Registro de Electores

Índice de Registro de Electores

Normalmente no se considera posible celebrar elecciones libres y justas si no se cuenta con medios para verificar la elegibilidad de los votantes. De ahí que el registro de los electores resulte esencial para cualquier sistema de votación. Esta área temática explora precisamente asuntos relacionados con la integración y mantenimiento de registros de los electores. Para mayor información general sobre este tema, seleccione Panorama General.

Con frecuencia, el registro de los electores es el componente individual más costoso de una elección. Por consiguiente, se destacan las cuestiones relativas a costos, incluyendo las alternativas de automatización. Las secciones relativas a la comparación entre las listas periódicas, las permanentes y el registro civil, su automatización y los pros y contras de un registro promovido por el estado versus uno iniciado por el propio ciudadano, contribuyen a su debido examen. También se le concede especial atención a las cuestiones de inclusividad, vigencia y oportunidad de las listas.

Entre los tópicos principales que se incluyen en el Registro de los Electores, se encuentran:

Asuntos Generales

Introducción

Registro Permanente: Introducción

Uso del Registro Civil para Producir la Lista de Electores: Introducción

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Panorama General

El registro como un prerrequisito para elecciones libres y justas

El derecho de todo ciudadano adulto a participar en los asuntos de su gobierno es una de las premisas de la democracia. Quizá la forma fundamental de participación reside en el derecho a votar en elecciones libres y justas. La capacidad para ejercer el derecho democrático al voto está sustentado en la existencia de un registro electoral (o lista de electores) completo e inclusivo, que sea rigurosamente mantenido para asegurar, tanto como sea posible, que cada ciudadano elegible esté registrado para votar una vez y sólo una vez. La delicada tarea que entraña la preparación de los registros electorales ha sido caracterizada sucintamente por la Comisión de Revisión Electoral y Administrativa de Queensland, Australia:

Las listas electorales son un componente fundamental de cualquier sistema de votación. Constituyen la lista oficial de los electores y son evidencia prima facie de su derecho al voto. Consecuentemente, los procedimientos de registro necesitan encontrar el punto exacto de equilibrio entre la necesidad de rigor para asegurar la integridad de las listas y la necesidad de flexibilidad para asegurar la protección del derecho de las personas a registrarse y votar.¹

El alto costo del registro de electores

Al mismo tiempo que es uno de los componentes centrales de la administración electoral, el registro electoral es también uno de los más costosos. El proceso de registrar a los electores y producir las listas de votación a menudo representa más del 50% de los costos totales de la administración electoral² Desde luego, varios factores inciden sobre estos costos, entre los que se incluyen el tipo de sistema utilizado para registrar a los votantes, la capacidad administrativa de la autoridad electoral y las características sociales, económicas y demográficas del país.

Principios generales del registro electoral

Son dos los principios fundamentales que caracterizan a un registro electoral efectivo. El primero es que el sistema seleccionado para registrar a los electores debe facilitar la inclusión de todos los votantes elegibles en el registro o lista correspondiente. La gobernabilidad democrática requiere la existencia de elecciones libres y justas en las que tome parte un amplio electorado. Para cumplir con este propósito, todos los votantes elegibles (o la gran mayoría de ellos) deben ser incluidos en la lista de electores. Su inclusión afirma su derecho a votar en la elección. El segundo principio clave es el obvio corolario del primero, es decir, que debe prevenir la exclusión de los ciudadanos elegibles de la lista de votantes.

Exclusión legal y administrativa

Hay dos formas mediante las que los votantes pueden ser excluidos de la lista de electores: la exclusión legal y la exclusión administrativa. Durante el resurgimiento de las democracias representativas a lo largo de los siglos XVIII y XIX, existieron muchas razones por las que se excluía legalmente a las personas del registro y el voto, incluidas condiciones como la propiedad, la riqueza, el alfabetismo, el género y la "calidad moral".³ A lo largo de los años, todas estas exclusiones legales fueron desapareciendo de la práctica democrática y, hoy en día, la mayoría de ellas ya no son vistas como legítimas. Las exclusiones legales que persisten actualmente en muchos estados tienen que ver con la edad (normalmente se requiere ser mayor de 18 años, aunque en algunos casos se exige más edad), ciudadanía, residencia, reclusión por delitos criminales e incompetencia mental.⁴ Esas exclusiones suelen ser más resultado de disposiciones contempladas en leyes constitucionales y legales, que de atribuciones conferidas a autoridades administrativas.

Las exclusiones administrativas ocurren cuando las personas que son manifiestamente elegibles para votar no están habilitadas porque quedaron fuera de las listas de electores. Por ejemplo, esas personas pueden ser excluidas como resultado de una estricta decisión individual o un hábito personal. Un potencial elector puede tener poco o ningún interés en la política o una elección. Un cambio de domicilio o, incluso, en el nombre del votante puede traducirse en un error o falta de registro. También pueden ocurrir exclusiones en razón de limitaciones del sistema de registro, tales como una deficiente notificación de la fecha límite para completar el proceso de registro. Más allá de tratar de alcanzar el objetivo de prevenir, o al menos de minimizar, la exclusión de votantes elegibles, el sistema de registro debe mantener como una prioridad la de registrar a todos los votantes elegibles. Aunque en la práctica no será posible registrar a todos los votantes elegibles, el compromiso con este objetivo permitirá la identificación de criterios de desempeño muy claros contra las cuales medir el logro de un registro universal. (ver Identificación de los Electores para Efectos de Registro)

La complejidad de registrar a los electores

A pesar de la crucial importancia del registro de los electores para el proceso electoral democrático, los administradores electorales deben, a menudo, hacer frente a múltiples decisiones para responder a los asuntos específicos de su país, estado o región:

• ¿Se debe crear una lista de electores en cada elección o es mejor mantener una lista permanente?
• ¿Cómo se deben identificar los votantes en las mesas de votación?, ¿usando una tarjeta de identidad o algún otro medio?
• Si se utiliza una tarjeta de identidad del elector ¿qué información debe contener?
• ¿El registro debe ser obligatorio o voluntario?
• Si es voluntario ¿debe ser a iniciativa del ciudadano o del estado?
• ¿Qué impacto tienen las condiciones locales, como índices de alfabetización, urbanización, movilidad demográfica y trayectoria democrática sobre el tipo de registro electoral que resulte más factible?
• ¿Qué papel desempeña la automatización en el proceso de registro electoral?
• ¿Qué aspectos del registro electoral se manejan mejor de manera automatizada?

La respuesta a estas y otras preguntas similares desempeñará un papel importante en la determinación del tipo de sistema de registro electoral que le corresponda en aras de facilitar la inclusión y minimizar la exclusión en un contexto político determinado.

Métodos alternativos de registro electoral

La simple enunciación de las preguntas que siguen a continuación ofrece un indicio de las diferentes formas en que la democracia en general y el registro electoral en particular han sido instrumentados en las diversas economías y culturas en las que el impulso democrático ha echado raíces. Las dos preguntas que le otorgan sentido a los principios de una administración electoral democrática son:

• ¿Qué alternativa es más apropiada para la variedad de condiciones locales en las que debe existir?
• ¿Qué alternativa resulta realista y asequible en el contexto financiero y administrativo en el que debe sostenerse y desarrollarse?

Existen tres opciones básicas para el desarrollo y mantenimiento de una lista electoral:

• El registro o lista periódica
• El registro o lista permanente
• El registro civil

Diseñar un sistema de registro electoral sobre la base de una de estas opciones, o de una combinación de ellas, es una preocupación fundamental de la autoridad electoral.

Esta sección compara y contrasta las principales alternativas referidas a los diferentes componentes del registro electoral. Por una parte, sugiere un amplio catálogo de opciones sobre los parámetros generales del registro electoral. Pero en muchos casos, se delinea un espectro más estrecho de alternativas prácticas para atender a las tradiciones locales y otras condiciones exclusivas. También se destacan diversos casos en que las autoridades electorales han sido especialmente exitosas al tomar decisiones que respondan positivamente a las condiciones locales.

Definición de los Métodos del Registro de Electores

El registro o lista de electores

Como regla general, un prerrequisito para participar en las elecciones es que los potenciales electores estén inscritos en el registro o lista de votantes. Sin embargo, como para toda regla general, existen excepciones. Por ejemplo, la elección sudafricana de 1994 fue una de las raras ocasiones en que no se utilizo una lista de votantes. En este caso, los electores pudieron emitir su voto en cualquier mesa de votación. Para prevenir el voto múltiple, los oficiales electorales marcaron las manos y los documentos de identificación de todos los electores al momento de entregarles sus papeletas y materiales de votación.⁵ Empero, un sistema de ese tipo es muy difícil de administrar, porque combina varias funciones electorales a la vez.

Por otra parte, la existencia de la lista de electores permite la separación y diferenciación de dos de las funciones más importantes de la autoridad electoral --verificar la elegibilidad del votante y controlar la legitimidad del procedimiento de votación. Además, la lista de votantes puede ser utilizada en programas de educación electoral, y puede ser proporcionada a los partidos políticos y candidatos para apoyarlos en sus campañas. Si bien la existencia de una lista de electores no es una necesidad absoluta para conducir las elecciones, las ventajas que reporta justifican plenamente su uso.

La lista de electores confirma que los votantes han reunido todos los requisitos de elegibilidad y, por consiguiente, desempeña un papel crucial para conferirle legitimidad al proceso electoral. En sentido opuesto, la existencia de problemas en el proceso de registro, particularmente en lo que concierne a la integridad de la lista de electores, puede tener un efecto negativo inmediato en la legitimidad de la elección. Por tanto, el registro de electores constituye una de las actividades más importantes de la administración electoral.

Un elemento costoso de las elecciones

Si el registro electoral no llegará a representar el elemento más costoso del proceso electoral, ciertamente figuraría entre los primeros. Uno de los mayores desafíos que enfrentan los administradores electorales es el de asegurar que los votantes elegibles estén registrados una vez y sólo una vez en la lista de electores y que los votantes inelegibles (por ejemplo, quienes han muerto o han dejado de cumplir con los requisitos de residencia) sean suprimidos de la lista. Al mismo tiempo, otro desafío es el de prevenir que se registren votantes inelegibles. Esto es particularmente importante en países donde existen inquietudes relativas a la ciudadanía y a la permeabilidad de sus fronteras. Cumplir con estas exigencias tratándose de un electorado nacional que con frecuencia se cuenta en millones de votantes, no sólo constituye un enorme desafío logístico, sino además muy costoso en términos de horas-hombre y materiales.

Existen tres alternativas básicas para la integración y mantenimiento de un registro de los electores: la lista periódica, la permanente y el registro civil.

La lista periódica

El registro o lista periódica de electores es aquella que las autoridades electorales crean de nuevo para cada proceso electoral, sin pretensión alguna de mantenerla o actualizarla para el futuro. Las listas periódicas usualmente sólo son utilizadas para un proceso electoral y, como regla general aunque no necesariamente, se integran justo antes de su celebración. Este sistema es relativamente costoso y consume mucho tiempo, ya que requiere que los oficiales electorales entren en contacto directo con todos los votantes elegibles antes de la elección. Es usado ampliamente en toda ¡frica y lo fue en Canadá hasta 1997.

Puede ser particularmente útil cuando la infraestructura de la administración electoral no se encuentra lo suficientemente desarrollada como para mantener una lista permanente, cuando la movilidad poblacional es muy alta o cuando la ciudadanía tiene aversión al mantenimiento de listas de ciudadanos por parte del gobierno. También puede ser preferida por agencias semi-gubernamentales, como comisiones u organismos electorales.

La lista permanente

La lista permanente es aquella en que la administración electoral conserva y actualiza de manera continua los registros electorales. Para mantener este tipo de lista se requiere una infraestructura apropiada. Normalmente se requiere añadir los nombres y otros datos relevantes de quienes satisfacen los requisitos de elegibilidad, como la ciudadanía, residencia o edad para votar, así como suprimir los nombres de quienes han dejado de cumplirlos, como en caso de muerte o cambio de residencia, por ejemplo.

Toda vez que la lista permanente es actualizada de manera regular o continua por la autoridad electoral, no es necesario desplegar un esfuerzo integral de registro durante el período previo a una elección, como suele ser el caso de la lista periódica. Además, se puede mantener a nivel local, como en el Reino Unido, o nacional, como en Canadá o Australia.

Para algunos oficiales electorales resulta de especial interés determinar cual de los dos métodos, el de la lista periódica o el de la permanente, resulta menos costoso o preferible en términos de costo-efectividad. Hay relativamente pocos casos en que una autoridad electoral haya decidido cambiar de un sistema a otro. Cuando Elecciones Canadá decidió cambiar su sistema de lista periódica por uno de lista permanente, cálculo que los ahorros representarían aproximadamente 30 millones de dólares canadienses para cada proceso electoral. ⁶

La prueba de fuego para esta estimación ocurrirá en la siguiente elección federal, que posiblemente se verifique durante el primer semestre del año 2002. Sin embargo, se debe mencionar que los ahorros estimados en el caso canadiense como resultado de ese cambio se derivan, en gran medida, del hecho de que se basan en un gran intercambio de información sobre el registro electoral entre los niveles de gobierno nacional y provinciales. En otros términos, una porción considerable de los ahorros resultan más de un uso eficiente de la información y de una reducción en la duplicidad de esfuerzos y de gastos, que de alguna diferencia intrínseca entre las propias listas.

El registro civil

La tercera opción para registrar a los electores es el registro civil, el cual puede contener una gran cantidad y variedad de información sobre todos los ciudadanos, como por ejemplo, su nombre, domicilio, calidad ciudadana, edad y número de cédula de identidad. En algunos países, particularmente de Europa y América Latina, la lista de electores se conforma a partir de información previamente recabada por el registro civil.

Una de las principales interrogantes en los países que cuentan con registro civil es sí la instancia responsable de este registro, frecuentemente el Ministerio del Interior, también debe estar encargado de la lista de electores. En Colombia, por ejemplo, el mismo Ministerio está a cargo de ambos registros, mientras que otros países dividen la responsabilidad entre dos agencias distintas.

Una vez que se ha creado un registro civil, la producción de la lista de electores se vuelve un procedimiento relativamente económico y eficiente, debido a que los principales costos son absorbidos desde un inicio por el registro civil. Más aún, si bien los costos de mantenimiento del registro civil son relativamente altos, la información disponible puede ser utilizada para distintos propósitos, como en Suecia, reduciendo por consiguiente los costos generales asociados con la administración gubernamental de las bases de datos.

Paradójicamente, el mayor contrapeso de este sistema procede de su fortaleza. Si bien los altos costos del mantenimiento del registro civil pueden con frecuencia justificarse por el hecho de que la base de datos es compartida por diversas instancias gubernamentales y utilizada para distintos propósitos, los asuntos relativos a la privacidad o confidencialidad se pueden tornar muy controvertibles. Pueden surgir preocupaciones relacionadas con la pérdida o potencial pérdida de privacidad que entraña para las ciudadanos el que se compartan de manera tan amplia bases de datos electrónicas. Cuando estas inquietudes sean muy intensas, la opción del registro civil puede simplemente tornarse inaceptable, independientemente de su utilidad administrativa.

El Contexto del Registro de Electores

Los usos del registro de electores

El objetivo básico del registro o lista electoral es el de ratificar la elegibilidad de los votantes para participar en elecciones nacionales o locales. Sin embargo, existen muchas otras elecciones que tienen lugar dentro de un sistema político democrático, para los cuales el registro o listado electoral también puede ser relevante y útil. Un ejemplo de ese tipo de elecciones son las de carácter parcial, es decir, una elección especial celebrada para cubrir escaños vacantes en una asamblea legislativa por razones de censura, deceso o renuncia. En esos casos, la lista de electores es simplemente una versión más acotada de la lista nacional, sujeta a las mismas condiciones de universalidad e inclusividad.

De igual forma, las listas de votantes pueden ser utilizadas para referendos y plebiscitos, como un listado completo de todos los votantes elegibles sobre la base nacional o local correspondiente. Las listas de votantes también se utilizan para iniciativas de ley o revocación del mandato y les son suministradas (a menudo de manera gratuita) a los partidos y candidatos para actividades de campaña. También pueden ser utilizadas, por ejemplo, para crear listas de jurados o para ayudar a rastrear deudores de préstamos estudiantiles. Por consiguiente, los usos de una lista electoral se pueden extender más allá de su estricta función electoral.

Elecciones corporativas, peticiones e iniciativas de ley y de revocación de mandato

Otra aplicación de la lista de electores tiene que ver con las elecciones corporativas. La Comisión Electoral Australiana, por ejemplo, es responsable de conducir elecciones de uniones sindicales y asociaciones de empleadores. Entre 1992 y 1993 se realizaron más de 700 elecciones de ese tipo en Australia. En los Estados Unidos, las listas electorales son utilizadas cuando los candidatos deben calificar para que aparezca su nombre en las papeletas a través de las denominadas peticiones. En muchas democracias, los candidatos son postulados para una elección sobre la base de las firmas recabadas entre un determinado número de votantes registrados en la jurisdicción correspondiente. Adicionalmente, la lista de electores puede ser utilizada para verificar las firmas de petición en países donde los ciudadanos tienen derecho de iniciativa legislativa. También pueden ser utilizadas para verificar los votos emitidos para revocar a un oficial electo.

En los sistemas políticos federales, se puede compartir la listas de electores entre distintos niveles de gobierno, aún y cuando las elecciones no se realicen de manera concurrente. La redundancia que supone producir listas electorales por separado para las elecciones federales, estatales o provinciales y locales, desafía con frecuencia las prácticas razonables.

Elecciones partidistas

Las elecciones para otros cargos, tales como líder de un partido político o candidato nominado por una organización partidista local para contender en una elección, también requieren alguna forma de listado electoral. En muchos casos esta responsabilidad es asumida por el partido mismo, utilizando listas de afiliados y, en otros casos, de organizaciones afiliadas. El partido Laborista de Gran Bretaña utiliza ese tipo de listas. En otros casos, el registro de electores puede incluir información acerca de la afiliación partidista de cada uno de ellos para permitirles su participación en la respectiva primaria partidista. Esta práctica es usual en los Estados Unidos.

Requisitos e Identificación para el Registro Electoral

Requisitos simultáneos para registrarse y votar

Casi no requiere decirse que los requisitos para registrarse como elector deben resultar consecuentes con los requisitos básicos para poder votar. Estos normalmente se encuentran consagrados en la constitución del país o en una carta o ley de derechos. La mayoría de los países que aspiran a convertirse en democracias tratan de mantener el sufragio universal para todos los ciudadanos que alcanzan la mayoría de edad, usualmente 18 años. También puede haber requisitos de residencia para el registro y el voto, especialmente si el país utiliza un sistema electoral basado en el domicilio de los votantes. Además, a menudo existen restricciones para que voten ciudadanos cuyos derechos han sido suspendidos en razón de que han sido sentenciados por un crimen o considerados mentalmente incompetentes.

Eliminando obstáculos para registrarse y votar

A lo largo del tiempo, muchas barreras legales para acceder al voto, como las relativas a derechos de propiedad, raza, género y calidad moral (ver Panorama General), han perdido su legitimidad para limitar los procesos de toma de decisión democráticos. Entre los requisitos vigentes actualmente que limitan el acceso al voto, se pueden apreciar cambios similares. En los países escandinavos, por ejemplo, se ha extendido el derecho al voto a los extranjeros para ciertas elecciones locales, siempre y cuando cumplan con algunos requisitos específicos de residencia.

Son cada vez más los países que permiten votar a sus ciudadanos que residen en el extranjero⁷ Para la elección de 1996 en Bosnia Herzegovina operó un registro electoral para refugiados en más de 10 países del extranjero (Alemania, Austria, Dinamarca, Holanda, Suecia, Suiza, Turquía y los Estados Unidos, entre otros).⁸ Las elecciones nacionales de Sudáfrica de 1994 establecieron un precedente único al permitirle votar a sus ciudadanos residentes en 79 países⁹

La ciudadanía como un obstáculo para el registro

En los nuevos estados, o en países cuyas fronteras se han modificado recientemente o han estado sujetas a disputas, se presenta un asunto particularmente difícil relativo a los requisitos para el registro. La dificultad tiene que ver con la interrogante de cuando un residente adquiere el status ciudadano y, con él, plenos derechos democráticos. En primer término, estos no son en rigor asuntos de administración electoral, sino asuntos directamente políticos que se refieren a cuestiones fundamentales de gobernabilidad, tales como la relación entre nación y estado y la naturaleza de la ciudadanía en un nuevo estado.

Sin embargo, esos asuntos gravitan directamente sobre la administración electoral cuando la existencia de rigurosos requisitos de ciudadanía se traduce en la imposibilidad de que segmentos importantes de la población residente en el país se puedan registrar como electores. En una era en que la mayoría de las elecciones en el mundo son vigiladas por observadores de uno u otro tipo, los obstáculos para el registro pueden fácilmente desembocar en acusaciones de que los principios democráticos de elecciones libres y justas han sido violados.

Identificación de los votantes elegibles

La forma en que los administradores electorales pueden confirmar que los potenciales votantes reúnen los requisitos de ciudadanía y están en condiciones de identificarse como tales varía obviamente de un contexto a otro. En el caso de listas electorales periódicas, esto a menudo se realiza a través de un registro puerta por puerta, el establecimiento de centros de registro o alguna combinación de ambos. Cuando son los potenciales votantes quienes se presentan ante los oficiales electorales, puede ser necesario un procedimiento más completo para determinar su identidad y que satisfacen los requisitos establecidos. En países donde los residentes normalmente portan una identificación personal, como certificado de nacimiento, pasaporte, carta cívica de identidad o licencia para conducir, su simple presentación puede ser suficiente.

En situaciones donde los residentes normalmente no portan alguna identificación personal, especialmente en los países menos desarrollados, determinar la identidad de los ciudadanos puede requerir una declaración juramentada o incluso la confirmación de identidad por otro residente de la comunidad.

Cuando se utilizan listados permanentes, la identificación requerida variará dependiendo si el elector se registra por primera vez o modifica información ya incluida en el registro, aunque el proceso de incorporación de nuevos individuos es muy similar al de la lista periódica. Por ejemplo, los ciudadanos que acaban de alcanzar el requerimiento de edad, puede utilizar sus certificados de nacimiento junto con una identificación con fotografía para probar su identidad y que cumplen los requisitos. Los inmigrantes que acaban de acceder al derecho podrían suministrar documentación migratoria. A los votantes que cambian la información de su registro, como nombre o lugar de residencia, puede requerírseles que presenten certificados de matrimonio o alguna identificación con la dirección correcta, según corresponda.

Con el registro civil, la identidad de los electores potenciales normalmente se determina en razón del registro civil del individuo, referido por su número de identificación. Esta información puede ser transferida del registro civil al registro electoral de manera permanente. Todos los cambios en el registro civil se reflejarán a su vez en el registro electoral.

El voto fuera de la mesa o sitio de votación normal

Muchos sistemas de votación exigen que los votantes se registren en un sitio de votación en particular y limitan el voto a los que están registrados en él. Sin embargo, con frecuencia surge la necesidad de introducir excepciones para los individuos que se encuentran fuera de su sitio ordinario de residencia durante la elección. Una forma de atender esta situación es usando la votación anticipada, en cuyo caso los electores que van a estar fuera durante el periodo normal de votación pueden hacerlo por anticipado. Un segundo método consiste en proveer de certificados de transferencia y de registro a quienes se encuentran ausentes por razones consideradas válidas y legítimas. Esas razones pueden ser definidas de manera muy restringida, para incluir a oficiales electorales y personal militar que se encontrará ausente por motivos de trabajo, o de manera más amplia para incluir a todos aquellos para quienes votar el día normal resulta simplemente inconveniente¹⁰

Exenciones para votar

Si bien las autoridades electorales a menudo están dedicadas a asegurar que todos los ciudadanos elegibles estén registrados para votar, en los sistemas donde el voto es obligatorio puede surgir una situación paradójica. Algunos electores registrados pueden efectivamente desear quedar exentos del deber de votar. En Brasil, por ejemplo, el voto es obligatorio para todos los mayores de 18 y menores de 70 años. La única excepción es ser analfabeta, en cuyo caso el voto es optativo. El voto también es opcional para quienes tienen entre 16 y 17 años y después de los 70. Un votante registrado en Brasil que desea ser relevado de la obligación de votar debe completar una "justificación electoral" y presentarla ante el juez electoral en el distrito de votación correspondiente¹¹

Identificación de los votantes: Moldova

El sistema utilizado en Moldova muestra procedimientos de registro especialmente laxos. La lista de electores está basada en el registro civil y relacionada con los "pasaportes internos" que todos los ciudadanos deben portar como identificación. A los votantes que se han mudado de domicilio recientemente y no han realizado el trámite correspondiente, basta con ubicarlos en una lista complementaria o ponerles un sello en su pasaporte para que puedan sufragar en cualquier mesa de votación. Si bien estos procedimientos se pueden prestar a prácticas fraudulentas, las fuertes sanciones que se aplican en caso de votación múltiple han virtualmente suprimido este riesgo en Moldova.¹²

Identificación de los Electores para Efectos de Registro

Un proceso justo y transparente

La identificación de los electores es el proceso mediante el cual se verifica a los potenciales votantes y se incluye su nombre y otra información pertinente en una lista de votación. Si se pretende que el registro de electores sea justo, completo e inclusivo, se deben tomar medidas efectivas para asegurar que los potenciales votantes estén enterados del proceso de registro y tengan una oportunidad razonable para completarlo.

En este sentido, las campañas de educación al votante pueden desempeñar un papel importante en el proceso electoral. Los programas de educación electoral pueden enfatizar la importancia del registro, las responsabilidades ciudadanas para registrarse e información sobre cómo complementar el proceso de registro.

¿Quién es responsable, el ciudadano o el estado?

La forma en que se efectúa el registro, así como las responsabilidades complementarias de los oficiales electorales y los ciudadanos, varían considerablemente de un sistema a otro. En algunos casos, el registro es esencialmente responsabilidad de los ciudadanos. Ellos deben iniciar el proceso tomando contacto con la administración electoral, como ocurre en los Estados Unidos. En otros casos, los oficiales electorales son responsables de mantener un registro permanente o de crear nuevas listas. Este propósito con frecuencia se realiza mediante visitas periódicas casa por casa o creando centros locales de registro.

En la práctica, la responsabilidad de tomar contacto es a menudo compartida entre los ciudadanos y el estado. En México, por ejemplo, donde se utiliza un registro permanente, la autoridad electoral realiza un gran esfuerzo para hacerlo accesible estableciendo miles de centros de registro, incluidas unidades móviles. Sin embargo, todavía depende de los ciudadanos visitar los centros de registro e iniciar formalmente el trámite.

La experiencia de los Estados Unidos y de otros países donde los ciudadanos deben tomar la iniciativa para registrarse, ha mostrado que facilitar este procedimiento puede incrementar significativamente la participación. En última instancia, se trata de un asunto de accesibilidad. ¿Qué tanta responsabilidad le tiene que conferir el estado a los ciudadanos para tener oportunidad de acceder al registro sin rigores innecesarios? La respuesta es que el estado debe asumir una responsabilidad considerable para garantizar que el registro no se convierta en una barrera administrativa para participar en elecciones democráticas. La mayor presión que este esfuerzo entraña es usualmente, desde luego, de carácter presupuestal, un asunto que con frecuencia enmarca los esfuerzos prácticos de registro electoral.

Costo y totalidad: un intercambio

En el proceso de identificación de los votantes, los tomadores de decisiones se enfrentan al reto de valorar su total inclusividad frente a, por ejemplo, sus costos totales. El desarrollo de los registros tiende a ser menos costoso cuando la mayor responsabilidad recae en los electores. En estos casos, las autoridades electorales tienen la responsabilidad de asegurar que los votantes estén enterados de los requisitos de registro, así como de los procedimientos que deben seguir para realizarlo.

Por otra parte, la autoridad electoral puede optar por no asumir la responsabilidad de identificar a los votantes potenciales que no inician por su cuenta el proceso de registro. Por consiguiente, las listas generadas bajo estas condiciones tienden a ser menos completas que aquellas integradas mediante iniciativa estatal. Además, con frecuencia existen grupos de ciudadanos que están menos dispuestos a identificarse y registrarse como votantes elegibles. Típicamente, esto incluye a los jóvenes, los ancianos, los enfermos, los analfabetas, los que perciben menos ingresos y a quienes residen en áreas rurales donde el transporte es un problema.

Criterios de desempeño

Al evaluar el sistema de registro de votantes, es útil establecer claros criterios de desempeño contra los cuales medir su utilidad y efectividad. Para las listas periódicas, esto incluiría tanto la precisión como la inclusividad. La "inclusividad" se refiere a la proporción de votantes elegibles efectivamente incluidos en la lista. La "precisión" obviamente se refiere a si los datos de los electores individuales incluidos en el registro presenta o no errores. Es decir, hay que preguntarse si el nombre, dirección, género, edad, ciudadanía y cualquier otra variable están correctas y libres de error.

Con las listas permanentes o el registro civil, la precisión a menudo está relacionada con una oportuna actualización de los datos. En este caso, la preocupación básica es la de determinar si el día de la elección la información de que se dispone sobre los votantes es consistente con las circunstancias prevalecientes. Por ejemplo, ¿se han incluido en la lista o no los cambios más recientes sobre residencia, nombre o edad?

Resulta útil fijar objetivos específicos de desempeño en cada área del registro electoral para cumplir con el principio de sufragio universal. Harry Neufeld, un consultor en administración electoral, ha fijado los siguientes objetivos para un registro permanente: 90% de inclusividad, 85% de actualización y 97% de precisión. ¹³ En otros términos, el sistema fue evaluado con la expectativa de que nueve de cada diez ciudadanos elegibles estuvieran en la lista, de que en 8.5 de cada 10 casos la información del votante fuera vigente o estuviera actualizada y de que sólo tres de cada 100 registros pudieran tener algún error. Una vez que se han identificado estos objetivos, se pueden calcular los costo para alcanzarlos.

Sin embargo, en la medida en que se incrementa la proporción de electores registrados y que los otros criterios de desempeño entran en juego, tienden a dispararse los costos marginales de registrar votantes adicionales. El registro de los primeros votantes es relativamente económico. Pueden encontrarse en casa cuando el registrador se presente, o pueden haber respondido sin demora a una solicitud postal para actualizar su información registral. Si no tienen cambios que notificar, la información sobre ellos en el registro se conserva vigente y precisa.

Para los potenciales electores que no satisfacen estas condiciones, la autoridad electoral debe asumir costos adicionales para recabar y actualizar sus datos. Además, algunos electores que son difíciles de contactar pueden requerir de más de un intento. Entre más completa, precisa y actualizada se vuelve una lista, más costoso se vuelve el esfuerzo de mantenerla en esas condiciones.

Algunos ejemplos específicos pueden ilustrar esta máxima. Si el objetivo inicial es un 90% de inclusividad, entonces un enfoque puede involucrar el integrar una lista permanente que incluya a los votantes en el extranjero. Sin embargo, los costos de mantener una lista de ese tipo pueden resultar prohibitivos para muchos países.

Una solución a esta situación puede consistir en desarrollar un sistema de registro por separado para los ciudadanos residentes en el extranjero. Esto es lo que se hace en Australia. Los ciudadanos que residen en el extranjero no se conservan en activo en las listas domésticas. A cambio, esos votantes deben registrarse por iniciativa propia para cada acto electoral.

De igual forma, cuando la vigencia o actualización como un criterio de desempeño fija un objetivo respecto al porcentaje de votantes que efectivamente residen en los domicilios indicados en el registro, es común encontrar que las distintas áreas de un país muestran distintos índices de movilidad poblacional. Las personas suelen mudarse más frecuentemente en, por ejemplo, centros urbanos densamente poblados y los jóvenes, como los estudiantes universitarios, pueden mostrar un más alto índice de movilidad.

Para asegurar un 85% de vigencia o actualización de la información de los registros, es probable que se requiera una actualización más frecuente en esas áreas, mientras que en otras tenderá a conservarse por mucho mayor tiempo. Consecuentemente, podría resultar útil trabajar con índices promedio de movilidad nacional o regional, más que con indicadores altamente focalizados.

Prueba de Identidad de los Electores para Efectos de Registro

Identificación requerida para recibir papeletas de votación

Identificar a los votantes elegibles cuando se presentan en los sitios o mesas de votación representa un problema especial en muchos países. El proceso electoral debe ser organizado para asegurar que sólo los individuos legítimamente registrados puedan votar y que todos los que se presentan en las mesas para votar sean en efecto quienes dicen ser.

Cuando los votantes potenciales se acercan a la mesa de votación el día de la jornada electoral, deben generalmente identificarse con los oficiales electorales antes de recibir sus papeletas. Esto permite que los oficiales verifiquen el nombre del votante contra la lista de electores y se aseguren de que están incluidos. Entonces se marca el nombre de cada votante en la lista o se le pide que firme el registro. En algunos casos, cuando existen preocupaciones sobre la posibilidad de votar en más de una mesa, se puede exigir a los votantes que sumerjan un dedo o algunos de ellos en tinta indeleble para indicar que han recibido una papeleta.

Cuando la norma es que porten identificación

La forma en que un elector comprueba su identidad varia considerablemente de un país o contexto a otro. Los países donde la norma es que los ciudadanos porten una identificación, como una tarjeta nacional de identidad, licencia para conducir, credencial laboral, de servicios de salud o de otro tipo, es posible que las autoridades electorales no emitan ningún material de identificación adicional. Este es el caso en la mayoría de los estados de la Unión Americana. Sin embargo, se debe de advertir de que aunque esta es la norma en los Estados Unidos, algunas oficinas de registro efectivamente solicitan alguna otra identificación. En general, los votantes simplemente deben firmar la lista o registro electoral. Cuando se utilizan archivos automatizados, es difícil contar con una firma original en los registros para efectos de comparación.

En la encuesta de un estudio de administración electoral comparada, reportada por Choe, se compara la flexibilidad de los procedimientos de registro de 11 países para hacer entrega de las papeletas¹⁴ Choe encontró que en todos los países considerados (Alemania, Australia, Canadá, Corea, Dinamarca, Finlandia, Francia, Gran Bretaña, Suecia, Suiza y los Estados Unidos), utilizan alguna modalidad de entrega postal de las papeletas y materiales de votación, algunas veces con la opción de recogerlos en persona.

Además, con excepción de Corea, todos ofrecen la posibilidad de votar incluso si se menciona el extravío de la tarjeta de votación o no se porta al momento de presentarse en la mesa de votación. En estos casos, la mayoría acepta ya sea una credencial de identificación distinta o el simple hecho de que el nombre figure en la lista de electores.

La entrega postal de las tarjetas de votación también sirve para el doble propósito de revelar a los electores la información sobre ellos que aparece en la lista de votantes y suministrarles material educativo. Los ciudadanos incluidos en las listas electorales reciben por correo una tarjeta que contiene la información sobre ellos tal como aparece en el registro electoral, así como la relativa a la fecha de la elección y el sitio o mesa en el que están registrados. En estos casos, los electores se identifican en la mesa de votación exhibiendo las tarjetas que recibieron por correo y mencionando su nombre y dirección, o mostrando alguna identificación con fotografía, como una licencia de conducir.

Cuando la norma es no portar identificación

En otros países, sin embargo, la prueba de identificación para las elecciones puede ser más complicada, e incluso molesta para los oficiales electorales. Esto es particularmente cierto cuando no existe registro civil y cuando la norma es que los ciudadanos no porten una identificación personal. Se impone a los administradores electorales una considerable carga financiera y administrativa para proveer de una prueba de identidad a todos los votantes potenciales. En algunos casos, los electores mismos deben asumir parte de los costos de producción de las tarjetas de votación o alguna otra identificación.

Consideraciones sobre seguridad

Con el uso de tarjetas de identificación electoral, la seguridad se convierte en un factor importante para la efectiva administración de las elecciones. En primer lugar entre las preocupaciones relativas a la seguridad se encuentra el problema de la falsificación. En agosto de 1990, por ejemplo, se adoptaron en México credenciales de votación con mecanismos de seguridad reforzados. Para prevenir su falsificación, las credenciales de votación mexicanas contienen nueve elementos de seguridad, que las hacen prácticamente imposibles de duplicar o alterar. Estos elementos de seguridad incluyen un código de barra, un holograma, la fotografía del elector y fusión molecular¹⁵

Otra preocupación tiene que ver con la seguridad del almacenamiento y la distribución. Este fue un tema muy discutido en las elecciones de Haití de julio de 1995. La Comisión Electoral anunció que, en un país en el que se produjeron 4.2 millones de tarjetas de registro de electores, un millón estaba extraviado. Aunque esta cifra fue ampliamente publicitada, nunca fue confirmada¹⁶

Un tercer problema potencial con las tarjetas o credenciales de registro electoral es la necesidad de contar con capacidad suficiente para entregárselas a toda la población. Esta fue una preocupación en las elecciones salvadoreñas de 1994 y también constituyó un serio problema con el proceso de cedulación de Nicaragua a lo largo de los 90's. El proceso de registrar a los electores y entregarles tarjetas de identidad se complica muy seriamente en áreas implicadas en conflictos armados, tal como lo muestran las experiencias de Nicaragua, Angola y Bosnia-Herzegovina.

El impacto que representa imponerle los costos de producción de las tarjetas electorales a los votantes no debe ser subestimado. La descripción de la situación que se presentó en Senegal antes de las elecciones de 1993 es ilustrativa de cómo incluso costos relativamente menores pueden resultar prohibitivos para muchos electores potenciales, al punto de comprometer su inclusión en el proceso electoral.

El caso de Ghana

Los problemas en el uso de tarjetas o credenciales de identificación de los electores no son, sin embargo, insuperables. Las soluciones no necesitan ser siempre tan costosas como en el caso mexicano. En Ghana, por ejemplo, el problema de falsificación fue resuelto mediante la inclusión de las credenciales de votación en los formatos de registro electoral. La credencial misma es una talón desprendible ubicado en la parte inferior del formato de registro y contiene el mismo número de registro preimpreso que el formato.

Consecuentemente, sería virtualmente imposible producir credenciales falsificadas o robar credenciales en blanco toda vez que el nombre y número de identificación debe aparecer tanto en la credencial como en la lista de electores antes de que se le permita votar a cualquier ciudadano. No basta con presentar la credencial de elector en la mesa de votación. Además, las credenciales son producidas, en su mayoría, al momento del registro utilizando un proceso de laminación o enmicado en frío más que alguno que requiera electricidad. El adhesivo utilizado en la laminación es de tal naturaleza que la credencial se dañaría con cualquier tentativa de alterarla. También se utilizan registros precisos para identificar qué formatos fueron destinados a qué mesas de votación. La huella digital, tanto en la tarjeta de registro como en el talón desprendible, es una medida de seguridad adicional¹⁷

El caso de Senegal

Si bien las credenciales o tarjetas de identificación electoral se han convertido en una parte importante del proceso de registro en muchas partes del mundo, es especialmente importante asegurarse que los votantes no terminen siendo excluidos administrativamente debido a costos prohibitivos asociados con la adquisición de la credencial de identidad para votar. La descripción incluida sobre el caso senegalés durante la preparación de las elecciones de 1993 es un buen ejemplo (ver Analysis of Electoral Code of Senegal). En este caso, aunque el gobierno no impuso cuota alguna por las tarjetas de identidad nacional, en los hechos el costo real para muchos electores fue altamente prohibitivo, considerando los costos de fotografías y sellos oficiales obligatorios. El resultado previsible fue la exclusión administrativa de muchos votantes elegibles.

Documentación para mujeres y niños en Malawi

En Malawi, aunque la edad legal para votar es de 21 años, a las mujeres menores que tienen hijos a menudo se les permite registrarse para votar emitiéndoles una "credencial de madre". Esta credencial es un documento de identidad emitido a las madres por agencias de seguridad social para el suministro de alimentos y servicios de salud. En Malawi, las mujeres jóvenes que tienen hijos son consideradas como adultos independientemente de su edad biológica¹⁸

Principios Guía

Registro voluntario vs. obligatorio

¿Es el registro electoral una obligación y responsabilidad del ciudadano o simplemente un derecho de ciudadanía que puede ejercer a su discreción? La forma en que se responda a esta interrogante tiene implicaciones importantes para los procedimientos administrativos que se deben poner en práctica para facilitar el registro electoral. Si prevalece, por ejemplo, la opinión de que votar es una obligación o responsabilidad del ciudadano lógicamente se sigue que el registro debe ser obligatorio.

El registro obligatorio, en consecuencia, le impone al estado la obligación de informar a los votantes sobre los requisitos para registrarse o actualizar la lista permanente, informando a la autoridad sobre cambios relativos a su situación personal (por ejemplo, cambio de nombre o domicilio). Por otra parte, si la votación se concibe como un derecho democrático, pero no necesariamente como una obligación, el registro se vuelve optativo, quedando su ejercicio a discreción del elector. En estas circunstancias usualmente se requieren menos recursos para promover el registro de los electores.

Índices de participación comparados: votación obligatoria y no obligatoria

En los países en que el registro es voluntario, como los Estados Unidos, tienden a registrarse menores índices de participación electoral que en los países en que es obligatorio, como en Dinamarca. De igual forma, parece existir un incremento marginal en la participación cuando el voto es obligatorio¹⁹

A pesar de lo anterior, no se debe concluir que la participación electoral se define simplemente en función de un mandato obligatorio en la ley. Un estudio reciente en Malta, país que no tiene voto obligatorio, ha mostrado, por ejemplo, que los índices de participación han sido más altos durante los 90's que en Australia, donde el voto es obligatorio (96.7% contra 82.7% respectivamente). ²⁰ De igual forma, una comparación sobre los índices de participación en los países centroamericanos entre 1989 y 1991 mostró que la participación fue mayor en Nicaragua (86%), donde el voto no es obligatorio, y menor en El Salvador (52%), donde sí lo es²¹

Responsabilidad implícita del estado

Aún en los países en donde los ciudadanos están obligados a registrarse, el estado tiene la obligación de asegurar que la oportunidad sea completa, conveniente, justa y no discriminatoria. Cuando la autoridad electoral fracasa al satisfacer alguna de estas condiciones, se involucra en un proceso conocido como exclusión administrativa de votantes elegibles. Este término implica que si bien la autoridad electoral observa la letra de la ley al ofrecer oportunidades de registro, puede fallar en realizar su espíritu, negándoles a algunos ciudadanos su derecho al voto.

Aunque muchos sistemas de registro pretendan ser abiertos e inclusivos, pueden contener algunos elementos de exclusión administrativa. Cuando estos rasgos tienen un efecto desproporcionado en algunos grupos de electores, pueden introducir distorsiones inaceptables en el resultado electoral.

Registro iniciado por el ciudadano o por el estado

Otro tema recurrente sobre el registro electoral es si debe ocurrir a iniciativa del elector o a instancias del estado. En el primer caso, los votantes quedan registrados sólo si actúan para iniciar el proceso. En este escenario, el estado ofrece la oportunidad de que los ciudadanos se registren pero no toman medidas activas para hacerlo hasta que le votante lo solicita.

En Senegal, por ejemplo, el estado produce formatos de registro electoral, pero a menos que el votante complete los formatos, no tendrá derecho a votar (ver Analysis of Electoral Code of Senegal ).²²

En las elecciones legislativas de 1997 en Camerún, caracterizadas por controversias sobre el proceso de registro electoral, se introdujeron ajustes al registro permanente después de mucha insistencia de los votantes. Sin embargo, debido a que los comités de supervisión divisionales fueron tan pobremente manejados, fueron responsables de las exclusión administrativa de miles de votantes²³ Estos comités divisionales eran responsables de mantener las listas de electores y distribuir las credenciales de votación, pero se denunció que algunas ni siquiera contaron con personal hasta que el registro se cerró.

En Bangladesh, la administración ha recaído por años en voluntarios para llevar a cabo una enumeración de los votantes puerta por puerta. pero lejos de producir una lista electoral completa que aumentara la legitimidad electoral, los procedimientos de registro y las consecuentes listas electorales han contribuido a su deterioro.²⁴

En el Reino Unido, los administradores toman contacto con los votantes año tras año enviándoles una tarjeta por correo que indican su inscripción vigente en el registro²⁵ En Suecia, el registro electoral es mantenido por la oficina de impuestos local bajo jurisdicción de la Junta Nacional de Impuestos. Las oficinas de impuestos llevan el registro civil nacional a partir de la cual se produce la lista de electores, la cual es preparada a instancias del estado. Cada año los ciudadanos tienen oportunidad de presentar solicitudes de cambios en su registro²⁶

En los Estados Unidos, si bien el registro es obligación del individuo, los distintos estados toman medidas para garantizar que esta oportunidad sea accesible. Esto incluye ofrecer formatos de registro postales en diversas locaciones, registro a través de las oficinas vehiculares y algunas agencias estatales en que los ciudadanos tienen contacto con empleados de gobierno. La mayoría de los departamentos de automotores y agencias de bienestar social son obligadas por los estados a cumplir con la ley federal.

Consideraciones Administrativas, Incluyendo la Automatización

Si bien se emplea una gran variedad de procedimientos para realizar los proyectos de registro electoral, hay una serie de tópicos y preocupaciones que deben ser atendidas, independientemente del método de registro utilizado:

• El tipo de lista a usar -periódica, permanente o el registro civil
• Marco administrativo
• Planeación logística
• Recolección de datos
• Abastecimiento
• Infraestructura operativa
• Educación electoral
• Selección y capacitación de personal
• Instrumentación del plan de acción
• Integración de datos
• Almacenamiento de datos
• Producción de una lista preliminar
• Estrategias de promoción
• Cambios a la lista preliminar
• Resolución de impugnaciones a la lista preliminar
• Producción de la lista preliminar
• Distribución de la lista final
• Procesamiento de revisiones para los votantes anticipados

Para el caso de los listados permanentes y los registros civiles, algunos de los tópicos indicados están enmarcados en el contexto más amplio del mantenimiento del registro electoral.

Manejo de complejidades en el registro electoral

El ámbito y complejidad potencial del registro y la administración electorales, indican qué tan importante es asegurar que se cuenta con un marco administrativo apropiado. Esto es especialmente cierto en vista del papel crítico que desempeña el registro electoral para conferirle legitimidad al resultado de la elección.

Registro y automatización

Toda vez que gran parte del trabajo de la administración electoral implica recolectar, almacenar, validar y actualizar información sobre los electores, las autoridades electorales en muchos países han empezado a apoyarse en la automatización de muchos de estos procedimientos. La razón para esto es obvia y a menudo obligada. Los ordenadores o computadoras le brindan a las autoridades electorales la capacidad para almacenar de manera segura un gran volumen de información, procesarla y clasificarla en una gran variedad de formas y, en particular, de modificar elementos como las fronteras de los distritos electorales con referencia a los archivos automatizados sobre poblaciones de electores.

La automatización, una tendencia reciente

En algunos casos, sin embargo, las condiciones sociales, económicas o políticas pueden tornar difícil o incluso imposible el uso de computadoras. No obstante, esto no debería imponer una barrera insuperable a iniciativas para integración del registro que se desempeñen apropiadamente conforme a los criterios de inclusividad, vigencia y precisión. Si bien la automatización del registro se ha vuelto cada vez más común en democracias con un alto nivel de desarrollo económico, se trata de un desarrollo relativamente reciente.

En gran medida, ese desarrollo ha tenido lugar durante la última generación y, en especial, durante la última década. Antes de los 80's o 90's, por ejemplo, los ordenadores eran mucho menos eficientes, efectivos o confiables como herramientas de registro. Hoy en día los administradores electorales encuentran que, cuando están disponibles y resultan prácticas, las computadoras pueden efectuar diversas tareas del proceso de registro de una manera más eficiente y económica.

De hecho, los administradores electorales enfrentan hoy en día crecientes presiones para "modernizar" los procedimientos de registro, lo que a menudo desemboca en la adopción de sistemas automatizados. La urgencia para automatizar es a menudo guiada por expectativas crecientes sobre la rapidez con la que se puede efectuar el registro y la necesidad de clasificar a los electores de distintas formas (por ejemplo, mediante unidades geográficas como sitios o mesas de votación).

Los altos costos del registro automatizado

También es importante tener una apreciación realista sobre los costos involucrados en desarrollar y mantener archivos de registro automatizados. Estos costos no se relacionan sólo con la instalación y desarrollo de equipo y programas de cómputo, sino también con la necesidad continua de darle mantenimiento y mejorar el sistema, incluyendo la necesidad de contar con personal altamente capacitado y especializado para operarlo. La automatización de los archivos del registro electoral debe ser evaluada tanto sobre una base presupuestal como una relativa a su eficiencia, con una evaluación realista sobre la capacidad de conservar el sistema en el futuro.

Inquietudes contradictorias acerca de la automatización

Las autoridades electorales involucradas en el desarrollo de registros electorales automatizados deben prever una serie de inquietudes o malentendidos acerca de las capacidades y uso de las computadoras. Por ejemplo, cuando se discutió la automatización del registro en Costa de Marfil, en ¡frica Occidental, se manifestaron numerosas inquietudes en el sentido de que las computadoras pudieran revelar la afiliación política o grupo étnico al que pertenecieran los votantes.²⁷

En Brasil, había temor de que los resultados electorales pudieran ser manipulados fácilmente por las autoridades electorales o el gobierno, en razón de la automatización.²⁸ Por otra parte, una gran cantidad de habitantes de Costa de Marfil tenían la creencia de que la computadora era capaz de corregir errores en el registro de datos o podría corregir registros falsificados o pobremente complementados.²⁹ La experiencia de las autoridades brasileñas fue que introducir los cambios a través de un proyecto piloto bien publicitado puede hacer mucho para corregir los malos entendidos.³⁰

Partidismos y prácticas fraudulentas

En Túnez, uno de los principales impedimentos para el desarrollo de un registro electoral completo tenía que ver con el impacto de los partidismos en el registro. Está muy extendida la idea de que si alguien es un oponente conocido de la administración en funciones, las autoridades electorales a nivel local efectivamente bloquearán su inclusión en el registro. En 1994 un equipo de evaluación preelectoral de IFES recomendó la adopción de un registro electoral permanente con un alto grado de centralización para atender esas deficiencias.³¹

Consideraciones Presupuestales, Incluyendo la Automatización

Costo global del registro electoral

Con frecuencia el registro electoral es el componente más costoso de una elección, al menos en lo que concierne a la administración electoral. Desde luego, los partidos y los candidatos invierten a menudo grandes sumas en sus campañas electorales, pero en casi todos los casos los fondos que gastan son de origen privado. En algunos países, tales como las democracias escandinavas, los partidos reciben al menos ciertos fondos públicos para asegurar sus campañas. Sin embargo, el registro electoral suele ser el gasto más costoso que realiza una administración electoral.

El registro: una tarea compleja

Como lo indica la sección de consideraciones administrativas (ver Consideraciones Administrativas, Incluyendo la Automatización), una razón fundamental para los altos costos asociados con el registro es el amplio espectro de responsabilidades que comprende. La magnitud de la tarea de recabar información vigente de todos y cada uno de los votantes elegibles en países con poblaciones que van desde algunas decenas de miles a cientos de millones puede resultar impresionante. Además, la importancia de desarrollar procedimientos completos e inclusivos y el hecho de que un registro de electores efectivo es crítico para conferirle legitimidad al proceso democrático, magnifica aún más la relevancia de esta tarea.

Con lo complejo y difícil que resulta gestionar el proceso de registro, cualquier procedimiento innecesario o redundante se traducirá en ineficiencias que tensarán aún más recursos valiosos. En 1994, por ejemplo, la autoridad electoral de Nepal mantenía registros separados a nivel nacional y local y exigía que los electores se registraran en ambos.³² Simplificar el sistema para generar un listado único, del que se pudieran producir otras listas, es una solución obvia para darle buen uso a los recursos.

Opciones presupuestales

En cada momento surgen interrogantes para desarrollar listas electorales completas e inclusivas. Por ejemplo, ¿cuántos centros de registro se deben de establecer y cuántos trabajadores se deben capacitar para atender cada uno de ellos? Las respuestas a este tipo de preguntas tendrán un impacto directo en los costos de personal. ¿Son necesarias las credenciales o tarjetas de registro electoral o ya cuentan los ciudadanos con suficientes identificaciones como para tornarlas innecesarias?

Si se van a emitir tarjetas electorales ¿requieren una fotografía, huella digital o alguna otra medida de seguridad? Si las credenciales requieren ser laminadas ¿se puede utilizar un proceso de laminación en frío eliminando así la necesidad de electricidad, otro factor de costo? ¿Existen otras fuentes de datos de los electores que pueden ayudar a actualizar las listas de población cambiante? Por ejemplo, entre el 18% y el 24% de la población canadiense cambia su lugar de residencia cada año. Esa movilidad puede tener un serio impacto en los costos para mantener listas electorales vigentes y precisas.

De igual forma, puede resultar un problema cómo distribuir los costos en un primer momento. ¿Se concentran en los periodos entre elecciones, requiriendo gastos excepcionales en años electorales, o se distribuyen a lo largo de todo el ciclo electoral? Las respuestas a estas y muchas otras preguntas tienen importantes implicaciones para los costos globales del proceso de registro.

Costos de la automatización

Nunca deben subestimarse los costos de la automatización de un sistema de registro electoral. Estos costos incluyen la integración del sistema de cómputo con inversiones iniciales en equipo, programas y personal de apoyo capacitado. Los siguientes niveles de costos y gastos tienen que ver con la operación y mantenimiento permanentes del sistema. Si el mantenimiento incluye una mejora del equipo y programas a medida que surgen innovaciones en el mercado, el costo puede ser considerable. También es permanente el costo para capacitar continuamente a los operadores y personal de apoyo, así como los costos por usar tecnologías entre y durante periodos electorales.

Finalmente, si toda la funcionalidad administrativa (por ejemplo la forma para operar toda la iniciativa de registro) es construida a partir del sistema de cómputo, se deben desarrollar planes de contingencia para las situaciones en que el sistema pueda fallar. Esto incluye generadores, redes alternativas y otros sistemas de respaldo y servicios de apoyo inmediato. Todos estos factores pueden implicar costos muy significativos que deben ser considerados cuando se toma la decisión de automatizar el registro electoral.

Ahorro de costos y eficiencia

Si bien las iniciativas de registro completas e inclusivas pueden implicar costos significativos, hay algunas reglas básicas que pueden ayudar a lograr una mayor eficiencia y ahorro de costos:

• No reinventar la rueda. En muchas democracias se ha aprendido sobre el registro electoral. Hay que adoptar modelos que han sido exitosos en otras partes.
• Utilizar bases de datos existentes. De ser posible, hay que incorporar información confiable de bases de datos existentes, tales como registros de impuestos.
• Combinar actividades para incrementar la eficiencia. Cuando se entra en contacto con los electores para enterarles sobre información actual del registro, hay que aprovechar esta oportunidad para proveerle información sobre educación electoral.
• Esforzarse por un proceso sustentable. Cuando se diseñe el proceso de registro, hay que incorporar formas en que la información pueda ser utilizada otra vez o en otro sitio.
• Usar un sistema integrado para la recopilación y almacenamiento de la información. El sistema de información creado para un componente del registro electoral puede ser usado para otro. La información puede ser utilizada, por ejemplo, para delimitar los distritos.
• Compartir información siempre que sea posible. Esto puede evitar duplicidad de esfuerzos y tareas en diferentes niveles del gobierno o la administración. Algunos países recaban virtualmente la misma información a nivel nacional o provincial, creando ineficiencias difíciles de justificar.

Consideraciones de Carácter Democrático y Representativo sobre el Registro Electoral

Inclusividad, vigencia y precisión

Toda vez que votar en elecciones periódicas y competitivas es una premisa de la democracia, es necesario asegurar que todos los ciudadanos tengan oportunidad de registrarse y votar. Hay diferentes principios guía en relación a si el registro y la votación son simplemente un derecho o también una responsabilidad del ciudadano. Los responsables de diseñar sistemas de registro electoral deben tener claro cuál es el principio que ha de operar en su jurisdicción. Una vez que ese principio ha sido identificado, entonces se puede definir cuáles son los niveles deseables de integralidad o inclusividad, vigencia y precisión.

Un registro electoral es completo en la medida en que incluye a todos los votantes elegibles. Es vigente en la medida en que la información disponible es consistente con el estatus o situación de los electores a la fecha de la elección (por ejemplo, se cuenta con la dirección actual o se ha registrado a los votantes recién elegibles). Es preciso en la medida en que la información de los individuos ha sido registrada correctamente, es decir, sin errores. Los estándares para medir estos tres indicadores de desempeño serán, sin embargo, diferentes de una jurisdicción y sistema de registro a otro.

Costos y criterios de desempeño

Existe una relación inversamente proporcional en el desempeño de esos tres indicadores y los costos relativos al sistema de registro electoral. Obviamente, el costo de registrar a los votantes potenciales "más fáciles" es menor que el de los "difíciles" y hay un punto en el que el costo de registrar a algunos electores difíciles puede incluso tornarse prohibitivo. Los electores que pueden ser difíciles de registrar incluyen a los que residen en áreas remotas, a quienes cambian de domicilio frecuentemente, a los nómadas que no tienen una dirección real permanente y a quienes no regresan sus formatos de registro a tiempo. El momento en que se llega a ese punto varía de un contexto a otro.

Inclusividad

Este término se refiere al registro de todos los grupos y categorías de ciudadanos. Un registro es inclusivo cuando no está sistemáticamente sesgado en contra de ningún grupo identificable de ciudadanos elegibles. Pero, una vez más, algunos ciudadanos son más difíciles de registrar debido a su situación económica o social. Bien puede ser que, por ejemplo, vivan en áreas rurales, tengan bajos niveles de escolaridad, sean desempleados, carezcan de hogar o sean sujetos de sesgos culturales contra su participación en la política y asuntos públicos, como es el caso de las mujeres en algunos países.

En esas situaciones, se pueden requerir medidas extraordinarias para que el sistema de registro sea realmente incluyente. En otras palabras, para romper barreras de representación entre algunos grupos, se pueden requerir esfuerzos extras para incluirlos en el proceso democrático. Es importante comprender tanto los mecanismos formales como informales de exclusión electoral y de abordarlos a través de mecanismos administrativos de buena fe.

Exclusión administrativa de votantes elegibles

La contrapartida de la inclusividad es la de la exclusión administrativa de los votantes elegibles. Los electores son excluidos administrativamente cuando el sistema de registro no fomenta o facilita su inscripción y, en particular, cuando existen barreras administrativas para que los ciudadanos elegibles se registren. Hay muchas formas en que los votantes pueden ser excluidos administrativamente, todas las cuales pueden poner en riesgo la legitimidad electoral. Algunos de los métodos de exclusión administrativa y sus posibles soluciones son:

• Las fechas para el registro son muy prematuras y el interés en la elección puede ser muy bajo. La solución reside en extender el periodo de registro para permitirle a un mayor número de electores inscribirse a medida en que se acerca la elección. Esto puede incluir disposiciones para permitir el registro el día de la elección.
• El registro es costoso, requiriendo, por ejemplo, el pago de cuotas por artículos como las credenciales o tarjetas de identificación electoral. Se pueden realizar esfuerzos para asegurar que, cuando sea posible, los costos del registro no sean transferidos al ciudadano. De otra forma, la gente con menos ingresos será excluida administrativamente en mayor medida que los de altos ingresos.
• El registro es dilatado. Algunas veces se requiere que los ciudadanos viajen distancias considerables para registrarse, invirtiendo tiempo de trabajo e incurriendo en gastos personales. La solución puede consistir simplemente en incrementar el número de sitios de registro, incluyendo el uso de centros móviles.

Exclusión administrativa en Camerún

Para sus elecciones legislativas de 1997, Camerún contaba con 6'020,000 votantes elegibles, pero sólo 3'719,774 estaban registrados para votar, para un índice de registro de 64.5%. Parecería que muchos de los que no se registraron fueron excluidos administrativamente; es decir, que fueron excluidos debido a insuficiencias en el proceso de registro. Hubo, por ejemplo, alegatos de prácticas de registro discriminatorias contra ciertas comunidades étnicas. Un método común de exclusión fue imponer requisitos más rigurosos que a otros en lo que atañe a la prueba de su ciudadanía. Además hubo quejas de que el proceso de registro fue desorganizado, mal comunicado y mal difundido³³. Bajo esas circunstancias, no resulta sorpresivo que los índices de registro fueran bajos.

Contexto Social y Político

Respuesta a condiciones locales

El registro electoral no es un proceso uniforme que se adapte a cualquier situación específica. Por ello existe una gran variedad de mecanismos para facilitar un proceso de registro pleno e inclusivo en función de las condiciones políticas, sociales y económicas locales. La mezcla precisa de las características que se apliquen a un contexto particular necesitan responder a una serie de rasgos específicos. Entre los elementos típicamente locales que se deben considerar en el diseño de un programa específico de registro electoral, se deben incluir los siguientes:

• Alfabetización
• Cultura
• Clima
• Infraestructura administrativa
• Clima político

Alfabetización

Los índices de alfabetización tienen un impacto directo en la capacidad de la autoridad electoral para comunicarse con los electores potenciales. Cuando los índices de alfabetización son altos, el registro electoral puede realizarse fácilmente a través de comunicaciones relativamente eficientes y económicas entre la autoridad electoral y los votantes. En un contexto con altos índices de alfabetización y un registro electoral permanente, la autoridad electoral puede, por ejemplo, enviarles por correo una tarjeta indicándoles la información con que se cuenta sobre su registro. El elector puede simplemente revisar la precisión de la información impresa y, de ser necesario, devolver las rectificaciones por correo. Esta práctica también depende, por supuesto, de un sistema postal confiable.

Incluso en países con altos niveles de alfabetización, puede ser que no exista la infraestructura requerida. Cuando los índices de alfabetización son bajos, ese procedimiento es todavía menos apropiado. En estos casos, es probable que se requiera un contacto personal entre los votantes y los oficiales electorales para completar el proceso de registro, así como que los líderes comunitarios jueguen un papel importante en la difusión de información sobre los procedimientos de registro.

Incluso en países donde los índices de alfabetización son altos y no se requiere el contacto personal con los oficiales electorales, se debe tener cuidado para asegurar que los formatos de registro sean fáciles de comprender y no estén plagados de términos legales que no puedan ser entendidos por el ciudadano promedio. En otras palabras, los formatos de registro no deben ser una prueba de alfabetización. Donde los índices de alfabetización son bajos vale por tanto la pena considerar un sistema en el que los oficiales electorales sean los responsables de llenar los formatos, bien sea a través de visitas casa por casa o en centros de registro.

Cultura

Todas las sociedades poseen normas, valores, creencias y actitudes culturales que definen comportamientos apropiados entre los miembros de la comunidad. En algunas ocasiones estas normas pueden tener un efecto directo en lo que es considerado un comportamiento apropiado acerca de las actividades electorales, incluido el registro. Al diseñar procedimientos para el registro, es importante que sean sensibles tanto a las normas sociales como a los requerimientos de una gobernabilidad democrática. Por ejemplo, un asunto de gran significado cultural en muchas sociedades es el papel de la mujer en el proceso político.

Los sistemas electorales que postulan el sufragio universal generalmente aseguran que las mujeres tengan las mismas oportunidades que los hombres para registrarse y votar como ciudadanos individuales. Al mismo tiempo, sociedades con significativas minorías culturales, étnicas o religiosas pueden abstenerse de celebrar elecciones en sus días festivos o de carácter religioso.

Clima

Al igual que los factores sociales y políticos, el clima comporta un impacto diferente de un contexto a otro. En los países con economías más desarrolladas, el clima puede tener un efecto muy reducido en el registro y la votación. Gran parte del proceso de registro puede ser manejado mediante métodos electrónicos o automatizados. Las democracias desarrolladas suelen tener infraestructuras administrativas apropiadas para facilitar el registro incluso bajo condiciones climáticas adversas.

Por ejemplo, para la elección federal canadiense de 1997, los procedimientos electorales transcurrieron normalmente a pesar del hecho de que toda la porción sureña de la provincia de Manitoba sufrió de dramáticas inundaciones durante el periodo de campaña electoral. El registro electoral se llevó a cabo varios meses antes de las inundaciones. De igual forma el huracán "Andrés" devastó el condado Dade de la Florida en los Estados Unidos durante la campaña electoral de 1992.³⁴

En regiones menos desarrolladas, las condiciones climáticas pueden tener un mayor impacto en la programación del registro y las elecciones. El impacto de factores tales como las sequías, la temporada de lluvias, las siembras o las cosechas pueden afectar la capacidad y probabilidad de que los ciudadanos se registren para votar. Las actividades del registro pueden ser reprogramadas para adecuarse a estos imponderables climatológicos.

Infraestructura administrativa

Un asunto crítico al que deben hacer frente los administradores electorales es el relativo a la oportuna disponibilidad de la infraestructura administrativa requerida para cumplir con los objetivos deseados de inscripción en el registro. El marco administrativo incluye cosas como la planeación administrativa y logística general (ver Esquema Administrativo para la Lista Periódica y Planeación Logística para la Lista Periódica), la recopilación de información para el registro (ver Recopilación de Información), políticas y programas de abastecimiento (ver Producción de una Lista Periódica), la infraestructura operativa (ver Educación al Votante), la selección y capacitación del personal (ver Selección y Capacitación del Personal), y todo lo relativo al personal requerido para llevar a cabo lo anterior (ver Implementación de la Lista Periódica).

Establecer y mantener esta infraestructura administrativa puede ser muy costoso y exigente de tiempo. Sin embargo, sin una infraestructura apropiada para conducir el registro electoral y la elección misma, el proceso puede carecer de la legitimidad e integridad que las elecciones democráticas deben conferirle a sus gobernantes. Otro objetivo fundamental para establecer la infraestructura administrativa apropiada es que debe contar con una vida e impacto continuos y no debe ser creada de nuevo para cada elección.

Clima político

Obviamente el clima político general de un país puede tener un gran impacto en el registro y las elecciones. El ambiente político puede ir desde uno totalmente pacífico, en donde todos los contendientes aceptan la legitimidad del proceso electoral, a una atmósfera cargada con conflictos domésticos o internacionales. Entre estos dos extremos, las posibilidades son relativamente infinitas.

Desde luego, lo más deseable es que los procesos de registro y la elección sean conducidas en un clima políticamente armonioso, pero esto no es siempre posible. Cuando no lo es, es casi seguro que surjan interrogantes sobre su equidad y legitimidad. La respuesta más útil para un clima político menos óptimo es el de asegurarse, tanto como sea posible, que la administración electoral es justa e imparcial y que es percibida como tal. Siempre es útil ofrecerle a todos los partidos políticos una oportunidad de observar la administración transparente de la elección.

Antecedentes Históricos

Los propósitos del registro electoral

En un muy útil examen sobre este proceso, William Kimberling sugiere tres propósitos básicos del registro electoral:

• Prevenir el fraude electoral
• Identificar a todos los votantes elegibles
• Apoyar otras funciones del sistema electoral

Este último propósito incluye el reconocimiento de los partidos políticos, la delimitación de los distritos electorales, las definiciones sobre el número y ubicación de los sitios de votación, la decisión del número de papeletas a imprimir y la provisión de información sobre las elecciones a los votantes.³⁵

Si bien históricamente se le ha concedido a estos propósitos una importancia variable de un tiempo, lugar o circunstancia a otro, no hay duda de que cada uno de ellos ha desempeñado un papel significativo en la adopción de procedimientos para el registro de los electores. Esta sección examina de manera sucinta el desarrollo de los sistemas de registro electoral a lo largo del tiempo, con especial atención a sus orígenes.

Registro de electores en la antigua Grecia

Muchas de las ideas modernas acerca de la democracia han evolucionado a partir de las experiencias primarias de autogobierno practicadas en Atenas y otros lugares de Grecia hace más de mil años. De los siglos VI al IV a.C., la sociedad ateniense creó un sistema de registro de los electores que diferenció a la comunidad económica de la política.

La sociedad estaba integrada por tres diferentes clases u órdenes de personas, los ciudadanos, los residentes extranjeros y los esclavos. Las tres clases tenían posibilidad de participar en la comunidad económica, si bien en el caso de los esclavos toda la propiedad era considerada formalmente como parte de la de sus amos. La participación en la comunidad política (polis) quedaba reservada, sin embargo, a los ciudadanos. Y la ciudadanía estaba limitada a los varones que habían alcanzado la edad adulta, 18 años. Debido al servicio militar obligatorio de dos años, la participación en los asuntos de la polis se adquiría realmente a los 20 años.³⁶

Identificación de los votantes elegibles

La distinción entre las tres clases de la comunidad y el derecho al voto de únicamente los ciudadanos varones, significaba que era necesario identificar a los ciudadanos. En este proceso, se alcanzaba el segundo de los propósitos del registro electoral, identificar a todos los votantes elegibles.

Antes del imperio de Kleisthenes, en el año 510 a.C., la ciudadanía ateniense era una designación muy apreciada pero también muy disputada, debido a los altos niveles de movilidad residencial y a los derechos políticos asociados con ella. La ciudadanía era controlada por un pequeño número de familias aristocráticas. Sin embargo, Kleisthenes introdujo reformas al final del siglo VI a.C., que reconoció en la ciudadanía a los descendientes de hombres atenienses que estuvieran registrados en comunidades políticas locales (demes).³⁷

Con estas reformas, se volvió responsabilidad de las demes mantener el registro de los miembros de su ciudadanía.³⁸ También se llevaban otros tipos de registro como el de los residentes extranjeros (metics) Entre otros usos, estos registros facilitaron la recolección de impuestos entre los metics. Pero debido a que sólo los ciudadanos tenían derecho a votar, el registro de los ciudadanos se convirtió efectivamente en el registro electoral o lista de votantes.

Prevenir el fraude

Los ciudadanos atenienses votaban haciendo acto de presencia en la Asamblea, y la inclusión del nombre de un ciudadano en el registro era necesario para tener acceso a ella. Este procedimiento también coadyuvó a lograr el primer propósito del registro electoral, prevenir el fraude electoral impidiendo a los no ciudadanos participar en las discusiones políticas de la Asamblea y votar. De hecho, las sanciones por fraude electoral podrían ser especialmente rigurosas. Las personas no autorizadas que fueran sorprendidas tratando de participar en una reunión de la Asamblea eran arrestadas y llevadas ante el Tribunal Popular, que podía condenarlas a muerte.³⁹

Otros propósitos del registro

En su tiempo, se le confirieron a las comunidades políticas atenienses a nivel local (demes) diversas funciones administrativas de gobierno. Entre ellas se incluyó la relativa la reconocimiento y registro de los nuevos ciudadanos. Si bien el ejército ateniense era organizado por clanes (de los que había 10) y no por demes (de las que había 139), el reclutamiento efectivo de los jóvenes para el servicio militar obligatorio era ministrado por las demes mediante el registro ciudadano.⁴⁰ Incluso durante el periodo antiguo de desarrollo democrático, los documentos usados para el registro electoral o lista de votantes cumplieron las tres funciones básicas que se han mencionado.

El registro electoral en la era moderna

En las democracias modernas, el registro electoral tuvo sus orígenes en Gran Bretaña con el Acta de Reformas de 1832.⁴¹ Las razones de este desarrollo parecen estar asociadas a la creciente urbanización de la sociedad británica y su vinculación con las complejas leyes relativas a la elegibilidad de los ciudadanos para votar. por ejemplo, para la elección de 1910 existían siete modalidades distintas de derecho al voto - propiedad, libertad, universidad, ocupación, jefatura de familia, servicios y arrendamiento. Las listas de electores funcionaban básicamente para identificar a los votantes elegibles. La estimación de que alrededor de una cuarta parte de todos los votantes elegibles no estaban incluidas en las listas de electores indicaba lo mal que se cumplía esa función en aquellos tiempos.⁴²

En vista del hecho de que el derecho al voto en Gran Bretaña se amplió gradualmente a lo largo de casi un siglo (1832 a 1918) de una porción pequeña y muy selecta del electorado total a casi el sufragio universal para los adultos, el registro o lista electoral, también estuvo cumpliendo el segundo de sus propósitos: prevenir el fraude electoral entre los votantes inelegibles.

Sin embargo, persistieron otras prácticas corruptas, tales como la designación de "barriadas" en las que se permitían muy pocos votantes elegibles. La administración de las elecciones mejoró sustancialmente con la aprobación de la Ley de Representación Popular de 1918. A los oficiales de gobierno a nivel local se les confirió en particular la responsabilidad de mantener las listas de votantes. Al arribar al nuevo siglo, el sistema de registro electoral británico parece ser cada vez más preciso. Todavía mantiene una fecha anual de corte del registro permanente que se traduce en listas desactualizadas entre cuatro y 16 meses en un momento determinado.⁴³

La creciente movilidad residencial de la población junto con los significativos esfuerzos que se han desplegado para mantener un registro mucho más actualizado propiciaron que la Cámara de los Comunes aprobara una resolución para mejorar la administración de las elecciones y, en particular, para examinar cambios al proceso de registro electoral. Aunque es muy pronto para saber la naturaleza exacta de estas reformas, es probable que produzcan cambios significativos.

La experiencia de los Estados Unidos con el registro electoral

De manera semejante con la experiencia británica, en los Estados Unidos no se empleó durante los primeros años de la democracia representativa un sistema formal para el registro de los electores. A lo largo de la era jacksoniana de la política norteamericana (1820-1840), los pueblos y villas seguían siendo tan pequeños que el registro electoral no fue considerado necesario. En términos generales, los oficiales electorales eran reclutados entre la comunidad local y usualmente sabían quiénes eran y dónde vivían los votantes. En ese entonces las papeletas de votación eran distribuidas a través de información personalizada de carácter informal.⁴⁴

Tres acontecimientos parecen haber tenido un impacto significativo en la tendencia hacia un sistema de registro electoral más riguroso. El primero fue la creciente urbanización de la población y, con ella, la capacidad cada vez menor de los oficiales para conocer personalmente a los votantes elegibles de su distrito. Segundo, el rápido crecimiento de la población inmigrante, especialmente en las ciudades del norte, que también contribuyó a la nociva influencia de maquinarias partidistas cada vez más corruptas. Tercero, la abolición de la esclavitud al final de la guerra civil de 1865 motivó a muchas jurisdicciones, particularmente en los estados del sur, a buscar fórmulas para limitar la capacidad de los negros de participar y votar en las elecciones. Requisitos relativamente rigurosos de registro, asociados con cargas fiscales, pruebas de escolaridad y otros procedimientos análogos, contribuyeron a este esfuerzo de exclusión administrativa.⁴⁵

El registro como un medio de limitar al electorado

En los primeros años del establecimiento de registro electoral en los Estados Unidos, se manifestó recurrentemente el deseo de limitar el número de personas elegibles para votar. En efecto, las preocupaciones relacionadas con el fraude electoral entre las poblaciones inmigrantes y los partidos políticos, así como la relativa a limitar los derechos políticos de los negros, finalmente desembocaron en la adopción y desarrollo de un sistema de registro electoral altamente individualista. En opinión de Teixeira, el estatuto de registro personalizado que se adoptó en los Estados Unidos "hizo la mecánica de votar mucho más difícil para muchos estadounidenses. Los estatutos funcionaron como barreras para la participación masiva al exigir que los votantes en lo individual sortearan una serie de obstáculos burocráticos para que se les permitiera votar."⁴⁶

Recientemente, los Estados Unidos han hecho esfuerzos significativos para disminuir las barreras del registro y la participación electoral. Quizá irónicamente esto no ha provocado un incremento concomitante en la participación política. Los tribunales desempeñaron un papel activo en abatir las barreras para el registro electoral de los negros durante la década de los 50's y los 60's, y fueron apoyadas por el Congreso y el Ejecutivo con la aprobación de la Ley de Derechos Electorales de 1964, una amplia ley electoral federal que obligaba al registro de todos los votantes negros elegibles.

Más recientemente, durante los 90's, la adopción de una ley electoral vehicular (National Voter Registration Act de 1993) ha estandarizado y simplificado el registro electoral al incorporarlo como parte del procedimiento para obtener una licencia de manejo. Notoriamente, el registro electoral de los Estados Unidos ha pasado progresivamente de ser uno orientado a prevenir el fraude electoral, con lamentables errores de exclusión administrativa, a uno diseñado para facilitar la votación de todos los votantes elegibles identificables y promover la inclusión administrativa.

Adopción de procedimiento de registro electoral en todas las democracias

Todas las democracias cuentan con su propia experiencia histórica respecto a la adopción de procedimientos para el registro de electores. En algunos casos, como en Suecia, evolucionó a partir de un experimento primario para el desarrollo de un registro civil que pudiera ser utilizado para una diversidad de efectos socio-económicos (como el servicio médico universal y las listas fiscales) así como para el registro de electores. En las democracias emergentes, sean de Europa Central, América Latina, Asia o ¡frica, las autoridades electorales han tenido que confrontar interrogantes básicas acerca del aparato administrativo requerido para organizar elecciones, incluyendo los mecanismos utilizados para el registro de los votantes. De acuerdo con Jeffrey Fischer, de IFES, las alternativas que enfrentan incluyen:

• No realizar cambios en el sistema heredado del régimen previo.
• Reformar los sistemas vigentes con controles internacionales aceptados.
• Establecer un sistema de registro, si no se cuenta con ninguno.
⁴⁷

El propósito del Proyecto ACE, y particularmente de la sección dedicada al registro electoral, es el de proveer algunos consejos sobre la forma en que esas cuestiones pueden ser abordadas, y algunas guías detalladas sobre las opciones administrativas y sus implicaciones. No existe el "mejor" sistema que se pueda adaptar a todas las condiciones, en todo caso, se debe estar atento y ser sensible al desarrollo histórico del país, así como a sus circunstancias sociales, políticas y económicas. Sin embargo, también existe una serie de criterios y reglas generalmente aceptadas que se deben tener en mente y que hemos tratado de identificar tanto como ha sido posible.

Fuentes Informativas Adicionales

Publicaciones

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Asuntos Generales

Esta sección examina algunas de las ventajas y desventajas de diversos componentes del registro electoral. Subraya, por ejemplo, algunas de las ventajas y desventajas de:

• Los registros o listas periódicas (ver Registro Periódico: Asuntos Generales, Ventajas del Registro Periódico, Desventajas de la Lista Periódica)
.
• Los registros o listas permanentes (ver Registro Permanente: Asuntos Generales, Ventajas del Registro Permanente, Desventajas del Registro Permanente)
.
• El registro civil (ver Registro Civil: Asuntos Generales, Ventajas del Registro Civil, Desventajas del Registro Civil).

También identifica los pros y contras de asuntos como:

• La automatización (ver Automatización del Registro Electoral)
.
• Algunas preocupaciones acerca de los distintos criterios y pruebas de registro (ver Criterios y Pruebas de Registro)
.
• Registro iniciado por el ciudadano vs. el iniciado por el estado (ver Registro Autoiniciado vs. Iniciado por el Estado:Principios e Implicaciones)
.
• Electores residentes y no residentes (ver Electores Residentes vs. No Residentes)
.
• El papel de otros actores en el proceso de registro (ver Partidos Políticos y Grupos de Interés en el Proceso de Registro Electoral).

Se puede encontrar un examen más detallado en las secciones Introducción, Registro Permanente: Introducción y Uso del Registro Civil para Producir la Lista de Electores: Introducción.

Métodos Alternativos de Registro Electoral: Pros y Contras

Tres métodos de registro de los electores

Los tres métodos generales de registro de los electores son:

• Registro o lista periódica
• Registro o lista permanente
• Registro civil

Cada uno de estos métodos tiene fortalezas y debilidades y, por consiguiente, no existe ningún método óptimo para todos los países y circunstancias. En lugar de ello, es importante reconocer cuál método reviste la mayor utilidad dependiendo del contexto en el que es administrado.

En cierta medida, existe una lógica de desarrollo en la transición de un método a otro. La lista periódica es, en muchos aspectos, la más simple, porque no requiere una administración permanente durante el periodo entre elecciones. El registro permanente construido sobre la base de iniciativas previas constituye un intento por mantener un listado sistemáticamente actualizado. Sin embargo, lograr este objetivo requiere un significativo esfuerzo administrativo de carácter permanente. El registro civil requiere un nivel de funcionamiento administrativo aún mayor, utilizar la base de datos de los ciudadanos para distintos propósitos, uno de los cuales es el registro de los electores.

Sin embargo, no existe ningún imperativo para pasar de un sistema a otro debido a esta lógica de desarrollo. A cambio, la mayoría de las autoridades electorales se encuentran a la búsqueda de formas de mejorar el funcionamiento administrativo de los sistemas con los que trabajan, en lugar de optar por cambiar de un sistema a otro. Cuando se llevan a cabo este tipo de cambios, implican una considerable reingeniería administrativa.

El resto de los archivos de esta sección describen los pros y contras de los distintos métodos con mayor detalle.

Registro Periódico: Asuntos Generales

Características del registro o lista periódica

La lista periódica de electores es aquella que se produce nuevamente para cada elección. En consecuencia, es una lista desarrollada para un uso ocasional, no una lista permanente. Entre elecciones no se hace ningún intento de actualizar o ajustar la lista electoral. Se produce en el periodo inmediatamente previo a la elección, normalmente dentro de un lapso relativamente corto. Entre más próxima a la elección sea su producción, mayor será su vigencia, al menos respecto a la elegibilidad y residencia de los votantes. Cuando la lista periódica se usa para elecciones parlamentarias del estilo Westminister (como Canadá hasta principios de los 90's), es confeccionada durante la campaña electoral (por ejemplo, después de que el parlamento ha sido disuelto y se ha emitido la convocatoria a nuevas elecciones).

En las elecciones federales canadienses de 1997, la autoridad electoral, Elecciones Canadá, optó por la adopción de un registro permanente de electores y, en consecuencia, el empadronamiento ocurrió en los meses previos al inicio de la campaña electoral. Por otra parte, Gran Bretaña tiene un sistema estilo Westminister pero no espera hasta que se inicie la campaña para integrar la lista de votantes. En contrapartida, existe una campaña anual de actualización y luego la lista es efectivamente cerrada hasta la siguiente actualización anual. Algunos han denominado a esta una lista permanente con actualizaciones periódicas.

En los sistemas que no son del tipo Westminister, es decir aquellos en que las elecciones se celebran en fechas predeterminadas, la lista puede ser desarrollada antes del inicio oficial de la campaña, este escenario ofrece un mayor margen de tiempo para el desarrollo de la lista preliminar (ver Producción de la Lista Preliminar) y de la lista final (ver Definición de los Métodos del Registro de Electores, Introducción y Definición del Regisitro Periódico).

En virtud de que la lista periódica requiere el registro de todos los votantes en un periodo relativamente corto, demanda recursos sustanciales en términos de tiempo y dinero durante el lapso en que se lleva a cabo. Con una lista permanente, los costos se distribuyen a lo largo de un periodo mayor de tiempo. En el lenguaje de los administradores electorales, el desarrollo de una lista periódica tiene significativas aristas presupuestales. En Ghana, por ejemplo, la integración de una lista periódica requirió la instalación de 20 mil centros de registro administrados por 60 mil empleados capacitados al efecto.⁴⁸

Ventajas del Registro Periódico

Entre las ventajas del registro o lista periódica se encuentran las siguientes:

• No hay necesidad del gran aparato de administración electoral requerido para mantener una lista permanente.
• No hay necesidad de rastrear los cambios en la información personal de los electores durante el periodo entre elecciones (incluido el cambio de domicilio).
• El periodo de registro es un evento discreto con puntos claramente identificables de inicio y culminación.
• El proceso de registro electoral puede ser un acto altamente enfocado y relevante, maximizando el interés de los electores y sirviendo al elevado interés de la elección.
• El tiempo de registro ofrece un tiempo limitado para desplegar una campaña de educación al votante.
• La lista periódica puede ser desarrollada sin necesidad de apoyarse en equipos y programas automatizados de vanguardia.
• Debido a que no requiere del mantenimiento de información permanente, la lista periódica no necesita estar basada en sistemas automatizados. La lógica de automatizar el proceso de registro es menos imperiosa en el caso de las listas periódicas que en el de las permanentes o basadas en el registro civil.
• De los tres criterios de desempeño: inclusividad, vigencia y precisión, la lista periódica se desempeña particularmente bien en el segundo.

Desventajas de la Lista Periódica

Algunas de las desventajas de la lista periódica son:

• Implica una alta cresta presupuestal. Su costo se concentra casi exclusivamente en el periodo de registro, en vez de distribuirse a lo largo de todo el ciclo electoral (es decir, durante el periodo completo entre elecciones).
• En virtud de que la totalidad del proceso de registro se concentra en un margen de tiempo relativamente corto, se incrementan los riesgos de disrupción motivados por acontecimientos climatológicos o políticos impredecibles.
• Especialmente cuanto se utiliza en elecciones parlamentarias del estilo Westminster, brinda un lapso muy corto de tiempo para recabar la información e introducir los cambios necesarios. A menudo se da el caso de que un trabajo apresurado, dictado por el imperativo de completar las listas preliminares y finales para preparar la campaña electoral y la elección misma, comprometen la calidad de la información y de los listados.
• Puede requerir un periodo más largo de campaña, si es que se integra a lo largo del mismo.
• Para algunos gobiernos puede resultar difícil absorber las crestas presupuestales que impone su desarrollo. A menudo los gobiernos pueden manejar incrementos presupuestales moderados. Sin embargo, los fondos y recursos necesarios para integrar debidamente un registro periódico pueden tensar severamente un presupuesto gubernamental ya de suyo estrecho.
• El procesamiento de toda la información sobre los electores, su recolección durante un periodo muy corto, imponen fuertes cargas en otras áreas de apoyo, como las de registro o procesamiento informativo. Algunas veces el periodo de tiempo que toma ejecutar las tareas de registro requiere que este se lleve a cabo con mucha anticipación al día de la elección. Esto puede provocar que personas que cumplen la mayoría de edad después de que se lleve a cabo el registro pero antes de la elección queden excluidas del derecho al voto, a menos que se adopten medidas correctivas para su inclusión.

Registro Permanente: Asuntos Generales

El registro o lista electoral permanente es aquella que incluye a todos los votantes elegibles o a todas las personas que alcanzarán la edad requerida para votar antes de la próxima elección. Esta lista es mantenida por la autoridad electoral (ver también la definición en Introducción y Definición del Registro Permanente).

La lista es actualizada de manera regular para incluir a quienes han alcanzado la edad para votar, han accedido a la ciudadanía, se han vuelto nuevamente elegibles (por ejemplo, quienes han sido excarcelados) o se han mudado de una demarcación electoral a otra. Además, la actualización también exige que se excluya a electores anteriormente elegibles por razón de fallecimiento o porque han dejado de cumplir con los requisitos de ciudadanía o elegibilidad para votar (ver Mantenimiento de la Lista en un Registro Permanente).

Al utilizar un registro permanente, se puede producir una lista completa de todos los votantes elegibles anualmente (como en el Reino Unido), mensualmente (como en la República Dominicana), en el periodo inmediatamente previo a la elección (ver Definición de los Métodos del Registro de Electores, Introducción y Definición del Registro Permanente), o sobre la base que se requiera. En este último caso, el requerimiento puede consistir en la solicitud de un partido político para contar con una copia, o para propósitos administrativos internos, por ejemplo para detectar y suprimir registros duplicados.

Ventajas del Registro Permanente

Entre las ventajas de un registro electoral permanente figuran las siguientes:

• La lista se mantiene vigente, porque es actualizada de manera regular.
• Está abierta para escrutinio público en cualquier época del año, no sólo durante un periodo específico.
• Los costos de registrar a los electores se distribuyen a lo largo de todo el periodo entre elecciones, lo que permite una adecuada planeación presupuestal. A pesar de esta distribución de costos, todavía es probable que existan picos presupuestales al momento de la elección o del registro.
• Debido a que las cargas de trabajo se distribuyen a lo largo del año, no se requiere un importante incremento presupuestal en algún año o periodo en particular.
• Las elecciones parciales o extraordinarias no crean ningún problema administrativo particular puesto que la lista electoral siempre está lista.
• Permite que la lista final de electores se integre en un menor lapso de tiempo. Por ejemplo, la adopción de un registro permanente en 1997, permitió que el periodo de campaña para las elecciones federales en Canadá se redujera en dos semanas (de 48 a 35 días).
• Existe un periodo relativamente largo para introducir cambios y correcciones a la lista debido a que pueden hacerse durante todo el año y no sólo durante jornadas específicas de registro.
• Brinda oportunidades para lograr una mayor eficiencia en la creación de la lista de electores. Por ejemplo, cuando Elecciones Canadá decidió adoptar un registro permanente, uno de los principales argumentos fue la economía de costos que se lograría al compartir bases de datos e información entre las autoridades electorales federales y provinciales. La existencia de una lista permanente facilita el intercambio de esta información. Esto no significa que la lista permanente es necesariamente y en si misma un método menos costoso de registro comparada con la lista periódica. Lo que sugiere es que hace posibles algunas economías y eficiencias en algunos contextos.
• Le permite al gobierno usar las listas de votantes para otras elecciones, tales como las elecciones industriales en Australia o las listas de jurado en Estados Unidos.
• Puede traducirse en más altos índices de registro electoral debido a su carácter permanente. Por otra parte la experiencia de muchas jurisdicciones que utilizan listas permanentes es que no son más completas y pueden efectivamente serlo menos que una enumeración, como fue el caso, por ejemplo, de Columbia Británica.⁴⁹ En las elecciones federales canadienses de 1997, el 4.7% de los registros finales fueron captados en la etapa de revisión y mediante el procedimiento de registro utilizado durante la jornada electoral misma; en Australia, en 1996, se efectuaron 52 mil movimientos (altas, bajas o modificaciones) en la semana que medió entre la siguiente al cierre oficial de la lista y la jornada electoral. Esa cifra representó el 4.6% del total de votantes elegibles en Australia, exactamente el mismo porcentaje que en Canadá. Esto último ocurrió en un país que actualiza continuamente sus listas utilizando computadoras y un registro obligatorio.
• En los estados federales, permite que se compartan registros de información entre diversos niveles de gobierno, reduciendo las duplicidades.

Desventajas del Registro Permanente

Entre las desventajas del registro permanente de electores figuran las siguientes:

• La necesidad de sofistificaciones técnicas, especialmente equipos y programas de cómputo para mantener y actualizar continuamente la información.
• Los ciudadanos deben cumplir con el requisito de brindar información actualizada. El hecho de que no lo hagan así puede representar una cifra desproporcionadamente alta de revisiones en la etapa final de preparación de la lista. Sin embargo, una respuesta a esta posibilidad es permitir el acceso a otras bases de información para el mantenimiento de las listas. Por ejemplo, el registro de automotores en los Estados Unidos y los registros fiscales en Canadá permiten que se lleven a cabo actualizaciones pasivas con muy poca o ninguna intervención por parte del elector.
• Exige que la autoridad electoral sea muy diligente para mantener la precisión de las listas. Han surgido serios problemas en países donde el mantenimiento del registro electoral se ha retardado o ha sufrido altibajos.
• Para completar la actualización a menudo se requiere una considerable cooperación entre distintas áreas de gobierno. Se deben establecer una estructura y una cultura administrativas apropiadas para responder a esta exigencia.

Registro Civil: Asuntos Generales

Características de un registro civil

El registro civil es un listado con información básica, como nombre, género, nacionalidad, edad, status marital y dirección de todos los ciudadanos, que es mantenido por el estado. La inclusión en este listado es obligatoria y se requiere que los ciudadanos brinden información actualizada a las autoridades que conservan la lista (usualmente el Ministerio del Interior). Normalmente, los estados que mantienen un registro civil lo utilizan para generar una lista de electores, por lo que la inclusión en el registro civil asegura la inclusión en el registro electoral. Desde luego, esto es cierto para los ciudadanos que reúnen los requisitos de elegibilidad para votar.

El Ministerio del Interior de Dinamarca describe en los siguientes términos la experiencia de ese país de vincular el registro nacional civil con la lista de electores:

Es un requisito para votar que el votante potencial se inscriba en el registro electoral (lista de votantes). El registro electoral automatizado se basa en la información ya disponible en el sistema nacional del registro civil (también administrado por el Ministerio del Interior), al que las autoridades municipales remiten de manera continua información administrativa relevante sobre los ciudadanos, incluyendo la adquisición del derecho al voto, cambios de domicilio y defunciones. En consecuencia, la inclusión en el registro electoral y los cambios originados por cambios de residencia, etc., se llevan a cabo de manera automática y permanente. Como resultado, el registro se actualiza de manera permanente y solo las personas que viven en el extranjeroÖ tienen que tomar la iniciativa. Tienen que enviar una solicitud para que se les incluya en el registro de la municipalidad de donde fueron residentes permanentes antes de trasladarse al extranjero.

Con 18 días de antelación al día de la elección se realiza una impresión del registro electoral que se encuentra automatizado y permanentemente actualizado. Los electores potenciales que se desplazan al país después de esta fecha no pueden ser incluidos en el registro antes del día de la elección y, por tanto, no se les permite votar. Las personas que se mudan a otra municipalidad dentro de los 18 días previos a una elección general permanecen en el registro electoral de la municipal inicial hasta el día posterior a los comicios.

Los cambios en el registro electoral en razón de (1) emigración, (2) defunción, (3) emisión o retiro de declaraciones de incapacidad legal y (4) personas que pierden u obtienen la ciudadanía danesa, que son reportados a las autoridades locales con menos de 18 días antes de la jornada electoral, se incluyen manualmente en la copia del registro electoral. ⁵⁰

El uso del registro civil para producir la lista de electores, como en el caso referido, exige un gran esfuerzo para mantener la información necesaria para las elecciones así como la información estadística que normalmente conforma el registro civil.

En algunos países que utilizan el registro civil, como Suecia, el elector no tiene que hacer absolutamente nada para registrarse como tal. Las oficinas locales de impuestos conservan archivos actualizados sobre la elegibilidad para votar y el registro electoral es una aplicación automática de todos los inscritos en el registro civil (ver The Population Register in Sweden). En otros casos, como en Senegal, los votantes deben solicitar su registro para votar, a pesar de que el estado también se encarga del registro civil. Cuando se integra un registro por separado, el proceso se puede llevar a cabo en un periodo mucho más próximo a la elección. En virtud de que información como la fecha de nacimiento, el sexo y el nombre es tomada directamente del registro civil, no se necesita recabar por separado para la lista electoral. Esta situación reduce considerablemente el tiempo requerido para registrar la información e integrar la lista.

Ventajas del Registro Civil

Entre las ventajas del registro civil se incluyen las siguientes:

• La recopilación de la información para el proceso de registro electoral es relativamente económica debido a que la información clave para el registro de los votantes ya ha sido recabada a través del registro civil. En gran medida, esto simplemente significa que otro departamento del gobierno asume los costos que de otra forma recaerían en la administración electoral.
• Al igual que en el caso del registro permanente, la información del registro civil suele actualizarse regularmente, permitiendo por tanto la producción de una lista de electores actualizada en poco tiempo.
• Al igual que en el caso del registro permanente, la información del registro civil suele actualizarse regularmente, permitiendo por tanto la producción de una lista de electores actualizada en poco tiempo.
• También como en el caso del registro permanente, los costos de mantenimiento del registro civil se distribuyen a lo largo del tiempo.
• Los gobiernos que utilizan el registro civil suelen concederle una alta prioridad a garantizar que ofrezca información confiable y actualizada. Las listas electorales producidas a partir de esos registros se caracterizan entonces por su alta confiabilidad y precisión.
• Debido a que el registro civil se actualiza regularmente, ofrece un margen significativo de tiempo para confirmar la precisión de la información que contiene.
• Los contenidos del registro civil pueden ser utilizados como una lista de clientes para cualquiera de los servicios gubernamentales. Con las debidas medidas de seguridad para proteger la privacía (como en Suecia), incluso organizaciones del sector privado pueden tener acceso a la información, limitar los costos de mantener sus propias listas de clientes. Se pueden lograr economías generales en el gobierno.

Desventajas del Registro Civil

Entre las desventajas del registro civil figuran las siguientes:

• Es muy costoso establecer y mantener un sistema de este tipo. Si bien la lista de electores se puede generar fácilmente del registro, se requiere invertir recursos considerables para mantener este registro. Sin embargo, si el gobierno ha decidido, por razones que usualmente tienen poco que ver con las elecciones, mantener un registro civil, entonces una aplicación lógica de estos esfuerzos es el de usar la información para integrar la lista de votantes.
• Se debe poner mucho cuidado para mantener la información requerida para la administración de las elecciones y la producción de las lista de electores a partir de las bases de datos del registro civil. Se debe contar con un sistema para asegurar que cuando se agregue un nombre a la base de datos, esta lo asigne a la división administrativa correcta.
• En algunos países, el mantenimiento de un registro civil es asociado con la noción del "hermano mayor" de tipo orwelliano. Por tanto, existe aversión hacia la creación de un registro civil.
• De igual forma, existe el temor en algunas instancias sobre el uso inapropiado de bases de datos centralizadas, como es el caso del registro civil. El temor es que la información pueda ser utilizada para propósitos comerciales no autorizados, o que existan límites insuficientes para el intercambio de información entre las dependencias gubernamentales.
• El registro civil hace que la autoridad electoral dependa del gobierno para la producción de la lista de votantes. Si el electorado desconfía del gobierno, esa desconfianza se trasladará a la lista de votantes. Si el ministerio responsable de mantener el registro civil no tiene la voluntad o es incapaz de que tenga niveles aceptables previamente determinados en términos de precisión, actualización o inclusividad, entonces la autoridad electoral se verá forzada a iniciar la creación de la lista de electores con información deficiente.
• Si el registro civil se utiliza para producir la lista de electores, existe la necesidad de que ambas funciones se lleven a cabo en una misma área de gobierno (sistema utilizado en Colombia), o en áreas separadas con una gran comunicación entre ellas.⁵¹

Automatización del Registro Electoral

La automatización de diversos componentes del registro electoral puede brindar mejoras significativas en términos de economías presupuestales e incrementar considerablemente la confiabiliad de la información. La automatización es particularmente útil en el desempeño de las siguientes actividades:

• Registro inicial de la información del votante.
• Cotejar las tarjetas de identificación electoral, incluyendo el almacenamiento automatizado de los números de registro, contra la base de datos.
• Mantener una lista permanente, incluyendo la distribución a los electores de una copia de la información que se encuentra en su archivo.
• Impresión de copias de las listas preliminares.
• Mantener registros de inventario de material en las oficinas de registro a nivel local así como en las oficinas centrales.
• Ingreso de información para revisar las listas preliminares.
• Impresión de copias de las listas finales de electores.
• Registro y mantenimiento general.
• Identificación de registros duplicados.
• Producción de estadísticas sobre los votantes registrados por área geográfica, género, edad, etc.
• Procurar consistencia y estándares con respecto a los datos que se muestran en las listas nominales.
• Proveer de copias de la lista en diskette o CD ROM a los partidos políticos a bajo costo y sin consumir papel.
• Mantener una pista auditable sobe los cambios efectuados al registro de cada votante, quién los hizo, sobre la base de qué información fuente, que datos, etc.

La automatización también reviste algunas desventajas que deben ser consideradas y ponderadas contra sus ventajas en un contexto específico, entre ellas las siguientes:

• Protección de la privacidad y violación de la confidencialidad.
• Hurto del equipo de cómputo (un artículo valioso para los ladrones) y de los programas e información del registro electoral (usualmente un bien poco valioso para los ladrones). Una lista electoral producida de manera manual, normalmente separa estos artículos o bienes. Por ejemplo, la máquina de escribir utilizada para producir la lista (el artículo valioso) es totalmente independiente de la lista misma, que existe en forma impresa. Con las listas automatizadas, sin embargo, la información es normalmente almacenada de manera electrónica y, en consecuencia, indisolublemente ligada al equipo de cómputo. Si se hurta el equipo de cómputo, también se pierden los programas y la información del registro.
• Intercambio inapropiado de información entre agencias del gobierno (por ejemplo, compartir información sobre salud e impuestos).
• El equipo y programas de cómputo, así como su mantenimiento, significan muy altos costos, requieren un servicio y reparaciones permanentes y presuponen una cierta infraestructura electrónica para que el sistema opere de manera eficiente.

Asistencia para la automatización

Aunque definitivamente no existen programas de cómputo hechos a la medida para iniciativas de registro electoral a escala masiva, las autoridades electorales involucradas en la tarea de automatizar su registro electoral no necesitan partir de cero. A menudo, se puede obtener considerable asistencia de autoridades electorales de otros países que han aplicado exitosamente algún programa de automatización. La clave para hacerlo exitosamente reside en encontrar un sistema con suficientes analogías a las que uno requiera y que pueda ser aplicado con razonable efectividad y eficiencia.

Por ejemplo, Albania fue capaz de adaptar un sistema automatizado de registro electoral de la Unión Europea, mientras que Barbados adoptó el modelo sueco.⁵²

Criterios y Pruebas de Registro

Determinar quien está facultado para votar

Determinar quién puede votar es, obviamente, un asunto preliminar para determinar quién puede registrarse para esos efectos. Los archivos en esta sección examinan la elegibilidad para votar (ver Características de los Votantes Elegibles) y luego los instrumentos que pueden ser utilizados para alentar a los votantes elegibles a registrarse (ver Fomentado el Registro: Métodos Simples y Complejos).

Luego se presenta un examen de las distintas formas en que se determina la identidad del votante en diferentes contextos (ver La Prueba de Registro), incluyendo el uso de tarjetas o credenciales de identidad para votar (ver Las credenciales de Identificación para Votar: Ventajas y Desventajas). La sección concluye con una análisis de las virtudes de usar un registro electoral voluntario frente a uno obligatorio (ver Registro Voluntario vs. Obligatorio: Principios e Implicaciones).

Características de los Votantes Elegibles

El derecho universal al voto de los adultos

Como se examina en otros lados (ver Consideraciones de Carácter Democrático y Representativo sobre el Registro Electoral), las normas para la gobernabilidad democrática requieren que la elegibilidad para participar en las elecciones se extienda a todos los ciudadanos adultos. Esto significa que los requisitos de elegibilidad deben ser, en la medida de los posible, lo suficientemente amplios para que virtualmente todos los residentes adultos que tengan la ciudadanía sean capaces de registrarse para votar y que ningún grupo de ciudadanos sea sistemáticamente excluido del voto. Bajo esta lógica, los factores que requieren una especificación más detallada son los requisitos de edad, ciudadanía y residencia. Es sobre la base de estos requisitos que existen variaciones entre las democracias.

Por ejemplo, todas las democracias representativas reservan el derecho al voto a la población adulta. La definición precisa de la edad adulta varía de un país a otro, pero el rango de diferencias es usualmente muy pequeño, de los 18 a los 21 años en la mayoría de los casos. El requisito de ciudadanía normalmente reserva el derecho al voto a los adultos que pueden demostrar que son ciudadanos del país, aunque se debe hacer notar que este requisito está cambiando sustancialmente.

En Escandinavia, por ejemplo, a los extranjeros residentes se le está extendiendo el derecho al voto para las elecciones locales, una vez constatado que reúnen ciertos requisitos mínimos de residencia. Los requisitos mismos de residencia son muy variables. En algunos países, uno debe residir durante cierto tiempo en una jurisdicción para poder votar, mientras que en otros, los nacionales que viven en el extranjero durante ciertos periodos de tiempo tienen la posibilidad de registrarse y votar.

Las disposiciones específicas que regulan la elegibilidad para votar se encuentran normalmente consagradas en la constitución o en la ley, más que formar parte del aparato administrativo electoral.

Fomentado el Registro: Métodos Simples y Complejos

Simple y de fácil acceso

Para tener éxito en el logro de las metas de desempeño en términos de inclusividad, vigencia y precisión, el registro debe ser simple y de fácil acceso. El registro de los electores no debe ser una prueba de alfabetización y, en la medida de lo posible, no debe representarle carga financiera alguna al elector. Cuando el proceso de registro se ve ensombrecido por este tipo de elementos, se ve afectada la legitimidad y desempeño de los tres indicadores clave.

Estas algunas de las medidas que se pueden tomar para fomentar el registro:

• Utilizar un procedimiento y/o un formato de registro simple.
• Diseñar campañas especiales para grupos de difícil registro.
• Involucrar a otros grupos en iniciativas de registro (grupos femeniles, líderes juveniles y organizaciones de minorías, etc.).
• Permitir que el registro se pueda efectuar lo más tarde posible durante la campaña electoral, cuando es probable que el interés en la elección sea mucho mayor.
• Desarrollar campañas efectivas de educación electoral.

Históricamente, el registro de los electores ha sido relativamente bajo en los Estados Unidos en comparación con otras democracias avanzadas. El Congreso aprobó en 1993 la Ley Nacional del Registro Electoral, que tiene el propósito de incrementar la proporción de ciudadanos elegibles que se registren para votar. Brinda un estudio de caso interesante respecto a los mecanismos para incrementar el registro de los electores.

El sistema de registro electoral motorizado de los Estados Unidos

La Ley Electoral Motorizada (Motor Voter Act) ha representado un esfuerzo significativo para simplificar y estandarizar el sistema de registro electoral en los Estados Unidos, un sistema que hasta entonces había estado caracterizado por fuertes variaciones de un estado a otro y en el que algunos estados conservan aún complicados procedimientos de registro.

De acuerdo con un reporte de esa misma legislación, sus propósitos son los siguientes:

• Incrementar el número de votantes elegibles que se registra.
• Asegurar que se conserven listados de registro vigentes y precisos.
• Fomentar la participación de los ciudadanos elegibles como votantes en las elecciones federales.⁵³

La legislación ha logrado estos propósitos mediante la introducción de un formato de registro común y muy simple, la adopción de un sistema nacional de registro por correo y permitiéndole a muchas dependencias federales y estatales ofrecer formas para el registro electoral al momento en que los ciudadanos realizan alguna gestión. Las agencias que manejan el registro de vehículos automotores y renuevan las licencias de conducir son los principales contribuyentes de este proceso.

Si bien es difícil determinar con esa actitud el costo y efectos de esos cambios, la Comisión Federal de Elecciones (FEC) ha identificado algunos factores. En términos de sus efectos, se hizo notar que en 1996 el registro electoral en el 45% de los estados que cubre la legislación se incrementó en un 1.82%, equivalente a casi 3.4 millones de personas. También es significativo señalar que entre 1992 y 1996, el porcentaje de votación disminuyó en más del 5%. En otros términos, en el momento en que menos ciudadanos estadounidenses estaban emitiendo su voto, un número mayor estaba asegurando su derecho a votar. Es razonable concluir que los procedimientos de registro simplificados contribuyeron a incrementar los niveles de inscripción.

En términos de los costos asociados con la introducción de este sistema, más completo e inclusivo, la FEC sugirió que no era posible determinar con exactitud sus costos adicionales asociados. Más aún, se indicó que estimar los costos a través de los oficiales electorales estatales sería contraproducente, porque existe una relación inversamente proporcional entre las percepciones de la necesidad de esta reforma y sus costos estimados.

El único costo que podría ser estimado con cierta precisión es el asociado al del sistema de registro postal a nivel nacional, que fue calculado fácilmente en una cifra de siete dígitos. En respuesta a este incremento en los costos, la FEC recomendó el establecimiento de una nueva clase de importe postal para asuntos electorales oficiales y, también recomendó, el establecimiento de tarifas más favorables para este servicio.

La Prueba de Registro

Una prueba de registro adecuada y suficiente

Tiende a variar considerablemente lo que puede entenderse como una prueba adecuada y suficiente de que los individuos que se han registrado son efectivamente quienes dicen ser. En los casos en que existe un registro civil y que los ciudadanos reciben credenciales de identificación del mismo, es probable que esa credencial constituya la prueba de identificación requerida.

En los casos en que no existe registro civil pero es usual que los ciudadanos porten una identificación personal, se puede emitir una tarjeta o credencial de registro, que puede ser utilizada por si misma o junto con otra tarjeta de identificación personal del electoral como su licencia de conducir. En aquellos otros casos donde un porcentaje significativo de los ciudadanos no porta identificación personal, con frecuencia es necesario emitir credenciales o tarjetas de registro electoral. El registro de los electores y la emisión de las tarjetas de identificación, especialmente si incluyen fotografía, se convierten en estos casos en uno de los componentes centrales y más costosos del proceso electoral.

Confianza en la identificación de los electores

Los oficiales electorales necesitan tener un alto grado de confianza de que los electores son quienes manifiestan ser, que son elegibles para votar y que no lo han hecho previamente para la elección en curso. El requisito de que los electores voten única y exclusivamente en un sitio o mesa de votación predeterminado puede diluir la complejidad de esta situación. Por ejemplo, los oficiales pueden marcar el nombre del votante en la lista de electores o pedirle que sumerja su dedo en tinta indeleble una vez que ha emitido su voto. Sin embargo, restringir el voto a ciertos sitios o mesas puede no ser siempre deseable. Este es particularmente el caso si el país no utiliza un sistema electoral basado en el sitio de residencia de los electores y/o cuando existe un alto grado de movilidad geográfica ente el electorado. En estos casos, puede resultar necesario absorber los costos asociados con la producción de tarjetas de identificación para votar.

Las credenciales de Identificación para Votar: Ventajas y Desventajas

Ejemplos de credenciales de identificación para votar

Las credenciales de identificación para votar pueden ser muy simples o altamente complejas con una gran variedad de mecanismos de seguridad. Se pueden encontrar algunos ejemplos de ellas en Venezuela - Cédula de Identidad , Tennessee, USA - Voter ID Card , Uruguay - Cédula de Identidad , Uganda - Voter ID Card , y Nicaragua - Cédula de Votación .

Entre las ventajasque brindan estos instrumentos de identificación para votar figuran las siguientes:

• Es una forma confiable de identificación
• Permite reconocer que el elector está debidamente registrado.
• Puede incluir diversos elementos de identificación, como fotografía, firma, huella digital, para ofrecer una mayor garantía de que el elector es quien manifiesta ser.
• Puede ser marcada cuando el elector ha recibido sus papeletas y, por tanto, prevenir un voto múltiple.
• Se puede diseñar considerando bajos niveles de alfabetización.
• Puede ser una forma efectiva de identificación cuando los electores no tienen una dirección fija.
• Facilita la emisión del voto en lugares donde el elector puede no ser reconocido personalmente.
• Se puede emitir junto con materiales en una campaña de educación electoral.

Además de estas ventajas concretas, puede haber otras razones más simbólicas para favorecer su uso. Por ejemplo, en un estudio sobre las tarjetas de identificación con fotografía en Bangladesh, se concluyó que les conferían a los electores un sentimiento de "orgullo que simbolizaba por vez primera la propiedad de su voto".⁵⁴

Entre sus desventajas, se pueden mencionar las siguientes:

• Su producción puede resultar muy costosa, aunque el costo puede variar significativamente. En México, a principios de los 90's el costo fue muy elevado e incluyó muchas medidas de seguridad (ver The Electoral Register in Mexico ), mientras que en Ghana, los costos fueron mantenidos dentro de límites más estrechos (ver Voter Registration in Ghana y Electoral Commission of Ghana - Voter Registration Id Card Program Budget ). En el caso de Malawi, en 1998, el costo de producir las tarjetas de identificación con fotografía para los 4.5 millones de registrados se calculó en 1.1 millones de USD, asumiendo que se necesitaba una cámara en cada centro de registro durante los 30 días que duro éste. Si el número de cámaras se reducía acortando el periodo de registro, se estima que el costo se reduciría en alrededor de 150 USD.⁵⁵
• Los altos costos deben ser absorbidos por el gobierno, el elector o ambos. Si los costos se transfieren al elector, inevitablemente se reducirá el porcentaje de votantes elegibles que obtengan su tarjeta de identidad.
• La tarjeta puede ser robada o extraviada.
• Se requiere instalar una considerable estructura administrativa para producir las tarjetas.
• Las tarjetas deben ser producidas con la tecnología apropiada para el contexto en que se emiten y utilizan. Cuando no se cuenta con electricidad en los sitios de registro y emisión de las tarjetas, se pude usar un laminado en frío para sellarlas o, de ser necesario, ningún laminado.
• Algunos electores acudirán a los sitios de votación sin sus tarjetas. Se deben desarrollar procedimientos para enfrentar esta situación.
• Las tarjetas deben actualizarse periódicamente. Se desgastarán con el tiempo y las fotografías perderán vigencia. Por tanto, se necesitará un sistema regular de reemplazo.
• La autoridad electoral debe contar con un sistema confiable para su entrega. Camerún experimentó considerables dificultades con la distribución de tarjetas en 1997, excluyendo efectivamente a muchos ciudadanos de la posibilidad de votar.⁵⁶

Registro Voluntario vs. Obligatorio: Principios e Implicaciones

Registro voluntario

Esta forma de registro está basada en el principio de que votar es un derecho ciudadano y de que los electores pueden elegir entre registrarse o no para una elección.

Una implicación del registro voluntario es que algunos electores decidirán no registrarse, privándose en consecuencia así mismos del derecho a votar. Si una distribución aleatoria de las probabilidades de registro mostrara que todas las categorías de ciudadanos (por ejemplo, hombres y mujeres, jóvenes y ancianos, urbanos y rurales, ricos y pobres, bien educados o analfabetas, etc.), se registraran en la misma proporción, entonces se podría concluir que el registro voluntario no tiene un impacto en el resultado de la elección o en la selección de representantes o gobiernos.

Sin embargo, a lo largo de un amplio espectro de democracias, existen diversos patrones respecto a quienes deciden registrarse y quienes no. Por ejemplo, los hombres tienen mayor proclividad que las mujeres para elegir participar, aunque estas diferencias han estado declinando en muchos países durante la última generación. Los jóvenes son menos proclives a registrarse y votar que sus contrapartes de edad media o avanzada. Los electores urbanos usualmente se registran en mayor proporción que los que residen en áreas rurales, los ricos más que los pobres y los mejor educados que los analfabetas.

Si quienes participan en mayor proporción poseen valores, aptitudes y preferencias políticas que difieren de aquellos menos proclives a participar entonces el registro voluntario y la participación tienen un efecto en el resultado electoral al favorecer a aquellos con mayores índices de registro y participación. Consecuentemente, cuando la población que se registra para votar se encuentra sistemáticamente sesgada o no es del todo representativa de la población en su conjunto, el resultado de la elección puede padecer de una falta de legitimidad.

Registro obligatorio

Este tipo de registro está basado en el principio de que votar en una democracia es una responsabilidad del ciudadano y no simplemente es un derecho. El no registrarse y votar es visto como una abdicación de las responsabilidades personales.

Un sistema de registro obligatorio o cuasiobligatorio puede existir en dos tipos de situaciones. Cuando el voto es obligatorio, como en Australia, también lo es el registro. Lo segundo se deriva lógicamente de lo primero. Además, cuando el estado asume la responsabilidad de iniciar el procedimiento de registro, a través por ejemplo de la instauración de un sistema de enumeración casa por casa o manteniendo un registro civil obligatorio, existe una forma de registro cuasiobligatoria.

El resultado de un registro obligatorio es la existencia de un listado más completo de todos los votantes elegibles y una evaluación más precisa de la participación electoral como proporción de los votantes elegibles. La verdadera medida de la participación electoral es la proporción de votantes en relación a la población en edad de votar, con lo que se toma en cuenta la efectividad del programa de registro electoral. Una segunda implicación del registro obligatorio es que los ciudadanos entienden más plenamente el hecho de que votar es un deber y responsabilidad cívica. En un nivel simbólico, un sistema de registro y voto obligatorio implica que cada ciudadano tiene una obligación de votar por si mismo y por la comunidad en su conjunto. En otras palabras, la obligación de votar es en beneficio del sistema democrático y no sólo por la posibilidad de manifestar las preferencias personales.

Registro Autoiniciado vs. Iniciado por el Estado:Principios e Implicaciones

Registro autoiniciado

El principio clave que le otorga sustento al registro autoiniciado es similar al del registro voluntario. En virtud de que el voto es un derecho ciudadano, depende del ciudadano contactar a la autoridad electoral para asegurar que esté debidamente registrado. La diferencia es que el registro voluntario puede ser iniciado por el votante en lo individual (autoiniciado) o la autoridad electoral (iniciado por el estado). La adopción de un sistema autoiniciado de registro está basado más en necesidades prácticas que en un principio de toma de decisión.

En algunos contextos puede haber significativas barreras prácticas para el registro autoiniciado. Por ejemplo, el servicio postal puede ser simplemente inadecuado para la empresa de llegar efectivamente a todos o a una mayoría sustancial de los electores. Además, los altos costos asociados a la inscripción puerta por puerta pueden tornar poco práctica esta alternativa.

El sistema autoiniciado, en el cual los potenciales votantes toman contacto inicial con los oficiales en los centros de registro establecidos por la autoridad electoral, puede ser la única solución práctica.

Una implicación del registro autoiniciado es que los índices de inscripción tienden a ser menores que cuando el estado toma la iniciativa. Esto obedece en gran medida al carácter voluntario del registro. Sin embargo, se pueden tomar algunas medidas para incrementar el registro en estas situaciones, tales como las siguientes:

• Establecer un mayor número de centros de registro electoral.
• Utilizar centros móviles para reducir la necesidad de que los votantes tengan que viajar grandes distancias.
• Completar todos los aspectos del procedimiento de registro en una sola visita, incluida la emisión de la tarjeta de registro electoral, de ser el caso. No se deben subestimar las dificultades de instrumentar este procedimiento, especialmente si se debe producir una tarjeta de identidad complicada o si se deben de verificar registros para confirmar la identidad de los registrados.
• Permitirle a los individuos registrar a los miembros de su familia, reduciendo consecuentemente el número de personas que deben visitar el centro de registro.
• Designar responsables del registro a nivel regional para aligerar los cuellos de botella administrativos.
• Permitir el registro por correo cuando las condiciones sean favorables.

Registro iniciado por el estado

El principio clave que subyace a esta modalidad de registro es que la autoridad electoral asume la responsabilidad de tratar de registrar a todos los electores. Este puede ser el caso a través de un sistema de inscripción puerta por puerta bajo un formato de lista periódica, o a través del mantenimiento de un registro permanente o un registro civil pleno, completo y vigente. Existe un abanico de posibilidades entre ambos polos, el autoiniciado y el iniciado por el estado, en donde el estado toma medidas para facilitar el registro y el individuo debe asumir parte de la responsabilidad para completar el proceso.

Este tipo de registro reviste mayores costos que el autoiniciado, porque el estado asume la responsabilidad de establecer el primer contacto con el elector, para que este sistema sea comprehensivo e incluyente, el estado también debe tomar contacto con los electores más difíciles, incluyendo quienes se mudan frecuentemente, los que no tienen una residencia fija o quienes no responden a la solicitud inicial de información. Aunque resulta más costoso, este tipo produce una lista que comprende a una porción mucho mayor de votantes elegibles que el del registro voluntario.

En cierta medida, el registro iniciado por el estado también presupone una mayor capacidad de parte de las autoridades electorales para localizar a todos los ciudadanos, una características de las economías más desarrolladas. Esto es cierto por dos razones. Primera, en las economías más desarrolladas es probable que los ciudadanos tengan domicilios permanentes, que a su vez son atendidos por un sistema postal nacional. Segunda, la administración electoral se encuentra a menudo más desarrollada e invariablemente mejor financiada en los países con economías más desarrolladas.

Una estrategia combinada

Los países con economías menos desarrolladas, al carecer de los recursos e infraestructuras de los mas desarrollados, pueden tratar de incrementar los índices de registro adoptando una estrategia combinada. La combinación implica que el gobierno establezca un periodo de registro marcadamente visible y relevante con un gran número de centros de registro, incluyendo centros móviles. Si bien bajo este escenario el primer contacto debe ser todavía a iniciativa del ciudadano, los costos en términos de tiempos de viaje, así como los costos psicológicos en términos de entender el sistema de registro, pueden ser reducidos mediante un esfuerzo activo e inclusivo por parte de la administración electoral.

Electores Residentes vs. No Residentes

Preparativos especiales para los electores no residentes

En virtud de que el voto casi siempre entraña requisitos de ciudadanía y residencia la gran mayoría de los electores serán residentes del país y del distrito electoral en el que son elegibles para votar. Sin embargo, hay ciudadanos que pueden estar viviendo temporalmente fuera pero que conservan el derecho para votar y, consecuentemente, de ser registrados. Además habrá quienes estarán dentro del país, pero fuera (ausentes) de su distrito electoral al momento de la elección.

Hasta fechas recientes, lo más común es que esos votantes fueran miembros de las fuerzas armadas destacados en el extranjero. Pero debido a que normalmente sigue manteniendo una residencia en su país de origen, normalmente es posible asignarlos a un sitio o mesa de votación. Como resultado del considerable incremento en la movilidad de trabajadores en busca de empleo, ha surgido una clase de electores no residentes cada vez más importante. El ejemplo más notable se da entre los países miembros de la Unión Europea. La creciente movilidad internacional entre los ciudadanos de un país impone cargas particulares al estado para facilitarles el registro y la emisión del voto.

Ausencia de corto vs. de largo plazo

Respecto a la residencia, otra distinción que hay que hacer es si los votantes que se encuentran fuera lo están por un periodo corto o largo de tiempo. Para las ausencias de corto plazo, el registro se puede lograr mediante disposiciones especiales para actualizar el registro y la votación puede realizarse por anticipado. Para los electores ausentes por periodos más prolongados, pero que pretenden volver en el futuro, se pueden adoptar disposiciones para registrarlos por correo o en la embajada del país en el cual residen.

Extensión del derecho al voto a los ciudadanos que viven en el extranjero

Se ha registrado una considerable ampliación en el derecho al voto para los ciudadanos que residen en el extranjero. Las elecciones que se realizaron en Sudáfrica y Bosnia Herzegovina a mediados de los 90's incluyeron a un gran número de votantes que tomaron parte en la elección mientras residían en el extranjero. Además, algunos países de la comunidad europea permiten que ciudadanos extranjeros participen en sus elecciones locales.

Partidos Políticos y Grupos de Interés en el Proceso de Registro Electoral

El papel de los partidos políticos y grupos de interés

El registro electoral implica a varios interesados. Los ciudadanos y los aparatos de administración electoral son los más obvios. Pero otros grupos o sectores tienen interés en el resultado del proceso de registro de los electores en la medida en que afecta el resultado de las elecciones. Entre ellos se encuentran el gobierno, el ejército, los partidos políticos, grupos de interés, instituciones sociales como la iglesia, gobierno extranjeros y organizaciones internacionales.

Registro y legitimidad del sistemas

Uno de los objetivos fundamentales de un sistema de registro electoral es incrementar la legitimidad de los resultados de la elección. La percepción de legitimidad de una elección se apoya en gran medida en todos esos interesados. Es por esta razón que es en beneficio de los administradores electorales desarrollar procedimientos abiertos y transparentes para el registro de los electores y darle la bienvenida al involucramiento de ciertos interesados en vigilarlos.

Intereses extranjeros

Gobiernos y ONG's del extranjero, así como organismos internacionales desempeñan un papel importante en la provisión de asistencia a una administración electoral democrática y brindando personal y servicios de observación electoral internacional. Brindar un sello de aprobación internacional puede coadyuvar en gran medida a asegurar que una elección es vista como legítima y como una manifestación definitiva de la voluntad del pueblo.

Intereses domésticos

Internamente, los interesados pueden sentir que tienen más en juego que los observadores internacionales en el proceso y resultado electoral, y tienen razón. Debido a que lo que está en juego implica un control sobre la maquinaria del gobierno, algunos pueden estar tentados más a desempeñar un papel directo en el proceso electoral que a vigilar y contribuir a la legitimidad del sistema.

Siempre que resulte posible, es mejor alentar a todos los interesados domésticos para participar en el desarrollo de una maquinaria y prácticas electorales justas e imparciales. A menudo la comunidad internacional, con el apoyo de observadores electorales internacionales, puede ayudar a convencer a los interesados domésticos sobre las bondades de permitir que se instrumenten prácticas libres e imparciales.

La participación de observadores electorales domésticos, a menudo acompañada de observadores internacionales, ha ganado importancia en términos de supervisión de la elección y legitimidad del sistema. Un artículo de Elections Today ilustra el papel que los observadores electorales domésticos desempeñaron en la elección nicarag¸ense.⁵⁷

Introducción

Esta sección define al registro o lista periódica de electores y discute los asuntos relativos a su instrumentación.

A diferencia del registro permanente y del registro civil, los cuales son mecanismos para mantener y actualizar la lista de votantes, la lista periódica se utiliza para crear un nuevo registro de electores para cada proceso electoral.

Los temas cubiertos en esta sección incluyen:

• Introducción y Definición del Regisitro Periódico
• Opciones Disponibles para Producir Registros Periódicos
• Electores Residentes Versus No Residentes
• Esquema Administrativo para la Lista Periódica
• Esquema Administrativo para la Lista Periódica
• Planeación Logística para la Lista Periódica
• Recopilación de Información
• Producción de una Lista Periódica
• Infraestructura Operativa para la Lista Periódica
• Educación al Votante
• Selección y Capacitación del Personal
• Implementación de la Lista Periódica
• Instrumentación de un Plan de Acción
• Compilación de la Información para el Registro
• Almacenamiento de la Información
• Producción de la Lista Preliminar
• Método de Producción de la Lista Preliminar
• Estrategias de Promoción de la Lista Preliminar
• Incorporación de Cambios a la Lista Preliminar
• Producción de la Lista Definitiva
• Distribución de la Lista Definitiva
• Registros Auditables de la Lista Periódica
• Importancia del Proceso de Auditoría
• Enfoques para el Almacenamiento y Mantenimiento de los Registros
• Fechas para el Cierre del Registro
• Revisión a la Lista para Electores Anticipados
• Resolución de Quejas
• Adiciones y Revisiones Durante la Jornada Electoral
• Costos de Producción de una Lista Periódica

Introducción y Definición del Regisitro Periódico

El registro o lista periódica de electores

El registro o lista periódica de electores es aquella que crea la autoridad electoral antes de cada elección, es decir, cuando se integra una nueva lista de votantes elegibles para cada proceso electoral. Este proceso ocurre frecuentemente (aunque no siempre) en el periodo que precede directamente a una elección. En algunas jurisdicciones, tales como las provincias canadienses de Nueva Escocia y Manitoba, la lista de electores se prepara utilizando un método de enumeración durante el periodo de las campañas electorales. En otros casos, como el de Uganda, la lista de electores se integra mucho antes de la elección. Si bien el registro de electores a través de una lista periódica de votantes resulta más costoso en un sentido absoluto, tiende a ser relativamente económico comparado con el registro permanente o el civil. A pesar de que se invierte más dinero en un gasto único para cada proceso electoral, el costo de mantenimiento de una lista permanente tiende a ser más elevado en tanto que el de una lista periódica se extiende durante el periodo entre elecciones.

Sin embargo, las ecuaciones de costo para los diversos métodos de registro de electores no son nunca simples y directas, ya que muchos otros factores tienen un cargo importante sobre los costos totales. Los gastos relacionados con las listas permanentes, por ejemplo, son afectados por las características de su mantenimiento, tales como la frecuencia de actualización de la información. Uno de estos factores sería la consideración sobre si el gobierno es federal o unitario, y en el caso de ser federal, si el ahorro de gastos puede impedir el compartir el costo de registro con otros niveles de gobierno. Cuando los gobiernos locales y nacional celebran sus comicios en forma simultánea, como es en el caso de los Estados Unidos, la misma lista de votantes puede ser utilizada para cada nivel de gobierno, sea ésta periódica, permanente o el registro civil. Cuando los dos niveles de gobierno tienen elecciones en diferentes fechas, como es el caso de Canadá, puede resultar más eficiente el utilizar un registro permanente y compartir información a través del sistema federal. Pero para hacer que esto sea efectivo, los diferentes niveles de la administración electoral deben considerar utilizar una geografía electoral idéntica para reducir las disparidades.

Consideraciones de tiempo

El tiempo que toma preparar una lista periódica varía ampliamente de una situación a otra. La Provincia canadiense de Ontario ejemplifica un extremo. Las autoridades electorales de Ontario lograron enumerar, o listar uno por uno, a los casi 6 millones de electores en un periodo de cuatro días al principio de la campaña electoral.

La consideración más importante de tiempo en el uso de la lista periódica es el procedimiento requerido para entrar en contacto directo con cada votante elegible, o con alguien que pudiera fungir como una fuente fiable de información para cada elector. Adicionalmente, la autoridad electoral debe evaluar la capacidad administrativa requerida ya sea para iniciar tal contacto con los votantes, como una enumeración puerta por puerta, o facilitar el contacto de cada votante con las autoridades electorales, como en el caso del uso de un centro de registro o del registro por correo.

El sistema de lista periódica ha sido utilizado ampliamente a través del continente africano, al igual que en las elecciones federales en Canadá hasta las generales de 1997. Diversas provincias canadienses continúan utilizando la lista y la enumeración periódicas. La provincia de Columbia Británica mantiene una lista permanente pero todavía utiliza la enumeración como uno de los métodos para verificarla.

Cuando utilizar una lista periódica

El método de la lista periódica para el registro de electores puede ser particularmente útil cuando la infraestructura del organismo electoral no este lo suficientemente desarrollada como para mantener una lista permanente. Este puede ser el caso, por ejemplo, cuando la movilidad de la población sea muy alta. La lista periódica puede ser muy apropiada cuando existe una adversidad muy fuerte de los ciudadanos a que el gobierno mantenga una lista permanentemente actualizada. Además, las listas periódicas son utilizadas en algunos países, al igual que con las enumeraciones de los votantes, cuando el estado desea mantener la iniciativa del registro de electores en lugar de imponerla sobre los electores.

Registro auto-iniciado o iniciado por el estado

Los procedimientos del registro electoral pueden ser diseñados bajo la premisa de que los votantes deben tomar la iniciativa de registrarse para ejercer sus derechos democráticos. La alternativa es que el registro sea diseñado para poner la carga de responsabilidad en las manos del gobierno, a través de las autoridades electorales. De estos dos sistemas de registro, se esperaría un grado más alto de registros cuando es el estado el que toma la iniciativa de registrar a todos los ciudadanos capacitados para votar. Dicho sistema deberá minimizar la distorsión sistémica de los electores registrados, ya que la autoridad electoral tiene a cargo el contactar a todos los votantes. Su habilidad para lograr esto depende frecuentemente de los recursos de comunicaciones disponibles en el país. Al contrario, cuando la iniciativa para registrarse tiene que ser de los votantes, aquellos con menos interés en la elección, y generalmente aquellos de en estrato socio - económico más bajo, tienden a registrarse menos. Siendo todos los otros factores iguales, el registro iniciado por el estado probablemente sería el menos costoso de los dos métodos.

Inscripción voluntaria u obligatoria

Otras dos consideraciones claves en la preparación de las listas periódicas son si la inclusión de los votantes en la lista debe ser voluntaria u obligatoria. Esta distinción no debe ser confundida con la diferencia entre el registro a iniciativa del elector o del estado. Tanto el auto-iniciado como el iniciado por el estado pueden ser conducido de manera voluntaria u obligatoria. Con frecuencia el registro a iniciativa personal con inclusión voluntaria, que ha sido utilizado en muchos estados de los Estados Unidos durante varios años, produce bajos niveles de registro. Los niveles más altos de registro se generan cuando el registro es por iniciativa personal y obligatorio. Este método se utiliza más frecuentemente en registro civiles que en listas periódicas.

El registro promovido o iniciado por el estado con inscripción voluntaria puede producir niveles de registro relativamente altos, si los procedimientos de registro son lo suficientemente comprensivos. En algunos lugares donde se utilizan este tipo de sistemas se han manifestado, sin embargo, inquietudes en el sentido que las enumeraciones de casa en casa con inclusión voluntaria están produciendo listas de votantes de menor calidad. Por ejemplo, puede haber dificultades para encontrar a los votantes en sus hogares durante las visitas de enumeración, para tener acceso a departamentos muy complicados, e incluso con electores que simplemente no deseen abrir la puerta. Debido a tales razones, la provincia canadiense de Alberta ha cambiado recientemente al sistema de lista permanente. El registro auto-iniciado con inscripción obligatoria se utiliza menos para las listas periódicas que para otros métodos de registro. Australia tiene muchas de las características de tal sistema y el nivel de registro es muy alto.

Opciones Disponibles para Producir Registros Periódicos

Tres opciones para producir una lista periódica

Existen tres grandes opciones para producir una lista periódica de votantes:

• Enumeración
• Establecimiento de centros de registro
• Registro por correo

Enumeración

La enumeración es un recorrido puerta por puerta de todas las residencias en un distrito electoral con el propósito de identificar y registrar a todos los votantes elegibles. Los funcionarios electorales que llevan a cabo esta tarea son denominados enumeradores, oficiales de registro o algún título similar. Su labor es la de anotar, a través de este recorrido de puerta en puerta, el nombre, y otra información requerida de cada persona calificada como elector en un área determinada. Normalmente, llevan a cabo su tarea de una manera eficiente e imparcial.

El manual del Enumerador publicado por Elecciones Canadá (ver Elections Canada - Enumerator's Manual ) describe en detalle el papel de los enumeradores en las elecciones federales canadienses.

Al planificar una campaña de enumeración, debe esperarse que los encargados frecuentemente no encontrarán a los votantes en su casa en la primera visita. Esto requiere que se hagan varias visitas a una misma residencia. Se pueden utilizar ciertos criterios para especificar claramente el número de veces en las que el enumerador debe visitar una dirección antes de concluir que con ese método no será posible lograr el objetivo deseado. Al mismo tiempo, los enumeradores querrán saber que hacer en estos casos. Ya que no verán a los votantes personalmente, pueden dejar información en ese domicilio, como panfletos que explican los procedimientos que debe seguir el elector.

Tradicionalmente, la enumeración de puerta en puerta implica un gasto importante de tiempo y de recursos para una elección. Y durante muchos años, se le concibió con el potencial de ser un método muy preciso para el registro de votantes. Sin embargo, una de las razones por las que Canadá ha abandonado este método, a nivel federal y en algunas de sus provincias, es la dificultad cada vez mayor para encontrar a los votantes en casa y tener tiempo suficiente para instrumentar los procedimientos apropiados dentro del periodo electoral para responder a estas deficiencias. Lamentablemente, es posible hacer grandes gastos de recursos, tanto en tiempo y en dinero, para conducir una enumeración y a la vez producir listas de votantes que no cumplan con niveles preestablecidos de inclusividad, precisión y actualización. Algunos países como Gran Bretaña, cierran la lista permanente en una fecha específica. Técnicamente, el sistema británico puede referirse como uno de lista periódica, en vez de permanente, ya que no se permite hacer cambios después de la fecha límite para su cierre previo a la elección. Claro, que esto tiene cierto impacto en su precisión a la hora de la elección.

El reto más serio en el desarrollo de una lista periódica que reúna ciertos requisitos de desempeño reside en asegurar que los votantes que no se encuentren en casa al momento de la enumeración sean incluidos en la lista. El método más obvio, que se describe previamente, es el de dejar instrucciones precisas para el votante sobre las medidas que debe tomar para asegurar su inclusión en la lista. Un procedimiento alternativo sería el identificar una fuente de información confiable para el votante. Este podría ser un jefe local u otro funcionario civil. Adicionalmente, se podría preguntar a los vecinos si tienen suficiente familiaridad con el votante como para proporcionar la información en su lugar o para confirmar si ha experimentado algún cambio desde el último registro. En algunos casos, se puede utilizar una combinación de estos métodos.

Se pueden brindar otras oportunidades de inscripción a través de procesos de revisión. En las elecciones federales canadienses, y en las elecciones provinciales de Nueva Escocia, Manitoba y Newfoundland, por ejemplo, también es posible ser incluido en la lista de votantes el mismo día de las elecciones. Algunos países de ¡frica también permiten votar a los electores que no están en la lista, mediante el procedimiento denominado voto provisional o sujeto a validación. Las papeletas se colocan dentro de un sobre y se conservan por separado de las que son depositadas en las urnas. La ley electoral de Lesotho permite esto, al igual que la de Zimbabwe. Algunos observadores electorales han especulado si estas papeletas entran realmente en el conteo oficial.

Centros de registro

Si el registro se ha de realizar de manera directa y la enumeración de puerta en puerta resulta poco práctica o no deseable, un método alternativo es el de utilizar centros de registro que resulten geográficamente accesibles.

En este método, los funcionarios electorales establecen un gran número de centros de registro en las ciudades, pueblos, villas y comunidades rurales que los votantes elegibles deben visitar para poder registrarse. La ubicación de estos centros, sin embargo, debe ser elegida cuidadosamente. Algunas instalaciones lógicas, como edificios públicos o gubernamentales, escuelas, o edificios religiosos, pueden excluir a algunos segmentos del electorado. Se podría asociar una localidad con tácticas de adoctrinamiento político, mientras que otros pueden provocar rechazo por razones religiosas. Para promover el éxito de una iniciativa de registro, los centros situados cerca de núcleos poblacionales, en sitios seguro y en un ambiente neutral tienden a ser más aceptables, y por lo mismo, a facilitar el logro de los objetivos planteados.

Cómo facilitar el registro

Registrar un gran volumen de electores durante un periodo corto para garantizar que la lista de votantes resulte lo más actualizada posible, generalmente requiere de un gran número de centros de registro. Además, los centros de registro implican un esfuerzo por parte de los votantes y, por lo mismo, deben ser ubicados de la manera más conveniente posible.

Otros impedimentos administrativos podrían desalentar el registro. Las leyes y reglas no deben ser diseñadas para impedir el registro sino para facilitarlo. Si se requiere que un elector presente demasiados documentos, fotos o documentos difíciles tales como certificado de bautismo, se puede terminar por impedir o desalentar que ejerzan sus derechos. Por el contrario, las medidas de seguridad y otras diligencias desalentarán eventuales abusos en los requisitos de identificación.

Existen diversas maneras de lograr que los centros de registro sean más prácticos y convenientes. Entre ellas:

• El uso de centros móviles, cuando sea posible, especialmente en zonas rurales. Esto puede reducir el tiempo y la distancia que los electores deben viajar para registrarse.
• Establecer horarios convenientes para los centros de registro. Generalmente esto significará que los centros de registro permanecerán abiertos muchas horas y hasta después de los horarios normales de trabajo.
• Asegurar que el personal sea suficiente y bien capacitado para lograr un registro eficiente. Esto puede reducir el tiempo de espera y la confusión.
• Diseñar el proceso de tal manera que los votantes sólo deban visitar el centro de registro una sola vez. Si los votantes necesitan obtener documentación del centro de registro, tales como una credencial de elector, debe estar disponible a la hora de registro.
• Considerar la posibilidad de permitir a los electores que registren a miembros directos de su familia. A veces el registro puede ser inconveniente para las familias que no pueden costear que más de un miembro de la familia se salga de su trabajo para registrarse. El registro puede facilitarse al permitir que un miembro de la familia registre a todos. Si se utiliza este procedimiento, los miembros de la familia que visiten el centro de registro deben llevar consigo documentos de identificación de todos los otros miembros de la familia para prevenir la inclusión de nombres ficticios o de dar información falsa.

Si bien los centros de registro pueden significar costos relativamente altos, durante un periodo corto, estos costos pueden ser menores a los de la enumeración de puerta en puerta. Esto implica que los costos de renta de los centros de registro no sean excesivos. Si los otros factores son iguales, sin embargo, la enumeración de puerta en puerta será más incluyente que las listas de votantes producidas a través de los centros de registro. La comparación de los dos métodos debe tomar en cuenta tanto el costo como el criterio de rendimiento. Esta ecuación, sin embargo, puede producir resultados controvertidos en diferentes países y otros ambientes regionales.

El caso de Ghana

En la preparación para el registro de votantes en 1995, la Comisión Electoral de Ghana produjo un manual que describió en detalle el proceso que se utilizaría en el registro de electores a través de centros de registro (ver Electoral Commission of Ghana - Voter Registration Official's Manual ). This manual serves as a useful reference for the design and implementation of similar registration initiatives.

Registro por correo

El sistema de correo puede ser una alternativa viable para reducir los altos costos asociados tanto con la enumeración de puerta en puerta como con los centros de registro en zonas remotas. Una simple campaña de envío por correo, por ejemplo, puede ser utilizada en conjunto con cualquiera de los otros métodos de registro, y no en sustitución de ellos. Como siempre, uno de los retos más obvios del registro por correo es lograr que los votantes potenciales reciban los formularios que deben llenar. Otro es que los votantes lo consideren como un documento necesario para ejercer su derecho al voto, en vez de un papel cualquiera que puedan tirar a la basura. Bajo un sistema de lista periódica, quizá no resulte posible enviar estos formularios de manera personalizada, porque tal vez no exista una lista completa y actualizada de electores (ver Mantenimiento de la Lista en un Registro Permanente.) Cuando son utilizados junto con otras formas de registro, los formularios por correo pueden ser proporcionados a los electores de las siguientes formas:

• Los enumeradores pueden dejar los formularios después de una o más visitas no exitosas al domicilio.
• Los formularios pueden entregados a solicitud expresa de los votantes. Esto puede ser apropiado para los votantes que residen fuera del país en el momento del registro.
• Los formularios pueden ser entregados a los ciudadanos cuando se registren para otros efectos. A pesar de que esta técnica sea más apropiada para el uso de las listas permanentes de votantes.

Una de las innovaciones de la Ley Nacional del Registro Electoral en los Estados Unidos de América, conocida popularmente como la "Ley Electoral Motorizada ", fue la inclusión del formulario de registro del elector en la solicitud de la licencia de manejo, al igual que en los servicios federales y estatales del seguro social. Sin embargo, esa ley apoya a una lista permanente y no a una lista periódica.

Una ventaja obvia del registro por correo es que es relativamente económica comparada con la enumeración de puerta en puerta o el establecimiento de un gran número de centros de registro. Sin embargo, una de las controversias asociadas con la referida ley en los Estados Unidos de América, fue la relacionada con la preocupación sobre los costos adicionales del correo. De hecho, la Comisión Federal Electoral (FEC) llegó a recomendar la introducción de estampillas nuevas y menos costosas para las tarjetas de registro electoral. Un proceso de registro completo por correo sólo es posible en los casos en que las autoridades postales son capaces de entregar, con gran precisión, los paquetes de registro en todas las direcciones residenciales dentro de una jurisdicción.

Una de las desventajas asociadas con el registro por correo es la duplicación. Algunos votantes pueden enviar más de un formulario de registro ya sea accidental o intencionadamente. La duplicación intencional constituye un fraude, y se deben tomar las medidas apropiadas para prevenir esto. Se puede establecer un sistema que verifique la duplicación de nombres y direcciones en la lista, que puede ser operado cada vez que se introduzca un nuevo nombre en la lista de votantes. Adicionalmente, el registro por correo plantea interrogantes sobre la verificación, en términos de asegurar que la información proporcionada sea precisa y que la persona que se está registrando es realmente un votante elegible.

En muchos casos, el registro por correo es usado para apoyar la enumeración de casa en casa o los centros de registro. Un ejemplo de esto sería que un funcionario electoral dejara un formulario de registro en los domicilios en los que los votantes no se encontraran al momento de la enumeración. Una vez más, este podría ser un método más útil para actualizar una lista permanente o un registro civil, que son los casos en los que se usa, más que en una lista periódica. En la primavera de 1997, el Ministerio de Finanzas de Ontario realizó una enumeración por correo. Notoriamente, fue más que nada para hacer una evaluación, pero el formulario indicaba que la información sería utilizada para las listas de electores en la elección municipal. Los funcionarios reportaron que en general el nivel de respuesta fue muy bajo, de aproximadamente 59 por ciento del potencial estimado. La respuesta más baja vino de los edificios con muchos departamentos. Una respuesta más favorable provino de las áreas residenciales con una sola familia -aproximadamente un 70 por ciento del potencial de respuesta. La conclusión fue que no se podrían purgar efectivamente de la lista los nombres que ya no deberían estar incluidos.

Electores Residentes Versus No Residentes

Necesidad de contar con diferentes procedimientos

Existe con frecuencia la necesidad de tener diferentes procedimientos para registrar a los electores residentes y no residentes. Claro esta, los electores residentes pueden registrarse con los procedimientos normales ya en uso.

Los procedimientos para registrar a los no residentes, sin embargo, pueden variar dependiendo de las razones por las que no hayan obtenido su residencia. En general, la residencia es un requisito básico para votar. Sin embargo, algunos ciudadanos pueden mantener su elegibilidad para votar mientras residen en el extranjero. En esa situación se pueden encontrar los comprendidos en las siguientes categorías:

Personal militar

Generalmente, los miembros de las fuerzas armadas asignados temporalmente a puestos en el extranjero mantienen su elegibilidad para votar. En algunos casos, pueden estar registrados en el distrito en el que tienen residencia permanente. En otros casos, puede haber una votación por separado para el personal militar. El sitio en el que deben registrarse y votar los miembros de las fuerzas armadas es algo controvertido en las democracias nuevas o emergentes. Un principio clave en el registro de personal militar es, claro esta, que la votación sea conducida de tal forma que se mantenga libre de abusos.

Para apoyar este principio se pueden adoptar medidas apropiadas tales como el no agrupamiento del personal militar durante la votación. Si, por ejemplo, los electores militares son agrupados en una misma zona de votación y hay poca diferencia de opinión dentro de ese grupo, entonces se puede dar la impresión de votan de acuerdo con cierto interés o filiación política y, por consiguiente, arrojar sombras de duda sobre el carácter secreto del voto.

En viajes temporales por el extranjero

En un momento dado, un número de ciudadanos podría estar de viaje en el extranjero durante un periodo corto de tiempo. En este caso, es posible que se puedan registrar para votar. En algunos países, el registro en el extranjero puede ser limitado a ciertos periodos o actividades específicas, tales como a los que estudian o se encuentran en el extranjero en viajes de negocios. Estar de vacaciones puede no ser aceptado como una razón valida. Durante los periodos de registro o de votación, los procedimientos diseñados para atender a quienes se encuentran fuera del país pueden incluir el registro por adelantado o por correo.

Históricamente no han sido muchas las disposiciones que se han establecido para que los ciudadanos que residen en el extranjero puedan votar, fuera de los militares u otras categorías específicas, tales como el personal diplomático. Pero esto esta cambiando. En las más recientes elecciones generales en Canadá, por ejemplo, a los electores que se encontraban fuera del país se les permitió solicitar su registro y votar mediante papeletas especiales. Aunque puede ser costoso administrar estas disposiciones, las tendencias democráticas las apoyan como un derecho de los ciudadanos. En la provincia canadiense de Ontario, los electores ausentes por ciertas razones pueden solicitar que otro elector vote en su lugar. En Quebec, el Director de Asuntos Electorales conserva un registro de los electores que se encuentran fuera de Quebec y son elegibles para solicitar votar utilizando una papeleta especial.

Registro y votación de electores ausentes

Un caso interesante fue el establecimiento de disposiciones para los votantes en ausencia en las elecciones en Bosnia. Contact, una publicación de Elecciones Canadá, describe el proceso utilizado en Bosnia. Esta elección representó la primera vez que Elecciones Canadá administró un proceso electoral dentro de Canadá en nombre de otro país. La Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa (OSCE), la cual supervisó el proceso electoral en Bosnia y Herzegovina, le pidió a Elecciones Canadá, a través del gobierno canadiense, administrar el registro y el voto en ausencia de los refugiados bosnios viviendo en Canadá. Los electores bosnios pudieron votar si reunían los estrictos requisitos de identificación. La aplicación de estas reglas representó un gran reto para muchos, especialmente para los bosnios que habían perdido sus documentos de identificación o cuyos documentos habían sido destruidos.

El registro de votantes para las elecciones fue realizado por teléfono. Los electores proporcionaron información sobre su identidad y luego se les envío para firma un formulario computarizado, el cual debían regresar junto con fotocopias de su documentación, si la poseían. Estuvo disponible un proceso de apelación ante la OSCE para aquellos cuyas solicitudes fueron rechazadas.⁵⁸

Esquema Administrativo para la Lista Periódica

El esquema administrativo necesario para desarrollar una lista periódica de para cada proceso electoral requiere de una considerable flexibilidad. Sin embargo, uno de sus beneficios radica en que no requiere de la estructura administrativa permanente frecuentemente asociada con la lista permanente y el registro civil. Ya que la lista periódica no es actualizada de manera permanente, la estructura administrativa puede ser relativamente modesta durante el periodo entre elecciones. La autoridad electoral debe estar preparada, sin embargo, para desarrollar una estructura grande y capacitada durante el tiempo en que se deba integrar el registro. Para hacerlo de manera exitosa, se requiere la preparación por adelantado de todo el material relacionado con las elecciones, incluyendo un programa y manuales de capacitación, infraestructura de oficina, clasificación de cargos y responsabilidades y otros recursos. Dentro de las necesidades administrativas de un registro periódico se requiere considerar lo siguiente:

• Esquema Administrativo para la Lista Periódica
• Planeación Logística para la Lista Periódica
• Recopilación de Información
• Producción de una Lista Periódica
• Infraestructura Operativa para la Lista Periódica
• Educación al Votante
• Selección y Capacitación del Personal

Esquema Administrativo para la Lista Periódica

Estructura legal

El marco legal que regula el proceso electoral generalmente proporciona una guía para el registro de electores. Las disposiciones legales pueden estar en la Constitución, la ley electoral o en una legislación aprobada específicamente para el registro de votantes. Tales disposiciones son normalmente adoptadas antes de que se inicie el registro y es deseable la participación pública en su desarrollo. A través del uso de programas de educación al electorado, los votantes aprenden como pueden ser elegibles para ejercer su derecho al voto. De la misma forma, conocen las razones por las cuales podrían ser descalificados o considerados como no elegibles.

Otras regulaciones que rigen el proceso reflejan las disposiciones legales y podrían establecer por adelantado ciertas guías dentro de los cuales el proceso podría ser administrado. Estas incluirían la notificación anticipada de las fechas, horas y sitios para llevar a cabo la enumeración o registro, así como el personal o funcionarios involucrados en la campaña de registro.

La estructura administrativa: dos niveles de organización

Existen dos unidades de organización que desempeñan papeles cruciales en la estructura administrativa encargada del diseño e instrumentación del proceso de registro de votantes. La primera de estas es la autoridad electoral central, la cual puede existir a nivel nacional o en una combinación de unidades administrativas nacionales, regionales o locales. Šsta última fórmula se aplica especialmente en gobiernos de tipo federal. Generalmente, este nivel de administración electoral comprende una estructura permanente, sea un departamento o unidad administrativa del gobierno o una comisión electoral formalmente independiente del control gubernamental, pero que en todo caso tiene una responsabilidad total en los procesos electorales.

La autoridad electoral central juega un papel importante en el diseño del sistema de registro de electores, incluyendo la elaboración de los formularios, los sistemas y programas de computación, así como las políticas y procedimientos. También desempeña un papel crucial en el diseño de manuales de capacitación y en la supervisión de la aplicación profesional de todos los elementos del sistema de registro de electores. Cuando la administración es organizada a través de una comisión electoral, esta comisión es la responsable de la labor de supervisión para garantizar que el proceso sea aplicado de manera uniforme e imparcial.

La segunda unidad de organización es la local. Ya que las actividades de un proceso de registro de votantes pueden ser altamente descentralizadas, es necesario tener una estructura administrativa bien desarrollada a nivel local para poder responder a los problemas locales. Sin embargo, a este mismo nivel casi todas las actividades del proceso de registro son realizadas por personal que tiene una asociación de corto plazo con la autoridad electoral. Generalmente, muchos de ellos tendrán poca o ninguna experiencia en la administración electoral o el registro de votantes. Surge entonces la necesidad de contar con personal bien capacitado para supervisar la instrumentación del sistema a nivel local, así como con procedimientos bien comprobados para apoyar el proceso. Sin embargo, en algunas jurisdicciones el personal local puede consistir en empleados permanentes del gobierno o administradores que han sido comisionados para este propósito.

Adicionalmente de los niveles locales o centrales, a menudo es un nivel regional de operación el que se responsabiliza de garantizar que la instrumentación a nivel local sea uniforme y de coordinar que la información sea comunicada a la autoridad electoral central.

La importancia de la planeación anticipada

Para que la autoridad electoral desempeñe sus responsabilidades de manera eficiente, necesitará recursos suficientes. Estos comprenden no sólo los recursos humanos y materiales, sino también los financieros. El presupuesto es elaborado por adelantado por los niveles administrativos superiores, e idealmente no debe estar sujeto a interferencia política alguna. De la misma manera, los funcionarios responsables de este proceso deben ser percibidos como competentes y profesionales. Si no es así, la legitimidad de todo el proceso de registro de votantes puede verse comprometido.

Entre los elementos de la estructura administrativa que son esenciales para el funcionamiento eficiente del sistema de registro de votantes figuran los siguientes:

• Administración del personal
• Infraestructura de la oficina
• Materiales y suministros

Administración del personal

El personal involucrado en el proceso debe estar bien capacitado y ser reconocido como honesto e imparcial. También es esencial que sean percibidos como personas libres de intereses e influencias políticas al desempeñar sus labores. Si se utiliza a funcionarios públicos o empleados del gobierno como oficiales del registro, debe determinarse si podrían estar en condiciones de intimidar a los electores o si lo han hecho en el pasado.

A nivel regional, generalmente se designa a un funcionario del registro para servir como el contacto clave entre la administración electoral central y la organización local. Este funcionario tiene una responsabilidad plena en la instrumentación exitosa del registro de votantes a nivel local. Se puede utilizar una variedad de títulos para identificar a este funcionario en diferentes países y jurisdicciones. Para los propósito de este documento, nos referiremos a esta posición como la de "director regional del registro ". Lo que importa es la responsabilidad que conlleva esta posición y no el título o denominación que se le confiera. Este individuo generalmente es responsable de la instrumentación de la iniciativa del registro en todo el territorio que se encuentra bajo su jurisdicción. Una gran cantidad de personal, que desempeña importantes funciones operativas, trabaja bajo la supervisión del director regional de registro, ya sea de manera directa o indirecta.

Los cargos de responsabilidad operativa que generalmente se requieren dentro de un proceso de registro periódico son los siguientes:

• El asistente de revisión, funcionario auxiliar de revisión o supervisor; trabaja directamente con el director regional de registro en la supervisión del sistema de registro y tiene una autoridad delegada para actuar en representación del director regional en ciertas situaciones.
• Un supervisor de enumeración, que puede ser necesario en caso de que se utilice la enumeración de puerta a puerta . Este puesto esta encargado de la capacitación y la supervisión del trabajo de los enumeradores o registradores. Si la jurisdicción es pequeña, el director regional del registro podría supervisar el proceso a nivel local. En la planeación de este proceso de instrumentación, es útil economizar puestos y capas administrativas cuando sea posible, sin que dicha economía sacrifique la eficiencia.
• El enumerador o funcionario del centro de registro es responsable de la obtención directa de la información del votante o de una fuente segura y confiable.
• El papel del especialista en computación depende del nivel de uso de las computadoras en el sistema de registro. En aquellas instancias en las que una parte importante del proceso de registro es computarizado, este cargo será importante en el proceso de registro. En las jurisdicciones en las que el registro no es computarizado, es evidente que no se requerirá esta plaza.
• Operadores de datos o secretarios que toman o capturan la información en su forma más simple de los archivos de los enumeradores o funcionarios de registro, y la carga en las bases de datos designadas específicamente para la producción de la lista de votantes. En ausencia de las computadoras, un secretario organiza los datos en un sistema de archivo.

Mobiliario de oficina

Generalmente, es responsabilidad del director regional del registro supervisar la instalación del equipo y mobiliario de oficina que serán utilizados en el registro local, la seguridad de este equipo y el cierre de la oficina al finalizar el proceso de registro. En este sentido, el establecimiento de una guía muy clara sobre los procedimientos y protocolos por parte de la autoridad electoral central resulta muy útil para el desempeño de esta labor. En algunos países, puede ser necesario adaptar el proceso de registro a las instalaciones ya existentes o disponibles. Puede que no sea posible, por ejemplo, tener oficinas bien equipadas por todo el país o en algunas localidades debido a costos, geografía o falta de equipo. Quizá sea necesario que los funcionarios adapten sus métodos y procedimientos a las facilidades disponibles.

Material de registro

La gran mayoría, si no es que todos, los materiales de registro son generalmente producidos por la administración electoral central y enviados directamente a las oficinas locales para su uso. Entre los temas claves que surgen de la distribución del material de registro se encuentran la integridad del transporte y de las instalaciones de almacenamiento al igual que la precisión de los formularios y documentos. Una vez más, pueden establecerse pautas básicas para estos temas antes del periodo de registro.

Es importante recordar que todo el registro en el sistema de la lista periódica se lleva a cabo en un periodo de tiempo relativamente corto, frecuentemente poco antes de las elecciones. Un ejercicio mal administrado puede poner en duda el proceso democrático en su totalidad. Ya que muchos de los elementos de la estructura pueden estar ya bien establecidos ante del periodo de registro, es muy conveniente invertir tiempo y recursos tempranamente, cuando la presión de actuar bajo fechas límites muy apretadas es menos intensa de lo que puede tornarse a medida que se acerque la fecha de la elección. También es importante subrayar que muchos de los administradores electorales no tienen acceso a la planeación de los presupuestos que necesitan. Los controles sobre los gastos tienden a ser más relajados durante el periodo electoral mismo, ya que todo el proceso puede ser caracterizado como un proceso de administración de crisis. Algunas de las presiones de la "crisis" de la administración del registro pueden, sin embargo, ser aligeradas con un manejo apropiado del presupuesto durante el periodo entre elecciones. De hecho, se pueden lograr sustanciales ahorros y economías a través de gastos bien planificados entre elecciones. En resumen, la administración de la crisis tiende a ser más costosa.

Planeación Logística para la Lista Periódica

Plan para el éxito

Un proceso de registro exitoso requiere de una planeación extensa y de la capacidad para instrumentar el plan de manera eficiente. Los elementos de un plan de registro exitoso incluyen lo siguiente:

Se debe asignar a una persona, o a un puesto, la responsabilidad total de la planeación y la instrumentación detalladas del ejercicio del registro de votantes a nivel local. Este cargo normalmente se le confiere al director del registro. Algunos países también utilizan comisiones independientes a nivel regional o local, que reflejen la estructura a nivel central o nacional. En este caso, es necesario tener bien delineadas las responsabilidades y el protocolo de reportes.

El funcionario del registro, que trabaja tanto con la estructura legal como la administrativa del país, o la unidad sub-nacional correspondiente (ver Esquema Administrativo para la Lista Periódica), debe formular expectativas claras de las labores que deben ser cumplidas cada día durante el proceso de registro. Generalmente, el plan logístico del registro electoral incluirá una evaluación realista de la cantidad de información que debe ser recolectada, una estimación del número de electores que serán registrados, del número de residencias que deben ser visitadas y del personal necesario para hacerlo. También puede incluir estimaciones sobre el tiempo requerido para el procesamiento de la información de cada elector y para su inclusión en algún tipo de formato de registro, cuando así resulte procedente y ya sea electrónicamente en una computadora o manualmente a través de una maquina de escribir o a mano. En algunas instancias, la información será entonces enviada al centro de administración electoral. En otros casos, los datos y archivos serán retenidos a nivel local para la producción de las listas de votantes. En el último caso, la autoridad electoral central no estará involucrada en la preparación de las listas. El funcionario de registro puede requerir suficientes recursos durante el proceso de registro para hacer frente a cualquier contingencia y completarlo a tiempo.

La enumeración generalmente requiere de una desagregación detallada de las casas visitadas cada día por cada enumerador o par de enumeradores. Cuando se utilizan centros de registro, el plan de logística debe incluir una identificación de la locación de cada centro de registro, al igual que de los centros móviles de registro y su ubicación a través del periodo de registro. La meta es garantizar que los centros de registro estén plenamente equipados cuando el registro se inicie. En la práctica, esto puede no ser siempre posible. Entre más prologada sea la demora, menos eficiente será el proceso.

El plan de logística también debe incluir los métodos de reclutamiento de todos los grupos de trabajadores, al igual que los procedimientos de capacitación para cada uno de ellos. Todos los materiales de capacitación se preparan usualmente antes del inicio del proceso de registro. Puede ser necesario un plan de contingencia para la capacitación del personal que no pudo asistir a las sesiones programadas, al igual que para encontrar y capacitar a los reemplazos.

Todos los aspectos del plan de logística se basan en factores de densidad de población, niveles de alfabetización, raíces étnicas, lenguas, costumbres locales y porcentajes de población en zonas urbanas y rurales. Se deben hacer los ajustes apropiados para atender estos factores variantes.

Es esencial que el plan de instrumentación para el ejercicio de registro de votantes sea dividido en unidades geográficas manejables. La norma para una enumeración, por ejemplo, que cada unidad administrativa comprenda aproximadamente entre 250 y 500 votantes, suele fijarse por adelantado. Estas unidades serán después analizadas con base en el área que debe ser cubierta, la ubicación de las fronteras, el número de casas en el área y cuestiones similares. Si se dedica suficiente tiempo al proceso, las unidades administrativas podrían ser más grandes. Cuando se intenta llevar a cabo este ejercicio sin una estructura geográfica, se tendrán resultados deficientes en la administración. Un ejemplo de esto ocurrió en las elecciones para el gobierno locales en Sudáfrica en 1995.

La metodología utilizada para recolectar información del votante se especifica generalmente antes de iniciar el proceso de registro. Esta planeación incluye los procedimientos para atender a los votantes que no estén en casa, en el caso de una enumeración, o de otras contingencias que puedan surgir.

La planeación logística debe incluir la definición de lineamientos claros sobre la autoridad y los pasos a tomar en la delegación de autoridad. También deberá incluir los procedimientos paso a paso que deben seguirse en cada componente importante del proceso de registro.

La planeación logística también deberá incluir una política sobre las comunicaciones para todo miembro del organismo electoral, tanto empleados de largo como de corto plazo. Generalmente, la política de comunicación deberá especificar la manera en la que los oficiales de registro deberán mantener contacto con la administración electoral central durante el periodo de registro, la persona de enlace para atender todas las consultas o requerimientos de los medios de comunicación, el procedimiento para la actualización permanente del ejercicio de registro y el destinatario de esos reportes.

Este plan deberá incluir los horarios de trabajo, los salarios para cada nivel de trabajo y la forma de pago para todos los trabajadores. Esto deberá ser comunicado a todos los funcionarios por adelantado para que tengan conciencia de los paquetes de compensación desde un principio.

Cuando se utiliza la enumeración, el plan tendrá que especificar las necesidades que deben ser satisfechas para descartar las enumeraciones al finalizar del proyecto. Cuando se utiliza un centro de registro, el plan de logística deberá incluir el desmantelamiento de la locación.

Recopilación de Información

Identificación de la información relevante

En la planeación del registro de votantes, es esencial identificar que tipo de información será necesaria para la conclusión exitosa del proceso. La información que debe ser recopilada esta usualmente estipulada en la Constitución o la legislación electoral. Algunos datos complementarios pueden variar. El nivel de analfabetismo, por ejemplo, podría afectar si la firma es un elemento clave del registro. De la misma manera, se debe tomar una decisión sobre si las credenciales de registro del elector serán utilizados para afectar el tipo de información recopilada y, en particular, si alguna característica de identificación como una foto o la huella digital del votante será utilizada.

A pesar de estas diferencias de un entorno a otro, existen ciertos elementos comunes de información que serán recopilados en cualquier proceso de registro electoral. Estos incluyen los nombres y direcciones residenciales de los votantes, así como su calidad o condición ciudadana. Adicionalmente, existe la necesidad de conocer las edades y fechas de nacimiento de los votantes, al menos en parte para garantizar que tengan la edad mínima para votar.

Aunque no es necesaria para el registro, generalmente se incluye la información sobre el género del votante. Algunos países requieren que este dato sea incluido, pero esto es usualmente un requisito fijado por la ley, no una innovación burocrática. A veces esta información puede ser más difícil de recopilar por las inquietudes relativas a la privacidad del elector. La fecha de nacimiento y el género frecuentemente son utilizados como medios de verificación sobre la precisión de la información recopilada en el proceso de registro y para detectar duplicidades.

Un plan de acción

Una vez que se ha determinado la información que debe ser recopilada , los administradores electorales pueden proceder al desarrollo de un plan de acción más detallado. Este plan generalmente incluye factores tales como:

• El número de ciudadanos que son elegibles para el registro.
• Las características geográficas y demográficas del país o de la división electoral.
• El tiempo requerido para completar cada registro.
• Si se utilizará un método computarizado y, si es el caso, para cuales aspectos del registro.
• Los arreglos logísticos necesarios para apoyar los diversos aspectos del registro.
• El número de enumeradores y otro personal de recopilación de información.
• El número y la ubicación del personal que introducirá la información a las computadoras.
• El personal que introducirá la información a los archivos a mano.
• El personal de supervisión

Adicionalmente, durante el desarrollo de un plan de acción, la administración electoral central puede empezar a determinar el número de sesiones de capacitación requeridas para una instrumentación exitosa del plan. Esto generalmente incluye los tipos de materiales que deben ser producidos para la capacitación del personal. Y, claro está, que el plan deberá incluir la producción de material para el registro mismo, como son los formularios de registro, tarjetas recordatorias, tarjetas de envío por correo y formas para la introducción de información a los archivos.

Procedimientos de recopilación de información

La información para el registro en listas periódicas puede ser recopilada de diversas formas y el plan de acción debe reflejar una decisión clara de las opciones seleccionadas. Por ejemplo, ¿la información será recopilada de puerta en puerta por los enumeradores o los electores deben acudir a los centros establecidos para poder registrarse? ¿Será posible el registro a través del correo, sea como la única opción o como un plan de contingencia para la enumeración domiciliaria o los centros de registro? ¿El registro se llevará a cabo de manera personal y, si no, de que manera podrán verificar las autoridades electorales que la información es verídica y precisa? ¿Qué tipo de documentos de identificación seran requeridos para confirmas la identidad de los electores? ¿Se utilizarán credenciales de votante, y si fuera este el caso, cuáles serán las características de dicha credencial? ¿Incluirá la fotografía? ¿Será laminada y, si este es el caso, será laminada bajo un proceso con calor o frío?

Almacenamiento de información

Una vez que la información ha sido recopilada, hay la necesidad de procurarle un almacenamiento seguro. Un método obvio es el de utilizar una base de datos computarizada como sistema de almacenamiento. La información se transfiere de los formularios de registro del votante a archivos computarizados. Estos archivos pueden ser utilizados para producir credenciales de registro de los electores al igual que las listas de votantes. Alternativamente, la lista de votantes puede ser recopilada escribiendo los datos a mano, transcribiéndolos en maquina de escribir y después organizándolos según diferentes criterios ( v.gr., por orden alfabético o por dirección).Deben tomarse las precauciones apropiadas para mantener un ambiente seguro para los archivos computarizados o físicos.

Un reto mayor pero igual de importante reside en la necesidad de almacenar la documentación fuente, tal como las huellas digitales, las firmas y las fotografías de los votantes. Estos documentos frecuentemente se utilizan para verificar la precisión de las listas y sirven como la verificación legal del registro del votante. Adicionalmente, pude existir la necesidad de transferir los archivos automatizados de las oficinas locales a las centrales para la compilación final de la lista de electores. Aún en el caso en que no use un método computarizado, puede existir la necesidad de transferir la información de los formularios de registro a las listas de votantes, frecuentemente con el paso intermedio de producir una lista preliminar de votantes. Se requerirán arreglos convenientes y seguros de almacenaje tanto para los formularios de registro como para las listas.

Mantenimiento sencillo pero seguro

Al planear una campaña integral y de gran alcance de registro, lo cual sucede frecuentemente en un periodo corto previo a una elección o durante la campaña electoral, se debe tomar en cuenta que generalmente existirá mucho interés en la transparencia del sistema utilizado. Una regla básica consiste, entonces, en mantener los procedimientos simples y tomar precauciones razonables de seguridad. El registro de votantes debe ser simple y sencillo, y no un examen de alfabetización o de inteligencia. La intención consiste simplemente en recopilar información básica para asegurar que el votante es elegible. La magnitud del proceso de registro y la presión inevitable de tiempo serán un reto suficientemente grande. Entre más sencillos sean los procesos que se utilicen, mayor será la probabilidad de que el ejercicio no sea demasiado abrumador.

El caso de Ghana

Al preparar la campaña de registro de 1995, la Comisión Electoral de Ghana produjo un manual (ver Electoral Commission of Ghana - Voter Registration Official's Manual ) que describía en detalle el proceso que se utilizaría para el registro por medio de centros de registro. Este manual sirve como una referencia útil para el diseño y la instrumentación de iniciativas similares de registro.

Producción de una Lista Periódica

Materiales

El registro de votantes, particularmente el que utiliza el método de la lista periódica, tiende ser una actividad que requiere de muchos materiales. Una cantidad enorme de información debe ser recopilada en un corto periodo de tiempo, y se requiere de un gran volumen de materiales para lograr esto. Generalmente, estos materiales incluyen mueblería ( escritorios, sillas, teléfonos, fotocopiadoras, faxes, y computadoras), materiales de registro (formularios, tarjetas de identificación, registros de envío por correo, gafetes de identificación, y papelería), y materiales de capacitación (manuales de capacitación, proyectores y transparencias, videos y otros materiales de soporte). Adicionalmente, gran parte de este material pude requerir ser Transportado en un corto plazo de un lado del país a otro.

Además, generalmente existe la necesidad de rentar un espacio para un corto periodo de tiempo, para equipar este espacio para el registro, y después desalojar la oficina al finalizar el periodo de registro. Generalmente esto presentará riesgos importantes de gastos y de sobre gastos. Para poder controlar este proceso, se deben establecer, políticas claras sobre la producción requerida, preferiblemente con límites en las categorías de gastos y para cada distrito electoral o región.

A pesar de esto, es importante tener consciencia de que los materiales utilizados en los ejercicios de registro también dependerán de las realidades de cada entorno local. El uso de proyectores y maquinas de fax, por ejemplo, depende del acceso a la electricidad y a líneas de teléfono. En los casos en los que el acceso al equipo electrónico no es posible, habrá una mayor dependencia en materiales impresos.

Estructura de organización

En la mayoría de los países, una estructura de administración electoral central es la responsable de la integridad general del sistema electoral, incluyendo el registro de votantes. Esta autoridad central generalmente tiene la responsabilidad de diseñar el sistema de registro siguiendo mandatos legales para el desarrollo de los elementos de apoyo, tales como manuales de capacitación, políticas, guías y formularios oficiales. Durante el periodo de registro en aquellos países en los que se utilice la lista periódica, sin embrago, la administración electoral generalmente se expande de forma importante para incluir administraciones locales grandes, y descentralizadas. Estas organizaciones locales tienen la responsabilidad de recopilar la información de registros y de introducirlas de tal forma que se pueda facilitar el desarrollo de la lista preliminar y final de votantes. A nivel local, sin embargo, los empleados de la administración electoral están activos, casi sin excepción durantes periodos muy breves de tiempo. Adicionalmente, frecuentemente son contratados de un grupo de empleados que no están capacitados para la administración electoral.

Políticas de producción

Muchas de las compras de para la administración electoral son hechas por la autoridad central o regional con base en el costo de los ahorros asociados con compras en gran volumen. Los servicios como el uso de suelo a corto plazo, renta de oficinas, renta de muebles y equipo de comunicaciones son frecuentemente contratados a nivel local bajo lineamientos presupuestales altamente controlados. Política de producción bien definidas facilitará la operación fácil de la organización electoral local. Tales políticas y procedimientos, sin embargo, pueden ser gobernadas o regidas por lineamientos aceptados para otras necesidades de una jurisdicción.

En general, las políticas de producción serán establecidas únicamente para cada situación y estarán influidas tanto por el marco legal establecido para el registro de votantes como para las políticas de administración de otras actividades gubernamentales.

La importancia de la seguridad

El transporte de un volumen importante de materiales en un corto periodo de tiempo a muchos sitios diferentes es una característica del registro de la lista periódica. Esto genera preocupaciones sobre la seguridad de estos materiales, no sólo en el transporte pero también en el almacenamiento. La adopción de medidas de seguridad apropiadas, es entonces crucial para el éxito del proceso de registro. Los reportes de formas perdidas o credenciales de identificación robadas, por ejemplo, pueden disminuir la confianza en la integridad del proceso de registro y así se puede comprometer la legitimidad de la elección. La pérdida de las credenciales de registro, sin embargo, no son integrales al proceso de la producción de la lista periódica ya que es menos probable que se otorgue este tipo de registro de votantes. La credencial formal de registro de elector es utilizado generalmente cuando hay un registro continuo está en lugar.

Infraestructura Operativa para la Lista Periódica

Preparando la oficina y el personal

Gran parte de la infraestructura operativa del proceso de registro puede ser identificada por la autoridad electoral central con suficiente anticipación a un acto electoral. Esto puede ser instrumentado por el jefe de la oficina electoral local ( por ejemplo, el director de registro regional) durante el periodo previo al inicio del registro. El reto para el oficial del registro reside en habilitar rápidamente la infraestructura y el personal requerido, en el entendido de que sólo serán utilizados durante algunas semanas o mesas y de que una buena parte del personal reclutado puede carecer de experiencia o no estar debidamente capacitado para ejecutar tareas relativas al registro de electores.

Necesidades operativas

La construcción de una infraestructura generalmente requiere de lo siguiente:

• Elaborar un presupuesto para las oficinas, el personal y el equipo necesarios.
• Determinar la ubicación de la oficina conforme al presupuesto disponible.
• Identificar las necesidades de equipo.
• Definir las responsabilidades del personal.
• Capacitar al personal.
• Calcular el número de registros que deberán ser logrados.
• Dividir la demarcación en un número apropiado de sub-unidades de registro.

Ejemplos detallados

El Manual de Trabajo del Funcionario de Registro de Elecciones Canadá describe sus actividades en lo que concierne a la infraestructura operativa de la oficina local. Estas sirven como una ilustración útil de los tipos de sistemas que puede instrumentar la autoridad electoral central mucho antes del inicio del evento electoral.⁵⁹

Un ejemplo: El caso de Ghana

A pesar de que un registro altamente computarizado, como el que se utiliza en Canadá, frecuentemente es acompañado de un operativo complejo, un operativo bien diseñado e integral también podría corresponderle a un proceso de registro menos dependiente de la tecnología de computadoras. La infraestructura de Ghana es un buen ejemplo de una iniciativa menos sofisticada tecnológicamente y altamente eficiente (ver Electoral Commission of Ghana - Voter Registration Official's Manual ).⁶⁰

Educación al Votante

Metodos y Experiencia

El enfoque del programa de educación al votante instrumentado para acompañar la campaña de registro dependerá generalmente del método de registro que se utilice. El registro de votantes a través de la enumeración generalmente requerirá de un programa de educación que enfatice la importancia de las visitas a domicilio por los enumeradores. Es importante crear conciencia entre el público sobre el hecho de que los funcionarios electorales o del registro los visitarán en sus casas, que documentos de identificación presentarán y la importancia de la campaña de registro.

En contraste, cuando se utilicen centros de registro o el registro por correo, es esencial que los votantes estén conscientes de los requisitos, así como de las fechas y la ubicación de los centros de registro. Cuando se utilicen centros móviles, es importante informar a los votantes sobre las fechas en laque las unidades visitarán su vecindario o localidad.

Adicionalmente, el alcance de la campaña dependerá en parte de la experiencia previa del país en materia de elecciones democráticas y registro de votantes. En el caso de que exista una larga tradición de elecciones democráticas y, por tanto, de conciencia de parte del votante, entonces el programa de educación puede ser más modesto en su alcance. Cuando se han hecho cambios recientes e importantes al sistema de registro, o en el caso de que no se tenga mucha experiencia en el registro o con las elecciones, puede ser indispensable instrumentar un programa más intensivo y detallado.

Enumeración

Cuando se utiliza la enumeración, el programa de educación al votante debe identificar las fechas y los horarios para ejecución, sobre todo si se toma en cuenta que las enumeraciones frecuentemente se llevan a cabo durante periodos relativamente cortos de tiempo. En caso de que los votantes no se encuentren en su domicilio durante la visita del enumerador, el programa de educación generalmente utiliza tarjetas informativas que se dejan en esos domicilios. Estas tarjetas suelen explicar en detalle los procedimientos que se pueden utilizarán posteriormente para el registro. Estas medidas de seguimiento pueden incluir visitas ulteriores o un número telefónico al que podrán llamar lo votantes para recibir más información.

Otro elemento clave de los programas de educación al votante en cuanto a la enumeración se refieren a la seguridad. Ya que los enumeradores visitarán los hogares, es necesario garantizar que esta oportunidad no sea utilizada por impostores haciéndose pasar por enumeradores para poder tener acceso ilegal a no deseado a un hogar. El programa de educación al votante, por lo tanto, puede informar sobre las maneras en las que los residentes puedan confirmar que están realmente recibiendo la visita de un enumerador, incluyendo el tipo de identificación que debe ser portado por ellos.

Pero el tema de la seguridad también tiene que ver con los enumeradores. Se deben tomar precauciones para garantizar su seguridad. Uno de los métodos más comunes para garantizar esto es que los enumeradores trabajen en pares. A pesar de que esto puede representar un costo adicional y mucho esfuerzo para encontrar enumeradores que puedan trabajar juntos en armonía, los beneficios para la seguridad del empleado electoral hacen que el esfuerzo y el costo valgan la pena. Y después de todo, los procedimientos del registro en sí pueden requerir que los dos enumeradores representen diferentes intereses políticos.

Centros de registro

Toda la educación al votante generalmente enfatiza la importancia de la participación ciudadana en el proceso electoral democrático. Para los centros de registro, la educación al votante se enfocará en las fechas y horarios de registro y en ubicación de los centros. Los votantes necesitan saber cual es la documentación que deben portar consigo al momento de presentarse en un centro de registro, tal como prueba de identificación, comprobantes de domicilio o de ciudadanía. Adicionalmente, la información puede especificar si los votantes pueden o no registrar a otros miembros de su familia, o que deberán hacer en el caso de que no puedan visitar el centro de registro durante las horas de operación.

Involucrar a los medios de comunicación

Todos los programas de educación al votante deben estar diseñados para involucrar a los principales medios de comunicación en la divulgación de la información más importante. Esto puede incluir una combinación de publicidad pagada y de anuncios gratuitos de servicio al público. Cuando sólo se utilizan los medios estatales u operados por el gobierno, lograr la imparcialidad política puede ser un reto demasiado grande. Puede ser posible concitar la participación de organizaciones comunitarias, organismos no gubernamentales y partidos políticos en los esfuerzos por publicitar o divulgar la importancia y logística del registro de votantes.

En las democracias más jóvenes los organismos no-gubernamentales pueden llevar a cabo un papel de suma importancia en la educación al votante sobre el registro. En estos casos-al igual que en la mayoría-el mensaje central podría ser: " Debes registrarte para tener derecho al voto."

Selección y Capacitación del Personal

Personal central y local

La administración efectiva de una campaña de registro para la lista periódica requiere de la contratación y capacitación de personal tanto a nivel de la oficina central como de las oficinas locales. El personal de la oficina central frecuentemente tiene carácter permanente o de más largo plazo. Las condiciones de su contratación pueden estar comprendidas dentro de las normas del servicio público del gobierno. Alternativamente, estas mismas funciones pueden ser responsabilidad de una " comisión electoral "que sea formalmente independiente del control directo de alguna dependencia ministerial o gubernamental.

A nivel local, la contratación y la capacitación del personal de registro es probablemente la misión más importante de los funcionarios de la administración local antes de llevar a cabo una enumeración, del establecimiento de centros de registro o la iniciación de registro por correo. La mayoría de estos empleados serán contratados por un periodo corto de tiempo. Muchos de estos puestos pueden ser tomados por ciudadanos que no necesitan estar altamente capacitados. La calidad del personal local para la campaña de registro, sin embargo, será un reflejo anticipado del éxito y la integridad de la elección misma.

El personal de las oficinas de campo, por ejemplo, tendrá responsabilidades muy específicas durante el periodo breve del registro. No sólo sería ineficiente tener que repetir cualquier paso del proceso de registro, sino que también puede parecer algo políticamente sospechoso.

Los enumeradores y otro personal local en los centros de registro son generalmente los únicos funcionarios de la administración electoral que conocerá el publico. Ellos son la cara visible de la organización electoral.

De la misma manera, se puede abusar del personal de registro de las oficinas locales y de los enumeradores si no están preparados adecuadamente. Los individuos involucrados en prácticas fraudulentas pueden, por ejemplo, intentar pasar por encima de los procedimientos de registro con funcionarios del registro que no sospechen de estos actos ilegales. Por lo tanto, los funcionarios locales deben tener suficiente información básica para contestar las preguntas más comunes y saber cuando y como pasar preguntas a sus supervisores en el caso de que no sepan las respuestas.

Tipos de empleados

Las categorías específicas de empleados necesarios para completar el registro dependerán del método de recopilación de información utilizado. Las enumeraciones y los centros de registro utilizan esquemas distintos. En algunos países, los partidos políticos o los candidatos pueden proponer los nombres de enumeradores potenciales. En tales casos, pueden trabajar en equipos bipartidistas o de alguna otra forma apropiada para garantizar que habrá imparcialidad en el desempeño de sus labores. Cuando se utiliza el registro por correo, los trabajadores pueden desarrollar sus labores en un ámbito más anónimo.

Existen, sin embargo, algunos requisitos comunes para el personal en ambos casos. Habrá un funcionario de registro encabezando la organización local, sin importar el título que le sea otorgado, quien tiene la responsabilidad total de completar exitosamente el registro en su distrito o jurisdicción. Este funcionario de registro puede ser apoyado por un funcionario asistente del registro, registrador segundo, o asistente de gerencia de la oficina. Existen tres tareas diferentes bajo la responsabilidad del director de registro, y estas pueden llevarse a cabo por diferentes equipos dentro de la organización. Ellos son:

• Enumeración
• Producción de las listas (incluyendo el procesamiento de la información)
• Revisión de la lista

La experiencia de Ghana

En cuanto concierne a los diferentes papeles y responsabilidades de los funcionarios del registro de votantes, la experiencia de Ghana proporciona un caso interesante de análisis. El manual de procedimiento de Ghana (ver Electoral Commission of Ghana - Voter Registration Official's Manual ), ofrece una descripción de la organización de los centros de registro y las responsabilidades claves del personal. Directamente debajo de la Comisión Electoral se encuentra el director regional, quien tiene la responsabilidad total de organizar y coordinar la campaña de registro en la región. El funcionario electoral del distrito trabaja bajo los directores regionales y coordina toda las actividades del distrito, incluyendo el proporcionar los materiales a los centros de registro. Las oficinas regionales también emplean supervisores de registro quienes trabajan con la oficina de distrito en la coordinación de las actividades de los centros.

En cada centro de registro local existe un funcionario que supervisa su operación, completa las formas de registro para los solicitantes y se involucra en otras actividades del registro, tales como el tomar las huellas digitales de los solicitantes. Adicionalmente, dentro de la oficina local existen asistentes de registro para completar los documentos de registro, que ayuda a procesar las solicitudes, y un asistente de registro encargado de laminar las tarjetas de registro y de ayudar en la producción de las credenciales de elector. En el Electoral Commission of Ghana - Voter Registration Official's Manual existe una descripción de labores para cada cargo.

Contratación

Una de las responsabilidades claves de la autoridad electoral local es la contratación de todo el personal local. Parte de esta responsabilidad puede ser delegada a otros miembros del personal. Tradicionalmente, la contratación de personal para las oficinas electorales locales varía de un ámbito a otro. En algunas instancias, por ejemplo, los enumeradores se seleccionan de una lista presentada por las oficinas de los partidos políticos. En otros casos, esto se vería como demasiado indulgente hacia algunos partidos. Es muy importante para el proceso que los votantes tengan confianza en el sistema de registro y lo consideren justo e imparcial. Si la selección de empleados a través de una lista de nombres propuesta por los partidos políticos es considerada como un medio ilegítimo, entonces debe ser evitado. En cualquier caso, los empleados deben comprender claramente que la labor de un funcionario electoral es una actividad completamente apartidista e imparcial. Frecuentemente es útil que se proporcione al registrador una lista de las oficinas de recursos humanos dentro del área en previsión de que resulte necesario contratar algunos empleados para completar el registro.

Capacitación

La oficina central de administración puede hacer mucho para facilitar la capacitación de todo el personal mediante el suministro de manuales y la organización de sesiones de capacitación. Las responsabilidades reales de todos los empleados deben ser bien definidas y la forma de cumplir estas responsabilidades debe ser revisada y discutida. Las sesiones de capacitación otorgan una gran oportunidad de recordarle al personal la importancia de la integridad absoluta de la elección.

Remuneración

La autoridad electoral local será la responsable de asegurar que todos los empleados sean pagados adecuadamente por las actividades que realicen, de acuerdo con una escala o tabulador que sea justo para todos. El protocolo de la remuneración debe establecer un rango de pagos para cada posición, al igual que de las expectativas sobre horarios de trabajo y la conclusión de cada tarea. Debe quedar claro sí la remuneración esta basada en un salario por hora/día o de acuerdo a ciertos niveles de desempeño o rendimiento. Por ejemplo, en un sistema de pago por desempeño se le podría proporcionar a los enumeradores un pago por cada formulario de registro completado, posiblemente adicional al pago establecido por hora. Este procedimiento puede ser un intento de aumentar la calidad del trabajo de los empleados, ya que algunos pueden tener un mayor interés por completar el registro de todos los votantes en su división o unidad administrativa. Se debe tener cuidado, sin embargo, de garantizar que los enumeradores trabajen de manera honesta y no añadan nombres de forma fraudulenta con tal de recibir un salario más elevado.

Gastos de viaje (viáticos)

Algunas iniciativas de registro pueden requerir cierta cantidad de viajes de parte de los empleados o trabajadores voluntarios, ya sea por la necesidad de realizar visitas domiciliarias fuera de sus vecindarios o de desplazarse a los centros de registro establecidos. Cuando se utilizan centros de registro móviles, esto puede ser aún más relevante. Cuando se impone la posibilidad de viajar como una condición para la contratación, se esperaría que se instrumente un sistema de reembolso de los gastos de viaje. Generalmente esto incluiría un pago por distancia recorrida, un fondo para el alojamiento, al igual que un fondo de viáticos para las comidas o gastos diversos. Estos límites y fondos asegurarán que los recursos sean gastados de forma responsable y de manera consistente con las políticas generales de la oficina administrativa electoral.

Honestidad e integridad

El personal de campo de la administración electoral desempeña una labor esencial en la legitimidad del sistema de registro de electores al igual que de la elección en sí. Se le debe recordar la importancia de la honestidad y la integridad en el desempeño de todas sus actividades como funcionarios electorales, sin omitir las consecuencias de involucrarse en prácticas ilegales o deshonestas. Se puede requerir que todos los empleados y voluntarios hagan un juramento de sus servicios que atestig¸e su aceptación de las condiciones de ética y legalidad de su trabajo.

Implementación de la Lista Periódica

Un lapso de tiempo reducido

El periodo de instrumentación para la compilación de la lista periódica de votantes es muy breve, puede ser de varias semanas o varios meses. Por otra parte, la planeación de la campaña de registro puede tomar meses o inclusive años. El éxito del periodo de instrumentación dependerá en gran parte del éxito del periodo de planeación. También se debe tomar en cuenta que el periodo de instrumentación esta caracterizado por niveles mucho más altos de interés en la actividad electoral, así que los errores o dificultades que surjan de la mala planeación pueden convertirse en algo mucho más importante y potencialmente vergonzoso. Cuando la actividad del registro se lleve a cabo durante el periodo electoral, existirá mayor interés y atención por parte de los medios de información, los partidos políticos, los candidatos y el electorado, especialmente al acercarse más el día de las elecciones.

Instrumentación de un Plan de Acción

Anticiparse a los problemas

No importa que tan detallado y comprehensivo sea el plan de operaciones, siempre surgirán ciertas dudas, inquietudes y posibles problemas. En la medida en que puedan ser previstos, podrán ser incorporados al plan operativo. Algunos de los asuntos o preguntas que pueden surgir incluyen:

• ¿Existen planes especiales para el registro de discapacitados, votantes en prisión, (si se les permite votar), o votantes con residencias no tradicionales?
• ¿Todos los votantes deben presentarse en el centro de registro, o puede un miembro de la familia registrar a los demás?
• ¿Qué sucede si un enumerador se enferma o fallece durante el periodo de enumeración? ¿Cómo podría ser reemplazado?
• ¿Qué sucede si un enumerador no completa su trabajo a tiempo o se atrasa?
• ¿Existe la posibilidad de que grupos o individuos intenten interrumpir el proceso de registro de votantes?
• ¿Todos los partidos políticos o grupos de oposición están a favor de la elección y del procedimiento utilizado para registrar a los votantes?

El conocer la respuesta a todas estas preguntas y el formular soluciones por adelantado puede mejorar la instrumentación del plan de acción.

Planeación de contingencia

El plan de instrumentación debe incluir previsiones de contingencia para el manejo de lo inesperado. La planeación de contingencia puede permitir, por ejemplo, respaldo adicional en caso de que el personal normal experimente dificultades que no pueda resolver. La primera línea de contacto debe ser siempre con el supervisor inmediato (de enumeradores o de registro). Se puede requerir la contratación de personal adicional para proporcionar ayuda en caso de que exista una demanda excesiva de registro o que el tiempo disponible se haya comprimido. Debe haber disponibilidad de materiales adicionales para los oficiales de registro en caso de que el stock a la mano se termine.

Compilación de la Información para el Registro

Cuidados que debe tomarse en la recopilación de la información

Ya que el registro de votantes es básicamente un proceso de recolección, verificación y organización de información para la producción de la lista de electores, la recopilación de la información se encuentra es una de las tareas clave de este ejercicio.

Con la lista periódica, esto generalmente implica determinar por adelantado la información precisa que se requiere de los votantes y después el desarrollo de los formularios y otros mecanismos para su recopilación. Usualmente, esos requisitos son especificados en la legislación o en los reglamentos que han sido promulgados previamente.

La información generalmente incluye el nombre del votante, su dirección, calidad ciudadana, fecha de nacimiento y sexo. También puede incluir señas de identificación como la fotografía o las huellas digitales del votante. Generalmente, los administradores electorales intentan recolectar la información que es considerada esencial para la identificación del votante y para verificar la lista de los electores. Puede ser necesario equilibrar la necesidad de información sobre el votante con la protección de su privacidad individual.

Adicionalmente, los funcionarios electorales desearán evitar encontrarse en una posición de tener que recabar información que no esté relacionada con el proceso electoral, ya que esto puede desalentar a los ciudadanos de dar sus nombres para los propósitos del registro de votantes.

Enumeración

En la mayoría de los casos, los enumeradores llevan consigo formularios en blanco los cuales completan en el transcurso de su recopilación de información de casa en casa. Pueden dejar una copia de este archivo como recibo del elector para la confirmación de su registro. En algunos casos, el enumerador puede llevar consigo formularios pre-impresos con el nombre y dirección de los votantes registrados, conforme a los datos domiciliarios de la enumeración previa. Esto sería una especie de híbrido de la lista periódica y el registro permanente. Estos formularios son llenados por ele enumerador y entregados a la oficina de registro regularmente para que la información pueda ser procesada manual o electrónicamente. El enumerador también puede llevar consigo una lista de control la cual identifica la posición del proceso de registro en cada residencia enlistada. Esto facilitará las segundas visitas para completar el proceso en aquellos casos en que elector que no se encontraban en casa en la primera visita.

En algunos casos, las direcciones se encuentran en la lista de control. Sin embargo, este es un método muy sofisticado y no es utilizado generalmente por los gastos que implica la pre-definición de un inventario de direcciones legítimas dentro de cada unidad administrativa. Esto puede ser difícil de establecerse, por ejemplo, en áreas remotas donde la población es generalmente móvil, o donde hay un gran número de refugiados.

Centros de registro

En un centro de registro, los formularios para los votantes son llenados generalmente ya sea por los votantes mismos o por los empleados del registro. Los niveles de alfabetización influyen en la elección del procedimiento que puede ser adoptado. Cuando se utilicen tarjetas de registro, deben estar disponibles en los centros de registro para que puedan ser distribuidas durante la visita inicial del votante al centro. Esta última opción, aunque atractiva en principio, puede no ser práctica cuando se requieren altos grados de seguridad. Con un sistema como este, puede ser más fácil que un votante se registre en un sinnúmero de centros de registro y obtenga más de una credencial de identidad, aunque esto constituya una práctica electoral fraudulenta.

Registro por correo

Aunque el registro por correo es generalmente más costoso que la enumeración o que los centros de registro, el reto más importante de éste método es garantizar que todos los votantes elegibles tengan a su disposición un formulario de registro. El método menos costoso sería el del registro el mismo día de las elecciones. Pero esto generalmente se traduce en largas filas de espera y gran inversión de tiempo de los electores.

En Haití, los funcionarios del registro llenan la información del votante en hojas con copia de papel carbón, una de las cuales se le entrega al votante. En Ontario, Canadá los enumeradores llevan consigo formularios con copia en carbón y se requiere que dejen una copia como comprobante de la enumeración a cada elector enlistado.

Almacenamiento de la Información

Manejo de los materiales del registro

El registro para la lista periódica requiere del manejo de un gran volumen de archivos. Si bien el uso de computadoras ofrece un medio eficiente para manejar grandes volúmenes de información, puede que no siempre sea práctico o posible. Sea computarizado o no, existen dos temas claves en la administración de los materiales de registro. El primero es el almacenaje de los formularios de registro, debido a que son importantes documentos legales que deben ser debidamente completados y asegurados. En última instancia, son la única prueba de registro múltiple y resultan esenciales en el caso de una investigación legal por duplicación de registros.

En segundo lugar, existe la necesidad de transferir la información de los formularios de registro a las listas de votantes, lo cual puede implicar la creación de una base de datos adicional de los votantes. Como alternativa, en el caso de que no sea posible el uso de computadoras, el desarrollo manual de las listas de votantes debe hacerse rápidamente, después de la recopilación de información. Esto generalmente significa que la lista preliminar esta en preparación inclusive antes de que toda la información haya sido recopilada.

Otro tema clave en la administración de los materiales de registro es el de cómo se ha manejado la recopilación de la información. El requisito básico es el uso de una estructura o un esquema geográfico, que implica que entre más pequeñas sean las unidades más fácil será su manejo. Si se trata de un distrito electoral de 40,000 votantes, el manejo del registro en un solo archivo se torna muy difícil,. El manejo de 100 unidades administrativas de 400 votantes es considerablemente más fácil.

La capacidad de almacenamiento a corto plazo que se requiere

Ya sea que se utilicen computadoras o no, siempre existirá la necesidad de almacenaje a corto plazo de los formularios de registro de los votantes mientras se desarrolle, verifique, y complete la lista de votantes. Muchos países ponen como requisito que los formularios de registro originales sean retenidos por la autoridad electoral. Si se utilizan enumeradores, ellos serán responsables de guardar los formularios de las zonas geográficas a su cargo. Harán una compilación de la lista del área o de los nombres que les han sido asignados. Después de que han preparado sus listas, otros funcionarios del registro generalmente formulan una lista maestra para la región. En muchas jurisdicciones puede no existir una lista nacional. En un sistema basado en distritos uninominales, la lista puede mantenerse a nivel local.

Los formularios del registro de votantes son frecuentemente utilizados para verificar las firmas incluidas en las solicitudes de postulación de candidaturas, iniciativas populares y referéndos. Este último uso, sin embargo, se asocia más al registro permanente que a la lista periódica. Se deben hacer arreglos para el almacenaje seguro de las tarjetas de registro, al igual que de los formularios en blanco.

Transferencia de información

La información también tendrá que ser enviada de los puntos de recolección locales (los centros de registro locales o las oficinas de registro en el caso de enumeraciones) a la autoridad electoral central para el desarrollo de las listas nacionales de votantes. Con una base de datos central computarizada, la transmisión sería llevada a cabo con altos niveles de seguridad e integridad para garantizar que cada archivo fue enviado y recibido de forma íntegra. Cuando no se utilizan computadoras, se tendrán que enviar las listas escritas a mano o mecanografiadas. En cada situación, se deben fijar las políticas que rigen asuntos como los puntos precisos de la entrega, por que métodos se llevará a cabo y cuantas copias se deben generar.

Automatización

En el caso de que exista una lista nacional, la transferencia de datos de un sitio local a la autoridad electoral nacional puede llevarse a cabo de manera altamente eficiente a través de sistemas automatizados. En otros contextos, sin embargo, la lista puede sólo ser relativa a un área geográfica específica, como puede ser un distrito electoral. Cuando existe un sistema basado en diversos distritos electorales, usualmente los electores sólo pueden votar en la zona específica que corresponde a su lugar de residencia. La lista puede ser desarrollada y mantenida incluso a nivel de sitio o mesa de votación. Un sistema de representación proporcional, en el cual la votación se puede llevar a cabo sin considerar necesariamente las limitaciones territoriales, puede requerir la centralización de la información. En las provincias canadienses, la lista periódica se guarda únicamente a nivel del distrito electoral.

Se pueden desarrollar programas de cómputo para recopilar una gran cantidad de información sobre el registro de votantes, al igual que para la producción de las listas de electores, lo cual permite que este proceso altamente detallado y laborioso sea completamente automático. Los programas de cómputo específicos para el registro invariablemente están diseñados para las necesidades de cada localidad y resultan altamente costosos.

Producción de la Lista Preliminar

El propósito de la lista preliminar

Una vez que los datos del registro han sido recabados en los formatos respectivos, es posible que se desarrolle una lista preliminar de votantes. Su propósito es el de proporcionar a los partidos políticos y candidatos una lista de votantes para el uso en sus campañas, y el de proveer a la autoridad electoral con un cálculo estimado del número de personas que son elegibles para votar en cada zona geográfica. Esto permite además el desarrollo de estrategias detalladas de administración para la creación de distritos electorales. También brinda a los votantes la posibilidad de verificar si están incluidos correctamente en la lista preliminar y, en su caso, para solicitar o formular quejas relativas a la modificación de sus datos.

En el pasado, era usual que las listas preliminares de votantes fueran expuestas a la vista del público, pero esta práctica ha sido descontinuada en la mayoría de los países. Estas listas generalmente no son exhibidas en público por preocupaciones sobre la privacidad de los electores. Normalmente se entregan o envían por correo a los electores algunos formatos de verificación (tales como una tarjeta postal) para confirmar su registro y la ubicación del sitio de votación que les corresponde.

La lista preliminar asegura que los votantes puedan confirmar que han sido registrados correctamente para poder participar en el próximo proceso electoral (elección, referéndum o plebiscito) e indica a los votantes si es necesario que contacten a la oficina de registro para pedir que se hagan ajustes o cambios en sus datos. Esto también permite a los partidos políticos y a los candidatos determinar si hay personas que han sido incluidas de manera fraudulenta en la lista y les otorga la oportunidad de alentar a sus simpatizantes o militantes que no se han registrado para hacerlo.

Si no hay solicitudes de correcciones o cambios, entonces la lista preliminar de votantes se convierte en la lista final de votantes. Sin embargo, esto es poco probable debido a la alta probabilidad de que algunos votantes no hayan tenido contacto alguno con los registradores en la primera fase. Es más probable que sirva como base para evaluar el proceso de registro en términos de su precisión, actualidad y cobertura.

La lista preliminar también sirve al menos para otros dos propósitos. Otorga a los partidos políticos una lista de los votantes registrados en un sitio de votación, demarcación o distrito electoral a fin de que pueda contactarlos antes de tener acceso a la lista final. En algunos países también sirve como base para calcular el financiamiento público que se le otorgará a un candidato o partidos, al igual que para fijar los topes de gastos para las campañas.

Revisión de la lista preliminar por los partidos políticos

Normalmente, los partidos políticos reciben y revisan la lista preliminar de votantes generalmente, participando así como una instancia adicional de verificación sobre su calidad. Los partidos políticos generalmente tienen gran interés en revisar la lista preliminar y confirmar su precisión. Este es un paso crucial en el proceso de registro de votantes por dos razones. La primera es que el uso de procedimientos transparentes y abiertos es un elemento clave para lograr elecciones justas y libres. Al otorgar un acceso abierto de la lista de votantes a los partidos políticos, la administración electoral esta contribuyendo de manera importante a la transparencia del proceso electoral. La transparencia ayuda a garantizar que ninguna información importante se mantenga en secreto.

En segundo lugar, los partidos frecuentemente pueden hacer contribuciones importantes para mejorar la calidad de la lista de votantes al actualizar y corregir la información y, de esta forma, hacer una contribución positiva a la capacidad de los administradores electorales para desarrollar exitosamente una lista completa, precisa y actual.

La necesidad de incorporar verificaciones externas de la lista debe estar equilibrada con las preocupaciones sobre la privacidad de los electores. En Estados Unidos han surgido muchas dudas relacionadas con la información y los procedimientos del registro. Algunas personas, como jueces, policías, o personas cuya seguridad puede estar en riesgo por el abuso de un cónyuge o socio, pueden solicitar que sus nombres sean borrados de las listas públicas por razones de seguridad personal.

En algunos estados de los Estados Unidos, tales como California, mucha de la información incluida en la lista no es accesible para las denominadas "terceras partes", es decir, cualquier otra persona distinta de la autoridad electoral o el ciudadano individual. La mayoría de los estados restringen la exhibición de números de seguro social y de otras formas de identificación; algunos no revelan la edad y, en otros casos. la dirección del domicilio puede no ser accesible. Además, la mayoría de los estados prohiben el uso comercial de estas listas para fines que no sean electorales, a fin de asegurar que los individuos no estén sujetos a promocionales de ventas por el hecho de estar incluidos en la lista de votantes.

Método de Producción de la Lista Preliminar

Recopilación de toda la información

La producción de la lista preliminar de votantes comprende varias etapas. Mientras se recolecta la información por los enumeradores o en centros de registro, los empleados inician su captura en los formatos de listas preliminares o en computadoras para su producción automática. Bajo cualquier procedimiento, la información puede ser incorporada a una base nacional o distrital. Si es a nivel nacional, esta información puede ser reabierta por los distritos. En ciertas ocasiones, la información puede ser procesada manualmente. La información es incorporada a mano a un registro o archivo maestro y se le extiende al votante un recibo.

La recopilación de información para el registro se lleva a cabo generalmente con base en pequeñas unidades geográficas. En ausencia de divisiones administrativas formalmente establecidas (a veces nombradas como secciones electorales, áreas de votación o divisiones de sitios de votación), se puede utilizar el nombre de la comunidad, pueblo, comunidad u otra demarcación aún más pequeña, e inclusive por sitio de votación. Generalmente, resulta poco práctico intentar revisar miles de formularios de registro y archivarlos en una lista de forma manual. Aún con computadoras, las listas son tan largas que pueden ser un problema. Cuando se utilizan computadoras, puede ser preferible fijar un criterio de clasificación de orden geográfico de acuerdo a la calle y número del domicilio. Esto es particularmente útil para las actividades de campaña.

Al finalizar el periodo de recopilación de datos por medio de la enumeración o de centros de registro, hay un periodo en el que se puede utilizar el registro por correo. Cuando el sistema es computarizado, este periodo coincide y concluye con la etapa final de la incorporación de información para la producción de una lista preliminar. Cuando la lista se produce manualmente, se debe esperar a que todos los documentos sean recolectados antes de que se pueda iniciar la transcripción de la información. Adicionalmente, la lista puede ser recopilada en formato manuscrito o mediante máquina de escribir.

Producción de la lista

La producción de la lista preliminar de votantes constituye el producto final de una serie de pasos aparentemente separados pero muy interrelacionados. El enfoque normal consiste en trabajar bajo un esquema geográfico. Esto quiere decir que se deben unir todos los registros de esa unidad, luego imprimirlos o crear una lista de votantes para esa unidad y después imprimirla o crear una lista de los votantes de acuerdo a algún orden de clasificación predeterminado. Para las listas manuales, esto se hace generalmente con base en los apellidos y nombres. También puede ser dividirse por comunidad, calle, número de edificio ( si acaso existe), apellido y nombre. La lista preliminar también puede incluir un indicador sobre el sexo de cada votante registrado, al igual que otra información como la ocupación, edad y número telefónico.

La lista puede ser preparada para resaltar el área geográfica o algunos indicadores como las calles. Cuando sea necesario, puede ser dividido por grupos de ciudades, pueblos, poblaciones o simplemente por orden alfabético.

Cada fase de la lista de producción es crítica. Los retrasos, los errores de transcripción, captura o impresión pueden tener afectar de manera significativa el éxito total del proyecto. Se debe contar por adelantado con facilidades y suministros para el proceso de reproducción. Se deben identificar métodos alternos como parte de cualquier plan de contingencia en el caso de que falle alguno de los pasos en la producción. Cualquier dificultad puede aumentar los costos o afectar la integridad de la lista.

Estrategias de Promoción de la Lista Preliminar

Mantener la transparencia

Una vez que la lista preliminar de votantes ha sido producida, es crucial que todas las partes interesadas tengan acceso a ella. Para poder realizar esto, se deberán adoptar las estrategias de comunicación apropiadas. La publicación de la lista preliminar de votantes también puede proporcionar una oportunidad importante para la educación al votante.

Se puede utilizar una gran variedad de estrategias de comunicación para hacerle publicidad a la existencia de listas de votantes preliminares. Una consiste en lanzar campaña a través de los medios de información. Esto incluye la televisión y el radio, en los lugares en los que se tiene acceso a medios electrónicos, anuncios en periódicos, volantes y carteles ya sea para respaldar la campaña en los medios electrónicos o remplazarla en los lugares en los que no existe. Un propósito clave de dicha campaña es el de informar al electorado sobre la disponibilidad de una lista preliminar y su ubicación para poder inspeccionarla. La lista preliminar puede ser ubicada en la oficina de registro u otro centro y pueden haber limitaciones en la información disponible a los votantes, por ejemplo, que los votantes sólo puedan verificar su propia información y no la lista completa.

Obviamente la promoción puede ser costosa, especialmente si comprende una campaña importante de publicidad. Una alternativa es el uso de oportunidades para el anuncio de servicios públicos para orientar sobre el acceso a la lista. En algunos lugares se tiene acceso a ellos pagando un precio menor al de los anuncios comerciales, aunque pueden ser exhibidos o desplegados en sitios menos visibles. El mensaje básico que se debe comunicar es: " Estás registrado si lo siguiente es cierto... ". El requisito de que los votantes verifiquen si sus nombres se encuentran en la lista no es universal. Se le puede otorgar al votante un recibo de su registro o enviarle una tarjeta de verificación indicando la fecha de su registro y la ubicación del sitio de votación que le corresponde.

La decisión sobre el alcance de la estrategia de promoción debe estar basado, al menos en parte, en el grado de novedad del evento electoral. En los ámbitos con una larga tradición de elecciones libres y justas y de gobiernos democráticos, puede ser que la estrategia global de comunicación requiera básicamente de anuncios de servicio a la comunidad, combinados con el envío de información por correo a todos los votantes registrados. Sin embargo, en el caso de que las elecciones y la democracia sean instituciones más recientes, puede ser útil incrementar el presupuesto de promoción y ligarlo apropiadamente con la educación al votante.

Otras estrategias de comunicación

Además de las estrategias concentradas en los medios de comunicación, existen muchas otras maneras de promover la disponibilidad de la lista preliminar de votantes. Un método común consiste simplemente en colocar un aviso sobre la lista preliminar en edificios públicos o algún otro sitio público. En sociedades de menor desarrollo, la lista preliminar puede ser anunciada, por ejemplo, a través de tambores o de presentaciones teatrales en sitios prominentes. Además, normalmente se envían copias de las listas directamente a los partidos políticos, ya que en la mayoría de los casos tienen derecho por ley a recibirlas. En concreto, casi no hay límites a las maneras en las que las listas pueden ser anunciadas. Los límites reales son generalmente económicos, aunque una amplia circulación o un fácil acceso a la lista preliminar es esencial para la legitimidad de la elección.

Un principio clave que se debe tener en cuenta para el desarrollo de estrategias de promoción es si la lista esta siendo utilizada únicamente para propósitos electorales. El exhibir las listas es frecuentemente problemático porque pueden ser arrancadas o maltratadas con facilidad. El equipar estaciones de revisión de las listas con personal que pueda buscar a las personas en la lista, es una alternativa que funciona en muchas jurisdicciones. El tema principal de la administración es como confirmar el registro con la menor inconveniencia para el votante. Esto generalmente se encuentra supeditado al presupuesto y al acceso a otros recursos.

Incorporación de Cambios a la Lista Preliminar

Cambios a la lista preliminar

Una vez que la lista preliminar ha sido recopilada y ha sido debidamente anunciada y promovida su disponibilidad entre los votantes y los partidos políticos, el siguiente paso es el de facilitar los cambios a la lista. Existen diversas razones por las cuales una lista preliminar puede requerir una revisión. Algunos electores podrán solicitar que se añadan sus nombres ya sea porque fueron omitidos en la enumeración inicial o porque no pudieron acudir en persona al centro de registro durante el periodo establecido. Algunos votantes desearán corregir información registrada o transcrita de manera imprecisa (errores en el nombre o en la dirección), o registrar su cambio de domicilio. Otros desearán que se supriman sus nombres de la lista.

Supresión de nombres

Existen ciertas razones por las que se justifica la supresión de un nombre de la lista preliminar de votantes. La evidencia podría demostrar que el votante no reúne los requisitos de ciudadanía o residencia, que caiga dentro de una de las categorías de exclusión, tales como incompetencia mental o ser un criminal convicto. Generalmente, existe un proceso judicial o semi-judicial asociado con la exclusión de un nombre de la lista, ya que sin él bien podría llevarse a cabo una exclusión fraudulenta. El votante podría haber muerto desde el momento en que su nombre fue incluido en la lista preliminar y, por lo tanto, debe ser excluido. Obviamente, el elector que ha fallecido no podrá iniciar el proceso de exclusión de la lista. Generalmente un nombre sólo debe ser borrado por el votante en persona. En el caso de fallecimiento, el nombre debe ser excluido únicamente con un documento que compruebe la defunción. Esto previene que los simpatizantes de un partido político excluyan los nombres de sus opositores.

Demandas y objeciones

La adición de nombres o la corrección de información de la lista de votantes debe mantenerse como una función administrativa tanto como sea posible, antes de convertirse proceso judicial o casi judicial. Sin embargo, es importante que los procedimientos apropiados sean observados escrupulosamente cuando se excluya un nombre de la lista preliminar. Frecuentemente un tribunal revisor, o algún órgano judicial o cuasi-judicial, tendrá la responsabilidad de conocer e indagar los casos de impugnación contra la lista preliminar de votantes, y a veces también la autoridad, en colaboración con el funcionario del registro, de alterar la lista con base en os resultados del proceso.

Muchas jurisdicciones tratan esto como parte de los deberes administrativos de las autoridades electorales y le han quitado esta atribución al poder judicial. El funcionario a cargo del registro (o su equivalente) debe garantizar que cada votante cuya elegibilidad se haya puesto en duda, al igual que las partes que hayan promovido la demanda o impugnación, sean informados de la fecha y lugar en que se llevará a cabo la audiencia o juicio de revisión. Todos tendrán derecho a estar presentes y a presentar materiales o declaraciones ante la corte. La corte de revisión será el arbitro final de todas las impugnaciones a la lista preliminar de votantes.

Se pueden agregar dos señalamientos. El primero es que si el sistema permite el registro el mismo día de las elecciones, entonces este proceso no podría aplicarse, ya que en caso de que fuera necesario una apelación, se tendría que llevar a cabo después de la elección. El segundo es que este procedimiento podría causar un gran embrollo si la lista preliminar es de mala calidad, Los procedimientos de apelación en si podrían requerir una gran celeridad bajo estas condiciones.

El registro de Sudáfrica en 1995: una ilustración

El proceso de registro de votantes utilizado en las elecciones de Sudáfrica de 1995 se caracterizó por un sinnúmero de deficiencias, incluyendo un conjunto integral y muy detallado de regulaciones estatales acerca de la presentación de impugnaciones y objeciones, que muestra el tipo de ambiente legal que puede ser utilizado para facilitar el proceso de registro (ver South Africa - Local Government Elections Regulations ).⁶¹

Producción de la Lista Definitiva

Recopilación de la lista final de electores

La lista final de votantes será generada ya sea de forma automatizada o manual al transcribir la información de la lista preliminar de votantes junto con las resoluciones, en su caso, de la corte de revisión. En ambos casos, a menudo es producida por pequeñas unidades administrativas, de las cuales puede haber cien o más dentro de cada distrito electoral. La lista será entonces ordenada ya sea geográficamente (por direcciones domiciliarias), alfabéticamente o como una combinación de ambos.

El papel de la administración electoral central

En algunos lugares, la lista final de votantes es producida por la autoridad electoral central, particularmente si esto se efectúa electrónicamente. Cuando este sea el caso, los diskettes de los archivos de la autoridad electoral local son enviados a la autoridad electoral central donde la información es ordenada dentro de una lista unificada de electores. Este archivo será entonces impreso completamente, ya sea por distrito electoral o por sitios de votación. En muchas otras jurisdicciones la lista no es centralizada. El tiempo no permite el desarrollo centralizado de la lista periódica cuando la enumeración se lleva a cabo durante un periodo electoral.

Generalmente, es una división, sitio o mesa de votación, la unidad electoral más pequeña (frecuentemente incluyendo alrededor 400 votantes ) y, desde un punto de vista administrativo, esta es una unidad más manejable para la organización e impresión de las listas de votantes.

La autoridad electoral local

En otros contextos, la lista final de votantes es generada y utilizada a nivel de la oficina local electoral. Si bien puede ser necesario enviar una copia de las listas a la autoridad electoral central, el procesamiento de las listas sigue siendo responsabilidad de la oficina local.

Distribución de la Lista Definitiva

El uso de la lista por partidos y candidatos

La lista de votantes sirve a la autoridad electoral al otorgarle afirmaciones definitivas sobre la elegibilidad de cada elector. También le sirve a los partidos políticos y los candidatos al otorgarles los nombres e información de contacto (generalmente direcciones) de todos los votantes elegibles para la próxima elección. Los partidos políticos y los candidatos generalmente emprenden esfuerzos significativos para identificar a los electores que pueden votar por ellos y distribuir sus materiales de campaña entre todos los electores potenciales.

Campañas de captación de votos de los partidos políticos y candidatos

Los partidos políticos y los candidatos también utilizan estas campañas para otros propósitos ya que les brindan la oportunidad de solicitar ayuda voluntaria o financiera para su campaña electoral. Esta es una razón por la que las direcciones postales de los electores también se obtienen en el momento del registro. Con frecuencia la dirección residencial es la misma que la dirección postal, pero a veces no es así. Este es específicamente el caso de las zonas rurales. Durante las campañas de proselitismo, a veces se les pregunta a los votantes si están dispuestos a tener un cartel en sus hogares o lugares de trabajo para convencer a sus vecinos o amigos de apoyar a un candidato o partido.

Los candidatos y partidos políticos también utilizan las técnicas modernas de proselitismo y captación de votos para identificar la probabilidad de que cada votante los apoye en una elección. Los votantes pueden ser identificados como partidarios o simpatizantes probables, posibles o muy poco probables, y a partir de esto las estrategias de campaña pueden ser diferentes para cada grupo o posición. Por ejemplo, a los partidarios comprometidos frecuentemente se les envía información de refuerzo. En contraste, la estrategia de campaña para partidarios posibles puede ser mucho más agresiva, incluyendo visitas personales del candidato cuando esto es posible. Los votantes que probablemente no apoyarán al candidato podrían ser ignorados del todo, con la esperanza que el poco contacto los hará menos interesados en las elecciones y posiblemente menos motivados a participar. Los partidos y candidatos también usan la información sobre la probabilidad de que los votantes los apoyen para ofrecer asistencia, incluyendo el ofrecimiento de transporte para asistir a los sitios de votación.

Organización de las campañas

En muchos países democráticos, las campañas combinan tanto dinámicas centralizadas como descentralizadas y pueden tener un impacto significativo tanto nacional como local. Las campañas nacionales, frecuentemente lanzadas a través de medios tales como el radio, la televisión y los periódicos, son muy independientes del hecho de que los partidos o candidatos tengan acceso o no a las listas completas de votantes. Sin embargo, para las campañas locales, que frecuentemente incluyen visitas promocionales de casa en casa como un elemento clave, la lista de votantes juega un papel muy importante. Normalmente esto ayuda a garantizar que los partidos y candidatos estén activos y, en muchos casos, sean bienvenidas sus contribuciones para crear el ambiente idóneo para la producción exitosa de la lista final de votantes. El papel de los partidos políticos en la revisión de la lista es un tema complejo y sensible de la administración electoral. Los administradores electorales necesitan tener cuidado de no cruzar la línea que separa el uso "libre" de la información que los partidos pueden proveer de la utilización de personal partidista como "agentes" del registro.

El tiempo de producción de una lista de votantes es un factor importante para muchos partidos políticos. Es muy útil para los partidos políticos recibir una lista final de votantes antes del inicio del periodo de campañas. Existe, por lo tanto, una incentivo para que el proceso de registro de votantes sea completado antes del registro de los candidatos y el inicio de las campañas.

Registros Auditables de la Lista Periódica

Mantener la integridad del sistema de registro de votantes

Una lista de votantes que este actualizada, sea comprehensiva y precisa (las tres medidas de calidad examinadas previamente) juega un papel importante en lograr la legitimidad de elecciones democráticas. Un proceso de registro bien documentado, con procedimientos abiertos y transparentes, ayudará a garantizar que el sistema llene los requisitos de legitimidad y, de esa forma, contribuir a la integridad de la elección, no a ponerla en duda.

Un sistema de archivo completo

En el archivo de las autoridades electorales debe existir una copia del formulario de registro de cada votante incluido en la lista periódica, así como de cualquier material usado para evaluar o determinar la elegibilidad de los votantes. El mantenimiento de esta información durante un periodo designado (seis meses después de la elección puede ser razonable), y ciertamente hasta que la fecha límite para las apelaciones o impugnaciones de los resultados haya concluido, es una precaución tan útil como necesaria. Los funcionarios de registro enfrentan una tarea monumental al recopilar, organizar y mantener todos los archivos del registro de manera eficiente. La creación de una lista de votantes a partir de este material es una labor importante; el organizar los documentos fuentes es otra. Aunque ambas labores son importantes, es más probable que los documentos de fuente sea requeridos para resolver cualquier disputa.

Importancia del Proceso de Auditoría

Estar preparado para justificar y defender las decisiones

Debido a que el desarrollo de la lista periódica de votantes generalmente se lleva a cabo durante un breve periodo de tiempo previo a las elecciones o durante la campaña electoral misma, el mantenimiento de archivos actualizados sobre todos los electores es mucho menos importante que en otros métodos de registro, principalmente el registro permanente y el civil. De hecho, el no tener que almacenar información antigua o que actualizarla de forma regular, es una de las grandes ventajas de la lista periódica.

A pesar de esto, la integridad total de una lista de votantes puede ser impugnada y los funcionarios de la administración electoral deben estar preparados para defender la inclusión o exclusión de cada votante de la lista así como de grupos de personas, incluyendo las acusaciones de partidos políticos de sesgos sistemáticos contra sus partidarios. Por lo menos, los materiales concernientes a la decisión de incluir o excluir votantes (por ejemplo tarjetas de registro, formularios sujetos a la impugnación del registro de un votante o a la decisión de la corte de revisión) deben ser almacenados durante un periodo conveniente después de una elección. Es igualmente importante que la información sea almacenada de tal forma que sea accesible. Cualquier persona que haya tenido oportunidad de ver lo que se requiere para organizar un millón de papeles podrá apreciar la magnitud de este reto. Lo que es críticamente necesario es un sistema viable para el archivo. Comúnmente esto es realizado dentro de una determinada unidad administrativa.

También es importante que las autoridades electorales sean capaces de documentar la forma en que se tomo una determinada decisión. Cualquier imposibilidad para mantener la documentación y la justificación de las decisiones puede dar la impresión de falta de profesionalismo o de actuar de manera caprichosa. Esto puede poner en duda la integridad de la autoridad electoral al igual que la legitimidad de la elección misma. El debido mantenimiento de los archivos de las decisiones también puede ayudar a tomar decisiones consistentes en casos similares. Generalmente se deben definir políticas claras sobre los tipos de decisiones que deben ser tomadas.

Enfoques para el Almacenamiento y Mantenimiento de los Registros

La lista periódica no requiere de un mantenimiento permanente

Una de las principales ventajas de la lista periódica es que el sistema no requiere de almacenamiento ni mantenimiento permanente de los datos del registro. Generalmente, la autoridad electoral genera una lista nueva para cada evento electoral. Aunque el almacenamiento a largo plazo se evita con este método, no se debe ignorar el hecho de que los documentos fuente si requieren organización y almacenaje, a pesar de que todo o una gran parte de este material puede ser descartado una vez que han finalizado las elecciones y el periodo de apelaciones.

El registro permanente y el civil plantean asuntos mucho más importantes en términos del mantenimiento y almacenamiento permanente de los archivos.

Fechas para el Cierre del Registro

La fecha de cierre depende de varios factores

El objetivo de una iniciativa de registro consiste en desarrollar una lista comprehensiva de votantes que esté actualizada y sea lo más precisa posible al momento de la elección. No existe una fecha para el cierre del registro que sea apropiada para todos los casos. En vez de esto, la decisión sobre cuando cerrar el periodo de registro será única para cada jurisdicción o situación y dependerá de distintos factores. Un elemento clave para el uso de la lista de votantes, incluyendo la lista preliminar, es la nominación de candidatos. Es común que los candidatos sean nominados por un número de votantes elegibles, algunas veces por cientos de estos. Cuando se requiere confirmar la elegibilidad de los votantes para postular un candidato, se debe contar oportunamente con una lista preliminar de votantes.

Calendario electoral

El método más útil para establecer una fecha límite para el periodo de registro es tomar como base la fecha de la elección y considerar otros elementos clave del proceso electoral. Por ejemplo, ¿cuánto tiempo antes de la elección deben los partidos políticos y los candidatos tener en sus manos las listas preliminares o definitivas? ¿Una semana, un mes, tres meses o alguno otro periodo de tiempo previo a la elección? Adicionalmente, ¿cuanto tiempo será necesario para la revisión de la lista preliminar de votantes? ¿La corte de revisión dispondrá de un día, una semana, dos semanas, o más tiempo para conocer y resolver las impugnaciones? Después de la decisión de la corte de revisión ¿Cuánto tiempo se tomará para la producción y distribución de la lista definitiva de votantes?

Si los avisos pueden ser procesados de manera eficiente, el número de apelaciones es reducido y las audiencias son breves, el proceso de revisión puede tomar poco tiempo, tal vez un día o dos. Sin embargo, cada un de los factores puede incrementar considerablemente el tiempo requerido para los cambios. ¿Cuánto tiempo se requiere para completar la lista preliminar antes del inicio de las actividades de la corte de revisión? Y finalmente: ¿cuánto tiempo tomará el registrar a todos los votantes y producir la lista preliminar? Muchas democracias contemplan la posibilidad de que los electores se registren el día de las elecciones, inclusive en los sitios de votación mismos. Al elector se le puede entregar una papeleta normal o una especial que debe introducir dentro de un sobre y que se conserva por separado de las papeletas depositadas en la urna.

Ser realista

La producción de la lista final de votantes es la tarea final de la iniciativa de registro. La lista periódica aumenta el riesgo de un fracaso al concentrar el logro de muchos aspectos de la lista en un periodo generalmente corto y previo a la elección. Bajo este sistema, es inevitable que haya una gran presión por lograr la más alta calidad, especialmente a medida que se acerca la fecha de la elección. Si bien es importante que se quiera producir una lista de votantes que sea lo más completa, actualizada y precisa posible, también es importante ser realista sobre los retos logísticos involucrados en su producción, incluyendo la capacidad administrativa de la autoridad electoral, tanto a nivel central como local.

Los administradores electorales deben tener suficientes recursos humanos y materiales para poder alcanzar este reto. En algunos casos, se requiere de una infraestructura establecida dentro de la sociedad o el aparato de gobierno que pueda responder a estas demandas. En caso de que el tiempo requerido para producir una lista de votantes se calcule incorrectamente, es preferible errar en el sentido de ser más flexibles y tolerantes que ser más estrictos y exigentes.

Revisión a la Lista para Electores Anticipados

Registro en elecciones anticipadas

La votación anticipada es una característica de sistemas electorales democráticos, ya que le otorga la oportunidad de sufragar a los votantes que son elegibles pero que no pueden hacerlo el día de las elecciones. Hay dos momentos para el registro cuando se utilizan elecciones anticipadas. La primera ocurre en caso de que el votante no se haya registrado aún. Se debe tomar una decisión sobre si pueden ser registrados y votar en un sitio de elecciones anticipadas. Se debe señalar que no se trata de una decisión administrativa, sino de una generalmente tomada por alguna autoridad política e incluida en la legislación electoral. Se esperaría que las mismas reglas aplicadas en este caso se aplicaran que en los sitios de votación durante la elección general. La persona encargada del sitio de votación anticipada tendría la autoridad de añadir el nombre del elector a la lista de votantes. La legislación electoral también podrá prescribir que forma de papeleta utilizar, y si fuera el caso, si se le entregaría un sobre especial a los electores para colocar su papeleta.

Lista revisada de votantes

La segunda situación es cuando se utiliza una elección anticipada y hay necesidad de otorgar una lista actualizada de votantes al sitio de votación normal. En esta lista definitiva y actualizada de votantes, los nombres de aquellos que votaron anticipadamente son marcados de la lista que llega a los sitios de votación el día de las elecciones. Aunque se haga manualmente, este procedimiento garantizará que aquellos que votaron en las elecciones anticipadas no votarán en las elecciones generales también.

Resolución de Quejas

Revisión a la lista preliminar de votantes

Es aconsejable reservar un periodo de tiempo entre la producción de la lista preliminar y la lista definitiva durante el cual los votantes y otras partes interesadas puedan revisar al lista. Durante este periodo se podrán presentar apelaciones para añadir o borrar nombres de la lista de votantes (ver Incorporación de Cambios a la Lista Preliminar).

Una función judicial o cuasi-judicial

En el pasado reciente, una situación común ha sido la de establecer una autoridad cuasi- judicial encargada de conocer y resolver las apelaciones. Hoy día, sin embargo, esta no es la norma. En democracias maduras el proceso de apelación al registro de votantes se ha convertido en una función administrativa y las autoridades electorales son las que generalmente toman este tipo de decisiones. Claro está, no todas las demandas de impugnación a las listas de votantes requieren pasar por el proceso de apelación. Con frecuencia son asuntos relativamente sencillos y directos. Frecuentemente muchos votantes elegibles son excluidos de la lista preliminar cuando desean ser registrados. Se tiene que seguir un procedimiento más complicado cuando existe una objeción a la inclusión de una persona no calificada o fallecida en la lista. En este caso, generalmente se requiere presentar documentación oficial o aplicar un mecanismo formal de apelación.

Ya que generalmente se requiere que los individuos se presenten personalmente a la corte de apelación, de revisión o a la autoridad electoral competente, estas oportunidades deben ser fácilmente accesibles para los electores y no deben implicar mucho tiempo de viaje o gastos para asistir a una audiencia. Adicionalmente, la corte o el tribunal debe ser justo y ser percibido como tal. Cualquiera que sea la autoridad establecida para revisar las apelaciones, sus decisiones deben ser recurribles ante un órgano superior, generalmente a través del sistema de justicia ordinaria del país.

El caso de Sudáfrica

La legislación que reguló la elección de Sudáfrica de 1995 contenía disposiciones detalladas para el establecimiento de una corte de revisión, las cuales se refieren para ilustrar tanto los poderes y funciones atribuidas a tal órgano, como los requisitos específicos para su integración.⁶²

Adiciones y Revisiones Durante la Jornada Electoral

Los fundamentos para el registro el día de las elecciones

Existe alguna controversia entre varias democracias sobre si los electores pueden registrarse para votar el día de las elecciones. En el caso de la lista periódica, que es preparada para cada nuevo evento electoral, puede haber omisiones tanto en la lista preliminar como en la definitiva por razones comunes o excepcionales. Los votantes pueden olvidar registrarse, no darse cuenta que tenían que registrarse o que se esta llevando a cabo el proceso de registro. Otros votantes pudieron estar enfermos o viajando durante el periodo de registro. La decisión sobre si debe permitirse el registro el día de las elecciones se expresa en la legislación electoral y no está basado necesariamente en la situación del elector. Deben existir parámetros bien definidos para la aplicación de la legislación que permitan el registro el día mismo de las elecciones. La legislación debe clarificar si se permite el registro el día de las elecciones y si incluye razones excepcionales o comunes.

Preocupaciones por prácticas fraudulentas

Un asunto clave al considerar la posibilidad del registro el día de las elecciones es si aumentará la posibilidad de que los votantes cometan actos fraudulentos. Existen distintas formas para reducir la posibilidad de un fraude, a tal grado que puede existir poco riesgo en permitir el registro el día de las elecciones. Estas incluyen:

• Las situaciones en las que todos o casi todos los ciudadanos llevan consigo algún tipo de identificación, especialmente con fotografía, las cuales presentan riesgos mínimos para el fraude electoral. Cuando la identificación del votante puede ser comprobada con certidumbre a través de una identificación con fotografía y los votantes confirman que si son elegibles, puede haber un sólido argumento a favor de permitir el registro el día de las elecciones.
• Cuando todas las personas son asignadas a un sitio de votación específico de su comunidad y pueden comprobar su residencia dentro de ella, se minimiza el riesgo de fraude debido al registro el día de las elecciones.
• Los funcionarios electorales que son empleados en un sitio de votación provienen de una zona local. En este caso, podrían estar familiarizados con los electores que votarán en ese sitio de votación. Claro está, en zonas altamente urbanas, los funcionarios de registro pueden tener poco conocimiento de la geografía o de la población local.
• El uso de tinta indeleble para indicar que una persona ya votó, particularmente cuando es usada en conjunto con un comprobante de la residencia u otra forma de verificación de elegibilidad, puede también minimizar el fraude en el registro del día de la elección.

Costos de Producción de una Lista Periódica

Una empresa costosa

La producción de una lista de votantes está dentro de los elementos más costosos de la administración electoral. Cuando se utiliza una lista periódica estos gastos se manejan en un periodo relativamente corto de tiempo, en vez de ser distribuidos a través de todo el ciclo electoral, como es el caso de la lista permanente y el registro civil. Los costos involucrados en la producción de la lista periódica pueden ser elementos muy notables del costo total de las elecciones. Sin embargo, si se comparan con el costo de mantenimiento de un registro permanente, pueden no parecer tan notorios.

Los costos son muy variables

Es difícil ofrecer una comparación general de los costos del registro de votantes para aquellos países que utilizan las listas periódicas, ya que la manera en que se presentan los presupuestos y los tipos de gastos incluidos bajo el registro de votantes, varían de manera considerable. Es posible, sin embargo, examinar la experiencia de varios países para tener una idea de las dimensiones de gastos que pueden esperarse.

El caso de Canadá

La enumeración de 1997 fue la última de carácter nacional que se llevaría a cabo en Canadá para una elección federal. La autoridad electoral, Elecciones Canadá, promovió la adopción de un registro nacional de electores. Una de las razones principales para este cambio, aunque sin duda no la única, fue presupuestaria. Cuando se le comparo con los costos de la enumeración llevada a cabo para cada evento electoral, se advirtió que el registro nacional entrañaba el potencial de grandes ahorros. Sin embargo, antes de llegar a la conclusión de que una lista permanente es menos costosa que una periódica (una generalización errónea), es importante darse cuenta que las reducciones en los costos no pueden ser examinadas de manera aislada. El estimado de reducciones esta basado en el hecho de que Elecciones Canadá obtuvo información de otras fuentes federales, al igual que de fuentes provinciales relativas a las listas locales de votantes. Los costos se asociaron a la recopilación de esta información, pero la eficiencia de los gastos surgen de compartir información y eliminar duplicidades de esfuerzos.

Enumeración o registro de electores: una comparación de costos

Para Elecciones Canadá, el asunto comercial en la adopción de una lista permanente se baso en la comparación de gastos del sistema de enumeración o lista periódica con el permanente. Se encontró que desarrollar una lista por enumeración costaría $70.5 millones de dólares canadienses (US $50.3 millones) comparados con los $71.3 millones de dólares canadienses (US $50.9 millones) que costaría el primer registro permanente. En el siguiente evento electoral, el costo de la enumeración fue estimado en $78.5 millones de dólares canadienses (US $56.0 millones) comparados con tan solo $39.3 millones (US $28.1 millones) para la lista continua, un ahorro de casi $40 millones de dólares canadienses para cada evento electoral subsecuente.⁶³ En su reporte de las elecciones federales de 1997, el Director de Elecciones calculó un ahorro de $30 millones de dólares canadienses por evento electoral.⁶⁴ Ya que Elecciones Canadá registró un total de 18.8 millones de votantes en 1997, el costo total por elector para la enumeración fue de $3.75 dólares canadienses (US $2.68). Esta cantidad representa el costo de la enumeración utilizando la técnica de puerta en puerta en un país de un tamaño enorme y población relativamente esparcida a través de la mayor parte de su territorio. El caso canadiense también está caracterizado por una autoridad electoral central bien desarrollada y un alto grado de automatización como parte de su proceso de registro (instrumentado en 1992), incluyendo sistemas de computación específicamente diseñados por Elecciones Canadá para la producción de las listas preliminares y definitivas de votantes.

El caso e Togo

En 1992, la Fundación Internacional para Sistemas Electorales (IFES) envió un equipo a Togo para una evaluación pre-electoral. Se anexa el presupuesto para la elección (ver Togo - Election Budget ). Se debe señalar que el presupuesto para el proceso electoral en su totalidad, incluyendo el desarrollo de la lista de votantes y otros gastos relativos a las elecciones fue de $5.8 millones de dólares estadounidenses. De ese total, $1.5 millones de dólares --o 26 por ciento del presupuesto -fue gastado en la producción de la lista de votantes. Y $1.3 millones-o 22 por ciento del presupuesto - fue asignado para la compra de un sistema de computación, cuya principal tarea fue de apoyar el proceso de registro. Estos dos elementos por si solos, ambos para el registro de votantes, representaron casi la mitad de los gastos totales de la elección.⁶⁵

Controlar los gastos

Los costos de la iniciativa de registro puede incrementarse fácilmente y consumir porciones más grandes del presupuesto total de las elecciones. Gran parte de los costos asociados con el registro serán para material utilizado por las oficinas locales del registro cubiertos por la autoridad electoral central. Estos incluyen elementos esenciales como:

• Alquiler de oficina
• Equipo de oficina
• Papelería
• Reclutamiento de personal
• Capacitación de todo el personal
• Salarios y viáticos (especialmente de viaje) para el personal
• Materiales utilizados en el registro (incluyendo formularios, tarjetas de registro, gafetes de identificación para el personal)
• Producción de credenciales de identificación para los votantes (incluyendo fotografías, película, cámaras, fondo, laminado plástico)
• Comunicaciones (teléfono, maquina de fax, servicios postales)

Fijar límites a los gastos

La autoridad central generalmente tiene una buena posición para controlar los gastos de registro al imponer topes en los salarios, horas de empleo y materiales. También puede imponer límites en el tamaño y calidad de las oficinas y del equipo alquilado o comprado, e imponer reglamentos sobre que artículos son considerados gastos necesarios.

En Ontario, el reglamento sobre gastos y cobros, perteneciente al Acta Electoral, establece las cantidades que se pagarán por funciones definidas como parte de la enumeración, la revisión y la impresión de las listas de electores.

Los factores que contribuyen a los altos costos

Entre los factores que tienden a elevar los costos del registro figuran los siguientes:

• El uso de credenciales de registro, especialmente las credenciales de identificación con fotografía. Aunque el costo de este artículo puede ser alto, la mejoría en su calidad puede significar un gasto razonable, aunque es utilizado más comúnmente para las listas permanentes. Las características de seguridad en las credenciales de registro de los votantes deben contener sólo aquellos elementos que contribuyan de manera importante a la integridad de la credencial y de la lista de votantes. A veces las autoridades electorales pueden caer en la trampa de añadir medidas de seguridad que son efectivas sólo marginalmente. Cada medida de seguridad añade costo a la credencial.
• Baja densidad de población. Obviamente más allá del control de la autoridad electoral, esto puede requerir un gran número de enumeradores, divisiones electorales y centros de registro. Un principio clave que guía el registro debe ser que los votantes no asuman gastos innecesariamente altos, incluyendo el costo de transporte o tiempo fuera del trabajo, para poder registrarse. Entonces es responsabilidad de la autoridad electoral disminuir el peso del registro, aún si esto significa establecer un mayor número de centros de registro o el utilizar centros móviles. Este principio debe tenerse en mente independientemente de si la iniciativa del registro recae en el votante o en el estado.
• Duración de la campaña de registro. Entre más dure el periodo de registro, más alto será su costo. Los costos pueden ser controlados no sólo al establecer un periodo de registro relativamente más corto, sino también al utilizar un mayor número de centros de registro y personal.
• El uso de materiales no convencionales o alternativos, Cuando los materiales utilizados en la campaña de registro no son consistentes con las normas de votación ( en los casos que esto sea aplicable), se pueden incrementar los costos de producción. Por ejemplo, cuando se produzcan las credenciales de registro de votantes es necesario que se use el tipo de equipo de laminado correcto. Generalmente se aconseja que se hagan estimados sobre la producción total de las credenciales desde el principio, para evitar la compra de material o de película fotográfica no compatible con el equipo de laminado.

Registro Permanente: Introducción

En esta sección se define al registro -o lista- permanente de electores y se discuten las cuestiones que pueden surgir en su instrumentación. Hay una diferencia clave entre la forma en que se desarrolla la lista inicial de electores y el proceso mediante el cual se actualiza y mantiene.

Esta sección cubre los siguientes temas:

• Introducción y Definición del Registro Permanente
• Electores Residentes Vs. No Residentes
• Planeación del Registro Inicial
• Planeación Logística del Registro Inicial
• Recopilación de la Información
• Suministros
• Establecimiento de la Infraestructura Operativa
• Educación al Votante
• Selección y Capacitación del Personal
• Implementación del Registro Inicial
• Producción de la Lista Inicial
• Mantenimiento de la Lista en un Registro Permanente
• El Uso de Métodos de Supresión de No Votantes
• Producción de la Lista Definitiva
• Registros Auditables de la Lista Permanente
• Importancia del Proceso de Auditoría del Registro Permanente
• Enfoques para el Almacenamiento y Mantenimiento de los Archivos de un Registro Permanente
• Fechas de Cierre del Registro Permanente
• Revisión de la Lista para Electores Anticipados
• Resolución de Impugnaciones
• Registros, Adiciones y Revisiones Durante la Jornada Electoral
• Costos de Producción de un Registro Permanente

Introducción y Definición del Registro Permanente

Definición

Una lista permanente de votantes es aquella en que los registros son mantenidos y actualizados de manera continua por la autoridad electoral. Este sistema requiere una infraestructura apropiada, capaz de agregar los nombres e información relevante de aquellos que cumplen con los requisitos de elegibilidad (al obtener la ciudadanía, cubrir los requisitos de residencia o alcanzar la edad para votar), y de suprimir a los que ya no los cumplen (por deceso, cambio de residencia, etc.). Puesto que la lista permanente se actualiza de manera regular, no hay necesidad de llevar a cabo un proceso de registro antes de cada elección, como suele ser el caso de la lista periódica. Además, puede mantenerse a nivel local, como en el Reino Unido, o a escala nacional, como en Australia y Canadá.

Existe un interés considerable entre los oficiales electorales respecto a cuál de los dos métodos -la lista periódica o la permanente- es preferible en términos de costo-efectividad, pero no existen respuestas sencillas. Hay relativamente pocos casos en que una autoridad electoral haya cambiado de un sistema al otro. Cuando Elecciones Canadá pasó de la lista periódica a la permanente, sugirió que el ahorro ascendería aproximadamente a treinta millones de dólares canadienses por cada proceso electoral.⁶⁶ El ahorro principal se debió a que los niveles federal y provincial del gobierno empezaron a compartir la información sobre el registro de votantes, además de que se racionalizó el uso de información y se redujo la duplicación de esfuerzos y gastos.

Cuándo usar una lista permanente

La infraestructura electoral que requiere una lista permanente es un poco menos complicada que la de un registro civil, pero más sofisticada que la de una lista periódica, pues el requisito de mantener y actualizar la información representa un incremento sustancial en el trabajo comparado con ésta última. La autoridad electoral debe contar con los mecanismos adecuados para rastrear la movilidad y mortalidad de los votantes. Aunque, por otra parte, tiene la posibilidad de hacerlo en el periodo entre elecciones y, por tanto, no enfrenta la misma magnitud de topes de gastos que en la elaboración de listas periódicas.

A diferencia del registro civil, los requisitos de la lista permanente son mucho menos intensos y abrumadores. En el primero, hace falta una integración considerable de las fuentes de información entre organismos y departamentos, mientras que una lista permanente puede permanecer bajo la competencia de uno solo, o de una comisión electoral. La lista permanente representa un punto medio en la complejidad de los diversos sistemas de registro.

Adopción de la lista permanente en Canada

En marzo de 1996, un equipo de proyecto de Elecciones Canadá presentó un informe ante Jean-Pierre Kingsley, el Director General, sobre la viabilidad de adoptar un registro permanente de electores. En aquel tiempo, Elecciones Canadá usaba un procedimiento de inscripción de electores de puerta en puerta (denominado enumeración) para recopilar una lista periódica antes de cada elección nacional y, en un ejemplo notable de falta de eficiencia y duplicación de esfuerzos, se llevaban a cabo enumeraciones separadas antes de las elecciones provinciales y municipales. Un año después de la presentación de este informe, el Parlamento enmendó la Ley de Elecciones Canadá para aprobar la elaboración un registro permanente.

El reporte del proyecto describía las características esenciales de un registro permanente y sugería las razones por las que este método era superior al de la lista periódica: las crecientes dificultades para llevar a cabo las enumeraciones, las ventajas que representaría para acortar el período electoral y el ahorro que implicaría en términos de costos proyectados un registro permanente (ver The Register of Electors Project in Canada: A Report on Research and Feasibility).⁶⁷

Integridad del registro permanente

Una ventaja del registro permanente sobre el periódico es que ofrece una mayor oportunidad para asegurar la integridad de la información (ver Mantenimiento de la Lista en un Registro Permanente). aspecto que fue abordado con vistoso lenguaje por la Comisión Electoral en Filipinas, cuando adoptó la lista permanente:

Al revivir y readoptar el sistema de registro contenido en la Ley de la República No. 3588, esta iniciativa se propone enfrentar de manera decisiva el problema que plantea la integración del registro de electores, práctica a la que suelen recurrir los políticos que desean ganar las elecciones a cualquier costo. Es esta inicua práctica la que producía al votante "volador", esa abominación electoral que desde tiempos inmemoriales ha degradado las urnas y ha reducido las elecciones a una virtual charada en no pocas áreas del país. (Ö) Si el registro se elabora a un ritmo tranquilo (Ö) se puede asegurar un escrutinio más completo y cuidadoso de cada solicitante del registro.⁶⁸

Electores Residentes Vs. No Residentes

Similitud entre el registro periódico y el permanente La distinción entre el registro de votantes residentes y el de no residentes es similar en las listas periódica y permanente. En Electores Residentes Versus No Residentes se puede consultar una discusión sobre los requisitos de la lista periódica.

Diferencias con la lista permanente

En la lista permanente, los procedimientos para mantener un registro activo mientras el elector reside en el extranjero son distintos a los de la periódica. Para ésta, no existe un registro activo. En su lugar, los electores deben buscar la oportunidad de registrarse para votar antes de cada elección. En un sistema permanente, al contrario, los electores que viven en el extranjero pueden solicitar el registro antes de su salida y conservarlo vigente sin tener que volver a solicitarlo antes de otra elección.

Australia presenta una ilustración específica de estos procedimientos generales. En ese país, un elector que está de viaje en el extranjero, pero que pretende regresar a residir en el país antes de tres años, puede obtener registro como un elector en el extranjero. Esto le permite permanecer en la lista de electores, y ejercer su derecho a votar mediante el voto por correo, en caso de que se diera una elección durante su ausencia del país. Sin embargo, aunque en Australia tanto el registro como el voto son obligatorios, no se requiere que los electores registrados como "electores elegibles en el extranjero" voten durante su estancia en el extranjero.⁶⁹

Voto en ausencia

En Filipinas recientemente se tomó la decisión de permitir el voto en ausencia para las elecciones nacionales y de listas de partidos de 1998, y para las elecciones regionales y locales en el 2004. Todos los votantes deben cumplir una serie de requisitos de elegibilidad, incluyendo la conservación de la residencia, una determinada edad y la certificación de ser electores registrados con la identificación correspondiente. El elector puede entonces manifestar su deseo de votar en ausencia, mandando una carta de intención para ese efecto.⁷⁰

Planeación del Registro Inicial

El esfuerzo para el registro inicial es intenso y costoso

Al usar un registro permanente, es importante distinguir entre las actividades requeridas para reunir la información inicial, y el trabajo de mantener la lista, agregando electores a medida que se vuelvan elegibles, suprimiendo los que la pierden y modificando los datos cuando cambian de domicilio.

Gran parte del texto sobre el marco legal y administrativo de la lista periódica es aplicable al contexto de la planeación del registro inicial de una lista permanente de electores (ver Esquema Administrativo para la Lista Periódica).

Un enfoque geográfico

En la planeación del registro inicial, es importante considerar cómo se va a reunir y almacenar la información a fin de contar con los medios para actualizarla con el tiempo. La necesidad de reutilizar gran parte de los datos obtenidos en el registro inicial es una característica medular que distingue los procedimientos para la lista permanente de la periódica. Desde un principio se debe decidir el tipo de unidad que se usará como base organizadora de la lista. Se puede elegir entre un método basado en las personas (cuya movilidad es cada vez mayor) o en el domicilio, que suele ser más estático. La mayoría de los administradores se inclinan por una organización geográfica, puesto que las actualizaciones subsecuentes pueden enfocarse a las residencias dentro de un área.

La experiencia mexicana con el registro inicial

A principios de los noventa, México -en un ejercicio sorprendente por su costo y magnitud- creó un registro electoral nuevo, que es la base del registro permanente actualmente en uso. Se creó una lista con más de 40 millones de nombres, para cuya elaboración se contrataron más 113 mil trabajadores. La dimensión y complejidad son descritas en detalle en un texto incluido aquí para proporcionar una apreciación del trabajo que puede implicar el desarrollo de una lista permanente nueva (ver The Electoral Register in Mexico).⁷¹ Esta iniciativa ha sido una de las más costosas en la historia del registro electoral.

La creación de una lista permanente en Uganda

En 1994, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo ayudó a la administración de una lista permanente para Uganda al elaborar un informe en el que se examinaban las cuestiones principales a abordarse en su ejercicio de instrumentación. El informe analiza -con un enfoque realista y amplio- las perspectivas del registro y las dificultades que deben evitarse; además puede ser de gran relevancia cuando se busca la integración de un registro inicial (ver A Permanent Register of Voters for Uganda).⁷²

Planeación Logística del Registro Inicial

Semejanza del registro inicial entre la lista permanente y la periódica

El impulso del registro inicial para una lista permanente es similar a los procedimientos utilizados para recopilar datos para una lista periódica. La diferencia principal estriba en que, una vez establecido el registro inicial, la lista permanente utiliza la información obtenida como base para concentrarse después en métodos para verificar la precisión de los datos y actualizarlos de manera regular. La recolección de los datos es igualmente importante porque puede facilitar el trabajo de mantenimiento. Por ejemplo, es necesario tener identificadores únicos -como la fecha de nacimiento o un número de identidad- para verificar el registro, ya que es común encontrar más de una persona con el mismo nombre.

En contraste, el registro periódico se desarrolla de nuevo en cada elección y, si bien a veces se usa información de registros pasados, no existe una lista base de votantes.

En la lista permanente, después del registro inicial en masa, el número de sitios de registro puede reducirse, quedando abierta una cantidad limitada para que la gente pueda registrarse o actualizar sus datos. Si bien estos centros representan un costo significativo, existen métodos electrónicos de mantenimiento que, usando una variedad de fuentes de información, permiten a los oficiales electorales evitar esta costosa infraestructura. Este acercamiento comienza a parecerse al procedimiento de registro civil.

Los centros de registro operan normalmente a nivel de distrito o condado. No obstante, cuando se convoca a una elección, se podría incrementar su número o habilitar unidades móviles que visiten áreas con bajos índices de registro que hayan sido identificadas en iniciativas previas. La existencia de una lista permanente debe permitir a la autoridad electoral desarrollar buenas medidas de rendimiento (para garantizar que la lista sea vigente, inclusiva y precisa), y tratar sistemáticamente de mejorar este rendimiento.

Oportunidad del registro permanente

Es posible que una lista permanente se vuelva obsoleta; el establecimiento de parámetros sobre temas como la vigencia del registro permitirá identificar defectos y proporcionará orientación sobre formas de mejorar el desempeño.

Por ejemplo, en Gran Bretaña, la fecha límite para solicitar cambios al registro es en otoño. La lista preliminar se publica a finales de noviembre de cada año, a lo cual sigue un periodo en el que se pueden presentar quejas y objeciones, y la lista final se publica el 15 de febrero. Esta lista permanece en vigor desde el 16 de febrero de ese año, hasta el 15 de febrero del siguiente, y los votantes que no están incluidos en la lista de su distrito actual no pueden votar en ese distrito -un ejemplo clásico de exclusión administrativa del derecho al voto. De esta forma, de acuerdo con Michael Pinto-Duschinsky, el registro electoral está "atrasado cuatro meses cuando entra en vigor cada febrero, y más de 16 meses en su último día".⁷³

Cuando se lleva a cabo una elección, el registro electoral vigente a partir del 15 de febrero anterior es el que identifica a los votantes elegibles, así como al distrito (y sitio de votación) donde pueden votar. En consecuencia, si bien este sistema es considerado como un registro permanente, en realidad proporciona una foto anual fija del electorado y determina la elegibilidad al momento en que se tomó esa foto, en vez de hacerlo de manera continua durante el transcurso del año. El ejemplo británico es una especie de híbrido entre el registro periódico y el permanente.

En Estados Unidos, la fecha límite para el registro es treinta días antes de la elección y, en la mayoría de las jurisdicciones, las listas deben entregarse al menos dos semanas antes.

Cuando se planea el registro inicial para una lista permanente deben considerarse factores similares a los del desarrollo de una lista periódica, los cuales están descritos en Planeación Logística para la Lista Periódica.

Recopilación de la Información

Semejanza con los procedimientos del registro periódico

Dado que el impulso para el registro inicial del desarrollo de una lista permanente es similar a la recolección de datos para una lista periódica, el proceso de recopilación puede ser semejante o idéntico (ver Recopilación de Información).Sin embargo, el mantenimiento posterior del registro permanente se lleva a cabo por métodos muy distintos.

Diferencias

Aunque gran parte de la información se recopila de manera semejante a la de la lista periódica, también difiere en aspectos importantes. El espectro de información que se recaba para la lista permanente es muy amplio, no tanto como en el registro civil, pero suficiente para distinguirla del periódico. Por ejemplo, además de los datos ya mencionados para la lista periódica, también hay que recopilar información como el apellido materno, el lugar de nacimiento, el nombre de la comunidad o municipio y el código postal. Algunos de estos datos son para objetivos de seguridad, otros para verificar el registro apropiado al momento de actualizar el archivo y otros por conveniencia administrativa.

Plan de acción

El plan de acción para una lista permanente, además del material ya comentado para la lista periódica, requiere dispositivos para su producción y reproducción, para la seguridad y distribución de la lista impresa, así como para la entrega de versiones (suele haber más de una) a los partidos y candidatos en forma digital, de ser posible. Además, deben existir planes para el control sobre el mal uso de la lista, el nivel de divisiones (como distrito, comunidad, sitio o área de votación) y el tipo de organización (geográfico, según domicilio, o alfabético por nombre). Para cada uno de estos elementos, es necesario hacer presupuestos separados e identificar a la autoridad responsable.

Simplicidad y claridad organizacional

Una organización opera más fácilmente si cuenta con una estructura clara y bien articulada. Este dato básico de la vida organizacional se extiende a la administración del registro. Por ejemplo, un supervisor debe estar en control directo del trabajo de siete o nueve encargados de la inscripción u oficiales de registro; un registrador regional debe ser responsable de siete o nueve supervisores, y así sucesivamente hasta cubrir todo el aparato administrativo. La falta de previsión que a veces caracteriza a la administración electoral, acarrea deficiencias organizacionales que podrían evitarse con una estructura organizacional clara.

La recopilación de datos para el registro y el asunto de la alfabetización

El bajo nivel de alfabetización de algunos países obstaculiza los esfuerzos para recopilar información precisa. En Bangladesh, por ejemplo, es usual recopilar la información mediante campañas de puerta en puerta. Al hacerlo, los oficiales electorales (que pueden ser voluntarios) se basan en la información que un solo miembro de la familia proporciona sobre todos los demás, lo que puede ocasionar imprecisiones, como añadir a la lista a individuos que no tienen residencia permanente, que son demasiado jóvenes para votar o que ya han fallecido. Además, un elevado índice de analfabetismo implica que la inclusión precisa de los nombres termina siendo una tarea de los oficiales del registro , lo cual también puede producir errores.⁷⁴

Suministros

Gran parte de la discusión sobre suministros para el desarrollo del registro inicial de una lista permanente es similar a los temas tratados para la lista periódica, que pueden consultarse en Producción de una Lista Periódica.

Sin embargo, la lista permanente difiere en que debe incluir planes para suministros a largo plazo a fin de prever su continua actualización. Por ejemplo, decidir qué tipo de infraestructura organizacional se utilizará para manejar la lista. En el caso de la lista periódica, la cuestión gira alrededor de la respuesta a fechas o períodos pico de actividad y gastos para el registro. En el caso del registro permanente, puesto que se pretende controlar esos períodos pico, hay menos necesidad de asegurar grandes cantidades de equipo, sólo para desecharlas después. En su lugar, puede precisarse una cierta cantidad de centros u oficinas regionales y locales como puntos de contacto para la actualización y mantenimiento del registro.

Otra consideración es si existe una organización central con suficiente personal para la captura de datos y una sofisticada infraestructura y sistemas de computación. En ambos modelos, el equipo desempeña un papel importante en la capacidad del personal administrativo para desarrollar sus funciones adecuadamente y llevar a cabo un procedimiento eficaz y eficiente.

Establecimiento de la Infraestructura Operativa

Semejanza con la lista periódica

Los requisitos de infraestructura operativa para el registro inicial en una lista permanente son similares a los de la lista periódica (ver Infraestructura Operativa para la Lista Periódica), pero cambian significativamente cuando las autoridades electorales se abocan al mantenimiento del registro.

Establecimiento de un marco geográfico

En el desarrollo de un registro permanente, es importante tomar en consideración la forma en que la información va a almacenarse y la manera en que se realizará el rastreo o seguimiento a lo largo del tiempo. Una de las características menos variables del ambiente electoral son los domicilios, y sobre esa base puede construirse un registro permanente. La ventaja del marco geográfico es su estabilidad, aunque la gente se mueve (en cantidades mayores cada año), las casas no suelen hacerlo. Establecer las divisiones electorales como la base para el registro permanente, permite desarrollar una infraestructura electoral muy bien distribuida y responsable del rastreo de información a escala local.

Educación al Votante

La educación al votante está ligada al método de registro

Los requisitos de educación al votante para un registro periódico pueden aplicarse en gran medida al desarrollo inicial de un registro permanente (ver Educación al Votante). Sin embargo, mientras que la participación en la lista periódica es una actividad que se realiza una sola vez y una omisión puede no tener efecto alguno en incitativas de registro subsecuentes, el caso del registro permanente es distinto. La información obtenida en el impulso del registro inicial para la lista permanente desempeña un papel importante en el éxito del registro a largo plazo y, por lo tanto, del proceso democrático. Es importante comunicar esta cuestión a los electores potenciales, para que entiendan a fondo las implicaciones que entraña una decisión de no registrarse.

La experiencia mexicana con una campaña masiva de educación al votante durante el desarrollo de un registro permanente demuestra las medidas extremas que deben adoptarse para asegurar el éxito de la incitativa de registro (ver The Electoral Register in Mexico).

En Bangladesh se realizó un programa de educación al votante más modesto pero altamente estratégico, concentrado en dos anuncios de televisión. El primero introducía el código de conducta de los oficiales electorales y tenía como objetivo enfatizar la dedicación con la que éstos servían al público. El segundo servía para equiparar los intereses de las autoridades electorales con los de todos los demás ciudadanos.⁷⁵

Selección y Capacitación del Personal

En el ámbito de la selección y capacitación de personal, hay coincidencias importantes entre la lista periódica y el impulso inicial para establecer una lista permanente. Para un análisis sobre lo que corresponde a la lista periódica, ver Selección y Capacitación del Personal.

No obstante, también existen diversas diferencias, entre las que se encuentran las siguientes:

• La lista permanente necesita más personal de planta. Una de las principales características de la lista periódica es la necesidad de contratar grandes cantidades de empleados como oficiales de enumeración o personal del centro de registro durante la temporada de registro, y despedirlos cuando han terminado su actividad, lo cual suele ocurrir algunos meses después de su contratación. Muy pocos empleados permanecen en el organismo electoral después de la int4egracoón del registro. Con la lista permanente, el requisito de darle mantenimiento al sistema hace necesaria la contratación continua de personal.
• La mayor cantidad de personal que se retiene con contrato de largo plazo brinda una mejor oportunidad para programas de desarrollo profesional y, generalmente, un enfoque más profesional en la administración del registro de electores.
• El hecho de que se conserve mayor personal durante periodos más extensos aumenta las probabilidades de que haya recibido o pueda recibir capacitación en procedimientos de administración electoral.
• Un personal más profesional estará mejor preparado para asumir las responsabilidades de mantenimiento, seguimiento y verificación de la lista.
• Es más probable que una lista permanente esté computarizada que una periódica, aunque ambos sistemas se podrían manejar sin necesidad de computadoras. Si los procedimientos de registro están computarizados, la carga para la autoridad electoral crece significativamente, puesto que hay que actualizar y dar servicio al equipo de cómputo -un aspecto que también necesita más personal de largo plazo.

Dependiendo del presupuesto para la iniciativa de registro, la selección y capacitación de trabajadores se puede abordar en términos de reclutamiento y capacitación voluntarios o casi voluntarios. Por ejemplo, en Bangladesh, se creó un grupo de ciudadanos para apoyar en el desarrollo del registro.⁷⁶ gualmente, en Camerún, se constituyó una comisión adjunta de oficiales electorales y de partidos políticos para supervisar el proceso.⁷⁷

Implementación del Registro Inicial

Algunos aspectos de la instrumentación de un programa de registro inicial para una lista permanente son similares a los de la lista periódica. Para una discusión sobre planeación de contingencia, ver Instrumentación de un Plan de Acción. La recopilación de los datos del registro se comenta en Compilación de la Información para el Registro, y el almacenaje de la información en Almacenamiento de la Información.

En la etapa de instrumentación de la lista de votantes comienzan a surgir diferencias profundas entre la lista periódica y la permanente. La mayoría de la actividad en una lista periódica se concentra ya sea en el periodo previo al inicio de la campaña electoral, o durante la campaña misma. Invariablemente se trata de un periodo de mucha intensidad, que requiere un desempeño óptimo de parte del sistema de registro y del personal que lo opera.

Una meta de la lista permanente es liberar al periodo electoral (es decir, el periodo de la campaña electoral) de muchos aspectos del proceso de registro; éste debería llevarse a cabo entre elecciones, cuando el mantenimiento de la lista se puede hacer en periodos de calma relativa.

Producción de la Lista Inicial

Definición de los términos

La lista preliminar de votantes es la que se produce al principio de una elección, o al principio del periodo de revisión de la misma. La lista revisada es la que se produce después de la revisión e incluye el proceso de quejas e impugnaciones. La lista final es la que se produce después de que todo el registro una elección ha sido completado.

Coincidencias con la lista periódica

La producción de la lista preliminar de votantes es similar para ambos tipos de registro (ver Producción de la Lista Preliminar, Método de Producción de la Lista Preliminar y Estrategias de Promoción de la Lista Preliminar).

Diferencias

La diferencia más significativa se refiere al hecho de que para algunas listas periódicas, el registro se elabora durante el periodo electoral; mientras que para el permanente, gran parte del desarrollo ocurre mucho antes de que comience la campaña. Si la lista se desarrolló bien y funciona correctamente bajo los tres criterios -es decir que es inclusiva, vigente precisa- los cambios a la lista preliminar durante el periodo electoral deberían ser relativamente reducidos. A esto se le conoce como "controlar los picos" . Es todos ellos se pueden suprimir en la elaboración de un registro electoral; a menos, por supuesto, que se esté usando el sistema de registro civil, pues en él se erradican casi por completo.

Mantenimiento de la Lista en un Registro Permanente

Actualización de la lista de electores

El término de lista nominal es sinónimo de la lista de votantes, y se usa con más frecuencia en la discusión de la lista permanente. Šsta requiere que, posteriormente a la creación de una lista inicial, se tomen medidas para asegurar su mantenimiento adecuado. Cuando el registro es obligatorio, como en Australia, es probable que se solicite a los votantes actualizar su información dentro de un cierto lapso después de cualquier cambio de situación (por ejemplo, si cambian de dirección, alcanzan la edad de votar u obtienen la ciudadanía). Cuando el registro y la votación no son obligatorios, es necesario que el votante proporcione información actualizada para mantener un registro válido.

Evaluación de su vigencia

Quizá el mayor reto para la lista permanente, en lo que concierne a los tres principales indicadores de desempeño, es el de su vigencia. Reside en asegurar que los votantes estén registrados en su lugar de residencia al momento de la elección. No obstante, en sistemas de registro voluntario, la información necesaria para modificar la lista, como el reporte de cambio de dirección, de nombre o cualquier otra modificación relevante, no suele enviarse a las autoridades electorales con anticipación para la preparación de la lista preliminar, y puede ser difícil localizar a los votantes después.

Evaluación de qué tan inclusiva es la lista

Este indicador no siempre muestra un alto nivel de desempeño en las listas permanentes. Por ejemplo, en Australia, a pesar de que el registro es obligatorio, el porcentaje de votantes inscritos es similar al de Canadá, donde el registro era voluntario.

Evaluación de su precisión

En general, la lista permanente debería mostrar un rendimiento razonable en el tercer indicador de desempeño: la precisión. El largo periodo durante el cual se pueden identificar o corregir los errores de registro o transcripción sugiere que el desempeño debería alcanzar altos niveles en este ámbito.

Actualización de la lista

Hay diversos métodos para actualizar la información de la lista de electores. Por ejemplo, se puede solicitar a los electores que se confirmen su registro antes de cada elección, permaneciendo en la lista de votantes sólo si han ratificado su elegibilidad. De manera alternativa, las autoridades electorales podrían mandar una tarjeta de registro a cada elector, solicitando que confirmen la precisión de los datos con el objeto de mantener su registro y elegibilidad para votar, como es el caso del Reino Unido.⁷⁸

Otro método, utilizado en Australia, es tener revisiones periódicas del registro electoral, visitando cada residencia de un distrito electoral para confirmar la precisión de los datos. El costo asociado a cada uno de estos métodos varía considerablemente. Uno de los menos costosos reside en conferir a los votantes la responsabilidad de acudir a las autoridades electorales para re-registrarse; si bien de esta manera se puede generar un índice de registro razonablemente alto, es probable que tenga serios problema de actualización, puesto que muchos votantes simplemente no se molestarán en llenar y entregar las formas, a menos que vayan acompañadas de disposiciones de registro obligatorio. El procedimiento de mandar una tarjeta de registro a cada elector puede ser igual o incluso un poco costoso, dado el alto costo del envío postal de la forma de registro, además de que la autoridad electoral tiene que procesar la información que recibe, incrementando los costos de personal.

El relativo costo-efectividad del registro por correo es la causa de una inclinación significativa a nivel global por el uso de técnicas de envío postal para los censos. Con este procedimiento, el porcentaje de electores registrados debería aumentar considerablemente, factor que podría compensar los costos del sistema. El método más caro es el mantenimiento de la lista de puerta en puerta, en el cual la autoridad electoral acude a todas las casas en persona. Este procedimiento incrementa los costos de forma considerable por el elevado número de personal requerido. Un recurso para controlar estos costos es instrumentar la campaña de manera altamente escalonada, visitando únicamente las casas de comunidades seleccionadas para cada periodo de registro.⁷⁹

Sin embargo, este último procedimiento comparte muchos problemas con la enumeración de puerta en puerta de la lista periódica. Los cambios en el estilo de vida y la creciente preocupación por la seguridad personal disminuyen el éxito de las visitas a domicilio. En consecuencia, dado su alto costo y la disminución de su eficacia, resulta conveniente considerar otras alternativas a las campañas de puerta en puerta.

Votantes de elegibilidad reciente

Los votantes que han obtenido la elegibilidad recientemente, por la edad, o al satisfacer los requerimientos de ciudadanía o residencia, deben poder incluirse fácilmente en la lista. Aunque hay variaciones de país a país en la manera y tiempo del registro para votantes de elegibilidad reciente, es recomendable facilitar su registro oportuno, pues la participación en elecciones y en el registro de electores deberían considerase una responsabilidad, así como un beneficio significativo de la ciudadanía. Un registro oportuno, posterior al cumplimento de los requisitos de elegibilidad, ayuda a reforzar la importancia de la participación en la toma democrática de decisiones como un elemento medular de la ciudadanía. Por lo tanto, procedimientos de registro accesibles y facilidad de acceso a las formas de registro -en oficinas de correos, centros de registro electoral, oficinas de registro de automóviles y otras oficinas públicas- facilitarán en gran medida el registro oportuno de aquellos que acaban de obtener la elegibilidad.

Uso de formas de envío por correo

El procedimiento más común para actualizar la lista es poner a la disposición de los votantes -por ejemplo, en el directorio telefónico- formas de registro que se puedan enviar por correo. El índice de devolución de estas formas aumenta cuándo van acompañadas de sobres rotulados con porte pagado, o más frecuentemente, cuando la información para su envío está incluida en el reverso. Si bien los costos de este procedimiento son bajos comparados con otros métodos de registro, no son triviales. Por ejemplo, en un informe para el Congreso de los Estados Unidos sobre la repercusión de la Ley de Votantes Motorizados (Motor Voter Act), la Comisión Federal Electoral de los Estados Unidos (FEC) notó que los costos postales se han convertido en un rubro importante en el presupuesto de cada registrador. La Comisión recomendó la creación de un nuevo tipo de porte para reducir el costo de las formas de registro de envío.⁸⁰

Supresiones de la lista de electores

Mientas que las adiciones a la lista suelen hacerse en respuesta a la solicitud de votantes de elegibilidad reciente, este no suele ser el caso de las supresiones. Las razones son bastante obvias, cuando la supresión se debe al deceso, encarcelamiento o inmigración del elector, éste simplemente no puede solicitar un cambio de estado de su registro. Aunque sus familiares (si los hay) podrían estar en posición de entregar la forma apropiada, no es sorprendente que no lo hagan.

Consecuentemente, suele usarse información de una variedad de fuentes alternas para suprimir a los votantes de la lista. Estas fuentes se pueden incorporar a los procedimientos de mantenimiento para eliminar de la lista a aquellos que ya no califican. En el caso del deceso del votante, se podría acudir a datos de las oficinas gubernamentales que llevan la relación de los decesos, obituarios en periódicos, información de casas funerarias, o a parientes. Los datos sobre encarcelamientos suelen proporcionarlos las cortes, y sobre la competencia mental, se suele buscar el apoyo de las autoridades de salud. El informe de la FEC incluye una discusión sobre una variedad de fuentes de datos para el mantenimiento de la lista.

El Uso de Métodos de Supresión de No Votantes

Un procedimiento discutible

Uno de los procedimientos de mantenimiento de listas más cuestionables que se ha usado en algunos sistemas es la llamada supresión de no votantes, es decir, la eliminación de la lista de los registros de individuos que no han votado en un cierto número de elecciones consecutivas, normalmente dos. En gran parte de Estados Unidos, el abstencionismo se ha usado como causa para la supresión. Si una persona no tiene un registro de voto durante el tiempo prescrito, los procedimientos disponen que se envíe uno o más avisos para confirmar la ausencia del votante antes de que se le elimine. De manera alternativa, se envía a los votantes una forma de registro o se les proporciona información sobre el re-registro.

Fundamentos

Los promotores de la supresión de no votantes sugieren que esta técnica es un importante instrumento para disminuir costos, pues permite la reducción del número de personas a las que la autoridad electoral tiene que enviar material oficial de registro. Además, según ellos, los métodos para identificar electores que han fallecido, se han mudado de distrito electoral, o han perdido su elegibilidad, son incompletos e imperfectos, y la supresión de no votantes permite la producción de una lista más precisa.

Exclusión de los elegibles

Los detractores de la supresión sostienen, sin embargo, que se trata de un medio poco disimulado para privar de sus derechos a aquellos que tienen menos probabilidades de participar en la política y votar en las elecciones. En efecto, la supresión de no votantes elimina a individuos que son más difíciles de registrar y, probablemente, marginados económica y socialmente. En Estados Unidos, una de las principales características de la Ley de Votantes Motorizados fue la prohibición de las supresiones. De hecho, la ley establece que, en el mantenimiento de listas de votantes, las autoridades electorales a escala estatal y nacional "no pueden eliminar el nombre de un votante de la lista de votantes elegibles por causa de su inasistencia a votar".

¿Un método bueno o malo de mantenimiento de la lista?

Hoy en día, hay una marcada diferencia de opinión alrededor de la utilidad de la supresión de no votantes. Algún tipo de supresión es necesaria para tener una lista actualizada; las listas infladas no convienen a la reputación de los administradores electorales, y proporcionan una imagen distorsionada del resultado. La supresión automática de no votantes puede ser un poco drástica, pero algunos consideran que un proceso para notificar a los electores que pueden ser borrados, a menos que respondan dentro de un lapso específico, es enteramente justificable.

Producción de la Lista Definitiva

Lista permanente con cierre periódico

Se pueden seguir dos principios generales en la producción de una lista definitiva. Según el primero, hay un momento en el que se cierra la actualización, y la lista que se considera válida en ese punto sirve durante un periodo predeterminado. En el segundo, la lista se actualiza de manera continua, y se cierra sólo cuando hay una elección inminente. El Reino Unido usa el primer sistema, en el cual la autoridad electoral actualiza la lista de votantes anualmente y, durante el año siguiente, los votantes son elegibles en el distrito en el que residían en la fecha de inscripción. Al contrario, en St. Kitts se produce una nueva lista de votantes a mitad de cada mes, y ésta sirve como la lista válida durante el mes siguiente.

Lista permanente con cierre en las elecciones

En muchos otros escenarios que usan la lista permanente, los cambios al registro deben ingresarse y entrar en vigor de manera continua durante todo el año, y la lista definitiva se publica en un punto de cierre antes de la elección. Una variante es que muchas listas se utilizan de tal forma que la actualización es constante hasta que se convoca a una elección (es decir, cuando se abre la convocatoria y comienza el conteo regresivo electoral). Entonces, se produce una lista preliminar, se abren centros de registro, se procesan actualizaciones hasta una cierta fecha de cierre, y así se produce la lista para la elección. Si se aceptan registros durante el voto anticipado y la jornada electoral, son añadidos a la lista inmediatamente después de la elección. Entonces se puede producir una lista final y se reanuda su mantenimiento .

De esta forma, la información permanece tan actualizada como es posible hasta la fecha del cierre. Si bien este método requiere de una mayor cantidad de empleados trabajando todo el año para facilitar la captura sistemática de la información, tiene a la vez la ventaja mejorar la calidad de la lista al tenerla en mantenimiento constante, en vez de tratar de llevar a cabo actualizaciones masivas cuando se convoca a una elección.

Distribución de la lista

Puesto que la lista es un factor importante para asegurar la legitimidad de las elecciones, es crucial que se integre continuamente (o que, al menos en la práctica, la lista más reciente se genere en varias ocasiones para los partidos políticos, y que esté disponible para su escrutinio durante el año), y que la lista final esté disponible de manera oportuna, de preferencia sin costo, en el periodo previo a la elección. Se debe hacer un esfuerzo especial para proporcionar la lista a partidos, para que puedan comprobar su validez y usarla en sus actividades de campaña electoral.

Uso de la lista de votantes por partidos y candidatos

La lista no sólo ayuda a la autoridad electoral al proporcionar un reporte definitivo de la elegibilidad de cada votante. También sirve a los partidos políticos y candidatos, al facilitarles los nombres e información de contacto (normalmente el domicilio) de todos los individuos que son elegibles para votar y podrían hacerlo por ellos en la próxima elección. Los partidos y candidatos suelen estar involucrados en campañas considerables para identificar a los electores que los apoyan, y para proporcionar literatura de campaña a todos los votantes potenciales. Algunos partidos combinan el registro electoral con sus propias listas de miembros y seguidores del partido, y con los datos de los directorios telefónicos, para obtener los números de los votantes. El teléfono se está convirtiendo en el medio de comunicación estándar, y los representantes de los partidos enfrentan el mismo problema de los oficiales electorales, es decir, que la gente no quiere abrir sus puertas, o que no están en casa cuando se realizan las actividades de proselitismo.

Los partidos y candidatos aprovechan las actividades de captación del voto para varios propósitos más, como para solicitar ayuda voluntaria o apoyo financiero para su campaña. A veces preguntan a los votantes si aceptarían colocar una señal de la campaña en su propiedad, o si intentarían convencer a sus vecinos y amigos de apoyar al partido o candidato. Las técnicas modernas se usan para identificar la probabilidad de que cada votante los apoye durante la elección; los votantes pueden ser identificados como seguidores muy probables, posibles o muy poco probables, y la estrategia de cada candidato usualmente cambia para cada tipo de seguidores. Por ejemplo, el apoyo entre seguidores comprometidos suele nutrirse mediante información de refuerzo. En contraste, la estrategia de campaña para seguidores posibles puede ser mucho más intensa, incluyendo visitas personales del candidato. Los votantes identificados como seguidores muy poco probables podrían ser totalmente ignorados, con el objetivo de que la falta de contacto los lleve a interesarse e involucrarse menos en la elección, y -posiblemente- disminuya la probabilidad de su participación. Los partidos y candidatos también usan esta información para ofrecer su apoyo, incluyendo el transporte a los sitios de votación, a aquellos que están identificados como seguidores probables.

Campañas nacionales y locales

En muchos países democráticos, las campañas tienen elementos locales y nacionales significativos. Las campañas nacionales, que suelen desplegarse a través de los principales medios de comunicación, como radio, televisión y periódicos, no dependen de que los partidos o candidatos tengan acceso a la lista completa de votantes. No obstante, para las campañas locales -uno de cuyos elementos clave suele ser sondeos de puerta en puerta- la lista desempeña un papel esencial. Este hecho ayuda a asegurar que partidos y candidatos sean contribuyentes activos y, generalmente, bienvenidos en la creación del ambiente necesario para elaborar una lista preliminar de buena calidad.

Registros Auditables de la Lista Permanente

Mantener la integridad del sistema de registro de votantes

Una lista de votantes actualizada que demuestre una cobertura completa de la población en edad de votar, que sea razonablemente vigente respecto al domicilio de los electores registrados y que sea altamente precisa en relación al contenido específico de cada uno de los registros, cumple un papel importante en la legitimidad de elecciones democráticas. Un proceso de registro bien documentado, con procedimientos abiertos y transparentes, ayudará a garantizar que el sistema llene los requisitos de legitimidad y, de esa forma, contribuir a la integridad de la elección, no a ponerla en duda.

Estar preparado para justificar las decisiones

Es crítico que las autoridades electorales sean capaces de documentar cualquier decisión adoptada. La imposibilidad de conservar la documentación adecuada y de justificar las decisiones puede, al menos, dar la apariencia de que se han adoptado decisiones caprichosas y sembrar dudas sobre la integridad de la administración electoral. El mantenimiento de registros sobre las decisiones adoptadas también puede ser una buena guía para tomar decisiones consistentes en otros casos similares, que también contribuye a asegurar o garantizar la legitimidad del sistema de registro.

Un sistema de archivo completo

En el archivo de las autoridades electorales debe existir una copia del formulario de registro de cada votante incluido en la lista periódica, así como de cualquier material usado para evaluar o determinar la elegibilidad de los votantes. El mantenimiento de esta información durante un periodo designado (seis meses después de la elección puede ser razonable), y ciertamente hasta que la fecha límite para las apelaciones o impugnaciones de los resultados haya concluido, es una precaución tan útil como necesaria.

La exhibición de registros que se han conservado durante un considerable periodo es importante cuando se presentan conflictos e impugnaciones. Si no es posible revisar oportunamente los registros históricos, puede haber disputas que no puedan ser resueltas sin una referencia por parte de la corte. Un solo registro puede marcar la diferencia entre la postulación o no de un candidato. Si bien la probabilidad de que esto ocurra a nivel nacional es remota, resulta probable a nivel de un distrito local. Quizá más importante que su efecto directo en el resultado de la elección, es la imagen que puede proyectar sobre la justicia electoral. Los abogados pueden describir a los oficiales electorales como faltos de profesionalismo si no se cumple la ley al pie de la letra, si la conservación de registros no ha sido precisa y meticulosa o si el sentido común está ausente al darle seguimiento a la actualización de los registros.

Importancia del Proceso de Auditoría del Registro Permanente

Estar preparados para justificar y defender todas las decisiones sobre el registro

La integridad general de una lista de votantes puede impugnarse, y los oficiales electorales deben estar preparados para defender la inclusión o exclusión de cada votante. Asimismo, deben ser capaces de defender la lista desde la perspectiva del esfuerzo desplegado para alcanzar un nivel de calidad cuantificable. Un buen periodista podría preguntar, "¿Cuántos votantes elegibles hay? ¿Cuántos están registrados? ¿Es cierto lo que dice el candidato X, acerca de que hay tantos miles sin registro en ciertas áreas? ¿Cuántas operaciones o movimientos de cambio de dirección se procesaron el año pasado? ¿Cómo explican ustedes que esta cantidad es inferior en cierto porcentaje a los cambios de domicilio que reporta otra dependencia gubernamental?" Šste es el tipo de preguntas específicas que suelen enfrentar los administradores electorales.

El material relacionado con la decisión de incluir o excluir a votantes (como las tarjetas de registro, formas que impugnen el registro de un votante, la decisión de la corte de revisión, etcétera), deberían guardarse al menos durante un cierto lapso después de las elecciones. Además, es necesario proporcionar material de rastreo o seguimiento muy detallado con respecto a cuestiones como cuándo se archivó el material de registro por primera vez, qué evidencia se presentó, qué información se actualizó y en qué momento. Además, esta información debe estar disponible y ser accesible cuando surja una impugnación.

Proveer mecanismos de impugnación apropiados

Todas las decisiones que tome la autoridad electoral respecto a la elegibilidad de un votante potencial -las cuales podrían incluir aspectos como la negación del voto, registro fraudulento, registro o voto duplicados, rechazo de un documento de postulación o de una petición de revocación - deben ser abiertas, transparentes, y estar sujetas a los mecanismos apropiados de impugnación. En una primera instancia, la apelación puede presentarse ante la autoridad electoral misma, usualmente al director de la oficina local. A continuación, debería ser posible apelar ya sea ante la comisión electoral -si existe- o ante el oficial electoral de más alto rango. Y finalmente, si las circunstancias lo permiten, la decisión debería ser apelable mediante los canales judiciales normales.

Enfoques para el Almacenamiento y Mantenimiento de los Archivos de un Registro Permanente

El registro permanente requiere el mantenimiento de la lista continua

Una de las principales diferencias entre la lista periódica y la permanente es que la segunda requiere de un almacenamiento y mantenimiento constante de la información de registro de electores. La autoridad electoral debe contar con un sistema apropiado para almacenar de manera segura la información de registro -en términos de documentos físicos y demás formatos en que se puede conservar la información-, y tener tanto el personal como la experiencia adecuados para mantener y actualizar todos los archivos conforme sea necesario para su continua validez.

Archivos computarizados

El mantenimiento de una lista permanente puede facilitarse mediante el uso de sistemas y programas de computo para manejar la recopilación, actualización y validación de la lista de manera regular y continua, aunque es igualmente posible hacerlo con un sistema manual. Hay varias opciones de software que pueden desarrollarse cuando se utilizan métodos computarizados para procesar la información de registro, pero suelen ser muy costosas. Muchos países han descubierto que es posible acudir a soporte técnico para desarrollar el sistema de registro, pero esto también implica generalmente suministros muy costosos.

Una responsabilidad continua de la autoridad electoral reside en asegurar que la lista se mantenga completa, vigente y precisa. Generalmente, esto se logra mediante la aplicación de una variedad de técnicas de actualización de la información, que pueden incluir formas de registro de envío por correo, campañas periódicas de actualización intensiva -que subrayan el requisito de reportar cambios sobre la situación electoral- y cotejo de la información electoral con otras fuentes de datos, como registros de licencias de manejo, estadísticas de mortalidad, información sobre matrimonios y divorcios de autoridades civiles y registros criminales de informes judiciales.

Mantenimiento de la lista de electores: el caso mexicano

En un informe sobre el registro de electores en México del Instituto Federal Electoral (IFE), The Electoral Register in Mexico, se describe el proceso mediante el cual se actualiza la lista de manera anual. Cada año y por espacio de dos meses, el IFE lleva cabo una intensa campaña de actualización durante la cual los ciudadanos pueden solicitar cambios de domicilio o corrección de datos, y se les entrega una nueva credencial con fotografía.

Fechas de Cierre del Registro Permanente

La fecha de cierre depende de diversos factores

La meta de una iniciativa de registro electoral consiste en desarrollar una lista de votantes que sea tan comprehensiva, actual y vigente como sea posible al momento de las elecciones. No hay una fecha para el cierre del esfuerzo de registro que sea adecuada para todas las situaciones.

Al contrario, la decisión de cuándo hacer el corte es única para cada contexto, y depende de una serie de factores, entre los cuales se encuentran:

• El tiempo que lleva producir la lista final, tomando en cuenta que los apremios para registrarse antes de las elecciones afectarán la fecha de cierre.
• La naturaleza obligatoria o discrecional del voto y del registro para votar: Los sistemas de registro obligatorio están en posición de cerrar la lista con más anticipación, ya que los electores están conscientes de que se les puede multar si no mantienen vigente su información de registro.
• El grado de centralización de la lista: los sistemas caracterizados por una mayor descentralización pueden responder más rápidamente a cambios en la información de registro, por lo que pueden cerrar la lista en una fecha posterior.

Revisión de la Lista para Electores Anticipados

Registro para el voto anticipado

El voto anticipado es una característica común de los sistemas electorales democráticos, puesto que brinda la oportunidad de sufragar a los votantes elegibles que no pueden acudir a los sitios de votación durante la jornada electoral. Su uso requiere dos consideraciones: la primera es que si el votante no está registrado todavía, se debe tomar una decisión sobre si se pueden registrarse y votar en la mesa de voto anticipado. Uno esperaría que se aplicaran allí las mismas reglas que en una mesa de votación regular durante la elección general. La persona a cargo de la mesa de voto anticipado tendría la autoridad para añadir los nombres a la lista de electores.

Lista de electores revisada

La segunda consideración es que cuando se usa voto anticipado, es necesario proporcionar la lista de electores revisada a la mesa de votación regular. La lista revisada identifica a individuos que ya han votado y asegura que no vuelvan a votar en la mesa ordinaria.

Resolución de Impugnaciones

Revisión de la lista preliminar

Siempre hay un lapso entre la producción de la lista preliminar y de a lista revisada que se usa en las mesas de votación en la jornada electoral, durante el cual los votantes y otras partes interesadas pueden revisar la lista y presentar objeciones o impugnaciones sobre la adición o supresión de nombres (ver Incorporación de Cambios a la Lista Preliminar).

Una autoridad judicial o cuasi judicial

Usualmente se establece una autoridad judicial o cuasi judicial para conocer y resolver las apelaciones. Puesto que es importante que los individuos acudan en persona ante la corte de apelación o revisión, éstas deben ser suficientemente numerosas para resultar accesibles a los votantes, y no se deben requerir tiempos ni gastos de viaje significativos para acudir a la audiencia. Además, la corte o tribunal debe ser imparcial y percibido como tal.

No es preciso que la objeción y/o apelación se presente durante el periodo electoral. Con una lista permanente, debe haber un proceso apropiado para responder a las objeciones de manera regular. Normalmente, hay poca actividad respecto a la presentación y resolución de impugnaciones, pero la definición legal respecto al establecimiento de este proceso es de capital importancia para partidos políticos y administradores electorales por igual.

Rechazo y revisión de registros

La Comisión Electoral de Australia cuenta con documentación útil (ver Australian Electoral Commission - Electoral Roll Review Manual. Recruitment and Training ) sobre el rechazo del registro, y sobre la manera en que la decisión puede apelarse y revisarse.⁸¹ No es sorprendente que las bases para el rechazo de un registro sean relativamente pocas e incluyan cosas como que el solicitante es demasiado joven, no es un ciudadano, padece de sus facultades mentales, ha estado en prisión por un periodo de cinco años o más, o fue condenado por traición. Además de estos criterios, el registro se puede rechazar si la solicitud no se presenta en el formato oficial, no está firmada, no cuenta con testigos, o no está completa de acuerdo a las instrucciones incluidas en la forma. Otras razones para el rechazo incluyen la falta de respuesta a una carta de seguimiento que incluye un cuestionario sobre ciudadanía, la falta de carta de un médico en caso de personas con discapacidad física, si el solicitante no reside en la subdivisión correspondiente, o si la dirección no existe o no es un lugar de residencia real.

Es poco probable que las apelaciones basadas en ciertos criterios (como los requisitos de edad o ciudadanía) tengan éxito, pero las que se deben a cuestiones como una forma sin firmar tienen más probabilidades de prosperar. Si una solicitud es rechazada, el interesado tiene el derecho de solicitar una revisión por un oficial electoral y, a su vez, la decisión puede ser revisada, a solicitud del votante descalificado, por el Tribunal Administrativo de Revisión, según lo establecido en la parte uno, subsección seis del Manual de Procedimientos. ⁸²

El caso sudafricano

La regulación electoral adoptada por el Gobierno de Transición de Sudáfrica en 1995 proporciona un modelo útil sobre la composición y funciones de una corte de revisión.⁸³

Registros, Adiciones y Revisiones Durante la Jornada Electoral

Actualización continua

Una de las ventajas obvias de la lista permanente sobre la periódica, es la oportunidad que ofrece para que los votantes aseguren que están incluidos en la lista. Puesto que el registro ocurre durante el ciclo electoral, hay muchas menos razones para que un votante sea omitido, olvidado o inadvertidamente excluido. Si bien la lista se desarrolla mediante un proceso continuo, es importante que en un momento dado, antes de la elección, se establezca una fecha de corte para que la lista final pueda imprimirse y distribuirse a partidos y candidatos, y se pueda mandar a las mesas de votación. Dado el prolongado periodo durante el cual se acepta información para el registro de votantes, es menos imperativo que las autoridades electorales adopten medidas extraordinarias de registro después de la fecha de cierre. Al igual que con la lista periódica, la principal preocupación sobre el registro tardío es el mayor riesgo de prácticas fraudulentas. Sin embargo, se pueden tomar acciones para reducir este riesgo, que a su vez podrían usarse para justificar el registro tardío.

Preocupación por prácticas fraudulentas

La consideración medular con respecto al registro durante la jornada electoral es que puede incrementar significativamente la probabilidad de que los votantes lleven a cabo prácticas fraudulentas. Hay formas de disminuir la posibilidad del fraude, al punto de que permitir el registro durante la jornada electoral implica poco riesgo. Algunas formas son:

• Si todos o casi todos los ciudadanos portan identificación, especialmente credenciales con fotografía, se puede minimizar el riesgo de fraude. Cuando la identificación electoral y la ubicación de la residencia se pueden verificar mediante su credencial con fotografía, y el votante jura su elegibilidad, hay buenas razones para permitir el registro durante la jornada electoral.
• Cuando a todos los individuos se les asigna una mesa de votación específica en su comunidad, y el individuo puede demostrar o testimoniar su residencia en esa comunidad, los riesgos de fraude durante la elección son mínimos.
• El uso de tinta indeleble para indicar que alguien ya ha votado, especialmente si es usada en conjunción con una demostración de la residencia del votante y un juramento de elegibilidad, minimiza de manera efectiva el fraude durante el registro en la jornada electoral.

Costos de Producción de un Registro Permanente

Una empresa costosa

La producción de una lista de votantes y, si es aplicable, la entrega de credenciales de elector, están entre los elementos más costosos de las elecciones. Una de las ventajas de la lista permanente sobre la periódica reside en la posibilidad de reutilizar la información, procedimiento que tiene importantes implicaciones en términos de ahorro de costos.

Los costos son muy variables

Es difícil proporcionar una comparación general de los costos que representa el registro electoral entre los países que utilizan listas permanentes y los que optan por las periódicas, puesto que varía de forma considerable la manera en que se presentan los presupuestos y los tipos de gastos incluidos en el registro electoral.

En 1997, la autoridad electoral en Canadá cambió de una lista periódica a una permanente. Como parte de su evaluación de los dos sistemas, Elecciones Canadá condujo una comparación detallada de los costos, que resulta sin duda la más reciente y comprehensiva de este tipo. Es obvio que la experiencia canadiense no es directamente relevante o aplicable en otros contextos, particularmente porque en ambos sistemas Elecciones Canadá ha usado una infraestructura informática muy costosa y sofisticada, la cual no siempre se encuentra disponible en otras situaciones. No obstante, la comparación de ambos sistemas es muy instructiva.

El caso canadiense

La inscripción nacional de electores de 1997 mediante el sistema de enumeración fue la última de esa naturaleza que se realizó en Canadá, puesto que la autoridad electoral, Elecciones Canadá, adoptó una lista nacional de votantes. Durante años, Canadá contó con disposiciones de registro electoral muy redundantes, según las cuales los niveles local, provincial y nacional del gobierno producían cada uno su propia versión de la lista electoral. Una de las principales razones del cambio a la lista permanente, aunque ciertamente no la única, fue el presupuesto. Se consideró que la lista nacional tenía un potencial significativo de ahorro de costos, comparada con la inscripción para cada elección.

Enumeración versus registro electoral: una comparación de costos

El personal de Elecciones Canadá comparó los costos de la enumeración contra el sistema de lista de electores permanente, y descubrió que el costo de la primera sería de 70.5 millones de dólares canadienses (US$50.3 millones), comparados con $71.3 millones (US$50.9 millones) del registro electoral. En la elección subsecuente, el costo de la inscripción se estimó en $78.5 millones (US$56.0 millones), comparado con sólo $39.3 millones (US$28.1 millones) para el registro electoral, y un ahorro de casi $40 millones para cada elección subsecuente. En su reporte sobre la elección federal de 1997, la máxima autoridad electoral redujo este estimado a un ahorro de costos de $30 millones por elección.⁸⁴ Puesto que Elecciones Canadá registró un total de 18.8 millones de votantes en 1997, el costo total por votante para la inscripción fue de $3.75 (US$2.68). Esta cifra representa el costo de inscripción, usando sondeos de puerta en puerta en un país de gran tamaño y cuya población es relativamente escasa en gran parte del territorio. El caso canadiense también se caracteriza por una autoridad electoral central bien desarrollada, y un alto grado de automatización de su proceso de registro, que incluye programas específicamente diseñados por Elecciones Canadá para la producción de las listas preliminar y final.

Control de costos

Los costos de una incitativa de registro electoral pueden crecer fácilmente hasta consumir porcentajes crecientes del presupuesto electoral total. Muchos de los costos asociados con el registro serán para artículos usados por las oficinas de registro locales, y pagados por la autoridad central. Entre estos artículos se encuentran los siguientes:

• Equipo de oficina
• Renta de oficina
• Papelería
• Reclutamiento de personal
• Capacitación de todo el personal
• Salarios y viáticos (especialmente para viajes) del personal
• Material utilizado en el registro (incluyendo formas, tarjetas de registro, gafetes de identificación para el personal, etc.)
• Producción de credenciales de identificación de votantes (incluyendo fotógrafos, película, cámaras, fondo, láminas de plástico, etc.)
• Comunicaciones (teléfono, fax, servicios postales)

Fijar límites a los gastos

La autoridad central suele estar en posición de controlar los costos de registro, imponiendo límites sobre salarios y horas de empleo. También puede imponer restricciones sobre la dimensión total y calidad del espacio de oficina, y del equipo rentado o comprado para la oficina, así fijar regulaciones sobre qué artículos se consideran gastos necesarios.

Factores que contribuyen a elevar los costos

Entre los factores que disparan el costo de una iniciativa de registro figuran los siguientes:

• El uso de credenciales de identificación de votantes, especialmente credenciales con fotografía. Aunque el costo de este artículo tiende a ser alto, la ventaja en la capacidad de identificar de manera definitiva a cada votante calificado, puede hacer de este costo un gasto razonable.
• Baja densidad de población. Este factor, que obviamente está más allá del control de la autoridad electoral, requiere de un mayor número de oficiales de registro, distritos electorales o centros de registro. Un principio clave que guía el registro es que no se les debe imponer a los votantes un costos elevado, incluyendo los del transporte, o tiempo fuera del trabajo, para poder registrarse. Depende de la administración electoral facilitar el proceso, incluso si esto implica establecer un número relativamente grande de centros de registro, o usar centros de registro móviles.
• El uso de materiales alternativos o no estandarizados. Siempre que los materiales utilizados en el registro no sean consistentes con los estándares industriales, tenderán a incrementarse los costos. Por ejemplo, cuando se producen credenciales de identificación de votantes, primero es necesario determinar que el tamaño de la credencial sea adecuado para el equipo de enmicado o laminado que se va a usar. Es mejor obtener estimados del paquete total de producción de credenciales al principio, para asegurar que el equipo de laminado no se traduzca en la compra de papel o diapositivas fotográficas no estándar (y por lo tanto más caras), para la producción de las credenciales.

Uso del Registro Civil para Producir la Lista de Electores: Introducción

Esta sección define al registro civil y examina las cuestiones que surgen en el uso de un registro civil para objetivos de registro electoral.

Un tema clave para el registro civil es el de la organización administrativa que se encarga de albergarlo y actualizarlo, así como el papel de la autoridad electoral en la supervisión de estos procedimientos.

Esta sección cubre los siguientes temas:

• Introducción y Definición del Registro Civil como Lista de Electores
• Obtención de Información Electoral en el Registro Civil - Principios y Prácticas
• Planeación de la Recopilación Inicial de Información
• Planeación Logística
• Recopilación de la Información
• Procuración de Registro Civil
• Establecimiento de la Infraestructura Operativa
• Educación Cívica y Electoral para el Registro Civil
• Selección y Capacitación del Personal
• Instrumentación de la Captura Informativa a Través del Registro Civil
• Producción de la Lista Preliminar para el Registro Civil
• Cambios al Registro Civil
• El Registro Civil como Lista de Electores
• Mantenimiento Auditable del Registro Civil
• Carácter Permanente del Registro Civil
• Revisión de la Información del Registro Civil
• Resolución de Impugnaciones al Registro Civil
• Actualización del Registro Civil en Periodos Electorales

Introducción y Definición del Registro Civil como Lista de Electores

El registro civil

El registro civil puede contener una variedad de información sobre todos los ciudadanos, como nombre, dirección, ciudadanía, edad y número de identificación. En varios países, especialmente en Europa y América Latina, la lista de electores se produce a partir de información ya recolectada mediante el registro civil nacional. Una de las cuestiones que deben atenderse en países con un registro civil es si el departamento responsable del registro (que suele ser el Ministerio del Interior) es también responsable de la lista de electores. Por ejemplo, Colombia usa un solo ministerio para ambos, pero en la mayoría de los países están separados. Cuando se crea un registro civil, la producción de una lista de electores es relativamente eficiente y económica. Esto se debe a que es el registro civil quien sobrelleva los costos en primera instancia.

¿Por qué un registro de población?

La administración tributaria de Suecia, que es responsable por el registro civil (o registro de población), propone las siguientes razones:

El registro de población es el registro general de la población sueca, e incluye el registro permanente de la gente que vive en el país y su lugar de residencia.

El registro de población es de importancia mayúscula para el individuo. En muchos casos se requiere que la persona compruebe su nombre o estado civil, y esto se puede hacer mediante un extracto de los registros de población. El registro es una precondición para tener derecho a beneficios por maternidad o por enfermedad.

Una razón más para el registro de población es la de satisfacer las necesidades de la sociedad respecto a la información básica del censo Esta información incluye detalles de identidad, residencia y circunstancias familiares de los individuos que son o han sido residentes de Suecia. Junto con otros detalles personales, esta información forma parte del registro de población. Los detalles son enviados a los registros personales de otras autoridades, por ejemplo, la Autoridad de Registro de Vehículos y el Registro Sueco de Población y Domicilio (SPAR por sus siglas en inglés).

… Un error en el registro de población puede resultar en un error que aparezca en los registros de muchas otras autoridades y podría implicar pérdida de los derechos de un individuo.⁸⁵ (ver The Population Register in Sweden).

Obtención de Información Electoral en el Registro Civil - Principios y Prácticas

Principios del registro civil

Al planear el empleo del registro civil para la recopilación de la información requerida para efectos electorales, es importante considerar que este será sólo uno de los objetivos para los que se utiliza esa información. Por ejemplo, los datos de una lista que se usa para recaudar impuestos pueden emplearse para proporcionar servicios sociales, como seguridad médica; para identificar a los individuos que son elegibles para servicio militar obligatorio; o como un registro base que contiene datos sobre nacimientos, matrimonios y defunciones para censos. El rasgo clave del registro civil es su pluri-funcionalidad, y se caracteriza por un conjunto de principios, entre los que figuran los siguientes:

• Es típico que más de un departamento o agencia esté involucrada en el desarrollo, recolección, mantenimiento y uso de la información del registro civil.
• Normalmente no hay fecha de cierre para el registro civil, como la hay para una lista periódica y a veces, para una lista permanente de votantes. Puesto que el registro civil desempeña diversas funciones para una serie de organismos, es imperativo que funcione de manera permanente.
• La administración del registro civil tiene una influencia importante, y a veces decisiva, sobre su capacidad para proporcionar a los oficiales electorales una lista de votantes que pueda considerarse comprehensiva. Por ejemplo, el control partidista del registro civil en la República Dominicana durante la década de los ochenta, disminuyó seriamente la calidad de la información disponible para la lista de electores.⁸⁶
• Un instrumento comúnmente asociado con el registro civil es el número de identificación del ciudadano. Cuando cada ciudadano está relacionado con un número de identidad, hay una mayor capacidad para unir una variedad de bases de datos que de otra forma serían muy dispares. El registro civil suele incluir la asignación de tales números de identificación al nacimiento.

Uso de información del registro civil para propósitos electorales

Cuando se usa el registro civil para objetivos de registro electoral, el principal reto de la autoridad electoral reside en encontrar un método apropiado para identifica sus necesidades dentro de la base de datos (o bases de datos, como suele ser el caso) del registro civil. Para lograr esto, es útil determinar las funciones exclusivas de la autoridad electoral respecto al manejo de un ejercicio de registro de electores. Tales funciones incluyen las siguientes:

• Adquirir una lista de ciudadanos del registro civil
• Aplicar criterios de exclusión (basados en edad, ciudadanía, encarcelamiento) para desarrollar una lista preliminar de votantes
• Dar a conocer a los votantes su estado en la lista preliminar, ya sea publicándola, como en Argentina, o enviando a los ciudadanos inscritos una tarjeta de registro, como en Suecia
• Brindar la oportunidad de que se formulen quejas o impugnaciones a la lista preliminar. Es preciso notar que, en contraste con las listas periódica y permanente, el periodo para presentarlas puede ser el primer contacto directo entre los ciudadanos y la autoridad electoral en el desarrollo de la lista de votantes
• Finalizar la lista de votantes y certificar su precisión

Certificación, no recopilación de datos

La discusión anterior sugiere que el papel principal de la autoridad electoral en un sistema que usa el registro civil es el de publicar, corregir y certificar la información reunida de otras fuentes, más que recopilar los datos de manera independiente. Pero la forma en que se supervisa y controla la lista de votantes varía considerablemente de un escenario al otro.

En Suecia, por ejemplo, la Comisión Nacional de Hacienda (National Tax Board) y las oficinas tributarias locales son responsables tanto del registro de población como del electoral. La Comisión Nacional tiene una unidad para el registro de población y otra por separado para asuntos electorales. Las oficinas fiscales tienen empleados especializados en el registro de población. La lista de votantes se recopila de éste y otros registros.⁸⁷

En Dinamarca, el Ministerio del Interior es responsable del mantenimiento del registro civil y, dentro del Ministerio, el gobierno mantiene una unidad electoral separada, encabezada por el consejero electoral.⁸⁸ En Panamá, el registro civil es un organismo del Tribunal Electoral, lo que sugiere que se ha difuminado la distinción entre los registros civil y electoral.⁸⁹

La colaboración entre organismos es crucial

En vista de la red de interdependencia requerida cuando se usa el registro civil para propósitos electorales, es útil encontrar mecanismos que ayuden a asegurar que las necesidades de la autoridad electoral están siendo satisfechas por los organismos encargados de la recopilación de información que, en última instancia, será utilizada para propósitos electorales. Una forma de facilitar esto es asignar las funciones electorales y no electorales a un solo organismo o departamento.

Con la construcción del Registro de Población Sueco, la recolección de datos se puede centralizar en una sola unidad. El registro de población sirve a muchos departamentos e instituciones distintas, proceso que es facilitado por la autoridad tributaria. De forma similar, en Finlandia el registro de población puede estar bajo la jurisdicción de una autoridad especial dedicada por entero a este propósito. En Suecia, sólo la autoridad electoral central está conectada con el sistema tributario, mediante la Comisión Nacional de Hacienda. Las autoridades electorales regionales son responsables sólo de ciertas partes de la lista de votantes.

Si bien en algunos escenarios es usual compartir la información de manera generalizada mediante el registro civil, especialmente cuando existe una historia de práctica democrática, puede no resultar apropiado cuando hay preocupaciones sobre fraude electoral a gran escala. En este caso, puede ser más útil tener una autoridad electoral responsable de auditar al departamento encargado de reunir la información, como se hace mediante la oficina del Auditor Electoral en Costa Rica.⁹⁰ La forma de la colaboración entre organismos o instituciones varía de acuerdo con la historia y la estructura institucional de cada país. Lo que no varía es la gran importancia de esa colaboración.

Modernización del registro civil

En 1995, la Fundación Internacional de Sistemas Electorales (IFES) evaluó el sistema de registro civil en Guyana, y encontró que estaba seriamente desactualizado. Los procedimientos utilizados por el Centro Nacional de Registro se basaban enteramente en métodos manuales y en mecanismos de seguridad inadecuados. El resultado, según el informe, fue que "la probabilidad de generar listas no confiables [era] muy alta."⁹¹

El grupo responsable de la evaluación recomendó la adopción del "Modelo Barbados" - adaptado a su vez del sistema electoral sueco- en el cual el registro de votantes es una función de registro de cédulas de identidad. Este sistema se consideraba superior puesto que producía listas de votantes precisas y oportunas y porque la credencial de identidad tiene muchos usos, con lo cual se disminuyen los costos marginales del registro electoral.⁹²

Errores en una lista inicial para el registro civil

En 1992, se solicitó a la autoridad electoral en las Islas Seychelles desarrollar una lista de votantes para cada distrito electoral. En vista de lo limitados que eran el tiempo y los recursos financieros disponibles, la autoridad electoral usó la base nacional de datos de identidad para desarrollar la lista de votantes. Cuando se publicaron las listas, hubo una considerable preocupación pública por la cantidad de imprecisiones, incluyendo ejemplos en los que personas fallecidas, menores de edad y no ciudadanos estaban incluidos, y algunos votantes elegibles excluidos. Al final, se estimó que al menos un sorprendente 80 por ciento del electorado elegible revisó las listas. El hecho de que las Islas Seychelles tienen una pequeña superficie geográfica con una población en edad de votar de alrededor de cincuenta mil personas, hacía que la tarea fuera menos desalentadora de lo que podría haber sido en otro lado.⁹³

Planeación de la Recopilación Inicial de Información

Recopilación y acceso a la información

En algunos casos, la información para el registro civil deriva de un dedicado ejercicio de desarrollo. Esto quiere decir que la información es generada por la infraestructura administrativa del registro civil, y después es usada en el desarrollo de una base de datos propia. En otras situaciones, la manera en que se recopila la información es menos un asunto de un registro civil en sí, e implica más bien la fusión de información procedente de una serie de fuentes. De esta forma, la organización administrativa que supervisa el registro civil puede concentrarse más en verificar la integridad de la información proporcionada por otros grupos u organismos, que en iniciar nuevos procedimientos de recopilación de datos.

Evaluar la calidad de la información existente

El primer paso para desarrollar un registro civil, y para decidir el método para abastecerlo de información, es conducir una evaluación de la calidad de la información disponible en el momento (una vez más usando las tres medidas de desempeño: inclusividad, vigencia y precisión). Esta evaluación deberá indicar si es necesario hacer cambios importantes a los ejercicios actuales de recopilación de datos, y los retos a enfrentar en la instrumentación de estos cambios.

Pasos en el proceso de planeación

Después de que se completa la evaluación inicial, puede diseñarse e instrumentarse un plan detallado para desarrollar un registro civil. Los temas que deberían considerarse en el plan -y que se abordan en otras secciones- incluyen los siguientes:

• Desarrollar planes de logística, ver Planeación Logística
• Desarrollar un plan de acción o instrumentación detallado, ver Recopilación de la Información
• Desarrollar políticas de suministros, ver Procuración de Registro Civil
• Desarrollar la infraestructura operacional, ver Establecimiento de la Infraestructura Operativa
• Desarrollar un programa apropiado de educación al votante, ver Educación Cívica y Electoral para el Registro Civil
• Desarrollar protocolos de selección y capacitación de trabajadores, ver Selección y Capacitación del Personal

Apegarse a estas pautas detalladas ayudará a asegurar que el sistema de registro civil que se está desarrollando se vuelva sustentable con el tiempo.

Identificación del votante y lugar de residencia

En Kazajastán, el órgano ejecutivo a escala local mantiene un registro civil del cual la comisión electoral extrae los nombres de votantes elegibles, dentro de los 10 días siguientes en que se convoca a una elección. A todos los votantes elegibles se les coloca una estampilla en su pasaporte que indica su lugar oficial de residencia para propósitos electorales y, por lo tanto, su distrito electoral. La estampilla pasa a convertirse en el instrumento oficial que determina la elegibilidad de un votante en determinado distrito. Si un votante cambia de residencia entre elecciones, es necesario obtener una estampilla para el nuevo distrito electoral.⁹⁴

Planeación Logística

Identificación de las fuentes de información

El paso inicial para desarrollar un registro civil es conducir una evaluación del estado actual de la recopilación de información que formará parte del registro. En algunos casos, las fuentes existentes son bastante adecuadas, por lo que los esfuerzos se pueden enfocar en transferir la información apropiada a la autoridad electoral.

El ejemplo sueco

El desarrollo de un registro de población en Suecia ilustra el hecho de que este cambio se puede llevar a cabo mediante un proceso bastante fluido y creciente. El registro de población sueco data del siglo XVI, y desde sus inicios fue controlado por la iglesia. La referencia más temprana al mantenimiento de registros parroquiales fue en 1571, y el registro parroquial más antiguo data de principios del siglo XVII. La primera directiva nacional respecto al registro parroquial vino en 1687, cuando se asignó a los sacerdotes la tarea de mantener los llamados registros de entrevista catequial para toda la población. La reforma al registro de población de 1946 trajo consigo la introducción de números de identidad personal. El proceso de registro de población se convirtió así en un método para facilitar el cobro y verificar devoluciones de impuestos, mantener estadísticas sociales y regular el mercado de trabajo. El procesamiento de información electoral (EDP por sus siglas en inglés) se introdujo al proceso de registro de población en la década de los sesenta, y desde ese tiempo, las autoridades tributarias fueron responsables de la distribución de información a otras autoridades. Sólo en 1991, la responsabilidad del registro de población fue transferida de las oficinas parroquiales de la Iglesia de Suecia, a la administración tributaria. La información de los registros manuales de 9 millones de "archivos personales" (cada archivo contenía en promedio 350 caracteres) fue registrada en 131 bases de datos locales, una por cada autoridad tributaria local.

La autoridad local

En muchos casos, el registro civil es parte de la responsabilidad de un gobierno local y se inicia con el registro de los nacimientos. Cuando ni siquiera estos datos básicos están disponibles, es necesario organizar una iniciativa de recopilación para generar la información. En este caso, la iniciativa para un registro civil es similar a los procedimientos utilizados para recopilar una lista permanente inicial (ver Planeación Logística del Registro Inicial) o para una lista periódica (ver Esquema Administrativo para la Lista Periódica).

La diferencia clave entre el registro civil y las listas -permanente y periódica- es que después del registro inicial, el registro civil y la lista permanente siguen usando la información reunida inicialmente como la espina dorsal de su lista, enfocándose después en los métodos para verificar la precisión de la información, y actualizándola de manera regular. La diferencia clave entre el registro civil y la lista permanente es que ésta ultima se enfoca exclusivamente en información electoral y se utiliza para propósitos electorales. Al contrario, el registro civil puede usarse para una variedad de objetivos, como mantener información básica de población, rastrear el uso de servicios gubernamentales de apoyo y sus efectos, registros fiscales y el servicio militar obligatorio, entre otros. Puesto que la información básica es recopilada y mantenida para diversos propósitos, también se puede utilizar para objetivos electorales.

El registro civil como clave para la vida cívica

Un registro civil proporciona, en cualquier momento, una lista de votantes válida y certificable que puede usarse para una elección. La norma es que la participación en el registro civil sea obligatoria, mientras que para la lista permanente, suele ser voluntaria, a menos que, como en Australia, el voto mismo sea obligatorio, lo que hace igualmente forzoso el registro para votar. Puesto que el registro civil tiene múltiples usos, una exclusión de ella significa no sólo que la persona está privada del voto, sino que también está excluida de muchos aspectos de la vida social. De hecho, el Dr. Felipe González Roura, de la Corte Electoral Nacional de Argentina, llega a caracterizar la exclusión del registro civil como una forma de muerte cívica:

... además de las motivaciones puramente cívicas de ejercer el derecho a votar y cumplir con la obligación del servicio militar, cualquiera que no cumple con esta obligación carece de un documento de identidad actualizado y sufre de una especia de muerte cívica. Tal persona no puede trabajar legalmente, votar, ni hacer casi ningún tipo de transacción. No puede salir del país, registrarse en cualquier institución de enseñanza, ni gozar de beneficios sociales, etcétera.⁹⁵

Así, en términos de su alcance y centralidad para la vida pública, el registro civil tiene una trascendencia que simplemente no es equiparada por la lista permanente. En Suecia, por ejemplo cada residente debe estar inscrito en el registro de población. La lista de votantes se recopila a partir de éste, y todas las personas con derecho al voto están incluidas: ninguna persona puede ser excluida, incluso aunque así lo deseara.

La capacidad del estado

La planeación de un registro civil debería conducirse con una apreciación de sus propósitos públicos centrales. Puesto que suele ser una parte obligatoria de la vida cívica, debe reconocerse que el estado desempeña un papel de líder en el apoyo al desarrollo y mantenimiento del registro civil. Esto implica que el estado tiene una infraestructura operativa suficiente tanto para recopilar la información del registro, como para mantenerla. Esto no supone la exigencia de equipo computarizado de alta tecnología, puesto que el gobierno de Argentina ha sido capaz de mantener su registro civil con más de 30 millones de personas, utilizando simples tarjetas de archivo. Sin embargo, el control de los volúmenes de información usualmente incluidos en un registro civil suele facilitarse con el uso de registros computarizados.

La responsabilidad del ciudadano

Si bien el estado asume una responsabilidad considerable en el mantenimiento del registro civil, esto no es excusa para la falta de participación de la ciudadanía. Muy al contrario, puesto que la inclusión en el registro civil suele ser obligatoria, puede haber varias instancias en las que el ciudadano debe iniciar el contacto con el estado para el desarrollo y mantenimiento del registro civil. En Argentina, los padres deben registrar a sus hijos en el Registro Nacional de Personas hasta 30 días después del nacimiento, y cada persona debe actualizar su identificación personal a la edad de 16 años, bajo pena de multa.⁹⁶ Asimismo, como en Dinamarca, es común solicitar a los ciudadanos que reporten cambios de domicilio hasta treinta días (o algún periodo igualmente corto) después de la mudanza.⁹⁷ En este sentido, las diferencias entre el registro civil y otros tipos de registro electoral son obvias: en la lista periódica, los votantes deben registrarse de nuevo en cada elección. Incluso con la lista permanente, en muchos países el votante conserva el registro válido sólo durante determinado tiempo, después del cual tiene que renovar su identificación electoral, o volver a registrarse. No ocurre así con el registro civil, en el cual el registro para votar nunca expira, a menos que haya causa expresa para ello.

El número de identificación: instrumento vinculante

Cuando se conceptualiza el registro civil como una lista única usada para propósitos múltiples, o como bases de datos múltiples compartidas para diversos propósitos, el elemento común es la importancia de compartir la información entre organismos o departamentos, o entre funciones de un solo organismo. Para facilitar esto, es necesario que haya un instrumento que vincule las bases de datos o unidades administrativas. Este instrumento es el número de identificación.

Virtualmente todos los sistemas que usan el registro civil se basan en un solo número vitalicio, adquirido al nacer mediante un registro civil inicial, o al momento de registrarse como ciudadano adulto (usualmente entre los 16 y 21 años de edad), el cual actúa como vínculo para unir las diversas bases de datos usadas en el registro. Un número de identificación personal único normalmente hace que el uso de una identificación electoral portada por el ciudadano sea redundante, puesto que los registros únicos de identificación se pueden almacenar de manera central, todos conectados mediante el número de identificación. Esta característica del registro civil tiene el efecto de eliminar la necesidad de enviar tarjetas de registro en el periodo previo a una elección, una medida obvia de ahorro de costos.

La autoridad electoral

Desde una perspectiva operativa, hay una variedad de opciones para el tipo de autoridad electoral que puede existir con un registro civil. Cuando la práctica democrática está bien arraigada, como por ejemplo en Suecia, es aceptable ubicar la autoridad electoral dentro de un departamento gubernamental, como la oficina fiscal. Sin embargo, aun en estos casos, la autoridad electoral debe constituir una unidad administrativa aparte dentro del ministerio. Cuando la práctica democrática no está tan bien establecida, colocar al organismo electoral bajo la autoridad de una rama ejecutiva del gobierno es evidentemente inapropiado. La pregunta clave es dónde debería ubicarse la autoridad electoral para asegurar que funcione como una instancia de verificación independiente sobre la validez de la información usada para el registro electoral. La respuesta varía de un contexto al otro.

Recopilación de la Información

Evaluación de la situación

El contexto en el que el registro civil se desarrolla establece el tono del ejercicio de recopilación de información para el registro inicial. Cuando ya existen fuentes de información ricas y completas, la tarea se puede enfocar en identificar qué base de datos es mejor para proporcionar la información inicial y ayudar a proveer los datos actualizados de la forma adecuada. Por ejemplo, en el momento de comprar una casa el registro automático es una característica del registro civil ligada a la evaluación o autoridad tributaria de un país, y es un buen candidato para proporcionar la información necesaria.

En algunos ambientes, la información de las bases es insuficiente y es necesario desarrollar mecanismos y capacidad del estado para reunir esta información inicial. En este caso, el impulso inicial de registro es similar al de una lista permanente (ver Planeación Logística del Registro Inicial) y a la recopilación de una lista periódica (ver Planeación Logística para la Lista Periódica). En todos los casos, es necesario evaluar el estado de la información disponible en el momento, y los requerimientos para vincular la información dentro de un registro civil que pueda también cumplir funciones de registro electoral.

Información de identidad relevante

Cuando se planea un registro civil inicial, es esencial identificar la clase de información necesaria para la exitosa realización del proceso de registro, así como el tipo de documento que se proporcionará al registrado y se usará como prueba del registro civil. La información precisa que se requiere varía según el escenario, dependiendo del contexto de la comunidad, y/o de decisiones tomadas respecto a otros aspectos del proceso de registro. Por ejemplo, el índice de alfabetización de un país afecta si la firma es un componente clave del registro. Igualmente, una decisión sobre el uso de tarjetas de registro civil va a influir sobre el tipo de información recopilada, y sobre la decisión de utilizar una fotografía, huella digital o alguna otra característica de identificación.

A pesar de estas diferencias, en cualquier registro civil se recopilan ciertos elementos comunes de información. Estos incluyen el nombre, dirección y calidad ciudadana. Además, es necesario saber la edad o fecha de nacimiento, para asegurar que la persona alcanza la edad mínima para votar. Aunque no es un componente esencial del ejercicio de registro, el género del ciudadano también suele registrarse. La fecha de nacimiento y el género se usan frecuentemente como forma de verificar la información recopilada en el procedimiento de registro. Además, los registros civiles pueden ir más allá de esta información (mucha de la cual normalmente está incluida en las listas permanentes de votantes) y añadir cosas como nombres de los padres, ocupación y lugar de nacimiento. La naturaleza detallada del registro civil es necesaria, puesto que sirve a numerosos propósitos.

Más que ver el registro civil inicial como similar al registro electoral, una mejor analogía es la creación de un censo nacional. Esto sugiere la mayor amplitud de su alcance, y el hecho de que el registro inicial no tiene que llevarse a cabo exclusivamente con miras electorales.

Un plan de acción

Después de que los oficiales determinan qué información debe recopilarse, los administradores responsables de desarrollar el registro civil pueden pasar a un plan de acción detallado. Cuando esto implica un nuevo censo cívico, los procedimientos son similares a los de la lista periódica, aunque los requerimientos de información son mucho más amplios (ver Planeación Logística para la Lista Periódica).

Cuando el sistema requiere el uso de fuentes de datos existentes, los requisitos de información específica son cotejados contra las bases de datos correspondientes, y se desarrollan procesos para fusionar estos datos. La función primordial de la autoridad electoral bajo un registro civil es supervisar la validez de la información recopilada por otros departamentos u organismos para propósitos electorales. Como resultado, los métodos apropiados para poner a prueba la verificación y para auditar la recopilación y transferencia de datos, son un elemento importante del plan de acción.

Procuración de Registro Civil

Así como el registro electoral es una actividad de uso intensivo de materiales, igualmente lo es el mantenimiento de un registro civil, incluso en mayor medida. Una ilustración de esto es la producción manual del registro civil en Argentina, donde las formas de registro civil se llenan por duplicado, y se archivan tanto en las oficinas del registro civil como en las del registro electoral. Respecto al desarrollo de una lista periódica, la política de suministro se comenta en Producción de una Lista Periódica. De igual forma, se deben desarrollar políticas y normas de suministros para un registro civil.

Establecimiento de la Infraestructura Operativa

Semejanza con la lista periódica

Cuando el registro civil se establece mediante una inscripción nacional, la infraestructura operativa es similar a la utilizada para establecer una lista periódica, (ver Infraestructura Operativa para la Lista Periódica). Sin embargo, es más común que el registro se recopile mediante la combinación de una variedad de bases de datos existentes.

Vinculación de las bases de datos existentes

La vinculación de bases de datos existentes plantea retos considerables a los oficiales del registro civil en el establecimiento de la infraestructura operativa. Esto se debe a que las bases de información utilizados en el ejercicio de registro civil han sido recopiladas para distintos propósitos y por diversos departamentos u organismos. Por lo tanto, es necesario encontrar o desarrollar un hilo común mediante el cual se pueda vincular y racionalizar la información. Se puede anticipar una serie de retos que deben abordarse para que el desarrollo del registro civil tenga éxito; entre ellos se encuentran los siguientes:

• Determinar la inclusividad de las listas. Debe esperarse que todas las listas existentes resulten incompletas en alguna medida. Por ejemplo, el registro fiscal puede excluir a todos aquellos que no se encuentran en la fuerza de trabajo asalariada y, por tanto, no tengan ingresos gravables. Las personas dedicadas al hogar, los estudiantes y los retirados pueden estar excluidos en forma desproporcionada de los registros fiscales. También pueden estar excluidos los que están desempleados crónicamente, o los que no son pueden trabajar debido a alguna discapacidad. Otras bases de datos pueden ayudar a completar la información del sistema tributario, como los registros de elegibilidad para varios servicios sociales, o la expedición de licencias de matrimonio o de conductor. De igual forma, los registros de migración y naturalización pueden ser una fuente muy útil, y los registros básicos de nacimientos y defunciones suelen ser un componente crucial de cualquier registro civil.
• Asignar un número único de identificación. Vincular las bases de datos requiere de un sistema de identificadores únicos que pueda ser usado en cualquier base. Por mucho, la forma más eficiente de hacerlo es proporcionar un número único de identificación a cada ciudadano, el cual podría incorporarse a cada una de las bases separadas, y constituir la piedra angular de la base de datos del registro civil. Para esto, puede ser necesario ajustar y actualizar las diversas bases de datos que componen el sistema de registro civil, a fin de asegurar que los registros de cada individuo incluyan el número de identificación común. Este número puede asignarse al nacer, o al momento de registrar el nacimiento, y permanecería con el individuo durante toda su vida. Al instrumentar este sistema de registro, es probable que sea necesario un periodo de ajuste para que aquellos que nacieron antes de la instrumentación del sistema puedan obtener sus números de identificación, y para que sus registros se actualicen de acuerdo con ello.
• Usar una cédula o credencial de identificación. Cuando el registro civil está basado inicialmente en el registro de nacimiento, es usual exigir que el registro se actualice en varios momentos. Se puede solicitar que se confirme la información del registro civil en el momento del registro inicial en la escuela y, como en Argentina, cuando se alcanzan los 16 años de edad. Este registro también puede requerir que el ciudadano obtenga y porte una cédula de identificación, que también tenga fecha de expiración y obligue al ciudadano a reconfirmar su registro, cuando aquella expire.

Educación Cívica y Electoral para el Registro Civil

La educación cívica y electoral depende del método de registro

La extensión del programa de educación cívica que se instrumente para acompañar el desarrollo de un registro civil depende del tipo de método de registro que se utilice. Generalmente, la enumeración requiere un procedimiento de educación ciudadana menos intenso que la inscripción basada en centros de registro o en el correo. Ya que, bajo el sistema de enumeración, el contacto con los ciudadanos es iniciado por las autoridades civiles, hay una necesidad menos apremiante de informar a la ciudadanía sobre la iniciativa de registro a través de campañas publicitarias masivas.

Sin embargo, cuando se utiliza un sistema basado en centros de registro o en el correo, es esencial que los ciudadanos sean alertados sobre los requisitos necesarios para su registro, así como de las fechas y ubicación de la campaña. Cuando se utilizan unidades móviles de registro, es muy importante que se informe a la ciudadanía de las fechas durante las cuales estará alguna unidad en su vecindad.

Los puntos clave son informar a los ciudadanos de cualquier nuevo requisito y de las sanciones que se impondrán por su incumplimiento. Los ciudadanos también deben tener conocimiento de cómo el cumplimiento o no-cumplimiento afecta sus derechos civiles y democráticos. Por ejemplo, en los países que usan el registro civil suele ser obligatoria la inscripción, y los ciudadanos están sujetos a multas por no cumplir con el registro. Más aún, es común que el incumplimiento de la inscripción en el registro civil anule el derecho al voto del ciudadano y, generalmente, no existen mecanismos para tener acceso al voto después de una fecha límite previa a la elección. La magnitud de la campaña de educación cívica depende de la experiencia previa del país en la recopilación de información sobre sus ciudadanos. Cuando existe la tradición de mantener de algún tipo de archivos civiles, es probable que programa de educación cívica sea bastante modesto. Pero cuando se han adoptado cambios importantes en el sistema de registro, o cuando no ha habido experiencia importante con el registro o con las elecciones democráticas, debe adoptarse un procedimiento más elaborado y visible.

Enumeración

Cuando se utiliza la enumeración, el programa de educación cívica debe identificar las fechas de su instrumentación, particularmente porque frecuentemente se llevan a cabo durante periodos de tiempo muy cortos. En los países en los que el nivel de analfabetismo es muy bajo y existe un buen sistema postal, el programa de educación cívica puede utilizar tarjetas postales que el recopilador de datos puede dejar en los domicilios donde el residente no haya estado presente al momento de su visita. Estas tarjetas postales pueden explicar los procedimientos que serán utilizados subsecuentemente (sí habrá otra visita y en que fecha, o el número de teléfono al cual llamar para proponer una nueva fecha y hora de visita.) Otro elemento clave de los programas de educación cívica es la seguridad. Ya que los recopiladores de datos visitarán los hogares, es necesario asegurarse que esta oportunidad no será aprovechada por personas que no son recopiladores oficiales de información para tener acceso ilegal a los hogares, mientras. Al mismo tiempo se debe asegurar que los recopiladores de datos tengan el acceso suficiente para completar su labor. Es importante considerar el tipo de identificación que será portada por los recopiladores.

Centros de registro

La educación cívica que se utiliza en los centros de registro generalmente enfatiza la importancia de la participación ciudadana en la vida cívica de la comunidad y, en vista del papel que jugará el registro civil en la identificación de votantes elegibles, en el proceso electoral democrático. También deberá incluir información sobre las fechas de registro y la ubicación de los centros de registro. Los ciudadanos deben saber que material llevar consigo, como comprobantes de identidad, de domicilio y/o de ciudadanía. También es muy útil informar si los votantes pueden registrar o no a miembros de su familia, y sobre que hacer en el caso de que nadie pueda asistir a uno de los centros de registro durante las fechas y horarios de operación establecidos.

Cuando el registro se lleva a cabo poco después del nacimiento, el centro de registro puede ser utilizado periódicamente para actualizar los archivos de registro. Se puede exigir un registro adicional a cierta edad ( a los 16 o 18 años, por ejemplo), durante el cual se le otorgará al ciudadano una credencial de identificación. Adicionalmente, se podrá requerir que los ciudadanos se registren nuevamente de manera periódica durante su vida, actualizando así su credencial de identificación.

Participación de los medios de comunicación

Los programas de educación civil deberían involucrar a los medios de comunicación más importantes en la publicación de información sobre el registro. Esto puede incluir una combinación de publicidad pagada y de anuncios gratuitos de servicio a la comunidad. Es posible pedir el apoyo de organizaciones comunitarias y no gubernamentales para hacerle publicidad a la importancia y logística del registro civil. En las nuevas democracias, las organizaciones no gubernamentales internacionales pueden desempeñar un papel muy útil en las campañas de registro civil.

Al desarrollar una campaña efectiva en los medios de comunicación para crear conciencia en el público, es importante resaltar el hecho de que el registro es obligatorio ( con un registro civil lo es siempre) y que debe llevarse a cabo para que el ciudadano pueda mantener sus derechos y obligaciones civiles.

Selección y Capacitación del Personal

Las características de los procedimientos de selección y capacitación del personal dependen de la manera en que se desarrolle el registro civil. Cuando un registro civil se elabora por primera vez, de novo, puede ser útil el modelo de selección y capacitación del personal expuesto para la lista periódica (ver Selección y Capacitación del Personal).

Más comúnmente, el registro civil se estructura a partir de las bases de datos existentes y, como consecuencia, la selección y capacitación del personal puede utilizar los protocolos desarrollados para otras agencias.

Por ejemplo, en Suecia, las oficinas locales del fisco tienen empleados que son especialistas en el registro de población. Las oficinas tributarias son las responsables del registro cotidiano. La mayoría de los detalles relativos a la información del registro de población, tales como información sobre nacimientos, muertes, y matrimonios, son recopilados de otras autoridades, aunque en ciertos casos son los ciudadanos los que proporcionan esta información.

En contraste, en Argentina, las listas de votantes se mantienen por separado como un subconjunto del registro civil ( se conservan tarjetas de registro tanto en las oficinas del registro electoral como en las oficinas del registro civil). La sección del registro electoral esta bajo la jurisdicción del Ministerio de Justicia, con información proporcionada de manera continua por el registro civil (el cual funge como punto de contacto con los ciudadanos que desean hacer cualquier cambio a la información de su ficha de registro). Una labor clave de los oficiales del registro es la supervisión de las actividades de recopilación de información de la oficina del registro civil, enfatizando así la necesidad de que los empleados tengan capacidades de supervisión y auditoría.

Instrumentación de la Captura Informativa a Través del Registro Civil

Temporalidad

El periodo de tiempo para recopilar la lista inicial de ciudadanos para la elaboración de un registro civil varia en función del método de recopilación de información. Cuando la información es recopilada a través de una enumeración nacional, el periodo de tiempo es similar al de la lista continua de electores (aunque el registro civil implica la recopilación de un mayor número de datos y es para los residentes de todas las edades no solamente para aquellos en edad de votar), y un poco más largo que el necesario para la creación de una lista periódica.

A pesar de esto, los límites de tiempo son factores importantes y muchos de los retos que se enfrentan con la lista periódica también están presentes en el periodo inicial de registro. Muchos de estos retos pueden ser anticipados y atendidos en la planeación del proceso de instrumentación, la cual puede tardar meses o años. El éxito del periodo de instrumentación depende del éxito del periodo de planeación.

Cuando el registro civil se integra a partir de las bases de datos existentes, es probable que se requiera llevar a cabo su fase de instrumentación a lo largo de varios años. El registro civil utiliza típicamente una de esas bases de datos como su base central y las otras como suplementarias. El registro de nacimientos comprende una lista con determinadas características deseables en la cual basar el registro civil. Si el registro de nacimientos es obligatorio, tal lista será muy completa. Actualmente, en muchos países, y ciertamente en todas las democracias industrializadas, tales datos ya existen como parte del requerimiento de registrar los nacimientos. En países menos desarrollados, tal información puede ser menos completa en su cobertura. La información sobre nacimientos también puede determinar los nombres de los padres ( o por lo menos de la madre) del infante, y puede ser utilizado para determinar la ciudadanía.

Cuando un registro civil se elabora con base en los registros de nacimiento, es más fácil aplicar el requisito de registro exigido por la ley a los nacimientos ocurridos después de su adopción, que a los acaecidos antes de su entrada en vigor. Para los nacimientos que ocurrieron antes del registro obligatorio, puede existir un periodo de actualización durante el cual todos los ciudadanos deben cumplir con el requisito. Pero, en ausencia de otra identificación única, es mucho más difícil establecer la edad y ciudadanía de los individuos.

Anticipar problemas

No importa que tan detallado y comprensivo sea el plan de acción, inevitablemente surgirán preguntas, dudas y problemas. En la medida que puedan ser previstos, pueden ser incorporados al plan de acción. Las siguientes preguntas subrayan la necesidad de contar con un identificador personal, como la fecha de nacimiento, en la base de datos del registro civil.

• Al usar los métodos de enumeración, ¿existe algún plan para atender el registro de las personas discapacitadas, en prisión o sin hogar?
• Al utilizar los centros de registro, ¿qué tan seguido se deben presentar los ciudadanos al centro y que requerimientos de personal se derivan de ello?
• Cuando se unen archivos de varios registros, el problema más difícil puede ser el de determinar la identidad única de los individuos listados en los distintos registros (listas de impuestos, de seguro social). ¿Qué pasa si dos nombres similares, pero con ortografía diferente, aparecen en dos archivos con la misma dirección? ¿Cuál de los dos es el apropiado, y como se determina eso?

El cuidado necesario en la recopilación de datos del registro

Ya que la elaboración de un registro civil constituye un enorme proceso de recopilación, verificación, y organización de información, la integración de datos es una de las labores claves de este ejercicio. Para el registro inicial de un registro civil, esta tarea es incluso de mayor importancia, ya que la integridad del registro, al igual que los costos de mantenimiento y de los procedimientos requeridos, dependen del éxito del registro inicial. En muchos casos, la información ya existe en los archivos de varios departamentos o agencias de gobierno, y el registro civil debe asegurar que estos datos sean combinados con un alto grado de precisión y de integridad. Por tanto, es necesario examinar de cerca los procedimientos que asegurarán la validez de la información de los distintos registros que se utilicen para el registro civil. Esto puede requerir el establecimiento de protocolos comunes para la recopilación e incorporación de datos de las diferentes agencias y departamentos involucrados en proporcionar información al registro civil.

La información del registro civil normalmente incluye el tipo de datos utilizados en otros tipos de listas de votantes (la lista periódica y la continua), tales como el nombre, dirección, calidad ciudadana, fecha de nacimiento y sexo del votante. Pero el registro civil generalmente incluye información más amplia de índole civil, demográfica, social y económica. Ejemplos específicos son los nombres de los padres (o de la madre), lugar de nacimiento, historial académico y de empleo, servicio militar, estado civil y archivos de ingresos o de información tributaria.

Una gama tan amplia de información, y el intercambio de estos datos a través de un gran número de departamentos o agencias de gobierno, despierta inquietudes significativas sobre la conservación de la confidencialidad de los archivos, y sobre la necesidad de garantizar un almacenaje seguro de la información. En caso de que no se tenga el cuidado necesario con los rigurosos requisitos de confidencialidad puede socavar la integridad de la información y la legitimidad de conservar registros tan completos sobre los ciudadanos.

Manejo de los materiales del registro

El registro puede implicar un problema importante de manejo de material. Al preparar el desarrollo de un registro civil, los planeadores deben anticipar y adecuarse a las especificaciones de la lista permanente. Por ejemplo, cuando el registro no es computarizado, los procedimientos deben tomar en cuenta la necesidad de identificar a los votantes elegibles, en vez de a todos los ciudadanos. Esto puede implicar, como en el caso de Argentina, el uso de copias múltiples de tarjetas de registro y que la clasificación se lleve a cabo simultáneamente por la autoridad del registro y la autoridad electoral. Cuando el registro civil esta computarizado, el programa de cómputo para el acceso de información inicial debe permitir actualizaciones y ser capaz de ser utilizado para identificar a los votantes elegibles dentro de un registro que contiene los nombres tanto de los ciudadanos elegibles como de los no elegibles.

Transferencias de información

Con el registro civil, la información frecuentemente necesita ser transferida de un departamento o agencia a otra. Cuando la información se transfiere como archivos físicos (por ejemplo tarjetas), deben haber ciertos protocolos estándares para la transferencia, incluyendo factores tales como la hora en que las tarjetas serán trasladadas (diario, semanalmente, mensualmente), y como deberán responder las autoridades del registro a la pérdida o maltrato de las tarjetas. Cuando la información se transfiere electrónicamente, hay necesidad de protocolos para confirmar la precisión y la integridad del traslado y, como se menciono anteriormente, garantizar su confidencialidad.

Automatización

La automatización ha facilitado en gran medida la labor de producción y actualización del registro civil. Es precisamente a través de su capacidad de almacenaje a largo plazo, de mantener fácilmente la información (incluyendo la ejecución de cambios y revisiones), y de integrar múltiples bases de datos, que la tecnología en informática ha llegado a desempeñar un papel tan importante en las democracias avanzadas y en las economías menos desarrolladas. Adicionalmente, de todos los sistemas de registro, el registro civil es el que tiene más que ganar con la informática, dados sus múltiples usos y el mantenimiento permanente de sus archivos.

Producción de la Lista Preliminar para el Registro Civil

La lista preliminar no es necesaria con el registro civil

Una lista preliminar es la que es elaborada a partir de una enumeración durante el periodo de elecciones (en el caso de una lista periódica) o al principio de un periodo electoral, en el caso de la lista continua. Esta lista luego es actualizada mediante revisiones y con base en ella se integra la lista definitiva para una elección.

En contraste, si el registro civil ha sido elaborado y mantenido correctamente, no habrá necesidad de elaborar una lista preliminar. El objetivo del registro civil es que la inclusión de los ciudadanos en la lista sea obligatoria y que la información de la lista pueda ser utilizada para distintos propósitos, uno de los cuales puede ser el electoral. Usualmente se exige proveer información inicial para el registro al momento del nacimiento o de la naturalización y después realizar actualizaciones continuas cuando ocurren cambios en la información (por ejemplo, cambios en el nombre, domicilio, estado civil, etc.). Así, la lista se actualiza permanentemente.

La actualización permanente del registro de población requiere una infraestructura bien desarrollada y un esfuerzo importante para vigilar y registrar los cambios. También requiere procedimientos bien desarrollados para compartir información entre departamentos o agencias de gobierno y, por tanto, de un número común de identificación.

La magnitud y extensión del mantenimiento permanente del registro civil se puede ilustrar con el caso de Suecia. El registro de la población sueca emite aproximadamente 2.2 millones de extractos de registro y procesa aproximadamente 2.4 millones de casos anualmente. Estos casos se dividen de la siguiente forma:

• Cambios de nombre: 210,000 casos
• Nacimiento: 128,000 casos
• Matrimonio: 41,000 casos
• Divorcio: 32,000 casos
• Migración (cambios de residencia): 925,000 casos
• Muerte: 90,000 casos
• Total: 2.4 millones casos⁹⁸

Con base en estos casos, el sistema incluye aproximadamente 3.5 millones de cambios en el registro anualmente, después de lo cual el Registro de Población y de Domicilios de Suecia (SPAR) emite aproximadamente 200 millones de reportes de estos cambios a los usuarios de la información.⁹⁹

Por tanto, el mantenimiento del registro es importante y continuo. En consecuencia, en este sistema no hay necesidad de elaborar una lista preliminar de votantes. La información es utilizada para muchos propósitos, uno de los cuales es el registro de votantes.

Cambios al Registro Civil

Actualización del registro civil

Una vez integrado el registro inicial se requiere tomar medidas para asegurar la actualización permanente de la lista. Cuando el registro es obligatorio, como lo es siempre en el caso del registro civil, los ciudadanos deben proporcionar información actualizada a las autoridades civiles dentro de cierto periodo de tiempo sobre cualquier cambio de situación (por ejemplo, cambios en el nombre o en el domicilio, al alcanzar la edad legal para votar, al obtener la ciudadanía, al contraer matrimonio o al divorciarse).

Los siguientes son algunos temas que deben considerarse al establecer las medidas para la actualización de información del registro civil:

• ¿Quién es responsable de proporcionar información sobre el registro y a quién se le proporciona esta información?
• En el momento del nacimiento de un niño, ¿la información sobre el nacimiento es proporcionada por el hospital, por otras autoridades del lugar de nacimiento, la partera o los padres?
• ¿Tendrán los padres que proporcionar información adicional a la que proporcione el hospital - por ejemplo, el nombre la madre, de los abuelos, información sobre la adopción?
• ¿Quién reporta la información sobre la custodia de los niños en el caso de un divorcio o de un nuevo matrimonio? ¿Alguno de los padres ( y si es el caso, cual de los dos), por el oficial de la corte (tal vez un juez) quien determina la custodia, por las autoridades de bienestar infantil o por alguna otra persona u organización?
• De la misma manera, para el cambio de ciudadanía, ¿la información debe ser transmitida por la corte de ciudadanía, por el aspirante o por algún otro oficial?
• Para el reporte de la muerte de un ciudadano que está incluido en el registro, ¿quien proporciona esta información, algún familiar directo, el doctor que certifica la muerte u otros?
• ¿Qué medidas existen para garantizar que estos reportes se envíen de manera expedita?

En Suecia, los restos de la persona fallecida no pueden ser cremados o enterrados antes de que las autoridades, o los responsables de la administración del cementerio, reciban un certificado de las autoridades fiscales con los detalles de la persona fallecida y la hora de su muerte.¹⁰⁰

Indicadores de desempeño

Como es en el caso de otros procedimientos de registro, es importante que el registro civil establezca un sistema indicadores de desempeño para evaluar la calidad integral del registro. Los tres indicadores de desempeño: inclusividad, actualidad, y precisión se aplican al registro civil.

En general, una de las ventajas distintivas del registro civil es que es capaz de desempeñarse muy bien conforme a estos indicadores. El carácter obligatorio del registro civil significa que debe desempeñarse muy bien en términos de inclusividad. De hecho, ya que la ausencia de una persona del registro es considerada como una muerte cívica, la inclusividad del registro debe ser muy alta. El énfasis en la actualización permanente de la lista, y el hecho de disponer de un tiempo relativamente reducido para incluir cambios, deberá traducirse en un muy alto grado de actualización. Ya que la lista es supervisada y mantenida de forma permanente y utilizada para una gran variedad de propósitos, existen múltiples oportunidades para identificar errores. El resultado es una lista con un alto nivel de precisión.

Conexión de registros

Una característica común de los registros civiles es el uso de múltiples fuentes de información y registros para ayudar a proporcionar información actualizada. Por ejemplo, el sistema sueco incluye 131 centros de registro ubicados en las oficinas de autoridades fiscales, combinadas con 24 registros regionales, todos los cuales están unidos en un registro de referencia central. Cada uno de los centros tiene diferentes niveles de acceso a la base de datos del registro Aquí exponemos algunos factores del sistema sueco:

• Cada una de las oficinas locales tiene acceso directo a la información únicamente para su registro local.
• Los registros regionales no tienen acceso directo a las bases de datos de registros locales, pero a su vez son responsables de circular la información del registro a varios usuarios en su región.
• El registro de referencia central, que es responsable de la importante labor de asignar el número de identidad personal que conserva el ciudadano durante toda su vida, distribuye a los individuos a las distintas oficinas fiscales locales.

Por tanto, los registros en si son bastante distintivos, con la autoridad local como unidad clave para recopilar y actualizar la información.¹⁰¹

El Registro Civil como Lista de Electores

Administración del registro civil

El registro civil, o registro de población, tiene una variedad de usos, sólo uno de los cuales es la lista de votantes. Los administradores electorales deben considerar como manejar los usos electorales del registro civil y como se relaciona esto con los otros usos del registro de población.

Una lista de votantes por separado

Los países que utilizan el registro civil tienen una variedad de arreglos administrativos para el uso electoral del registro. En Argentina, el registro civil se utiliza para crear una lista separada de votantes, la cual es mantenida por una autoridad diferente, el juez electoral. Los cambios del registro de población son procesados por el registro nacional de personas, una agencia del Ministerio del Interior. El Registro Nacional verifica, clasifica, y procesa la información, la cual es enviada al secretario electoral de cada distrito para su inclusión en la lista de votantes.¹⁰²

En el caso de Argentina, se imprime una lista de votantes, sea de carácter provisional o definitivo, que refleja el estado del registro en cualquier momento. Se le denomina lista maestra. En contraste, la lista de votantes se define en su sentido más estricto como el archivo que contiene la totalidad de la información sobre los votantes que viven en algún distrito.¹⁰³

Las listas de votantes no separadas

En otros contextos en que se utiliza el registro civil, es posible que ni exista un departamento o agencia encargada expresamente de integrar una lista de votantes distinta al registro civil y, más aún, que ni siquiera exista una lista de votantes por separado del registro civil. Suecia ofrece un ejemplo interesante. La oficina local del fisco es la responsable de mantener archivos precisos del registro civil para todos los residentes en el área local.¹⁰⁴ Existen especialistas en población dentro de las oficinas locales del fisco, pero no una unidad electoral por separado. Adicionalmente, no existe una impresión de la lista definitiva de votantes. En vez de esto, la lista de votantes es una sub-unidad de los archivos que ya existen en el registro de población. Esta lista nunca se cierra, porque juega un papel esencial al brindar información cívica a los departamentos gubernamentales o agencias, al igual que a empresas del sector privado, tales como bancos y compañías de seguros.

Mantenimiento Auditable del Registro Civil

Mantenimiento de la integridad del sistema del registro civil

Un registro civil actualizado que cumpla satisfactoriamente con los indicadores de inclusividad, actualidad y precisión, juega un papel importante en otorgarle legitimidad a las elecciones democráticas. Un proceso de registro civil bien documentado, con procedimientos abiertos y transparentes, ayuda a garantizar que el sistema cumpla con los requisitos de legitimidad y contribuya así a la integridad de la elección.

Rastreo de cambios en la información

El propósito de una pista o registro auditable es el de identificar errores en la información en el registro civil, para explicar sus inconsistencias y manejar adecuadamente la información. La clave para asegurar la capacidad de auditar el registro civil consiste en proveer la información que haya sido utilizada para actualizar cada archivo. Las siguientes preguntas ilustran el tipo de información requerida para conservar registros sobre los cambios de domicilio.

• ¿La solicitud de cambio vino directamente del individuo o de otras fuentes, tales como el departamento de salud pública?
• ¿Cuál es el nombre del empleado u oficial que incluyo el cambio de la información en el sistema?
• ¿Cómo y cuando se hizo esto?

Esa información brinda la capacidad de resolver diferencias de datos entre distintos registros o bases de datos. Una guía consiste en utilizar la información que fue incluida más recientemente como la mejor indicación de la información vigente. Una segunda guía es contactar al ciudadano para ayudar a resolver conflictos cuando la información es inconsistente en diferentes bases de datos.

Adicionalmente, es deseable establecer un mecanismo que requiera que los ciudadanos confirmen la precisión de la información, y que permita corregirla cuando sea apropiado. Una manera de hacer esto consiste en otorgar credenciales de identificación al ciudadano que expiren después de un cierto periodo de tiempo. Al momento de expiración, el ciudadano deberá asistir a una oficina o centro de registro para solicitar una nueva tarjeta de identificación, y en ese momento actualizar toda la información personal en el registro civil. Esto brinda la oportunidad de obtener una foto nueva que pueda ser utilizada en la credencial de identificación y que también pueda ser guardada en archivo como parte del registro civil.

Existen momentos críticos en los que se requiere que los ciudadanos actualicen su información en el registro civil. En Argentina, las personas son registradas dentro del mes siguiente a su nacimiento y se les otorga un número de registro civil. Cuando a los siete u ocho años de edad entran al sistema escolar, se hace una renovación de su registro civil. Adicionalmente, al llegar a los 16 años de edad, deben renovar su registro nuevamente y recibir credenciales de identificación cívica.

De manera alternativa, los registros de los ciudadanos pueden incluir la fecha en la que los votantes tuvieron su más reciente encuentro con algún departamento o agencia gubernamental. Esta información puede ser utilizada después como una manera de identificar a aquellos que no han tenido ningún contacto durante un cierto periodo de tiempo. Puede ser un procedimiento convencional que los individuos que no han sostenido ningún contacto con algún departamento gubernamental durante un cierto periodo de tiempo sean contactados para confirmar o verificar la precisión de la información que se mantiene en el archivo.

Supervisión de la información de varios departamentos y agencias

El mantenimiento de un rastreo auditable de la información contenida en el registro civil se aplica también a la recopilación de datos de otros departamentos y agencias. Un problema potencial de los registros civiles es que la autoridad electoral puede no ser la responsable de recopilar la información utilizada para propósitos del registro y, por esta razón, deberá depender de otros departamentos o agencias para obtener información de alta calidad y confiable. En este sentido, una manera de asegurar la función de supervisión consiste en brindarle a la autoridad electoral la posibilidad de supervisar directamente la recopilación de datos de otras agencias o departamentos. Argentina nos proporciona un ejemplo de este tipo de supervisión, al ubicar a la autoridad electoral bajo autoridad judicial y al garantizar que las autoridades electorales tengan poder de supervisión sobre la organización del registro civil.

Carácter Permanente del Registro Civil

El registro civil nunca se cierra

La lista periódica y la lista continua de votantes generalmente tienen una fecha de cierre tanto para la lista preliminar como para la lista definitiva. En contraste, el registro civil nunca se cierra. Simplemente es demasiado importante para la administración de servicios gubernamentales como para permitir que se cierre.

Puede existir una fecha límite para el cambio de información en el registro civil antes de una elección. Por ejemplo puede haber una fecha límite para los cambios de domicilio. Si se vence la fecha límite, el individuo podrá votar únicamente en el distrito electoral correspondiente al domicilio que mantenía antes de la fecha límite para cambios al registro. Los individuos que no estén en la lista del registro al momento de la fecha límite estarán estar excluidos de la votación. Pero debido a que la inclusión en el registro civil es obligatoria, esta posibilidad no es común.

Revisión de la Información del Registro Civil

Libertad de información

Ya que el sistema de registro civil puede ser administrado, y a veces lo es, sin contar con una impresión de la lista de votantes, ¿como podrán determinar los ciudadanos si están registrados y si la información incluida en el registro es la correcta? Una manera de manejar esto consiste en enviar una notificación a cada votante antes de la elección, informándole sobre la fecha de la elección, la ubicación del sitio de votación que le corresponde e incluyendo toda aquella información relevante relacionada con su elegibilidad para votar.

Adicionalmente, se deben tomar medidas para que los ciudadanos puedan revisar la información sobre ellos en el registro civil y para poder presentar, si así lo desean, quejas o impugnaciones sobre la información. Se deberán tomar medidas para que los partidos políticos puedan revisar la información sobre los electores en registro civil, pero tales medidas requieren que se haga una lista impresa de los votantes.

La importancia de estas medidas de libre acceso de los ciudadanos al registro de población en Suecia es destacada en una descripción del registro preparada por la Administración Fiscal de ese país:

Desde hace mucho tiempo ha sido natural en Suecia que las actividades de las autoridades sean monitoreadas y debatidas por el pueblo. Esto ha sido considerado como tan algo básico e importante para la sociedad que el derecho del público en general y de la prensa de tener acceso y conocimiento de las actividades que llevan a cabo las autoridades que ha sido incluido en la Constitución sueca bajo el acta de Libertad de Prensa. Este derecho fundamental es conocido como el principio de libre acceso.

El principio de libre acceso significa, entre otras cosas, que el público en general tiene derecho a examinar los documentos en poder de las autoridades. Sin embargo, en algunos casos deben haber excepciones a este principio, como es el caso de información sumamente sensible. Estas excepciones se determinan en una Ley Especial de Secrecía.

Para las autoridades del registro de población el principio de libre acceso significa que, en general, cualquier persona tiene el derecho de examinar los datos incluidos en el registro de población. Dentro de las excepciones determinadas por la Ley de Secrecía se incluyen las de casos en los que existen razones especiales para creer que la revelación de datos podría causarse daño. Un ejemplo sería el revelar el domicilio de una persona que esta siendo amenazada o perseguida.¹⁰⁵

Revisión de la lista de votantes

Las autoridades electorales de Armenia brindan a los votantes, a los partidos y a sus representantes la posibilidad de revisar la lista de votantes quince días antes de una elección. Las objeciones e impugnaciones pueden ser presentadas ante el comité electoral del distrito, quien debe actuar dentro de los siguientes dos días. El comité electoral del distrito puede enmendar la lista o rechazar la demanda. Esta decisión se puede apelar ante la corte de distrito (ciudad), cuya decisión es definitiva e inapelable.¹⁰⁶

Resolución de Impugnaciones al Registro Civil

Inclusión obligatoria en el registro civil

Generalmente, la inclusión en el registro de población es obligatoria y, por lo tanto, no es probable que los individuos experimenten el tipo de problemas de exclusión que pueden surgir con la lista periódica o la permanente, particularmente cuando el registro no es obligatorio. Cuando es obligatoria la inclusión en el registro civil, frecuentemente se impone una multa cuando la información no es proporcionada a la autoridad a cargo del registro. No registrar a un niño después de un cierto periodo desde su nacimiento o no reportar oportunamente un cambio de domicilio, puede dar lugar a la imposición de multas.

Suecia, por ejemplo, requiere que el ministro que casa a las parejas proporcione las formas correctas a las oficinas del fisco para que la información del registro pueda ser actualizada. En la misma forma, el oficial responsable de otorgar un divorcio necesita proporcionar la documentación debida a la oficina del fisco.

El proceso de apelación

Como con todos los sistemas de registro de votantes, un sistema de registro civil debe contemplar la posibilidad de apelar las decisiones de la autoridad que administra el registro. En Argentina, al conferirle al poder judicial la responsabilidad de administrar el registro civil sirve para destacar el hecho de que las decisiones de quienes elaboran y mantienen los registros están sujetas a revisiones y apelaciones. Cuando la responsabilidad recae en autoridades no judiciales, como es el caso de las autoridades fiscales en Suecia, las decisiones están sujetas a revisiones. Un ciudadano puede apelar cuando rechaza una solicitud de cambio de domicilio en el registro civil aduciendo que no se trata de su residencia principal. Esas decisiones pueden ser apeladas ante una autoridad administrativa o judicial superior. En Suecia, dependiendo de las características del caso, una decisión puede ser revisada por tres niveles judiciales diferentes, siendo el más alto la Suprema Corte Administrativa.¹⁰⁷

Actualización del Registro Civil en Periodos Electorales

Actualización permanente

Una de las ventajas más obvias del registro civil y de la lista permanente de electores sobre la lista periódica reside en las mayores oportunidades que ofrece a los votantes para que se aseguren de su inclusión en el registro. Debido a que el registro ocurre a lo largo del periodo entre elecciones y que la información del registro civil es utilizada para distintos propósitos, existen menos razones para ser excluidos al utilizar el registro civil.

A pesar de que el registro de población es elaborado a través de un proceso continuo, es importante que se establezca una fecha límite para introducir los cambios necesarios al registro civil antes de una elección. Esto ofrecerá más tiempo para que se imprima y distribuya una lista definitiva entre los partidos políticos y los candidatos, y para que se pueda enviar a los sitios de votación. Debido a los largos periodos utilizados para aceptar la información de los registros ciudadanos, será mucho menor la exigencia de que las autoridades electorales adopten medidas extraordinarias para registrar ciudadanos después de la fecha límite. Es mucho más común que el sistema de registro civil establezca una fecha límite inamovible, después de la cual no se permita cambio alguno para una elección.

Notas Finales

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Registro de Electores

Índice de Registro de Electores

Normalmente no se considera posible celebrar elecciones libres y justas si no se cuenta con medios para verificar la elegibilidad de los votantes. De ahí que el registro de los electores resulte esencial para cualquier sistema de votación. Esta área temática explora precisamente asuntos relacionados con la integración y mantenimiento de registros de los electores. Para mayor información general sobre este tema, seleccione Panorama General.

Con frecuencia, el registro de los electores es el componente individual más costoso de una elección. Por consiguiente, se destacan las cuestiones relativas a costos, incluyendo las alternativas de automatización. Las secciones relativas a la comparación entre las listas periódicas, las permanentes y el registro civil, su automatización y los pros y contras de un registro promovido por el estado versus uno iniciado por el propio ciudadano, contribuyen a su debido examen. También se le concede especial atención a las cuestiones de inclusividad, vigencia y oportunidad de las listas.

Entre los tópicos principales que se incluyen en el Registro de los Electores, se encuentran:

Asuntos Generales

Introducción

Registro Permanente: Introducción

Uso del Registro Civil para Producir la Lista de Electores: Introducción

Por favor utilice los íconos de retroalimentación para enviarnos sugerencias, comentarios o información adicional que enriquezcan esta área temática.

Índice de Registro de Electores

• vr Registro de Electores
• vr10 Panorama General
• vr11 Definición de los Métodos del Registro de Electores
• vr12 El Contexto del Registro de Electores
• vr13 Requisitos e Identificación para el Registro Electoral
• vr14 Identificación de los Electores para Efectos de Registro
• vr15 Prueba de Identidad de los Electores para Efectos de Registro
• vr20 Principios Guía
• vr30 Consideraciones Administrativas, Incluyendo la Automatización
• vr40 Consideraciones Presupuestales, Incluyendo la Automatización
• vr50 Consideraciones de Carácter Democrático y Representativo sobre el Registro Electoral
• vr60 Contexto Social y Político
• vr70 Antecedentes Históricos
• vr90 Fuentes Informativas Adicionales
• vra Asuntos Generales
• vra01 Métodos Alternativos de Registro Electoral: Pros y Contras
• vra02 Registro Periódico: Asuntos Generales
• vra02a Ventajas del Registro Periódico
• vra02b Desventajas de la Lista Periódica
• vra03 Registro Permanente: Asuntos Generales
• vra03a Ventajas del Registro Permanente
• vra03b Desventajas del Registro Permanente
• vra04 Registro Civil: Asuntos Generales
• vra04a Ventajas del Registro Civil
• vra04b Desventajas del Registro Civil
• vra05 Automatización del Registro Electoral
• vra06 Criterios y Pruebas de Registro
• vra06a Características de los Votantes Elegibles
• vra06b Fomentado el Registro: Métodos Simples y Complejos
• vra06c La Prueba de Registro
• vra06d Las credenciales de Identificación para Votar: Ventajas y Desventajas
• vra06e Registro Voluntario vs. Obligatorio: Principios e Implicaciones
• vra07 Registro Autoiniciado vs. Iniciado por el Estado:Principios e Implicaciones
• vra08 Electores Residentes vs. No Residentes
• vra09 Partidos Políticos y Grupos de Interés en el Proceso de Registro Electoral
• vrb Introducción
• vrb01 Introducción y Definición del Regisitro Periódico
• vrb02 Opciones Disponibles para Producir Registros Periódicos
• vrb03 Electores Residentes Versus No Residentes
• vrb04 Esquema Administrativo para la Lista Periódica
• vrb04a Esquema Administrativo para la Lista Periódica
• vrb04b Planeación Logística para la Lista Periódica
• vrb04c Recopilación de Información
• vrb04d Producción de una Lista Periódica
• vrb04e Infraestructura Operativa para la Lista Periódica
• vrb04f Educación al Votante
• vrb04g Selección y Capacitación del Personal
• vrb05 Implementación de la Lista Periódica
• vrb05a Instrumentación de un Plan de Acción
• vrb05b Compilación de la Información para el Registro
• vrb05c Almacenamiento de la Información
• vrb06 Producción de la Lista Preliminar
• vrb06a Método de Producción de la Lista Preliminar
• vrb06b Estrategias de Promoción de la Lista Preliminar
• vrb07 Incorporación de Cambios a la Lista Preliminar
• vrb08 Producción de la Lista Definitiva
• vrb09 Distribución de la Lista Definitiva
• vrb10 Registros Auditables de la Lista Periódica
• vrb10a Importancia del Proceso de Auditoría
• vrb10b Enfoques para el Almacenamiento y Mantenimiento de los Registros
• vrb11 Fechas para el Cierre del Registro
• vrb12 Revisión a la Lista para Electores Anticipados
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• vrx_c003 Ethiopia - Election Timetable (PDF file)
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• vrx_c005 Joe Baxter, Techniques of Effective Election Management (PDF file)
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• vrx_f001 South Africa - Voter Registration Form (PDF file)
• vrx_f002 Ethiopia - Voter ID Card (PDF file)
• vrx_f003 El Salvador - Formato de Registro Electoral y Cédula de Identidad (PDF file)
• vrx_f004 Guyana - Voter Registration Form (PDF file)
• vrx_f005 Bosnia - Voter Registration Form (PDF file)
• vrx_f006 Albania - Voter Registration Form (PDF file)
• vrx_f007 Canada - Voter Registration Form for Citizens Residing Outside Canada (PDF file)
• vrx_f008 República Dominicana - Formato de Registro Electoral (PDF file)
• vrx_f009 Venezuela - Cédula de Identidad (PDF file)
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• vrx_l001 South Africa - Local Government Elections Regulations (PDF file)
• vrx_l002 Budapest, Hungary - Local Government Election Registration (PDF file)
• vrx_o001 Elections Canada - Enumeration Supervisor's Manual (PDF file)
• vrx_o002 Elections Canada - Enumerator's Manual (PDF file)
• vrx_o003 Electoral Commission of Ghana - Voter Registration Official's Manual (PDF file)
• vrx_o004 South Africa - Election Administration Manual (PDF file)
• vrx_o005 IFES - A Guide to Transparency in Election Administration (PDF file)
• vrx_o006 República Dominicana - Plan de Trabajo y Procedimientos para el Proyecto de Cedulación Electoral (PDF file)
• vrx_o007 Australian Electoral Commission - Enrolment Fact Sheet (PDF file)
• vrx_p001 Elections Canada - Register To Vote (PDF file)
• vrx_s001 Mozambique - Election Budget (PDF file)
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• vrx_s006 Guyana - Election Budget, 1994 (PDF file)
• vrx_s007 Togo - Election Budget (PDF file)
• vrx_t001 Australian Electoral Commission - Electoral Roll Review Manual. Recruitment and Training (PDF file)
• vrx_t002 Australian Electoral Commission - Electoral Roll Review Manual, Divisional Activities (PDF file)
• vrx_t003 Australian Electoral Commission - Electoral Roll Review Officer's Manual (PDF file)
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• vry Estudios de Caso
• vry_bos1 OSCE Election Assessment Team - Bosnia (PDF file)
• vry_can1 The Register of Electors Project in Canada: A Report on Research and Feasibility (PDF file)
• vry_gha1 Voter Registration in Ghana (PDF file)
• vry_mex1 The Electoral Register in Mexico (PDF file)
• vry_moz1 Assistance to the Electoral Process in Mozambique (UNDP) (PDF file)
• vry_nze1 Guide to Electoral Enrolment in New Zealand (PDF file)
• vry_sen1 Analysis of Electoral Code of Senegal (PDF file)
• vry_swe1 The Population Register in Sweden (PDF file)
• vry_uga1 A Permanent Register of Voters for Uganda (PDF file)
• vrz_001 Notas Finales
• vrz_002 Bibliografía