecho propuestas al respecto de manera reiterada, pero hasta ahora ningún gobierno les ha conferido la prioridad suficiente como para actuar en consecuencia, aunque hay un amplio consenso sobre la necesidad de introducir cambios. Al manejar una relación con cualquier organización involucrada directa o indirectamente con el proceso electoral, algunos de los puntos fundamentales para el administrador electoral son:
Modificaciones a la Ley Puede suceder que el administrador electoral reaccione a comentarios vertidos por algunas organizaciones y busque introducir oportunamente cambios a la ley electoral para que resulten aplicables a un proceso electoral en particular. Sin embargo, en muchos casos esto no será posible y durante las consultas de rutina necesita dejar muy en claro, qué asuntos están dentro de la competencia del administrador, cuáles pueden ser llevados a cabo y cuáles requieren cambios legislativos - el organismo puede fijar su posición acerca de las reformas legislativas una vez concluido el proceso electoral y el separar este asunto de cualquier otro será interés de todos los implicados. Reacciones a perspectivas distintas Es importante mantener relaciones profesionales - la diferencia de opiniones o perspectivas sobre un aspecto específico del proceso electoral no es razón suficiente para que una relación de trabajo plagada de recriminaciones. Si el administrador electoral está actuando conforme a la ley y no ve ninguna razón suficiente para apoyar sugerencias de modificaciones que se le lleguen a presentar, debe explicar su posición claramente al o los organismos interesados. Debe fijarse claramente la posición legal, haciendo referencia a las disposiciones legales aplicables y a la interpretación de los administradores electorales sobre el particular, agregando, de ser el caso, las razones de por qué el administrador no apoya o está de acuerdo con los comentarios planteados. Algunas ideas que lleguen a presentase pueden ser muy buenas, en cuyo caso deben ser evaluadas y, de ser posible, instrumentadas, otorgando el crédito debido a la organización que la presentó. Relaciones entre organizaciones No resulta extraño que diferentes organizaciones sostengan fuertes creencias o convicciones acerca del proceso electoral y que en ocasiones resulten incompatibles. Es por ello que el administrador electoral debe ser profesional y apartidista en su relación con los distintos organismos. Cualquier comportamiento con indicios de conducta parcial hacia o en contra de un organismo en particular minará la confianza. Celebrar reuniones o sesiones informativas conjuntas es una manera de asegurar que todos los organismos cuenten simultáneamente con la misma información y para que puedan observar que no necesariamente todos comparten los mismos puntos de vista. También brindan la oportunidad de informar a todas los organizaciones sobre los distintos asuntos planteados al administrador electoral y para que este tenga información directa sobre cuáles sugerencias o quejas tienen un apoyo amplio y cuáles representan una opinión minoritaria. Los vínculos con una gran variedad de organizaciones pueden consumir una considerable cantidad de tiempo -la administración de un proceso electoral siempre debe ser la principal prioridad. Destinar personal no operativo para manejar los vínculos y relaciones puede evitar al personal clave las tensiones de tener que lidiar con grupos externos que puede creer que no valoran plenamente la sustancial carga de trabajo implicada en la organización del proceso electoral. Revisión Asegurarse que todas los organizaciones sepan que habrá una revisión post-electoral del proceso y que todas tendrán la oportunidad de formular sus observaciones, puede ayudar a establecer una buena relación -incluso si un asunto específico tiene que ser puesto a un lado debido a las diferencias de opinión, la oportunidad de volver a él a la luz de la experiencia reportada por el proceso puede disipar cualquier molestia derivada de la falta de acuerdo. Provisión de Materiales Útiles para su Uso en la Capacitación de Observadores y Educación al Votante¿Qué necesitan estos grupos? Para información sobre los materiales suministrados a los grupos de observación ver Panorama General de las Actividades de Observación. Considerando de manera más específica las necesidades de los ONG's y grupos de observación la respuesta obvia a esta pregunta es "tanta información como sea posible sobre el proceso electoral". En todo caso, se debe preparar un paquete de material informativo básico para efectos de relaciones públicas y para informar a los partidos y candidatos, el paquete debe incluir por lo menos:
Es posible que los grupos tengan sus propios intereses o que éstos se traduzcan en requerimientos de información adicional. stos pueden ser, por ejemplo, sobre el derecho al voto de los discapacitados, problemas de grupos étnicos específicos o la exactitud de las listas de electores. Como regla general, el administrador electoral debe tratar de responder a los requerimientos de información adicional, pero no al grado de invertir una cantidad de tiempo desproporcionada en lo que puede ser un asunto menor y de ninguna manera a costa de su trabajo sustantivo. Otros participantes no estarán muy complacidos si ocurre un problema importante en el proceso electoral porque el administrador electoral ha estado muy ocupado atendiendo requerimientos informativos muy detallados de esos grupos. ¿Qué información debe ser restringida? En términos generales tan poca como sea necesario, pero se debe tener mucho cuidado en proporcionar cualquier información sobre electores en particular, cálculos anticipados de participación o cualquier otra que pueda minar la confianza en la seguridad del voto individual o en la transparencia del proceso en su conjunto. Algunos electores preferirán participar en el proceso sin ayuda antes que contar con asistencia o información de una ONG o grupo de observación. Relaciones públicas Puede ocurrir que los grupos de observación y ONG's demanden información más detallada que el público promedio, pero al manejar las relaciones públicas toda la información susceptible de proporcionarse debe encontrarse al alcance de cualquiera que la desee o solicite. ¿Hay alguna razón para darle a los grupos de observación u ONG's más información de la que se encuentra a disposición de los ciudadanos interesados que participan en el proceso electoral? En aras de la confianza pública y la transparencia, todos los participantes en el proceso deben tener acceso a la misma información. Las actividades de relaciones públicas se concentrarán en proveer aquella información por la que exista mayor demanda e interés, pero asegurándose de que haya facilidades de acceso a información más detallada que los grupos de interés especiales consideren importante. Automatización de las Elecciones.Los avances en la tecnología computacional y de telecomunicaciones brindan una serie de oportunidades para automatizar diversos aspectos del proceso electoral. Las tecnologías actuales hacen posible no solamente adicionar equipos de cómputo al proceso electoral, sino que también permiten conducir las elecciones vía teléfono e internet. Es importante para los administradores electorales considerar el tipo de tecnologías que serán de mayor valor en cada situación, antes de invertir una gran cantidad de dinero en una tecnología que no resultará adecuada a sus necesidades y que probablemente se volverá pronto obsoleta. El proceso de automatización necesita no sólo un conocimiento apropiado del proceso electoral, sino además necesita la asesoría de expertos en tecnología. El equipo de cómputo puede ser de utilidad para:
En esta área temática nos enfocaremos principalmente en el uso de computadoras para el registro y escrutinio de votos en forma directa mediante máquinas lectoras. Analizaremos las Motivaciones existentes para la automatización de la elección, describiremos los Modelos de Sistemas de Votación Computarizados, y examinaremos el Análisis de Necesidades, la Aplicación de voto computarizado y los asuntos relativos a Salvaguardas y Seguridad. de la información. En la sección correspondiente a la Otras Aplicaciones Tecnológicas así como en otras de esta fuente informativa, se discuten las consideraciones para automatizar otras tareas electorales.
MotivacionesEn esta sección examinaremos una variedad de razones para la automatización de diversos componentes del proceso electoral. A efecto de encontrar el mejor uso o aplicación de la tecnología en un contexto determinado, es importante entender las motivaciones que están guiando las iniciativas de automatización. Asimismo, es importante recordar que la automatización no puede resolver todos los problemas electorales. De hecho, existen muchas situaciones en donde la automatización no es necesaria o resulta de poca utilidad. Algunos de las motivaciones más comunes para la automatización de la elección incluyen:
Ahorro de recursos financieros Potencialmente, la automatización puede ahorrar dinero mediante la reducción de costos laborales asociados con una elección. Se puede producir ahorros a través de la automatización del escrutinio de votos, así como de otras tareas relacionadas con el proceso electoral. En los sistemas del futuro que permitirán a los electores votar emitir desde su casa, lugar de trabajo o a través de computadoras de acceso público, se podrán también reducir los costos asociados con la instalación y administración de los sitios de votación. Sin embargo, es importante que los administradores electorales efectúen un análisis integral de costos antes de asumir que el proceso de automatización les ahorrará algún dinero. Es probable que la automatización requiera de una inversión inicial significativa en equipo y programas de cómputo, así como en gastos de capacitación para el personal y de educación a los electores. El equipo de cómputo requerirá de un mantenimiento permanente y necesitará ser actualizado o reemplazado periódicamente. Las computadoras que se utilicen el día de la elección necesitarán ser almacenadas en un lugar seguro entre la celebración de otra elección. Probablemente el equipo necesitará ser transportado desde el lugar de su almacenamiento hasta los sitios de votación y escrutinio el día de la elección. Incremento en la rapidez y eficiencia de las tareas electorales Hay una gran variedad de herramientas que pueden incrementar la rapidez y eficiencia de las tareas relacionadas con el proceso electoral. Los proveedores ofrecen soluciones tecnológicas que pueden:
Incremento en la rapidez para obtener los resultados de la elección La automatización de la elección puede reducir significativamente el tiempo requerido para escrutar los votos y para obtener los resultados de la elección. Si los electores introducen directamente sus votos en una computadora o si las papeletas son escrutadas en los sitios mismos de votación, pueden ser transferidos directamente a los centros de escrutinio y así obtener los resultados de forma casi inmediata después del cierre de la votación. Aún cuando las papeletas no sean escrutadas localmente, los métodos automatizados de escrutinio proporcionan un gran ahorro de tiempo en relación al escrutinio manual. Mejora en la precisión de los resultados de la elección Si las computadoras han sido probadas en su totalidad, deben ser capaces de proporcionar resultados más exactos que los proporcionados por el escrutinio manual. Además, cuando los electores introducen directamente sus votos en una computadora, las inconsistencias generadas como resultado de un marcado impreciso de las papeletas por parte del elector pueden ser eliminadas. Es importante recordar, sin embargo, que los problemas con el equipo y programas de cómputo también pueden introducir errores significativos. Mejora en la capacidad para identificar y prevenir situaciones de fraude Los sistemas automatizados pueden reducir las posibilidades de ciertos tipos de fraude electoral. El fraude puede reducirse si las papeletas de votación no necesitan ser transportadas físicamente,, si el registro computarizado de electores hace más fácil la tarea de identificación de la gente que no debería estar registrada, de la que intenta votar utilizando el registro de alguna otra persona, o si todos los accesos al sistema de cómputo están completamente codificados. Por supuesto, el voto computarizado abre la posibilidad de que se presentan nuevas modalidades de fraude. Por tanto, resulta esencial que se tomen todas las precauciones posibles. Mejora en la confianza pública en el proceso electoral Si el público confía en la tecnología y cree que su aplicación será capaz de prevenir fraudes, tendrá más confianza en el proceso electoral. Por el contrario, si desconfía de la tecnología o si la tecnología aplicada en una elección demuestra fallas o problemas, la gente probablemente perderá confianza en el proceso electoral. Demostración de capacidades de alta tecnología Muchos funcionarios electorales están entusiasmados con la automatización del voto simplemente porque quieren proyectar una imagen de manejo de "alta-tecnología" en su administración, estado o país. Esta no es una buena razón para la automatización, si es que es la única que se tiene. Sin embargo, cuando viene acompañada por otras razones, esta motivación puede ayudar a promover una legislación y las asignaciones financieras que quizá sean necesarias para instrumentar un programa de automatización electoral.
Modelos de Sistemas de Votación ComputarizadosEn esta sección examinamos los tres principales tipos de sistemas de votación automatizados actualmente en uso: las máquinas de tarjeta perforada, lector óptico y de registro electrónico directo, así como el potencial de los sistemas de votación a través de internet34 Tarjeta perforada Los sistemas de votación por tarjeta perforada requieren que el elector marque sus papeletas con perforaciones en tarjetas de papel. La tarjeta perforada puede ser introducida en una maquina de escrutinio automatizada ya sea en el sitio mismo de votación o en una instalación central de escrutinio. Esta modalidad es utilizada desde mediados de los 60's. Son dos los tipos de tarjetas perforadas en uso común: las tarjetas "votomatic" y las "datavote". Ambas son tarjetas rectangulares que generalmente están orientadas con los bordes largos hacia los lados y los bordes cortos en las partes superior e inferior. Generalmente, cada tarjeta es impresa con un talón numerado fácilmente removible en la parte superior. El número le permite a los oficiales de votación asegurarse que cada elector vote en la papeleta correspondiente. Usualmente el talón es desprendido antes de que la papeleta sea introducida en la urna. En la tarjeta "votomatic" solo se imprimen los números y opciones correspondientes a las secciones donde se pueden hacer perforaciones válidas. Los nombres de los candidatos o las iniciativas sujetas a consulta están generalmente impresas en un instructivo que se anexa a un sujetador mecánico en el que los votantes insertan sus papeletas de votación. El instructivo y el sujetador están diseñados de tal manera que el elector pueda dar vuelta a las páginas del folleto y recorrer las distintas columnas hasta encontrar y seleccionar la de su preferencia. En cada página están impresas las preguntas de la papeleta que corresponden a las opciones expuestas en la tarjeta de votación. A medida que los electores leen las preguntas contenidas en la papeleta, utilizan una bolígrafo para perforar la tarjeta en las opciones correspondientes a su elección. Los votantes en ausencia generalmente tienen que identificar los lugares apropiados para perforar por número, debido a que no cuentan con un sujetador mecánico cuando votan. La tarjeta "datavote" contiene las preguntas impresas. Los electores utilizan un bolígrafo o un marcador especial y un pequeño artefacto para hacer perforaciones en las secciones o casilleros ubicados junto a las opciones que aparecen en la papeleta. Esta tarjeta es más fácil de entender y de usar para los electores que la tarjeta "votomatic", debido a que las preguntas están impresas directamente en la tarjeta. Sin embargo, si se da el caso de que la elección o consulta incluya múltiples preguntas, quizá resulte imposible colocarlas en una sola tarjeta. En estos casos, se deben utilizar tarjetas múltiples. Por su parte, las tarjetas "votomatic", disponen regularmente de espacio suficiente para incluir muchas preguntas y candidatos en una sola de ellas. Las tarjetas "datavote" generalmente permiten que se incluyan votos escritos directamente en la tarjeta, mientras que las tarjetas "votomatic" requieren que los votos escritos sean registrados en algún otro lugar, normalmente en el sobre de las papeletas. Los sistemas de tarjeta perforada más viejos (tanto el "votomatic" como el "datavote") utilizan tarjetas premarcadas que facilitan la perforación a los electores. Sin embargo, ha habido un gran número de problemas con estos sistemas. Los restos de papel que son removidos cuando se perfora una tarjeta, a menudo no son completamente desprendidos de las tarjetas cuando éstas están premarcadas. Estos "fragmentos colgantes" pueden eventualmente reacomodarse en sus sitios originales y bloquear las perforaciones ya hechas. O cuando finalmente se desprenden de sus tarjetas al momento en que se trasladan las papeletas de votación, pueden adherirse a las perforaciones hechas en otras tarjetas. Los sistemas más nuevos de tarjeta perforada usan tarjetas que no están premarcadas. En su lugar, generalmente se benefician de bolígrafos o marcadores con un resorte especial que le permite a los electores perforar tarjetas no premarcadas con facilidad. Lector óptico Los sistemas de este tipo consisten en papeletas impresas con círculos, óvalos, cuadrados, o rectángulos que los electores rellenan con una pluma o lápiz para marcar sus votos. Generalmente se utiliza la tecnología de lectores ópticos para identificar las marcas en cada papeleta. Algunos sistemas de esta clase requieren que el llenado de la papeleta se realice con lápices suaves, mientras otros pueden marcarse casi con cualquier instrumento de escritura (aunque en la mayoría se restringe el uso de tinta color rojo). Sistemas similares son ampliamente utilizados en los exámenes estandarizados de admisión a universidades. Las opciones o preguntas generalmente están impresas directamente en la papeleta, justo al lado de los casilleros correspondientes. Normalmente los votos por escrito pueden ser marcados directamente en la papeleta. Las papeletas de marca sensitiva pueden contabilizarse en los sitios de votación o en instalaciones de escrutinio centralizadas. Algunos sistemas de conteo o escrutinio están diseñados de tal forma que le permiten a los electores introducir directamente sus papeletas para esos efectos. La máquina registradora puede, consecuentemente, notificar a los electores si sus papeletas no están adecuadamente marcadas, dándoles la oportunidad de hacerlo correctamente. Equipos de registro electrónico directo (RED) Consisten en terminales de computadora que permiten a los electores emitir su voto presionando algún botón o tocando alguna imagen en una pantalla de computadora. Las máquinas originales RED fueron simples aplicaciones electrónicas de las tradicionales máquinas mecánicas de palanca. Más recientemente, los modelos RED lucen como cajero automatizado o computadoras personales, y tienen la habilidad para desplegar tanto texto como imágenes. Las máquinas DRE requieren de una inversión mucho más fuerte que las de tarjeta perforada o lector óptico. Deben adquirirse suficientes máquinas para que los electores no tengan que permanecer formados mucho tiempo para poder votar. Además, las máquinas RED deben ser transportadas de manera segura a los sitios de votación y ser almacenadas durante los periodos que median entre la celebración de una y otra elección. Un equipo RED bien diseñado puede ser más fácil de usar y quizá más accesible a personas iletradas o con discapacidad, que los sistemas de tarjeta perforada o lector óptico. Más aún, los sistemas RED aseguran que los electores no hagan selecciones ambiguas, por lo que no puede presentarse ninguna tentativa de impugnación. Debido a que físicamente no existen papeletas que puedan ser re-contabilizadas o examinadas manualmente, es esencial que los sistemas RED sean probados completamente antes de una elección y que todos los partidos involucrados tengan confianza en su operación. Asimismo, es fundamental que los votos sean registrados en por lo menos dos dispositivos separados, a efecto de que se cuente con el debido respaldo en caso de que uno de ellos falle. Cuando se utilizan sistemas RED debe ponerse especial atención en el flujo de energía eléctrica durante la jornada electoral. Los sistemas deben ser capaces de trabajar con baterías -si es necesario durante toda la elección-, o con generadores de emergencia, pero en todo caso se debe contar con el respaldo de un sistema de votación alternativo. Votación a través de Internet El sistema de votación a través de computadoras personales conectadas a internet se está convirtiendo en una opción viable para algunas elecciones. Este sistema puede ser utilizado simplemente para transferir los votos desde los sitios de votación hacia los centros de escrutinio. Otra opción es la desarrollar estos sistemas para que los electores no tengan que ir a los sitios de votación para emitir su voto. Pueden votar desde cualquier computadora conectada a la red de internet. Los sistemas para votar desde casa a través de internet podrían reemplazar a los sistemas de votación fijos, o probablemente sólo ser utilizados para la emisión del voto en ausencia. Se está argumentando que los sistemas de voto desde casa a través de internet pueden eliminar los gastos asociados con la instalación y administración de sitios de votación en zonas remotas, que pueden facilitar a los electores que cuentan con computadora la emisión del voto desde su casa o centro de trabajo y que pueden eliminar la necesidad de separar los sistemas de voto en ausencia. La tecnología para encriptar información puede utilizarse para asegurar que la emisión del voto a través de internet resulte segura y privada. Sin embargo, los sistemas de voto desde casa a través de internet generan muchas de las preocupaciones asociadas con los sistemas de voto en ausencia y por correo, incluyendo aquellas que se relacionan con el hecho de que la población sea influenciada o forzada para votar de determinada manera o con la posibilidad de que las personas puedan vender su derecho al voto. Adicionalmente, hasta las computadoras personales con acceso a internet están en todos lados, será necesario que se instalen sitios en los que puedan votar quienes no tengan acceso a internet o no sepan como utilizar una computadora. Análisis de NecesidadesEl primer paso para automatizar una elección consiste en determinar las necesidades. Es conveniente que las autoridades electorales consideren las motivaciones para hacerlo, la diponibilidad de recursos suficientes y constantes, las actitudes y familiaridad del público con la tecnología computacional, las leyes relacionadas con los procedimientos de votación y cualquier otro constreñimiento. Además, es importante considerar las expectativas culturales sobre la participación electoral, la forma en que serán atendidos los electores con necesidades especiales y la infraestructura física existente, incluyendo la confiabilidad del suministro de la energía eléctrica y las redes de telecomunicaciones. Finalmente, es recomendable que las autoridades reflexionen sobre sus motivaciones y objetivos y determinen que parámetros van a utilizar para medir el éxito de sus esfuerzos de automatización. Los administradores electorales podrían considerar las siguientes cuestiones cuando realicen un análisis de necesidades en esta materia:
Leyes y regulaciones Es recomendable que los administradores electorales se aseguren que durante el proceso electoral se observen todas las leyes y regulaciones aplicables. Es conveniente llevar a cabo un análisis cuidadoso y objetivo de necesidades para asegurar que la compra de cualquier equipo se efectúe de acuerdo con las leyes y regulaciones vigentes. Requisitos internos la autoridad electoral puede tener sus propios requisitos internos, los cuales deben ser considerados. Esos requisitos pueden incluir el uso de una licitación pública y competida para otorgar los contratos de suministro de equipo y servicios y asegurarse que los contratos incluyan garantías básicas de servicio o reparación. Garantías técnicas y de desempeño Es muy recomendable la asesoría de especialistas para determinar las especificaciones técnicas y de desempeño más apropiadas. Es importante especificar con suficiencia las necesidades, pero sin llegar al punto de configurar especificaciones que sean prácticamente imposible de satisfacer. Evaluar el impacto sobre el personal y la organización interna El equipo no resulta de utildad si el personal carece de las habilidades necesarias para utilizarlo. En ocasiones se le puede capacitar o entrenar para usar un nuevo equipo. Sin embargo, también se puede dar el caso de que el personal carezca de habilidades básicas que no puedan adquirir en unas cuantas sesiones de capacitación. El equipo suele ser caro y se requiere generar ahorros para justificar sus costos. ¿Cuál será el efecto de ésto en el personal? ¿la simple reducción de las presiones será suficiente para justificar los costos? ¿Se le reducirá a una parte del personal una porción significativa de su carga de trabajo? ¿Quién dispondrá de mayor tiempo libre y cómo será utilizado? Partidos y candidatos Estos son actores fundamentales del proceso electoral. Hay que mantenerlos informados sobre cambios en el equipo, explicarles que está ocurriedo y cómo les afectará. Es recomendable involucrarlos particularmente en las cuestiones de seguridad y transparencia y cómo se lograrán nuevos objetivos en estas manterias. El electorado Si la introducción del equipo se va a traducir en cambios para el electorado, como por ejemplo en los métodos de votación, entonces la educación e información al elector debe ser una prioridad. Al igual que en el caso de los partidos y candidatos la confianza del electorado en los sistemas computarizados es esencial. AplicaciónEsta sección describe una serie de pasos que pueden ser realizados a fin de automatizar una elección de manera exitosa. En los Estados Unidos, la Comisión Federal de Elecciones ha generado una serie de reportes que incluyen guías muy detalladas para automatizar las elecciones.36 Selección del sistema Una vez que se ha llevado a cabo un riguroso análisis de necesidades, se puede iniciar el proceso de selección. Las autoridades electorales deben determinar el tipo de sistema que quieren y cuál de los sistemas ofrecidos por las firmas comerciales se adaptan mejor a sus requerimientos.37. También deben decidir que tanto del diseño e instrumentación quieren realizar de manera interna y qué tanto obtenerlo de fuentes externas. Deben preparar una convocatoria detallada para que los proveedores concursen por los contratos para suplir el equipo, programas y servicios necesarios. Es importante que la convocatoria de licitación refleje debidamente las necesidades electorales, sin que sea tan restrictiva que prácticamente sea imposible de satisfacer. Prueba Ya que se ha seleccionado un sistema y el equipo y programas han sido recibidos, se les debe someter a una prueba exhaustiva. Las pruebas deben ser realizadas por el proveedor y certificados por una autoridad independiente. Las pruebas finales deben ser realizadas en presencia de todas las partes interesadas, incluidos los partidos, para asegurar la confianza de todas ellas en el sistema. Las pruebas deben incluir a fondo de todos los programas que se vayan a utilizar, de la confiabilildad y durabilidad de los equipos y un ejercicio de simulación para verificar que se producen los resultados electorales correctos. Antes de cada elección, se deben probar los sistemas para asegurarse que han sido debidamente configurados. Planes de contingencia Es conveniente crear planes de contigencia para hacer frente a fallas en los sistemas debido a problemas de funcionamiento de los equipos de cómputo, interrupciones en el suministro de energía eléctrica o situaciones imprevistas. Se deben tener a mano generadores de emergencia, baterías y manuales de respaldo. Capacitación Todo el personal y voluntarios que van a participar en la organización de las elecciones deben ser entrenados sobre cómo operar los componentes del sistema que están bajo su responsabilidad y sobre qué hacer en casos de fallas. Además, puede ser necesaria una intensa capacitación a los electores cuando se incorpora un nuevo sistema de votación. Si los contratos así lo estipulan, la capacitación del personal puede ser realizada por el proveedor de los equipos o programas. La capacitación impartida por los proveedores tiene la ventaja de que conocen los productos a la perfección. Sin embargo puede ser más costoso que cualquier otro método. Asimismo, dependiendo del tipo de capacitación requerida, ésta puede ser realizada por compañías especializadas, las cuales pueden ofrecer cursos en sus propias instalaciones o enviar personal al sitio que se requiera. Sin embargo, estas compañías también suelen ser costosas. Normalmente, la fórmula más económica de realizar la capacitación es pagarle al proveedor o a una compañía especializada para que capacite a un pequeño número de personal, quien luego se puede hacer cargo de capacitar al resto del personal. Salvaguardas y SeguridadSi bien las medidas de seguridad son críticas para cualquier elección, la incorporación de computadores en el proceso electoral suscita inquietudes adicionales en esta materia que a menudo requieren asesoría técnica para su atención. Cuando todos los procedimientos electorales son manejados por humanos y registrados en papel, las previsiones de seguridad normalmente se enfocan en aspectos físicos (por ejemplo. candados, sellos, guardias) y en la supervisión de procedimientos críticos (por ejemplo, el escrutinio de los votos). Cuando se operan apropiadamente, los sistemas automatizados pueden efectivamente reducir (aunque no eliminar) las inquietudes acerca de la seguridad física. Pero los sistemas automatizados incorporan nuevas inquietudes para las que la simple observación humana puede resultar satisfactoria como una medida de seguridad. Los sistemas automatizados pueden reducir las preocupaciones sobre seguridad física si reducen la cantidad de materiales que deben ser transportados o almacenados de manera segura, o si reducen la necesidad de trasladar físicamente los materiales electorales. Si por ejemplo, las papeletas marcadas son enviadas electrónicamente a un centro de conteo en lugar de transportadas en camiones, se pueden reducir las inquietudes sobre seguridad física, sin embargo surgen otras. Ahora se requieren salvaguardas para asegurar quer no está en riesgo la transmisión electrónica de las papeletas. Y de cualquier forma todavía se necesita seguridad física para los equipos de cómputo. Es importante que los administradores electorales procuren asesoría especializada sobre la seguridad de los sistemas de cómputo. Si bien los proveedores de equipo a menudo ofrecen esa asesoría y ofrecen garantías de seguridad sobre sus productos, es recomendable contar con expertos independientes que verifiquen esas garantías y realicen pruebas complementarias. Existen distintas clases de problemas potenciales de seguridad que pueden relacionarse con un sistema electoral automatizado: La incorporación accidental de errores en los programas de cómputo puede comprometer su seguridad. Esos errores pueden propiciar que usuarios no autorizados accedan al sistema o permitir que se modifiquen archivos de manera indebida. Estos errores se pueden evitar mediante buenas técnicas de programación y rigurosos sistemas de prueba. Programadores poco escrupulosos pueden alojar en los programas códigos con caracteres adicionales denominados "caballos de Troya" para comprometer la seguridad. Los caballos de Troya pueden ser detectados cuando expertos independientes inspeccionen o prueben el sistema. Es menos probable que los sistemas diseñados para ser utilizados en muchas elecciones sin realizar cambios en los programas contengan ese tipo de problemas de seguridad que aquellos diseñados para una elección en particular. Se pueden realizar modificaciones no autorizadas en los programas una vez que han sido instalados y probados. Esto se puede prevenir mediante dispositivos de seguridad física y revisiones de los programas diseñadas para detectar ese tipo de modificaciones. Los oficiales electorales pueden utilizar indebidamente los programas, abusando de su privilegio de acceso. Los sistemas que requieren contraseñas de distintas personas a fin de ejecutar las funciones críticas pueden reducir este problema, la combinación de tarjetas de acceso físico y contraseñas es más segura que el simple uso de contraseñas. De igual forma, los sistemas pueden ser diseñados de tal manera que ciertos archivos críticos no puedan ser modificados en absoluto en la jornada electoral. La seguridad física de los equipos se puede comprometer, provocando daños, robos o modificaciones no autorizadas. Las medidas convencionales de seguridad pueden prevenir todo esto. Si la información electoral es transferida electrónicamente, las transmisiones confidenciales pueden ser interceptadas, modificadas o bloqueadas. Se pueden utilizar sistemas de encriptamiento para prevenir que las transmisiones sean interceptadas o modificadas. La prevención de los bloqueos es más difícil y depende de la tecnología utilizada. Más aún, cuando los sistemas de cómputo están conectados en red, pueden ser puestos en riesgo por atacantes que logren acceder a la red. Existen distintas técnicas, como las denominadas "paredes de fuego" (firewalls) que pueden proteger contra ésto. Las fallas en los equipos de cómputo pueden provocar pérdida de información. Es importante que toda la información crítica que esté alojada en los equipos de cómputo sea respaldada regularmente, y que los archivos de respaldo sean almacenados en un lugar por separado. Si se utilizan equipos de cómputo que registren los votos a medida que se van emitiendo, los votos deben ser almacenados en al menos dos medios distintos. Otras Aplicaciones TecnológicasAdemás del registro y escrutinio de votos, una gran variedad de actividades electorales se pueden beneficiar con la automatización.38 La planeación, administración, presupuestación y mantenimiento de registros electorales son tareas que pueden ser automatizadas a través de la utilización de programas estandarizados de procesamiento de textos, hojas electrónicas y bases de datos, o bien a través de programas especializados diseñados específicamente para los administradores electorales. Hay programas disponibles para apoyar el trazado de los límites de distritos o demarcaciones electorales y la consecuente determinación de los electores que corresponden a cada una de ellas. Los programas de cómputo y los scanners ópticos pueden ser de utilidad para verificar y contabilizar las firmas de postulación. Herramientas similares pueden utilizarse para verificar las firmas en los sobres de los votos en ausencia. Los sistemas computarizados, incluyendo los sistemas de anuncios por computadora y los sitios de internet, pueden ayudar a proporcionar información a candidatos, partidos, y electores.39 Software can assist in monitoring campaign contributions and spending. Los programas y aplicaciones de cómputo pueden ayudar en la supervisión de las contribuciones y gastos de campaña. Puede pedirse a los candidatos que presenten sus informes electrónicamente, y esta información puede resultar accesible a otros candidatos y electores a través de un sistema de anuncios por computadora o a través de una determinada página de internet. Las bases de datos relativas al registro de electores pueden automatizarse. Esto puede permitir comparar las bases de datos del registro con otros archivos para identificar electores fallecidos o a aquéllos que pueden haberse trasladado a otro distrito electoral. También facilita la emisión de credenciales de identificación del elector y el envío de recordatorios sobre la elección. Si se computariza el registro de electores y las fotografías, firmas, datos biométricos (tales como la huella digital), u otros datos son almacenados en los archivos de cada uno de ellos, los equipos de cómputo pueden utilizarse para ayudar a la identificación de los electores en las mesas de votación. El equipo de cómputo puede utilizarse para administrar el voto en ausencia a través del registro de aquellos electores que han solicitado esta modalidad y que han devuelto las papeletas correspondientes. También se pueden utilizar para validar las firmas en los sobres que contienen las papeletas. Potencialmente, las computadoras también podrían utilizarse para permitir a los electores votar en ausencia en forma remota y a través de Internet. Finalmente, pueden ser utilizadas para la distribución de los resultados de la elección a través de anuncios por computadora o por Internet.
OSCE Election CalendarOSCE Election Calendar (PDF)
Notas Finales
Consideraciones Administrativas
Consideraciones Presupuestales
Establecer Regulaciones Internas Claras Igualdad de Acceso al Proceso Electoral Personal Preparado, Bien Capacitado y Equipado
Regulación de los Medios de Comunicación
Presupuestación/Financiamiento
Oportunidades de Capacitación Externa
Facilitando las Actividades de Observación Electoral Invitación y Acreditación de Observadores Reporte y Salvaguarda de Registros
Evaluaciones de Rutina Post Electorales Vínculos con ONG's y Grupos de Observación
Automatización de las Elecciones. Modelos de Sistemas de Votación Computarizados Otras Aplicaciones Tecnológicas
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Administración ElectoralÍndice de Administración Electoral Una elección constituye un evento enorme, complejo y muy costoso que involucra a una gran cantidad de personas, todas las cuales deben ser responsables ante la ley y plenamente conscientes de sus responsabilidades en el proceso electoral. El éxito de las elecciones no ocurre sin preparación y planeación. El área temática sobre Administración Electoral concentra su examen en la infraestructura administrativa requerida para respaldar debidamente el proceso democrático de las elecciones. Para mayor información general sobre esta área temática, por favor seleccione Panorama General. Los principales asuntos dentro de administración electoral son: Consideraciones Administrativas - Introducción Tipos de Organismos Electorales Automatización de las Elecciones. Por favor utilice los íconos de retroalimentación para enviarnos sugerencias, comentarios o información adicional que enriquezcan esta área temática. Índice de Administración Electoral
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