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Document ActionsDélimitation des circonscriptionsDélimitation des circonscriptions: table des matiéres La présente section traite de la délimitation des circonscriptions électorales et de ses répercussions sur la représentativité. Les tâches associées au découpage des circonscriptions et des sections de vote afin de pouvoir assigner un bureau de vote à un électeur sont également abordées. Ces délimitations sont appelées à être modifiées périodiquement en raison des déplacements démographiques et demeurent donc un sujet d'actualité dans les démocraties établies de longue date. Pour d'autres informations générales sur ce sujet, voir Aperçu. La délimitation de circonscriptions électorales peut être un processus complexe, long et coûteux. Le contexte social et politique doit être pris en considération lors de la délimitation. En outre, les administrateurs électoraux doivent tenir compte de considérations administratives et financières en choisissant des méthodes et un processus de délimitation de circonscriptions électorales. Voici les principaux sujets traités dans cette section : Délimiter des circonscriptions électorales Structure et règles de délimitation des circonscriptions Tâches associées au processus de délimitation Considérations spéciales : délimitation des sections de vote N'hésitez pas à utiliser le bouton « Commentaires » qui vous permet de transmettre toute suggestion, commentaire ou information additionnelle susceptible d'améliorer cette section. Bonne lecture! AperçuLe processus de délimitation électorale consiste d'abord à définir les limites des circonscriptions électorales. Il peut s'agir également de délimiter des sections de vote dans le but d'assigner des bureaux de vote aux électeurs. Occasionnellement, ce terme renvoie aussi à l'édification de limites administratives qui démarquent un État, un comté ou une municipalité. Comme le projet ACE porte d'abord sur l'administration des élections, cette section n'abordera que la délimitation des circonscriptions électorales et des sections de vote. De plus, comme le découpage des circonscriptions est plus complexe et plus litigieux que la délimitation de sections de vote, ce chapitre portera une plus grande attention à ce premier. Délimitation des circonscriptions électorales La révision périodique des limites électorales s'impose dans tous les systèmes de représentativité basés sur des circonscriptions uninominales ou des circonscriptions plurinominales si elles sont uniformément petites. Cette révision vise à éviter les grands écarts de population d'une circonscription à l'autre. La modification des limites électorales peut avoir d'importantes répercussions non seulement sur les représentants des circonscriptions à la législature, mais aussi sur les électeurs et les collectivités. è la limite, le découpage électoral peut influer sur les résultats de l'élection et la composition de la législature. Cependant, l'importance du découpage demeure méconnue en dehors des cercles politiques. Les pays ont adopté différentes méthodes de découpage. Chez certains, le choix d'une méthode découle d'une tradition historique. Chez d'autres, les méthodes utilisées ont été tout bonnement empruntées à la puissance coloniale ou influencées par le pays voisin. Chez d'autres encore, les décisions ont reposé sur la taille géographique du pays, ses caractéristiques physiques, ou ses ressources financières. Récemment, certains pays ont pris en compte les contextes politique et social au moment d'adopter une méthode de découpage électoral. Chose certaine, le choix est grand, et les méthodes qui se sont avérées efficaces dans un pays peuvent ne pas l'être ailleurs. Les décisions menant à un redécoupage électoral doivent s'appuyer sur des informations pertinentes, éprouvées et fiables. Systèmes électoraux nécessitant des circonscriptions La délimitation des circonscriptions électorales est généralement associée aux systèmes électoraux majoritaires. Ces systèmes étant basés quasi exclusivement sur des circonscriptions uninominales, celles-ci doivent donc faire l'objet d'une révision périodique pour refléter les changements démographiques. Les systèmes électoraux à majorité simple ou relative ne sont pourtant pas les seuls à réviser la délimitation de leurs circonscriptions. C'est le cas notamment du système de représentation proportionnelle à scrutin unique transférable qui n'autorise que des circonscriptions de petite taille. Le système électoral mixte qui combine le scrutin de liste et des circonscriptions uninominales, exige lui aussi une délimitation des circonscriptions électorales. L'importance du découpage varie selon le système électoral en place. Dans les systèmes électoraux à majorité simple ou relative où le pourcentage des voix recueillies par les partis n'est souvent pas proportionnel au nombre de sièges qui leur sont attribués, le redécoupage électoral est plus important que dans les systèmes mixtes et de représentation proportionnelle. Structure et règles de délimitation de circonscriptions Les pays qui divisent leur territoire en circonscriptions doivent établir une structure formelle et un ensemble de règles régissant le découpage. Comme ce processus risque d'avoir une incidence sur le résultat du vote, même si la répartition des suffrages demeure essentiellement constante, le choix des méthodes revêt une grande importance. Les dispositions législatives énonçant la structure formelle et les règles de découpage doivent tenir compte des points suivants :
Les méthodes de découpage varient considérablement d'un pays à l'autre. Aux États-Unis, par exemple, la responsabilité du découpage électoral repose sur les législateurs. Le découpage électoral est largement influencé par la politique partisane et vise à protéger les élus en place. À l'opposé, les politiciens de nombreux pays du Commonwealth ont renoncé à intervenir dans ce processus; celui-ci a été confié à des commissions indépendantes qui s'appuient sur des critères neutres. Ces différences s'expliquent par les normes culturelles, sociales et politiques de chaque pays. Tâches associées au découpage électoral Quelles que soient les règles régissant la délimitation des circonscriptions, le découpage comprend généralement les tâches suivantes :
Ce processus peut se révéler long, coûteux et complexe. Délimitation des sections de vote La majorité des pays délimitent des sections de vote et ce, sans égard au système électoral utilisé. Les sections de vote sont de petites zones géographiques au sein desquelles tous les électeurs vont voter au même bureau de vote. Comme les sections de vote ne servent généralement qu'à des fins d'administration électorale, la définition de leurs limites porte moins à controverse et est de ce fait laissée à la discrétion des administrateurs électoraux. Cependant, les données et les tâches requises pour mener à bien la délimitation des sections de vote et la délimitation des circonscriptions sont semblables; voilà pourquoi elles sont réunies sous cette même rubrique. Conclusion La section Délimitation des circonscriptions électorales examine les types de systèmes électoraux qui requièrent un découpage de circonscriptions électorales de façon périodique, de même que les avantages et les inconvénients des diverses options de découpage (voir Délimiter des circonscriptions électorales). Elle prend en compte la structure formelle et les règles en usage dans les pays pour définir le découpage (voir Structure et règles de délimitation des circonscriptions). On y décrit chaque étape du processus de découpage, de l'élaboration d'une base de données à l'évaluation des plans de découpage (voir Tâches associées au processus de délimitation). De plus, la délimitation des sections de vote à des fins administratives y est abordée (voir Considérations spéciales : délimitation des sections de vote). Nous espérons que cet examen apportera toute la lumière sur cette question et que les pays qui doivent procéder à la délimitation de circonscriptions pourront le faire de manière informée.
Principes directeursSi la délimitation des circonscriptions varie d'un pays à l'autre, et si tous les pays n'ont pas les mêmes points de vue sur des questions fondamentales comme le degré d'intimité qu'il doit y avoir entre les partis politiques, la législature, et les instances chargées de procéder au découpage, il existe néanmoins des principes universels :
Représentativité Les circonscriptions électorales doivent être délimitées de façon à donner aux électeurs la possibilité d'élire des candidats qui les représentent vraiment. En gros, cela veut dire que les limites des circonscriptions doivent être tracées, dans la mesure du possible, en fonction des communautés d'intérêts. Ces dernières peuvent être soit des divisions administratives, soit des quartiers ethniques ou raciaux, soit encore des collectivités définies par une frontière physique, telle une île. Si toutefois la circonscription ne correspond pas à une communauté d'intérêts quelle qu'elle soit, il pourra être difficile pour un élu de représenter l'ensemble de la circonscription. Peu importe ses caractéristiques et ses vues politiques, un élu peut quand même voir son travail récompensé lors d'une prochaine élection si les électeurs ont la conviction qu'il a su représenter et protéger les intérêts de l'ensemble de la circonscription. Égalité de l'électorat Le découpage électoral doit être fait de manière à assurer l'égalité relative des circonscriptions en termes de population. Par voie de conséquence, la valeur des votes d'une circonscription à l'autre s'en trouvera équilibrée. Par exemple, une circonscription qui compte une population deux fois plus nombreuse qu'une autre verra ses électeurs avoir deux fois moins d'influence que la circonscription moins populeuse. Les grands écarts de population d'une circonscription à l'autre sont contraires au principe même de la démocratie qui accorde un poids égal au vote de tous les électeurs. Réciprocité La procédure relative au découpage électoral doit être explicitement énoncée dans la loi afin de garantir l'uniformité des règles, quelle que soit l'autorité responsable du processus. Si on souhaite garantir l'impartialité du découpage, aucun parti politique ne devrait être autorisé à intervenir. Si un parti souhaite jouer un rôle dans le processus, alors tous les autres partis doivent bénéficier des mêmes privilèges. Si on le confie à la législature, le découpage risque d'être teinté de partialité et le parti politique qui détient la majorité des sièges au parlement pourra exercer un certain contrôle sur le processus. Les règles du découpage électoral et leurs conséquences doivent être acceptables à tous les intervenants principaux dans le processus.
Considérations administrativesLa délimitation des circonscriptions électorales peut être une entreprise longue, coûteuse et complexe. Lorsqu'il n'y a pas de cadre juridique, de nombreuses décisions devront être prises avant même d'entreprendre le processus. Par exemple :
Les réponses à ces questions seront enregistrées dans une loi qui jettera les bases du processus de découpage. L'inscription du processus dans un cadre légal facilitera grandement l'administration du découpage. Tracer une carte électorale est souvent une entreprise complexe. Une foule de renseignements issus de diverses sources devront être recueillis puis soumis à une vérification et à une synthèse. Le plan de découpage, une fois tracé, sera évalué. Cette évaluation peut nécessiter, à son tour, une consultation publique. Enfin, l'adoption du plan final doit être suivie de sa mise en oeuvre. Cette dernière étape se fera en collaboration avec les gouvernements régionaux et locaux et avec les administrateurs d'élections aux niveaux fédéral, régional et local. Législation électorale et délimitation des circonscriptions Si aucune disposition légale ne vient guider le processus de délimitation, une législation électorale doit être promulguée pour définir la structure du découpage et mettre sur pied les mécanismes nécessaires à l'élaboration du processus. La législation doit examiner les questions suivantes : Le nombre et le type de circonscriptions. Combien de circonscriptions doit-on créer? Doit-il s'agir de circonscriptions majoritaires uninominales ou de circonscriptions plurinominales ou d'une combinaison des deux? Les limites de la circonscription doivent-elles correspondre à des limites administratives? Les autorités responsables de la délimitation. Qui définira le découpage électoral? Y aura-t-il une seule autorité responsable du découpage de tout le territoire, ou doit-on répartir la tâche par région, là où des sièges sont alloués? Qui devrait être inclus dans le processus? Les responsables du découpage doivent-ils être partisans ou neutres? À qui revient la décision finale quant aux plans de découpage? Accès au processus de découpage. Qui peut avoir accès au processus de découpage? Le public aura-t-il son mot à dire dans le processus? Les partis politiques seront-ils impliqués dans le processus ? Critères relatifs au découpage. Faut-il adopter des critères pour délimiter des circonscriptions? Si oui, lesquels? Échéancier du processus de délimitation. À quelle fréquence doit-on réviser les délimitations? Faut-il prévoir une révision à intervalles réguliers? Doit-on fixer une limite dans le temps pour établir le découpage? Plus la loi sera explicite au sujet du processus de délimitation, moins il y aura d'ambiguïté et de questions à son sujet, et les administrateurs pourront se consacrer à la collecte des données, la délimitation des circonscriptions et la mise en oeuvre du plan final de découpage. Administration du processus L'administration de la délimitation des circonscriptions comprend la supervision et la surveillance du processus de délimitation et de la mise en oeuvre du plan de découpage. Les tâches liées au traçage des limites comprennent : Recrutement :
Collecte et vérification des données:
Création d'une base de données:
Processus de consultation publique:
Les tâches associées à la mise en oeuvre du plan de découpage incluent : Production de cartes et de rapports. Produire et distribuer des cartes et des rapports décrivant le plan final de découpage électoral. Coordination avec les agences gouvernementales. Assurer la coordination entre les représentants électoraux locaux, régionaux et fédéraux et diverses autres autorités gouvernementales pour les tâches suivantes :
Si l'informatique peut venir en aide au traçage des circonscriptions, elle peut aussi compliquer l'administration du processus. Le matériel informatique et les logiciels doivent faire l'objet d'un examen poussé. L'achat d'un système informatique requiert un investissement important de temps et d'argent, qu'il s'agisse de temps voué à la numérisation de cartes et de données démographiques ou de dépenses liées à la formation d'un personnel compétent en la matière. L'administration du processus de découpage est en soi un défi. La sélection d'un personnel qualifié peut se révéler ardue, en particulier si le processus est informatisé. Il faut souvent surmonter plusieurs obstacles avant d'obtenir des données fiables et des cartes exactes. Et on peut parfois se heurter à des difficultés au moment de coordonner les processus de collecte et de mise en oeuvre avec les représentants des élections et des gouvernements locaux. Tous ces défis doivent cependant être relevés si l'on veut que le découpage électoral soit exact et complété à temps.
Considérations financièresLa délimitation des circonscriptions électorales est une entreprise coûteuse et exigeante. De nombreuses tâches sont exigées par ce processus : collecte d'un large éventail de données, vérification et synthèse des données en un ensemble harmonisé pour établir une base de données. Pour ce faire, il est souvent nécessaire d'engager et de former beaucoup de personnel. Une fois terminé, le plan de découpage devra être soumis à une évaluation et sera possiblement modifié. Le plan final, qui incorporera toute modification résultant de l'étape précédente, pourra alors être mis en oeuvre. La réalisation d'un plan de découpage entraînera la production de nombreuses cartes et rapports. Les modifications des circonscriptions doivent être reportées au registre des électeurs et ceux-ci doivent en être avisés. En outre, il faudra peut-être que les administrateurs électoraux redélimitent les sections de vote et relocalisent les bureaux de scrutin. L'informatisation des données peut certes optimiser le processus de découpage, mais elle occasionne également d'importants frais. Recrutement L'embauche d'un personnel à temps partiel peut s'avérer une option viable vu la nature temporaire du travail de découpage électoral. Cependant, les coûts seront élevés si la demande en formation du personnel est importante. Et cette formation sera à toutes fins pratiques essentielle dans les cas où l'utilisation d'ordinateurs est exigée. Élaboration d'une base de données Pour élaborer une base de données sur la délimitation, il faut obtenir et vérifier toute une panoplie de renseignements portant entre autres sur des données démographiques -- recueillies soit par recensement ou à l'aide d'un registre électoral --, ou rassemblant des cartes géographiques de tout le territoire en cause. Si des informations d'ordre politique doivent être incluses dans la base de données, on doit aussi recueillir les résultats des élections. Bien que toutes ces données seront sans doute centralisées, il est probable qu'elles parviendront de diverses sources gouvernementales locales ou régionales. De fréquentes communications entre ces bureaux faciliteront la vérification des informations obtenues. Le coût de création de la base de données est subordonné à la disponibilité et à l'exactitude des données et des cartes requises. Il variera également en fonction de la taille du territoire à diviser et de l'unité géographique désignée comme « élément constitutif ». Ces derniers désignent soit des comtés entiers, soit des villes et des villages, soit encore une unité géographique aussi restreinte qu'une section de vote, voire d'un îlot urbain. Plus l'élément constitutif est petit, plus il y a de données à recueillir, plus le projet sera complexe et coûteux. Les coûts de la base de données seront également accrus par l'ajout de renseignements d'ordre politique. Ainsi, des résultats d'élections qui ne sont pas disponibles par l'entremise d'une seule source ou qui le sont moyennant des frais, occasionneront des dépenses plus élevées. Si les données politiques recueillies ne correspondent pas aux unités géographiques pour lesquelles les données démographiques ont été rassemblées, il faudra alors harmoniser les données afin de pouvoir établir une base de comparaison en fonction des unités géographiques. Cette étape sera également coûteuse. Si le processus est informatisé, les données et les cartes devront être numérisées afin d'être assimilables par ordinateur. Le traitement des résultats d'élections et d'autres données lors de l'établissement d'une base de données est une entreprise coûteuse. La numérisation des cartes sera obligatoire si on a recours à un logiciel de système d'information géographique (SIG). L'existence préalable de toutes ces données en format électronique sur disquette, ruban ou CD-ROM représentera un avantage financier certain. Traçage des limites électorales Bien que le traçage des limites électorales demande du temps, le processus n'est pas à proprement parler onéreux. Les seules dépenses significatives sont associées à la tenue d'une consultation publique lorsque le plan de découpage est déposé. Mise en oeuvre du plan de découpage Après l'adoption du plan final de découpage, il faut produire des cartes et des rapports descriptifs et les distribuer aux responsables gouvernementaux locaux et régionaux et aux gestionnaires électoraux. L'informatisation du plan de découpage viendra limiter les dépenses à ce poste car les cartes et les rapports pourront être générés par ordinateur. Pour mettre en oeuvre le plan de découpage, les administrateurs électoraux devront réviser les listes d'inscription et informer les électeurs des modifications apportées au tracé de la circonscription. Ils seront parfois obligés de redélimiter les sections de vote et de relocaliser les bureaux de scrutin. Ces activités seront moins coûteuses si le processus a été informatisé. Informatisation du processus L'informatisation peut accroître la précision et l'efficacité du découpage, mais elle risque de peser lourd sur le budget. Il existe une vaste gamme de produits informatiques pour la délimitation, mais plus ils seront perfectionnés, plus les frais encourus seront importants. Les principales dépenses liées à l'informatisation sont l'achat de logiciels, la création d'une base de données assimilables par ordinateur et l'embauche et la formation de personnel compétent. L'achat d'équipement n'exige pas de déboursés importants. Des ordinateurs dotés d'un processeur Pentium sont tout à fait adéquats pour ce travail. Des économies seront réalisées si on a recours à un équipement déjà disponible. Le prix des logiciels peut varier considérablement. Les plus chers sont les programmes de découpage SIG faits sur commande. Les moins chers sont les chiffriers électroniques et les bases de données offerts en magasin, mais ils sont aussi moins performants. L'embauche et la formation de personnel pour le travail informatisé entraînent des dépenses importantes. On pourra avoir recours à des consultants pour le choix d'équipement informatique, l'installation d'un logiciel de découpage, l'adaptation d'un logiciel à des besoins précis et la formation du personnel, mais leurs honoraires feront grimper la facture. L'élaboration d'une base de données peut être un des postes les plus onéreux de l'informatisation du processus de délimitation; tout dépend du format sous lequel les renseignements sont disponibles. Aussi, les données démographiques et politiques, si nécessaires, qui ne sont pas disponibles en format électronique devront être saisies. L'entrée des données et la numérisation des cartes à l'aide d'un logiciel SIG sont particulièrement dispendieuses. Conclusion Les sommes engagées dans la délimitation des circonscriptions peuvent varier énormément. La Nouvelle-Zélande, par exemple, délimite des circonscriptions tous les cinq ans à un coût raisonnable. En 1998, le budget affecté au découpage s'élevait à 1,89 million de dollars NZ. Aux États-Unis, toutefois, le projet de délimitation des circonscriptions pour les élections au Congrès coûte des millions de dollars tous les dix ans. Il s'agit bien entendu d'une entreprise très décentralisée. Si certains États ont consacré plus d'un million de dollars US en 1991 pour le découpage, d'autres États n'ont déboursé que le dixième de cette somme pour la même activité.
Contexte social et politiqueLa décision de délimiter des circonscriptions électorales et le choix des méthodes à adopter pour le faire reposent en grande partie sur les normes sociales et politiques prévalant dans le pays. Y a-t-il lieu de délimiter des circonscriptions? La délimitation de circonscriptions uninominales comporte plusieurs avantages. Les plus couramment cités sont la simplicité, la stabilité et les liens de représentation forts entre élus et citoyens. Chacun de ces facteurs sera mis en valeur en fonction du contexte social et politique. Il est plus facile pour un électeur de comprendre les circonscriptions uninominales, surtout dans un système à majorité relative. La simplicité peut être un atout déterminant là où le taux d'alphabétisation est peu élevé. Le deuxième avantage des circonscriptions à siège unique, la stabilité, favorise la formation d'un gouvernement fort. La raison en est que ces scrutins ont tendance à améliorer les résultats du parti qui détient la majorité en lui donnant un plus grand nombre de sièges. Les pays qui craignent la prolifération de petits partis extrémistes ou les gouvernements de coalition éphémères peuvent en tirer de grands bénéfices. Le troisième avantage des circonscriptions uninominales concerne la qualité des liens entre les représentants et la population. Les électeurs ont un seul représentant, bien identifiable, par circonscription à qui ils ont confié la défense de leurs intérêts. Il n'y a également qu'un seul représentant qui est redevable devant la circonscription. Les électeurs peuvent avoir le sentiment que l'efficacité politique s'en trouve améliorée et décider en retour de participer plus activement au scrutin. L'efficacité politique et la participation électorale sont deux ingrédients majeurs de la légitimation du processus électoral, particulièrement dans les démocraties émergentes. Les circonscriptions uninominales comportent néanmoins un sérieux inconvénient : le parti au pouvoir est souvent sur-représenté au détriment des autres partis. Aussi les pays qui optent pour une délimitation de circonscriptions uninominales doivent accepter la possibilité que le nombre de sièges attribué à un parti ne soit pas proportionnel au pourcentage des suffrages exprimés. S'il est possible de concevoir un processus de délimitation de circonscriptions uninominales juste et non partisan, il n'est pas possible en revanche de garantir des résultats à tout coup proportionnels. Toutefois, certains systèmes électoraux comme le système mixte pourvoient à cette disproportionnalité en assortissant un scrutin de liste au scrutin majoritaire. Dans les pays où les partis représentent des intérêts fort différents, la disproportionnalité engendrée par les élections peut mener à de graves conflits. Par exemple, une minorité religieuse ou un important groupe racial ou ethnique qui se verrait régulièrement privé de ce qui est perçu comme étant une représentation juste, pourraient se sentir lésé. Les élections pourraient dans ce cas conduire à la violence ou à une instabilité politique. Le processus de délimitation peut-il être réformé? Dès que l'on opte pour une délimitation des circonscriptions électorales, on doit établir une procédure pour le découpage. La responsabilité de la délimitation relève traditionnellement de la législature. De nombreux abus comme le découpage inégal des circonscriptions (où la densité de la population varie d'une circonscription à l'autre) ou le « gerrymandering » (découpage des circonscriptions de manière à favoriser délibérément un parti politique au détriment des autres) ont été observés maintes fois. Ces pratiques ont incité un certain nombre de pays à confier la tâche du découpage à des commissions indépendantes et non partisanes de manière à soustraire le processus à l'emprise des partis politiques. Le public reste invité à participer au processus par l'entremise d'audiences publiques, mais la législature n'est appelée à jouer qu'un rôle très limité dans la délimitation. Ces réformes ont été adoptées avec succès par plusieurs pays du Commonwealth. Le découpage y est rarement perçu comme un processus partisan malgré des résultats qui peuvent favoriser clairement un parti aux dépens d'un autre. En dépit de ce succès, la réforme du découpage électoral ne s'est pas généralisée. Par exemple, le découpage des circonscriptions pour les élections au Congrès américain est encore confié aux législatures en place. Aux États-Unis, le système politique et les institutions sont fondés sur le modèle madisonien qui met en concurrence des factions ou des intérêts. Le pluralisme y est en plein essor; avec un système législatif décentralisé et des partis politiques faibles, les querelles de clocher y sont légion. Quelque peu cyniques, les Américains croient que la politique est inévitablement liée à la promotion d'intérêts personnels. Une réforme du processus de découpage électoral n'y verra pas le jour de sitôt tant les Américains sont convaincus qu'il est impossible de séparer politique et processus de délimitation tout comme il est impossible de dissocier la politique du processus législatif en général. Seuls les pays moins pluralistes, avec une idéologie politique bien définie et à l'écoute de la population sont en faveur du retrait des partis politiques du processus de délimitation. De plus, pour mettre en vigueur des sanctions à l'endroit des législateurs qui voudraient intervenir dans la délimitation, il est essentiel d'avoir des organisations de partis vigoureuses et une autorité législative centralisée. Si ces conditions sont réunies dans la plupart des pays du Commonwealth, elles ne sont pas partout présentes. Conclusion Seuls des commissions indépendantes et des critères de découpage équitables empêcheront que des intérêts partisans ne s'emparent du processus. Ces réformes ne peuvent à elles seules corriger la disproportionnalité des résultats électoraux. Si l'impartialité politique repose sur l'aboutissement plutôt que sur le procédé - notamment par des résultats proportionnels pour les partis politiques ou pour les groupes minoritaires - alors le système majoritaire uninominal échouera au test de l'équité plus souvent qu'autrement, peu importe à qui l'on a confié la délimitation. Ceux pour qui la proportionnalité est un facteur prédominant - par exemple ceux qui sont soucieux de préserver une cohésion au sein de groupes profondément divisés-, s'aviseront d'opter pour un système de représentation proportionnelle, excluant éventuellement toute circonscription uninominale. Cependant, pour ceux qui favorisent la stabilité par le truchement d'un parti gouvernemental fort, la délimitation de circonscriptions uninominales s'avère un choix judicieux. HistoriqueLa délimitation des circonscriptions électorales est un phénomène assez récent. Il remonte au 19e siècle avec l'adoption de circonscriptions uninominales dans une grande partie de l'Europe.1 On estimait alors qu'elles garantissaient une représentation plus équitable, donnant voix aux personnes plutôt qu'aux communautés. Une délimitation devait être entreprise périodiquement afin d'assurer des circonscriptions d'égale densité. Vers des circonscriptions uninominales Au début du 18e siècle, la représentation reposait sur les communautés, non sur un nombre de personnes ou d'électeurs. La densité de la population variait considérablement d'une circonscription à l'autre. En Angleterre, par exemple, chaque comté, arrondissement et université, quelle que soit sa taille, déléguait deux représentants à la Chambre des communes. L'époque voulait que la Chambre des communes et les législatures à travers l'Europe représentent des groupes de la société comme le clergé ou la noblesse, et non pas de simples individus ou électeurs. À la fin du 18e siècle, des citoyens commencent à demander un élargissement de leur droit de vote et une représentation plus équitable à la législature. Ce mouvement, perçu comme étant un pas vers une meilleure démocratie, s'est étendu aux circonscriptions uninominales pour l'élection de législateurs. Non seulement ces circonscriptions assureraient-elles une représentation plus équitable des citoyens, mais elles établiraient une législature globalement plus représentative. Des circonscriptions de densité comparable devaient accroître la représentation de la classe ouvrière urbaine et d'autres groupes traditionnellement sous-représentés. Les circonscriptions uninominales ont d'abord été adoptées au 18e siècle dans les colonies britanniques qui allaient devenir les États-Unis. Au siècle suivant, plusieurs pays européens emboîtent le pas. Le Danemark opte pour des circonscriptions uninominales lors des élections de sa chambre basse en 1849. Une Italie nouvellement unifiée choisit ces circonscriptions pour élire ses représentants à la législature nationale en 1861. La Confédération germanique du Nord adopte les circonscriptions uninominales en 1867; l'Empire allemand en 1871. La France recourt aux circonscriptions uninominales de façon intermittente depuis 1875. La Grande-Bretagne les choisit en 1885, les Pays-Bas suivent en 1887 et la Norvège, l'un des derniers pays à adopter les circonscriptions uninominales, le fait en 1905 au moment de son indépendance. Les pays d'Europe qui utilisent toujours les communautés au lieu de circonscriptions électorales spécialement délimitées pour l'élection de représentants sont des États moins progressistes comme le Portugal et les pays des Balkans. Des pays européens les plus modernes, seules la Suisse et la Belgique ont utilisé des circonscriptions plurinominales tout au long du 19e siècle. La Belgique applique les limites de ses neuf provinces historiques à ses circonscriptions plurinominales, mais elle corrige les risques de disproportionnalité en variant le nombre de sièges attribué à une province. Lorsque la représentation proportionnelle a été adoptée en Belgique en 1899, les circonscriptions plurinominales ont retenu les limites des provinces. En Suisse, avant 1848, chaque canton déléguait un seul représentant à l'assemblée fédérale. La constitution de 1848 assure une représentation en fonction de la population; ainsi, en 1850, 49 circonscriptions électorales sont créées. Les limites de ces circonscriptions demeurèrent cependant inchangées pendant près de 70 ans. En 1919, la Suisse adopte une représentation proportionnelle et, depuis, les circonscriptions plurinominales correspondent aux limites cantonales. Avènement de la représentation proportionnelle La popularité des circonscriptions uninominales en Europe décline à l'arrivée de la représentation proportionnelle à la fin du 19e siècle. Entre 1899, lorsque la Belgique souscrit au système de représentation proportionnelle, et 1921, quand la Norvège opta pour ce système, la plupart des pays européens adoptent une forme ou une autre de représentation proportionnelle. Les pays qui ont opté pour un système de proportionnelle ne sont plus tenus de redéfinir périodiquement leurs circonscriptions puisque ce système est toujours allié à des circonscriptions plurinominales. Aussi, des divisions administratives comme les États, les provinces ou les comtés peuvent-elles servir à l'élection de représentants. L'égalité de l'électorat est obtenu non plus en découpant les circonscriptions en fonction de la densité de la population, mais en rectifiant le nombre de sièges accordés à chaque circonscription. Aujourd'hui, en Europe, la faveur va aux circonscriptions plurinominales dont les limites correspondent à des divisions administratives et qui ne nécessitent pas de délimitation périodique. Conclusion Si le système de proportionnelle l'emporte aujourd'hui en Europe, il y a toutefois des exceptions notables qui font en sorte que la délimitation périodique des circonscriptions est toujours de rigueur. Ainsi en est-il du Royaume-Uni où les circonscriptions uninominales sont de mise depuis 1885 et de la France qui y a recours systématiquement depuis 1958, à l'exception d'une brève incursion de la proportionnelle en 1985 et 1986. L'Irlande et Malte, qui ont choisi un système de proportionnelle basé sur un scrutin unique transférable, doivent délimiter des circonscriptions plurinominales régulièrement. D'autres pays européens encore, tels que l'Allemagne et les démocraties émergentes de l'Europe de l'Est et de l'ex-Union soviétique, ont choisi un système électoral mixte qui inclut des circonscriptions uninominales. Du reste, de nombreux pays à travers le monde préfèrent des systèmes électoraux qui font appel à des circonscriptions à siège unique, assorties ou non d'un certain nombre de sièges obtenus par représentation proportionnelle. Manifestement, la délimitation de circonscriptions uninominales n'a rien perdu de son intérêt et sera parmi nous longtemps encore.
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Les législatures qui en découlèrent furent basées sur des subdivisions très disparates en termes de population représentée. À la fin du 18e siècle et tout au long du 19e, des citoyens commencèrent à demander un élargissement de leur droit de vote et une représentation plus équitable à la législature, c'est-à-dire que chaque délégué devait représenter le même nombre de personnes. En guise de réponse, deux options s'offraient : ou le nombre d'élus d'un territoire donné était modifié ou alors le territoire était divisé en circonscriptions électorales de densité équivalente. Les circonscriptions uninominales furent d'abord adoptées dans les colonies britanniques qui allaient devenir les États-Unis. Au 19e siècle, plusieurs pays européens emboîtèrent le pas en adoptant des circonscriptions uninominales. La popularité des circonscriptions uninominales en Europe déclina à l'arrivée de la représentation proportionnelle à la fin du 19e siècle. Puisque les circonscriptions plurinominales vont habituellement de pair avec les systèmes de représentation proportionnelle, les pays qui optent pour ces derniers ne sont plus tenus de délimiter des circonscriptions électorales. L'égalité de l'électorat est obtenue non plus en découpant les circonscriptions en fonction de la densité de la population, mais en rectifiant le nombre de sièges accordés à chaque circonscription. En outre, le fait de pouvoir recourir à des divisions administratives existantes comme les États, les provinces ou les comtés offre l'avantage d'une représentation basée sur la communauté. Les circonscriptions uninominales ont toutefois été retenues dans plusieurs pays sous motif qu'elles engendrent d'autres avantages, notamment :
L'inconvénient majeur des circonscriptions uninominales consiste en la nécessité de réviser périodiquement les limites des circonscriptions dans le but d'éviter les grands écarts de population d'une circonscription à l'autre. Non seulement, la délimitation exige-t-elle du temps et de l'argent, mais elle risque de favoriser un parti ou un groupe au détriment d'un autre. Dans certains pays, les limites des circonscriptions plurinominales doivent aussi être révisées périodiquement Comment les circonscriptions seront-elles délimitées, s'agira-t-il de circonscriptions uninominales ou plurinominales, correspondront-elles aux limites administratives déjà en place? Voilà autant de questions auxquelles doivent répondre les élus et qui risquent de changer la nature de leur représentation. Cette section examine les différents types de systèmes électoraux qui donnent lieu à la délimitation de circonscriptions (voir Systèmes électoraux nécessitant des circonscriptions). On y expose aussi les diverses options de découpage, comme l'étendue géographique et la concordance des circonscriptions et des régions administratives existantes (voir Options en matière de délimitation).
Systèmes électoraux nécessitant des circonscriptionsOn catégorise traditionnellement les systèmes électoraux en trois familles : le système à majorité relative, les systèmes majoritaires et les systèmes proportionnels. On distingue principalement ces systèmes à la formule utilisée pour calculer la répartition des sièges. Selon le système, les sièges seront attribués :
Plus récemment, une autre famille de systèmes électoraux s'est ajoutée aux trois autres. Il s'agit du système mixte qui combine des caractéristiques du système proportionnel et des systèmes majoritaires. Délimitation des circonscriptions : systèmes à majorité relative ou absolue La délimitation des circonscriptions électorales est généralement associée aux systèmes électoraux à majorité relative ou absolue. Ces deux systèmes étant basés presque exclusivement sur des circonscriptions à un seul siège, celles-ci doivent donc faire l'objet d'une révision périodique pour refléter les changements démographiques. Sous ces deux systèmes, le nombre de sièges qu'obtient un parti dépend non seulement du pourcentage de votes obtenus, mais aussi de l'endroit où ces votes ont été déposés. Les partis politiques qui représentent des minorités et dont les partisans ne sont pas concentrés en un lieu défini, emportent généralement moins de sièges que le pourcentage de voix obtenues ne suggérerait. Les circonscriptions plurinominales des systèmes proportionnels rectifient cette distorsion entre le nombre de sièges et le nombre de voix obtenues, car plus une circonscription est étendue, plus les résultats sont proportionnels. Délimitation des circonscriptions : systèmes à représentation proportionnelle Il existe deux principaux types de systèmes de représentation proportionnelle : le scrutin de liste et le vote unique transférable. (Le système mixte donne aussi des résultats proportionnels. À cet égard, consultez la catégorie intitulée « système mixte ».) Des deux, le scrutin de liste est le plus connu. Sous ce système, les circonscriptions électorales doivent rarement être délimitées. Si néanmoins on recourt à des circonscriptions électorales, celles-ci correspondent généralement à des circonscriptions plurinominales dont les limites concordent avec celles d'une division administrative. Pour tenir compte des déplacements démographiques, on ajuste le nombre de sièges alloués à chaque circonscription, plutôt que de redéfinir les limites de la circonscription. Le vote unique transférable, utilisé en Irlande et à Malte, est un autre type de représentation proportionnelle. Le vote est accordé aux candidats et non aux partis et il exige donc des circonscriptions plurinominales de faible amplitude comptant chacune de trois à cinq députés. La délimitation périodique des circonscriptions s'y avère donc nécessaire. Délimitation des circonscriptions : système électoral mixte Le système électoral mixte connaît une popularité croissante. Il combine le scrutin de liste d'un système à représentation proportionnelle et les circonscriptions uninominales à scrutin majoritaire. Le système électoral allemand en est le prototype. Comme le système mixte repose sur des circonscriptions uninominales, il nécessite également un redécoupage périodique pour refléter les changements démographiques. L'importance de la délimitation et l'influence qu'aura la configuration des circonscriptions uninominales sur le résultat des élections seront différentes si la liste de partis sert ou non à corriger les distorsions entre sièges enlevés et voix obtenues. Dans des pays comme l'Allemagne, les sièges alloués en vertu d'un système de liste de partis compensent toute disproportionnalité produite par le système électoral dans le rapport sièges-voix au niveau de la circonscription. Ce système mixte est parfois appelé scrutin mixte avec compensation. Dans des pays comme la Russie, le scrutin de liste ne compense pas la disproportionnalité pouvant survenir dans la répartition des sièges obtenus dans des circonscriptions uninominales. Les sièges attribués aux partis sous le scrutin de liste sont plutôt simplement ajoutés à ceux enlevés au niveau de la circonscription. Le rapport sièges-voix peut s'en trouver déséquilibré. Dans ce système, parfois appelé scrutin parallèle, le processus de délimitation est d'autant plus important qu'il risque d'avoir un effet prononcé sur la composition partisane de la législature.
Les systèmes à majorité relativeLe système électoral à majorité relative est le système électoral le plus répandu et le plus ancien. On l'utilise lors des élections législatives aux États-Unis et en Inde - les deux plus grandes démocraties libérales au monde - ainsi qu'au Royaume-Uni et dans plusieurs anciennes colonies britanniques. La plupart de ces pays ont également recours à des circonscriptions uninominales qui demandent à être révisées périodiquement en fonction des changements démographiques. Les adeptes de la majorité relative désignent les trois avantages majeurs de ce système comme étant : la simplicité, la stabilité et des liens de représentation simples entre les élus et l'électorat. Ce système est des plus faciles à comprendre; les électeurs n'ont qu'à inscrire une croix à côté du nom d'un seul candidat. Le résultat d'une élection tenue sous ce régime est également facile à comprendre; le candidat ayant obtenu le plus de voix est le vainqueur. On désigne également ce système sous le nom de scrutin majoritaire uninominal. Les systèmes à majorité relative ont tendance à produire des résultats disproportionnels en faveur du parti majoritaire en lui donnant davantage de sièges. En retour, cela favorise un système politique stable puisque le parti dominant obtient plus facilement une majorité parlementaire absolue. Les systèmes à majorité relative et les circonscriptions uninominales Les systèmes à majorité relative sont généralement associés aux circonscriptions électorales à siège unique et au scrutin majoritaire uninominal. Ces circonscriptions ont l'avantage de créer des liens étroits entre les élus et leur électorat. Puisque chaque élu est rattaché à un lieu géographique, soit la circonscription, ses responsabilités politiques en tant que législateur et le travail dont il doit s'acquitter sur le terrain sont plus facilement établis. Pour plus de renseignements sur les systèmes à majorité relative, voir Scrutin majoritaire uninominal (SMU). Les systèmes à majorité relative et les circonscriptions plurinominales Quelques systèmes à majorité relative ont recours à des circonscriptions plurinominales. Les sièges sont alors impartis suivant des règles différentes selon le type de scrutin retenu : Scrutin de liste bloquée. Sous ce régime, les électeurs expriment autant de votes qu'il y a de sièges à pourvoir. Les candidats qui recueillent le plus grand nombre de voix sont les vainqueurs. Le scrutin de liste bloquée permet au parti qui obtient la majorité des votes d'enlever la totalité des sièges de la circonscription. La disproportionnalité qui s'ensuit est encore plus importante que sous le scrutin majoritaire uninominal. Pour plus de renseignements, voir Scrutin majoritaire plurinominal. Scrutin limité. Sous ce régime, l'électeur exprime moins de votes qu'il y a de sièges à pourvoir. Avec le scrutin limité, on s'attend à ce que le parti majoritaire ne puisse enlever tous les sièges d'une circonscription si un parti minoritaire présente un petit nombre de candidats et que son électorat est concentré. Ce régime est en vigueur en Espagne pour l'élection de la chambre haute du parlement. Pour plus de renseignements, voir Scrutin limité. Scrutin unique non transférable. Il s'agit d'un système s'apparentant au scrutin limité, mais ici l'électeur n'exprime qu'un seul vote. Ce scrutin a été utilisé au Japon pour l'élection de la chambre basse du parlement jusqu'en 1994. On l'utilise toujours au Japon pour élire 152 des 252 membres de la chambre haute. Pour plus de renseignements, voir Vote unique non transférable (VUNT). Conclusion La délimitation des circonscriptions électorales dans un système à majorité relative peut avoir une incidence sur la composition de la législature. Selon la configuration de la circonscription, des groupes partisans linguistiques, raciaux, ethniques ou religieux pourront en être affectés, que ce soit ou non intentionnel. Le fait de confier la délimitation à une commission non partisane réduit le risque de favoritisme fortuit, mais ne l'élimine jamais complètement. Systèmes électoraux majoritairesLes adeptes des systèmes électoraux majoritaires prétendent que ces systèmes comportent tous les avantages du système à majorité relative, c'est-à-dire la simplicité, la stabilité et des liens de représentation simples entre élus et citoyens. Pour les électeurs, le système majoritaire est relativement facile à comprendre. Ce système tend à former des gouvernements forts et stables où chaque circonscription est représentée par un unique député. L'avantage additionnel du système majoritaire consiste en ce que l'élu bénéficie de l'appui de la majorité de ses commettants. Avec le système à majorité relative, un candidat peut être élu sans avoir obtenu la majorité des suffrages exprimés. De fait, le pourcentage de suffrages nécessaire pour être élu peut même être assez bas, dépendant du nombre de concurrents et de la répartition du vote entre les concurrents. Pour éviter qu'un candidat ne soit élu avec moins de 50 % des suffrages, les règles d'attribution du système majoritaire stipulent que l'élu doit obligatoirement obtenir une majorité absolue des voix, soit 50 % plus une voix. Toutefois, il est possible qu'une élection qui aurait comme exigence unique la majorité absolue n'entraîne pas de gagnant s'il y a plus de deux candidats. Pour remédier à cette situation, les pays qui souscrivent à ce système ont deux solutions : un second tour de scrutin et le vote alternatif. Système à deux tours Le système à deux tours prévoit la tenue d'une deuxième élection lorsqu'aucun candidat ne recueille la majorité absolue des voix au premier tour. Avec le système à deux tours, l'électeur doit se présenter aux urnes deux fois et souvent à une semaine d'intervalle. Le premier tour se déroule de la même façon que sous le système majoritaire uninominal. Si toutefois le résultat de l'élection ne permet pas de désigner un gagnant, c'est-à-dire un candidat qui aurait récolté plus de 50 % des voix, alors un second tour doit avoir lieu. Les règles qui déterminent lesquels des candidats du premier tour peuvent se présenter au second tour varient selon le pays et selon qu'il s'agit d'élections présidentielles ou législatives. Un scrutin à deux tours à majorité absolue, par exemple, qui prévoit la tenue d'un second tour si aucun candidat ne se démarque au premier tour, n'autorise que les deux candidats ayant obtenu le plus de voix au premier tour à se présenter au tour suivant. C'est la formule que l'on retrouve le plus souvent lors d'élections présidentielles. Ce système est aussi utilisé dans certains États du sud des États-Unis pour les élections au Congrès. Par ailleurs, un scrutin à deux tours à majorité simple ne limite pas le nombre de candidats qui peuvent se présenter au second tour. Le gagnant du second tour sera celui qui aura recueilli le plus grand nombre de voix, sans nécessairement obtenir la majorité absolue. On impose parfois un seuil minimal aux candidats qui visent un second tour. Le scrutin à deux tours est généralement associé à la France où il est en vigueur pour les élections à l'assemblée nationale. Les règles pour ces élections stipulent que seuls les candidats recevant l'appui d'au moins 12,5 % des électeurs inscrits peuvent se présenter à un second tour. Le second tour, tenu la semaine suivante, déclare vainqueur celui qui aura recueilli le plus grand nombre de voix. Pour plus de renseignements, voir Scrutin à deux tours. Vote alternatif Le vote alternatif est souvent plus justement désigné comme étant un « système à majorité simple préférentiel ». Ici, les électeurs indiquent non seulement leur premier choix, mais ils doivent aussi classer les autres candidats selon un ordre de préférence. La personne élue est celle qui obtient la majorité absolue des suffrages. Pour déterminer le vainqueur, on compte d'abord le nombre de votes de premier choix. Si un candidat obtient la majorité absolue des votes de premier choix, il est déclaré vainqueur. Si, en revanche, aucun candidat n'a la majorité absolue, la personne qui a obtenu le moins de voix est éliminée et les suffrages qu'elle a obtenus sont répartis entre les candidats toujours en lice et désignés comme second choix. Si cela ne suffit pas à désigner un vainqueur, on répète le procédé jusqu'à ce qu'un candidat obtienne la majorité absolue. L'Australie a recours au vote alternatif pour les élections à sa chambre des représentants. Pour plus de renseignements, voir Vote préférentiel. Conclusion Les élections tenues sous des systèmes majoritaires -- à majorité relative ou à majorité absolue -- aboutissent régulièrement à des résultats disproportionnels, où le nombre de sièges ne correspond pas aux suffrages exprimés. Cela n'est pas étonnant puisque ces systèmes reposent presque exclusivement sur des circonscriptions à siège unique. Dans ce cadre, la délimitation des circonscriptions est donc des plus importantes.
Systèmes électoraux mixtesLes systèmes électoraux mixtes ont recours simultanément à différentes formules pour attribuer les sièges lors d'une élection. Cependant, dans tous les cas, l'électeur doit exprimer deux votes : le premier en faveur d'un député et le deuxième, d'un parti politique. Les pays qui souscrivent à ce système font des différences entre le pourcentage de sièges alloués aux circonscriptions et aux partis. Les circonscriptions ont également recours à des modes de scrutin différents - à majorité relative ou à majorité absolue. Il existe aussi des distinctions entre les sièges alloués aux circonscriptions et ceux alloués aux partis. Dans certains pays, on établit la répartition des sièges d'après le nombre de sièges donnés aux partis selon leur liste moins ceux rattachés à une circonscription. Ailleurs, la répartition des sièges est basée sur le nombre de sièges donnés aux partis plus ceux des circonscriptions. Cette distinction est cruciale pour déterminer la correspondance entre le pourcentage des sièges et des votes. Système mixte avec compensation En Allemagne et en Nouvelle-Zélande, le décompte final des sièges pour chaque parti est calculé en retranchant les sièges de circonscriptions emportés par le parti du nombre total de sièges auquel le parti avait droit. Les sièges de parti sont donc attribués pour corriger l'iniquité engendrée par le scrutin de liste ou le scrutin majoritaire. Ce système est appelé système mixte avec compensation parce que les résultats des élections tenues sous ce mode sont proportionnels, pourvu qu'un parti réponde aux exigences de seuil minimal. Pour plus de renseignements, voir Système mixte avec compensation (SMAC). Système parallèle Les pays comme la Russie ne retranchent pas, mais additionnent plutôt les sièges de circonscription et les sièges de parti. Dans le cadre de ce système mixte, les deux groupes étant indépendants, les sièges obtenus par les listes de parti ne compensent pas la disproportionnalité consécutive au scrutin majoritaire. Les résultats des élections tenues sous ce système mixte, parfois appelé système parallèle, tendent à être disproportionnels. Pour plus de renseignements, voir Scrutin parallèle. Conclusion L'avantage des systèmes électoraux mixtes consiste à recourir aux circonscriptions à siège unique et, par conséquent, à conserver un lien de représentation simple entre les élus et leurs électeurs. Cependant, ces systèmes ne peuvent mener à des résultats proportionnels que dans la mesure où les sièges accordés en vertu du scrutin de liste viennent compenser les distorsions provoquées par le scrutin majoritaire. L'importance que prend la délimitation des circonscriptions électorales dans le cadre d'un système mixte tient à la façon dont les distorsions sont jugulées entre les sièges attribués au scrutin de liste et ceux alloués aux circonscriptions. Si les premiers viennent corriger le déséquilibre engendré par le scrutin majoritaire, alors la délimitation aura peu de conséquences. En revanche, si les voix données au scrutin de liste ne corrigent pas la disproportionnalité, alors le processus de délimitation aura un plus grand impact. En réalité, la délimitation sous ce régime est tout aussi importante que dans le cas des systèmes majoritaires.
Systèmes proportionnels à vote unique transférableLa plupart des pays ayant adopté des systèmes de représentation proportionnelle ne délimitent pas de circonscriptions électorales. Deux pays font toutefois exception : l'Irlande et Malte, qui ont tous deux recours au vote unique transférable. Ces pays procèdent à un découpage périodique de leurs circonscriptions.2 L'Irlande et Malte délimitent leur territoire en circonscriptions car le vote unique transférable est plus efficace dans des circonscriptions plurinominales à faible densité. Sur les bulletins de vote, les électeurs doivent classer les candidats par ordre de préférence. S'il y a de nombreux sièges à pourvoir, la liste des candidats sur le bulletin peut être très longue. À Malte, toutes les circonscriptions élisent cinq députés. En Irlande, les électeurs élisent de trois à cinq députés par circonscription. Avec le vote unique transférable d'un système proportionnel, les électeurs classent les candidats par ordre de préférence. Si un candidat obtient plus de voix de premier choix que nécessaire, alors ces voix excédentaires sont redistribuées aux candidats de deuxième choix, puis de troisième choix, etc. De même, s'il appert qu'un candidat n'a aucune chance d'être élu, alors ses voix sont également redistribuées aux autres candidats selon le même schéma. Pour être élu, un candidat doit recueillir un nombre prédéterminé de voix de premier choix. Ce nombre est calculé en divisant le nombre total de suffrages exprimés par le nombre de sièges à pourvoir plus un, puis on ajoute encore un au quotient obtenu. Le nombre de candidats qui peuvent atteindre le nombre de votes requis ne peut pas dépasser le nombre de sièges à combler. Pour plus de renseignements, voir Scrutin unique transférable. Comparativement aux systèmes majoritaires, le vote unique transférable garantit des résultats d'élections plus proportionnels. Deux caractéristiques restent toutefois communes aux deux systèmes : d'abord, les électeurs votent pour un candidat, non pour un parti politique; ensuite, le territoire doit être découpé en circonscriptions de petite taille. Ces circonscriptions demandent à être délimitées occasionnellement afin de tenir compte des changements démographiques. Ainsi, en Irlande, la Constitution prévoit au moins un redécoupage aux douze ans. Avant l'établissement d'une commission électorale indépendante en 1980, les modifications aux limites des circonscriptions et l'attribution des sièges à la législature irlandaise favorisaient, croyait-on, le parti au pouvoir. Options en matière de délimitationDeux facteurs importants sont à considérer lorsqu'on doit choisir une option de délimitation des circonscriptions : le nombre de représentants de la circonscription et la concordance entre les limites des circonscriptions et celles des divisions administratives ou politiques existantes. Le nombre de représentants de la circonscription renvoie au nombre de sièges à la législature qui seront attribués à une circonscription.3 Une circonscription est soit uninominale - c'est-à-dire compte un seul siège -, soit plurinominale - c'est-à-dire compte de deux à cent sièges ou plus encore. Quant à la concordance, elle est parfaite lorsque les circonscriptions adoptent les mêmes limites que les divisions administratives du pays; si on choisit d'ignorer ces divisions, par exemple parce que l'on veut des circonscriptions à population égale, des circonscriptions devront être délimitées spécifiquement pour des fins électorales. Ces deux facteurs composent une matrice.4 La première coordonnée, le nombre de représentants de la circonscription, porte sur le choix d'une circonscription uninominale ou d'une circonscription plurinominale. La seconde coordonnée a trait à l'adoption ou non des divisions administratives à des fins électorales. La plupart des circonscriptions uninominales ne suivent pas les limites de divisions administratives existantes. Les circonscriptions ne correspondent pas à une entité géographique et elles n'ont de sens que dans un contexte électoral. Quelquefois cependant, dans des pays où la proportionnelle est en vigueur, de petites circonscriptions uninominales correspondent à des communautés distinctes. Par exemple, quelques petits cantons suisses sont adoptés comme circonscriptions uninominales. Les pays qui ont des circonscriptions plurinominales adoptent souvent les divisions administratives existantes pour des fins électorales. On assigne un nombre approprié de sièges à une circonscription en fonction de sa population, les petites circonscriptions pouvant compter aussi peu que deux sièges et les plus grandes, beaucoup plus. Les pays qui font appel aux circonscriptions plurinominales souscrivent généralement à un système de représentation proportionnelle. Les circonscriptions plurinominales les plus diversifiées se trouvent en Irlande et à Malte où le vote unique transférable qui y a cours appelle des circonscriptions plutôt égales à faible représentation. Représentation de la circonscriptionLa représentation de la circonscription renvoie au nombre de sièges d'une circonscription ou, si l'on préfère, au nombre de représentants qui doivent être élus dans une circonscription. Les règlements en matière électorale varient d'un pays à l'autre en ce qui concerne la représentation des circonscriptions. Certains pays divisent tout leur territoire en des circonscriptions uninominales, alors qu'ailleurs, la totalité du territoire ne constitue qu'une seule circonscription. Les États-Unis et le Royaume-Uni se trouvent à l'une des extrémités du spectre, là où chaque député représente une circonscription différente. À l'autre extrémité, on trouve des pays comme Israël et les Pays-Bas, où une seule circonscription embrasse l'ensemble des sièges de la législature. La plupart des pays se situent entre ces deux extrémités; la représentation des circonscriptions peut également fluctuer de façon importante dans un même pays. Certains pays accordent à l'ensemble de leurs circonscriptions la même représentation, bien que s'accordant parfois une légère marge. Les limites des circonscriptions sont alors tracées d'après une formule mettant en rapport le nombre d'électeurs et les élus. C'est l'approche retenue aux États-Unis et dans les pays avec un système électoral majoritaire, où chaque circonscription n'élit qu'un seul représentant. Cette procédure est aussi en usage en Irlande et à Malte où l'on a recours à de petites circonscriptions plurinominales et au vote unique transférable. À Malte, toutes les circonscriptions comprennent cinq sièges; en Irlande, cela varie entre trois et cinq. D'autres pays emploient les divisions régionales, administratives ou politiques existantes comme circonscriptions électorales. Chaque circonscription se voit alors attribuer un nombre de sièges en fonction de sa population. Les pays où un système de représentation proportionnelle est en vigueur suivent pour la plupart cette méthode. Plus le nombre de sièges par circonscription est élevé, plus l'issue de l'élection sera proportionnelle -- c'est-à-dire que plus une circonscription comporte de sièges, plus le pourcentage de voix données à un parti politique s'approchera de son nombre de sièges à la législature. Les circonscriptions à siège unique demandent un redécoupage périodique pour assurer une répartition équitable de la population. Certaines circonscriptions plurinominales à faible population doivent aussi être redécoupées régulièrement pour se conformer aux dispositions prévoyant des circonscriptions à densité égale. Les circonscriptions qui élisent plus de représentants, toutefois, n'ont guère besoin d'être redécoupées; pour contrer les variations démographiques, on n'a qu'à transférer un siège d'une circonscription à l'autre. Circonscriptions uninominales : avantages et inconvénientsLe débat entourant les avantages et les inconvénients des circonscriptions uninominales et plurinominales chevauche en grande partie celui ayant trait aux systèmes électoraux. La raison principale de ce chevauchement tient à ce que les systèmes majoritaires vont habituellement de pair avec les circonscriptions uninominales, alors que les systèmes de représentation proportionnelle sont associés aux circonscriptions plurinominales. Cet examen-ci porte exclusivement sur les forces et les faiblesses des circonscriptions uninominales. Avantages des circonscriptions uninominales Selon les tenants de ces circonscriptions, elles permettraient notamment :
Les détracteurs notent que les circonscriptions uninominales :
Conclusion Les forces des circonscriptions uninominales se rapportent aux liens étroits qui unissent les élus et les électeurs, à la redevabilité des représentants auprès des citoyens et à l'incitation à la prestation de services. Utilisées en conjonction avec les systèmes majoritaires, les circonscriptions uninominales sont censées encourager la formation d'un gouvernement fort et stable. Circonscriptions plurinominales : avantages et inconvénientsLes avantages et les inconvénients des circonscriptions plurinominales sont les pendants de ceux des circonscriptions uninominales. Leur analyse ramène au débat entourant les systèmes majoritaires et les systèmes de représentation proportionnelle. Cet examen porte strictement sur les avantages et les inconvénients des circonscriptions plurinominales comparativement aux circonscriptions uninominales. Avantages des circonscriptions plurinominales Les circonscriptions plurinominales ont en leur faveur :
À l'égard de ce dernier point, signalons que, selon toute évidence, les femmes sont plus susceptibles d'être élues dans le cadre des circonscriptions plurinominales. Les groupes ethniques, religieux ou linguistiques sont également mieux représentés dans des circonscriptions plurinominales en raison de l'équilibre recherché par les partis politiques au moment de sélectionner leurs candidats. Cependant, les conséquences sont plus incertaines en ce qui a trait aux groupes enclavés. Ainsi aux États-Unis, les Noirs et les Hispaniques ont plus de chance d'être élus dans des circonscriptions uninominales, en raison notamment de la Loi américaine sur le droit de vote qui favorise la création de circonscriptions là où prédominent ces groupes raciaux et ethniques. Pour un examen plus détaillé des conséquences des circonscriptions uninominales sur la représentation des minorités aux États-Unis, voir États-Unis : Minorités ethniques et circonscr. Inconvénients des circonscriptions plurinominales Au nombre des principaux inconvénients, notons que les circonscriptions plurinominales :
Conclusion La force des circonscriptions plurinominales s'appuie sur leur capacité à susciter une représentation mieux équilibrée des partis politiques et des groupes traditionnellement sous-représentés tels que les femmes et les minorités ethniques; tout cela étant, par ailleurs, tributaire du nombre de sièges attribués aux circonscriptions et des méthodes de vote en vigueur. Plus le nombre de sièges accordés aux circonscriptions est important, plus l'issue des élections sera proportionnelle pour les partis politiques. La manière de voter a elle aussi son importance. Le vote bloqué dans les circonscriptions plurinominales peut produire des distorsions plus grandes encore que le scrutin majoritaire uninominal. Seules les circonscriptions plurinominales élisant un grand nombre de représentants, assorties à une forme quelconque de scrutin proportionnel produiront à coup sûr des résultats proportionnels. Concordance des circonscriptions et des régions administrativesPlusieurs pays, notamment ceux qui ont recours aux circonscriptions plurinominales, font coïncider les limites de leurs circonscriptions électorales avec celles de régions administratives existantes comme des États ou des provinces. Si certaines divisions sont chargées d'histoire, les plus récentes, en revanche, ne sont pas signifiantes. Il y des avantages à ajuster les circonscriptions sur les régions, car les circonscriptions peuvent ainsi correspondre à :
Correspondance avec les fonctions gouvernementales Les régions administratives sont souvent chargées d'assurer des fonctions gouvernementales importantes. Par exemple, la perception des taxes ou l'administration de la justice, de l'éducation ou de la santé publique peuvent incomber à une autorité locale. Les citoyens connaîtront plus rapidement leurs élus et auront plus de facilité à traiter avec des agences gouvernementales s'ils identifient leur circonscription à des divisions administratives. En outre, l'administration électorale d'un pays peut évoluer autour des régions administratives. Le cas échéant, il sera plus facile de tenir des élections si les limites des circonscriptions concordent avec celles des régions administratives. Correspondance avec les organisations non gouvernementales Les agences gouvernementales ne sont pas les seules organisations en lien avec des régions administratives spécifiques. Plusieurs organismes sociaux, culturels et politiques sont également établis en fonction de zones administratives. Des partis politiques, des syndicats, des associations professionnelles et plusieurs autres organisations à vocation professionnelle, sociale ou culturelle figurent parmi ces organismes. Les membres de ces organisations seront plus en mesure d'identifier les élus de ces mêmes régions administratives et de s'en rapprocher. Les élus eux-mêmes trouveront qu'il est plus facile de travailler et de communiquer avec les membres de ces organisations non gouvernementales. Reconnaissance des circonscriptions Les électeurs associent volontiers une image de marque aux États ou aux provinces établis de longue date; cela n'est pas le cas pour les circonscriptions artificielles. Les électeurs distingueront mieux leur circonscription et leur représentant si les limites des circonscriptions se confondent à celles des régions administratives. Reflet des communautés d'intérêts Les circonscriptions électorales qui coïncident avec les États ou les provinces établis de longue date reflètent les communautés d'intérêts centralisées qui sont fondées sur une tradition commune ou sur des caractéristiques linguistiques, religieuses, ethniques ou raciales. Au contraire, les zones administratives plus récentes qui ont donné naissance à des circonscriptions électorales suscitent peu de solidarité au sein de la collectivité. Inconvénients des régions administratives L'importance accordée aux régions administratives varie d'un pays à l'autre. Si, dans certains pays, elles reflètent d'importantes différences régionales, dans d'autres pays, les régions administratives sont une création récente. Dans ces derniers cas, les limites de ces régions sont perçues comme étant artificielles et sans légitimité auprès de la population. Il est en effet possible que ces limites divisent des communautés d'intérêts naturelles telles que des groupes raciaux, ethniques ou linguistiques bien enracinés. Le recours à de telles divisions s'opposerait alors à la création de circonscriptions électorales correspondant à une communauté d'intérêts bien ancrée. Circonscriptions uninominales et régions administratives L'ajustement des limites des circonscriptions électorales sur celles des régions administratives est chose commune lorsqu'il s'agit de circonscriptions plurinominales. Cependant, la concordance entre circonscriptions et régions devient plus problématique en ce qui concerne les circonscriptions uninominales principalement en raison de la difficulté à délimiter des circonscriptions uninominales de même densité tout en conservant les limites des régions. Il ne faut pas en déduire que les circonscriptions uninominales ne peuvent jamais s'aligner sur les divisions administratives d'un pays. Plusieurs pays avec des circonscriptions uninominales mettent au contraire l'accent sur la nécessité d'adhérer aux limites de régions administratives. Toutefois, cet argument ne fait pas toujours le poids face aux critères d'équilibre démographique des circonscriptions. D'autres facteurs qui peuvent aussi desservir les régions administratives sont à considérer. Par exemple, au Royaume-Uni, de grands écarts de population sont tolérés à la seule fin de soumettre les circonscriptions aux zones administratives locales. Aux États-Unis, les limites des circonscriptions pour les élections au Congrès ne divergent jamais de celles des États ; cependant la stricte observance de l'équilibre démographique y est plus importante que le respect des limites administratives locales. Structure et règles de délimitation des circonscriptionsLes pays qui divisent leur territoire en circonscriptions électorales doivent établir des règles et une structure régissant le découpage. Si l'on admet que différents types de circonscriptions entraînent différents résultats électoraux, toutes choses étant égales par ailleurs, l'on conçoit que les choix exercés dans le cadre d'un redécoupage soient lourds de conséquences. On doit notamment répondre aux questions suivantes :
Les tâches associées à la délimitation doivent être déléguées à une autorité en la matière. L'indépendance et la composition de l'autorité responsable du découpage varient considérablement d'un pays à l'autre. On permettait naguère aux législatures de tracer leurs propres circonscriptions, mais aujourd'hui le processus est confié de plus en plus souvent à des commissions indépendantes. Cette tendance s'inscrit dans un mouvement international visant à affranchir le processus de découpage de la partisanerie politique. Les réformes qui ont conduit à l'établissement de commissions pour succéder aux législatures en matière de délimitation ont également prévu des dispositions en vue d'accroître la participation de la population dans ce processus et en vue d'adopter des critères formels de délimitation dont devront tenir compte les commissions. Ces critères sont habituellement énumérés dans les lois électorales des pays et peuvent inclure des dispositions touchant l'équilibre démographique, le respect des limites administratives régionales ou locales et d'autres caractéristiques géographiques telles que des limites naturelles et la reconnaissance des communautés d'intérêts. Habituellement, les pays n'adoptent pas des critères de délimitation liés aux résultats du processus de délimitation, par exemple, une représentation équitable de chaque parti ou groupe minoritaire. La raison en est que les circonscriptions uninominales, soit les circonscriptions les plus largement adoptées par les pays qui délimitent des circonscriptions, ne peuvent garantir que les partis politiques minoritaires ou les minorités raciales, ethniques, religieuses ou linguistiques obtiendront une représentation proportionnelle, même minimale. Pour résoudre ce problème, quelques pays ont adopté des mesures spéciales destinées à modifier les effets disproportionnés des circonscriptions uninominales et à assurer une certaine représentation des groupes minoritaires. Les systèmes mixtes assurent en effet une représentation plus proportionnelle en prévoyant qu'une partie des sièges seront accordés suivant un scrutin de liste. Cette section examine les options envisagées par différents pays quant aux règles et à la structure de la délimitation, notamment :
Autorité en matière de délimitationLes pays qui délimitent des circonscriptions électorales doivent désigner une autorité en matière de délimitation et établir des mécanismes pour mener à bien cette entreprise. La tâche dévolue à l'organisme responsable de la délimitation est la même dans tous les pays, celle de diviser le territoire en circonscriptions pour l'élection de représentants. La composition de l'organisme responsable de la délimitation et son indépendance envers la législature et les intérêts partisans varient toutefois considérablement d'un pays à l'autre. Certains pays permettent aux législateurs de tracer leurs propres circonscriptions; d'autres, dans un souci d'écarter les intérêts politiques du processus, assignent la délimitation à une commission indépendante. Dans certains pays, la délimitation est le fruit d'un effort centralisé sous une seule autorité; ailleurs, les États ou les provinces tracent leurs propres circonscriptions, avec ou sans un ensemble uniforme de règles. Dans certains pays, l'organisme responsable a le pouvoir de prendre la décision finale quant au plan de découpage; ailleurs, là où l'organisme chargé du processus n'est pas prévu par la loi, le plan final doit être soumis à la législature ou au gouvernement avant d'être mis en oeuvre. L'autonomie accordée aux organismes et les différents modèles d'organismes responsables de la délimitation couvrent un large spectre. À une extrémité, l'on trouve les États-Unis où le processus de délimitation est très politisé et décentralisé. La responsabilité du découpage des circonscriptions pour les élections au Congrès américain incombe à chacun des 50 États. Les États ne font l'objet d'à peu près aucune restriction en matière de délimitation et les responsables du processus relèvent presque toujours d'entités politiques, c'est-à-dire des législatures. À l'autre extrémité, l'on trouve quantité de pays membres du Commonwealth où les politiciens ont choisi de se retirer du processus de délimitation et d'en confier la responsabilité à des commissions neutres et indépendantes. Un organisme central peut alors être appelé à tracer les circonscriptions de tout le pays. Si l'organisme ne délimite pas les circonscriptions, il peut néanmoins établir des directives qui guideront des commissions régionales et encadrer le processus de redécoupage. La décision finale quant aux plans de découpage relève de la compétence de la commission et non de la législature. La présente section explore les options possibles pour la désignation d'une autorité responsable de la délimitation. On s'attarde notamment à définir quelles sont les personnes qui peuvent faire partie de cet organisme, s'il doit s'agir d'un organisme partisan ou neutre et si les tâches de redécoupage doivent être centralisées ou confiées à des organismes régionaux. On aborde également la question à savoir qui prendra la décision finale quant au plan de découpage.
Composition de l'organisme responsablePeu de pays confient la responsabilité de la délimitation à leur législature. Dans certains pays, principalement dans ceux du Commonwealth, des commissions spéciales ont été créées dans le but exprès de délimiter des circonscriptions. Dans d'autres pays, ce sont des commissions électorales ou des organismes gouvernementaux à qui échoit cette tâche. Aux États-Unis, le redécoupage incombe à la législature de chacun des 50 États. Un comité législatif est habituellement chargé de produire un plan de découpage ou de revoir les plans soumis par les législateurs. En France, le ministère de l'Intérieur a tracé les limites des circonscriptions lorsqu'on a restauré les circonscriptions uninominales en 1986. Mais la plupart des démocraties bien établies ont maintenant recours à des commissions spécifiques pour la délimitation. Les commissions chargées de la délimitation sont habituellement de taille modeste, entre trois et sept membres. Au Canada, les commissions se composent de trois membres; en Allemagne et en Nouvelle-Zélande, elles ont sept membres. Certaines commissions sont constituées quasi exclusivement de fonctionnaires du gouvernement, comme c'est le cas en Australie et en Nouvelle-Zélande. Dans d'autres pays encore, la composition de ces commissions est plus souple. Ainsi, la loi canadienne stipule que le président d'une commission provinciale de délimitation doit être un juge nommé par le juge en chef de la province, mais reste muette quant aux deux autres membres. En pratique, les autres membres viennent habituellement des milieux universitaires ou sont les greffiers des législatures provinciales. Les membres de la magistrature sont également bien représentés au sein des commissions de délimitation de nombreux autres pays du Commonwealth. Ils président souvent les commissions, comme c'est le cas au Canada. En Nouvelle-Zélande, depuis 1956, le président de la commission de représentation est un juge en fonction ou un juge à la retraite, malgré qu'aucune loi ne l'exige. Au Royaume-Uni, les commissions de délimitation de l'Angleterre, de l'Écosse, du Pays de Galles et de l'Irlande du Nord accueillent des juges doyens à titre de vice-président. En Australie, le juge qui préside la commission électorale dirige également la commission électorale élargie chargée de la délimitation. Les commissions de délimitation comprennent souvent des fonctionnaires avec une expérience de l'administration électorale, ou spécialisés en géographie ou topographie et en statistiques. En Australie, en Nouvelle-Zélande et au Royaume-Uni, les commissions comprennent des administrateurs électoraux ou les conservateurs des actes de l'État civil, aussi bien que le Director of Ordnance Survey (au Royaume-Uni) et l'arpenteur en chef (Australie et Nouvelle-Zélande). Les statisticiens jouent un rôle important au sein des commissions australiennes, car on s'en réfère aux projections démographiques plutôt qu'à un véritable recensement ou à l'inscription des électeurs pour délimiter des circonscriptions. Au Canada, les universitaires avec des connaissances dans le domaine des élections ou de la géographie sont souvent invités à devenir membres des commissions électorales. On remarquera l'absence des législateurs et des représentants des partis politiques dans les commissions de délimitation des pays du Commonwealth. Le but déclaré de cette omission est de maintenir la neutralité des commissions. Exceptionnellement en Nouvelle-Zélande, parmi les sept membres qui composent la commission, on trouve en effet deux nominations politiques : la première est un représentant du parti au pouvoir et la seconde, un représentant des partis de l'opposition. Des descriptions de plusieurs commissions, comprenant leur composition et leur degré d'autonomie, se trouvent dans les exemples de l'Australie (La redistribution fédérale en Australie), du Canada (La représentation au Parlement canadien), de l'Allemagne (Redécoupage des circonscriptions en Allemagne), de la Nouvelle-Zélande (Redistribution électorale en Nouvelle-Zélande), et du Royaume-Uni (Le processus de redistribution au Royaume-Uni).
Représentation partisane au sein de l'organisme responsablePuisqu'un pays peut être divisé en différents types de circonscriptions et puisque l'issue des élections dépend en partie de la configuration de ces circonscriptions, toutes choses étant égales par ailleurs, la désignation d'une autorité responsable en matière de délimitation et les pouvoirs qui lui sont dévolus revêtent une grande importance. Au 19e siècle, les circonscriptions étaient en général délimitées par les législatures. Les partis au pouvoir étaient souvent tentés de délimiter des circonscriptions qui favorisaient leurs candidats aux dépens des candidats d'autres partis. La délimitation, que l'on jugeait entachée de partialité, prêta alors flanc à de vives critiques. Un nombre croissant de pays ont passé la main à des commissions neutres ou non partisanes ces dernières 50 années pour dégager le processus de délimitation de toute partisanerie. En 1964, lorsque le Canada adopta les commissions de délimitation de circonscriptions électorales indépendantes, les États-Unis se retrouvèrent seuls parmi les aînés des démocraties à laisser le soin du découpage des circonscriptions à des politiciens. Les États-Unis sont également l'un des seuls pays à voir en la partisanerie un trait inévitable du processus de délimitation. En désaccord avec l'idée que la politique fait irrémédiablement partie du processus de découpage, plusieurs pays ont créé des commissions neutres et promulgué des règles pour délimiter des circonscriptions. Ces commissions n'entretiennent aucune relation formelle avec les partis politiques, et les commissaires ne doivent tenir compte d'aucune donnée politique lors de la délimitation, mais doivent plutôt considérer des critères tels que l'équilibre démographique et l'adhérence aux limites administratives. Depuis l'arrivée de ces réformes, peu de pays ont remis en question la nécessité de protéger ce processus de toute partisanerie. La neutralité du processus ne garantit pas pour autant un plan de découpage impartial. En effet, le simple fait d'ignorer des considérations politiques ne signifie pas que le plan de découpage n'aura pas de conséquence politique. La neutralité assure seulement que tout biais politique serait involontaire. Solutions au biais politique dans le découpage Quelques pays ont tenté de résoudre les problèmes liés à la partisanerie politique dans les cas de délimitation. L'une des solutions consiste à permettre aux représentants des principaux partis politiques de siéger au sein de l'organisme responsable des décisions en matière de délimitation. Une autre solution admet que les représentants des principaux partis politiques puissent analyser l'impact potentiel du plan de découpage avant sa promulgation. Aux États-Unis, l'une ou l'autre solution, parfois les deux, ont été retenues par la plupart des États. Aux États-Unis, il incombe à un comité législatif ou bipartite de tracer les plans de découpage. Des données politiques attestant des effets partisans potentiels seront sans doute exploitées. En somme, les plans de découpage étant souvent promulgués par la législature d'État, il demeure probable que le plan de découpage favorise ouvertement un parti, ou les députés sortants des deux partis. La Nouvelle-Zélande a opté pour une autre voie pour faire face à la partisanerie. Deux des sept membres de la commission de représentation de la Nouvelle-Zélande sont des nominations politiques. L'un représente le parti au pouvoir, l'autre, les partis de l'opposition. Leur présence à la commission vient garantir que toute apparence de biais politique sera interceptée et corrigée. En outre, puisqu'ils ne sont que deux sur les sept membres que compte le comité, ils ne peuvent mettre les commissaires non partisans en minorité. La neutralité de la commission n'est donc pas mise en doute. Pour plus d'informations sur la composition de la commission de représentation de la Nouvelle-Zélande, voir l'étude de cas Redistribution électorale en Nouvelle-Zélande. Conclusion Si des considérations partisanes doivent jouer un rôle dans le processus de délimitation, alors tous les partis politiques de même que la population doivent en être conscients dès le départ. Quant à savoir si les partis dominent réellement le processus, ou s'ils ne font que le surveiller pour prévenir des conséquences négatives, les règles régissant le processus doivent demeurer les mêmes, quel que soit le parti contrôlant le gouvernement ou la législature. Par ailleurs, si le redécoupage découle d'un processus non partisan, les partis politiques doivent donc se garder d'en influencer la marche, du moins en dehors des circuits officiels. De la neutralité du processus dépend l'acceptation du plan de redécoupage, quand bien même le plan aboutirait à un résultat politiquement biaisé.
Degré de centralisation de l'autoritéLe degré de centralisation du processus de délimitation varie selon les pays. D'un côté, le redécoupage peut être tout à fait décentralisé et délégué à des autorités régionales comme des États ou des provinces. Dans ce cas, l'instance fédérale ne s'ingère pas dans le processus. De l'autre côté, le redécoupage de tout le pays peut être confié à un seul organisme central. Entre les deux, on trouve des pays qui ont créé des organismes centraux sans les autoriser à délimiter des circonscriptions électorales fédérales, mais en les chargeant de veiller à ce que des commissions régionales le fassent en suivant leurs directives et de surveiller le déroulement général de la délimitation. Du côté de ceux qui ont opté pour la décentralisation, on trouve les États-Unis. Une fois que le Congrès américain a réparti les sièges entre les 50 différents États, chacun d'eux devient alors responsable de la délimitation de ses circonscriptions. Chaque État établit ses propres procédures et critères de délimitation. Le gouvernement fédéral et les tribunaux peuvent offrir des conseils en matière d'équilibre démographique et du droit de vote des minorités. L'Australie et le Canada, avec un système fédéral semblable à celui des États-Unis, ont opté pour un processus davantage centralisé. En Australie, des commissions distinctes ont été créées dans chaque État pour délimiter des circonscriptions électorales fédérales au tournant du siècle. Le Canada s'est inspiré de cette pratique en 1964 lorsqu'il a établi que la délimitation fédérale devait être confiée à des commissions indépendantes implantées dans chaque province. Toutefois, le Canada et l'Australie imposent aux commissions chargées de délimiter des circonscriptions fédérales des critères précis de délimitation. Les deux pays offrent également en matière de redécoupage fédéral une coordination centrale. Élections Canada, un organisme fédéral permanent, coordonne le processus de délimitation des circonscriptions fédérales au Canada en consultant les présidents des commissions au préalable. Élections Canada fournit également à chaque commission provinciale une banque de données pour la délimitation fédérale de même qu'un personnel de soutien compétent. En Australie, le commissaire aux élections fédérales - administrateur en chef et l'un des trois membres de la commission électorale australienne - siège à la commission de délimitation fédérale de chaque État. Les deux autres membres de la commission électorale australienne se joignent au premier pour former une commission de délimitation élargie pour le redécoupage fédéral au sein de chaque État. Dans la plupart des autres pays, le redécoupage est centralisé sous un seul organisme fédéral responsable de la délimitation de tout le pays. En Allemagne, un comité permanent de circonscriptions détermine les limites des circonscriptions du pays entier (bien que chaque État ait voix au chapitre). En Nouvelle-Zélande, la délimitation de tout le territoire relève d'une commission de représentation composée de sept membres. En France, le ministère de l'Intérieur traça les limites des circonscriptions lorsque les circonscriptions uninominales furent rétablies en 1986. En Inde, lors du dernier redécoupage en 1973, une commission de délimitation dirigea le processus administratif pour l'ensemble du pays. Conclusion L'un des avantages de la centralisation consiste à pouvoir appliquer et interpréter les critères de délimitation de façon uniforme à travers toutes les régions et, ce faisant, à délimiter des circonscriptions également plus uniformes. L'un des avantages de la décentralisation consiste à avoir recours à des personnes qui connaissent mieux la géographie régionale, les communautés d'intérêts et d'autres facteurs locaux qui peuvent avoir une incidence sur la délimitation des circonscriptions.
Autorité pour le choix final de la délimitationAu 19e siècle, dans pratiquement tous les pays qui délimitaient des circonscriptions, la mise en oeuvre d'un plan de redécoupage nécessitait l'approbation préalable d'une autorité législative. Les récentes réformes visant à écarter la politique du processus de délimitation limitent le pouvoir qu'ont les législatures d'approuver les plans de découpage des circonscriptions. Aujourd'hui, dans la plupart des pays, la législature joue un rôle limité, si toutefois elle en joue un, dans le processus de délimitation. Néanmoins, quelques pays exigent que les plans de découpage soient préalablement approuvés par une autorité exécutive plutôt que par une instance législative. Bien que la décision n'incombe plus aux législateurs - qui sont les principaux bénéficiaires du plan de découpage - la délimitation continue à prêter flanc aux pressions politiques. Dans les pays où il y a des commissions de délimitation, la législature ne joue aucun rôle dans la délimitation. Les plans finaux produits par les commissions ont force de loi. En Nouvelle-Zélande, par exemple, le plan final présenté par le comité de représentation ne peut faire l'objet d'aucun changement ni appel dès lors qu'il est publié. Depuis 1983, la commission électorale élargie de l'Australie est investie des mêmes pouvoirs. La commission électorale élargie entend les objections au plan proposé par le comité de redécoupage et peut modifier le plan en fonction de ces objections. L'adoption du plan modifié par la commission électorale élargie vient clore le processus; aucune confirmation de la législature n'est requise. Dans d'autres pays, la législature peut débattre et même différer la promulgation du plan soumis par la commission, mais ne peut en aucun cas modifier le plan. Au Canada, par exemple, la Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales de 1964 a retiré au Parlement la responsabilité de la délimitation pour la donner à des commissions électorales indépendantes de chaque province. Le Parlement peut examiner les plans émis par les commissions, mais ne peut soumettre leur mise en oeuvre aux voix. Cependant, le Parlement a eu recours à cette disposition pour retarder la mise en oeuvre des plans. On a dû en conséquence apporter un amendement à la loi : désormais le Parlement n'a plus que 60 jours pour débattre et examiner les plans. Au Royaume-Uni, les propositions finales des quatre commissions de délimitation ne sont adoptées qu'après avoir obtenu un vote affirmatif du Parlement. Mais cette confirmation n'est que pure formalité, puisque le Parlement a presque toujours entériné les propositions de la commission; le contraire serait perçu comme un geste « politique ». Les deux seules exceptions remontent à 1948 quand le Parlement a proposé l'addition de 17 sièges pour des zones urbaines sous-représentées et à 1969 quand le Parlement a retardé la mise en oeuvre du plan de délimitation au motif que des modifications imminentes aux limites des municipalités rendraient le plan caduc. Les conservateurs ont qualifié ce geste du gouvernement travailliste de politique. Les États-Unis constituent une anomalie en ce qui a trait aux législatures et à l'adoption des plans de délimitation. La plupart des États assignent la délimitation des circonscriptions fédérales à la législature d'État. Ceux qui assignent cette tâche à un organisme ou à une commission requièrent néanmoins un vote affirmatif de la législature d'État pour promulguer un plan de délimitation. Conclusion Permettre à une législature d'accepter ou de rejeter un plan - ou encore d'en créer un - ouvre la porte à la partisanerie. De fait, un grand nombre de plans adoptés par les législatures favorisent un parti politique au détriment d'un autre. Malgré tout, les plans tracés par des commissions neutres peuvent également amener des résultats d'élections biaisés, même si c'est involontaire.
Fréquence de la délimitationLa plupart des pays qui délimitent des circonscriptions définissent l'intervalle à l'intérieur duquel la délimitation doit obligatoirement avoir lieu. Quelques pays toutefois, la France notamment, n'ont pas cette obligation. Bien qu'il n'existe pas d'intervalle normatif pour les redécoupages, ils se font quand même à intervalles assez réguliers. La Nouvelle-Zélande procède à un redécoupage aux cinq ans; l'Australie, au moins aux sept ans; et les États-Unis et le Canada, aux dix ans, après le recensement décennal. Certains pays changent à l'occasion la longueur des intervalles entre deux délimitations. Ainsi au Royaume-Uni, la première Loi de la Chambre des communes sur la délimitation qui date de 1944 exigeait un redécoupage aux cinq ans, sept au plus tard. Cette loi fut amendée en 1958 pour porter l'intervalle entre 10 et 15 ans, car les membres du Parlement et des partis politiques s'étaient élevés contre les fréquentes modifications des limites des circonscriptions. En 1992, l'intervalle fut ramené entre huit et douze ans en raison des larges écarts de population qui s'étaient creusés suite aux redécoupages trop espacés. Néanmoins, l'établissement d'un intervalle obligatoire ne signifie pas qu'un redécoupage aura lieu. L'Inde n'a fait aucun redécoupage depuis 1973, malgré une disposition de la loi prévoyant qu'un redécoupage devrait avoir lieu après le recensement décennal. Par un accord politique, les redécoupages ont été suspendus en Inde jusqu'au tournant du siècle. Des découpages trop espacés entraînent de grands écarts de population d'une circonscription à l'autre. Par exemple, des circonscriptions qui avaient, au début d'une décennie, une densité semblable se retrouvent à la fin de cette décennie avec une différence considérable. L'Australie a trouvé une solution unique à ce problème. Plutôt qu'avoir recours aux inscriptions courantes, les circonscriptions électorales fédérales sont délimitées à partir de projections voulant que le nombre d'électeurs inscrits dans chaque circonscription soit le même trois ans et demi plus tard, c'est-à-dire à mi-chemin de la prochaine délimitation. Pour plus d'informations sur ce processus, voir l'étude de cas sur l'Australie, La redistribution fédérale en Australie. Conclusion Les inconvénients des redécoupages fréquents sont les investissements de temps et d'argent requis par ce processus. De plus, des changements répétés au tracé des circonscriptions viennent perturber les relations entre les élus et les électeurs. Pour déterminer l'intervalle optimal, les pays doivent équilibrer les coûts du redécoupage avec les avantages découlant du maintien de l'équilibre démographique des circonscriptions. Échéanciers du processus de délimitationSi certains pays n'imposent pas de contrainte de temps pour procéder à une délimitation, d'autres, au contraire, prescrivent un délai fixe. Le délai légal, cependant, ne renvoie pas forcément au temps nécessaire pour réaliser une délimitation. Ni les États-Unis ni le Royaume-Uni n'imposent une limite de temps pour conclure une délimitation. Malgré qu'il n'y ait aucune loi fédérale et que seuls quelques États définissent une limite de temps pour parachever une délimitation, le délai pour le dépôt des candidatures aux élections du Congrès américain sert aussi de délai pour la délimitation des circonscriptions fédérales américaines. S'il advenait qu'un État n'ait pas terminé la délimitation au moment du dépôt des candidatures, les tribunaux pourraient intervenir en délimitant eux-mêmes une circonscription ou en appliquant les plans proposés par l'une des parties au litige. D'où le délai de deux ans alloué, sinon imposé, pour la délimitation aux États-Unis avec, comme point de départ, la publication des chiffres du recensement décennal et, comme point de clôture, la date d'échéance du dépôt des candidatures pour les premières élections au Congrès de la décennie. Au Royaume-Uni, le processus de redécoupage peut prendre jusqu'à deux fois plus de temps qu'aux États-Unis. À vrai dire, il a fallu sept ans avant que ne paraisse le rapport de la commission de délimitation anglaise de 1983. Le dernier rapport de la commission, paru en 1995, a été complété en quatre ans. À l'opposé, la délimitation en Australie et en Nouvelle-Zélande prend moins d'un an. En 1984, par exemple, l'Australie a entrepris un redécoupage poussé. Les circonscriptions pour les 125 sièges de la Chambre basse furent redécoupées afin de créer 148 nouvelles circonscriptions. L'ensemble du processus - ébauche d'un premier plan, audiences publiques, modification au plan et production du plan final - n'a pris que six mois. Avant 1993, la commission de représentation de la Nouvelle-Zélande devait publier un plan final au plus tard six mois après le début des délibérations. La loi électorale de 1993, cependant, ne fait nulle mention de cette contrainte de temps. Pour déterminer le temps nécessaire à une délimitation, il faut prendre en considération deux facteurs : le processus d'audiences publiques et le débat au Parlement concernant l'adoption du plan de délimitation. Les audiences publiques qui ont cours au Royaume-Uni prolongent considérablement le processus de délimitation (voir l'étude de cas du Royaume-Uni Le processus de redistribution au Royaume-Uni, pour une description du processus d'audiences publiques menées dans ce pays). Au Canada, les délais sont généralement causés par le Parlement. La revue des propositions de découpage fédéral y est désormais restreinte à 60 jours. Étant donné la nature politique de la délimitation aux États-Unis, il est étonnant de voir avec quelle rapidité on arrive à compléter la délimitation. Les législatures de la plupart des États ont la responsabilité de tracer les limites de leurs circonscriptions et de promulguer le plan final de délimitation pour les élections au Congrès. La rapidité du processus vient en partie de ce que la plupart des États ne tiennent pas officiellement d'audiences publiques. Si certains États ont bel et bien tenu des audiences publiques lors de la délimitation de 1991, on doute fort que celles-ci aient eu une incidence sur le plan final de délimitation. Conclusion Le principal inconvénient d'une délimitation étalée dans le temps s'apparente à celui des redécoupages trop espacés, à savoir un risque de déséquilibre démographique. En Angleterre, par exemple, il y a eu de larges écarts démographiques lors de la délimitation de 1983 parce que la commission de délimitation avait eu recours, pour délimiter les circonscriptions, au fichier d'électeurs de 1976, soit l'année qui marquait le début du processus de délimitation.
Accès du public au processus de délimitationL'accès du public au processus de délimitation est l'une des caractéristiques qui distinguent les pays qui ont recours aux commissions de délimitation de ceux où ce sont plutôt les législatures, les organismes électoraux ou les agences gouvernementales qui ont la responsabilité de la délimitation. Maintes commissions neutres de délimitation ont intégré dans leur réforme une disposition prévoyant l'accès du public au processus afin de limiter l'influence des législateurs et des partis politiques dans la délimitation. Un des objectifs de la Loi canadienne sur la révision des limites des circonscriptions électorales de 1964 visait une prise de conscience accrue et une plus grande participation de la population dans le processus de délimitation. S'inspirant du processus australien de redécoupage, la loi canadienne accorde à la population l'occasion de se prononcer sur les propositions de la commission. Aujourd'hui, dès que la commission électorale indépendante dépose son projet et fait paraître les plans de découpage dans les journaux locaux, la population est appelée à produire des mémoires ou à se faire entendre lors de la tenue d'audiences publiques. Les commissions ont ainsi reçu des centaines de commentaires d'origines très diverses. Les instances locales, les partis politiques, les députés, les candidats, les activistes politiques et d'autres groupes de citoyens ont tous émis des commentaires à propos des plans proposés pour le redécoupage fédéral. À la suite de ces audiences, les plans sont généralement révisés. Depuis, l'Australie a modifié son processus de délimitation, mais la participation de la population y tient toujours un rôle important. Par exemple, en 1983, des modifications permirent à la population d'exprimer ses observations à propos des plans de découpage à deux reprises. Le comité de redécoupage de l'Australie, composé de quatre membres, reçoit des suggestions du public, des partis politiques, des candidats et des députés avant de commencer à ébaucher un plan. Lorsque le comité a terminé le plan, la commission électorale élargie entend, le cas échéant, les objections que présente le public au plan proposé avant de produire le plan final. La seule voie que les législateurs peuvent emprunter pour faire valoir leurs commentaires sur le plan de découpage fédéral, est par l'entremise des audiences publiques. Voir l'étude de cas sur l'Australie, La redistribution fédérale en Australie, pour plus de détails sur le processus d'audiences publiques de ce pays. Au Royaume-Uni, le processus de consultation publique est semblable, malgré qu'une audience publique n'est tenue que si les autorités locales ou si au moins cent électeurs se sont opposés à la carte projetée. Cependant, le processus de consultation publique prend beaucoup plus de temps, en partie parce qu'une deuxième enquête peut avoir lieu si le plan proposé est modifié et que de nouvelles objections sont soulevées. Le processus est décrit dans l'étude de cas sur le Royaume-Uni, Le processus de redistribution au Royaume-Uni. Dans les pays où il n'y a pas de procédures régulières pour contester un plan de découpage, la population en est réduite à soumettre le litige aux tribunaux. Aux États-Unis, les organisations de droit civil, les groupes d'intérêts publics, et les citoyens concernés intentent souvent des procès lorsqu'ils jugent un plan inéquitable. Le nombre de procès intentés aux États-Unis dans ce sens est colossal, et de beaucoup plus important qu'ailleurs. Un plus grand accès du public au processus de délimitation ne s'y traduirait pas nécessairement par une réduction du nombre de procès, car d'autres raisons expliquent leur prolifération. Mais un plus grand accès du public au processus ferait certainement paraître le processus comme étant plus ouvert et plus démocratique. Conclusion Le plus grand avantage d'une participation du public au processus de délimitation est de faire paraître le résultat final comme étant ouvert et accessible. Dans les pays qui souscrivent aux systèmes électoraux majoritaires, la participation du public au processus de délimitation est d'autant plus importante que les circonscriptions uninominales tendent à fausser la relation entre le pourcentage des votes exprimés en faveur d'un parti et le nombre de sièges que remporte ce parti.
Établissement de critères de délimitationLes pays qui ont récemment établi ou réformé leurs pratiques en matière de délimitation ont souvent institué un ensemble formel de règles ou de critères à l'intention des autorités responsables de la délimitation des circonscriptions électorales. Cela est principalement vrai des pays qui ont recours à des commissions neutres, bien que les pays qui ont confié la délimitation à la législature ou à une agence gouvernementale aient aussi promulgué de tels critères. Ces règles sont généralement consignées dans la loi électorale, mais parfois on les trouve enchâssées dans la constitution du pays. On trouvera des exemples de règles de délimitation qui ont été promulguées par divers pays à election laws or constitutional provisions listing redistricting criteria for selected countries. Les règles spécifient normalement que le découpage doit assurer une égalité relative des circonscriptions en termes de population, tout en prenant en considération une foule d'autres facteurs tels que les limites administratives ou les frontières naturelles, ou encore d'autres traits géographiques comme la faible densité de population ou l'isolement d'un territoire. Le respect des communautés d'intérêts est également souvent évoqué. Dans certains pays, notamment les pays en développement démocratique, les autorités qui font le découpage doivent également prendre en considération les moyens de transport ou de communication les plus usités. La plupart des pays qui font appel à des critères formels de délimitation exigent que les circonscriptions soient aussi égales que possible en termes de population. Plusieurs spécifient les niveaux de tolérance ou les écarts acceptables à partir du quotient électoral. Le quotient électoral équivaut à la population d'un territoire devant être délimité, divisé par le nombre de sièges attribués à ce territoire. Malgré que la représentation des électeurs ait eu préséance sur celle des communautés au 19e siècle - comme en témoigne le nombre de pays exigeant l'équilibre démographique des circonscriptions - le respect des zones administratives, des communautés avec des caractéristiques naturelles ou des communautés d'intérêts concentrées géographiquement continue à jouer un rôle majeur dans la délimitation. À vrai dire, l'une des fonctions fondamentales des circonscriptions uninominales consiste à représenter des communautés géographiques définies. Critères liés à l'issue des élections L'équilibre démographique, les considérations géographiques et les communautés d'intérêts sont tous des critères étroitement liés à la création des circonscriptions. D'autres critères sont davantage associés au résultat du processus de délimitation - par exemple, une juste représentation des partis politiques, des minorités raciales, ethniques, religieuses ou linguistiques. Mais les pays adoptent rarement ces critères en raison de la difficulté inhérente aux circonscriptions uninominales de donner une représentation proportionnelle aux partis politiques et aux minorités. Conclusion Les critères de délimitation peuvent être en conflit les uns avec les autres. Par exemple, si la plupart des pays désignent l'équilibre démographique comme critère de délimitation, dans la réalité peu y parviennent. Cela tient à ce que d'autres critères sont jugés plus importants. Ainsi, le respect des limites administratives et celui des communautés naturelles demandent souvent des circonscriptions dont la densité démographique s'éloigne du quotient électoral. Ceux qui dictent des critères de délimitation doivent établir la priorité des critères ou accepter certaines incohérences dans les circonscriptions. La plupart choisissent de préciser quels sont les critères les plus importants ou d'imposer des limites de variation (c'est-à-dire le degré de tolérance des écarts de population d'une circonscription à l'autre), tout en demeurant discrets quant à l'application de ces critères.
Population égaleLa règle la plus couramment prescrite dans la délimitation concerne l'équilibre démographique des circonscriptions. La représentation selon la population est l'une des assises de la démocratie et dans les pays qui ont recours aux circonscriptions uninominales, cette règle se traduit par le principe de l'égalité des circonscriptions en termes de population. Pour que tous les électeurs aient un vote de poids égal, il faut que les circonscriptions aient une densité de population comparable. Ainsi, un électeur qui élirait un candidat dans une circonscription qui compte deux fois plus d'électeurs qu'une autre circonscription, aurait deux fois moins de poids ou d'influence que l'électeur de la circonscription moins peuplée. Cette exigence d'équilibre démographique varie selon les pays. Les États-Unis sont les plus inflexibles, allant jusqu'à réclamer l'équivalence absolue d'« une personne, un vote », telle qu'imposée par les tribunaux américains depuis le début des années 1960. La Nouvelle-Zélande réclame aussi l'adhésion à cette norme mais tolère tout de même un écart pouvant aller jusqu'à 5 % du quotient électoral. En Australie, les circonscriptions électorales fédérales doivent se tenir en deçà du quotient électoral de 10 % par État, d'après les projections démographiques établies pour les prochains trois ans et demi. L'Australie vise l'équilibre démographique à mi-parcours entre deux délimitations afin d'éviter que des écarts trop importants ne surviennent à la fin d'une période de délimitation de sept ans. Voir des circonscriptions rurales beaucoup plus petites, en termes de population, que les circonscriptions urbaines, était chose courante en Australie, il y a 30 ans. Pour plus de détails concernant les méthodes australiennes de délimitation, voir La redistribution fédérale en Australie. Au Canada, les commissions indépendantes chargées de la délimitation des circonscriptions électorales fédérales tolèrent des écarts pouvant aller jusqu'à 25 %, en plus ou en moins, du quotient de la province. Depuis 1986 toutefois, les commissions ont été autorisées à excéder la limite de 25 % lors de circonstances exceptionnelles. On eut ainsi recours à cette disposition en 1987 pour créer cinq des 295 circonscriptions que comptait la Chambre des communes du Canada à ce moment-là, et à nouveau en 1996 pour créer deux des 301 circonscriptions dont une au Québec avec un écart de 40,2 % sous la moyenne provinciale, et l'autre à Terre-Neuve avec un écart de 62,5 % sous la moyenne provinciale. Pour plus de détails sur le redécoupage au Canada, voir La représentation au Parlement canadien. En Allemagne, tout comme au Canada, les circonscriptions ne doivent pas dévier du quotient électoral par plus de 25 %. Toutefois, ce n'est que lorsqu'une circonscription s'écarte de plus de 33 % que la loi exige une nouvelle délimitation. Souvent, la législature allemande, qui doit approuver tout plan de délimitation, n'adoptera pas le projet de la commission avant qu'une circonscription ne s'écarte de 33 % du quotient. Au Royaume-Uni, on tolère des écarts encore plus grands. La norme originale établie en 1944 était de 25 %, mais elle fut abrogée deux ans plus tard. La règle désormais en vigueur stipule que les circonscriptions doivent être « aussi égales que possible » , mais cette règle doit être contrebalancée, dans la mesure du possible, par le respect des limites administratives locales. Néanmoins, des circonscriptions de même densité peuvent être rejetées pour des « motifs géographiques spéciaux ». Les dispositions concernant les communautés naturelles ont incité les commissions anglaises de délimitation à désigner l'île de Wight et ses 95 000 électeurs comme étant une seule circonscription, alors que l'adhérence aux limites locales londoniennes ont fait en sorte que la circonscription de Surbiton n'ait que 48 000 électeurs. Pareillement, reconnaissant les difficultés de transport des insulaires, les commissaires en Écosse ont permis aux Hébrides (24 000 habitants) et à Orkney et Shetland (31 000 habitants) d'avoir leur propre représentant. Le degré d'adhérence à l'équilibre démographique coïncide avec l'importance accordée à l'égalité politique de l'électeur. Ainsi aux États-Unis, où on est fermement engagé dans le respect des droits individuels et de l'égalité, les règles de déviation en termes de population sont, de tous les pays ayant recours aux circonscriptions uninominales, les plus strictes. D'autres pays, tout en reconnaissant l'importance de l'équilibre démographique entre les circonscriptions, ont plutôt choisi de contrebalancer ce facteur avec d'autres critères de délimitation jugés tout aussi valables. Au Royaume-Uni, le respect des limites administratives locales a préséance sur l'égalité des circonscriptions. Dans plusieurs pays d'Afrique, c'est la considération des tribus qui est jugée plus importante que l'égalité de population. Chaque pays doit déterminer quels seront les écarts de population tolérés entre les circonscriptions sans nuire à d'autres objectifs de délimitation. Critères géographiquesLes lois électorales, dans plusieurs pays, spécifient que la réalité géographique ou à tout le moins certains facteurs géographiques, doivent être considérés au moment de tracer les limites d'une circonscription électorale. Les critères géographiques peuvent être divisés en deux catégories : les critères liés aux limites géographiques et les critères liés à la taille ou à la forme géographique. Les responsables peuvent être appelés à considérer l'un ou l'autre de ces facteurs. Critères liés aux limites géographiques L'adoption de limites géographiques claires est l'un des critères qui est souvent mentionné dans les dispositions de délimitation des circonscriptions. Ces limites peuvent être des limites administratives comme les comtés, les municipalités ou même des frontières naturelles qui relèvent d'une topographie incontournable telle qu'une chaîne de montagnes, des cours d'eau ou des îles. Les critères géographiques de délimitation comme les limites administratives de même que le respect des communautés d'intérêts sont plus dominants dans certains pays que dans d'autres. Par exemple, au Royaume-Uni, le respect des limites administratives et des communautés naturelles est de première importance et guide la délimitation des circonscriptions. On tolérera par conséquent des écarts importants de population d'une circonscription à l'autre. Critères liés à la taille ou à la forme géographique Certains facteurs comme l'isolement d'un territoire, la faible densité de population d'une région donnée, ou la difficulté d'accès sont des facteurs dont il faut parfois tenir compte lors de la définition des limites. Ces facteurs auront une importance accrue dans les pays où la population est répartie sur un grand territoire comme au Canada, en Australie ou en Russie, ou encore dans les pays qui comptent des îles ou d'autres collectivités isolées difficiles d'accès. Deux autres facteurs, soient la contiguïté et la densité, sont directement liés à la taille ou à la forme géographique d'une circonscription. Les défenseurs de ces critères prônent que les circonscriptions ne devraient pas avoir une forme insolite et que tous les éléments définissant une circonscription devraient être interreliés. Le critère de contiguïté semble être tenu comme acquis par les autorités responsables de la délimitation presque partout et fait même l'objet d'une règle spécifique dans un certain nombre de pays. Par exemple, plusieurs États aux États-Unis précisent que la contiguïté est requise pour les circonscriptions aux élections législatives. Récemment, aux États-Unis, des mésententes sont survenues à cet égard, notamment pour définir si oui ou non une circonscription liée à une autre par un seul point est, de fait, contiguë. La densité d'une circonscription, à l'instar de la contiguïté, est également tenue comme acquise et elle peut ou non être énumérée à titre de critère spécifique. Le cas échéant, la densité est rarement définie. Tout comme la contiguïté, le facteur de densité a semé la mésentente aux États-Unis et a même été contesté devant les tribunaux de plusieurs États. La Cour suprême des États-Unis a ordonné récemment le redécoupage des circonscriptions de forme insolite pour les élections au Congrès. Malgré que la forme de ces circonscriptions n'ait pas été au coeur des débats de la Cour, le fait que les circonscriptions ne soient pas compactes ou denses fut considéré comme la preuve qu'il s'agit d'un motif non admissible lors de l'établissement des limites d'une circonscription. Pour de plus amples renseignements sur les jugements des tribunaux, voir Rôle des tribunaux en matière de délimitation.
Communautés d'intérêtsComme les circonscriptions uninominales doivent le plus souvent être relativement égales en population, elles ne reflètent que rarement les communautés d'intérêts telles que circonscrites à l'intérieur des limites administratives. La représentation politique n'en est pas pour autant étrangère à la notion de « communauté ». La raison évoquée pour retenir le facteur des communautés dans la délimitation réside dans le fait que les circonscriptions sont plus qu'un simple regroupement arbitraire d'individus. Les circonscriptions doivent, autant que possible, représenter des unités cohérentes avec des intérêts communs liés à la représentation. Ceci facilitera le travail du représentant élu qui consiste à faire valoir ces intérêts. Définition de « communauté d'intérêts » La « communauté d'intérêt » est rarement définie par une loi, mais on entend généralement par là un groupe de personnes qui partagent les mêmes intérêts et les mêmes valeurs. Ces valeurs peuvent être le résultat d'une histoire ou d'une culture commune, d'une ascendance ethnique commune, ou de toute autre expérience partagée par des électeurs à la base de laquelle on retrouve des intérêts communs. Le périmètre d'une communauté d'intérêts peut correspondre à des limites administratives, mais ce n'est pas toujours le cas. Par exemple, une rivière peut représenter une frontière entre deux divisions administratives, mais l'ensemble de la vallée peut réunir une communauté d'intérêts unique. Dans ce cas, une circonscription électorale délimitée selon la frontière naturelle diviserait une communauté d'intérêts. En général, on peut diviser les critères définissant les communautés d'intérêts en trois catégories :
Les critères liés à des limites géographiques ou administratives sont examinés au fichier Critères géographiques. Parmi les critères portant sur des intérêts ou des caractéristiques communes, mentionnons :
Parmi les critères portant sur les modèles d'interaction, on retrouve :
Les pays qui retiennent les communautés d'intérêts comme critères de délimitation ont adopté une multitude d'approches. Quelques pays voient en la communauté d'intérêts la base sur laquelle on doit asseoir tous les autres critères de délimitation. D'autres pays encore estiment que la communauté d'intérêts n'est qu'un concept résiduel, servant d'abord à combler des lacunes lorsque d'autres critères - par exemple celui des limites géographiques ou administratives - s'avèrent inappropriés. Malgré l'ambiguïté inhérente à l'expression « communauté d'intérêts », les responsables de la délimitation prennent ce facteur en compte dans plusieurs pays. Les responsables de la délimitation au fait des conditions locales peuvent parfois identifier les communautés d'intérêts, mais le plus souvent ces intérêts sont identifiés à l'occasion d'audiences publiques. Conclusion Les critères de délimitation sont inévitablement contradictoires. On peut tenter de résoudre l'antagonisme entre ces critères en déterminant celui qui est le plus important. Les audiences publiques sont une composante essentielle de ce processus. Par exemple, un plan de délimitation défini à partir d'une communauté ethnique peut l'emporter sur des limites administratives, si le public s'entend pour dire que ce critère est plus important que l'adhésion à des limites administratives.
Équité pour les partis politiques et les groupes minoritairesLes critères faisant mention de l'équité pour les partis politiques et les groupes minoritaires d'un pays se concentrent sur l'issue des élections plutôt que sur le processus de délimitation lui-même. Les systèmes électoraux qui reposent entièrement sur des circonscriptions uninominales ne peuvent cependant garantir une représentation proportionnelle même minimale pour les partis politiques minoritaires ou pour des groupes minoritaires de la population, soient-ils ethniques, raciaux ou religieux. Des dispositions législatives spéciales sont alors requises pour qu'une circonscription uninominale représente adéquatement des minorités. Les systèmes électoraux mixtes, du fait qu'ils combinent les circonscriptions à siège unique avec un scrutin de liste, n'ont pas à faire appel à des clauses spéciales afin de garantir une représentation aux minorités. Les pays qui ont recours aux circonscriptions à siège unique n'adoptent habituellement pas de critères de délimitation ayant trait à l'équité portant sur l'issue des élections, soit parce que l'équité ne peut être garantie ou parce que le nombre de sièges réservés au scrutin de liste est jugé adéquat pour atteindre ce but. Les pays qui procèdent à la délimitation se fient plutôt à des critères de délimitation qui par eux-mêmes peuvent assurer un processus équitable et impartial. Difficulté d'assurer l'équité aux minorités Délimiter des circonscriptions uninominales en vue d'atteindre une représentation proportionnelle des partis politiques ou des groupes minoritaires est une tâche pratiquement impossible. Les circonscriptions uninominales engendrent inévitablement une sous-représentation des minorités et des partis minoritaires en regard du nombre de sièges attribués, à moins que ces minorités ne soient regroupées sur un territoire géographiquement circonscrit de telle sorte que la délimitation crée un nombre de circonscriptions pour ce territoire. Les partis minoritaires et les groupes minoritaires de la population concentrés en un territoire et qui sont en nombre suffisant pour contrôler la majorité des votes dans un nombre de circonscriptions donné, peuvent espérer atteindre une représentation plus proportionnelle. Cela vaut pour des partis tels que le Bloc Québécois au Canada. La plupart des partis et des groupes minoritaires cependant, ne réussissent pas à atteindre une représentation proportionnelle avec des circonscriptions uninominales. En réalité, sans clauses spéciales visant à rétablir une représentation des minorités, les groupes minoritaires demeurent fortement sous-représentés. Pour de plus amples discussions sur les dispositions législatives se rapportant à la représentation des minorités en général, sans égard à la délimitation, voir Groupes minoritaires. Certains des pays qui délimitent des circonscriptions ont recours à des dispositions législatives pour assurer la représentation de minorités raciales, ethniques ou religieuses au sein de la législature. Les États-Unis et la Nouvelle-Zélande en sont des exemples. La représentation des minorités aux États-Unis Aux États-Unis, l'importance des minorités raciales et ethniques, de même que la tradition de discrimination envers certains groupes minoritaires, ont donné lieu à la promulgation de normes d'équité en ce qui a trait à la délimitation. La loi électorale de 1965 et son amendement de 1982 reconnaissent qu'une délimitation qui aurait comme résultat de diluer le vote minoritaire en morcelant la communauté minoritaire pourrait être invalidée. Les groupes protégés (les Noirs et les Hispaniques, entre autres) doivent répondre à trois conditions pour être reconnus comme tels :
Si un groupe minoritaire satisfait à ces trois conditions, le découpage électoral devra faire en sorte que ces électeurs minoritaires deviennent majoritaires dans une ou plusieurs circonscriptions. La communauté minoritaire doit faire la preuve qu'elle satisfait aux conditions devant la cour. En fait, dans une série de jugements rendus récemment, la Cour suprême des États-Unis estime que les juridictions qui ont créé à dessein des circonscriptions pour des minorités sans y être tenues - c'est-à-dire sans l'assentiment préalable de la cour - doivent redécouper ces circonscriptions sans tenir compte des groupes minoritaires. Pour d'autres renseignements sur ce sujet, voir États-Unis : Minorités ethniques et circonscr. La Loi électorale américaine garantit un minimum d'équité raciale et ethnique. Minimum parce que seules les communautés minoritaires reconnues aux termes des conditions énumérées plus haut ont la chance de devenir majoritaires dans certaines circonscriptions et d'élire le candidat de leur choix. Les Noirs et les Hispaniques sont loin d'avoir atteint une représentation proportionnelle au Congrès américain. La communauté minoritaire en Nouvelle-Zélande est mieux représentée à la législature parce qu'elle dispose de clauses plus efficaces. La représentation des minorités en Nouvelle-Zélande La disposition ayant trait à la représentation de la population aborigène néozélandaise d'ascendance maorie est une caractéristique unique du système électoral de Nouvelle-Zélande. En plus des 60 circonscriptions législatives générales, la Commission de représentation a créé cinq circonscriptions maories lors de la dernière délimitation en Nouvelle-Zélande. Ces circonscriptions maories sont définies selon des critères géographiques et chevauchent les circonscriptions générales. Pour voter dans les circonscriptions maories, plutôt que dans une circonscription générale, un électeur maori doit être inscrit au registre maori. L'inscription est optionnelle; les Maoris peuvent choisir de s'inscrire ou non. Grâce à cette caractéristique électorale, les Maoris ont pu être représentés dans une juste proportion lors de la dernière élection de 1996. Voir l'étude de cas sur la Nouvelle-Zélande (Redistribution électorale en Nouvelle-Zélande) pour une description plus détaillée de cette disposition. Conclusion Les pays qui délimitent des circonscriptions uninominales ne peuvent garantir une représentation proportionnelle de leurs partis ou de leurs groupes minoritaires à moins de recourir à des dispositions spéciales ou à des sièges additionnels d'après un scrutin de liste. Cependant, on peut adopter des critères de délimitation visant à assurer une délimitation équitable et impartiale. Si cela ne produit pas à coup sûr une représentation proportionnelle au moins minimale des minorités, on a à tout le moins la garantie que tout biais serait involontaire. Les pays marqués par de profondes divisions raciales, ethniques ou religieuses optent généralement pour une forme ou une autre de représentation proportionnelle et ne se fient pas aux circonscriptions uninominales pour élire leurs représentants. è moins que le groupe minoritaire ne soit concentré sur un territoire donné ou que des dispositions spéciales visant la représentation des minorités ne soient adoptées, le résultat d'une élection dans un système à circonscriptions uninominales bénéficiera à certains groupes au détriment d'autres groupes. Dans les pays fortement divisés, ceci peut conduire à une instabilité politique plutôt qu'au renforcement et à la stabilisation des gouvernements.
Rôle des tribunaux en matière de délimitationDans la plupart des pays, les tribunaux jouent un rôle très limité, si tant est qu'ils en jouent un, dans le processus de délimitation. Les États-Unis font exception à cette règle; les tribunaux américains ont dû trancher dans des centaines de cas intentés contre le découpage pour les élections au Congrès et à la législature des États. Les tribunaux canadiens se sont aussi aventurés dans cette arène récemment, bien qu'ils n'aient jusqu'à présent présenté que des opinions quant à la constitutionnalité des limites électorales provinciales et des cartes. Cela pourrait néanmoins changer bientôt. Une première poursuite visant une circonscription électorale fédérale fut intentée au Canada en 1997. La Grande-Bretagne se penche également sur un cas porté devant les tribunaux en matière de délimitation. Mais, jusqu'ici, la contestation a été infructueuse, décourageant peut-être en cela les partis à porter d'autres cas traitant d'équité dans les plans de délimitation devant les tribunaux britanniques. Grande-Bretagne En 1982, le Parti travailliste intente un procès contre la Commission britannique de délimitation, contestant le nouveau plan de délimitation de la Commission. Le Parti travailliste soutient que la Commission a donné trop de poids aux « communautés naturelles » et aux limites de comtés, mais n'a pas suffisamment considéré l'égalité de l'électorat. De fait, il y avait de grands écarts de population d'une circonscription à l'autre. L'île de Wight et la banlieue londonienne de Surbiton par exemple ont toutes deux été désignées comme des circonscriptions distinctes alors que la première comptait 95 000 électeurs et la seconde, seulement 48 000. La cour, cependant, dans sa décision (R. c. la Commission de délimitation britannique (ex parte Foot5) ne voit aucune preuve que la Commission a failli à sa tâche de garantir l'égalité des électeurs. La cour juge que la Commission jouit obligatoirement d'un degré considérable de flexibilité dans l'interprétation des règles de délimitation. De plus, la cour indique qu'elle répugne à s'ingérer dans une sphère qui relève clairement du Parlement. La cour en Grande-Bretagne n'a reçu aucun nouveau cas se rapportant à l'équité d'un découpage depuis cette décision de 1983. États-Unis Les tribunaux américains sont entrés dans le fourré politique du découpage en 1962 quand la Cour suprême des États-Unis a déclaré dans Baker c. Carr que les électeurs peuvent contester les plans de découpage. Avant ce moment, les tribunaux avaient refusé de s'impliquer dans le processus de délimitation. Les tribunaux considéraient que la délimitation relevait des instances politiques et qu'il fallait donc s'en remettre aux législatures d'État pour résoudre un conflit. Depuis la décision rendue dans le cas Baker, les tribunaux sont devenus des intervenants actifs dans le processus de délimitation jusqu'à atteindre un niveau inégalé ailleurs dans le monde. Les tribunaux ont établi plusieurs mesures régissant le processus de délimitation aux États-Unis, notamment sur l'égalité de la population, les droits des minorités, le gerrymandering politique et racial, et sur nombre de dispositions portant sur les règles de découpage d'un État particulier. De plus, on s'en réfère souvent aux tribunaux pour délimiter des circonscriptions lorsqu'il y a incapacité des législatures de s'acquitter de cette tâche de façon à satisfaire aux exigences légales et constitutionnelles. Les premiers pas de la Cour suprême des États-Unis dans le processus de délimitation se rapporte à la question de l'égalité entre les circonscriptions. Dans la première partie du 20e siècle la population américaine s'est fortement urbanisée. Les politiciens issus des milieux ruraux, craignant de perdre leur pouvoir et leur représentation aux législatures, s'opposent à un redécoupage des circonscriptions ou, au contraire, tracent des limites qui favorisent clairement des minorités rurales. Il en est résulté un découpage inégal des circonscriptions. Bien qu'elle hésitât à se pencher sur cette question, la Cour suprême finit par déterminer, avec le cas Baker, que les larges écarts de population entre circonscriptions violaient le quatorzième amendement de la Constitution américaine. Dans l'affaire Wesberry c. Sanders (1964), la Cour suprême déclare que la Constitution américaine exige que les circonscriptions pour les élections au Congrès soient aussi égales que possible. Cette norme fut raffinée dans Karcher c. Daggett (1983); dans ce cas, la cour rejette un découpage électoral de l'État du New Jersey pour les élections au Congrès qui avait pourtant un taux de déviation de moins d'un pour cent entre les circonscriptions. Suivant ce cas, à moins que le plan de découpage pour le Congrès ne contienne aussi peu d'écart que possible, on peut exiger qu'un État fasse la preuve que cet écart était nécessaire pour atteindre un objectif légitime. Dans la pratique, cette mesure établit que les États doivent viser pour ainsi dire le même nombre d'électeurs dans chaque circonscription. L'égalité des circonscriptions en termes de population n'est pas le seul critère que les Américains ont porté devant les tribunaux. La Cour suprême a aussi reconnu aux électeurs le droit de contester les plans de découpage qui diluent le vote minoritaire selon les termes de la loi électorale ou le gerrymandering qui favorise délibérément un parti ou un groupe selon les termes du quatorzième amendement. Dans l'affaire Davis c. Bandemer (1986), la Cour suprême des États-Unis déclare qu'un plan de découpage qui défavorise injustement un groupe ou un parti politique identifiable peut constituer une violation de la Constitution américaine. La cour reconnut, cependant, la nature hautement partisane du processus de délimitation aux États-Unis et imposa un lourd fardeau de preuve aux électeurs qui portaient ces cas devant les tribunaux. En effet, les électeurs durent prouver que le système électoral ne leur permettait pas d'exercer une influence et qu'ils étaient en quelque sorte bâillonnés par le processus politique. En dépit du nombre de cas portés à la connaissance des instances judiciaires, aucun plan de découpage pour les élections législatives ou du Congrès n'a été invalidé par les tribunaux pour cause de gerrymandering. Les électeurs qui ont recherché le redressement des plans de découpage qui diluent la force du vote minoritaire ont été les plus fructueux, jusqu'à récemment. La Loi électorale de 1965 voulait prévenir la dilution ou la privation des droits de vote des minorités. La loi fut amendée en 1982 en vue de raffermir la disposition à l'effet que les plans de découpage qui diluent la force du vote minoritaire sont illégaux. Dans Thornburg c. Gingles (1986), on a soumis cet amendement à la Cour suprême. La cour établit qu'une requête portant sur la loi électorale en cette matière doit répondre à trois facteurs :
La décision rendue dans l'affaire Gingles a établi une norme claire et objective qui a contribué à encourager les groupes minoritaires à entamer des poursuites contre les plans de découpage jugés discriminatoires. Si les cas soumis par les groupes minoritaires pouvaient répondre aux trois facteurs Gingles, les tribunaux ordonnaient un redécoupage. C'est ainsi qu'une augmentation notable de circonscriptions à « minorité majoritaire », et d'élus représentant des minorités fut enregistrée. Ces victoires pour la représentation des minorités ont toutefois été menacées récemment. Dans une série de cas commençant avec l'affaire Shaw c. Reno en 1993, la Cour suprême des États-Unis déclare que les électeurs peuvent contester un découpage qui produirait une circonscription à « minorité majoritaire » sur la base de la race. Si des électeurs arrivent à prouver que la race fut le facteur prévalant lors de la délimitation d'une circonscription, l'État doit démontrer que la circonscription en cause a été « adaptée spécialement afin de servir les intérêts indispensables de l'État ». Il a été pratiquement impossible pour les États de satisfaire à cette norme. L'affaire Shaw et les cas suivants ont eu pour effet de mettre en péril les nombreuses circonscriptions à majorité noire et hispanique établies d'après le recensement de 1990 et la création de telles circonscriptions dans l'avenir. Pour une étude plus détaillée du rôle que jouent les tribunaux américains dans la création des circonscriptions à « minorité majoritaire », voir États-Unis : Minorités ethniques et circonscr. En une seule génération, les tribunaux américains sont passés du refus d'exercer une juridiction dans les conflits de délimitation à une participation en tant qu'acteur clé dans le processus de délimitation. Aujourd'hui aux États-Unis, il n'est pas du tout inhabituel qu'un plan de découpage soit non seulement soumis à la cour, mais tracé par la cour. Canada Le rôle que les tribunaux canadiens ont joué dans le processus de délimitation est minime comparativement à celui que les tribunaux américains ont joué.6 En fait, ce n'est que récemment que les électeurs canadiens ont pu demander aux tribunaux de se pencher sur l'équité d'un plan de découpage. Avant l'adoption de la Charte canadienne des droits et libertés en 1982, ceux qui s'opposaient à un plan de découpage n'avaient aucun recours devant les tribunaux. La Charte constitue le premier mécanisme constitutionnel pour contester le découpage électoral et la législation par laquelle les commissions électorales s'acquittent de leur mandat. L'affaire Dixon c. Attorney General de la Colombie-Britannique est le premier cas où les tribunaux sont appelés à se pencher sur l'équité en matière de délimitation électorale. Dans l'affaire Dixon, jugée en 1989, on contestait la carte électorale de la Colombie-Britannique. La Cour suprême de la Colombie-Britannique conclut que les circonscriptions électorales de la province, qui variaient de 5 511 à 68 347 électeurs, violaient le droit de vote tel que garanti par l'article 3 de la Charte des droits et libertés. La province avait eu recours à un système de quota complexe plutôt qu'à une règle de variance telle que la règle de 25 % ayant été utilisée pour délimiter les circonscriptions fédérales. La Cour suprême de la Colombie-Britannique décréta que l'égalité de l'électorat qui garantit un poids égal au vote de tous les électeurs est le facteur prédominant qui doit gouverner la délimitation. Elle déclara qu'un nouvel ensemble de circonscriptions plus équitables en termes de population devaient être créées. Deux ans plus tard, on conteste à nouveau une carte électorale provinciale, cette fois en Saskatchewan. La cour d'appel de la Saskatchewan conclut que les limites électorales étaient inconstitutionnelles. D'après la cour, la notion de « une personne, un vote » reflète un idéal que l'on doit considérer le moment venu d'évaluer des plans de délimitation. Elle s'opposait ainsi aux circonscriptions qui comptaient entre 6 309 et 12 567 électeurs et à la disposition législative en matière de délimitation entre les circonscriptions urbaines et les circonscriptions rurales. L'arrêt fut renversé par la Cour suprême du Canada dans le renvoi Provincial Electoral Boundaries, Saskatchewan (1991), connu comme l'arrêt Carter. Dans cet arrêt, la Cour suprême du Canada rétablit le plan de délimitation de la Saskatchewan et déclara que l'objectif du droit de vote enchâssé dans l'article 3 de la Charte n'est pas tant l'égalité du vote comme tel, mais plutôt le droit à une représentation efficace. En rejetant la notion d'égalité de l'électorat au sens strict, la Cour indiquait qu'une représentation efficace pouvait résulter d'une égalité relative de l'électorat à être modifiée, si nécessaire, lorsque d'autres facteurs entrent en ligne de compte. Selon la Cour, le facteur géographique, l'historique et les intérêts de la communauté, et la représentation des minorités doivent aussi entrer en ligne de compte dans le découpage des circonscriptions afin de garantir le respect de la diversité sociale au sein des assemblées législatives. On a eu recours aux tribunaux pour juger de la constitutionnalité des cartes électorales provinciales ou pour se prononcer sur la législation qui établit le mandat des commissions électorales dans deux autres provinces, l'Alberta et l'Île-du-Prince-Édouard. En 1991, la Cour d'appel de l'Alberta confirma la législation en matière de découpage électoral qui comprenait une règle de variance de 25 % et une règle d'exception pour les régions peu peuplées. Dans un autre jugement, en 1994, la Cour d'appel de l'Alberta maintint une carte électorale produite par un comité de la législature qui avait entrepris ce travail de manière autonome sans égard aux règles de réajustement. Plus récemment, la carte électorale de la province de l'Île-du-Prince-Édouard qui a remplacé une carte jugée inconstitutionnelle fut confirmée en 1996. La carte originale, qui n'avait à peu près pas changé en 100 ans et qui faisait ainsi état de larges écarts de population d'une circonscription à l'autre, fut contestée dans l'affaire Mackinnon c. Prince Edward Island en 1993. La nouvelle carte fut elle aussi contestée pour motif de sur-représentation des régions rurales et d'inadéquation aux limites municipales de villes comme Charlottetown. La Cour suprême de la province maintint toutefois la carte dans City of Charlottetown et al. c. Prince Edward Island et al. (1996). Le seul sujet sur lequel ont porté les jugements des tribunaux canadiens jusqu'à présent concerne l'égalité de l'électorat. En ce sens les tribunaux canadiens ont clairement opté pour une voie différente des tribunaux américains qui continuent à adhérer à l'égalité de l'électorat. Dans quelle mesure les tribunaux canadiens vont échapper à la profusion de procès en matière de découpage qui a frappé les tribunaux américains reste cependant à voir. Le faible achalandage des tribunaux en matière de découpage électoral s'explique peut-être par la jeunesse relative de la Charte canadienne des droits et libertés. Cette pénurie de cas peut également s'expliquer par le fait que la Cour suprême du Canada accepte des écarts de population pouvant aller jusqu'à 25 %, et des écarts supérieurs dans des circonstances exceptionnelles. Ceci donne beaucoup de latitude aux commissions électorales indépendantes, limitant en retour les contestations judiciaires.7 Conclusion Les contestations judiciaires des cartes électorales sont rares, si tant est qu'elles existent. Ou bien il n'existe aucun droit d'appel contre un plan de découpage auprès des tribunaux, ou alors les motifs admissibles de contestation sont peu nombreux. Ce ne sont que les tribunaux américains qui semblent jouer un rôle majeur dans le processus de délimitation. Toutefois, aux États-Unis, le découpage électoral s'avère un processus partisan avec une participation publique des plus limitées. Aussi, la seule façon de contester un plan de découpage de la part des électeurs, c'est d'avoir recours aux tribunaux. Aux États-Unis, les tribunaux, du moins en théorie, jouent un rôle de chien de garde contre les découpages notoirement injustes. Tâches associées au processus de délimitationLe découpage de circonscriptions électorales est un processus long et coûteux en main-d'oeuvre. Qu'il s'agisse d'un premier découpage ou d'un redécoupage, le processus commence habituellement par l'attribution de sièges aux régions du pays (États ou provinces). Dans la majorité des cas, cette attribution se fait en fonction de critères démographiques. Mais il peut arriver que, pour des raisons particulières, certaines régions reçoivent un nombre de sièges inférieur ou supérieur à celui auquel le seul critère de leur population leur donnerait droit. Une fois les sièges attribués, la définition des limites des circonscriptions électorales d'une région commence. On crée à cette fin une banque de données démographiques et, dans certains pays, de données politiques également. On obtient en outre les cartes géographiques voulues. Quand toutes les informations nécessaires ont été rassemblées, on peut alors commencer à assigner des unités géographiques aux circonscriptions électorales. Chaque unité géographique - qu'il s'agisse d'un comté, d'une ville grande ou petite, d'un village ou de quelque autre unité géographique plus petite comme une unité technique de recensement ou une section de vote - est assignée à une circonscription électorale. Lorsque toutes les unités géographiques du territoire en question ont été assignées, le plan est complet et prêt à être évalué. L'évaluation d'un plan de découpage est fonction dans une grande mesure des critères adoptés pour procéder au découpage. Produire une synthèse statistique de la population ou d'autres données démographiques par circonscription est simple à condition que les données requises aient été mises dans la banque de données de découpage. Il s'imposera peut-être également de faire une évaluation plus fine ou plus subjective du plan, suivant les critères adoptés. Par exemple, les communautés d'intérêts sont-elles intactes? Les électeurs appartenant à une minorité auront-ils la possibilité d'élire des candidats de leur choix? Le recours à des ordinateurs permet de définir plus précisément et plus efficacement les limites des circonscriptions. On peut faire appel à des consultants si l'on estime avoir besoin de conseils pour un quelconque aspect du processus de découpage. La décision d'utiliser les uns ou les autres se fondera sur le besoin qu'on jugera en avoir et sur leur coût. Les fichiers qui suivent traitent des renseignements qu'il faut avoir pour procéder au découpage des circonscriptions : des données sur la population et des cartes et données politiques (voir Données essentielles au processus de délimitation). Ils exposent les étapes du traçage des limites, dont l'attribution des sièges, la création de la banque de données, le traçage des limites des circonscriptions et la préparation d'une synthèse du plan de découpage aux fins d'évaluation (voir Données essentielles au processus de délimitation). On y aborde aussi la possibilité d'utiliser l'informatique et des consultants (voir Délimitation informatisée et Recours aux consultants en délimitation).
Données essentielles au processus de délimitationLe découpage de circonscriptions électorales exige divers types de renseignements, dont deux types principaux : des données démographiques et des cartes géographiques. Les données démographiques, qui se présenteront sous la forme de données de recensement ou de fichiers d'électeurs, offrent le seul moyen de créer des circonscriptions électorales à peu près de poids égal démographiquement. Ces données doivent être associées à une région géographique précise et être aussi exactes et à jour que possible. Les cartes géographiques sont nécessaires pour s'assurer que les circonscriptions ne comprendront que des unités démographiques contiguës géographiquement. On voudra peut-être aussi se servir d'un troisième type de renseignements, les données politiques, pour découper les circonscriptions. Ces données seront des statistiques sur les partis politiques auxquels les électeurs appartiennent, si de telles statistiques existent, de même que les résultats d'élections antérieures, par section de vote. Les données politiques permettent de dresser un profil politique des circonscriptions proposées et de prévoir dans une certaine mesure les répercussions partisanes du plan de découpage. Il est facile d'ajouter les résultats d'élections à la banque de données de découpage si l'unité géographique pour laquelle ils sont compilés correspond à l'unité démographique. Ce sera probablement le cas si les unités démographiques utilisées pour le découpage sont fondées sur les données d'inscription des électeurs. En revanche, si elles ont été établies à partir des données de recensement, peut-être les données démographiques et les données politiques ne correspondront-elles pas à la même unité géographique. Dans un tel cas, il faudra trouver un moyen de faire correspondre la géographie du recensement à celle des élections pour créer des unités géographiques auxquelles pourront être associées les données démographiques et les données politiques. Les États-Unis, par exemple, créent habituellement leurs circonscriptions en se servant de la géographie du recensement (secteurs de recensement ou de dénombrement), mais compilent les résultats potentiels du vote suivant les sections de vote. Ces deux unités géographiques - secteur de recensement ou de dénombrement et section de vote - ne sont pas identiques. Les États qui veulent utiliser les données politiques conjointement avec les données démographiques doivent trouver une façon de faire correspondre les données politiques aux unités géographiques de recensement.
Données démographiquesLes données démographiques sont essentielles au redécoupage des circonscriptions électorales. Le découpage consiste à combiner des unités démographiques définies géographiquement pour créer des circonscriptions à peu près égales en nombre d'habitants. Les données démographiques peuvent être des chiffres de population totale tirés du recensement démographique ou des chiffres tirés des registres des électeurs; les unités démographiques définies géographiquement reflèteront donc ou la géographie du recensement ou celle des élections (ces géographies sont en fait souvent identiques). Utilisation des données de recensement Aux États-Unis, la redistribution des sièges du Congrès et le redécoupage des circonscriptions fédérales ont toujours été fondés sur le recensement démographique de toute la population du pays. Le nombre de sièges auquel chaque État a droit au Congrès est fonction de la taille relative de sa population recensée. La Constitution américaine exige que le Census Bureau (le Bureau du recensement) fasse un recensement général de toute la population tous les dix ans. Par conséquent, il fait un recensement national à partir du 1er avril de la première année de chaque décennie (par exemple 1980, 1990 et 2000) et doit en remettre les résultats au président avant le 31 décembre de la même année. Depuis 1975, le bureau du recensement est aussi tenu de faire part de données démographiques aux fins spécifiques de découpage à tous les gouverneurs des États durant dans l'année qui suit le recensement national. Les données aux fins de découpage produites par le bureau du recensement sont dites « données PL 94-171 », soit les données de la Public Law 94-171. Elles comprennent des dénombrements de population à divers niveaux géographiques, soit des unités de recensement aussi grandes que des comtés entiers et d'autres aussi petites que des pâtés de maisons). Bien que le Bureau du recensement rassemble des données sur un grand nombre de caractéristiques de la population, il n'en envoie que quelques-unes aux États aux fins du redécoupage, soit celles de la population totale, de la population en âge de voter, de la population d'origine hispanique et de celle appartenant à cinq groupes ethniques importants : les personnes de race blanche, celles de race noire, les insulaires d'Asie et du Pacifique, les Indiens américains et les Inuits et résidents des Îles Aléoutiennes, de même que pour d'autres groupes ethniques moins importants. Les chiffres de population suivant les races et l'origine hispanique sont nécessaires pour éviter que les collectivités dans lesquelles ces groupes minoritaires prédominent ne soient coupées par les limites des autres circonscriptions. Les données du recensement américain aux fins du découpage démontrées dans U.S. census population data for redistricting sont un exemple des données établies au niveau d'une ville en fonction de la Loi PL94-171. Les enfants et les non-citoyens étant comptés dans le recensement aux États-Unis, les données démographiques aux fins de découpage comprennent donc des personnes n'ayant pas le droit de voter. Au Royaume-Uni et dans beaucoup d'autres pays, particulièrement ceux où l'inscription des électeurs est obligatoire, la base démographique aux fins du découpage est le nombre de personnes habiles à voter plutôt que la population totale. Les enfants et les non-citoyens en sont donc automatiquement exclus. Cette façon de faire reste discutable du point de vue de la théorie de la représentation démocratique. Baser le découpage électoral sur le recensement pose certains problèmes, entre autres :
Données de recensement inexactes Le Bureau du recensement des États-Unis estime avoir sous-dénombré la population de 1,6 % dans le recensement de 1990. Si le taux de sous-dénombrement de certains groupes raciaux ou ethniques est plus élevé que celui d'autres groupes, cela risque de se répercuter sur l'attribution des sièges au à la législature et sur le découpage des circonscriptions. Par exemple, le taux de sous-dénombrement des personnes de race noire a été beaucoup plus prononcé - se situant autour de 5 % - que celui de la population en général. Si la population d'un État est sous-dénombrée d'une façon disproportionnée parce qu'elle compte une importante minorité noire, l'État pourrait bien perdre un siège au Congrès lors d'une redistribution des sièges. En outre, les zones urbaines ayant d'importants groupes minoritaires risquent d'être sous-représentées par rapport à d'autres régions lors du découpage. Données de recensement désuètes Même si elles sont exactes au moment du recensement, les données de recensement peuvent devenir rapidement désuètes en raison du taux de croissance démographique. Les données de recensement utilisées aux fins du découpage risquent de jouer contre les collectivités qui connaissent une forte croissance démographique comme les banlieues américaines. Avec le temps, les gens y vivant deviendront sous-représentés comparativement aux circonscriptions rurales ou urbaines. Données de recensement susceptibles de produire des électorats inégaux Même si toutes les circonscriptions sont découpées de telle sorte qu'elles sont égales en population, elles ne seront pas nécessairement égales en nombre d'électeurs parce que la proportion des non-votants - non-citoyens, personnes trop jeunes pour voter et même électeurs inscrits qui choisissent de ne pas voter - ne sera pas la même de l'une à l'autre. Aux États-Unis par exemple, une circonscription à forte population hispanique aura probablement plus d'enfants et de non-citoyens qu'une circonscription comptant moins d'Hispaniques et, par conséquent, comptera moins d'électeurs le jour des élections. L'utilisation des données d'inscription des électeurs Baser le découpage de la carte électorale sur les données d'inscription des électeurs pose les mêmes problèmes, seule leur importance diffère. Si le système d'inscription n'est pas très rigoureux, le nombre des inscrits risque d'être inexact. Ainsi, la liste peut compter plus d'électeurs qu'il n'y en a en réalité si les personnes décédées et celles ayant déménagé hors de la circonscription n'en ont pas été rayées; ou elle peut en compter moins qu'il n'y en a en réalité si elle n'est pas mise à jour assez souvent. Et, à moins que le vote ne soit obligatoire, des électeurs inscrits pourront négliger de voter le jour des élections, rendant de ce fait le nombre d'électeurs inégal d'une circonscription à l'autre. Le déplacement de la population fera qu'après un certain temps les circonscriptions n'auront plus la même taille démographique quelle que soit la manière dont elles auront été établies (à partir du dénombrement de la population ou des électeurs inscrits). L'Australie a trouvé une solution unique au problème posé par le déplacement de la population. Les circonscriptions fédérales sont découpées à l'aide des chiffres tirés des listes d'inscription des électeurs, mais pas des chiffres courants. Les chiffres employés sont des projections du nombre probable d'électeurs inscrits qu'il y aura dans chaque localité dans trois ans et demi - à mi-chemin de la période de redistribution (voir l'étude de cas de l'Australie (La redistribution fédérale en Australie) pour obtenir plus de renseignements sur l'utilisation des projections démographiques). Conclusion Le choix d'utiliser les données de recensement ou les données d'inscription des électeurs peut être dicté par des considérations pratiques ou théoriques. Par exemple, il n'existe pas de fichier d'électeurs ou il ne convient pas au découpage. Aux États-Unis, on a besoin des données raciales pour éviter de répartir une collectivité comportant une importante minorité entre deux circonscriptions, et ces données ne peuvent habituellement pas être obtenues des listes d'électeurs inscrits. En revanche, les listes d'électeurs inscrits sont susceptibles de mieux refléter la population actuelle lorsque l'on ne dispose pas d'un recensement général ou que ce dernier est trop vieux ou inexact. Le découpage fondé sur les listes d'électeurs inscrits donnera probablement des circonscriptions plus égales quant au nombre d'électeurs. Mais les électeurs sont-ils les seules personnes qui méritent d'être représentées? Du point de vue de la théorie démocratique, on pourrait soutenir que tout le monde devrait être représenté, pas juste les électeurs. Si l'on adopte une définition plus vaste de « représentation » - dans laquelle les élus sont vus comme agissant au nom de tous leurs commettants, votants et non-votants -, alors l'utilisation de la population totale se justifie parce qu'elle donne une représentation égale des commettants pris au sens large du terme. 8 Données politiquesDes données politiques sont parfois ajoutées à la banque de données du découpage parce que les données démographiques ne renseignent pas sur la composition politique de la circonscription. Ces données seront des statistiques sur le parti politique auquel les électeurs appartiennent, si de telles statistiques existent, de même que les résultats d'élections antérieures. Ajoutées à la banque de données elles peuvent permettre de prévoir comment le changement de la composition d'une circonscription se répercutera sur l'appui d'un candidat ou d'un parti politique. Dans le processus de redécoupage, les données politiques sont utiles d'abord et avant tout aux partis politiques et aux députés en place. Les partis politiques veulent déterminer dans quel sens les changements apportés aux limites des circonscriptions sont susceptibles d'influer sur l'élection de leurs candidats et, en définitive, sur la composition du corps législatif. Les députés en place veulent bien sûr s'assurer de leur réélection par les électeurs des nouvelles circonscriptions. Aux États-Unis, les tribunaux s'intéressent aussi aux données politiques, mais habituellement pour de toutes autres raisons. La Loi électorale de 1965 protège certains groupes minoritaires contre les plans de redécoupage qui risqueraient de diluer l'effet de leur vote. Les tribunaux se servent des résultats d'élection présentés dans de précédentes contestations pour cause de dilution du vote des minorités, pour déterminer si (1) un groupe minoritaire appuie de manière cohésive certains candidats et (2) si les électeurs blancs votent massivement contre les candidats favoris du groupe minoritaire. Si ces deux conditions existent et si le groupe minoritaire est assez important et assez compact géographiquement, alors les limites de la circonscription doivent être modifiées de telle sorte que le groupe minoritaire aura la possibilité d'élire un représentant de son choix. Voir Rôle des tribunaux en matière de délimitation pour obtenir plus de renseignements sur les causes de dilution du vote des minorités aux États-Unis. Problèmes associés des données politiques Ajouter des données politiques à une banque de données destinée au découpage risque de poser un problème puisque la géographie des élections ne correspond pas nécessairement à la géographie du recensement. Aux États-Unis par exemple, où la géographie du recensement est celle qui est généralement employée pour découper les circonscriptions, le Bureau du recensement exige que les unités géographiques de recensement - îlots ou secteurs de recensement - soient définies par des éléments topographiques facilement reconnaissables comme des routes et des cours d'eau. Cependant, les limites des circonscriptions ont toujours été établies en fonction des limites de propriété et ne coïncident donc pas nécessairement aux limites des unités géographiques de recensement. Pour ajouter des données politiques à une banque de données destinée au redécoupage aux États-Unis, il faut donc les faire correspondre d'une quelconque manière à la géographie du recensement de la région en question. Cela risque d'être difficile et long et de donner lieu à quantité d'erreurs. Les pays qui se servent des listes d'électeurs inscrits pour redécouper leurs circonscriptions n'ont pas ce problème puisque ces listes et les données politiques sont habituellement établies en fonction de la même unité géographique. Avantages et dangers des données politiques Le plus grand danger de l'utilisation des données politiques dans le redécoupage est de permettre aux personnes l'exécutant d'établir un plan de redécoupage qui favorisera un parti politique au détriment des autres. Les pays qui ont des commissions de délimitation neutres excluent volontairement les données politiques des banques de données de redécoupage pour éviter le truquage de la carte électorale, phénomène qu'on appelle aux États-Unis le gerrymandering. Bien sûr les partis politiques qui en ont les moyens peuvent rassembler leurs propres données politiques pour connaître à l'avance les répercussions partisanes éventuelles d'un plan de redécoupage. Les données politiques incorporées à la banque de données de découpage présentent l'avantage de permettre de déterminer les répercussions partisanes du plan de découpage avant qu'il ne soit appliqué. Et cet avantage n'est pas limité exclusivement aux partis politiques ou aux groupes d'intérêts qui ont les moyens financiers de faire une telle analyse. Puisque tout changement aux limites des circonscriptions risque d'avoir des répercussions partisanes intentionnelles ou non, il vaut peut-être mieux les connaître d'avance. Bien entendu, les répercussions partisanes d'un plan de découpage ne sont pas toujours prévisibles, surtout si les électeurs n'ont pas une grande fidélité à tel ou tel parti. De toute façon, le découpage des circonscriptions n'a rien de scientifique et on connaît des truquages éhontés de cartes électorales qui se sont retournés contre leurs auteurs. Cartes géographiquesLe découpage de circonscriptions électorales ne peut se faire sans cartes géographiques, mais l'obtention de cartes adéquates constitue parfois un des plus grands obstacles à l'établissement ou au remaniement d'une carte électorale. Les cartes usuelles, comme les cartes routières, indiquent les éléments topographiques et les limites des zones administratives comme les comtés et les villes, mais ne fournissent pas toujours tous les détails nécessaires au travail à exécuter. Si le découpage est fondé sur le recensement de la population, les cartes devront indiquer les limites des unités géographiques de recensement auxquelles correspondent les statistiques démographiques dont on dispose. S'il se fonde sur le nombre des électeurs inscrits, alors les cartes devront indiquer les limites des sections de vote correspondant aux statistiques sur les électeurs inscrits. Il faut habituellement avoir également les limites des circonscriptions électorales existantes. Rassembler les cartes voulues et y tracer avec précision les nouvelles limites des circonscriptions sont parfois des tâches longues et ardues. Les administrateurs des élections doivent disposer d'assez de détails pour pouvoir assigner chaque électeur à une circonscription électorale. Cela peut être un travail long et difficile même pour des organismes qui ont un système de cartographie numérique très avancé. Aux États-Unis, les cartes fournies par le Bureau du recensement étaient anciennement dessinées à la main et, par conséquent, étaient difficiles à lire et souvent pleines d'erreurs. Cependant, en prévision du recensement de 1990, le Bureau du recensement a créé une banque de données informatisée de tout le pays appelée Topographically Integrated Geographic Encoding and Referencing (TIGER). Cette banque indique :
Des copies à échelle réduite du type de cartes que fournit le bureau du recensement des États-Unis se trouvent sous la rubrique u.s. census maps. Les cartes produites avec la banque de données TIGER pour utilisation avec des logiciels de système d'information géographique (SIG) fournissent aux personnes remaniant la carte électorale américaine des cartes uniformes et numériques de tous les comtés du pays. Ces cartes ont accéléré la délimitation des circonscriptions aux États-Unis et lui ont donné une plus grande précision. Cependant, très peu de pays disposent de cartes numériques pouvant servir à la modification de la carte électorale. La majorité des personnes exécutant ce travail n'ont accès qu'à des cartes de papier. Selon le pays, ces cartes peuvent présenter de grands défauts au plan de la précision, de la lisibilité et de l'échelle. La création de cartes numériques d'un pays est possible, mais coûte énormément cher. Mais, comme ces cartes détaillées pourront servir à bien d'autres usages que le remaniement de la carte électorale, elles peuvent s'avérer très rentables. Étapes du processus de délimitationLa délimitation des circonscriptions électorales comprend habituellement deux étapes. La première est l'attribution de sièges à la législature à des entités régionales comme des États ou des provinces. Cette attribution se fait ordinairement d'une façon très mécanique qui se fonde sur la population relative de l'État ou de la province. Dans les pays qui n'ont pas de circonscriptions uninominales, la redistribution des sièges est pour eux le seul moyen de donner à chaque circonscription le même poids démographique. Dans le cas des pays qui procèdent au remaniement périodique de leur carte électorale, la deuxième étape du processus de délimitation consiste habituellement à modifier les limites des circonscriptions existantes ou à créer de nouvelles circonscriptions dans les États ou les provinces. Pour les pays qui n'attribuent pas les sièges régionalement, cette étape est la seule du processus de délimitation. La délimitation des circonscriptions est beaucoup moins mécanique et beaucoup plus longue que l'attribution des sièges. On y procède en trois étapes :
Attribution des siègesBon nombre de pays, particulièrement ceux qui sont très grands ou qui ont un système fédéral plutôt qu'un système unitaire, confient la responsabilité de tracer les circonscriptions électorales nationales à des entités régionales comme les États ou les provinces. Aux États-Unis par exemple, les sièges au Congrès sont attribués aux États en fonction de leur poids démographique relatif. Il incombe ensuite à chaque État d'établir le nombre prescrit de circonscriptions électorales au sein de son territoire. L'Australie et le Canada utilisent un système semblable d'attribution aux États ou provinces des sièges qu'ils auront au parlement national, et confient ensuite à des commissions électorales indépendantes dans chaque État ou province la tâche de découper les circonscriptions électorales. Aux États-Unis, la redistribution décennale des sièges au Congrès entre les États s'appelle reapportionment. Au Canada, on désigne sous le nom de « redistribution » la réattribution décennale des sièges au Parlement entre les provinces. Mais dans beaucoup de pays, ce processus ne porte pas de nom particulier. C'est particulièrement vrai des pays qui n'ont pas un système de redistribution centralisé au niveau fédéral, comme le Canada ou les États-Unis, ou des pays où les entités régionales ont peu de pouvoir en matière de découpage électoral. Les données démographiques (celles tirées des recensements ou des listes d'électeurs inscrits) sont presque toujours celles que l'on emploie pour redistribuer les sièges des législatures nationales. En fait, l'objectif déclaré du recensement décennal aux États-Unis est de déterminer la répartition indiquée des sièges des États au Congrès. L'article I, section 2 de la Constitution américaine prévoit que :
Cependant, avant de distribuer les sièges, on détermine souvent le nombre total qu'en comptera le corps législatif. Mais, on ne procède pas toujours ainsi. Pendant ses 120 premières années, la taille de la chambre des représentants des États-Unis s'est élargie simplement au gré de l'arrivée de nouveaux États dans la fédération et de la rapide croissance démographique. De 1790 à 1900, les sièges ont été attribués aux États en fonction de pourcentages déterminés de population (quotient électoral) qui, malgré leur hausse graduelle au fil des années, ont fait passer le nombre de représentants de 106 à 391. Beaucoup de pays permettent toujours que la taille de leur législature augmente en fonction de la croissance de leur population. Cependant, les États-Unis ont fixé en 1910 le nombre maximal de leur chambre de représentants à 435 membres. Les sièges ont été répartis en donnant d'abord un siège à chaque État et puis en attribuant les autres sièges l'un après l'autre aux États à qui restaient les quotas les plus élevés. En 1950, le statut définissant la formule a été quelque peu modifié. Chaque État a reçu un siège et les 385 sièges restants ont été répartis l'un après l'autre au moyen d'une formule d'ordre de priorité. Cette formule est la méthode Huntingdon ou « méthode de proportions égales ». Bien que le procédé soit mécanique, la formule de répartition des sièges n'a pas échappé à la controverse. Depuis 1790, les États américains ont débattu de la manière dont les sièges au Congrès sont attribués et les États qui en ont perdu réagissent vivement lorsque le sujet est abordé. Certains pays ont adopté des solutions qui réduisent le problème. Le Canada, par exemple, n'a jamais autorisé la réduction du nombre de sièges attribués à une province à la Chambre des communes. Comme les États-Unis, il exige que l'attribution des sièges à la Chambre des communes soit régie par la représentation proportionnée des provinces fondée sur le recensement décennal. Cependant, le Canada a adopté une clause de maintien des droits acquis pour protéger les provinces dont la population décroît par rapport aux autres provinces. Cette clause, d'abord adoptée en 1976, puis adoptée de nouveau sous une autre forme législative neuf ans plus tard, garantit qu'aucune province n'aura jamais moins de circonscriptions électorales qu'elle n'en avait en 1976. Il en a résulté une augmentation graduelle du nombre de députés à la Chambre des communes. Voir l'étude de cas de la représentation au Parlement canadien (La représentation au Parlement canadien) pour obtenir un complément d'information sur le processus de redistribution au Canada et, à la rubrique canadian redistribution formula using 1991 census figures, le tableau montrant les résultats de la dernière attribution des sièges aux provinces. Autoriser les États ou les provinces à conserver plus de sièges que le nombre auquel leur population seule leur donne droit pose deux problèmes :
Le deuxième problème se présente lorsqu'un État ou une province reçoit un nombre de sièges plus élevé que celui auquel il ou elle aurait normalement droit en fonction de la proportion relative de sa population. Au Canada, ces sièges sont dits Ç complémentaires é. Par exemple, les quotients électoraux provinciaux ont varié de 32 441 pour l'Île-du-Prince-Édouard à 97 912 pour l'Ontario dans les années 1980 à cause des sièges complémentaires accordés à l'Île-du-Prince-Édouard. Mais il est possible que les quotients électoraux présentent un grand écart même en l'absence de sièges complémentaires. Au cours de la dernière ronde de redécoupage électoral aux États-Unis en 1991, le quotient du Wyoming était de 455 975 et celui du Montana de 803 655. Ce grand écart s'explique par le fait que chaque État reçoit au moins un siège même si sa population est inférieure au quotient national lui donnant droit à un siège. Aucun quotient électoral national n'est effectivement mis en pratique aux États-Unis, mais seuls des quotients par État. Le Wyoming n'avait pas une population assez élevée pour avoir un siège au Congrès, mais en a reçu un quand même, tandis que la population du Montana dépassait largement le « quotient national » donnant droit à un siège, mais était insuffisante pour qu'il en obtienne deux.
Traçage des limites électoralesLe traçage des limites des circonscriptions électorales est la seconde étape du processus de découpage de la carte électorale. S'il s'agit de circonscriptions fédérales, ce découpage peut se faire au niveau fédéral ou à celui de l'État ou de la province quand est connu le nombre de circonscriptions assignées à ce niveau. Le traçage des limites des circonscriptions comporte trois étapes :
Création d'une banque de données Avant de tracer les limites des circonscriptions, il faut créer une banque de données de découpage. Elle se composera de toutes les unités géographiques qui serviront de composantes de base, des données démographiques disponibles et de toutes autres données démographiques et politiques qui se rapportent à ces unités et qui seront jugées utiles pour le découpage. Ces unités peuvent être aussi grandes que des comtés et des villes ou aussi petites que des sections de vote ou des pâtés de maisons. Établissement des limites des circonscriptions Une fois la banque de données créée, on peut passer à l'établissement des limites des circonscriptions. Il s'agira de modifier les limites de circonscriptions existantes ou de tracer celles de nouvelles circonscriptions. On y procède en attribuant ou en réattribuant les unités géographiques aux circonscriptions dont le nombre est connu, jusqu'à épuisement des unités. Quand les circonscriptions ont été formées, il faut produire une synthèse du plan de découpage. Cette synthèse comprend normalement la liste des éléments géographiques de chaque circonscription, un plan des circonscriptions et un résumé statistique qui donnera sur chacune certaines données démographiques et peut-être politiques, le cas échéant. Ces renseignements pourront servir à évaluer le plan de découpage de divers points de vue, comme l'égalité du poids démographique, et sont nécessaires pour mettre le plan en application en vue des élections.
Élaboration d'une banque de données de délimitationLa première étape du traçage des limites des circonscriptions électorales est la création de la banque de données. Dans cette banque, chaque élément de données se rapporte à une seule unité géographique. Les unités géographiques qui serviront de composantes de base à la création des circonscriptions peuvent être des composantes administratives comme des comtés ou des villes, des composantes de la géographie du recensement comme des îlots de recensement ou des composantes de la géographie électorale comme des sections de vote. La banque de données comprendra le plus possible des renseignements suivants pour chacune des unités géographiques :
On pourra ajouter d'autres données démographiques comme la population totale et la population en âge de voter par race ou origine ethnique si on les juge utiles au découpage. L'utilisation de données géographiques numériques Si l'on compte utiliser un logiciel de système d'information géographique (SIG) pour établir le plan des circonscriptions électorales, la banque de données devra alors comprendre des informations sur l'emplacement des unités géographiques (leurs coordonnées spatiales). Ces informations permettent à l'ordinateur d'afficher à l'écran une version actualisée d'une circonscription au fur et à mesure qu'on y ajoute des unités géographiques. L'utilisation de données politiques Si l'on veut utiliser des données politiques aux fins du découpage, il faut alors que la banque de données comprenne, pour chaque unité géographique, le nombre des électeurs inscrits par parti politique si ce chiffre est disponible, et le nombre de votes recueillis par les candidats aux élections précédentes. Le nombre d'élections antérieures que l'on inclura dans la banque de données dépendra de la disponibilité des chiffres s'y rapportant, du temps qu'il faudra pour les saisir et des moyens financiers dont on dispose. Si la banque de données de découpage doit comprendre des données politiques et des données démographiques tirées du recensement, il faudra qu'il y ait équivalence de la géographie électorale avec la géographie du recensement. Si ce n'est pas le cas, cette adéquation devra être établie. Équivalence entre géographie démographique et géographie électorale Créer l'équivalence entre la géographie du recensement et la géographie électorale peut être très difficile. La méthode la plus simple consiste à fusionner les plus petites unités géographiques jusqu'à ce qu'elles correspondent à peu près à une unité plus grande. Si, par exemple, les données du recensement sont disponibles pour des unités aussi petites que des pâtés de maisons, il suffit alors de regrouper ces pâtés jusqu'à ce qu'ils correspondent à une section de vote. En revanche, si ce sont les unités de la géographie électorale qui sont les plus petites, ce sont elles que l'on regroupera pour obtenir les données politiques correspondant à des éléments plus grands de la géographie du recensement (p. ex. village et ville). Il est toujours plus facile de regrouper les données en unités plus grandes que de les décomposer en unités plus petites. Aux États-Unis cependant, les tribunaux exigent souvent que les États établissent les circonscriptions électorales en se servant de la géographie du recensement au lieu de géographie électorale (sections de vote). Il existe deux façons de satisfaire à cette exigence :
Si les personnes procédant au découpage souhaitent pouvoir le faire au niveau du secteur de recensement (et c'est en fait la préférence de beaucoup d'États), alors les données politiques établies par sections de vote doivent être décomposées et réparties entre les secteurs de recensement faisant partie de chacune des sections de vote. Cette manière de procéder est difficile, comporte une bonne part d'estimation et est sujette à beaucoup d'erreurs. Étant en plus très laborieuse et longue, elle absorbera une grande part du temps consacré à la création de la banque de données. Choix entre géographie démographique et électorale Il arrive très souvent que la géographie du recensement et la géographie électorale coïncident et que la question du choix entre l'une ou l'autre ne se pose pas. Cependant, dans certains pays, il n'y a pas d'équivalence entre ces deux géographies et, dans ces cas, des choix devront sans doute être faits. Si les circonscriptions doivent se fonder sur le nombre d'électeurs inscrits, on aura normalement recours à la géographie électorale pour les découper. Cette géographie correspond souvent, mais pas toujours, aux unités pour lesquelles les données de recensement sont établies. Si ce sont les données de recensement qui doivent servir de base au découpage, ce sera alors les unités géographiques du recensement qui formeront normalement la composante de base de la carte électorale. Si l'on dispose des deux géographies, mais que les deux ne coïncident pas, le choix de celle qui donnera les composantes de base du découpage sera souvent fonction de qui prendra la décision. Les gestionnaires électoraux préfèrent souvent que le découpage se fonde sur la géographie électorale car ils souhaitent éviter autant que possible de modifier le système des sections de vote en place. Le choix des partis politiques et des députés peut aller dans ce sens également parce qu'il est plus facile d'obtenir les renseignements politiques voulus pour la carte électorale proposée si les circonscriptions correspondent aux sections de vote. Les tribunaux américains ont habituellement exigé que les unités de recensement servent de composantes de base au découpage parce que jusqu'à très récemment il était impossible de déterminer avec exactitude la population des sections de vote. Les tribunaux estimaient qu'il était essentiel d'avoir des données démographiques fiables pour déterminer si le plan de découpage respectait la norme « une personne, un vote ». L'utilisation de la géographie du recensement a enlevé de la précision à l'établissement du profil des circonscriptions proposées, à la grande consternation de certaines personnes favorables au redécoupage partisan aux États-Unis.
Établissement des circonscriptionsL'étape qui suit la création d'une banque de données est celle de la formation des circonscriptions électorales. C'est l'étape à laquelle est tracé le plan de découpage des circonscriptions en attribuant chacune des unités géographiques à une circonscription pour la première fois ou en les déplaçant d'une circonscription à une autre quand une carte électorale existe déjà. Le plan de découpage est complet lorsque toutes les unités géographiques d'un territoire donné ont été attribuées à une circonscription électorale et que toutes les circonscriptions respectent les critères de découpage prédéterminés. Les unités géographiques peuvent être aussi grandes que des comtés ou des villes ou aussi petites que des secteurs de recensement ou des sections de vote. S'il ne s'agit que de modifier les circonscriptions déjà existantes, la tâche peut être relativement facile. Ce sera d'autant plus le cas si la décision a été prise de ne modifier les circonscriptions que dans la mesure nécessaire pour respecter les normes d'égalité de poids démographique. Dans nombre de pays, la considération des limites actuelles des circonscriptions est un critère à respecter au moment de réviser la carte électorale. La tâche devient plus complexe lorsqu'il n'existe pas de plan de découpage à modifier ou quand le nombre des circonscriptions doit changer de manière substantielle. La modification des circonscriptions d'un plan existant Si le travail à faire se limite à modifier des circonscriptions qui existent déjà, on pourra par exemple y appliquer la stratégie suivante :
Bien sûr, les choses ne se limitent jamais au simple rééquilibrage des circonscriptions mal équilibrées démographiquement. Le remaniement aura des répercussions en cascade sur les circonscriptions adjacentes et il faudra leur apporter à elles aussi certaines modifications. Mais il sera possible de réduire ces modifications au minimum. Cette approche progressive est souvent celle adoptée lorsqu'il faut prendre en compte les limites des circonscriptions existantes au moment du remaniement de la carte électorale. Elle pourra également être l'approche indiquée si le corps législatif pour lequel les circonscriptions sont découpées doit approuver le plan de découpage avant qu'il ne puisse être appliqué. L'obtention de cette approbation sera bien sûr fonction de la mesure dans laquelle les circonscriptions existantes seront bouleversées. Aux États-Unis par exemple, la stratégie la plus sage est souvent de ne déplacer que les unités géographiques nécessaires pour atteindre l'égalité du poids démographique; c'est celle qui garantit l'appui du plan de découpage par les deux partis de la législature. Création d'un nouveau plan ou modification majeure d'un plan existant La création de circonscriptions là où il n'y en a jamais eu ou la modification substantielle des limites de circonscriptions existantes est une tâche plus complexe. Dans le cas d'un premier découpage de circonscriptions, le travail peut être simplifié en divisant tout le territoire en question en sous-régions manipulables et en traçant les circonscriptions en deux ou trois étapes. Si le pays est divisé en États ou provinces par exemple, la tâche sera plus facilement réalisable si l'on commence par leur attribuer un nombre de circonscriptions que l'on délimitera ensuite. Une seconde attribution de circonscriptions sera peut-être souhaitable si les États ou les provinces sont grands. Dans toute attribution subséquente, on veillera toutefois à donner aux subdivisions une certaine unité géographique. Le choix des composantes de base Une des premières décisions à prendre lorsque l'on crée des circonscriptions concerne la nature et, peut-être, le niveau de l'unité géographique qui constituera la composante de base. C'est là une décision à prendre aussi bien lorsqu'on modifie une carte électorale que lorsqu'on en crée une. Que l'on ait utilisé la géographie du recensement ou la géographie électorale pour bâtir la banque de données de découpage, on aura probablement choisi des unités géographiques assez petites pour disposer d'une certaine marge de manoeuvre dans la délimitation des circonscriptions. Il n'est pas nécessaire que la plus petite unité géographique contenue dans la banque de données soit la seule composante de base employée pour créer ou modifier une carte électorale. Par exemple, l'attribution aux circonscriptions pourra se faire par comtés entiers ou villes entières dans certaines régions et le recours aux secteurs de recensement ou aux sections de vote peut n'être nécessaire qu'à certains endroits, en général dans les grandes villes. En fait, il est plus facile de tracer grossièrement les limites des circonscriptions en se servant d'unités géographiques plus grandes et d'en utiliser ensuite de plus petites pour les affiner de telle sorte que les normes d'égalité de poids démographique ou les autres critères de découpage seront respectés. Point de départ de la délimitation Une autre décision à prendre sera celle d'où commencer le tracé des circonscriptions. Les personnes chargées de ce travail commencent souvent par les coins du territoire en question et progressent vers le centre. On veut ainsi éviter toute distorsion susceptible de survenir dans le dernier coin ou sur le dernier côté si l'on balaie le territoire latéralement. Il pourra y avoir des raisons de procéder dans un ordre différent. Si, par exemple, l'on veut créer une circonscription pour une collectivité formée d'une minorité concentrée géographiquement ou d'un autre groupe d'intérêts, on commencera par tracer les limites de cette circonscription et on tracera celles des autres par rapport à elle. Traçage interactif des limites des circonscriptions Une fois que le choix est arrêté quant aux unités géographiques qui formeront les composantes de base des circonscriptions et quant à l'ordre dans lequel les circonscriptions seront établies, le travail de découpage peut commencer. Ce travail est interactif en ce sens que l'on attribue une unité géographique à une circonscription et que l'on détermine ensuite comment elle en modifiera la taille et la composition. Bien que simple, le calcul de la population totale des circonscriptions après chaque attribution d'une unité géographique risque d'être fastidieux. Et il faut le refaire un grand nombre de fois puisque les unités géographiques sont constamment déplacées d'un endroit à l'autre. Un ordinateur permettra d'automatiser le calcul que l'on pourrait aussi faire manuellement avec une calculatrice de poche au besoin. Synthèse du plan de délimitationQuand l'autorité responsable du découpage a mené à bien le travail de délimitation des circonscriptions électorales en leur attribuant toutes les unités géographiques du territoire, elle doit produire une synthèse du plan de découpage qui pourra servir à évaluer ce plan. Cette synthèse est aussi souvent nécessaire pour rédiger la loi par laquelle le plan sera adopté. Elle doit comprendre :
Description du plan La description du plan de découpage comprendra la liste détaillée de toutes les unités géographiques de chaque circonscription. Elle peut aussi inclure une description circonstanciée du plan. Aux États-Unis par exemple, on exige souvent une description détaillée rue par rue des limites des circonscriptions, dite « description technique », plus particulièrement pour les régions urbaines. Des exemples de descriptions de plan de redécoupage adoptés par divers États des États-Unis - énumérés par unités de recensement, par sections de vote et suivant leur description technique - sont donnés dans le document u.s. election laws defining district boundaries. Cartes du plan de découpage Il faudra peut-être établir des cartes du plan de découpage à différentes échelles. On aura besoin d'une carte à grande échelle qui montrera l'ensemble du plan de découpage, et peut-être aussi d'une série de cartes à plus petite échelle qui montreront les limites des circonscriptions de manière plus détaillée dans les régions où la densité de population est plus élevée. Ces cartes pourront servir à informer les députés et les électeurs des nouvelles limites des circonscriptions. En outre, les gestionnaires électoraux en auront besoin pour appliquer le nouveau plan de découpage. Synthèse du plan de découpage La synthèse du plan de découpage comprendra le total de la population de chaque circonscription et des chiffres pour toute autre statistique incluse dans la banque de données de découpage. On y incorporera, si on le souhaite, des données démographiques et politiques détaillées. La synthèse sera conçue en fonction de l'usage qu'on entend en faire. Il est entendu que l'on pourra faire plus d'une synthèse pour chaque plan de découpage. La seule contrainte est que les données de la synthèse doivent faire partie de la banque de données, d'où l'importance de construire une banque de données qui comportera autant de données utiles que possible. La synthèse permet aux personnes chargées du plan de découpage de l'évaluer en fonction des critères de découpage établis. Par exemple, ces critères préciseront peut-être que les circonscriptions devront idéalement avoir le même poids démographique et que dans certaines d'entre elles les électeurs appartenant à une minorité auront la possibilité d'élire des candidats de leur choix. Dans ce cas particulier, la synthèse du plan de découpage devra préciser la population totale, l'écart démographique par rapport au quotient électoral et la composition raciale et ethnique de chaque circonscription. D'autres groupes d'intérêts pourront demander des synthèses portant sur des ensembles de données différents. Par exemple, les partis politiques et les députés s'intéresseront au profil politique détaillé des circonscriptions proposées. Une synthèse politique inclura des renseignements comme le total des électeurs inscrits auprès de chaque parti politique et les antécédents électoraux des circonscriptions. Ces chiffres sont obtenus en additionnant tous les électeurs inscrits par parti politique et les résultats des élections précédentes pour chacune des unités géographiques d'une nouvelle circonscription. Il est assez simple de faire des synthèses qui résument les chiffres comme ceux de la population totale, la population par groupes ethniques et les votes exprimés pour les candidats aux élections précédentes à condition que tous ces renseignements aient été incorporés à la banque de données. Mais peut-être existera-t-il ou n'existera-t-il pas de norme définie par la Constitution, un texte de loi ou un tribunal quant à l'écart démographique acceptable. En l'absence d'une telle norme, ce que nous dira la synthèse statistique sera affaire de jugement. Délimitation informatiséeLa délimitation des circonscriptions électorales peut se faire à l'aide de simples techniques manuelles n'exigeant que des marqueurs de couleur, des cartes routières et des calculatrices, ou de techniques avancées faisant appel à des ordinateurs et des logiciels de système d'information géographique (SIG). Les techniques employées influent sur la manière dont le découpage sera mené, mais ne changent pas la tâche même de délimiter les circonscriptions. Il est clair cependant que l'informatique accélérera grandement le découpage, et en accroîtra énormément la précision et l'efficacité. Les ordinateurs peuvent réduire le temps qu'il faudra pour tracer un plan de découpage, fournir des synthèses statistiques précises qui aideront à l'évaluer et produire des cartes en couleur détaillées des nouvelles circonscriptions. Avec des ordinateurs, il est possible de produire des cartes ou des rapports en ne donnant qu'une seule commande. Le gain de rapidité, d'efficacité et de précision attribuable à l'informatique a changé le processus de découpage à un point tel que l'on est en mesure d'étudier une grande gamme de plans d'aménagement de la carte électorale avant d'arrêter son choix. En outre, les parties intéressées, au sein même du processus ou à l'extérieur, ont la possibilité d'évaluer les plans de remaniement plus facilement et de manière plus fouillée. Les ordinateurs et les logiciels sont parfois très coûteux. Il y a donc lieu de se demander si la dépense en vaut la peine, particulièrement dans le cas de pays n'ayant qu'une petite population ou n'ayant que peu de circonscriptions à délimiter. Les pays qui n'ont pas de cartes numériques ou qui ne peuvent numériser leurs cartes devront se poser la même question. Dans la majorité des cas, il suffit d'avoir des ordinateurs personnels peu coûteux et des logiciels simples, ou même de simples machines à additionner ou des calculatrices de poche, et des cartes de papier pour assigner des unités géographiques à des circonscriptions et pour connaître le profil démographique et politique de nouvelles circonscriptions. Jusqu'à très récemment, c'était ainsi que procédaient toujours les personnes travaillant aux cartes électorales et c'est encore ainsi que la vaste majorité d'entre elles travaillent, sauf aux États-Unis. Utilisation d'ordinateurs et de logicielsLes ordinateurs peuvent être d'une grande utilité dans la délimitation des circonscriptions électorales.9 Ils accélèrent l'établissement des plans de découpage et facilitent aussi leur évaluation. Ils permettent de produire des cartes et des statistiques détaillées à partir des données démographiques et politiques contenues dans la banque de données de découpage. Les personnes faisant le découpage sont donc en mesure de générer plusieurs plans de découpage aux fins de comparaison et d'évaluation. Aux États-Unis, environ la moitié des États se sont servis d'ordinateurs pour le découpage des circonscriptions électorales après le recensement de 1980. La majorité d'entre eux les ont utilisés comme de « super calculatrices » pour synthétiser les données démographiques et politiques des circonscriptions proposées et pour en faire des copies papier. Deux importants progrès survenus à la fin des années 80 ont contribué à accroître l'utilisation des ordinateurs dans le réaménagement de cartes électorales dans les années 90. Le premier a été l'avènement d'ordinateurs de bureau puissants à prix modique et leur généralisation, et le second, l'avènement de logiciels de systèmes d'information géographique (SIG). Ces logiciels offrent un moyen intégré de reporter les données démographiques sur des cartes numériques. En 1990, tous les États américains ont eu recours aux ordinateurs pour réaménager leur carte électorale et presque tous se sont servis de logiciels SIG. La possibilité d'obtenir du Bureau du recensement des États-Unis des données démographiques et géographiques détaillées en format lisible par ordinateur a également favorisé le découpage assisté par ordinateurs. Ordinateurs de bureau Aujourd'hui, un ordinateur de bureau équipé d'un processeur Pentium dispose d'une puissance de traitement beaucoup plus grande que celle de nombreux gros et coûteux ordinateurs des années 80. Et il a l'avantage d'être d'un prix abordable. Aussi, il existe maintenant divers appareils peu coûteux permettant d'imprimer des cartes. Logiciels Il existe un bon choix de logiciels susceptibles de servir au découpage des circonscriptions. Un simple logiciel tableur ou logiciel de création de base de données peut calculer les statistiques habituellement employées pour découper une carte électorale, comme la population totale, sa composition raciale ou l'écart démographique total du quotient électoral. De nombreux fournisseurs de logiciels aux États-Unis offrent ces logiciels qui ont été spécialement adaptés au remaniement des cartes électorales. Parmi tous ces logiciels, les plus perfectionnés et les plus chers sont les logiciels SIG. Logiciels SIG Il existe des logiciels SIG spécialement conçus pour le remaniement des cartes électorales. Ils permettent :
Les personnes se servant de ces logiciels ont à leur disposition toute une gamme d'outils très perfectionnés pour créer des plans de découpage de circonscriptions. Elles peuvent tracer de nouvelles circonscriptions en leur attribuant des unités géographiques ou déplacer certaines unités géographiques d'une circonscription à une autre. Les répercussions de telles manipulations sur la population ou sur toute autre caractéristique démographique ou politique se voient immédiatement à l'écran. Une fois le nouveau plan créé, le logiciel SIG, avec une imprimante à laser ou un traceur, peut produire sur papier le plan au complet ou seulement pour certaines circonscriptions. En somme, un logiciel SIG permet de réaliser efficacement toutes les étapes du réaménagement d'une carte électorale. Des exemples de cartes et de rapports qu'il est possible de produire avec un logiciel SIG se trouvent sous la rubrique gis redistricting software output. Y sont aussi incluses des copies papier de cartes d'un plan complet de découpage telles qu'elles apparaissent à l'écran et d'une section grossie d'un plan, de même qu'un rapport sur la population et un rapport politique qui donnent des informations détaillées pour chaque circonscription et pour l'ensemble du plan. Le logiciel employé pour les produire est celui que la firme d'experts-conseil américaine Election Data Services, Inc. avait personnalisé et mis en marché durant la ronde de réaménagement des cartes électorales aux États-Unis dans les années 90. Le matériel nécessaire à l'application de l'informatique au découpage des cartes électorales est le suivant :
Délimitation au moyen de technologie élémentairePour de grands pays, l'établissement ou le remaniement de la carte électorale est susceptible d'être un véritable défi technique. La manipulation d'énormes quantités de données géographiques et démographiques qui s'impose pour créer de nouvelles circonscriptions électorales est un travail très complexe qu'il vaudrait sans doute mieux faire par ordinateur. Mais il n'en est pas de même pour les pays qui n'ont qu'une petite population ou que peu de circonscriptions. L'achat d'ordinateurs et de logiciels ne sera probablement pas avantageux pour eux. Si les ordinateurs et les systèmes d'information géographique (SIG) peuvent accélérer le découpage et le rendre plus précis et plus efficace, ils peuvent aussi le rendre très coûteux. Ce sera le cas si les cartes à employer n'ont pas été numérisées. Peu importe la technologie que l'on emploiera, il faudra obtenir des résumés exacts des données démographiques pour les circonscriptions existantes et les recalculer au fur et à mesure que l'on réattribue des unités géographiques aux circonscriptions remaniées. Des logiciels peu complexes, ou même des machines à additionner ou des calculatrices de poche suffiront pour calculer les données géographiques de chaque circonscription après chaque redistribution des unités géographiques. Il faut utiliser des cartes pendant le travail de découpage pour s'assurer que les unités géographiques assignées à un district sont contiguës. Si ce travail se fait sans logiciel SIG, il faut tracer à la main les limites des circonscriptions sur des cartes de papier. Tracer les limites des circonscriptions proposées sur des transparents en acétate permettra de garder intacte la carte originale et facilitera sans doute la répartition manuelle des unités géographiques entre les circonscriptions. Une fois que le plan de découpage a été définitivement arrêté, il faudra produire des cartes des nouvelles circonscriptions. La délimitation au moyen de technologie élémentaire exige au moins le matériel suivant :
Recours aux consultants en délimitationLes consultants en délimitation offrent une grande gamme de services aux pays qui envisagent de travailler à leur carte électorale ou qui ont commencé à y travailler. Ces services vont de conseils sur un certain aspect du découpage à l'exécution du processus au complet. Certains consultants seront particulièrement utiles en matière de découpage assisté par ordinateur. Ils offriront des logiciels personnalisés, par exemple, ou des conseils sur le logiciel à choisir. Ils peuvent aider à faire l'acquisition d'ordinateurs, à installer les logiciels, et à enseigner aux intéressés comment s'en servir. Voici quelques-uns des services plus généraux que les consultants en délimitation sont en mesure de fournir :
Suivant ce qu'on lui demandera de faire, le consultant devra bien connaître les méthodes comparatives de découpage et les lois régissant ce dernier, y compris la définition et la mesure des critères de découpage et l'administration et la gestion du processus de remaniement de la carte électorale. Si on lui demande d'aider à tracer les limites des circonscriptions, il devra déjà avoir eu :
S'il y a plusieurs tâches d'envergure à faire exécuter, il vaudra sans doute mieux avoir recours à une firme ou un groupe de consultants plutôt qu'à un seul. Les consultants en délimitation ont souvent une formation de géographe ou de politologue. Peu importe leur formation, ils devraient bien connaître le processus électoral, la loi électorale, la géographie, la méthodologie et les statistiques politiques et le processus de découpage tout particulièrement. Si l'on envisage d'employer des ordinateurs, les consultants devront sans doute avoir en plus des compétences en programmation informatique et d'autres compétences techniques. La fourchette du coût de l'embauche de consultants est aussi large que la gamme de leurs services est grande. Embaucher un consultant à titre de conseiller coûtera bien sûr moins que l'engager pour superviser la création d'une banque de données ou des circonscriptions électorales ou pour les créer. Considérations spéciales : délimitation des sections de voteLes sections de vote sont des unités administratives qui servent uniquement aux fins du vote lui-même. Ce sont de petites zones géographiques au sein desquelles tous les électeurs vont voter au même bureau de vote. Les sections de vote sont désignées de différentes façons. On parle notamment d'arrondissements de votation, de secteurs de vote ou de bureaux de scrutin. Les sections de vote sont nécessaires à la réalisation technique d'une élection. Un territoire donné doit être subdivisé de telle sorte que les électeurs puissent accéder à un lieu de vote sans avoir à se déplacer indûment. De plus, le fait d'assigner une section de vote à un électeur permet aux administrateurs d'élection de conserver un registre des électeurs et d'éviter ainsi qu'un électeur ne vote plus d'une fois. La plupart des pays, quel que soit le système électoral en vigueur, délimitent des sections de vote. Contrairement aux circonscriptions électorales où le mode de scrutin joue un rôle déterminant sur l'issue des élections, la délimitation des sections de vote n'a à peu près pas d'impact sur le résultat des élections. Les sections de vote ne servent pratiquement qu'à recevoir les votes; elles ne servent pas à traduire les votes en sièges au sein du corps législatif. Comme les sections de vote ne servent qu'à des fins d'administration des élections, leur délimitation - qui est laissée à la discrétion de l'organisme électoral - n'est pas exposée à la controverse. Les lois ou les directives électorales peuvent toutefois spécifier certains critères de délimitation à leur endroit. Autorité en matière de délimitation des sections de vote La délimitation des sections de vote relève souvent des gestionnaires électoraux, mais elle peut aussi être réalisée par l'organisme électoral. Par exemple, la commission électorale du Ghana a la responsabilité du découpage de toutes les limites, de la circonscription jusqu'à la section de vote. Dans certains pays, les sections de vote demeurent les mêmes pour toutes les élections. Dans d'autres, on crée différentes sections. Par exemple, aux États-Unis, le personnel électoral du comté délimite des sections de vote pour toutes les élections du niveau fédéral au niveau local. Au Canada, la délimitation des sections de vote au niveau fédéral relève d'une agence fédérale, Élections Canada, tandis qu'au niveau provincial et local, elle relève des autorités provinciales en matière d'élections. Critères pour délimiter des sections de vote Les gestionnaires électoraux tiennent compte des critères suivants lorsqu'ils délimitent des sections de vote, même s'ils ne sont spécifiés dans aucune loi :
Les sections de vote peuvent varier de façon importante en termes de nombre d'électeurs d'une circonscription à l'autre et aussi d'un pays à l'autre. Il y a néanmoins un nombre minimal et un nombre maximal d'électeurs que les sections de vote peuvent desservir. Il ne sera peut-être pas possible d'établir une section de vote pour une simple poignée d'électeurs. Par ailleurs, si trop d'électeurs sont assignés à une section de vote, cela pourra se traduire par de longues attentes en file pour les électeurs. Le nombre optimal d'électeurs assigné à une section de vote varie en fonction des conditions locales et des ressources et des technologies disponibles. Les limites administratives et celles des circonscriptions électorales doivent être étudiées lorsque des sections de vote sont créées car ces limites déterminent les candidats ou les partis pour lesquels les électeurs pourront voter. Si les limites d'une section de vote chevauchent celles d'une autre circonscription électorale ou administrative, l'administration électorale s'alourdira. On devra avoir recours à différents modèles de bulletin pour énumérer les différents partis et candidats dans une même section de vote. La production et la distribution de différents bulletins à l'intérieur d'une même section de vote deviennent compliquées et coûteuses. La facilité d'accès est un facteur important que l'on doit considérer au moment de découper une section de vote. Les limites d'une section de vote doivent être tracées de façon à placer en son centre un bureau de vote facile d'accès à l'ensemble des électeurs. Des facteurs comme le temps requis pour se rendre au bureau de vote et la proximité des transports en commun doivent aussi entrer en ligne de compte. Quelques pays, par exemple, énoncent dans leur loi électorale la distance maximale qu'un électeur doit parcourir pour aller voter. Découpage périodique des sections de vote Les sections de vote devront être retracées si la population connaît une fluctuation importante ou si des changements affectent les limites administratives ou les limites des circonscriptions électorales. Ainsi, il faudra retracer une section de vote si, à la suite d'une fluctuation démographique, les électeurs y sont en trop grand nombre ou, au contraire, en trop petit nombre. Dans ce dernier cas, le maintien de la section de vote deviendrait trop coûteux. Il sera sans doute nécessaire de retracer les sections de vote après une nouvelle délimitation des circonscriptions, afin de faire coïncider les nouvelles limites. Sinon, une section de vote risque d'être à cheval entre deux circonscriptions, compliquant d'autant l'administration électorale. Plusieurs pays procèdent à un découpage périodique de leurs sections de vote, par exemple, après un nouveau découpage des circonscriptions électorales ou après une campagne d'inscription des électeurs. Certains pays ne procèdent à une délimitation des sections de vote qu'au besoin, par exemple si une section compte trop ou trop peu d'électeurs. Tâches associées à la délimitation des sections de vote Les deux informations essentielles à la délimitation d'une section de vote sont :
Les données démographiques dont on aura besoin pour la délimitation des sections de vote ne sont autres que les données d'inscription des électeurs. Un décompte fiable du nombre d'électeurs admissibles, de même que des renseignements concernant leur lieu de résidence sont aussi des renseignements que l'on voudra avoir. Pour délimiter les sections, il faudra des cartes géographiques précises et récentes. Celles-ci doivent montrer clairement les caractéristiques locales et indiquer les limites des divisions administratives ou des circonscriptions électorales. La première étape dans l'élaboration d'une délimitation de sections de vote consiste à obtenir des cartes et à y noter les limites administratives et électorales pertinentes. L'étape suivante comprendra la création d'une liste d'électeurs inscrits, si possible, par nom de rue, puis par adresse. Le nombre d'électeurs de chaque côté de la rue, ou à chaque adresse, est par la suite comptabilisé et enregistré sur la carte. Une fois le décompte du nombre d'électeurs fait, les gestionnaires électoraux peuvent alors créer ou ajuster les limites des sections de vote, en marquant chaque nouvelle addition au territoire délimité. La délimitation de nouvelles sections de vote demande de la souplesse et doit pouvoir accommoder les critères se rapportant au nombre d'électeurs et à la proximité du bureau de vote. Ce processus ressemble à celui de la délimitation des circonscriptions électorales; toutefois, le territoire des sections de vote est beaucoup plus restreint. Conclusion Les sections de vote sont nécessaires à la bonne marche des élections. Bien que leur délimitation ne pose habituellement pas de problème, elles sont un élément important du processus électoral.
ÉtudesLa redistribution fédérale en Australie La représentation au Parlement canadien Redécoupage des circonscriptions en Allemagne Le processus de redistribution au Royaume-Uni Redistribution électorale en Nouvelle-Zélande La redistribution fédérale en AustralieLa présente étude de cas présente la manière dont sont établies les limites des circonscriptions électorales qui élisent des représentants à la Chambre des représentants du Parlement fédéral de l'Australie. Ce processus est connu sous le nom de « redistribution ».10 L'Acte constitutionnel de l'Australie prévoit que le nombre de députés à la Chambre des représentants élus pour chacun des États australiens soit proportionnel à la population de chaque État. Elle stipule également qu'une circonscription ne peut comprendre que le territoire d'un même État. Un processus de redistribution doit donc s'effectuer dans chaque État pour délimiter les limites des circonscriptions fédérales et dans chaque territoire représenté au Parlement. L'idée générale sous-jacente aux dispositions actuelles qui régissent le processus de redistribution et que l'on retrouve dans la loi de 1918, intitulée « Commonwealth Electoral Act », et qui ont presque toutes été révisées en 1984, veut que la légitimité du processus puisse être garantie en prenant en considération les facteurs suivant. Fréquence des exercices de redistributions Les redistributions doivent s'effectuer aussi souvent qu'il le faut pour restreindre les mauvaises répartitions, c'est-à-dire l'inégalité des populations électorales des circonscription à l'intérieur d'un État ou d'un territoire. Cette fréquence est prévue par la loi et ne peut être utilisée pour favoriser des intérêts politiques. Compostion des organismes chargés des travaux de redistribution Des organismes neutres et apolitiques sont chargés des travaux de redistribution. Participation du public La population a accès au processus de redistribution : les idées des individus et des groupes intéressés seront considérées. Critères régissant la délimitation Les organismes chargés des redistributions sont assujettis à des critères bien définis et raisonnable qui sont largement acceptés dans le milieu politique. Mise en vigueur automatique des redistributions Les résultats d'une redistribution ne sont pas soumis à l'approbation du Parlement ni à celle des politiciens. Chacune de ces considérations est maintenant étudiée en détails. Fréquence des redistributions Les travaux de redistribution des circonscriptions d'un État ou d'un territoire ne peuvent être entrepris qu'en trois circonstances, à savoir :
De ces trois circonstances qui peuvent donner lieu à une redistribution, les changements dans les droits de représentation ont été le plus souvent invoqués et on été la cause de la plupart des redistributions initiées depuis 1984. Aucune redistribution n'a été le résultat d'une mauvaise répartition des sièges. Les règles qui régissent la fréquence des redistributions sont fondées sur des critères objectifs et ne laissent au gouvernement aucune discrétion sur les moment le moment où doit s'effectuer une redistribution. Les règles dictent également la période de temps qui peut s'écouler entre les redistributions, ce qui a pour résultat de réduire les chances d'une mauvaise répartition des sièges. Composition des organismes chargés des redistributions En Australie une redistribution s'effectue en deux phases principales. Au cours de la première phase des propositions sont formulées; les oppositions aux propositions sont traitées et les décisions finales prises au cours de la deuxième. Des organismes différents, quoique partageant certains de leurs membres, participent aux deux phases. Le comité de redistribution de l'État qui formule des propositions est constitué comme suit :
La deuxième phase du processus de redistribution débute après la publication des propositions. Ces propositions sont prises en considération et la Commission électorale élargie prend la décision finale. Cet organisme comprend le comité de redistribution pour l'État ou le territoire et les deux membres de la Commission électorale australienne qui n'étaient pas membre de comité de redistribution; il s'agit donc du président de la commission et la personne qui n'a pas été nommé par le système judiciaire. En Australie, les principaux partis politiques s'entendent sur le fait que la composition du comité de redistribution et de la Commission électorale élargie est adéquate pour leur permettre d'agir de manière indépendante et neutre. Participation du public La population a maintes occasions de participer au processus de redistribution. La Commission électorale élargie doit tenir des séances publiques pour entendre les oppositions à moins que l'objet d'une opposition ait déjà été entendu ou qu'elle est de nature frivole ou vexatoire. La personne ou l'organisation qui a présenté l'opposition peut présenter une soumission à la séance publique. La Commission électorale élargie peut aussi inviter des témoins à comparaître. Elle n'est pas tenue par la loi de la preuve, et général jouit de la latitude nécessaire pour décider de la façon qu'elle entend conduire les séances. La plupart du temps les séances se tiennent dans la capitale de l'État, mais il est arrivé par le passé que la commission électorale élargie choisisse de tenir une telle séance dans une autre ville, surtout si cela facilitait l'examen d'une limite controversée. Après avoir tenu autant de séances publiques que nécessaire, la Commission électorale élargie doit formuler une autre proposition de redistribution. Elle doit alors déterminer, si selon elle, la redistribution proposée est Ç considérablement différente é de celle formulée par le comité de redistribution et annoncer sa décision. Si cette deuxième proposition n'est pas considérablement différente de celle du comité de redistribution, il n'existe aucune disposition pour la présentation d'autres oppositions. En pratique la redistribution proposée est reflétée dans la décision finale prise par la Commission électorale élargie. Si la redistribution proposée est jugée considérablement différente, les individus ou organisations qui avaient déjà fait des suggestions ou apportée des commentaires ou logé des oppositions peuvent le faire encore et une autre séance publique ou série de séances publiques doivent être tenues. Ces changements au processus ont fait en sorte que le processus de redistribution est plus transparent qu'il ne l'était auparavant. Les comités de redistribution et les Commission électorales élargies ont eu tendance à expliquer leur propositions et à donner certains détails des suggestions, commentaires et oppositions reçues. Ceux qui ont apportée des suggestions, commentaires ou objections ont mieux compris que par le passé pourquoi les positions qu'ils revendiquaient n'étaient pas retenues. Les intervenants aux séances prévues pour entendre les oppositions ont ainsi eu la chance d'expliquer leur soumissions afin que la Commission électorale élargie puisse profiter de leurs opinions et qu'eux-mêmes sachent qu'ils ont été entendus adéquatement. Comme résultat, les arguments sur la substance d'une redistribution sont débattus au cours de processus de redistribution, ce qui évite qu'ils nourrissent par la suite des doutes sur la légitimité du processus. Il vaut la peine de souligner que nonobstant les dispositions qui permettent la participation du public, le processus de redistribution peut s'effectuer relativement rapidement. Règles pour délimiter les circonscriptions Le Commonwelth Electoral Act de 1918 énonce très clairement les règles que les comités de redistribution et les Commissions électorales élargies doivent respecter lorsqu'ils fixent les limites des circonscriptions, à savoir :
(b) le quotient d'un État ou d'un territoire est déterminé en divisant le nombre d'électeurs en date de la période établie pour déposer des commentaires par le nombre de représentants auxquels il a droit à la Chambre des représentants. On ne peut proposer une circonscription dont le chiffre de population s'éloigne du quotient par plus de 10 %; (c) conformément aux règles (a) et (b) le comité de redistribution ou la Commission électorale élargie doit, dans la mesure du possible, tenter de délimiter les circonscriptions de manière à ce que le nombre d'électeurs inscrits dans chaque circonscription ne soit pas, trois ans et demi après l'entrée en vigueur de la redistribution, inférieur à 98 % ou supérieur à 102 % de la moyenne de taux d'inscriptions pour l'État ou le territoire; (d) conformément aux règles (a), (b) et (c), chaque proposition doit tenir compte des critères suivants :
(i) les communautés d'intérêt au sein de chaque division, y compris les intérêts économiques, sociaux et régionaux; Ces critères sont en bonne partie numériques et jusqu'à un certain point objectifs. L'importance relative des principaux critères est clairement définie dans la loi; les organismes chargés de la redistribution jouissent de bien peu de discrétion. Il faut noter que ces organismes ne sont pas tenus de prendre en considération les conséquences partisanes de la redistribution et de fait elles ne l'ont pas fait. Entrée en vigueur automatique des redistributions En vertu des dipositions actuelles, la décision de la Commission électorale élargie est finale et les politiciens n'ont aucun droit de veto. Elle n'est pas assujettie à un examen judiciaire, sauf sur quelques points constitutionnels. Conclusion Le processus actuel met beaucoup plus d'emphase sur la légitimité des processus que sur les résultats. On croit généralement que si les mécanismes qui mènent à une redistribution spécifique sont acceptables, que la redistribution elle-même sera bien acceptée, même par les intervenants du processus électoral qui pourraient en être désavantagés. L'histoire des dix plus récentes années semblent confirmer ce point de vue. Les redistributions fédérales ont cessé d'être l'objet de conflits politiques. L'apporche australienne est bien différente de celle adoptée par les États-Unis. Aux États-Unis, le concept d'un fonctionnaire publique apolitique ne jouit pas d'une très grande crédibilité, et les redistributions ont eu tendance à s'effectuer sur une base trop souvent partisane. La légitimité des redistributions aux États-Unis a donc été analysée beaucoup plus pour ses résultats que pour ses processus. De plus, les dispositions statuaires qui régissent les redistributrions sont rédigées avec précision, en détails et il y a peu de place pour la discrétion dans leur mise en ?uvre. Certains y verront un désavantage; mais un argument contraire peut être apporté, c'est-à-dire que les dispositions actuelles représentent un consensus politique et communautaire atteint après les pénibles efforts de 14 ans passés. Des résultats particuliers résultent de l'application de principes de fond plutôt que de considérations circonstancielles. Ces facteurs ont certainement renforcé l'acceptation du processus par la communauté. La représentation au Parlement canadienDeux principes sous-tendent le système de représentation du Canada : d'abord le principe de la représentation territoriale -- chaque citoyen est représenté à la Chambre des communes sur une base territoriale, soit la circonscription électorale; ensuite le principe de « un » lecteur, un vote -- le vote d'un citoyen a la même valeur que celui de tout autre. Le présent fichier s'efforce d'expliquer deux aspects fondamentaux du système fédéral canadien, à savoir :
La représentation L'une des grandes questions qu'envisageaient les Pères de la Confédération en 1867 était de faire en sorte que toutes les provinces fondatrices aient une représentation égale à la Chambre des communes du Canada. Il fallait du même coup garantir que chaque région du pays ait son mot à dire dans le fonctionnement quotidien de la nouvelle fédération. On a ainsi recouru au principe fondamental de la « représentation selon la population » en vertu duquel chaque province obtiendrait un nombre de sièges qui corresponde directement à sa proportion de l'ensemble de la population du pays en regard de celle du Québec. Toutefois, dès le début, les Pères de la Confédération ont reconnu la diversité géographique, culturelle, politique et démographique des provinces, de même que l'ampleur de leur population ainsi que leurs caractéristiques rurales et urbaines. À mesure que de nouvelles provinces adhéraient à la Confédération et que certaines régions se développaient plus rapidement que d'autres, cette diversité s'est accentuée. Il fallut alors en arriver à certains compromis et le principe fondamental de la représentation selon la population a dû nécessairement évoluer. La formule d'attribution des sièges a changé plusieurs fois au cours des 120 dernières années pour tenir compte de cette évolution. L'adoption de la Loi de 1985 sur la représentation électorale a beaucoup simplifié la formule prévue à l'article 51 de la Loi constitutionnelle de 1867 pour le calcul de la représentation. Ce calcul s'effectue en quatre étapes. 1. L'attribution de sièges aux territoires. Des 282 sièges que la Chambre des communes comptait en 1985, deux sont automatiquement attribués aux Territoires du Nord-Ouest et un au Territoire du Yukon, ce qui laisse 279 sièges. 2. Le calcul du quotient électoral. On divise ensuite par 279, soit le nombre de sièges obtenus après l'attribution des sièges aux territoires, le chiffre total de la population des dix provinces pour obtenir le quotient électoral. Celui-ci sert à déterminer le nombre de sièges pour chaque province. 3.La répartition des sièges attribués à chaque province. Le nombre théorique de sièges attribués à chaque province se calcule en divisant le chiffre de la population totale de chacune d'elles par le quotient électoral; si le résultat donne une fraction supérieure à 0,50, le nombre des sièges est arrondi au nombre entier qui suit. 4. Les rajustements. Une fois déterminé le nombre théorique de sièges par province, on fait les rajustements nécessaires en appliquant la « clause sénatoriale » et la « clause des droits acquis ». La clause sénatoriale garantit depuis 1915 qu'aucune province ne peut avoir à la Chambre dse communes moins de sièges qu'au Sénat. En vertu de la nouvelle clause des droits acquis, inscrite dans la Loi de 1985 sur la représentation, aucune province ne peut avoir moins de sièges qu'elle n'en a obtenu en 1976 ou qu'elle n'en comptait au cours de la 33e Législature. Cette dernière disposition a pour conséquence l'ajout de sièges. La Chambre des communes compte maintenant 301 sièges, plutôt que 282. Seules les provinces de l'Alberta, de la Colombie-Britannique et de l'Ontario ont un nombre de sièges en fonction de leur population. Toutes les autres provinces ont plus de sièges que ne le permettrait l'application étroite du critère d'égalité selon la population. (Pour la formule de rajustement fondée sur le recensement de 1991, voir canadian redistribution formula using 1991 census figures). La révision des limites des circonscriptions Lorsque le nombre de sièges qui doit être attribué à chaque province a été déterminé en appliquant la formule constitutionnelle, le travail le plus difficile commence, soit découper le pays en circonscriptions électorales représentées par un député élu à la Chambre des communes. Cet exercice s'appelle à proprement parler la « révision des limites des circonscriptions électorales », mais on y fait également allusion par les termes de « remaniement » ou « redécoupage ». La Loi constitutionnelle de 1867 prévoit qu'une révision doit s'effectuer après chaque recensement décennal, mais c'est la Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales (L.R.L.C.E.) qui indique les règles à suivre pour mener à bien cette tâche énorme. Avant l'adoption de la L.R.L.C.E. en 1964, la Chambre des communes a assumé la responsabilité de délimiter les limites des circonscriptions électorales, par l'entremise d'un comité nommé à cette fin. Le processus n'était régi par aucune règle. La révision des limites des circonscriptions faisait l'objet de passablement d'ingérence de la part des partis politiques. Ces pratiques, appelées « gerrymandering », visaient à assurer la réélection des députés du parti au pouvoir. La création de commissions indépendantes Au début des années 1960, il a été décidé de confier à des commissions indépendantes, une pour chaque province, la tâche de réviser les frontières des circonscriptions électorales. En 1964, le Parlement a adopté les mesures législatives en ce sens. Un juge, désigné par le juge en chef de la province, présidait chaque commission, qui se composait de trois autres membres, dont le commissaire à la représentation, fonctionnaire qui devait faire partie de chaque commission. Les deux autres membres devaient être nommés l'un par le parti au pouvoir et l'autre par le parti formant l'opposition officielle. Les autres partis d'opposition ont toutefois protesté, si bien que la Loi a été modifiée pour confier au président de la Chambre des communes la responsabilité de nommer les deux membres en question. Afin de soustraire le processus de la révision des limites des circonscriptions à toute ingérence politique, la Loi stipule qu'aucun sénateur, ni aucun député fédéral ou membre d'une assemblée législative ou d'un conseil législatif d'une province ne peut faire partie d'une commission. En pratique, outre les présidents, plusieurs des membres des commissions sont des professeurs d'université ou des hauts fonctionnaires (non élus) des assemblées législatives. La participation du public Lorsque les règles pour la révision des circonscriptions ont été établies en 1964, les députés ont constaté que pour rendre le processus aussi équitable que possible, il fallait non seulement empêcher toute ingérence politique mais également permettre aux électeurs de manifester leur point de vue aux commissions. Chaque commission fait donc publier son projet de carte électorale dans les journaux et invite les électeurs à des audiences publiques tenues en divers endroits choisis pour faciliter la participation du plus grand nombre possible de citoyens intéressés. Les députés ne sont nullement exclus de ces audiences. Comme on reconnaît qu'ils tiendront inévitablement à se prononcer sur le nom et les limites des circonscriptions proposées, la Loi les autorise non seulement à se faire entendre aux audiences publiques mais aussi à exprimer leur opposition aux propositions émises par les commissions. Celles-ci doivent examiner les objections soulevées mais ne sont nullement tenues de modifier leurs propositions. Dans tous les cas, ce sont les commissions qui décident en dernier ressort du tracé des limites des circonscriptions. Critères pour établir les limites Une fois que le directeur général des élections du Canada leur a remis les cartes et les chiffres de population tirés du dernier recensement décennal, les commissions ont un an pour formuler leurs propositions, tenir des audiences publiques et présenter un rapport final. Pour réaliser cette immense tâche, elles tirent leurs lignes directrices de la Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales de 1985. La révision ne se réduit pas simplement à un calcul mathématique, il s'agit plutôt d'un geste qui commande un équilibre délicat tenant compte tout autant des intérêts humains que des caractéristiques géographiques des circonscriptions en cause. Au cours de leurs travaux, les commissions reçoivent l'aide technique et administrative du personnel du directeur général des élections du Canada. La tâche des commissions consiste à partager le territoire qui leur est assigné en un certain nombre de circonscriptions électorales, de telle sorte que la population comprise dans chacune de ces circonscriptions corresponde « d'aussi près qu'il est raisonnablement possible » à une moyenne (ou « quotient ») déterminée. En fixant les limites des circonscriptions électorales, il leur faut tenir compte de « la communauté d'intérêts ou l'identité culturelle d'une circonscription électorale ... ou de son évolution historique ... (et) des dimensions géographiques réalistes pour les circonscriptions des régions peu peuplées, rurales ou septentrionales... ». Afin de tenir compte de ces facteurs humains et géographiques, les commissions sont autorisées à s'éloigner du chiffre de la population moyenne en fixant les frontières des circonscriptions électorales. Toutefois, sauf dans les circonstances qu'elles considèrent exceptionelles, les commissions ne peuvent s'éloigner de plus de 25 % du quotient électoral fixé pour la province. Les étapes de la révision Les travaux des commissions, susceptibles de se poursuivre pendant un an ou plus, sont essentiels au processus de révision mais n'en constituent en fait qu'une étape. L'ensemble du processus peut s'étendre sur deux ans et demi et même davantage, à partir du moment où le directeur général des élections du Canada reçoit du statisticien en chef du Canada les résultats du dernier recensement jusqu'au moment où les nouvelles limites des circonscriptions sont en vigueur en vue d'une élection générale. Les principales étapes du processus de révision des limites des circonscriptions sont les suivantes. La répartition des sièges. Après chaque recensement décennal, le statisticien en chef du Canada communique, dans les meilleurs délais, au directeur général des élections du Canada les chiffres de la population de chaque province, en les ventilant par circonscription électorale et par secteur de recensement. Ë partir de ces chiffres et à l'aide de la formule prescrite par la Loi constitutionnelle, le directeur général des élections du Canada calcule le nombre de sièges qui revient à chaque province et publie les résultats dans la Gazette du Canada. L'établissement des commissions. Le président de la Chambre des communes et le juge en chef de la province en question choisissent et nomment les membres de chaque commission de délimitation des circonscriptions électorales. Les 11 commissions doivent être constituées dans les 60 jours suivant la date à laquelle le statisticien en chef du Canada fournit au gouvernement et au directeur général des élections du Canada les chiffres de population. Les commissions ont la responsabilité de délimiter les nouvelles circonscriptions électorales. Les audiences publiques. Les commissions font publier dans les journaux, au moins 60 jours avant la date de la première audience publique, le tracé des circonscriptions proposées, en indiquant la date et l'endroit de chacune des audiences publiques. Chaque commission doit tenir au moins une audience publique avant de terminer son rapport. À l'occasion des audiences, les particuliers, les groupes et les députés peuvent exprimer leur opinion sur les propositions de la commission, après avoir donné à celle-ci un préavis écrit. La remise des rapports. À partir du moment où les chiffres de population lui ont été communiqués, chaque commission a un an pour terminer son rapport sur les limites des nouvelles circonscriptions électorales. Le directeur général des élections du Canada peut, au besoin, accorder une prolongation de six mois au plus. L'étude des rapports par le Parlement. Chaque commission transmet, par l'entremise du directeur général des élections du Canada, son rapport au président de la Chambre des communes, qui veille à ce qu'il soit déposé en Chambre puis transmis à un comité désigné pour traiter des questions électorales. Les députés ont 30 jours, à compter de la date du dépôt d'un rapport, pour faire connaître par écrit leurs objections; chacune d'entre elles doit être signée par au moins dix députés. Le comité a 30 jours (davantage lorsque la Chambre des communes ne siège pas) pour examiner les objections soulevées à l'égard d'un rapport et pour renvoyer celui-ci au président de la Chambre des communes. Le renvoi des rapports aux commissions. Les rapports sont ensuite retournés aux commissions, accompagnés des procès-verbaux du comité de la Chambre des communes. Les commissions décident alors s'il y a lieu de modifier leurs rapports. Le décret de représentation électorale. Le directeur général des élections rédige le « décret de représentation électorale » où sont identifiées et décrites les circonscriptions électorales établies par les commissions et il transmet le document au gouverneur en conseil (le Cabinet). Dans les cinq jours suivant la réception du décret de représentation électorale par le gouverneur en conseil, ce dernier doit faire connaître publiquement les nouvelles limites des circonscriptions électorales par proclamation et, au plus tard cinq jours après cette proclamation, faire publier le décret de représentation électorale dans la Gazette du Canada. On ne peut utiliser les nouvelles limites des circonscriptions électorales au cours d'une élection avant qu'il ne se soit écoulé au moins un an entre la proclamation du décret de représentaiton électorale et la date de dissolution de la législature en vue d'une élection générale. Conclusion Au cours des 120 dernières années au Canada, la formule de calcul de la représentation à la Chambre des communes ainsi que la méthode utilisée pour réviser les limites des circonscriptions électorales ont changé. Les modifications les plus importantes se sont sans aucun doute produites dans les récentes décennies. Depuis les années 1940, la formule de représentation a subi trois modifications fondamentales et le processus de révision des limites des circonscriptions a connu une modification en profondeur. Ces modifications ont retardé les révisions qui ont suivi les rencensements de 1941, 1961, 1971 et 1981. Les discussions constitutionnelles qui ont abouti aux accords du lac Meach et de Charlotetown ont de plus retardé la révision qui devait normalement suivre le recensement de 1991. La population du Canada est toujours grandissante et les exigences du système changent. Le processus de redistribution peut donc continuer à évoluer. Redécoupage des circonscriptions en AllemagneAprès la Deuxième Guerre mondiale, la nouvelle République fédérale d'Allemagne a adopté un système électoral mixte avec compensation et des circonscriptions uninominales. Sous ce système, les Allemands votent deux fois : le premier vote, appelé Erststimme , est pour l'élection d'un député pour la circonscription et le deuxième, appelé Zweitstimme, pour l'élection d'un parti politique. Le deuxième vote, plus important que le premier, détermine la formation partisane du Bundestag. Actuellement (treizième période électorale), le Bundestag est composé de 668 députés : 325 élus directement en tant que représentants de circonscriptions et 326 élus à partir de listes de partis et 16 représentants pour les sièges excédentaires Ueberhangmandate. Ces sièges résultent du fait que des partis gagnent plus de circonscriptions que le pourcentage des votes obtenu le justifierait. Plusieurs raisons militent en faveur de ces sièges excédentaires, la principale étant la mauvaise répartition des sièges due à l'absence d'une redistribution des sièges qui refléterait les mouvements de population. Procédures de redécoupage Au début du mandat de chaque parlement, le président de l'Allemagne, conformément à l'article 3 de la Loi électorale de l'Allemagne, nomme une Commission des circonscriptions électorales (CCE) permanente (Wahlkreiskommission). Cette commission est chargée de faire rapport sur les changements démographiques et l'évolution des circonscriptions électorales, et de présenter des recommandations pour répondre à ces changements. Le président du Bureau fédéral de la statistique est habituellement choisi pour présider la commission. De plus, un juge de la Cour fédérale administrative et cinq autres membres, habituellement cadres supérieurs de l'État, sont choisis pour siéger à la Commission. La CCE doit adhérer à cinq règles dans ses travaux de redécoupage, notamment :
La Commission doit achever son rapport et le présenter au ministère de l'Intérieur dans un délai de 15 mois. Le rapport de la Commission contient le nombre d'habitants de chaque circonscription électorale et des recommandations pour l'allocation des sièges et les changements de limites. La CCE présente plusieurs propositions de redistriburion offrant ainsi au Parlement plus d'une option s'il décide de procéder à un redécoupage des circonscriptions. Participation des autres institutions La CCE rédige son rapport avec l'apport d'autres institutions. Des représentants du ministère de l'Intérieur assistent à ses réunions. La Commission communique avec les employés gouvernementaux chargés des procédures électorales dans tous les États. De plus, chaque État a l'occasion de faire valoir ses idées sur les recommandations de la Commision. Le rôle du Parlement Le Parlement décide de procéder ou non à une redistribution et des plans qu'il faut adopter. Après avoir pris connaissance et discuté du rapport de la CCE, le Parlement vote sur ses recommandations. Sauf si les écarts de population sont supérieurs à 33 %, le Parlement n'est tenu d'accepter aucune des recommandations de la CCE. De fait, le Parlement a souvent décidé en faveur du statu quo. Bien qu'il y ait eu des changements aux limites à l'intérieur de certains États, la dernière répartition des sièges en Allemagne de l'Ouest a eu lieu en 1980. Historique du redécoupage en Allemagne La CCE présente des recommandations relativement au redécoupage à environ tous les quatre ans. Voici l'action qu'a prise le Parlement sur les recommandations de la CCE :
Rapport de la CCE pour le treizième mandat du Bundestag La Commission de revue établie en 1995 a suggéré des changements importants relativement au redécoupage des circonscriptions. Ces changements sont justifiés pour quatre raisons. 1. Dans les plus anciens États, le nombre de circonscriptions n'a pas changé depuis 1980; dans les États plus récents, il n'a pas changé depuis 1990. Après l'unification, les anciennes circonscriptions sont demeurées les mêmes alors que 13 nouvelles circonscriptions sont venues s'ajouter à Berlin-Est et 67 dans les cinq nouveaux États. Le Parlement a rejeté les recommandations en vue d'un rajustement en 1983, 1987 et 1990. Il a également rejeté les recommandations de la CCE qui visaient l'Allemagne unifiée en 1994. Le Parlement a tout simplement réagi aux recommandations de la CCE lorsque l'écart de population a dépassé les 33 % et qu'il y était forcé par la loi. 2. L'élection nationale de 1994 a résulté en 16 sièges excédentaires (ueberhangmandat) au parlement. Plusieurs facteurs ont contribué à cette situation, mais la raison principale demeure la mauvaise répartition des circonscriptions électorales amenée par les changements importants dans la population de plusieurs États. 3. À compter du 31 décembre 1994, la population de trois circonscriptions s'écartait par plus de 33 % de la moyenne. Plusieurs autres atteindront cette limite bientôt et d'autres changements sont anticipés dans la population. 4. La réforme des comtés entreprise avant 1994 dans les nouveaux États démontre la nécessité de modifier les circonscriptions électorales. Toutefois, en juin 1995, le Bundestag a décidé de réduire la législature par une centaine de sièges à compter du quinzième mandat, qui devrait normalement débuter en 2002. Une commission de réforme a été mise sur pied pour préparer cet exercice. Cette commission a acquiescé aux demandes des députés des divers partis voulant que ni l'électorat, ni les partis, ni les candidats n'aient à composer avec des changements majeurs de circonscriptions en 1998 alors qu'un redécoupage complet sera effectué en 2002. Elle a donc choisi de ne changer que les circonscriptions qui excèdent la limite de 33 %. La plupart des gouvernements des États ont accepté cette proposition. Le redécoupage ne portera que sur les changements rendus nécessaires à cause d'écarts extrêmes. La CCE a maintenu la nécessité d'un redécoupage. Au treizième mandat, 16 sièges excédentaires ont résulté de l'inégalité des populations des circonscriptions. è moins que les populations des circonscriptions législatives soient égalisées, les résultats des élections continueront à être faussés à cause du nombre inégal de députés. La CCE a calculé la grosseur des circonscriptions actuelles et présenté ses prévisions sur ce que devrait être la répartition des circonscriptions par État. Elle a conclu que les directives qu'elle doit suivre l'obligent à procéder à une redistribution majeure. Toutefois, étant donné la position du comité de réforme et les arguments de plusieurs des gouvernements des États et des partis politiques, la CCE a présenté un certain nombre de plans possibles. Elle a recommandé que les États de Berlin, de Hesse et de la Basse Saxe reçoivent un siège additionnel chacun, que Bade-Wurtemberg en reçoive deux et que la Bavière en reçoive trois. Hambourg, Rhénanie du Nord-Westphalie, Sarland et les cinq nouveaux États devraient perdre un siège chacun. Conclusion En Allemagne, la loi impose plus ou moins le redécoupage. Certaines conditions forcent des changements et la marge de manoeuvre politique est limitée. La CCE est un organisme indépendant et elle doit se conformer à une série de règles lorsqu'elle présente des recommandations en vue d'un redécoupage, laissant peu de place au « gerrymandering ». Les gouvernements des États, plus particulièrement s'ils risquent de perdre un siège, et les députés n'apprécient toutefois pas particulièrement les changements dans les limites des circonscriptions. Le Parlement n'accepte donc généralement que les changements statutaires et dans la mesure du possible préfère garder le statu quo. En 2002, un redécoupage majeur est inévitable. La population de chaque circonscritpion sera probablement égalisée et il en résultera probablement une réduction du nombre de sièges. Le processus de redistribution au Royaume-UniLe système de redistribution du Royaume-Uni est en vigueur depuis un peu plus de 50 ans et il n'a subi que de légères modifications. Au cours de ces années, il ne s'est effectué que cinq redistributions au Royaume-Uni, soit en 1947, 1954, 1969, 1983 et 1995. Quatre commissions de délimitation indépendantes sont respectivement chargées des travaux de redistribution en Angleterre, en Écosse, au pays de Galles et en Irlande du Nord. Ces redistributions se tiennent selon un calendrier déterminé, qui n'a changé que deux fois depuis 1944. Les commissions sont composées de quatre membres nommés par les secrétaires d'État pertinents. Son président est le président de la Chambre des communes, mais il n'assiste pas aux réunions; le vice-président de la commission, un juge supérieur dans tous les cas, préside aux réunions. Des évaluateurs représentant les ministères qui fournissent des statistiques démographiques travaillent pour chacune des commissions (en Angleterre et au pays de Galles, il s'agit du registraire général et du directeur général du service cartographique de l'État). Les commissions soumettent des recommandations au Parlement. Ces recommandations peuvent être acceptées ou rejetées mais non modifiées. (Un secrétaire d'État peut modifier les recommandations avant de les transmettre au Parlement, mais cela n'est jamais arrivé). Le système par lequel la Chambre basse du Parlement est élue a été introduit au 13e siècle et n'a connu à peu près aucun changement au cours des 600 années qui ont suivi. Chacun des comtés (shires) et des boroughs ont été invités à envoyer deux représentants, un élu parmi les propriétaires et l'autre par les bourgs affranchis. Au moment de l'incorporation de l'Écosse, du pays de Galles et de l'Irlande, il a fallu aussi élire les députés. Les changements au système ont été en grande partie apportés à trois occasions par suite de l'élargissement du droit de vote, dans des circonscriptions où seuls les hommes avaient le droit de vote : les lois de réforme de 1832, 1867 et 1885. Avant l'avènement, en 1832, de la loi Great Reform Act, il existait des disparités majeures entre les circonscriptions électorales. Cette situation résultait en premier lieu de l'urbanisation industrielle du 19e siècle. Les trois redistributions de ce siècle ont réduit ces différences en enlevant des sièges aux petits boroughs et en les attribuant aux comtés qui se développaient rapidement. La plupart des boroughs qui comptaient deux sièges ont perdu leur statut particulier et les nouvelles circonscriptions attribuées aux comtés n'élisaient plus qu'un seul député. Au tournant du 19e siècle, la plupart des députés étaient élus dans des circonscriptions uninominales. Au 19e siècle, les redistributions étaient entreprises par la Chambre des communes qui favorisait grandement les intérêts électoraux du gouvernement. Le système moderne n'a été introduit qu'après la Deuxième Guerre mondiale, en partie pour répondre aux demandes de redistribution remontant aux années 1930. Recommandations du Comité Vivian En 1942, la coalition qui formait le gouvernement pendant la guerre a établi un comité présidé par le registraire général Vivian, pour étudier divers aspects du système électoral, y compris « les principes sur lesquels tout plan de redistribution devrait être fondé ». Le Comité Vivian a identifié comme élément de base que la représentation dans une démocratie parlementaire devait être égale et comprendre des circonscriptions dont la population était égale et qui éliraient un membre chacune. Il a établi les quatre caractéristiques principales qu'il faut considérer lors d'une redistribution :
Les autres recommandations portaient sur le temps qui doit s'écouler entre deux redistributions et les procédures que doivent suivre les quatre commissions indépendantes. Le Comité Vivian a offert certains conseils sur la garantie d'un nombre de députés minimal pour chaque comté. Ce sujet a été débattu pendant les cinquante années qui ont suivi. La Loi sur la redistribution de 1944 et celle de 1958 La première Loi sur la Chambre des communes (Répartition des sièges), qui est entrée en vigueur en 1944, adoptait plusieurs recommandations du Comité Vivian. La loi établissait la limite de tolérance à plus ou moins 25 % du quotient électoral. Elle maintenait la représentation de l'Écosse, du pays de Galles et de l'Irlande du Nord à ce qu'elle était en 1944 et indiquait le nombre maximal souhaitable de députés pour la Grande-Bretagne; elle suggérait ainsi un nombre maximal pour l'Angleterre La révision initiale des circonscriptions parlementaires, complétée en 1947, était fondée sur cette loi. Avant la fin de la révision, les commissaires ont toutefois prétendu qu'ils ne pouvaient en même temps respecter la tolérance de 25 % et les délimitations des gouvernements locaux. Le premier critère a apparemment eu préséance sur le deuxième puisqu'il était cité le premier dans les règles en annexe à la Loi. Le Parlement a cependant déterminé que l'exigence organique voulant qu'une communauté soit représentée aurait préséance sur les exigences mathématiques voulant que la population comprise dans chaque circonscription soit égale. Ils ont donc abrogé la règle de dérogation et l'ont remplacée par une règle voulant que la population comprise dans chaque circonscription corresponde « d'aussi près qu'il est raisonnablement possible » au quotient électoral. Cette nouvelle règle a été placée après la règle sur les limites des gouvernements locaux et jugée subsidiaire à cette dernière règle. En 1954, les commissions présentaient les rapports de leurs premières révisions périodiques de toutes les circonscriptions. La loi de 1944 stipulait que ces revues devaient se faire à tous les cinq à sept ans. Les députés et les organisations politiques en ont été consternés puisque cela signifiait que les circonscriptions allaient être changées considérablement tôt après leur création, contrairement aux recommandations du Comité Vivian qui visaient à assurer une continuité. Le gouvernement a donc modifié la Loi sur la redistribution en 1958, rallongeant la période entre ces révisions de 10 à 15 ans (depuis 1992, elles doivent se faire à intervalles entre huit et douze ans). La loi a subséquemment été modifiée pour prendre en considération les changements majeurs des gouvernements locaux dans les années 1970 et elle a été consolidée en 1985 dans la Parliamentary Constituencies Act. Les principes de base des redistributions n'ont cependant pas changé. Règles actuelles de redistribution Pour une liste complète des règles actuelles qui régissent la redistribution, voir election laws or constitutional provisions listing redistricting criteria for selected countries. Ci-après, un sommaire de ces règles :
Deux règles en particulier accordent beaucoup de souplesse aux commissions :
En 1982, certaines décisions de la Commission de l'Angleterre ont été contestées en cour au motif que la Commission avait créé des circonscriptions dont la population s'éloignait plus que nécessaire du quotient électoral. Cette réclamation a été rejetée sur la base que la commission présente ses recommandations au Parlement, et que les cours de justice ne peuvent questionner la souveraineté de la commission que dans des circonstances très spéciales, comme par exemple si elle a agi clairement de façon déraisonnable. La cour a cependant interprété les règles comme donnant préséance à la clause ajoutée en 1958 et qui prévoit des « changements minimaux ». Étapes du processus des commissions Chaque commission doit procéder de la façon suivante : 1. La commission décide quand entreprendre une revue périodique et annonce son intention de le faire. Les quatre commissions ne sont pas tenues d'agir en même temps, mais elles le font. Il faut normalement plus de temps en Angleterre pour terminer les travaux de redistribution. 2. Chaque commission calcule son quotient électoral en utilisant la formule de 1986 : le nombre d'électeurs inscrits le jour de « qualification » (lorsque la révision a été publiquement annoncée) est divisé par le nombre de sièges existants. 3. En Angleterre, en Écosse et au pays de Galles, les commissions déterminent le nombre de sièges auquel chacune des unités gouvernementales locales a droit en théorie, en divisant les circonscriptions par le quotient électoral. (Cette procédure n'existe pas en Irlande du Nord parce que les unités gouvernementales locales ne sont pas identifiées dans la loi.) 4. Si les droits théoriques des circonscriptions mènent à la création de circonscriptions très vastes ou très petites relativement au quotient, deux unités gouvernementales locales contiguës peuvent être fusionnées pour atteindre une plus grande égalité (cette situation s'est rarement présentée). 5. Le personnel de la commission prépare un certain nombre de plans pour les circonscriptions de chacune des unités gouvernementales locales. Les quartiers électoraux du gouvernement local sont utilisés comme composantes. Cette approche n'est pas imposée par la loi mais elle est devenue le modus operandi, sauf en Irlande du Nord. 6. La commission évalue les plans et décide de celui qu'elle va présenter à la consultation populaire comme étant sa recommandation provisoire. 7. Après les consultations populaires (voir ci-après), la commission évalue les renseignements additionnels et les avis fournis par le commissaire adjoint qui a tenu les enquêtes publiques, et décide si elle doit modifier ou confirmer ses recommandations provisoires. Si elle maintient ses recommandations initiales, celles-ci forment en fait les recommandations finales. Elles sont publiées et font partie du rapport final au Parlement. Si la commission décide de changer ses recommandations provisoires, en tout ou en partie (y compris un nom proposé de circonscription), les changements sont publiés et une autre ronde de consultation populaire est initiée. 8. Lorsque toutes les recommandations sont finales, les rapports sont soumis au Parlement par l'entremise du secrétaire d'État approprié. La commission doit recommander un nom pour chaque circonscription (ce qui peut éveiller des préoccupations locales) et identifier chacune comme étant un borough ou un comté. Les candidats peuvent dépenser plus d'argent pour faire campagne dans les comtés (ruraux) que dans les boroughs (urbains). Le processus de consultation populaire La consultation populaire a été introduite dans le processus de redistribution au 19e siècle, mais elle n'a été formalisée que par son introduction dans la Loi sur la redistribution de 1944. La loi de 1958 mentionnait les circonstances dans lesquelles une enquête locale devient obligatoire. Les étapes de la consultation populaire sont comme suit : 1. La commission publie ses recommandations provisoires pour une unité gouvernementale locale dans un ou plus d'un journal qui circulent dans la région et envoie des avis à tous les députés, partis politiques et gouvernements locaux touchés, leur donnant les détails des recommandations et leur indiquant où ils peuvent consulter les cartes qui démontrent les circonscriptions proposées. Les représentations peuvent être faites dans le mois qui suit la publication. 2. Si au moins 100 électeurs locaux ou une autorité locale ont présenté des oppositions avant la date de fermeture, il faut alors tenir une enquête publique. Cette enquête est présidée par un commissaire adjoint spécial. Cette personne est inévitablement apolitique. En Angleterre, elle ne doit avoir aucune connaissance détaillée de la région qui lui est assignée. 3. Avant l'enquête, un document est produit résumant les représentations reçues ainsi qu'une liste complète de ceux qui ont fait des représentations et l'objet de leur présentation. 4. Lors de l'enquête locale, le commissaire adjoint invite tous ceux qui ont présenté des représentations par écrit à faire des soumissions orales et il peut leur poser des questions. Les personnes qui font des représentations ont aussi le droit de contre-interroger les autres intervenants. Certains de ceux qui s'opposent aux recommandations provisoires (surtout les partis politiques) peuvent présenter des plans de rechange pour une ou plus d'une circonscription. On ne peut discuter de sujets politiques, mais les partis politiques et leurs représentants (y compris les gouvernements locaux) sont invariablement dominants. Ils invoquent les critères présents dans les règles, plus particulièrement ceux qui concernent les communautés d'intérêts et les inconvénients qu'auront à subir les électeurs, pour influencer le commissaire adjoint afin qu'il recommande à la commission de créer des circonscriptions qui servent leurs intérêts politiques. 5. Le commissaire adjoint prépare un rapport qui résume l'opinion locale sur les recommandations provisoires, selon ce qui s'est lu et, plus particulièrement, de ce qui a été entendu, et les visites sur place lorsqu'il y a lieu. Ce rapport fait également rapport des contre-propositions présentées lors de l'enquête, présente une évaluation des preuves et des recommandations à l'effet que la commission devrait ou non apporter des changements à ces propositions provisoires. Ce processus peut se répéter si la commission publie des recommandations révisées après qu'elle a recu un rapport du commissaire adjoint. La tenue d'une autre enquête est cependant rare car les commissions n'accepteront pas de reconsidérer des questions qui ont déjà été abordées dans des procédures antérieures. (Deux fois seulement y a-t-il eu une deuxième enquête locale, lors de la plus récente révision qui comptait 83 premières enquêtes.) Les commissions peuvent également tenir des révisions intérimaires pour prendre en considération des changements majeurs apportés à un gouvernement local ou si la population change substantiellement. Il n'y a eu qu'une seule révision intérimaire d'importance. En 1990, la commission de l'Angleterre a recommandé l'ajout d'une circonscription pour la nouvelle ville de Milton Keynes qui se développait rapidement. Les problèmes causés par le processus de révision Le processus de révision peut prendre beaucoup de temps. La dernière révision en Angleterre a duré quatre ans; l'achèvement des travaux dans le comté de Devon a pris 1028 jours. Mais le plus important est que les règles sont ambiguës et leurs normes subjectives (comme par exemple « d'aussi près que c'est raisonnablement possible »). Il n'existe aucune indication sur l'importance relative des divers critères. Les règles et les procédures créent certains problèmes, notamment :
Redistribution électorale en Nouvelle-ZélandeEn 1993, la Nouvelle-Zélande adoptait un nouveau système électoral qui ressemblait de près au système électoral que l'Allemagne utilisait depuis 1949. Les Néo-Zélandais connaissent ce système comme un système mixte sans compensation (SMP); il est utilisé aux fins d'élire l'unique chambre législative du pays, la Chambre des représentants. Cette chambre compte 120 députés, dont 65 sont élus par les électeurs des circonscriptions uninominales et les autres 55 à partir de listes de partis nationales bloquées. Étant donné que le système électoral mixte sans compensation comprend des circonscriptions uninominales, les redistributions électorales continuent à être effectuées pour répondre aux mouvements de population et à sa croissance. Le système électoral néo-zélandais présente un aspect unique : la représentation de la population aborigène maori. En 1997, il existait cinq circonscriptions maori réparties dans tout le pays et superposées sur les soixante circonscriptions générales. Caractéristiques Depuis 1887, la redistribution électorale en Nouvelle-Zélande connaît quatre caractéristiques distinctives; la Loi électorale de 1993 les protège toutes sauf une. Les dispositions « protégées » ne peuvent être modifiées à moins que 75 % de tous les députés appuient un changement ou que la majorité des électeurs l'approuve par voie de référendum. Ces caractéristiques distinctives sont les suivantes : Fréquence des redistributions. Les redistributions s'effectuent aussitôt que possible après chaque recensement quinquennal. Étant donné que la durée du Parlement est limitée à trois ans, chaque redistribution s'applique à deux élections, au plus. Commissions indépendantes. L'organisme statutaire connu sous le nom de Commission de représentation est chargé des travaux de redistribution. Deux de ses sept membres sont des nominations politiques, mais les autres sont « désignés », c'est-à-dire qu'ils sont nommés à cause du poste qu'ils occupent au sein de la fonction publique neutre de la Nouvelle-Zélande, ou nommés par les autres commissaires (c'est le cas du président). Les membres politiques ne peuvent donc battre au vote les commissaires apolitiques. (Lorsque la commission fixe les circonscriptions maori, elle est élargie par la nomination de deux autres membres politiques qui défendent le point de vue de la communauté d'intérêt des Maoris.) Circonscriptions électorales égales. Les circonscriptions sont basées sur la population totale (adultes et enfants) et aucune circonscription ne peut s'éloigner par plus ou moins 5 % de la moyenne (déterminée en divisant le total de la population par le nombre de circonscriptions qu'il faut créer). Les votes ont donc, dans la mesure du possible, une valeur égale. Les décisions sont finales. La Commission de représentation doit publier ses décisions finales au plus tard six mois après le début de ses délibérations formelles. Ces décisions ont force de loi dès qu'elles ont été publiées et elles ne peuvent être modifiées d'aucune façon. Les politiciens de la Nouvelle-Zélande ne peuvent empêcher l'entrée en vigueur d'une redistribution; le processus est donc efficacement retiré de l'arène politique. (La prescription de délai est le seul critère déterminant qui n'est pas établi par la loi électorale de 1993.) Les membres de la Commission de représentation La Commission de représentation est composée de quatre membres : l'arpenteur général, le statisticien du gouvernement, le directeur général des élections et le président de la commission gouvernementale locale. Ils apportent leur compétence dans le domaine de la topographie et de la cartographie, de la démographie, de l'administration électorale et du rapport qui existe entre les délimitations électorales proposées et celles des gouvernements territoriaux locaux. Le président de la commission gouvernementale locale est nommé par le gouvernement, et n'a donc pas le droit de vote. Les deux membres politiques sont nommés par le gouverneur général sur désignation du Parlement; un représente le parti au pouvoir et l'autre, le parti qui forme l'opposition. Il était prévu dès le début qu'ils agiraient surtout pour scruter le processus et constater que le processus de redistribution se déroulait justement et conformément aux règles établies. Au cours des années, ils sont devenus des participants beaucoup plus actifs. Ils ont tous deux le droit de vote et ils doivent assister aux réunions de la commission. Le quorum n'est établi que lorsqu'ils sont présents. Ils peuvent toutefois désigner un représentant. La commission actuelle a été formée en 1956. Le président nommé par les autres commissaires a toujours été un membre de l'appareil judiciaire. En plus de présider aux réunions de la commission, ce commissaire doit se satisfaire que l'application des critères tels qu'énoncés dans la loi électorale est de bonne foi et qu'elle n'a pas subi l'influence de considérations politiques. La constitution de la commission fournit aux électeurs l'assurance que les considérations politiques n'entravent pas indûment le processus de redistribution. Les règles de redistribution La dérogation de plus ou moins 5 % de la moyenne est le seul critère qui doit obligatoirement être appliqué. En autant que ce quotient est respecté, la commission est entièrement libre de prendre en considération les limites des circonscriptions actuelles, les communautés d'intérêt, les moyens de communication, la topographie et tout changement projeté dans le nombre d'électeurs. Cette dérogation du quotient est très étroite; elle minimise donc la possibilité de « gerrymandering ». Par contre, il en découle que les redistributions ne sont trop souvent qu'un exercice mathématique. Le maintien des délimitations existantes prend habituellement préséance sur les autres critères. Les changements sont généralement minimes et ne sont considérables que lorsque les mouvements de population l'exigent. Procédures de redistribution Les neuf principales étapes du processus de redistribution en Nouvelle-Zélande sont les suivantes. 1. Les données et la distribution du total de la population (normalement résidente) sont tirées du recensement quinquennal. L'analyse des données de ce recensement peut prendre jusqu'à un an. 2. L'application de l'option Maori se déroule sur une période de quatre mois, tôt après le recensement. Pendant cette période, les descendants des Maori peuvent choisir sur quelle liste ils désirent être inscrits : la liste maori ou la liste générale. 3. Les données du recensement et de l'option Maori sont combinées pour permettre au statisticien du gouvernement de calculer la population électorale générale de l'Île du Nord et de l'Île du Sud, le nombre de circonscriptions auquel a droit l'Île du Nord (le nombre de sièges de l'Île du Sud est fixe), la population électorale maori et le nombre de sièges qui doit lui être attribué. 4.L'arpenteur général distribue les données sur la population générale et les descendants Maori aux circonscriptions existantes en utilisant des petites unités statistiques (îlots de population) pouvant contenir jusqu'à 200 personnes. Il prépare différentes propositions de délimitations provisoires qui sont soumises aux autres commissaires. Ceux-ci en choisissent une ou plus. L'arpenteur général développe les propositions choisies et lorsqu'il a terminé d'autres travaux préliminaires, il réunit la Commission de représentation. Les travaux de la Commission doivent être achevés et ses décisions doivent être publiées au plus tard six mois après la date de sa première réunion. (Par le passé, les limites préliminaires étaient dessinées sur des cartes démontrant les îlots de population. L'évolution de la technologie moderne permettra probablement d'informatiser cette étape dans un avenir rapproché.) 5. Avant le début de l'examen détaillé des propositions, les partis politiques représentés au Parlement et tous les députés indépendants sont invités à présenter des soumissions. À ce stade, les limites provisoires sont confidentielles. Les soumissions portent donc surtout sur la façon dont le parti croit que les règles de redistribution doivent être interprétées. Par le passé, la Commission a accordé peu de valeur à ces soumissions. 6. Lorsque l'arpenteur général reçoit ces soumissions, il explique les délimitations provisoires qu'il a développées et justifie ses propositions. Les autres commissaires examinent ce projet et le revisent si nécessaire. Leur but est d'atteindre la meilleure définition possible tout en en respectant les critères prescrits. Bien que les travaux à cette étape soient confidentiels, les membres politiques peuvent en discuter avec un petit groupe de personnes du parti qu'ils représentent pendant que la commission prépare ses propositions. 7. À la fin de cette étape, des cartes géographiques sont publiées, montrant les limites proposées par la Commission, de même qu'un sommaire des raisons qui ont motivé les décisions initiales de la Commission, et les commentaires du public sont invités. Les gens ont un mois pour présenter des oppositions. Le public peut présenter des contre-oppositions pendant les deux semaines qui suivent. Les oppositions proviennent de différentes sources, y compris les partis politiques, les députés, les autorités statutaires et ad hoc, les groupes communautaires, les individus et, à l'occasion, les administrateurs chargés du déroulement des élections. Le public n'a pas d'autres occasions de participer. 8. Lorsque la période de contre-oppositions est terminée, des séances publiques permettent à ceux qui se sont opposés de présenter leurs arguments directement à la Commission. Les séances sont tenues là où le nombre d'oppositions le justifie, normalement dans les grands centres populeux. 9. Les propositions de la Commission sont ensuite étudiées de nouveau à la lumière des oppositions puis les délimitations définitives des circonscriptions sont fixées. Il n'y a aucun recours contre ces décisions. Des cartes détaillées démontrant les limites de toutes les circonscriptions du pays et des descriptions légales pour chacune des circonscriptions sont préparées et accompagnent le rapport de la Commission. La publication de ce rapport confirme que le processus de redistribution est terminé bien que la commission n'est dissoute que lorsque commence le prochain recensement quinquennal. Un recensement de tous les électeurs admissibles suit l'annonce des décisions finales de la Commission à la représentation; ce processus ne fait cependant pas formellement partie du processus de redistribution. L'inscription des électeurs est obligatoire. L'État, par l'entremise de son Agence de contrôle centrale de l'inscription électorale, répartit tous les électeurs inscrits dans leur nouvelle circonscription aussitôt que les travaux de redistribution sont terminés. Une carte pour s'inscrire à nouveau est envoyée à chaque électeur, qui doit la remplir et la retourner pour confirmer son inscription. Lors du dernier processus de réinscription des électeurs, environ 85 % ont répondu au cours de la campagne qui a duré deux mois. Les autres se sont réinscrits à la suite d'une campagne publicitaire intensive dans les mois qui ont précédé l'élection subséquente. Les coûts Les coûts associés au processus de redistribution en Nouvelle-Zélande sont peu élevés. Le budget pour la redistribution de 1998 dans ce pays était réparti sur deux années fiscales et était de l'ordre de 1,89 million de dollars néo-zélandais. Les coûts associés à la réinscription des électeurs sont plus élevés et la moyenne est d'environ 3,78 dollars par personne, y compris les coûts associés à l'envoi d'une confirmation à chaque électeur. Évaluation Le processus de redistribution électorale en Nouvelle-Zélande peut être jugé favorablement par rapport aux caractéristiques qui le définissent. La dérogation étroite permissible du quotient électoral minimise les possibilités de « gerrymandering et donne une valeur raisonnable» gale à chaque vote. La composition de la Commission, dont le nombre de nominations apolitiques est supérieur aux politiques, est une garantie contre toute entrave politique. En même temps, la présence des membres nommés par les politiciens garantit la considération des idées de nature politique. L'échéancier que doit respecter la Commission et le caractère définitif de ses décisions apportent une crédibilité à l'ensemble du processus et contribuent à l'acceptation des résultats en général. Les individus et les groupes intéressés peuvent participer aux délibérations de la Commission. Ce processus n'est toutefois pas sans problèmes. Les mouvements de population, la dérogation étroite permissible du quotient et les circonscriptions relativement petites en superficie de la Nouvelle-Zélande gênent la Commission qui tente de protéger les communautés d'intérêt existantes. Trop souvent, les communautés établies sont séparées, malgré une opposition farouche des résidents locaux, parce que l'écart permissible du quotient n'est pas suffisant pour acquiescer à des demandes raisonnables. Il s'agit d'un facteur déstabilisateur, qui à certains moments peut mettre fin prématurément à la carrière d'un politicien. De plus, il appert que la présence des membres politiques pourrait à l'avenir être la cause de plus de désaccords. Sous le système électoral majoritaire simple, maintenant abandonné par la Nouvelle-Zélande, deux partis étaient fortement dominants, et la nomination de deux personnes pour représenter le gouvernement et l'opposition ne soulevait aucune difficulté. L'adoption d'un système électoral mixte sans compensation permettra probablement à plusieurs partis d'être représentés au Parlement. La nomination d'une personne pour représenter les partis du gouvernement et d'une autre pour représenter les partis d'opposition créera vraisemblablement certaines tensions. Le processus de redistribution a connu, au cours des dernières vingt années une politisation accrue et il semble que cela continuera. Les procédures de redistribution en Nouvelle-Zélande sont toutefois suffisamment robustes pour assurer que les politiciens et les intérêts politiques ne puissent dominer. Délimitation des circonscriptions - Notes en bas de pageSystèmes proportionnels à vote unique transférable Options en matière de délimitation Rôle des tribunaux en matière de délimitation Utilisation d'ordinateurs et de logiciels La redistribution fédérale en Australie BibliographiePublished Resources Barnes, G.P. 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Délimitation des circonscriptions: table des matières
Délimitation des circonscriptionsDélimitation des circonscriptions: table des matiéres La présente section traite de la délimitation des circonscriptions électorales et de ses répercussions sur la représentativité. Les tâches associées au découpage des circonscriptions et des sections de vote afin de pouvoir assigner un bureau de vote à un électeur sont également abordées. Ces délimitations sont appelées à être modifiées périodiquement en raison des déplacements démographiques et demeurent donc un sujet d'actualité dans les démocraties établies de longue date. Pour d'autres informations générales sur ce sujet, voir Aperçu. La délimitation de circonscriptions électorales peut être un processus complexe, long et coûteux. Le contexte social et politique doit être pris en considération lors de la délimitation. En outre, les administrateurs électoraux doivent tenir compte de considérations administratives et financières en choisissant des méthodes et un processus de délimitation de circonscriptions électorales. Voici les principaux sujets traités dans cette section : Délimiter des circonscriptions électorales Structure et règles de délimitation des circonscriptions Tâches associées au processus de délimitation Considérations spéciales : délimitation des sections de vote N'hésitez pas à utiliser le bouton « Commentaires » qui vous permet de transmettre toute suggestion, commentaire ou information additionnelle susceptible d'améliorer cette section. Bonne lecture! Document Actions |
