Administration électorale

Administration électorale

Administration électorale: table des matiéres

Une élection est un événement complexe, onéreux et de grande envergure impliquant une foule de personnes qui doivent bien connaître leurs responsabilités dans le processus électoral et répondre de leurs actes devant la loi. Il est impossible de tenir des élections sans une bonne préparation et une planification adéquate. La présente section porte essentiellement sur les structures administratives nécessaires au bon déroulement d'élections démocratiques. Pour des renseignements généraux sur cette section, veuillez consulter Aperçu.

Principaux sujets de la section Administration électorale :

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Aperçu

La section Administration électorale vise avant tout à définir l'infrastructure administrative essentielle à tout processus d'élection démocratique. La tenue d'élections ne peut pas réussir sans préparation et planification. Une élection est un événement gigantesque qui comporte de nombreuses activités majeures et secondaires nécessitant la participation d'un très grand nombre de personnes. Celles-ci doivent toutes être conscientes des tâches que leur confie le processus et des responsabilités que leur impose la loi.

Il est coûteux de préparer et de tenir des élections, mais leur absence peut l'être aussi parce que l'aide financière du Fonds monétaire international (FMI) et de la Banque mondiale, par exemple, peut être conditionnelle à l'existence réelle d'une société démocratique ou encore parce que des protestations civiles contre un gouvernement qui n'est pas élu peuvent mettre en danger l'économie d'un pays. Pour bien équilibrer la nécessité de tenir des élections et la réalité économique, les législateurs, les administrateurs électoraux et les autres intervenants devraient viser à maintenir leurs coûts à un niveau qui soit acceptable en regard de la capacité financière du pays.

Une société n'est pas considérée démocratique du seul fait qu'elle a tenu des élections. Même s'il est vrai que l'élection de nouveaux dirigeants politiques constitue un élément majeur de tout système démocratique, ce qui indique plus sûrement qu'un pays est démocratiquement établi est l'existence de rapports interactifs en dehors des périodes électorales entre les citoyens et les différents organes et niveaux de gouvernement.

Les années 80 et 90 ont connu un développement démocratique sans précédent. En même temps, l'administration électorale s'est raffinée. On reconnaît de plus en plus que des élections réussies dépendent d'un organisme électoral disposant de ressources professionnelles et ayant à sa disposition un équipement adéquat et des fonds suffisants. À l'automne 1996, le responsable de la tenue d'élections dans la plus grande démocratie du monde, T.S. Seshan, ex-président de la Commission électorale de l'Inde, déclarait que « ... quatre éléments sont nécessaires pour réussir une élection : une loi électorale qui vise à assurer que l'élection sera libre et équitable; une commission électorale pleinement autonome et libre de toute crainte; des procédures administratives qui garantissent que le moindre individu peut exercer son droit de vote librement et sans crainte de représailles; et des électeurs qui sont pleinement conscients de leurs droits et de leurs responsabilités. »

Lors de l'élection de 1996, les 590 millions d'électeurs de l'Inde ont voté dans 825 000 bureaux de vote et aucun électeur n'a eu à parcourir plus de deux kilomètres à pied dans la plaine et pas plus de quatre kilomètres en région montagneuse. Chaque bureau de vote comptait de cinq à sept préposés, de sorte que plus de 5 millions de préposés ont été mobilisés pour une élection qui a nécessité au-delà de 20 000 tonnes de papier et qui a coûté environ 200 millions de dollars.

La nécessité de donner aux opérations électorales un caractère professionnel a conduit à la formation, aux échelons national et multinational, de groupements de gestionnaires électoraux et à l'émergence de nombreuses entreprises de formation spécialisée. L'Institut électoral fédéral du Mexique (IFE) a mis sur pied un Service électoral professionnel (SEP). Cet organisme, qui sert à encadrer la carrière des spécialistes, vise à former des employés capables de satisfaire à toutes les exigences du service électoral. Les employés du SEP doivent participer à divers programmes de formation professionnelle tout au long de leur carrière, une condition qui a largement contribué à accroître le professionnalisme de l'IFE.

D'autres entreprises professionnelles existent aux États-Unis, en Europe centrale et en Europe de l'Est, en Afrique, dans le Pacifique, en Asie et en Caraïbe. En Grande-Bretagne, les personnes désirant travailler comme gestionnaires électoraux doivent subir un examen. Dès 1994, le Collège communautaire de la Barbade à Bridgetown offrait un cours de quatre semaines menant à un certificat en administration électorale. Un à un, divers États américains ont imposé des normes à leurs gestionnaires électoraux et commencent à leur offrir des programmes de formation spécialisée. Les institutions d'aide internationale deviennent plus sensibles aux besoins en formation des organismes électoraux plutôt qu'à leurs besoins matériels.

L'objectif en gestion électorale est la mise en place du système le plus approprié aux circonstances du moment. Il existe de nombreux modèles de gestion électorale et le choix final est largement dicté par le contexte historique et culturel du pays concerné, son degré de développement technologique, sa situation financière et politique et le niveau d'éducation de sa population. La gestion électorale est maintenant reconnue comme un service comparable, sous bien des aspects, aux services des secteurs plus traditionnels. De nombreux tests de mesure de l'efficacité utilisés dans les autres secteurs s'appliquent à la gestion des élections.

Aux fins du présent ouvrage, l'administration électorale est l'organisme mandaté pour tenir l'élection et pour établir le registre électoral. Bien que ces activités soient souvent toutes deux confiées à un seul organisme ou à un seul individu, elles peuvent être exécutées par différents organismes.

Aucune structure d'organisme électoral n'est parfaite et la création d'un organisme électoral chargé des activités susmentionnées ne pourra se faire sans compromis si l'on veut qu'il réponde à une diversité d'exigences et de besoins concurrents. Parmi les tâches que l'on peut confier à un organisme électoral, on retrouve les éléments suivants :

organiser des élections et des référendums;
élaborer et tenir à jour le registre des électeurs;
sensibiliser le public aux questions électorales par le biais de campagnes d'éducation civique et d'information pour le public en général et plus particulièrement en ciblant les femmes, les jeunes, les analphabètes et les minorités défavorisées;
former le personnel électoral;
renseigner les candidats, les partis politiques et toute autre personne concernée sur les opérations électorales;
s'assurer que les femmes et les minorités visibles sont en mesure de participer pleinement au processus électoral;
élaborer des règlements régissant les opérations électorales;
faire appliquer la loi électorale;
étudier les processus électoraux et les questions connexes;
fournir au gouvernement, à la législature et à l'exécutif des renseignements et des conseils en matière électorale;
participer à des projets de coopération et d'aide internationales.

Dans son ouvrage intitulé Free and Fair Elections : International Law and Practice, le professeur Guy Goodwin-Gill fait l'observation suivante :

L'organisme électoral devrait mettre en pratique les principes de gestion professionnelle quelles que soient sa structure et ses fonctions. La gestion électorale entraîne des coûts pour le pays : en plus des frais courants d'un organisme permanent, le coût d'une élection dans les démocraties établies peut être de quatre à six dollars par électeur.

L'organisme électoral se doit de s'acquitter de ses responsabilités de la manière la plus professionnelle possible et de dispenser les services à l'électorat pour qu'ils soient disponibles à tous. On ne peut qualifier de pleinement démocratique une élection au cours de laquelle l'emplacement des bureaux de vote empêcherait de voter une partie de la population qui en a le droit ou lorsque des électeurs ayant une déficience ne peuvent voter à cause d'inaccessibilité des bureaux.

Dans l'introduction de son ouvrage intitulé Direito Eleitoral Positivo, Torquato Jardim, un ex-membre du Tribunal électoral du Brésil, déclarait : « Dans un pays légalement constitué démocratiquement où règne un système de libertés civiles qui dicte les activités de l'État, il existe rarement une fonction qui, si elle est accomplie incorrectement ou insuffisamment, peut blesser autant de personnes de façon aussi profonde, que celle d'administrer le processus électoral. » ² L'administration électorale se retrouve, en période d'élection, au centre de l'attention médiatique alors qu'en dehors des élections, elle passe souvent inaperçue.

L'expérience de nombreux pays a démontré qu'il est risqué de minimiser le rôle de l'organisme électoral entre les élections. Même quand l'attention publique se relâche, les intervenants - des législateurs et partis politiques jusqu'aux groupes de citoyens et gestionnaires électoraux - doivent tous travailler de concert pour améliorer le processus électoral et s'assurer que l'organisme sera prêt à réagir lors du déclenchement de nouvelles élections. La capacité d'intervention rapide et l'amélioration continue du processus sont les deux principales raisons qui justifient la permanence de l'organisme.

La période entre les élections est également le moment idéal pour planifier et mettre en oeuvre des programmes de modernisation. Comme la gestion électorale exige le traitement d'une quantité considérable de données, l'informatisation permet parfois d'accroître l'efficacité et la fiabilité du processus. Le coût de l'informatisation doit être étudié en fonction de la situation de chaque pays. Dans les pays où la main-d'oeuvre est peu coûteuse mais où l'infrastructure requise pour soutenir un système informatisé est absente, il peut être avantageux de se passer de l'informatique.

Les fichiers à l'intérieur de la présente section ont pour but d'aider à répondre à maintes questions qui touchent les points énoncés plus haut de même que d'autres aspects de l'administration électorale. Lorsque des renseignements additionnels existent dans une autre section, des passerelles permettent d'accéder aux fichiers pertinents.

Principes directeurs

Même si les discussions concernant la définition de la démocratie ne cessent de surgir, les principes directeurs qui doivent guider l'administration électorale font de plus en plus consensus. Tout organisme électoral doit respecter les trois principes suivants : indépendance, impartialité et professionnalisme. Il doit être soumis à des procédures précises énonçant les limites de ses responsabilités et permettant d'évaluer son efficacité, tant en sa qualité d'administrateur que de fournisseur de services. Il doit être impartial tout en étant capable de fonctionner dans un environnement politique.

Indépendance

Dans un régime multipartite, l'organisme électoral ne pourra gagner la confiance des partis que s'il est perçu comme indépendant vis-à-vis de tous les partis et du gouvernement. Si l'organisme ne jouit pas de cette confiance, le processus électoral et même les résultats ne seront pas acceptés d'emblée. Quoique l'organisme ne pourra jamais être complètement indépendant à cause des pouvoirs que détient la législature d'approuver ses moyens financiers et possiblement de combler certains de ses postes clés, ces pouvoirs ne devraient pas servir à influencer l'organisme électoral. Dans certains pays, comme en Papouasie-Nouvelle-Guinée et en Afrique du Sud, la Constitution garantit l'indépendance des organismes électoraux. La Constitution du Costa Rica confère à l'organisme électoral le statut d'un quatrième pouvoir d'État. Bien que la Constitution de certains autres pays n'offre pas une telle garantie, l'indépendance y est néanmoins respectée et sauvegardée, comme c'est le cas en Australie, au Canada et au Royaume-Uni.

Impartialité

Indépendance et impartialité ne sont pas synonymes. Impartialité signifie qu'un organisme ne se préoccupe pas de l'issue de l'élection qu'il administre. Son rôle consiste à préparer un terrain égal sur lequel s'affronteront les candidats et les partis, à fournir à tous les électeurs toute l'information requise pour leur permettre de voter d'une manière raisonnablement éclairée et à compiler les voix et annoncer les résultats sans préjudice à l'égard d'un parti ou d'un candidat. Il doit être composé de personnes capables, et perçues comme telles par les intervenants, de se comporter de manière impartiale et de justifier la confiance des principaux partis. Dans de nombreux cas, cela exige que les membres de l'organisme électoral qui énoncent les politiques ne soient membres d'aucun parti politique. S'il est impossible de satisfaire à cette exigence, des représentants des divers partis politiques devraient en faire partie afin d'assurer un équilibre acceptable.

Professionnalisme

En plus d'être indépendant et impartial, l'organisme doit posséder une autre qualité tout aussi essentielle : le professionnalisme dans sa manière d'aborder cette énorme tâche qu'est l'administration d'une élection. L'administration électorale constitue essentiellement une industrie de service de laquelle la population exige de plus en plus de qualité. Toute faiblesse dans la livraison de ce service à cause de l'absence de professionnalisme, d'une mauvaise planification ou d'inefficacité peut mettre en doute les principes clés d'indépendance et d'impartialité et dissuader les électeurs de participer aux prochaines élections.

Un organisme qui fait preuve de professionnalisme doit constamment rechercher les moyens d'améliorer la loi qu'il est chargé d'administrer ainsi que sa manière de conseiller le personnel, les partis politiques, les candidats et l'électorat au sujet des opérations électorales. Il doit s'assurer que la loi électorale est administrée fidèlement et que les candidats, les partis et les électeurs sont tous traités avec équité et justice. Il doit enfin trouver le meilleur moyen d'informer et d'éduquer l'électorat sur le processus électoral et chercher à utiliser les ressources de façon optimale, notamment la nouvelle technologie. Il doit disposer des ressources suffisantes pour lui permettre d'accomplir sa tâche.

Principes de gestion et règles d'éthique

L'organisme électoral doit de plus s'appuyer sur des principes de gestion et sur des règles d'éthique. Les principes de gestion se reconnaissent dans un organisme qui souscrit à l'importance du professionnalisme et au besoin de disposer d'effectifs bien formés et suffisamment motivés, travaillant avec respect et flexibilité et qui sont conscients des règles d'éthique qu'ils doivent respecter dans leur travail.

Pour que le processus électoral soit perçu comme légitime, l'intégrité de l'administration électorale est absolument essentielle. Il est presque futile de tenir des élections, qui entraînent des coûts élevés, si les résultats sont mis en doute à cause de l'inefficacité ou de l'impartialité douteuse de l'organisme électoral. Durant une élection, tout comme lors de l'établissement du registre électoral, l'organisme est le centre de l'attention et il doit être en mesure de soutenir cette surveillance et de démontrer la légitimité du processus.

L'International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA) a publié un code de conduite qui tend à assurer les règles d'éthique et de professionnalisme de l'administration électorale. Ce code énonce cinq règles d'éthique dont doit s'inspirer un organisme électoral pour garantir non seulement que le processus soit intègre, mais aussi qu'il soit perçu comme tel :

faire preuve de respect pour la loi;

être impartial et neutre;

fair preuve de transparence;

être précis;

être au service de l'électorat.

Règle d'éthique no 1 - Faire preuve de respect pour la loi. La réussite d'une élection dépend du degré de légitimité que lui accorderont les intervenants politiques. La formulation des décisions de politique majeures dans un style légal précis accordera le degré de stabilité requis pour arriver à une acceptation unanime de tous les intervenants quant à la manière de gérer le processus. Si l'organisme électoral ne respecte pas la loi, s'il ne la met pas en pratique de manière équitable ou si ses décisions ne s'appuient pas sur des justifications légales, il risque de nuire à cette acceptation par les intervenants et de brimer le respect dont pourrait jouir le processus électoral.

L'organisme doit donc :

respecter les lois du pays;

s'assurer de mettre en application toutes les lois de nature électorale de manière impartiale et égale à l'intérieur du cadre législatif du pays;

toujours à l'intérieur de ce même cadre législatif, s'assurer que tous les partis politiques, tous les candidats, tous les électeurs et tout autre intervenant dans le processus électoral sont traités sur un plan égal et juste compte tenu de toutes les circonstances.

Règle d'éthique no 2 - Être impartial et neutre. Pour qu'une élection soit une réussite, les participants doivent avoir confiance que les gestionnaires électoraux feront preuve d'impartialité politique dans l'accomplissement de leurs tâches. Si ces gestionnaires sont perçus comme tentant d'influencer le résultat de l'élection, la confiance du public dans le processus électoral sera minée au point de pouvoir difficilement être restaurée. Les gestionnaires se doivent donc d'accomplir toutes leurs tâches avec une impartialité et une neutralité politique absolues.

À l'occasion, certains pays peuvent nommer leurs gestionnaires électoraux de manière à ce qu'ils représentent des partis ou des formations politiques, mais même dans ces cas, ces personnes doivent accomplir leurs tâches électorales en toute impartialité et neutralité politiques.

Les gestionnaires électoraux doivent :

faire preuve de neutralité et d'impartialité absolues dans toutes leurs interactions avec les partis politiques, les candidats, les électeurs et les médias;

se garder d'accomplir toute activité qui pourrait être perçue comme étant de nature partisane en faveur d'un candidat, d'un parti politique, d'un intervenant ou d'un groupe politique;

agir en tout temps de manière irréprochable, et faire preuve d'un jugement solide et de la plus grande discrétion;

divulguer toute situation qui pourrait constituer un conflit d'intérêts en regard de leurs fonctions de gestionnaires électoraux;

refuser tout don ou faveur en provenance d'un parti politique, d'une organisation ou d'une personne impliquée dans l'élection;

éviter toute possibilité d'influence et ignorer toutes directives pouvant affecter leurs fonctions, autres que celles que peuvent dicter la loi ou les coutumes;

s'abstenir de participer à toute activité non autorisée ou de nature personnelle pouvant les placer dans une situation réelle ou perçue de conflit d'intérêts en regard de leurs fonctions de gestionnaires électoraux;

s'abstenir de participer à toute activité privée ou autre qui pourrait être perçue comme révélant une préférence pour un candidat, un parti politique, un intervenant ou un groupe politique;

éviter d'exprimer une opinion touchant toute question à caractère politique au cours de la campagne électorale;

éviter toute communication à caractère politique avec un électeur;

s'abstenir de porter ou d'afficher tout emblème ou couleur de nature partisane.

Les gestionnaires électoraux doivent considérer toutes les directives qui précèdent comme s'appliquant à l'organisme autant qu'aux individus.

Règle d'éthique no 3 - Faire preuve de transparence. La réussite d'une élection dépend de l'acceptation des décisions de l'organisme électoral par ceux qui participent à l'élection, ce qui ne se réalisera que s'ils ont la garantie que ces décisions sont raisonnables. À cette fin, les participants doivent avoir accès aux informations qui ont justifié les décisions. C'est un fait qu'une élection engendre une grande quantité de données, des bases de données exhaustives et de nombreux documents, et il n'est pas toujours pratique pour une personne qui le désirerait d'avoir accès ou d'obtenir des exemplaires.

Toutefois, les gestionnaires électoraux devraient être disposés à :

justifier leurs décisions;

fournir librement les informations qui ont dicté leurs décisions;

assurer l'accès réel et raisonnable à ces documents et à ces informations tout en respectant le cadre de la loi électorale et des lois sur l'accès à l'information.

Les gestionnaires et organismes électoraux doivent de plus :

s'assurer que les représentants de chaque parti politique ou de chaque candidat peuvent exercer pleinement et effectivement leurs droits;

consulter régulièrement les intervenants au processus électoral dans la prise de décisions lorsque les circonstances le justifient;

sur demande raisonnable, fournir des explications sur les motifs de leurs décisions en matière opérationnelle;

mettre sur pied un système permettant aux partis d'avoir accès, dans des délais raisonnables, à toutes les informations, aux bases de données et à tous les documents d'importance utilisés au cours d'une élection ou durant les activités courantes de l'organisme;

s'ils prennent connaissance d'une lacune ou d'une irrégularité dans le déroulement de l'élection, en divulguer l'existence de leur propre initiative.

Règle d'éthique no 4 - Être précis. Il s'ensuit de la règle d'éthique précédente que pour que les décisions des gestionnaires électoraux soient acceptables aux intervenants, les informations sur lesquelles elles sont basées doivent être exactes et accessibles. Des informations inexactes ou incertaines mineront la confiance qui pourrait être accordée aux décisions de l'organisme autant qu'à ses capacités. Les gestionnaires et les organismes électoraux doivent accomplir chaque tâche en s'assurant du plus haut degré possible d'exactitude de leurs informations et en faisant preuve d'une analyse objective. Ils doivent plus particulièrement :

s'assurer que leurs informations sont recueillies, colligées et publiées de façon systématique, claire et précise;

faire tout ce qui leur est légalement possible pour s'assurer que ces renseignements reflètent bien la réalité.

Règle d'éthique no 5 - Être au service de l'électorat. Les gestionnaires et les organismes électoraux doivent s'efforcer d'offrir à tous les électeurs la plus large gamme de services pour leur permettre d'exercer leurs droits sans encombre tout en tenant compte des circonstances et du cadre législatif du pays. En particulier, ils doivent :

faciliter le plus possible la participation des électeurs au processus électoral;

s'assurer que les électeurs ont une bonne compréhension du processus;

faire tout en leur pouvoir pour faciliter le vote des personnes ayant des besoins spéciaux, comme les aveugles, les personnes à mobilité restreinte, les analphabètes ou les électeurs résidant en régions éloignées.

Considérations administratives

Introduction

Des gestionnaires électoraux qualifiés, professionnels, efficaces et impartiaux sont essentiels à la réussite de toute élection parce que l'ampleur d'une telle activité est considérable. Mais s'ils sont expérimentés et conscients de l'importance de leur tâche de faire du système démocratique de leur pays un système solide, les gestionnaires électoraux de tout pays sont en mesure de tenir des élections dignes de confiance dans des circonstances qui varient considérablement. Pour illustrer l'ampleur de la tâche du gestionnaire électoral, citons quelques détails concernant les élections générales de l'Inde tenues le 5 juin 1996 :

590 millions d'électeurs ont voté dans 825 000 bureaux de vote;

tous les électeurs ont pu voter dans des bureaux de vote situés à moins de deux kilomètres de leur résidence dans les plaines, ou moins de quatre en régions montagneuses;

dans une circonscription, 480 candidats ont contesté le même siège et dans l'ensemble, la moyenne était de 26 candidats par circonscription;

tout le processus s'est effectué manuellement entre le 7 et le 11 mai 1996;

l'élection a nécessité 25 000 tonnes de papier et un budget global d'au-delà de 200 millions de dollars.³

Le déroulement efficace d'une élection requiert un personnel qualifié et en nombre suffisant. Rien ne peut causer un désordre aussi rapidement dans une élection qu'un personnel insuffisant ou mal préparé. La nomination et la formation du personnel sont donc de première importance dans l'administration électorale.

Lors de réunions de gestionnaires électoraux, des anecdotes inouïes ressortent constamment pour illustrer à quel point l'erreur la plus simple commise par un préposé au vote (et ces cas semblent toujours survenir dans les élections les plus serrées) peut affecter le résultat de l'élection et entraîner des conséquences majeures pour le personnel et le gestionnaire concernés. Rien ne peut assurer que des erreurs ne surviendront pas, mais un personnel qualifié et bien formé travaillant selon un plan préalablement élaboré contribuera largement à les éviter.

Aperçu

Tous les intervenants au processus électoral (que ce soit l'électeur, le candidat, l'agent de parti, les médias et les observateurs) considèrent leur participation comme étant essentielle et importante. En fait, les gestionnaires électoraux sont les acteurs clés sans qui l'élection ne pourrait avoir lieu. À travers tout le processus, le rôle du gestionnaire n'est souvent pas considéré à sa juste valeur parce que les autres participants ne sont pas toujours conscients de l'importance de sa tâche. Mais il est absolument certain que si le processus s'enraye, le gestionnaire se retrouvera au centre de l'attention.

Le bon déroulement d'une élection démontre l'efficacité des gestionnaires électoraux, mais si des difficultés surviennent, ils seront blâmés démesurément. Pour que l'élection se déroule bien, il est essentiel de dresser au départ un plan stratégique et opérationnel. Un processus électoral qui part du mauvais pied va rarement en s'améliorant.

Principales considérations administratives

Identifions les principales considérations administratives sur lesquelles doit se pencher le gestionnaire électoral. Les principes généraux permettant d'assurer la qualité des opérations électorales portent sur les points suivants :

la transparence - le processus doit pouvoir faire l'objet d'un examen minutieux et être accessible à tous les participants;

la responsabilité - les diverses responsabilités associées aux opérations électorales doivent être clairement définies et chacun doit savoir qui détient le pouvoir décisionnel et quelle est la filière hiérarchique;

le secret du vote - les participants doivent avoir l'assurance que le vote est secret et sûr et que leur liberté d'expression sera respectée;

les fraudes et infractions électorales - des systèmes doivent être mis en place pour prévenir les fraudes durant l'élection et il doit exister un code d'infractions afin que tous les participants connaissent les peines liées à tout comportement inapproprié;

une communication ouverte - Les participants et le grand public doivent pouvoir obtenir de l'information sur les opérations électorales et de leur côté, les gestionnaires électoraux ont le devoir de la fournir efficacement.

Processus administratif

Sur le plan administratif, l'accent doit être placé sur les tâches suivantes :

établir un plan stratégique précis énonçant les principales activités et les résultats recherchés;

établir un plan opérationnel détaillé et les échéanciers;

établir des procédures en vue de la nomination du personnel, assurer sa formation et lui fournir les outils de travail nécessaires avant le début des opérations électorales et prévoir des systèmes pour la nomination et la formation du personnel temporaire;

établir un système équitable de traitement des plaintes et le faire connaître au grand public;

établir des systèmes et des mécanismes conformes à la loi électorale et faciles à appliquer et à comprendre. Les tâches opérationnelles peuvent être confiées à du personnel temporaire, mais dans le cas des systèmes complexes, étant donné que le risque d'erreurs est plus grand, il faut prévoir le temps nécessaire pour en expliquer le fonctionnement au personnel.

Informatisation

Du fait qu'une bonne partie du travail relié aux élections est de nature répétitive, les gestionnaires auront à choisir et à mettre en oeuvre le système le plus approprié. Heureusement pour eux, ils n'ont pas à réinventer la roue vu que toutes les activités électorales ont déjà été informatisées quelque part dans le monde. Ils auront tout avantage à consulter leurs collègues des pays qui ont déjà informatisé certaines de ces activités, évitant par la même occasion d'avoir à subir les pressions des fournisseurs d'équipement et de logiciels. Ceux qui ont déjà fait des progrès dans ce domaine sont en mesure non seulement de partager leurs expériences d'essais d'équipement ou de logiciels spécifiques, mais aussi d'offrir de précieux conseils comme celui de ne pas mettre en oeuvre de nouveaux systèmes majeurs sans disposer de suffisamment de temps pour former les usagers et mettre les systèmes à l'épreuve.

Structures administratives

Il existe de nombreux modèles de structure administrative allant de la Commission électorale nationale directement chargée de tout le processus électoral jusqu'à des structures plus décentralisées qui confient des responsabilités à des commissions ou gestionnaires électoraux locaux. Les avantages et les inconvénients des diverses structures sont présentés dans Organisme administratif, Organisme national, Organismes régionaux et locaux et Rapports entre les divers organismes électoraux. Quel que soit le modèle choisi, on doit s'assurer que les gestionnaires de chaque niveau administratif comprennent clairement les tâches qui reviennent à chacun et que tous savent très bien ce que la loi et les règlements administratifs exigent.

L'organisme électoral se doit d'innover dans son processus administratif. Dans plusieurs pays, la création de matériel didactique illustré à l'intention de l'électorat et des préposés au vote a été considérée comme une mesure innovatrice au moment de son introduction. La marge de discrétion dont jouissent les gestionnaires n'étant toutefois pas très large, on devra veiller à ce que le personnel ne se charge pas d'introduire de nouveaux systèmes qu'il considère plus efficaces avant de s'assurer qu'ils respectent la loi et les règlements. Il est donc essentiel d'énoncer clairement les responsabilités du personnel et, s'il y a lieu, de préciser la limite de la discrétion qu'il peut exercer.

Simplicité essentielle

Le domaine électoral abonde de termes techniques et d'acronymes, et de nombreuses personnes n'oseront pas demander leur signification par crainte de paraître ignorantes. Alors que les gestionnaires oeuvrant dans le cadre du processus électoral connaissent tous ces termes et ces détails, ce n'est évidemment pas le cas de la majorité des électeurs. Il importe donc d'instaurer des systèmes simples et de fournir des explications de chaque étape en termes simples. La présente section touchant l'administration électorale cite abondamment des guides, des lois électorales et d'autres documents. Ces documents devraient toujours comporter une explication de tous les termes techniques et des acronymes qui y sont mentionnés.

Considérations financières

Coût de la démocratie

Il y a un coût relié à la démocratie, soit celui de tenir périodiquement des élections. La Commission électorale de l'Australie a estimé le coût des élections fédérales de 1996 à 4,76 dollars australiens pour chacun des 11 655 190 électeurs.⁴ Les élections de 1995 du Commonwealth de la Dominique ont pour leur part coûté 10,11 dollars américains pour chacun des 37 187 électeurs.⁵ Tous les pays se plaisent à faire valoir leurs accomplissements démocratiques, y compris leurs élections libres et justes, mais ces élections ne se font pas à bas prix, encore moins si elles impliquent l'inscription complète des électeurs et des campagnes d'éducation de l'électorat. Comme tout processus électoral comporte des frais, il faut très tôt établir un budget global et faire approuver les fonds nécessaires.

Aperçu

La spécialité des gestionnaires électoraux est l'administration des élections alors que les personnes qui possèdent une formation en matière de comptabilité et de principes financiers sont plus en mesure d'établir des budgets et de contrôler les coûts. En travaillant conjointement, ces deux catégories de spécialistes seront en mesure d'établir un budget global réaliste pour l'élection de même que des mécanismes de contrôle des dépenses. Il sera ainsi facile de reconnaître rapidement les coûts exagérés et d'effectuer des coupures ou de faire autoriser des allocations additionnelles.

Lorsqu'on envisage un nouveau système, que ce soit un système de gestion financière ou autre, il faut se rappeler que les coûts de sa mise en oeuvre peuvent être considérables. Il est primordial d'évaluer ces coûts, y compris ceux reliés à la formation du personnel et aux tests nécessaires. Les gestionnaires qui ont déjà adopté de tels systèmes seront en mesure de partager leur expérience et d'offrir des suggestions visant à maintenir les coûts à leur plus bas niveau.

Certains pays investissent beaucoup dans la technologie de pointe pour être à la hauteur des autres ou les surpasser; il reste toutefois que les mécanismes plus simples sont généralement moins chers. Les administrateurs électoraux doivent chercher à fournir des services qui répondent aux besoins du pays tout en respectant le budget disponible. Lorsque les mécanismes de pointe ne sont pas nécessaires, tout investissement dans ce domaine serait perçu comme du gaspillage. Il faut également tenir compte des besoins et des aptitudes des utilisateurs du système : les préposés temporaires d'un bureau de vote pourraient ne pas être en mesure de faire fonctionner un système qui peut paraître facile pour les professionnels permanents de l'administration centrale et son adoption ne serait donc absolument pas rentable.

À la fin d'une élection, il est utile de faire une analyse des dépenses, en prenant bonne note des postes qui ont coûté plus ou moins que prévu. Dans le cas des postes qui ont excédé les prévisions, les responsables ont parfois intérêt à élaborer des procédures plus simples pour réduire les coûts. C'est aussi le moment idéal pour préparer le budget de la prochaine élection. Il est également opportun de faire part aux législateurs chargés du budget électoral des conclusions de l'analyse postélectorale et des plans de réduction qui peuvent être établis pour certains postes de dépenses. Les législateurs seront ainsi plus enclins à accepter les augmentations de dépenses, voire les investissements à long terme, qui pourraient être nécessaires pour d'autres postes.

Effectifs

Comme les opérations électorales nécessitent un personnel nombreux, le poste de dépenses le plus important est souvent celui du personnel. La taille de l'effectif et le niveau de formation requis (donc les coûts) sont directement proportionnels au degré de complexité des opérations. Le fichier Nomination et formation du personnel offre certaines suggestions visant à limiter les coûts reliés aux préposés des bureaux de vote. L'essentiel à retenir est que plus le système est simple, moins les coûts sont élevés.

Équipement et matériel

Le matériel électoral représente une autre dépense considérable. Il est donc extrêmement important d'évaluer tous les éléments susceptibles d'alourdir les dépenses en matériel comme un bulletin de vote contenant un filigrane de qualité supérieure, pour savoir s'ils sont indispensables ou non. Les bulletins pourvus d'un filigrane sont justifiables là où il est nécessaire de prévenir l'usage de faux bulletins, mais ils constitueraient un gaspillage dans un environnement où ce genre de fraude s'avère impossible.

Les élections ne se déclenchent pas à toutes les semaines et il devient donc nécessaire d'encourir des dépenses considérables pour retourner et entreposer l'équipement. De plus en plus d'organismes électoraux ont maintenant recours à des urnes et des isoloirs de carton qui se transportent et s'installent plus simplement et sont moins coûteux à transporter. Une fois l'élection terminée, le carton passe au recyclage, éliminant les coûts d'entreposage. Cependant, dans les pays où l'entreposage entraîne peu ou pas de frais, les articles fabriqués à partir de matériel durable pourraient s'avérer, à long terme, une solution plus rentable. Il importe donc de considérer les choix qui se présentent et de prendre des décisions judicieuses.

Informatisation

Informatiser des opérations électorales peut faire réaliser des bénéfices considérables par l'élimination de tâches répétitives ennuyeuses, la compilation plus rapide des résultats de l'élection et la facilitation de l'accès à l'information. Mais encore là, il s'agit d'une entreprise qui peut à court terme augmenter de beaucoup le coût de l'élection. L'informatisation de systèmes électoraux à l'échelle nationale nécessite généralement des budgets de dizaines de millions de dollars. Dans certaines circonstances, les avantages de l'informatisation peuvent nettement en justifier le coût : un projet d'informatisation bien planifié peut justifier son coût en permettant d'atteindre une meilleure qualité et une plus grande rigueur.

Si on considère un projet d'informatisation, il importe de se rappeler qu'un nouveau système peut être mis en place graduellement, au fur et à mesure que les fonds sont disponibles. Il n'est pas nécessaire d'informatiser le processus électoral d'un seul coup. L'inscription des électeurs est souvent la première fonction à informatiser vu qu'elle comporte une quantité de données simples qui se prêtent à l'informatisation parce qu'elles sont assemblées et imprimées de manière répétitive. Il existe maintenant de nombreux systèmes informatisés pour l'inscription des électeurs, de sorte qu'il est possible de comparer et d'évaluer leurs coûts, y compris le coût d'adaptation d'un système existant aux circonstances du pays.

Le système de vote électronique à enregistrement direct DRE ou écran tactile, qui permet la transmission électronique des résultats vers un centre de dépouillement où ils sont comptés et publiés, est moins utilisé et beaucoup plus dispendieux que les systèmes plus simples et plus traditionnels qui, pour la plupart, exigent la lecture de bulletins marqués ou perforés. Toutefois, plusieurs fonctions administratives telles que la comptabilité, la paye, les acquisitions et la distribution du matériel peuvent être facilement informatisées.

Qualité

Contrairement à ce que l'on peut croire, le système le plus efficace n'est pas nécessairement le plus dispendieux. De fait, le plus efficace est celui qui est le moins dispendieux tout en satisfaisant aux besoins du pays. Les commissions électorales permanentes sont en mesure, entre les élections, d'évaluer et de comparer les coûts des systèmes existants. Le fichier Conception de bulletins de vote, des formulaires et des procédures présente plusieurs choix de formats et de systèmes. Le meilleur moyen de restreindre les coûts est de choisir le système approprié tout en conservant l'élément de simplicité.

Contexte social et politique

Les pouvoirs, le rôle et le fonctionnement d'un organisme électoral, comme pour tout autre organe du gouvernement, sont conditionnels au contexte sociopolitique de son pays, y compris son degré de stabilité politique, son niveau d'alphabétisation, son économie, la mobilité de sa population et sa situation financière. Peu importe les conditions économiques et sociopolitiques du pays, l'organisme électoral devrait être en mesure de respecter ses principes d'éthique, sinon le concept même du système démocratique sera mis en doute.

Souvent, dans les démocraties établies, l'administration des élections est confiée à des fonctionnaires du gouvernement national ou local alors que les litiges sont réglés par le pouvoir judiciaire. Traditionnellement, l'organisme électoral aussi bien que les tribunaux sont reconnus comme étant équitables et neutres. On peut trouver un résumé des différents modèles d'administration électorale dans Free and Fair Elections : International Law and Practice, du professeur Guy Goodwin-Gill. La structure de l'administration électorale doit également refléter l'histoire du pays concerné. Certains pays ont conservé un système électoral qui contient des vestiges de la loi électorale en vigueur au temps du pouvoir colonial; c'est particulièrement le cas de plusieurs pays africains. Dans d'autres cas, la perception populaire du processus électoral sera affectée par des principes traditionnels de prise de décisions qui se sont transmis depuis des centaines, voire même des milliers, d'années, une réalité dont les législateurs et les gestionnaires électoraux devraient tenir compte dans l'établissement d'un système électoral.

La capacité de l'organisme électoral d'accomplir sa charge dépend en grande partie du contexte social du pays, entre autres le niveau d'alphabétisation et la disponibilité et le coût de la main-d'oeuvre et des ressources telles que l'électricité ou autres. Ces facteurs auront une portée sur les programmes suivants :

l'inscription des électeurs;
l'éducation de l'électorat;
l'informatisation;
l'acquisition du matériel;
la sécurité.

L'éducation de l'électorat tiendra particulièrement compte du niveau d'alphabétisation. Dans les pays où ce niveau est peu élevé, l'utilisation des logos des partis politiques s'est révélée fort utile comme moyen de communication durant la campagne et pour les opérations de vote. Le fichier Alphabétisation et scolarité discute plus en détail du rôle du niveau d'alphabétisation dans les programmes d'éducation de l'électorat.

Là où on ne peut pas compter sur l'alimentation électrique ou sur les moyens de radiodifusion, les gestionnaires électoraux devront avoir recours à des moyens autres que la radio ou la télévision pour transmettre les renseignements aux électeurs. Également, si les services téléphoniques ne sont pas fiables, ces gestionnaires devront possiblement, aux fins administratives, faire usage de radios à ondes courtes comme moyen de communication entre leurs bureaux locaux, régionaux, et national.

La technologie peut réduire considérablement l'aspect routinier des opérations électorales, améliorer la transmission d'informations administratives et accélérer tout le processus électoral. Pour fonctionner efficacement toutefois, les systèmes informatisés dépendent nécessairement d'un personnel bien formé et d'une source sûre d'énergie électrique (au point même d'exiger des génératrices à haut rendement pour parer aux pannes de courant). Les coûts reliés à un système informatique et à l'équipement requis pour le faire fonctionner doivent être évalués tenant compte des coûts d'embauche et de formation du personnel local dont devra nécessairement disposer l'organisme électoral.

L'acquisition du matériel d'élection constitue un autre élément critique : de plus en plus d'entreprises sont en mesure de fournir de l'équipement et des fournitures élaborés et assez dispendieux. Des fournisseurs locaux pourraient être disposés à fabriquer divers articles, comme des isoloirs, au meilleur prix, en autant qu'on leur fournisse des devis réalistes. Par ailleurs, dans certains endroits, les isoloirs ne consistent qu'en de simples pièces de tissu suspendues dans un coin de la salle.

Le contexte sociopolitique prend encore plus d'importance quand vient le temps d'assurer la sécurité de l'élection. Dans certains pays, les forces militaires et policières sont alliées à la population dans leur combat contre les éléments terroristes, ce qui contribue à l'acceptation de leur participation pour assurer la sécurité du processus électoral. Ailleurs, les électeurs peuvent considérer tout rôle des militaires, même s'il se limite à livrer l'équipement et le matériel, comme une preuve certaine de tentative de fraude. Dans ces cas, il faudra chercher d'autres moyens d'assurer la sécurité du processus.

Comme le signale le professeur Goodwin-Gill dans Free and Fair Elections,

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Historique

On oublie souvent que certains droits fondamentaux perçus comme étant des principes de base universels de la démocratie ne sont que d'origine récente. Même dans les civilisations les plus âgées, le suffrage universel est apparu dans plusieurs cas aussi récemment que durant le vingtième siècle. En Grande-Bretagne, la plupart des hommes âgés de plus de 21 ans n'ont obtenu le droit de vote qu'en 1918 alors que les femmes ont dû attendre jusqu'en 1928 et les dispositions qui limitaient le droit de vote aux seuls propriétaires ne sont disparues qu'en 1949. En Suisse, bon nombre de femmes n'ont obtenu le droit de suffrage qu'en 1991.

Bien que le concept du suffrage universel soit relativement nouveau, l'administration électorale, partie intégrante de toute démocratie, existe sous différentes formes depuis plus de 2 500 ans. À Athènes, quelqu'un avait la responsabilité de compter les mains levées et de faire rapport des résultats du vote à l'Assemblée. À travers les siècles, les résultats des élections ont retenu l'attention à cause de leur portée sur la légitimité des gouvernements, alors que la fonction d'administration électorale n'a reçu que peu d'attention, peu d'effectifs et de maigres ressources tout au plus.

Les élections et surtout l'administration électorale ont connu un essor plus important durant les derniers vingt-cinq ans qu'elles en ont connu au cours des 250 années qui ont précédé. Cette transformation a coïncidé avec les développements technologiques, la naissance de gouvernements démocratiques dans plusieurs pays d'Amérique latine durant les années 80, l'effondrement du Mur de Berlin et le démembrement de l'Union soviétique. Ces événements ont donné lieu à un éveil d'intérêt de la part de la communauté internationale envers les élections démocratiques et à sa participation rapide et parfois intense aux projets d'aide internationale. Depuis la participation des Nations Unies à l'administration et à l'observation des élections de 1989 en Namibie, entreprises par l'Afrique du Sud dans le cadre du processus de décolonisation, de nombreux organismes d'aide bilatérale, organisations internationales, organisations non gouvernementales (ONG) et d'autres entreprises sont devenus très actifs dans le domaine de l'assistance électorale.

Outre cet intérêt croissant de la communauté internationale, l'administration électorale a réalisé des progrès dignes de mention au cours des années, notamment grâce au consensus de plus en plus généralisé sur la nécessité de commissions électorales autonomes comme noyau principal d'administration électorale. Tous s'entendent pour reconnaître ces commissions comme les organismes qui sont en mesure de maintenir les principes d'autonomie et d'impartialité autant que celui tout aussi important de professionnalisme. Il n'existe cependant pas de modèle unique de commission électorale universellement applicable. Chacune de ces commissions doit être en mesure de s'adapter aux besoins.

Avant même ses élections de 1994, la commission électorale indépendante de l'Afrique du Sud est allée jusqu'à nommer certains de ses membres en provenance de la communauté internationale dans le but de rehausser son degré d'expertise, d'indépendance et d'impartialité. Une commission électorale indépendante peut jouir des pouvoirs d'établir une réglementation et d'administrer les élections d'une manière qui n'aurait pas été possible dans le passé.

Il suffit de considérer comment les élections étaient administrées avant 1990 pour réaliser à quel point la qualité de l'administration électorale s'est améliorée dans les dernières années. De nombreux cas d'élections bien administrées confirment que le processus électoral doit être confié à des professionnels et que ceux-ci doivent adopter une orientation axée sur le service. Les lois électorales du Cambodge et de la Bosnie-Herzégovine peuvent servir d'exemples pour démontrer à quel point le travail entrepris en Namibie s'est poursuivi.

Également, les derniers développements au Mexique démontrent dans quelle mesure le travail réalisé dans ce domaine s'est professionnalisé. La commission électorale mexicaine a assuré le caractère professionnel de son service en élaborant un programme de formation rigoureux pour ses gestionnaires. Aux États-Unis, où le processus électoral est probablement le plus développé, des organisations comme la International Association of Clerks, Recorders, Election Officials, and Treasurers (IACREOT) et le Election Centre ont comme mission la formation professionnelle des personnes úuvrant dans ce secteur, alors qu'au Royaume-Uni, les gestionnaires électoraux doivent subir un examen élaboré par l'Association of Election Administrators.

Dans le passé, l'administration électorale était un domaine auquel on accordait très peu d'attention, que ce soit sur le plan local, national ou international. Cette situation a changé et continuera de changer alors que l'importance de la démocratie continue de s'affirmer.

Documentation additionnelle

Ouvrages publiés

BAXTER, Joe. Elections in Ghana: The Case for Effective Election Administration, Columbus, Ohio : African Studies Association Annual Meeting, 1997.

---. « Techniques for Effective Election Management », tiré de « Elections: Perspectives on Establishing Democratic Practices », ouvrage présenté au African Election Administrators Colloquium, Victoria Falls, Zimbabwe, 15 au 18 novembre 1994, New York, Nations Unies, Département des services d'appui et de gestion pour le développement, 1997.

COMMONWEALTH SECRETARIAT. « Let's Talk About Elections », Éditeur Carl W. Dundas, tiré des comptes rendus du Gaborone Workshop on Election Management Training, Gaborone, Botswawa, 18 au 29 mars 1996, Londres : Commonwealth Secretariat, 1997.

DUNDAS, Carl W. « Dimensions of Free and Fair Elections: Frameworks, Integrity, Transparency, Attributes, and Monitoring », Londres : Commonwealth Secretariat, 1994.

---. « Organising Free and Fair Elections at Cost-Effective Levels », Londres : Commonwealth Secretariat, 1993.

ERNST AND ERNST. « Election Administration: Volume I, Planning Elections », Washington : National Clearing House on Election Administration, 1979.

---. « Election Administration: Volume II, Managing Elections », Washington : National Clearinghouse on Election Administration, 1979.

---. « Election Administration: Volume III, Costing Elections », Washington : National Clearinghouse on Election Administration, 1979.

FEDERAL ELECTION COMMISSION. « Optical Scanning Technology for Purposes other than Ballot Counting », Washington : Government Printing Office, 1992.

---. « Election Signature Retrieval Systems », Washington : GPO, 1992.

---. « Computerizing Election Administration », Washington : GPO, 1992.

---. « Abstract of the Performance and Test Standards for Punchcard, Marksense, and Direct Recording Electronic Voting Systems », Washington : GPO, 1990.

GOODWIN-GILL, Guy S. « Free and Fair Elections: International Law and Practice », Genève : Inter-Parliamentary Union, 1994.

INTERNATIONAL FOUNDATION FOR ELECTION SYSTEMS. « 1998 Buyer's Guide for Election Services, Supplies, and Equipment », Éditeurs J. Ray Kennedy et Michael D. Boda, Washington : IFES, 1998.

KAPLAN, Constance Andrew. « A Guide to Transparency in Election Administration », Washington : IFES, 1997.

LASHAM, Charles, et George SMITH. « The Electoral Administrator's Manual », Éditeur Nigel Buttler, Kent : Shaw & Sons Limited, 1992.

MERLOE, Patrick. « Democratic Elections: Human Rights, Public Confidence and the "Level Playing Field" », Washington : National Democratic Institute for International Affairs, n.d.

NEUFELD, Harry. « Computerizing Electoral Administration: Part One », Elections Today, 18 au 21 mai 1995.

---. « Computerizing Electoral Administration: Part Two », Elections Today, 22 et 23 octobre 1995.

THE RESEARCH INSTITUTE OF SOCIAL SCIENCES. « Election Administration in a Comparative Perspective » dans The Journal of Behavioral and Social Sciences 37, 1992 : 1-227.

DIRECTION DE L'ASSISTANCE ÉLECTORALE DES NATIONS UNIES et THE INTERNATIONAL INSTITUTE FOR DEMOCRACY AND ELECTORAL ASSISTANCE. « Lessons Learnt: International Election Observation, Seventeen Organizations Share Experiences on Electoral Observation », tiré d'une table ronde organisée conjointement par la Direction de l'Assistance électorale des Nations Unies et International IDEA, Stockholm, 10 au 12 octobre 1995. n.p., 1996.

Processus de gestion

Considérations administratives

L'administration électorale doit former une équipe, dresser un plan et établir des procédures qui garantiront le bon déroulement du processus électoral, selon la loi et tout en respectant les budgets établis.

La gestion des opérations électorales détermine la manière dont le reste du monde jugera l'engagement d'un pays envers la démocratie. Elle a également une incidence sur le degré de légitimité que les électeurs accordent à leur gouvernement. Voilà qui explique l'importance du rôle confié aux administrateurs électoraux et à leur personnel, un rôle qui exige un profond engagement personnel.

En plus des règles d'éthique énoncées dans Principes directeurs, les gestionnaires électoraux devraient souscrire à certaines règles de conduite, entre autres la communication ouverte, l'obligation de rendre compte, la transparence, le professionnalisme, l'impartialité et le souci du service au public.

Une élection nécessite de vastes effectifs. Si les élections surviennent seulement à intervalle de trois ou quatre ans, bon nombre de ces effectifs seront nécessairement temporaires et ne participeront pas au processus entre les élections. Cependant, certains systèmes (comme aux États-Unis) tiennent des élections plus fréquemment, exigeant des effectifs permanents plus nombreux. L'organisme électoral doit constamment s'assurer que ses cadres, qui le représentent auprès des principaux intervenants dans le processus électoral, le fassent de manière professionnelle et impartiale.

L'organisme doit être conscient de son rôle qui en est essentiellement un de gestion d'un service spécialisé. Ce service n'est comparable à aucun autre service de l'administration publique à cause de l'ampleur, de l'envergure et des échéanciers reliés aux activités.

Il importe de définir les tâches dont un organisme électoral est responsable, de les classifier selon leur nature administrative ou fonctionnelle et de structurer l'organisme en fonction d'elles. Les principales tâches sont généralement les suivantes.

Ressources humaines. L'organisme dispose de peu d'employés permanents et il devra embaucher des milliers d'employés temporaires lors d'une élection. La nécessité pour les employés temporaires aussi bien que permanents de s'acquitter de leur tâche de manière professionnelle exige une formation de haute qualité et une bonne gestion du personnel.

Gestion financière. Il est nécessaire d'établir un budget électoral, qui devra faire l'objet de discussions, de négociations, d'approbation et de contrôle. Des sommes d'argent considérables seront consacrées à la main-d'oeuvre et au matériel d'élection, et il sera nécessaire d'en rendre compte avec exactitude.

Services juridiques. L'organisme doit fournir des interprétations et des conseils touchant la loi électorale. Il pourrait même être chargé de recommander des modifications à la loi électorale, voire même de la rédiger ou d'avoir à jouer un rôle judiciaire dans le règlement de litiges.

Enquêtes. Il est nécessaire de mener des enquêtes à la suite de plaintes déposées dans le cadre de l'élection.

Opérations logistiques. Une élection réussie exige la préparation et la distribution du matériel d'élection, le déploiement des effectifs et le maintien d'un réseau de communication.

Traitement des données. Afin d'établir et de maintenir le registre des électeurs et possiblement de compiler les résultats de l'élection, il est nécessaire de traiter une grande quantité de données, soit directement ou indirectement, en continu ou ponctuellement.

Information et publicité. Une tâche de plus en plus importante de l'organisme électoral consiste à fournir des renseignements à l'électorat et à établir des programmes d'éducation populaire, particulièrement pour expliquer des changements et de nouvelles procédures.

Les tâches qui précèdent peuvent ne pas être toutes confiées à l'organisme qui est responsable de l'administration des élections, mais cette liste peut cependant servir à en établir la structure de base.

Établissement et observation d'un échéancier administratif

Une élection est une série d'activités qui se déroulent selon un plan structuré pour aboutir à la proclamation des élus. L'échéancier auquel sont soumises ces activités se compose de nombreuses étapes et le calendrier électoral peut fort bien être constitué de deux séries d'échéanciers distincts :

le calendrier statutaire énonçant les échéances prescrites par la loi et qui détermineront la structure organisationnelle;
le calendrier administratif détaillé qui détermine les dates des événements les plus importants et des tâches à accomplir pour assurer le bon déroulement de l'élection.

Le principe d'éthique (voir Principes directeurs) qui dicte la transparence de l'administration électorale suppose que le calendrier électoral devrait être mis à la disposition des principaux intervenants, soit le personnel électoral, les partis politiques, les candidats et leurs représentants et les organisations non gouvernementales (ONG). Ce calendrier devrait également être publié pour le faire connaître à l'électorat.

Le calendrier statutaire devrait être rendu public et devrait indiquer clairement les étapes les plus importantes et les dates auxquelles elles doivent être complétées. Le calendrier administratif est un instrument interne qui précise les tâches principales confiées au personnel électoral, lequel doit en respecter religieusement les délais. Pour des exemples illustrant l'utilisation de ce calendrier dans différents pays et le point auquel cet outil de gestion électorale a été perfectionné, voir les fichiers russian federation election calendar quick reference guide., russian federation election calendar plan, Diary of Duties of Returning Officer, Calendrier électoral -Élections Canada, briefing notes - united kingdom et 1995 election action plan - united kingdom.

Le calendrier administratif peut être établi à partir de divers logiciels ou programmes de planification de projets. Il ne serait pas rentable d'avoir recours à de l'équipement et à des logiciels à la seule fin d'établir ce calendrier, mais si cette capacité est disponible à l'intérieur d'autres systèmes informatiques susceptibles de servir à l'administration des élections d'autres manières, la dépense peut être justifiable.

Cet outil de travail doit nécessairement être élaboré en fonction de plusieurs facteurs. Il importe de considérer qu'un calendrier indiquant des échéances suffisamment éloignées permettra de réaliser des économies dans les approvisionnements, ce qui prouve la nécessité pour le gestionnaire électoral de planifier à long terme.

Au Royaume-Uni, les échéanciers ne sont pas énoncés uniquement dans une pièce de législation mais dans plusieurs, imposant au gestionnaire électoral la tâche difficile de les fusionner à un moment donné pour produire un calendrier global plutôt complexe, sinon les participants au processus ne possèderont pas une compréhension claire des exigences.

S'il survient une erreur ou un retard à respecter un échéancier, tous les intéressés doivent en être saisis, en connaître les raisons et disposer d'une version révisée du calendrier.

Révision périodique du cadre législatif et réglementaire

Les activités administratives d'un organisme électoral sont assujetties aux lois et à la réglementation électorales rédigées par la législature ou par l'organisme lui-même. Lorsque c'est possible, le processus de révision législative devrait être formalisé et devrait fonctionner de pair avec le processus administratif afin de permettre d'effectuer une évaluation postélectorale, d'analyser les activités de façon objective et d'en évaluer le résultat. Il importe également de modifier la loi et les règlements suffisament tôt avant une élection pour éviter que son résultat en soit affecté.

Le temps propice pour modifier la loi et les règlements variera d'un pays à l'autre. Le gouvernement ou la commission électorale peut décider du moment opportun. Le gestionnaire électoral peut avoir la prérogative de recommander des modifications à la loi, comme c'est le cas au Canada, en Australie et en Nouvelle-Zélande où la commission nationale peut présenter au gouvernement des projets de modifications objectives et impartiales. Inversement, le Royaume-Uni ne dispose pas d'un organisme électoral national et le programme parlementaire ne dispose que rarement de temps pour considérer des projets de modifications à la loi électorale.

Les lois électorales ne sont pas toutes aussi détaillées les unes que les autres. Certains pays laissent aux gestionnaires électoraux le soin d'interpréter les questions de détails, tandis qu'ailleurs le code électoral est très détaillé et précis dans le but d'éviter l'interprétation individuelle et les décisions discrétionnaires. La loi électorale de nombreux États américains dicte certaines activités dans leurs moindres détails.

La loi électorale devrait être révisée à intervalles réguliers et il existe trois scénarios différents pour le faire :

dès qu'une élection est terminée;
à mi-temps entre les élections;
immédiatement avant la tenue d'une élection.

En vertu de ces trois scénarios, tous les participants au processus électoral ont l'occasion de faire pression auprès de la législature pour suggérer des améliorations.

Avant de choisir une de ces options, il importe de signaler les problèmes que peut occasionner le troisième scénario. Des modifications adoptées immédiatement avant une élection peuvent placer les gestionnaires électoraux tout comme les candidats dans une situation précaire. Toute modification devrait prévoir une période de temps suffisante pour l'entrée en vigueur, qui ne devrait survenir qu'à l'élection suivante. Des modifications hâtives sans consultations et débats au préalable pourraient brimer la crédibilité du processus électoral. Par exemple, l'article 16 de la Constitution du Brésil impose un délai d'un an entre l'adoption de modifications et une élection, afin de permettre aux instances concernées de faire les préparatifs nécessaires. Les modifications doivent également faire l'objet d'une certaine publicité.

Avant de présenter aux législateurs un projet de modifications, il importe de tenir des consultations auprès des partis politiques, de leurs représentants, des organisations non gouvernementales et du grand public, et de viser un accord général sur ces modifications, sans quoi le processus électoral pourrait faire l'objet de critiques sérieuses.

Les effectifs de l'organisme électoral, même jusqu'aux préposés aux bureaux de vote, devraient également faire partie du processus de consultation afin d'obtenir leurs suggestions en vue d'améliorer les opérations. Un processus de consultation de l'électorat pourrait également s'avérer utile. À elles seules, les statistiques concernant le taux de participation ne sont pas suffisantes pour mesurer le succès ou la faiblesse de l'administration électorale et l'organisme devrait tenter de comprendre comment l'électorat perçoit le processus et considérer les suggestions qu'il pourrait offrir.

Procédure de litiges

Pour que les principes directeurs (voir Principes directeurs) soient mis en pratique pleinement et efficacement, il est absolument nécessaire d'établir un mécanisme de litiges adéquat et accessible qui garantira que les plaintes pourront être entendues et traitées de manière impartiale dans les meilleurs délais et qu'elles seront résolues de façon satisfaisante.

Des plaintes peuvent porter sur des erreurs mineures d'inscription des électeurs, par exemple, ou elles peuvent être assez sérieuses pour aboutir à contremander l'élection. À cause de l'importance des conséquences que peuvent entraîner certaines plaintes, le mécanisme mis en place devrait permettre de les traiter selon leur nature à des étapes différentes du processus électoral, comme la période d'inscription des électeurs, l'enregistrement des partis politiques, la délimitation des circonscriptions électorales, les mises en candidature, le financement électoral, la nomination des fonctionnaires électoraux, les opérations de vote, le dépouillement des votes et la compilation des résultats. En tenant compte des coutumes du pays, il importe que les plaintes soient traitées par les instances appropriées et à l'intérieur des délais reliés aux différentes étapes qu'elles concernent. Il est surtout important de résoudre les conflits alors qu'ils sont encore pertinents.

Il existe trois principaux modèles de procédures de litiges :

l'organisme électoral mène une enquête et rend une décision (dans certains cas, la décision peut être renvoyée à un organisme électoral de plus haute instance, à la cour d'appel ou à la cour supérieure);
un tribunal spécial en matière électorale est établi, à l'instar du Mexique;
les litiges sont présentés directement à un tribunal ordinaire (comme c'est le cas au Royaume-Uni).

En plus des procédures formelles de règlement de litiges, il importe de signaler que certaines circonstances particulières peuvent dicter d'autres mécanismes moins formels de règlement de litiges, comme le recours à l'arbitrage.

Toute procédure de litiges doit être accessible, ce qui suppose non seulement que les intéressés doivent en connaître le fonctionnement, mais aussi que son recours comporte le moins d'obstacles possible, par exemple la distance à parcourir pour assister aux audiences ou les frais à engager pour présenter les plaintes, spécialement si elles doivent être entendues par les instances judiciaires.

Une autre caractéristique d'une procédure de litiges est la nécessité d'être impartial, ce qui implique ou bien que l'organisme mandaté pour entendre la plainte est impartial et perçu comme tel, ou encore que tous les intéressés sont représentés au sein de l'organisme qui entend la plainte et qui rend une décision. Même si le processus électoral est perçu comme étant libre et équitable, cette perception sera entachée si la procédure de litiges ne fait pas preuve d'impartialité.

Finalement, l'organisme qui traite la plainte ou le litige doit être en mesure d'imposer des pénalités sous forme d'amende, d'emprisonnement ou de disqualification d'un parti politique ou d'un candidat.

Information complète

Toute procédure de litiges doit mettre à la disposition du plaignant des informations telles que la manière de formuler la plainte, l'instance qui sera chargée de l'entendre et le délai de règlement. Les principes naturels de justice et d'équité veulent que le processus permette au plaignant de formuler sa plainte sans crainte d'intimidation ou de représailles.

Le public doit avoir librement accès à des formulaires permettant de formuler des plaintes reliées à chaque étape du processus électoral. Il est également bon de mettre à la disposition du public une brochure ou une affiche expliquant en termes simples le fonctionnement de la procédure, pour qu'il soit facilement compris par la majorité de l'électorat.

Les audiences pour le traitement des plaintes et pour l'annonce de leur résolution devraient être ouvertes au public. Tel qu'énoncé dans Principes directeurs, la transparence doit constituer un des principes fondamentaux d'un processus électoral bien géré. La résolution de toute plainte doit énoncer la teneur de la plainte, les facteurs qui ont motivé la décision de l'organisme mandaté pour l'entendre, la décision elle-même et tout correctif prescrit, et elle doit énumérer les mécanismes d'appel à la disposition des parties en cause.

Procédure accessible

Toute procédure de litiges doit être tout à fait accessible afin de respecter deux des règles d'éthique énoncées dans Principes directeurs, à savoir la transparence de l'organisme électoral et son obligation d'être au service de l'électorat.

Toute procédure de litiges doit être conçue de manière à être accessible à tous les électeurs, dans la même mesure que doit l'être le processus électoral lui-même. Elle doit être disponible à tous les groupes de la communauté, y compris les personnes aveugles, les personnes ayant une incapacité physique, les analphabètes, les électeurs géographiquement éloignés, de même que ceux qui utilisent un dialecte local. Ces exigences peuvent aller jusqu'à nécessiter l'intervention d'un ombudsman pour le traitement des plaintes, bien que chaque pays devra considérer les moyens qu'il doit prendre selon son propre contexte.

Un élément essentiel du principe d'accessibilité est la simplicité avec laquelle la documentation de la procédure de litiges est rédigée. Dans certains pays, il existe des organisations qui se chargent de rédiger en termes simples et facilement compréhensibles la documentation (formulaires, feuillets) écrite en termes administratifs et complexes. L'approche utilisée par ces organisations est réalisable universellement dans toutes les langues.

Un point important à considérer en regard du principe d'accessibilité est le coût relié au dépôt d'une plainte. Une plainte peut être relativement simple (si elle concerne l'inscription d'un électeur, par exemple) ou suffisamment complexe pour affecter le résultat de l'élection. Les frais que comporte une cause judiciaire ne devraient pas empêcher une personne de déposer une plainte. Dans tous les cas où c'est possible, la procédure de litiges ne devrait pas comporter de frais pour le plaignant. Si des frais s'appliquent, ils devraient être les moins élevés possible afin de ne pas empêcher une personne de déposer sa plainte. S'il devient nécessaire d'avoir recours aux services d'avocats ou d'experts, ces services devraient être gratuits ou assumés par l'État si le plaignant n'est pas en mesure de les assumer.

Il faut trouver un juste équilibre entre le principe d'accessibilité et le risque que des plaintes frivoles, si elles ne sont pas assujetties à un certain contrôle, puissent rendre la procédure de litiges dérisoire. Au Royaume-Uni, une élection peut être contestée seulement devant les tribunaux, et le ou les requérants doivent déposer une somme d'argent comme caution qui peut leur être rendue sur décision de la cour et selon l'issue du cas. Pour une pétition visant une élection au parlement, la somme requise peut aller jusqu'à 5 000 euros et pour une élection locale, jusqu'à 1 500 euros.

Procédure équitable

La procédure de litiges doit faire preuve d'équité comme l'exigent les règles d'éthique. L'organisme électoral doit :

respecter les exigences de la loi;
être impartial et neutre;
être transparent.

La caractéristique d'équité se réalise à travers l'accessibilité au processus, les délais qu'il comporte et les frais qu'il impose.

La procédure doit être accessible à tous les groupes d'électeurs, sans discrimination linguistique et dans toutes les régions du pays, même en régions éloignées dans les pays en voie de développement. Il devrait être possible de traiter les plaintes au niveau local de façon à épargner du temps et des déplacements aux plaignants.

Les plaignants devraient non seulement avoir l'occasion de déposer leur plainte, mais aussi disposer de suffisamment de temps et d'aide pour la formuler, que ce soit en personne ou par écrit. Le plaignant devrait avoir la possibilité d'entendre tous les témoignages relatifs à la plainte et d'obtenir une explication précise de la décision. Il devrait finalement avoir accès à au moins une possibilité d'appel.

Opportunité des délais

Pour être efficace, le processus de litiges doit être opportun, en fonction du calendrier électoral. Tel que mentionné dans le fichier Procédure de litiges, les plaintes peuvent être déposées lors de toute étape du processus électoral et la procédure de litiges doit être en place suffisamment tôt pour permettre de résoudre les conflits alors qu'ils sont encore pertinents.

La procédure de litiges peut prescrire les différents délais applicables à chaque étape jusqu'à sa résolution. Par exemple, dans complaints process and form - osce (bosnia), la Bosnie-Herzégovine détermine les délais applicables à chaque étape de sa procédure d'enquête, de plaintes et d'appels.

Réglementation interne claire

Les responsabilités d'un organisme électoral sont multiples. En plus de sa responsabilité première de gérer le processus électoral, il doit également, comme employeur, gérer les ressources qu'il recrute pour l'aider à respecter cette responsabilité première.

L'organisme doit se guider sur des règles de politique interne comme tout autre organisme qui embauche du personnel, gère les finances, traite avec la population et administre des fonds publics. Son intégrité doit être au même niveau, sinon supérieure, que celle des autres organismes publics. Les règles d'éthique auxquelles doivent se conformer les gestionnaires électoraux requièrent un plus haut degré d'intégrité et de transparence que celles des autres fonctionnaires. L'organisme doit donc élaborer une réglementation interne précise à l'intention de ses gestionnaires, qui respecte les principes d'éthique suivants recommandés par l'International IDEA:

faire preuve de neutralité et d'impartialité absolues dans toutes leurs interactions avec les partis politiques, les candidats, les électeurs et les médias;

se garder d'accomplir toute activité qui pourrait être perçue comme étant de nature partisane en faveur d'un candidat, d'un parti politique, d'un intervenant ou d'un groupe politique;

agir en tout temps de manière irréprochable, faire preuve d'un jugement solide et de la plus grande discrétion;

divulguer toute situation qui pourrait constituer un conflit d'intérêts en regard de leurs fonctions en tant que gestionnaires électoraux;

refuser tout don ou faveur en provenance d'un parti politique, d'une organisation ou d'une personne impliquée dans l'élection;

éviter toute possibilité d'influence et ignorer toute directive pouvant affecter leurs fonctions, autres que celles que peuvent dicter la loi ou les coutumes;

s'abstenir de participer à toute activité non autorisée ou de nature personnelle pouvant les placer dans une situation réelle ou de risque de conflit d'intérêts en regard de leurs fonctions;

s'abstenir de participer à toute activité privée ou autre qui pourrait être perçue comme démontrant une préférence envers un candidat, un parti politique, un intervenant ou un groupe politique;

éviter d'exprimer une opinion touchant toute question à caractère politique au cours de la campagne électorale;

éviter toute communication à caractère politique avec un électeur;

s'abstenir de porter ou d'afficher tout emblème ou couleur de nature partisane.⁸

Ces principes devront toutefois être modifiés dans le cas d'un organisme électoral dont les membres sont nommés par les partis politiques, mais même dans ce cas, l'organisme devrait tenter de respecter les principes fondamentaux afin d'établir et de conserver sa crédibilité.

Comme toute autre entreprise, il doit par ailleurs établir une série de règles régissant la gestion financière et celle des ressources humaines.

Toute réglementation ainsi adoptée devrait être portée à la connaissance de tous les employés et des mécanismes doivent être institués afin de s'assurer que, dans le cas d'allégations d'infractions, un conseil de discipline tiendra une audience, que la personne visée aura l'occasion d'être représentée et que cette audience sera juste. La réglementation devra être constamment révisée et mise à jour et les modifications portées à l'attention des employés.

Code de discipline clair pour les intervenants

Il est essentiel d'instituer des mécanismes pour s'assurer que les gestionnaires électoraux aussi bien que les autres intervenants du processus électoral observent les principes énumérés dans Principes directeurs, sinon ces principes risquent de demeurer utopiques. Ces mécanismes peuvent être énoncés dans la loi électorale ou dans un ou plusieurs codes de conduite facultatifs auxquels s'engageront les participants, y compris les gestionnaires électoraux à tous les niveaux, les médias, les organisations non gouvernementales, les partis politiques et les candidats.

Un code de discipline précis doit définir les actions suivantes :

les dénonciations de présumées infractions à la loi, aux règlements ou aux codes de conduite appropriés;
les enquêtes sur les présumées infractions, la dénonciation des personnes visées et les ressources à leur disposition, de même que la durée des enquêtes;
les audiences pour entendre les preuves reliées aux présumées infractions;
la publication des décisions;
la présentation d'appels et de leurs motifs, y compris les délais à respecter;
l'imposition de pénalités et leurs normes.

La Bosnie-Herzégovine offre des exemples des codes distincts touchant diverses catégories de participants. Ils peuvent compléter la loi électorale s'ils n'en font déjà pas partie et être adaptés à chaque pays. Il est cependant important pour les participants de connaître les règles qu'ils doivent observer ainsi que les sanctions dont ils sont passibles. L'enquêteur des présumées infractions en vertu de ces codes devra considérer tous les détails et tenir compte des principes directeurs et des règles de justice, de transparence et d'équité.

Tâches principales d'un organisme électoral

Quelles sont les tâches principales?

Grâce à son processus de planification stratégique et opérationnelle, l'organisme électoral identifiera diverses tâches principales dont l'exécution constituera son objectif fondamental. Les lois électorales et les coutumes confient des responsabilités différentes au gestionnaire électoral. La liste qui suit définit les tâches dont est chargé le gestionnaire à qui la loi confie l'administration globale du processus électoral.

Planification générale et échéanciers

Il faut dresser une liste précisant les activités et les échéanciers reliés à chacune des principales étapes avant et après le jour de l'élection.

Établissement des listes d'électeurs

Ce sujet fait l'objet d'une section distincte (voir Inscription des électeurs). Il constitue une étape majeure pour le gestionnaire électoral et rien ne peut nuire plus rapidement et plus sérieusement à une élection que des problèmes majeurs reliés à la confection des listes des électeurs. On traite plus en détail de la responsabilité du gestionnaire électoral en cette matière dans Responsabilités en matière d'inscription des électeurs.

Délimitations électorales

Une des tâches fréquentes du gestionnaire électoral est de réexaminer les limites électorales avant l'élection. Cette tâche peut impliquer une révision complète des limites lorsqu'on adopte un nouveau système électoral ou, en d'autres circonstances, des retouches mineures (voir Délimitation des circonscriptions).

Aménagement des bureaux de vote

Il sera nécessaire d'établir des bureaux de vote et de prévoir les besoins spéciaux des électeurs qui ont des déficiences physiques ou d'autres catégories d'électeurs, de même que les bureaux de vote itinérants (voir Sélection des bureaux de vote).

Rapports avec les ONG et les observateurs

L'ampleur de cette tâche variera sensiblement d'un pays à l'autre selon le degré d'intérêt que suscitera l'élection. Si un nombre important d'observateurs et de groupes communautaires démontrent de l'intérêt, il faudra le plus tôt possible affecter à cette tâche les ressources nécessaires. Une bonne partie de ce travail peut être exécuté par du personnel qui n'est pas directement affecté à la gestion opérationnelle de l'élection, en autant qu'il ait reçu une bonne formation (voir Gestion de l'observation).

Embauche du personnel

Un système électoral ne peut fonctionner sans un personnel qualifié, d'où l'importance d'embaucher le personnel clé bien avant le début de l'élection. Il est essentiel de mettre sur pied un programme de formation, de s'assurer que les cadres soient nommés et que leurs tâches leur soient assignées (voir Nomination et formation du personnel).

Éducation et information de l'électorat

Cette tâche peut occuper plusieurs membres du personnel. L'ampleur des programmes d'éducation et d'information variera selon le type d'élection et le degré de connaissances de la population. Il s'agit d'une tâche qui doit faire l'objet d'une bonne planification et que le gestionnaire électoral ferait bien de confier à des spécialistes qui sont en mesure de lui épargner un volume de travail considérable (voir Éducation de l'électorat et Information de l'électorat).

Rapports avec les médias

Même le meilleur gestionnaire électoral aura besoin d'une très grande patience pour supporter la pression que lui imposeront les médias. Il peut réduire considérablement cette pression en ayant recours à du personnel spécialisé en ce domaine. Règle générale, les médias sont à la recherche d'informations courantes et un bon service d'affaires publiques peut normalement préparer ces informations dans le format requis par les médias et répondre à la plupart des demandes.

Vote des électeurs absents

Le vote des électeurs absents, lorsqu'il est permis, représente une activité majeure à cause de son mécanisme répétitif et clérical, mais ce mécanisme peut facilement être informatisé. Tout système qui comporte l'envoi de nombreux documents par la poste impose également des délais serrés au personnel.

Opérations de vote

Le processus de vote est bien entendu l'activité principale du processus électoral et implique des tâches allant de l'embauche des préposés au vote jusqu'à l'impression des bulletins de vote. Ces tâches ne peuvent normalement pas être déléguées à des personnes autres que le personnel de l'organisme électoral.

Dépouillement des votes et résultats

L'intérêt des candidats et des médias atteint son plus haut point lors du dépouillement des votes qui suit immédiatement la fermeture des bureaux. Le dépouillement se déroule à la fin d'une journée longue et ardue et, selon le système électoral, peut être complexe. Il exige une organisation solide tout comme une bonne formation des effectifs afin d'éviter les erreurs qui peuvent survenir alors que plusieurs tâches sont exécutées simultanément (voir Dépouillement des votes).

Candidats, partis politiques et représentants

Les rapports avec les candidats, les partis et leurs représentants exigent beaucoup de temps et de ressources du gestionnaire électoral, mais ils doivent tout de même refléter la neutralité et la transparence. Alors que certains candidats et partis préfèrent consacrer leurs efforts à la campagne électorale, d'autres seront constamment aux aguets du processus électoral et mettront en question les moindres activités (voir Partis politiques et candidats). Les rapports avec les candidats et les partis doivent donc offrir la même accessibilité, équité et transparence.

Coûts et budgets

Tout processus électoral implique des coûts et nécessitera l'établissement d'un budget et de mécanismes de contrôle des déboursés. Les dépenses devront être approuvées à l'avance par l'autorité responsable et, à la suite de l'élection, il peut être nécessaire de soumettre toutes les transactions pour vérification comptable.

Sécurité, secret et confiance

Tout au long du processus, le gestionnaire électoral doit s'assurer que toutes les tâches accomplies comportent un élément de sécurité pour que ses fonctions ne soient pas mises en doute et que le vote des électeurs demeure secret. Il doit de plus faire en sorte de justifier la confiance de tous les participants, faire preuve d'équité envers tous et respecter la loi.

Conclusion

À cause de la complexité du processus électoral, toutes les tâches qui précèdent peuvent exiger l'embauche de centaines de personnes et de spécialistes, et des dépenses considérables. Pour que l'élection se déroule efficacement, les tâches principales doivent être bien définies et faire l'objet d'une planification stratégique et opérationnelle solide. Même lorsque certaines tâches sont confiées à des fournisseurs, l'organisme ou le gestionnaire électoral demeurent toujours légalement responsables du déroulement du processus électoral et ils doivent constamment effectuer un contrôle opérationnel de toutes ces tâches. Ils devront assumer les retombées opérationnelles, politiques et légales de toute erreur survenue au cours du processus pour lequel la loi les a mandatés.

Pour plus d'informations, voir Les responsables des opérations de vote.

Égalité d'accès au processus électoral

"Le défi le plus fondamental que doit surmonter le gestionnaire électoral dans l'accomplissement de ses fonctions est de rendre le processus électoral universellement ouvert et accessible." ⁹

Dans cet énoncé que fait Richard Soudriette, président d'IFES, dans un numéro d'Elections Today portant sur les électeurs qui ont besoin de facilités spéciales pour voter, il met l'accent sur un des principes de Principes directeurs, soit celui voulant que l'organisme électoral soit établi de manière à être au service de l'électorat.¹⁰ Ce même numéro d'Elections Today comporte une série d'articles qui énoncent les justifications et les implications de l'accessibilité du processus électoral.¹¹ Les besoins des électeurs varient d'un pays à l'autre et même d'une région à l'autre à l'intérieur d'un pays. La possibilité de participer au processus démocratique est un droit fondamental qui doit être accessible à tous les électeurs, et de la façon la plus équitable possible.

De nombreux électeurs touchés d'une incapacité physique ne sont pas intéressés à utiliser des facilités spéciales mises à leur disposition, telles que le vote des absents ou le vote par anticipation. Ils préfèrent avoir accès aux mêmes édifices que tous les électeurs et en même temps qu'eux. À cette fin, le gestionnaire électoral devra s'assurer que les emplacements de vote proposés sont tous accessibles aux électeurs ayant une incapacité. Il devra considérer des détails tels que l'accès en fauteuil roulant, les dimensions des portes et les marches à l'entrée des bureaux aussi bien que l'installation des isoloirs que les électeurs devront utiliser.

Pour les électeurs qui ont une incapacité visuelle, il peut être nécessaire de prévoir la publication d'information en gros caractères ou en braille ou encore fabriquer un bulletin de vote qui se prête à l'usage d'un gabarit comme celui adopté par le Canada (voir Gabarit -Instruction de vote pour non-voyant Élections Canada). Une autre forme d'aide peut consister à mettre à leur disposition des cassettes sonores d'information sur le processus. Ces mesures prennent d'autant plus d'importance dans les pays où un nombre important de citoyens sont devenus aveugles ou handicapés physiquement à la suite de guerres ou de maladies.

Les dispositions suggérées comporteront probablement des frais additionnels qui devraient être considérés comme partie intégrante du coût d'une élection. Plusieurs de ces dispositions entraînent peu ou pas de frais, par exemple substituer un emplacement de vote physiquement accessible à un autre utilisé dans le passé mais qui ne l'était pas, pourvu que les électeurs en sont avertis.

L'organisme électoral devrait maintenir une communication ouverte avec les groupes représentant les personnes handicapées pour que celles-ci soient constamment au courant des améliorations dans les domaines qui les concernent. Des discussions avec ces groupes peuvent parfois offrir des idées d'innovation à très peu de frais.

Le Royaume-Uni, qui utilise des bulletins de vote imprimés, permet qu'un électeur ayant une déficience visuelle se fasse accompagner d'un ami pour voter ou que le préposé au vote lui vienne en aide. Une électrice a toutefois maintenu qu'elle était privée de son droit de vote secret si elle devait faire appel à une autre personne pour voter. Étant totalement aveugle, un bulletin de vote imprimé en gros caractères ne lui était d'aucune utilité, pas plus que le braille, qu'elle ne connaissait pas. Elle a proposé une solution satisfaisante qui n'a absolument rien coûté. Le bulletin de vote étant divisé par des lignes horizontales et verticales (voir ballot papers - united kingdom), elle a suggéré que le préposé au vote plie le bulletin le long des lignes horizontales qui séparent les noms des candidats et une autre fois le long de la ligne verticale, formant ainsi une case dans laquelle elle a pu faire sa marque pour le candidat de son choix. Le préposé a plié le bulletin de sorte que la face imprimée soit à l'extérieur, permettant à l'électrice de se guider sur les plis. Le préposé a alors expliqué à l'électrice la disposition des candidats sur le bulletin et lui a lu les directives qu'il contenait. Elle a ainsi pu voter sans aide à l'isoloir.

Ce système a été mis à la disposition des électeurs ayant une déficience visuelle lors des élections générales de 1997 et servira encore plus largement lors d'élections futures. Ne nécessitant aucun aide ni adaptation, il n'implique aucun coût additionnel et permet de rendre le processus de vote accessible à ces électeurs sur le même pied d'égalité qu'aux autres et, ce qui est plus important, de maintenir le secret du vote.

Le gestionnaire électoral doit constamment revoir les facilités de vote ainsi que les locaux utilisés pour s'assurer d'offrir l'accessibilité voulue. L'État américain du Maryland fait une évaluation constante de ses locaux et les résultats sont inscrits sur des formulaires prévus à cette fin. Un numéro spécial d'Elections Today offre un sommaire des résultats de l'évaluation de l'accessibilité des bureaux de vote au Royaume-Uni, menée par l'organisation appelée SCOPE. Ce numéro présente également un programme d'accessibilité.

Les personnes âgées représentent une grande proportion des électeurs, proportion qui est en croissance dans certains pays, et il importe de prendre leurs besoins en considération en planifiant les facilités de vote. Le vote par la poste peut être une option, mais il convient de se pencher sur la possibilité d'établir des bureaux de vote itinérants pour les électeurs habitant des résidences pour personnes âgées.

Toutes les discussions portant sur l'accessibilité devraient également aborder la question du style des documents d'information qui doivent eux aussi être accessibles à tous les électeurs. On doit éviter l'usage de termes obscurs et d'un style inutilement lourd. Dans certains pays, il existe des organisations qui se chargent de rédiger en termes simples et facilement compréhensibles la documentation officielle. Là où plusieurs dialectes locaux sont en usage, il faudra publier les avis et communiqués dans les versions appropriées pour qu'ils soient disponibles à tous les électeurs.

Conservation d'archives

La conservation de documents en bonne condition est une des tâches importantes d'un organisme électoral et elle est essentielle au processus électoral, mais elle peut s'avérer coûteuse. À plusieurs étapes du processus, il sera nécessaire de conserver et d'avoir accès à divers documents, dont :

le registre des électeurs, qui devra contenir les renseignements servant à l'établissement des listes électorales;
les documents de mise en candidature, sur lesquels les candidats doivent indiquer leurs qualifications et possiblement d'autres énoncés personnels;
l'enregistrement des partis politiques;
les nominations du personnel électoral;
les documents utilisés aux bureaux de vote, y compris les comptes rendus et les bulletins de vote non utilisés, etc.;
les documents utilisés lors du dépouillement et de la compilation des votes, y compris les relevés des votes valides, rejetés, etc.;
s'il y a lieu, les rapports de dépenses des candidats;
les documents relatifs au matériel électoral, à l'équipement et aux fournitures utilisés;
les états financiers de l'administration;
les documents relatifs à l'évaluation postélectorale.

Généralement, la loi dictera la durée et les conditions de conservation de ces documents, de même que l'organisme responsable de leur sauvegarde. Le but de la conservation d'archives est de faciliter les enquêtes en cas de contestations d'élections et de permettre que les électeurs puissent s'assurer que les renseignements consignés au registre et les concernant sont exacts et pertinents.

L'entreposage sécuritaire de tous ces documents, tout en étant essentiel, ne se fait pas à bas prix et il faudra en tenir compte en fixant les délais de conservation imposés avant de pouvoir procéder à leur destruction. Il faudra de plus décider si tous les documents seront entreposés dans un seul local pour le pays entier ou s'il convient de les conserver en régions. Cette décision dépendra de la culture du pays et de la confiance que l'on accorde aux gestionnaires locaux. L'entreposage régional sera probablement plus économique comparativement aux frais occasionnés par les différents niveaux de sécurité et de bureaucratie que comporte l'entreposage au niveau national dans un local spécialement conçu à cette fin. En toute hypothèse, les locaux d'entreposage devraient être sécuritaires et à l'épreuve de dommages que pourraient causer l'eau et les conditions atmosphériques du pays.

Les archives devraient être classées de telle manière qu'on puisse s'y retrouver facilement, par exemple en utilisant les numéros attribués aux bureaux de vote. Les personnes chargées de les conserver devraient être sensibilisées à la nécessité éventuelle de les consulter. Les systèmes de classement peuvent être en fonction des méthodes d'identification utilisées pour la distribution du matériel et pour les préposés aux bureaux de vote, soit une série de caractères identifiant les bureaux de vote, les électeurs inscrits au registre, les candidats ou le matériel utilisé lors de l'élection.

Si la loi permet l'accès à ces documents par une source extérieure, le coût ne devrait pas être prohibitif : il peut être justifiable de récupérer une partie des coûts en imposant une somme minime pour leur consultation et leur reproduction.

L'organisme électoral devrait conserver à même ses locaux les statistiques relatives à l'inscription des électeurs, à la participation des électeurs, aux résultats et au coût des élections, à ses propres fins et aux fins de recherches en sciences politiques. Ces statistiques devraient être facilement disponibles sans frais. Toute conservation d'archives devrait être appuyée par un système documenté indiquant la nature des documents qui en sont extraits afin de pouvoir les retracer s'il y a lieu. Une bonne partie des documents peuvent se prêter à une conservation sur microfiches ou par des systèmes informatisés ou même sur CD-ROM qui, bien que plus dispendieux, rendent leur consultation plus économique. Chaque pays devra prendre ses décisions en cette matière à la lumière des facteurs locaux.

Formation et outillage de personnel

Personnel cadre

Dans tout processus électoral, un personnel de haut calibre demeure la principale ressource de l'organisme électoral, même si l'informatisation des systèmes se fait de plus en plus fréquente. La formation joue un rôle de premier plan à toutes les étapes de la dotation en personnel et le gestionnaire électoral devrait constamment garder en mémoire qu'une seule erreur par un membre de son personnel à quelque niveau que ce soit peut être catastrophique si le résultat de l'élection en est affecté. Une erreur peut même entraîner la tenue d'une autre élection pour combler un siège donné, et ce, à un coût exorbitant.

D'égale importance à la formation du personnel est la nécessité de voir à ce que les membres du personnel soient non seulement de haut calibre, mais aussi qu'ils soient dignes de la confiance et du respect de la communauté et des participants à l'élection.

Personnel temporaire et permanent

L'inscription des électeurs et la tenue du vote nécessitent particulièrement un grand effectif temporaire. Lorsque le vote se déroule durant une seule journée ou durant quelques jours, les préposés au vote ne sont en fonction que pour ces journées et doivent être formés au préalable. Par ailleurs, les employés permanents cumulent souvent d'autres fonctions en plus de celles directement reliées à l'élection. L'organisme électoral doit disposer d'un personnel permanent suffisant pour lui permettre de faire fonctionner le processus électoral en permanence et pour s'assurer que les tâches de recrutement et de formation du personnel temporaire seront effectuées de manière à assumer le volume de travail à accomplir. Le fichier Nomination et formation du personnel offre plus de détails sur les tâches de recrutement et de formation.

Au cours de sa planification stratégique, l'organisme électoral doit considérer ses besoins en ressources humaines, particulièrement le personnel permanent, comme une de ses principales tâches, même si la formation du personnel permanent requiert moins d'organisation que celle du personnel temporaire. Alors que dans certains milieux la tenue d'élections à date fixe offre suffisamment de temps pour procéder au recrutement et à la formation, dans d'autres pays elles sont déclenchées sans préavis et l'organisme dispose de très peu de temps à consacrer au recrutement et à la formation parmi toutes les autres activités qui se déroulent.

Une planification au moment opportun est donc essentielle et doit porter sur les tâches suivantes :

tenir des bases de données du personnel temporaire;
tenir des séances de formation avant le déclenchement de l'élection, même s'il est nécessaire d'en répéter quelques-unes après le déclenchement;
identifier des sources optionnelles de recrutement si une pénurie d'effectifs s'avère possible;
fixer à l'avance les allocations et les frais de dépenses pour le personnel temporaire;
préciser les problèmes reliés au personnel permanent et temporaire survenus lors d'élections antérieures et trouver les solutions qui s'imposent.

En général, même les commissions électorales nationales ne disposent pas d'effectifs permanents nombreux à la grandeur du pays. Élections Canada ne dispose que d'un petit noyau de personnel permanent oeuvrant à partir d'Ottawa entre les élections. Les gestionnaires électoraux qui gèrent le processus dans les 295 circonscriptions électorales n'entrent en fonction qu'au déclenchement d'une élection et doivent alors procéder au recrutement et à la formation du personnel dont ils ont besoin.¹²

Besoins en effectifs

Une autre considération que l'organisme électoral peut examiner à l'avance est le recours aux effectifs déjà existants dans d'autres organismes. Certaines lois électorales obligent les enseignants et les fonctionnaires d'État du palier national ou local à agir en qualité de préposés au vote ou à l'inscription lorsque nécessaire.

Descriptions de tâches

Les exigences minimales auxquelles doit satisfaire le personnel électoral doivent être énoncées à l'avance et le processus de dotation doit respecter les normes établies pour chaque poste à combler. La commission électorale de la Nouvelle-Zélande a établi des descriptions de tâches pour chacun de ses postes (voir job descriptions/staff profiles - new zealand) qui énoncent également les exigences auxquelles doivent satisfaire les postulants.

Recours aux spécialistes

Le fichier Nomination et formation du personnel suggère de déléguer à des spécialistes les tâches qui n'exigent pas une expertise en matière électorale. Une fois les normes de dotation des préposés au vote établies, la dotation et, s'il y a lieu, la rémunération de ces effectifs peuvent être confiées à des personnes qui ne possèdent pas nécessairement des connaissances en matière électorale.

Les organismes électoraux ont généralement tendance à centraliser toutes les activités reliées à l'élection à l'intérieur de leurs bureaux. Il ne faut pas oublier que certaines tâches, comme l'embauche du personnel occasionnel, peuvent fort bien s'effectuer ailleurs une fois que les normes ont été établies. Les tâches qui ne requièrent pas les connaissances des spécialistes en matière électorale devraient être confiées à d'autres personnes, laissant les spécialistes électoraux libres pour accomplir des tâches qui requièrent en effet leurs connaissances spécialisées.

Ressources à éviter

Bien que les organismes électoraux ont souvent de la difficulté à recruter un nombre suffisant d'effectifs, ils doivent se garder d'embaucher certaines catégories de personnes. La transparence du processus électoral sera brimée si des personnes reconnues pour leur allégeance politique (p. ex. des membres de la famille immédiate d'un candidat) ou qui ont déjà été reconnues coupables de corruption, sont affectées aux bureaux de vote - sauf lorsque la loi électorale prévoit la nomination de représentants de partis politiques à des bureaux d'inscription et de vote. Il est donc important d'initier des mécanismes de sélection assurant que le personnel éventuel (des gestionnaires électoraux de niveau supérieur jusqu'aux préposés au vote et les aides cléricales) respectera ces exigences. Les personnes nommées devraient toujours être tenues, lorsqu'elles acceptent un poste, de s'engager formellement à accomplir les tâches qui leur sont confiées et qu'elles ne sont pas dans une situation qui pourrait mettre en doute leur intégrité.

Il est important que les membres du personnel soient toujours bien identifiés, que ce soit dans les locaux de l'organisme électoral aussi bien que dans un bureau d'inscription ou de vote, afin de pouvoir distinguer les personnes qui travaillent en qualité officielle de celles qui agissent comme représentants des partis. Ceci permet aux électeurs d'identifier les personnes en autorité à qui elles peuvent poser des questions, ce qui leur sera utile en particulier si survient la nécessité de déposer une plainte.

Évaluation du rendement

Comme pour tout autre aspect de l'administration électorale, il est essentiel d'évaluer le rendement du personnel après chaque élection. Cette évaluation permettra notamment de déterminer ce qui a bien fonctionné tout en indiquant les activités pour lesquelles une meilleure formation s'impose.

Il est également important de féliciter et de récompenser ceux qui se sont bien acquitté de leurs tâches. Le responsable des élections à Fort Lauderdale, en Floride (É-U), évalue le rendement dans chaque bureau de vote et publie une liste de ceux où aucune erreur n'est survenue pour la dernière, pour les deux dernières et pour les trois dernières élections, encourageant ainsi les préposés au vote à viser l'excellence.

Coûts

Aperçu

Un organisme électoral doit consacrer toute son attention au coût de chaque élection. Même lorsque la communauté internationale attache beaucoup d'importance à une élection et y apporte une contribution financière considérable, l'organisme doit tout de même être conscient des coûts parce qu'il est peu probable que le même soutien financier soit disponible lors d'élections subséquentes.

Comme point de départ, il importe de maintenir une documentation précise des coûts pour permettre de faire une évaluation comparative une fois l'élection terminée, particulièrement si l'on a adopté de nouveaux systèmes. Lorsque l'organisme national décentralise ses fonctions, il sera en mesure de comparer les coûts d'une région à l'autre et d'évaluer de quelle manière les différents gestionnaires ont fait face à certaines situations et à quel point les coûts ont varié.

Budgets

En général, les élections se succèdent et se ressemblent, ce qui devrait permettre de faire une estimation assez exacte des coûts. Très peu d'organismes électoraux sont libres de dépenser ce que bon leur semble, la majorité devant faire approuver leur budget. Considérant que les gestionnaires électoraux seront occupés à des tâches requérant leurs connaissances spécialisées juste avant les élections, il serait avantageux d'impliquer un comptable professionnel qui sera en mesure de contribuer à la planification financière, de même que des spécialistes en affaires publiques et dans l'acquisition du matériel. Une fois le budget établi, il devra être présenté pour approbation, même si cette approbation provient de l'intérieur de l'organisme.

Il sera nécessaire de connaître le niveau d'autorité qui aura la responsabilité d'approuver le budget. Selon certains systèmes, le gestionnaire électoral n'exerce pas de contrôle direct sur certains coûts parce que les allocations pour certaines fonctions peuvent être établies à l'avance. Par exemple, les allocations pour les préposés au vote et pour la location des bureaux de vote peuvent être les mêmes à travers le pays, le nombre de candidats qui peuvent briguer les suffrages à un poste peut être limité (un facteur déterminant sur le coût d'impression des bulletins de vote), tout comme le nombre de bulletins pour le vote des électeurs absents. Ces facteurs ne devraient toutefois pas empêcher de préparer les meilleures estimations possibles pour permettre aux personnes chargées d'approuver les budgets d'avoir une idée du coût de l'élection et de savoir quand les fonds devront être dégagés.

La préparation du budget devrait prendre en considération toutes les activités que prescrit la loi, en portant une attention particulière aux principales étapes électorales. Si les fonds sont limités, les gestionnaires devraient s'assurer, comme point de départ, qu'ils ont bien évalué le coût des étapes principales et que les fonds seront disponibles pour les réaliser.

Il arrive fréquemment que l'approbation du budget ne soit pas de première importance pour un gouvernement central durant une élection, et des retards à mettre les fonds requis à la disposition de l'organisme électoral surviennent à l'occasion. L'organisme ferait bien de s'assurer que toutes les approbations nécessaires sont accordées le plus longtemps possible à l'avance. Il pourrait même être nécessaire de conclure des ententes avec des fournisseurs d'articles majeurs pour que les paiements soient différés.

Planification à long terme

Même dans les cas où les élections sont déclenchées sans préavis, le gestionnaire électoral peut normalement prévoir qu'une élection approche et en planifiant le processus d'inscription ou d'élection, il devrait réévaluer chaque étape importante et tâcher de trouver des moyens pour réaliser des économies. Est-il possible de réduire le nombre de bureaux de vote? Une telle réduction peut faire réaliser des économies, mais peut causer des files d'attente et donner lieu à des plaintes de la part des électeurs. Peut-on réduire le nombre de préposés aux bureaux de vote? Même si les préposés ne sont pas rémunérés, une diminution de leur nombre réduirait les coûts reliés à la formation et au matériel didactique. L'informatisation peut-elle faire réaliser des économies? Est-il possible de produire à l'avance certains formulaires ou certaines pièces d'équipement? Les gouvernements national ou locaux sont-ils en mesure de fournir de l'aide sous quelque forme que ce soit?

Entreposage du matériel d'élection

Chaque élection nécessite l'assemblage d'une quantité énorme de matériel qui pour la plupart sera distribué aux bureaux de vote; une certaine quantité sera retournée sans avoir été utilisée. Le matériel effectivement requis aux bureaux de vote doit faire l'objet d'une évaluation judicieuse. On pourrait envisager d'adopter l'approche de la commission électorale de l'Australie qui utilise des urnes et des isoloirs en carton et qui considère inutile d'utiliser des urnes sécuritaires coûteuses qui ne sortent des bureaux de vote qu'accompagnées des préposés. Plusieurs systèmes prévoient même le dépouillement des votes dans les bureaux de vote mêmes. Quant aux isoloirs, ils n'ont pas à être encombrants et coûteux : l'essentiel est que l'électeur soit suffisamment à l'abri des regards pour pouvoir marquer son bulletin en secret.

Simplicité du processus

Il n'est pas nécessaire d'élaborer un processus électoral inutilement compliqué : plus il est simple, moins il est coûteux et moins il requiert de formation du personnel. Une liste des électeurs n'est effectivement qu'une liste : un document énumérant les noms des électeurs qui ont le droit de voter. Le processus de vote doit faciliter la tâche de l'électeur d'élire le candidat ou le parti de son choix pour le représenter. Il est bon de faire un recul et de réévaluer les procédures adoptées et de déterminer quels formulaires ou quelles procédures peuvent être discontinués. Il est également utile de considérer chaque activité que comporte un système, de se demander quelle incidence elle a effectivement dans son déroulement et si elle peut être discontinuée ou simplifiée. L'utilisation d'articles locaux plutôt qu'importés pour le matériel peut également simplifier la tâche du personnel électoral et réduire les coûts.

Aperçu de l'exercice budgétaire

Pour le gestionnaire électoral qui a la responsabilité d'établir un budget global, il est conseillé de considérer la priorité financière de chaque tâche du processus, ce qui sera plus facile s'il dispose de renseignements concernant l'élection précédente comme les commentaires des partis politiques, des candidats et d'autres organisations concernées. Afin d'établir un budget exact et d'en obtenir l'approbation, il devra se poser de nombreuses questions comme :

l'inscription des électeurs s'est-elle déroulée efficacement?
les listes d'électeurs ont-elles causé des problèmes ou les commentaires obtenus indiquent-ils qu'elles sont exactes et à jour?
le programme d'éducation de l'électorat s'est-il avéré efficace ou y a-t-il lieu de le changer?
le vote s'est-il déroulé efficacement?
le processus de vote a-t-il causé des difficultés aux électeurs?
le nombre de bureaux de vote était-il suffisant ou faudra-t-il y consacrer plus d'argent?
sera-t-il nécessaire d'augmenter l'effectif du personnel électoral?
a-t-on consacré suffisamment d'argent pour l'impression du matériel, pour la publicité et pour le transport?
le matériel électoral était-il suffisant?

Une fois le processus engagé, il faut établir des mécanismes de contrôle des dépenses permettant de s'en tenir aux sommes allouées et de faire approuver des sommes additionnelles si nécessaire. Le gestionnaire électoral devrait toujours être en mesure de justifier toutes les dépenses à quelque niveau que ce soit. Le meilleur moyen est de disposer de ressources qualifiées pour exercer les fonctions de nature financière. Il n'est pas nécessaire que ces personnes soient des spécialistes en matière électorale, mais plutôt en gestion financière, libérant ainsi les spécialistes électoraux pour accomplir les tâches principales du processus électoral.

Pour plus d'informations à ce sujet, voir Considérations financières.

Complexité administrative

Complexité du processus

L'administration électorale consiste en un processus complexe soumis à des échéanciers restreints. L'organisme électoral doit d'abord considérer l'ampleur du processus et finalement étudier chaque tâche avec les exigences qu'elle comporte.

Il est souvent facile de compliquer indûment le processus. Certains membres du personnel électoral, souvent en fonction pour une journée ou deux durant l'élection, vont lire au complet toutes les directives qui leur sont fournies, mais la plupart ne les regarderont que brièvement et les mettront de côté pour les consulter seulement au besoin le jour de l'élection.

Complexité de la loi

La loi peut décrire certaines tâches de façon complexe. Le gestionnaire électoral doit alors élaborer des procédures simples, lui permettant de rédiger des directives simples et d'augmenter ainsi les chances que ces tâches soient exécutées conformément à la loi. Des procédures simplifiées ont toutes les chances d'être plus facilement observées par les candidats, les partis politiques, les représentants, le personnel et l'électorat, et contribuent à conserver la transparence et la sécurité du processus.

Le modèle de commission électorale nationale tend à minimiser les effets négatifs de procédures compliquées. Une commission nationale a souvent les moyens de préparer des lignes directrices ou des directives claires qui évitent la possibilité que de nombreux gestionnaires ou commissions de niveau inférieur aient à interpréter la loi et émettre leurs propres directives.

Une procédure peut être simplifiée tout en maintenant une surveillance étroite. Un processus électoral doit s'en tenir à la loi, mais le gestionnaire électoral peut éviter bien des problèmes en interprétant quelque peu les exigences lorsqu'il définit ses systèmes administratifs et ses programmes de formation (p. ex. même si la loi prescrit l'ouverture des bureaux de vote à 7 heures, cela ne veut pas dire que les préposés ne doivent s'y rendre que pour l'heure d'ouverture).

Certains manuels d'instructions à l'intention du personnel peuvent contenir des centaines de pages pour décrire en détail toutes les activités du processus électoral, mais il faut se rappeler que plus le document est long, moins il sera lu.

Certains systèmes électoraux énoncent des procédures très complexes comme celle du vote des électeurs absents et exigent l'usage de nombreux formulaires. Par exemple, la procédure du vote par procuration doit spécifier si le mandataire peut voter pour l'électeur et pour lui-même au même bureau de vote ou s'il doit le faire à des bureaux différents.

Formulaires simples et concis

À moins que même le texte des formulaires soit prescrit par la loi, ceux-ci doivent être brefs et écrits en termes simples et faciles à compléter. On peut aussi illustrer la façon de le compléter à l'endos du formulaire lui-même ou dans un manuel d'instructions approprié.

Lorsque c'est possible, l'usage d'illustrations ou d'autres éléments visuels peut être plus efficace qu'une page complète d'instructions pour décrire une procédure, surtout pour comparer des anciennes et des nouvelles procédures à l'intention des préposés qui ont travaillé lors d'élections précédentes. Les documents Renseigner l'électeur sur la manière de voter - DGÉ Québec et Hors de l'urne - DGÉ Québec illustrent bien ces deux méthodes.

Une autre technique pour illustrer de façon simple une procédure complexe, particulièrement à l'intention du personnel sans expérience, est l'usage d'organigrammes ou de graphiques d'évolution (voir absentee voting process flow chart - united kingdom).

Lignes d'autorité et de responsabilité

Afin de faciliter la compréhension du processus électoral pour tous les participants, il importe de bien définir les lignes de responsabilités et d'autorité. Une administration électorale transparente démontrera qu'elle a des comptes à rendre, que le processus respecte la loi et que le vote est secret. Le degré de confiance envers l'organisme électoral sera accru s'il met à la disposition du public son organigramme montrant les lignes de responsabilités, si la procédure de litiges est ouvertement connue et si le personnel responsable des affaires publiques est en mesure de réagir rapidement aux demandes d'information.

Une autre façon de résumer des instructions est de fournir au personnel un document qu'on peut appeler un 'Journal des devoirs' sur lequel il peut cocher chaque tâche au fur et à mesure qu'elle est complétée, tout en espérant qu'il lira au moins une fois les instructions complètes. Le Royaume-Uni utilise un outil semblable pour énumérer les activités reliées au dépouillement des votes et qui résume environ huit pages d'instructions détaillées (voir count staff reminder - united kingdom).

Explication du vocabulaire électoral

Étant donné que le personnel temporaire ne possède pas nécessairement la même compréhension que le personnel permanent du vocabulaire spécialisé du domaine électoral, il est très utile de publier un glossaire des termes qu'il faut connaître, soit dans les instructions écrites à l'intention de chaque catégorie de préposés ou dans d'autres documents électoraux. Le Precinct Officers' Manual de Sacramento (É-U) contient un tel glossaire dans les pages 41 à 47 (voir precinct officers manual - usa).

Types d'organismes électoraux

Il existe plusieurs types d'organismes électoraux. Un organisme peut être temporaire ou permanent, il peut être partisan, semi partisan ou non partisan; ses pouvoirs peuvent être centralisés ou décentralisés; il peut être un tribunal spécial ou un ministère du gouvernement; ou encore, sa nature peut comporter plusieurs des caractéristiques qui précèdent. Le fichier Organisme national discute en général des avantages et des inconvénients de chacune, mais pour établir le contexte de cette discussion, nous présentons d'abord en deux catégories les principales fonctions d'un organisme électoral, soit ses fonctions reliées à l'administration et celles reliées à la direction. Dans Organisme administratif, nous tâchons non seulement de faire la distinction entre les deux, mais également d'énumérer en détail les activités que l'organisme doit effectuer pour les accomplir efficacement.

Après avoir discuté des divers types d'organismes au niveau national, nous discutons des Organismes régionaux et locaux tout en admettant que plusieurs des caractéristiques des organismes de niveau inférieur dépendront du type d'organisme en place au niveau national, de la structure du système électoral lui-même selon qu'il est axé vers la nation, des régions ou des localités, et finalement, de la nature des pouvoirs délégués. Nous reconnaissons de plus que la nature des pouvoirs délégués peut varier, allant de pouvoirs certes importants mais restreints jusqu'à des pouvoirs qui peuvent avoir un effet déterminant sur la réussite de l'élection. Bref, nous maintenons qu'il est du ressort de l'organisme national de décider à quel niveau de l'organisme seront confiées les responsabilités de prendre les nombreuses décisions et d'accomplir les nombreuses tâches que comporte le processus électoral, de même que de définir les rapports que devront maintenir entre eux les divers niveaux.

Dans Rapports entre les divers organismes électoraux, nous examinons l'aspect important de la distribution des fonctions et de l'échange d'informations entre les niveaux à l'intérieur du processus électoral. Comme nous l'avons déjà mentionné, chaque étape du système électoral implique des tâches, des aptitudes et des restrictions spécifiques et ce sont ces implications dont nous traitons, en regard des rapports qui doivent exister entre les trois niveaux de l'organisme. Nous insistons sur la nécessité d'établir des liens de communication réguliers et, au besoin, exceptionnels entre les niveaux afin de bien gérer le processus électoral et de pouvoir faire face aux situations particulières qui peuvent survenir.

En résumé, nous maintenons qu'il n'existe pas de type d'organisme électoral particulier qui s'avérera efficace pour tous les systèmes électoraux. Nous avons préféré présenter les divers types d'organismes qui sont présentement en place pour différents systèmes électoraux à travers le monde. À la fin, c'est la situation sociopolitique et économique du pays qui dictera le type d'organisme électoral à choisir et le mécanisme par lequel le système électoral est institué ou modifié.

Organisme administratif

Il existe différentes catégories d'organismes électoraux nationaux dans le monde, soit des organismes permanents, des commissions électorales nationales permanentes, des ministères du gouvernement chargés d'administrer les élections, des organismes décentralisés ou des commissions créées sur une base temporaire pour une élection particulière. Ils font tous l'objet de discussions détaillées dans Organismes régionaux et locaux. Différents types d'organismes électoraux ont été créés en Australie, en Bulgarie, en Islande, en Israël, au Kenya, au Malawi, en Malaisie, au Népal, au Portugal, en Espagne et en Nouvelle-Zélande.

En Corée du Sud par exemple, on établit des comités régionaux ou locaux d'administration électorale, avec un comité central établi pour une période de six ans. Un comité est formé de neuf membres dont trois sont choisis par le président du pays, trois par l'assemblée nationale et les trois autres par le juge en chef de la cour suprême. Dans certains pays, il se peut que la commission électorale nationale ne cumule pas toutes les fonctions que nous énumérerons plus tard. En Bulgarie et en Islande par exemple, l'établissement du registre électoral est confié au bureau national de la statistique. Dans certains pays, le pouvoir judiciaire est responsable du processus de litiges, spécialement quand vient le temps d'entendre les appels.

Il est particulièrement intéressant de lire les rapports d'organismes électoraux occidentaux à la suite de leurs missions d'observation ou d'évaluation technique des démocraties en voie de développement. Parmi leurs suggestions d'amélioration des organismes électoraux, ils recommandent invariablement que les commissions électorales soient établies en permanence afin de réduire les problèmes reliés à l'inscription, d'accroître la participation des électeurs et de doter le processus de professionnalisme. Et ces recommendations proviennent même souvent de pays qui n'ont pas eux-mêmes de commission électorale permanente. Ils justifient leurs recommandations sur le principe qu'un organisme permanent peut consacrer plus de temps et d'énergie à la formation de son personnel et aux actions visant la sensibilisation et la participation de l'électorat. Ils sont également d'avis qu'un organisme permanent peut mettre à profit l'expérience des élections précédentes et que cela vaut mieux que repartir constamment de rien.

En admettant qu'un organisme électoral quelconque soit essentiel pour réaliser les fins de la démocratie, il devient nécessaire de définir les objectifs d'un tel organisme. Un organisme électoral se doit d'être bien équilibré afin de s'acquitter de ses fonctions en toute impartialité. Reste à savoir s'il doit être institué par la Constitution ou par le mécanisme législatif. Les discussions semblent accorder une forte préférence à ce qu'un organisme électoral soit de nature constitutionnelle plutôt que statutaire afin d'éviter que le gouvernement en modifie les éléments par mesure législative. C'est là une question qui préoccupe hautement les nouvelles démocraties. Un organisme électoral peut se voir confier deux types de mandat, soit l'administration ou la direction du processus électoral. Un organisme administratif exécute les tâches reliées au processus électoral alors qu'un organisme directeur exerce le contrôle et la surveillance de l'administration et peut être de nature judiciaire.

Tout organisme électoral se doit d'être impartial, mais quelles tâches incombent à l'organisme administratif et lesquelles sont soumises à la surveillance de l'organisme directeur? G. Goodwin-Gill, dans son ouvrage intitulé Élections libres et régulières : droit et pratique internationaux (Genève : Union interparlementaire, 1994, page 88) définit les objectifs d'un organisme électoral comme étant les suivants :

former les personnes chargées d'administrer le processus électoral et s'assurer qu'elles s'acquittent de leurs tâches de manière impartiale;
élaborer des mécanismes de vote cohérents et compris par les électeurs;
réaliser l'inscription des électeurs et en garder le registre à jour et mettre au point les mécanismes de vote avec, au besoin, l'aide d'observateurs locaux et internationaux;
encourager les partis politiques, les candidats et les médias à adopter un code d'éthique à respecter tout au long de la campagne électorale;
mettre sur pied des mesures afin de maintenir l'intégrité du processus de vote pour garantir que chaque électeur ne vote qu'une fois et pour éviter les pratiques frauduleuses;
maintenir l'intégrité du dépouillement des votes;
publier les résultats de l'élection et collaborer à la passation des pouvoirs.

Les tâches d'un organisme électoral administratif peuvent inclure les suivantes :

l'établissement et la mise à jour du registre ou des listes des électeurs;
la délimitation des circonscriptions électorales et des autres entités géographiques aux fins électorales;
l'élaboration de programmes d'éducation populaire et d'éducation de l'électorat;
l'enregistrement des partis politiques;
la réception des mises en candidature lors de l'élection;
la tenue des élections;
l'offre de formation au personnel électoral, aux partis politiques et aux candidats;
l'impression des bulletins de vote;
l'acquisition de l'équipement nécessaire à la tenue des élections;
le contrôle des dépenses des candidats;
l'élaboration d'un mécanisme de plaintes, de litiges et de contestations.

Organisme national

Considérations majeures

Quel type d'organisme électoral une démocratie doit-elle envisager? C'est une question que se poseront les politiciens, les législateurs et les universitaires qui se préoccupent de l'essor de toute nouvelle démocratie. C'est également une question qui intéressera les personnes qui visent à améliorer la gestion du processus électoral d'une démocratie établie. Les options sont effectivement nombreuses et peuvent inclure les suivantes :

un organisme temporaire;
un organisme permanent;
un organisme indépendant, temporaire ou permanent;
un organisme partisan, temporaire ou permanent;
un organisme mixte partisan ou non partisan;
un tribunal électoral spécial;
un ministère du gouvernement;
une administration électorale décentralisée.

En tout premier lieu, l'attention doit se porter sur la Constitution ou sur la loi électorale du pays, que les législateurs devront choisir comme véhicule par lequel ils définiront les objectifs de la démocratie. Nous présumons que ces véhicules existent, ce qui pourrait ne pas être le cas. Par exemple, la loi électorale de la Roumanie prévoit la création, dans les quelques jours qui suivent le déclenchement de l'élection, d'un bureau électoral central temporaire. En Corée du Sud par contre, la loi prévoit la création d'une commission dont les membres sont nommés pour une période de six ans. En Albanie, la loi prévoyait au départ la création d'une commission électorale centrale temporaire mais, à la suite des pressions de la part de la communauté internationale, la loi a été modifiée et on y a établi un organisme permanent.

Il faut évidemment considérer certaines autres conditions locales, comme la situation économique du pays. Celui-ci peut-il supporter un organisme électoral permanent ou doit-il se contenter d'un noyau de personnes affectées sur une base temporaire pour accomplir essentiellement les mêmes tâches jusqu'à ce que les conditions économiques permettent de les nommer en permanence? Peut-on confier à un autre organisme gouvernemental la responsabilité d'administrer l'élection en plus de ses responsabilités courantes? Est-ce possible pour des bailleurs de fonds étrangers de contribuer à la création d'un organisme électoral? Voilà toutes des questions essentielles. Quelle que soit la décision, l'organisme pour lequel on optera devra assurer l'intégrité du processus électoral. Nous examinons plus en détail dans les paragraphes qui suivent les différents types d'organismes déjà mentionnés.

Organisme temporaire

La création d'un organisme électoral pour une courte durée comporte des avantages financiers évidents. Les dépenses reliées à la location de locaux, à l'embauche du personnel et à l'utilisation d'équipement pour une période de temps déterminée étant limitées, les organismes de l'extérieur pourraient être plus enclins à contribuer financièrement. En outre, le gouvernement en place pourrait être plus réceptif aux demandes budgétaires d'un tel organisme.

Un organisme temporaire comporte également des avantages sur le plan organisationnel. D'autres organismes du gouvernement, comme la Fonction publique ou le ministère des finances, pourraient être en mesure de fournir du personnel spécialisé en détachement. S'il est nécessaire d'embaucher du personnel, il est plus facile d'établir des contrats temporaires et les employés temporaires sont habitués à s'adapter plus facilement à leurs fonctions. Même des gouvernements étrangers peuvent être en mesure d'affecter des spécialistes pour des périodes courtes, mais dans ce cas, il convient d'assurer un équilibre entre les nationalités afin d'éviter que l'une d'entre elles soit prédominante. Un autre avantage possible d'un organisme temporaire est que les délais serrés d'une période électorale restreinte peuvent motiver les employés à atteindre une plus grande efficacité étant donné qu'ils sont conscients qu'ils n'auront à travailler de longues heures que pour un temps limité. Un organisme temporaire est normalement plus approprié pour un petit pays, bien qu'il risque d'être plus dépendant de l'autorité qui l'a nommé.

Cela dit, il faut également être conscient des faiblesses que peut présenter le concept d'organisme temporaire. L'aide monétaire étrangère est fréquemment consentie à la hâte et peut aboutir à la mauvaise utilisation des ressources. On entend souvent dire qu'il est facile de reconnaître qu'une élection est imminente dans un pays en constatant l'arrivée de nouvelles pièces d'équipement technologique de pointe comme des ordinateurs, des imprimantes ou des photocopieurs. Un organisme temporaire peut aussi souffrir d'une approche incohérente de l'administration électorale, de l'absence ou de la perte de mémoire corporative et du manque de continuité dans la formation et de professionnalisme dans l'accomplissement des tâches. De plus, les élections multipartites modernes exigent que l'administration électorale soit en mesure de continuellement améliorer le processus électoral, ce qu'un organisme temporaire ne favorise pas. Les gestionnaires des organismes électoraux temporaires signalent qu'ils ne disposent pas suffisamment de temps pour structurer leur organisation interne (trouver et installer des locaux convenables, recruter le personnel et élaborer des procédures opérationnelles) et en même temps assurer le déroulement de l'élection.

Organisme permanent

Les avantages d'un organisme électoral national permanent doivent être évalués en regard de ses incidences financières accrues. Les membres d'un tel organisme peuvent contribuer volontairement au processus démocratique s'ils sont libérés de leurs fonctions courantes. Les coûts associés à une telle entreprise devront être scrupuleusement budgétisés et respectés, car le fardeau financier pour les locaux et le personnel permanents de même que pour les autres postes de dépenses seront plus considérables que pour un organisme temporaire.

Un organisme permanent offre évidemment des avantages sur le plan organisationnel. Il permet de structurer plus adéquatement les tâches de l'organisme et de son personnel, d'assumer un plus vaste éventail de tâches et de pouvoirs et d'atteindre un degré d'efficacité plus élevé. Il peut assumer, entre autres, la responsabilité de l'établissement et du maintien du registre électoral et du registre civil, de l'éducation populaire et de la réglementation du financement des partis politiques. L'organisme permanent devra se doter d'un plan de travail adéquat et le réviser à intervalles réguliers, et il devra rendre compte au parlement de façon régulière sous forme de rapports et de budgets annuels.

Organisme indépendant

La structure des organismes indépendants les protège de toute influence de la part des individus, des groupes ou des autres organismes qui pourraient profiter du résultat d'une élection. Ils sont constitués de personnes qui jouissent du respect de la communauté, normalement nommés par le chef d'État ou par le parlement avec l'assentiment de tous les partis qui y sont représentés, pour une période de temps déterminée pouvant aller de trois à sept ans. Ce processus de nomination n'est pas accepté d'emblée par tous les intéressés parce que le chef d'État ou du gouvernement est fréquemment le chef d'un parti politique puissant. Dans ces cas, on a souvent recours à la pratique de nommer également au sein de l'organisme des représentants des partis de l'opposition. On devrait faire en sorte que les nominations ne prennent pas fin en même temps qu'une période électorale.

Les personnes nommées comme membres de l'organisme sont généralement des universitaires, des juges ou des membres en vue et respectées de la communauté. La loi qui prévoit leur nomination exige qu'elles n'entretiennent aucun rapport avec un parti politique, afin de prévenir toute possibilité d'ingérence et de garantir leur autonomie. Elles doivent faire preuve de leadership pour conserver cette autonomie. La présidence de l'organisme est souvent confiée à un juge de haute instance, avec l'effet souhaité mais pas nécessairement assuré, de prévenir l'ingérence du gouvernement ou des partis de l'opposition. Il est surtout important que l'électorat perçoive l'organisme électoral comme étant indépendant.

Un élément important en vue de garantir l'indépendance de l'organisme est qu'il soit maître de son budget. La meilleure solution à cet égard est que le législateur soit légalement tenu d'approuver le budget soumis par l'organisme, sous réserve seulement d'une vérification postélectorale (voir Administration budgétaire indépendante).

Malgré toutes ces mesures, l'organisme électoral peut parfois être soupçonné de partisanerie ou être obligé d'avoir recours à l'appui d'un parti pour obtenir les autorisations requises, risquant ainsi d'être considéré par l'électorat comme étant impuissant ou inefficace.

Organisme partisan

Dans une démocratie multipartite nouvelle ou en voie de développement, il peut être préférable d'opter pour un organisme partisan au sein duquel tous les partis politiques qui briguent les suffrages sont représentés équitablement. L'un des buts d'un organisme partisan est de permettre aux partis de se surveiller mutuellement. Mais cette pratique peut être problématique, surtout dans les nouvelles démocraties, lorsque les partis en lice sont trop nombreux. Ce fut le cas de la Namibie en 1989 et plus tard de la Bulgarie. Il devient impraticable d'assurer une représentation équitable à moins que des coalitions soient formées. Pour sa part, le conseil électoral du Venezuela comptait à un certain moment des représentants des partis politiques principaux et des représentants de deux groupes de partis marginaux. Dans tous les cas, la loi devrait dicter la composition politique d'un organisme partisan.

Ce type d'organisme offre des avantages dont certains peuvent faire réaliser des économies. Les coûts reliés aux salaires peuvent être réduits si les représentants politiques acceptent d'agir à titre gracieux. Leur engagement envers l'organisme sera de protéger les intérêts de leur parti et chacun aura intérêt à développer l'efficacité de l'organisme. Cette approche permet également de tirer avantage des contacts politiques de certains membres, surtout s'ils représentent le parti au pouvoir. De plus, les électeurs considèreront l'organisme comme plus représentatif de leur pays.

Un organisme de ce genre comporte bien sûr certains inconvénients. Il n'est pas assuré que toutes les personnes nommées possèderont toutes les aptitudes souhaitées et certaines d'entre elles auront probablement d'autres engagements. Certains prétendent que les membres auront trop à coeur les intérêts de leur parti et pourraient se liguer en coalitions informelles pour s'opposer à de bonnes suggestions proposées par des partis individuels. Certains membres ont tendance à suivre les directives de leur parti et vont souvent aller jusqu'à boycotter les réunions de l'organisme électoral. Les partis peuvent remplacer fréquemment leurs représentants, empêchant le bon fonctionnement de l'organisme. Le danger de collusion entre les principaux partis dans le but d'isoler les partis marginaux du processus est toujours présent.

Organisme mixte partisan/non partisan

Il est toujours possible de former un organisme électoral composé de représentants de partis politiques et de personnes indépendantes. Certains prétendent même qu'il s'agit du meilleur compromis. Dans certains pays qui ont recours à ce genre d'organisme, les membres représentant des partis politiques ont droit de participation mais ne peuvent pas voter sur les propositions. Tribunal électoral spécial

Dans certains pays, comme en Roumanie et au Pakistan, des juges sont nommés pour siéger au sein de l'organisme électoral et sont responsables du processus électoral. En principe, cette pratique devrait contribuer à assurer l'autonomie de l'organisme, mais elle peut avoir un effet inverse si le pouvoir judiciaire du pays n'est pas lui-même perçu comme étant indépendant. Au Brésil, les élections sont administrées par un tribunal spécial dont les membres proviennent du système judiciaire et de la profession légale. Les membres du tribunal électoral local proviennent du système judiciaire tandis qu'un personnel professionnel permanent assure le fonctionnement administratif sous la direction d'un secrétaire général. Ministère du gouvernement

Selon cette approche, aucun organisme électoral n'est créé, ni temporaire ni permanent. Les élections sont administrées par un ministère du gouvernement, fréquemment le ministère de l'Intérieur. Les fonctionnaires du ministère cumulent les tâches de l'organisation des élections normalement effectuées par le personnel de l'organisme électoral dans d'autres pays et les plaintes ou les contestations sont normalement renvoyées au tribunal. Ce genre de système offre les avantages suivants :

le ministère dispose d'un personnel administratif expérimenté, détaché de ses tâches courantes en temps d'élection;
il est possible de confier certaines activités électorales, comme par exemple l'inscription des électeurs et l'émission des cartes d'identité, à un organisme du gouvernement chargé de réunir les données démographiques;
les fonctionnaires sont habitués à la bureaucratie et en connaissent le fonctionnement, ce qui peut leur permettre d'être plus efficaces et de réaliser des économies.

Ce type d'organisme est en vigueur en Algérie, en Belgique, au Danemark, en Hongrie, en Côte-d'Ivoire et au Sénégal.

Administration électorale décentralisée

Selon le principe d'administration électorale décentralisée, des organismes locaux administrent les élections au nom du pouvoir central. Un système semblable est en vigueur au Royaume-Uni pour toutes les élections et en Nouvelle-Zélande pour les élections locales et régionales. L'Irlande et la Suède ont des systèmes comparables.

Autres types d'organismes électoraux

Dans certains pays, le système en place peut constituer un amalgame des options énumérées plus haut. Par exemple, à l'intérieur d'une double structure, l'Institut électoral fédéral du Mexique est responsable de l'administration électorale alors que le tribunal électoral traite des plaintes sous toutes les formes. En Argentine, le ministère de l'Intérieur s'occupe de l'administration électorale et le tribunal électoral national est chargé de rendre les décisions de politique et d'entendre les plaintes. D'autre part, au Canada, un directeur général des élections (DGE) nommé par la Chambre des communes dirige l'organisme appelé Élections Canada. Lors de sa nomination, le DGE est privé de son droit de vote dans le but d'élever sa charge au-dessus des intérêts politiques et de doter son poste des caractéristiques d'indépendance et d'impartialité. Un gestionnaire électoral est nommé pour chacune des 295 circonscriptions électorales. Élections Canada dispose de quelque 60 employés permanents affectés aux opérations électorales, à la technologie informatique, aux avis juridiques et au financement des campagnes, de même qu'un arbitre en matière de radiodiffusion électorale.

Organismes régionaux et locaux

Il faut d'abord déterminer si les lois d'un pays permettent l'établissement d'organismes électoraux aux niveaux régional et local. De telles dispositions peuvent être mentionnées soit dans la Constitution, dans la loi électorale ou dans la réglementation qui appuie les statuts. Si mention en est faite, il est possible que la structure, les fonctions et les pouvoirs de ces organismes y soient également énoncés. Il sera cependant utile de discuter des caractéristiques que devraient avoir ces organismes de niveau inférieur.

Organismes électoraux régionaux

L'organisme régional peut opérer à divers niveaux, que ce soit pour une circonscription ou pour plusieurs, ou encore au niveau d'un comté ou de tout autre territoire de la structure administrative d'un pays. Peu importe son territoire, il faudra définir ses tâches et ses responsabilités et préciser lesquelles sont distinctes de celles de l'organisme national et lesquelles les complètent.

Il faudra également décider si l'organisme régional doit être temporaire ou permanent. On a tendance à croire qu'il peut fort bien être temporaire, mais cette décision dépendra largement des responsabilités qui lui sont confiées. S'il doit par exemple faire la mise à jour annuelle des listes d'électeurs, réviser les limites régionales, faire la formation du personnel, maintenir l'équipement et ainsi de suite, on pourrait justifier de l'établir en permanence. Par contre, si toutes ses fonctions peuvent être effectuées seulement à quelques mois de l'élection, il pourrait fort bien n'être que temporaire (voir Organisme national), pourvu qu'il ne soit pas établi trop tard durant le processus. La loi électorale pour l'élection des députés et des sénateurs en Roumanie prévoit l'établissement de la commission électorale centrale 55 jours avant le jour de l'élection, ce qui est définitivement trop tard : ces organismes devraient être en fonction au moins six mois avant l'élection. Bien entendu et comme on en a discuté dans Organisme national, les organismes permanents coûtent plus cher que les temporaires.

Avant de décider si un organisme régional devrait être partisan ou non, il faut peser les avantages et les inconvénients de chaque modèle. S'il doit être partisan, il faut choisir judicieusement le président, le vice-président et le secrétaire et bien définir le rôle des autres membres. Il faudra également décider si les partis doivent y être représentés selon les sièges obtenus au niveau régional ou selon leur représentation au parlement. La sélection des membres d'un organisme non partisan doit être tout aussi judicieuse que ceux d'un organisme partisan, en tâchant de choisir des personnes dignes de respect dans la communauté régionale.

Parmi ses tâches, un organisme régional sera probablement chargé de compiler les résultats de l'élection et de les transmettre à l'organisme national. On tient souvent pour acquis que l'organisme régional a les connaissances et dispose du personnel nécessaire pour s'acquitter de cette tâche, mais ce n'est pas toujours le cas. La formation du personnel est d'ultime importance dans cette tâche et bien qu'elle entraîne des coûts, la dépense en vaut la peine pour éviter des retards injustifiés, des erreurs ou même des échecs complets que l'organisme national devra réparer par la suite.

Organismes électoraux locaux

Tout comme l'organisme régional, l'organisme local peut être prévu par la législation. Il peut être temporaire, mais il importe qu'il soit établi au niveau approprié de la structure administrative du pays, soit au niveau de la circonscription ou encore mieux d'une petite ville, d'un village ou d'une commune.

Il sera nécessaire de définir clairement la nature de ses rapports avec l'organisme régional et de préciser par des instructions et par la formation, les responsabilités dont il devra s'acquitter tout au long de la période électorale. On peut charger l'organisme local du choix d'emplacement des bureaux de vote et de la distribution de l'équipement et du matériel d'élection. Il pourrait être responsable de la confection des listes d'électeurs et de leur affichage avant le jour de l'élection et de la communication des informations pertinentes aux électeurs qui ne sont pas inscrits.

La composition de l'organisme local et son caractère partisan ou non partisan sont également importants. Comme pour tout organisme des autres niveaux, il faut choisir judicieusement le président, le vice-président et le secrétaire et bien définir le rôle des autres membres afin que la population locale fasse confiance au processus de vote et de dépouillement. Si l'organisme est de nature partisane, on peut nommer le maire de la municipalité comme président ou, s'il est indépendant, un enseignant local reconnu comme étant politiquement neutre.

La sélection des membres d'un organisme non partisan doit être tout aussi judicieuse que celle d'un organisme partisan, en tâchant de choisir des personnes dignes de respect dans la communauté locale.

Rapports entre les divers organismes électoraux

Il se peut que la nature des rapports qui doivent exister entre les organismes électoraux du niveau régional et du niveau local soit précisée dans la Constitution ou dans la loi électorale du pays. Dans le cas contraire, ces rapports peuvent être établis au gré des circonstances et des personnalités en place.

Un facteur possible pourrait être l'influence tribale, comme dans certains pays africains, et des divisions sur le plan géographique, comme celles survenues récemment en Albanie.

Considérons d'abord les cas où les statuts précisent la nature des rapports entre l'organisme national et les organismes régionaux. L'organisme national doit voir à ce que les organismes subalternes s'acquittent des tâches que leur confie la loi et qu'elles soient exécutées en conformité avec le calendrier électoral. Dans certains cas, il se peut que l'organisme national n'ait guère à intervenir. Cependant, son intervention peut devenir nécessaire si une région donnée ne s'acquitte pas de ses tâches convenablement (par exemple en omettant de faire la formation de son personnel) ou qu'elle ne respecte pas les échéanciers (par exemple en livrant les bulletins aux bureaux de vote en retard).

Lorsqu'il n'existe pas de dispositions législatives précisant les tâches ou les échéanciers, l'organisme national peut plus difficilement exercer un contrôle sur une région qui tarde à accomplir ses tâches. L'intervention éventuelle du niveau national pourrait s'avérer inefficace à moins qu'il puisse fournir des ressources même à une période critique du processus. Pour éviter de telles éventualités, l'organisme national devrait imposer un échéancier strict mais réaliste et vérifier que les régions s'y conforment en tenant des réunions périodiques d'évaluation, à tous les quelques jours au début et quotidiennement à l'approche du jour de l'élection.

Les rapports entre un organisme local et l'organisme national seront limités, voire inexistants. Ils ne devraient exister qu'en cas d'urgence et seulement lorsque l'organisme régional n'est pas en mesure d'intervenir. Les communications régulières entre l'organisme local et le niveau national devraient toujours se faire par le biais d'un organisme régional. Ici encore, l'organisme régional devrait imposer des échéanciers réalistes aux organismes locaux et intervenir en cas d'omission.

Si les organismes d'instance inférieure sont formés de représentants des partis politiques, chaque niveau devrait nommer un président, un vice-président et un secrétaire et l'un d'eux (préférablement dans l'ordre hiérarchique) devrait être désigné comme porte-parole auprès des organismes d'autre instance. Dans d'autres organismes, comme ceux du modèle du Commonwealth, on peut charger une personne cadre d'assurer un contrôle sur l'organisme inférieur et d'être le lien de communication dans les deux sens. Un tel réseau de communication est nécessaire pour pourvoir à la possibilité d'ajustements qui pourraient s'avérer nécessaires au processus de vote à la veille ou le jour même de l'élection. En 1995, le Sierra Leone a dû prolonger le vote d'une journée et, en 1997, il a dû modifier les heures de vote.

Au besoin et particulièrement au début du processus électoral, les membres de l'organisme régional devraient tenir des réunions avec ceux des organismes locaux, à condition que les moyens de transport et la distance le permettent. Jusqu'à la clôture des mises en candidature, ces réunions devraient se tenir de façon régulière et possiblement tous les mois et, une fois les candidatures closes, possiblement sur une base hebdomadaire jusqu'au jour de l'élection. Lors de ces réunions, les représentants locaux devraient présenter des rapports d'étapes et signaler les problèmes survenus. C'est également l'occasion de faire part aux instances inférieures des décisions de l'organisme national et des autres détails qui pourraient affecter la tenue de l'élection dans leurs localités.

Prise de décisions aux divers niveaux

Niveau national

Il convient en premier lieu de considérer le rôle que pourraient possiblement confier les statuts du pays à l'organisme électoral national. Ces facteurs sont abordés en détail dans Organismes régionaux et locaux. Le rôle de l'organisme national peut concerner les questions de niveau supérieur alors que le niveau régional peut être responsable des questions qui concernent sa région. Par exemple, l'organisme national peut entendre les cas de prétendues fraudes qui sont portés à son attention par le niveau régional.

Les responsabilités suivantes, entre autres, peuvent être confiées à l'organisme national :

l'enregistrement des partis politiques et des groupes de coalition;
l'acceptation des mises en candidature pour les élections présidentielles et législatives;
le traitement des plaintes touchant la nomination des personnes au sein des organismes électoraux régionaux;
la formation des membres de l'organisme national pour qu'ils soient pleinement conscients de leur rôle et de leurs pouvoirs;
la formation des membres des organismes électoraux régionaux;
l'allocation du temps d'antenne;
le contrôle de la radiodiffusion électorale;
la réception des résultats du vote des niveaux régionaux et la publication des résultats de l'élection au niveau national;
le traitement des litiges, des plaintes et des appels en matière électorale au niveau national;
la considération de tout appel et de tout litige en provenance du niveau régional;
le traitement de toute accusation de fraude, de corruption et de présumée infraction au code électoral qui lui sont adressées directement ou en provenance du niveau régional;
le contrôle de l'établissement des listes d'électeurs;
l'établissement des mesures de sécurité touchant l'impression, l'entreposage et la distribution des bulletins de vote;
l'accréditation des observateurs locaux et internationaux.

Niveau régional

Comme pour le niveau national, il convient de considérer le rôle que pourraient confier les statuts du pays à l'organisme électoral régional, mais les tâches suivantes pourraient également lui être confiées :

la réception des mises en candidature pour présentation à l'organisme national;
le traitement des plaintes touchant la nomination des personnes au sein des organismes électoraux locaux;
la formation des membres des organismes locaux;
le traitement des litiges, des plaintes et des appels touchant leur région;
le traitement des appels en provenance des localités et touchant l'inscription à la liste des électeurs;
l'établissement des limites régionales et la considération des objections afférentes;
la réception des résultats du vote des organismes locaux, la compilation de ces résultats à l'échelle régionale et leur transmission au niveau national;
la transmission au niveau national de toute accusation de fraude, de corruption et de toute présumée infraction au code électoral.

Niveau local

Les responsabilités que pourraient confier les statuts à un organisme local peuvent inclure les suivantes :

la réception des listes d'électeurs transmises par les organismes électoraux chargés de leur établissement;
la tenue du vote le jour de l'élection;
l'organisation du dépouillement des votes et la transmission des résultats à l'organisme régional.

En résumé, on peut confier des responsabilités diverses aux organismes électoraux de chacun des niveaux tout en s'assurant que chacun connaisse ses responsabilités à chaque étape du processus électoral. Par exemple, la responsabilité pour les mises en candidature pourrait fort bien être confiée au niveau régional, alors que toutes les responsabilités en matière de formation pourraient revenir à l'organisme national ou être décentralisées à chacun des autres niveaux. Il n'existe pas de modèle unique et ce sont les circonstances de chaque pays qui permettront de déterminer le modèle à adopter.

Étendue des pouvoirs : une introduction

Dans les fichiers qui suivent, nous aborderons la structure organisationnelle requise pour permettre à un organisme électoral national de remplir son mandat. D'importance primordiale pour le succès de l'organisme est la nomination de son principal gestionnaire, c'est-à-dire un directeur général des élections (DGE). Ce dernier détient le pouvoir décisionnel de l'organisme national et est secondé d'un personnel oeuvrant dans le cadre d'une structure organisationnelle lui facilitant l'accomplissement de ses fonctions. Ces fichiers présentent des exemples quant au mécanisme de nomination d'un DGE dans divers pays et offre un modèle de structuration organisationnelle des effectifs sous sa charge.

Nous y aborderons également la question à savoir si l'organisme national devrait ou non décentraliser ses pouvoirs, s'il devrait se voir confier des pouvoirs législatifs ou s'il est préférable qu'il puisse simplement recommander des projets de législation. Le processus de budgétisation y est également discuté. Plus loin dans la présente section, nous nous pencherons sur la réglementation et le contrôle des partis politiques et sur le financement et le déroulement des campagnes électorales. Finalement, nous toucherons le rôle et la réglementation des médias, le processus de délimitation électorale et la proclamation des résultats de l'élection.

Nomination du personnel

Gestionnaire électoral supérieur

Le choix du personnel qui accomplira les tâches d'un organisme électoral national dépendra de la nature de l'organisme (voir Organismes régionaux et locaux). Un organisme indépendant peut embaucher des employés sur une base temporaire qui aideront ses membres à s'acquitter de leurs tâches. Un tribunal électoral ou un ministère du gouvernement agissant comme organisme électoral peuvent avoir recours à l'affectation soit temporaire ou permanente de leurs fonctionnaires à des tâches électorales. Mais quelle que soit la nature de l'organisme, il sera nécessaire de nommer un fonctionnaire électoral supérieur qui exercera le pouvoir décisionnel au nom de l'organisme, secondé dans ses fonctions par un personnel qui agira à l'intérieur d'une structure organisationnelle permettant de réaliser le mandat de l'organisme électoral.

Dans le Commonwealth de la Dominique, le fonctionnaire supérieur est nommé par le président après consultation auprès de la commission électorale nationale. En Ouganda, c'est le président de la commission électorale intérimaire qui assume l'administration des élections, assisté de gestionnaires et d'employés à qui il délègue des tâches.

On peut nommer au poste de gestionnaire supérieur un juge, un avocat reconnu, un haut fonctionnaire, un professionnel réputé ou un spécialiste possédant une vaste expérience du milieu électoral. La personne nommée devrait être reconnue pour son intégrité et son leadership. Bien qu'il soit arrivé qu'une personne ait été nommée à ce poste sans avoir la citoyenneté du pays concerné, la Constitution ou la loi électorale ne devrait pas permettre qu'un étranger soit nommé à un poste aussi élevé. Peu importe la personne nommée à ce poste, elle doit posséder des qualités manifestes en matière de gestion et de politique. Elle devrait être chargée prioritairement de revoir ou d'établir une structure organisationnelle qui répond bien aux besoins de l'administration électorale du pays.

Structure organisationnelle

La structure organisationnelle d'un organisme électoral devrait être établie en fonction des tâches à réaliser avant, durant et après une élection et pourrait être formée des directions suivantes :

la Direction de la logistique ou des opérations électorales, chargée de l'acquisition et de la distribution du matériel électoral, de localiser les bureaux de vote et d'établir les échéanciers des activités électorales;

la Direction de l'information technologique, chargée de planifier et d'élaborer les systèmes informatisés dont l'organisme peut avoir besoin. Bien que cette direction puisse connaître des contraintes financières, on doit se souvenir que, surtout dans une démocratie en voie de développement, il n'est pas toujours nécessaire ou même souhaitable de disposer d'équipement informatique de pointe. Ce qui importe, c'est que cette direction connaisse les techniques modernes en matière de technologie et qu'elle dispose d'un personnel qualifié et expérimenté. Parmi les projets d'informatisation sur lesquels ces spécialistes devraient se pencher, mentionnons l'inscription des électeurs, le vote et le dépouillement des votes, la transmission des résultats et, en particulier pour les régions éloignées, la transmission par moyen de radio à haute fréquence;

la Direction des ressources humaines, chargée du recrutement et de la formation du personnel électoral au niveau national et à travers le pays;

la Direction des finances, qui doit diriger la préparation au moment approprié des estimations budgétaires, contrôler les dépenses, acquitter les factures des fournisseurs, payer les salaires et préparer les rapports financiers;

la Direction des affaires juridiques à qui on peut confier la rédaction de nouvelles lois et réglementations électorales et l'interprétation des lois pour permettre à l'organisme national de déterminer la façon de traiter les contestations et les plaintes;

la Direction de l'inscription civile et électorale - Cette dernière peut être particulièrement utile pour les pays nouvellement démocratisés ou en voie de l'être ou encore dans les pays sur le point de modifier les mécanismes de vote ou d'introduire un nouveau système électoral. Elle peut également être responsable pour la préparation d'affiches ou d'autre matériel d'éducation de l'électorat et pour mettre sur pied des programmes d'information par le truchement des médias, par la distribution de matériel d'information ou par la production de vidéos ou pièces de théâtre de rue, enfin tout ce qui peut contribuer à transmettre le message de l'organisme électoral.

On peut également créer une direction ou un bureau distinct chargé des relations avec les médias nationaux et internationaux et qui, sous un mandat élargi d'affaires publiques, pourrait également s'occuper du programme d'éducation de l'électorat. Dans certains cas, un tel service peut également publier un bulletin et maintenir un centre de documentation et de recherche. Certains organismes électoraux ont également mis sur pied un bureau qui se spécialise dans les relations internationales, l'observation des élections, les demandes d'assistance de l'étranger et les relations avec les organismes électoraux d'autres pays.

Les mécanismes de dotation en personnel dépendront du modèle d'organisme électoral adopté. De toute évidence, le gestionnaire électoral supérieur devrait avoir un statut suffisamment élevé, soit celui d'un juge ou d'un fonctionnaire supérieur, pour lui permettre d'attirer un personnel possédant les qualités et l'expérience nécessaires dont il a besoin pour réaliser son mandat.

Un organisme électoral national temporaire devra nécessairement embaucher du personnel sur une base temporaire, tandis qu'un organisme permanent sera en mesure de disposer d'un personnel permanent ou d'opter pour un personnel temporaire ou une combinaison des deux. Un organisme permanent devrait idéalement disposer d'un noyau d'employés permanents, appuyé d'un personnel temporaire en période de pointe.

Chaque direction de l'organisme électoral sera à la recherche de personnes possédant des aptitudes différentes comme des avocats et des cadres expérimentés pour les affaires juridiques, des formateurs et des enseignants pour les programmes d'éducation populaire ou d'éducation de l'électorat, des comptables pour les finances, des informaticiens pour les services d'information technologique, et ainsi de suite. Le gestionnaire supérieur devra très tôt combler certains postes clés pour l'aider à recruter les autres employés requis dans les différentes directions. S'il est en mesure de le faire, il devrait adopter des techniques de recrutement rigoureuses. Des normes régissant certaines activités et parfois considérées comme des exigences mineures, devront être établies pour contribuer à l'administration efficace du processus électoral, comme par exemple des échelles de salaires, des conditions d'emploi, l'acquisition de l'équipement de bureau, la gestion interne, la tenue d'une petite caisse, etc.

Centralisation ou partage des pouvoirs

Dans toute démocratie, les pouvoirs confiés aux gestionnaires électoraux devraient être énoncés clairement dans la loi électorale. Il est possible de confier des pouvoirs différents à des niveaux différents de l'organisme électoral, mais il est à peu près inconcevable, surtout dans un vaste pays, d'attribuer toutes les tâches à un seul niveau de l'organisme. Il est normal de déléguer une partie des pouvoirs et des responsabilités à des niveaux subalternes.

Cette délégation doit toutefois être exprimée explicitement si on veut qu'elle s'exerce efficacement. Lors des élections présidentielles et législatives du 29 décembre 1997 au Kenya, les bulletins de vote pour certaines élections législatives n'ont pas été distribués dans certains villages et les électeurs n'ont pas pu exercer leur droit démocratique. Des circonstances de ce genre démontrent la nécessité de préciser clairement dans la loi à qui incombe la responsabilité de distribuer les bulletins de vote. S'agit-il d'une responsabilité de l'organisme national ou a-t-elle été déléguée à un autre niveau? Voilà une question que sont susceptibles de poser les observateurs locaux et internationaux et même les électeurs eux-mêmes. La loi devrait offrir une réponse nette en précisant le rôle et les responsabilités des niveaux national, régionaux et locaux de l'organisme. Mais dans plusieurs cas, les lois ont été rédigées de façon à confier la responsabilité globale du processus électoral à l'organisme électoral national, laissant à celui-ci le soin de déterminer le degré et le niveau de délégation des pouvoirs.

Il n'existe pas de modèle unique de délégation pour toutes les démocraties. Les pays où la démocratie est nouvellement établie ou est en voie de développement ont tendance au début à centraliser tous les pouvoirs au niveau national et à décentraliser graduellement après deux ou trois élections. Les démocraties plus établies peuvent fort bien opter pour une délégation plus importante. Les deux approches comportent des avantages et des inconvénients. La superficie du pays est d'abord un facteur, les pays les plus vastes optant par nécessité pour la décentralisation.

Il est recommandé d'opter pour l'approche de décentralisation contrôlée en vertu de laquelle l'organisme central conserve la responsabilité de s'assurer que toutes les activités se déroulent selon les exigences de la loi et, à défaut, d'intervenir pour accomplir les tâches inachevées.

Dans les cas de délégation, la répartition des responsabilités peut se faire de la façon suivante.

Niveau national

l'enregistrement des partis politiques et des coalitions;
l'acceptation des mises en candidature pour les élections présidentielles et législatives;
le traitement des plaintes touchant la nomination des personnes au sein des organismes électoraux régionaux;
la formation des membres de l'organisme national et des organismes régionaux;
le contrôle du financement des campagnes;
l'acquisition de l'équipement et du matériel et leur distribution au niveau régional;
la rédaction de documents de formation et d'information uniformes;
les relations avec les médias nationaux;
l'allocation du temps d'antenne;
le contrôle de la radiodiffusion électorale;
la réception des résultats du vote des niveaux régionaux et la publication des résultats de l'élection au niveau national;
le traitement des litiges, des plaintes et des appels en matière électorale au niveau national;
la considération de tout appel et de tout litige en provenance du niveau régional;
le traitement de toutes accusations de fraude, de corruption et de présumées infractions au code électoral qui lui sont adressées directement ou en provenance du niveau régional;
le contrôle de l'établissement des listes d'électeurs;
l'établissement des mesures de sécurité touchant l'impression, l'entreposage et la distribution des bulletins de vote;
l'accréditation des observateurs locaux et internationaux.

Niveau régional

la réception des mises en candidature pour présentation à l'organisme national;
le traitement des plaintes touchant la nomination des personnes au sein des organismes électoraux locaux;
la formation des membres des organismes locaux;
le traitement des litiges, des plaintes et des appels touchant leur région;
le traitement des appels en provenance des localités et touchant l'inscription à la liste des électeurs;
l'établissement des limites régionales et la considération des objections afférentes;
la réception des résultats du vote des organismes locaux, la compilation de ces résultats à l'échelle régionale et leur transmission au niveau national;
la transmission au niveau national de toute accusation de fraude, de corruption et de toute présumée infraction au code électoral;
la distribution de l'équipement et du matériel au niveau local.

Niveau local

la réception des listes d'électeurs transmises par les organismes électoraux chargés de leur établissement;
la tenue du vote le jour de l'élection;
l'organisation du dépouillement des votes et la transmission des résultats à l'organisme régional;
le recrutement des préposés au vote;
le retour de l'équipment et du matériel non utilisés.

Administration budgétaire indépendante

La loi électorale devrait préciser le mécanisme de prévisions budgétaires pour l'inscription des électeurs et pour les élections. Elle peut prescrire que le gestionnaire électoral supérieur ou le président de l'organisme électoral présente en temps opportun, pour approbation, des prévisions budgétaires en vue d'obtenir les fonds nécessaires. Il arrive fréquemment, surtout dans les pays en voie de démocratisation, que les fonds soient insuffisants, que les prévisions soient présentées trop tard ou que l'on dépende de fonds en provenance de l'étranger pour obtenir équipement, matériel, véhicules, ordinateurs, imprimantes, urnes et bulletins de vote.

Des fonds sont également nécessaires en dehors des périodes électorales pour l'inscription des électeurs, la révision des limites électorales, la localisation des bureaux de vote et les programmes d'éducation populaire et d'éducation de l'électorat. Pour qu'un organisme électoral national permanent fonctionne efficacement entre les élections, il doit disposer des fonds nécessaires. Selon la situation économique du pays, ces fonds peuvent être très minimes ou même inexistants et il faudra possiblement dépendre des contributions étrangères pour disposer de l'équipement et du matériel énumérés plus haut. Mais idéalement, tout pays démocratisé ou en voie de l'être devrait viser à subvenir aux besoins de son organisme électoral pour ses activités continues.

Une fois les fonds accordés par le gouvernement, l'organisme devrait jouir du plein contrôle de ses dépenses sans avoir à faire approuver chacune au préalable par le parlement ou par un ministère, mais il doit toutefois demeurer redevable au gouvernement pour ses dépenses et présenter des rapports financiers annuels comme tout ministère. Ces rapports devraient faire l'objet de certification par des vérificateurs professionnels qui ne relèvent pas du gouvernement.

Les expériences ont démontré que le plus important obstacle au déroulement d'élections libres et équitables est l'incapacité ou le refus du gouvernement à dégager les fonds nécessaires suffisamment tôt, de là la nécessité que le budget de l'organisme soit approuvé par un vote distinct du parlement.

Une des conditions à l'approbation des budgets devrait être la préparation, par l'organisme électoral, d'un plan d'action s'étalant sur plusieurs années pour approbation par le parlement. Ce plan devrait tenir compte des exigences de la politique fiscale nationale, énoncer le mandat de l'organisme et décrire les services qu'il fournit à l'électorat, aux partis politiques, aux candidats et à tous les autres intervenants. Il devrait également contenir l'énoncé de mission que s'est confié l'organisme, ses projets d'avenir, une évaluation de ses points forts et de ses points faibles, de ses possibilités et des menaces qui le guettent, de même qu'un aperçu lucide de ses projets à l'intérieur des restrictions existantes.

Il devrait être expressément défendu à un organisme électoral d'accepter des contributions des partis politiques, bien qu'il puisse en recevoir d'entreprises commerciales en autant qu'elles sont divulguées et que toute contribution financière qui lui est faite soit portée à l'attention du gouvernement et mentionnée dans ses rapports financiers. S'il est décidé de permettre de recevoir des contributions des gouvernements étrangers et d'organisations non gouvernementales, une politique préétablie devrait en définir les paramètres et ces contributions devraient également être divulguées dans les rapports. Inversement, l'organisme électoral ne devrait pas être autorisé à faire des contributions à des organismes étrangers, à des partis ou groupes politiques ni à des organisations non gouvernementales du pays.

Pouvoirs législatifs directs ou indirects

La réussite du processus électoral dépend en grande partie de la présence d'une loi électorale et d'un cadre législatif adaptés aux circonstances du pays. Il n'existe pas de système idéal, chaque démocratie étant différente et chacune progressant à un rythme différent, par des mécanismes différents et selon des besoins qui lui sont propres.

Il faut déterminer où reposera le pouvoir de légiférer et qui sera responsable d'initier le processus législatif. Dans un pays nouvellement démocratisé ou en voie de l'être, la rédaction de la loi électorale est souvent précédée d'une table ronde avec tous les partis politiques qui ont un intérêt dans les prochaines élections et possiblement avec des universitaires, des avocats, des organismes communautaires et des spécialistes de l'étranger. Le but de ces discussions est d'arriver à une entente sur la rédaction d'un projet de loi pour présentation au parlement.

Il revient généralement au parlement de rédiger la loi et à l'organisme électoral de la mettre en application. Mais dans plusieurs cas, les législateurs vont consulter de manière informelle les gestionnaires électoraux avant de modifier la loi électorale et vont aller jusqu'à les convoquer à témoigner devant le parlement à cette fin.

Dans certains cas, le parlement, tout en se gardant le pouvoir de légiférer en matière électorale, délègue à l'organisme électoral le pouvoir de promulguer des règlements ou des directives ayant force de loi. Dans d'autres circonstances, la pratique est d'énoncer les grandes lignes des dispositions électorales dans la Constitution, les rendant de ce fait plus difficiles à modifier parce qu'elles ne peuvent être touchées que par le processus établi pour changer la Constitution.

Une autre question plus complexe est de savoir si seul le parlement devrait avoir le pouvoir de proposer des modifications à la loi électorale ou si d'autres instances comme un ministère du gouvernement ou l'organisme électoral devrait également être en mesure de le faire. Lorsque l'organisme électoral n'a pas ce pouvoir, il devient nécessaire de faire présenter ses propositions par un des législateurs du parlement, mais il n'est pas nécessaire d'avoir recours à cette mesure si l'organisme électoral a le pouvoir de les présenter directement. Dans la plupart des cas, la direction des affaires juridiques de l'organisme rédige le projet de loi pour présentation au comité parlementaire mandaté pour l'étudier ou au parlement lui-même.

L'avantage pour un organisme électoral de pouvoir rédiger et présenter directement un projet de loi ou de modification est qu'il est conscient de la complexité que comporte l'administration des élections, alors que le législateur peut être d'avis que la loi qui l'a fait élire n'a pas besoin d'être modifiée et peut être réticent à envisager des améliorations. On peut soutenir également que l'organisme électoral national, étant moins sujet aux pressions politiques, est plus en mesure de déterminer les modifications susceptibles de garantir l'équité du processus électoral pour tous les partis.

Une des tâches continues d'un organisme électoral permanent devrait être d'étudier les moyens d'améliorer l'organisation des élections, la loi et les procédures. Une étude devrait être entreprise immédiatement après chaque élection alors que les problèmes survenus sont récents. L'organisme peut présenter ses recommandations au parlement soit sous forme narrative, soit comme projet de loi s'il a le pouvoir de le faire. Le parlement devra alors prendre connaissance du rapport et de ses recommandations et, s'il le désire, prendre les mesures qui s'imposent.

Afin que les élections se déroulent dans la paix et de manière équitable, de nombreux organismes électoraux, de concert avec les partis politiques reconnus et le gouvernement, ont rédigé des codes de conduite pouvant toucher divers aspects de la période préélectorale. Tous les partis, les candidats (même indépendants) et leurs représentants de même que le gouvernement sanctionnent ces codes en s'engageant formellement à les respecter. L'organisme électoral peut entreprendre la rédaction des codes, mais il importe que les participants contribuent à les formuler et à les modifier et qu'ils les sanctionnent. Un code de conduite peut toucher des sujets comme le contrôle par les partis et les candidats de leurs sympathisants, la collaboration avec l'organisme électoral sur tout ce qui a trait à l'élection, le déroulement paisible de la campagne, le respect des réunions et des rassemblements des adversaires, l'engagement d'accepter le résultat de l'élection et de ne le contester que de la manière prévue par la loi.

Réglementation et contrôle des partis politiques

Toute personne devrait avoir le droit de former un parti politique, d'exprimer ses opinions politiques sans crainte de représailles, de faire campagne lors d'une élection et de communiquer avec les électeurs lors de rassemblements, de réunions ou à travers les médias électroniques ou la presse. C'est d'ailleurs un droit normalement garanti dans la Constitution.

Les partis politiques jouent un rôle important dans la protection de l'équité et de l'intégrité du processus électoral à partir de l'étape de l'inscription des électeurs, y compris le jour de l'élection et jusqu'à la proclamation des résultats. L'organisme électoral national devrait constamment consulter les partis politiques dans toute décision majeure, et un mécanisme efficace d'assurer cette consultation est d'avoir une représentation des partis politiques au sein de l'organisme national et, si c'est nécessaire et permis, également aux niveaux régional et local (voir Liaison avec les partis politiques).

Les individus et les partis politiques ont cependant leur part de responsabilités. Ils doivent respecter les opinions d'autrui et s'abstenir d'engendrer la violence ou d'y participer. Plus encore, ils doivent accepter les résultats de l'élection et, si c'est justifié, les contester calmement et par les mécanismes de contestation formels. L'organisme électoral a également son rôle à jouer pour encourager les intervenants à respecter ces engagements. Compte tenu de la législation, les partis politiques peuvent avoir l'obligation de s'enregistrer auprès de l'organisme électoral national ou d'un ministère du gouvernement. Tout au moins, les candidats devront déposer leur candidature auprès de l'organisme régional ou local. Ils s'engageront implicitement par le fait même à respecter les règles du jeu. L'organisme national devrait donc s'assurer de faire connaître ces règles aux partis politiques et aux candidats de même qu'à leurs représentants et à leurs sympathisants. Un bon moyen de le faire est de leur distribuer des exemplaires de la loi électorale et de la réglementation et de tenir des réunions d'information à l'intention des intervenants politiques ou d'imposer un code de conduite aux partis politiques.

Si la loi électorale contient des dispositions restrictives, l'organisme électoral national devra veiller à les faire observer. Par exemple, la loi pourrait interdire la formation de certains groupements politiques, comme les partis fascistes ou anarchistes, ou de certains groupes ethniques ou autres. L'organisme national devrait avoir le pouvoir d'exercer un contrôle de ces situations et, s'il y a lieu, de refuser d'enregistrer ces groupes ou les candidats qui les représentent.

La loi peut également accorder certains droits aux partis politiques comme le financement de leur campagne, l'accès aux médias, le droit de faire des rassemblements, de se faire représenter dans les bureaux de vote, etc. L'organisme électoral national devrait pouvoir exercer un contrôle dans ces domaines et intervenir auprès des partis qui ne se conforment pas aux règles du jeu auxquelles ils sont déjà engagés.

Réglementation et contrôle du financement des campagnes

La loi électorale d'un pays démocratique devrait contenir des dispositions concernant le financement des partis politiques et des candidats. Elle devrait imposer des plafonds aux dépenses qu'ils peuvent encourir durant leur campagne et prévoir un mécanisme de contrôle des contributions qu'ils reçoivent en prévision des campagnes. Si aucun contrôle n'est exercé, les partis qui disposent des plus grandes ressources pourront se démarquer en dépensant de fortes sommes en publicité. L'absence de contrôle sur les dépenses amènera les partis à s'éloigner du principal objectif de l'élection qui est d'élaborer des programmes et de les présenter aux électeurs. Ils seront plutôt tentés d'élaborer des programmes qui les aideront à obtenir les contributions financières dont ils ont besoin.

L'organisme électoral, à qui revient normalement la responsabilité de contrôler les dépenses de campagnes, peut faire en sorte que le processus d'enregistrement des partis et éventuellement des candidats facilite ce contrôle. En général, un parti n'a à s'enregistrer qu'une seule fois, lorsque son chef présente à l'organisme électoral ou au ministère responsable les documents requis et la preuve des appuis dont il jouit. Mentionnons en passant que le processus devrait permettre aux partis d'aller en appel en cas de non-acceptation.

Une fois enregistrés, tous les partis obtiennent les mêmes droits et privilèges. Si la loi le permet, les partis peuvent avoir droit à une aide financière de l'État. Dans certains pays, les partis ne sont assujettis à aucun contrôle sur les moyens d'obtenir des contributions et, particulièrement dans les démocraties naissantes, les occasions d'obtenir des contributions financières peuvent être à peu près nulles. Afin d'établir des conditions égales pour tous, l'État peut accorder des subventions aux partis sur une base uniforme.

Dans certains pays, comme au Royaume-Uni par exemple, il n'existe pas d'enregistrement des partis politiques ni de mécanisme de subvention directe par l'État, mais il faut mentionner que, du moins dans le cas du Royaume-Uni, l'État subventionne indirectement les partis en leur accordant du temps d'antenne gratuit, la franchise postale pour tout envoi aux électeurs et l'accès gratuit à certains édifices pour tenir des réunions, et en leur fournissant des exemplaires gratuits des listes d'électeurs. Nonobstant ces subventions indirectes, les partis politiques ont besoin de contributions politiques pour leur permettre de fonctionner et c'est dans ce domaine que l'organisme électoral doit exercer un certain contrôle, particulièrement en période électorale.

Cette question a soulevé une forte controverse au Royaume-Uni à la fin de 1997. À la suite de la décision du gouvernement de ne pas accorder son appui à l'interdiction de la publicité sur le tabac en Europe, on a divulgué que le Parti travailliste avait reçu une contribution considérable d'au-delà de 1,5 million de dollars d'un promoteur des courses de Formule Un. Il est reconnu que l'industrie du tabac est fortement associée à la publicité en Formule Un, ce qui a soulevé des allégations de corruption, des questions au parlement et des critiques dans les médias. Le Parti travailliste a finalement dû rendre la contribution.

Une telle situation aurait pu être évitée si la loi électorale du pays avait prévu un système de contrôle des contributions de campagne doté d'un mécanisme de freins et contrepoids, et il est probable que le nouveau gouvernement adopte une loi régissant l'enregistrement des partis politiques et le financement des campagnes afin d'éviter qu'une telle situation se répète.

Un mécanisme de subvention d'État peut prendre diverses formes, y compris les suivantes :

l'accès gratuit à la télédiffusion et à la radiodiffusion;
l'utilisation gratuite de la presse par les chefs ou dirigeants des partis pour publier des annonces ou des articles;
la franchise postale pour l'envoi de matériel publicitaire aux électeurs;
l'utilisation gratuite de certaines facilités de l'État comme des salles de réunions et des moyens de transport;
des subventions directes de l'État aux partis politiques.

Le fonctionnement d'un mécanisme de subventions directes ou indirectes de l'État doit être précisé clairement. Les partis pourraient tous avoir droit à des subventions égales, ou elles pourraient être déterminées en fonction du nombre de membres recrutés par chacun, du nombre d'électeurs qui ont appuyé les candidats de chaque parti ou encore, en fonction des résultats obtenus lors d'élections précédentes.

Une première élection dans un pays en voie de démocratisation offre une occasion intéressante aux individus et à des groupements politiques mineurs de prendre part au processus et des douzaines de partis voudront se partager les subventions. Dans ces circonstances, les législateurs auront la tâche délicate d'opter d'une part entre la création de conditions équitables pour tous et d'autre part de freiner les occasions possibles d'abus du système de subventions par des partis ou par des candidats qui ne jouissent pas de l'appui de la population. Au Brésil, des nouveaux partis peuvent s'inscrire provisoirement sous des conditions moins sévères que pour un enregistrement définitif, ce qui leur permet de faire connaître leur programme à la population dans l'espoir de récolter des votes et d'obtenir le soutien nécessaire à un enregistrement définitif.

Aux États-Unis, il existe une commission expressément chargée du contrôle du financement politique (voir le prochain paragraphe), alors que la loi électorale du Royaume-Uni impose des limites de dépenses aux candidats, ce qui, en théorie, établit l'égalité des chances qui doit exister dans le processus démocratique. Toutefois, il est reconnu que les candidats ne dévoilent pas tous leurs déboursés dans leurs rapports de dépenses, surtout lors d'élections complémentaires. Un rapport du Hansard Society en 1991 mentionne que « Il ne fait aucun doute que certaines pratiques comptables ont fait preuve de créativité, particulièrement lors d'élections complémentaires, mais peu d'infractions sérieuses ont été notées à l'échelle locale ou nationale ».

Les partis politiques eux-mêmes ne sont pas assujettis à des limites de dépenses au niveau national au Royaune-Uni et ils peuvent mener des campagnes massives de publicité à même les fonds disponibles à leur administration centrale, ce qui bénéficie à leurs candidats à travers le pays. Plus un parti est important, plus il est en mesure de recueillir des fonds par divers moyens. Le principe des chances égales disparaît alors, laissant les partis moins importants dans une situation d'inégalité.

La Federal Election Commission (FEC) des États-Unis est un organisme indépendant de réglementation chargé d'administrer et de faire appliquer la loi sur le financement des campagnes au niveau fédéral. Dans ce pays, il existe différents systèmes pour le financement des campagnes au niveau de la nation, des États, des comtés, des villes et des charges autres que celles du niveau fédéral. La juridiction du FEC est restreinte au niveau fédéral et touche les élections à la présidence, au sénat et à la chambre des représentants. Elle a été créée en 1974 à la suite d'irrégularités financières sérieuses et d'abus survenus durant l'élection présidentielle de 1972 et par la même occasion, la loi fut modifiée pour limiter les contributions des individus, des partis politiques et des groupes d'action politique. Le rôle de la FEC est de faire appliquer la loi sur le financement des élections et d'administrer le programme public de subventions de l'État. Les candidats américains sont tenus de divulguer toute contribution de plus de 200 $ versée par un individu (au Canada, la limite est fixée à 100 $) et il est défendu de recevoir des contributions des groupes syndicaux, des ressortissants étrangers et des fournisseurs du gouvernement fédéral.

Dans les pays où il existe un organisme électoral national, il est logique de confier à cet organisme le contrôle du financement des campagnes. Les partis politiques devraient être tenus de s'enregistrer au niveau national et les candidats, au niveau national ou régional. Un tel système permet à l'organisme électoral national de déterminer le degré de soutien que reçoit chacun des partis de même que le montant de la subvention auquel chacun aura droit. Le mécanisme de divulgation des contributions devrait être continu et des rapports devraient être publiés avant chaque élection.

L'organisme électoral national devrait également exercer le contrôle de la distribution du temps d'antenne, de l'accès aux salles de réunions publiques et des rassemblements politiques. Il est également important que les rapports annuels des vérificateurs comptables des partis politiques soient présentés à l'organisme électoral tout comme leurs rapports de dépenses à la suite d'une élection.

L'organisme électoral national devrait procéder à l'examen des rapports présentés et avoir le pouvoir de mener des enquêtes concernant les plaintes et allégations de fraude, d'abus ou d'autres irrégularités en matière de financement électoral. Attribuer cette responsabilité à l'organisme électoral permanent évite au gouvernement d'avoir à créer un organisme distinct comme la FEC, limitant également les coûts importants que pourrait occasionner le contrôle du financement des campagnes.

Réglementation et contrôle des activités de campagne

Une fois que l'organisme électoral national a réussi à faire preuve de son indépendance totale, il sera en mesure d'exercer un contrôle des activités de campagne électorale des partis politiques et des candidats, contribuant ainsi à créer l'atmosphère nécessaire pour que les élections se déroulent paisiblement. Si la loi électorale du pays ne prévoit pas déjà de dispositions à ce sujet, l'organisme devrait très tôt établir une réglementation lui permettant d'exercer ce contrôle.

La réglementation des activités de campagne fait souvent partie de la loi électorale qui précise que la campagne peut normalement commencer après l'annonce officielle de la date de l'élection et se terminer le jour même de l'élection. Il peut être interdit de faire campagne un ou deux jours avant l'élection afin de laisser aux électeurs une période de réflexion, surtout si les partis ont largement utilisé les médias électroniques.

Dans certains cas, la loi peut contenir des dispositions concernant les pratiques négatives de même que le financement des campagnes (voir Réglementation et contrôle du financement des campagnes). Certains pays ont adopté l'approche voulant que l'organisme électoral national, de concert avec les partis politiques, rédige un code de conduite que tous les partis s'engagent à respecter. La commission électorale du Népal, dans son document intitulé Electoral Process in Nepal, a écrit dans la partie (a) le passage suivant portant sur la campagne électorale :

la diffamation d'un candidat;
les activités qui portent atteinte à l'indépendance, à la souveraineté et à l'intégrité du territoire du royaume;
les activités qui causent ou incitent à la haine, à l'hostilité ou au mépris sur la base de la religion, la communauté, la classe sociale, les croyances, la langue ou la région;
les activités qui incitent à voter ou à s'abstenir de voter sur la base de la religion, la communauté, la classe sociale, les croyances ou la région.

Afin que les élections se déroulent dans la paix et de manière équitable, la commission électorale, de concert avec les partis politiques reconnus et avec le gouvernement, a rédigé un code de conduite que tous les partis, les candidats (même indépendants) et leurs représentants de même que le gouvernement, s'engagent formellement à respecter. Ce code contient également des dispositions touchant même les activités préélectorales et d'autres engageant le gouvernement à donner accès aux médias et à d'autres facilités et services de l'État.

L'organisme électoral peut entreprendre la rédaction des codes, mais il importe que les participants contribuent à les formuler et à les modifier et qu'ils les acceptent. Un code de conduite peut toucher des sujets comme le contrôle par les partis et les candidats de leurs sympathisants, la collaboration avec l'organisme électoral sur tout ce qui a trait à l'élection, le déroulement paisible de la campagne, le respect des réunions et des rassemblements des adversaires, l'engagement d'accepter le résultat de l'élection et de ne le contester que de la manière prévue par la loi.

Il incombe à l'organisme électoral de voir à ce que tous les candidats et les partis se conforment au code de conduite et d'intervenir dans les cas de non-respect, tâche qu'il est en mesure d'accomplir à cause de son indépendance. Les cas d'infraction, que ce soit au code ou à la loi électorale, doivent être traités sans délai pour préserver la crédibilité du processus. Il existe plusieurs mécanismes permettant de traiter les cas d'infraction à la loi ou au code, mais tous doivent prévoir des sanctions pouvant prendre la forme d'avertissements et aller jusqu'à des amendes ou même l'annulation de candidature.

L'organisme électoral peut avoir les pouvoirs de faire enquête et d'entamer des poursuites, ou encore, une commission spéciale peut être créée à cette fin. Selon une autre méthode, les partis politiques et les candidats peuvent présenter leurs plaintes directement à la cour. Dans les démocraties en voie d'établissement, le recours à un code de conduite peut être avantageux pour l'organisme électoral et pour l'ensemble du pays. La publication du code avant ou dès le début de l'élection et son acceptation par les partis politiques peuvent inciter considérablement les partis à se respecter mutuellement.

Réglementation des médias

Dans les démocraties occidentales, l'utilisation des médias durant une campagne électorale, particulièrement la télévision au cours des dernières années, remplit la vie quotidienne de la population durant une période électorale. Certains prétendent que les partis politiques peuvent gagner ou perdre leur élection par leur performance à la télévision et, dans une moindre mesure, à la radio. Considérant le rôle de la télévision en campagne électorale dans certains pays, on peut se surprendre du peu d'importance que la législation des grandes démocraties à travers le monde accorde à la réglementation de la télédiffusion.

Dans les démocraties de l'Europe de l'Ouest et de l'Est, la télévision est le véhicule de choix des partis politiques pour transmettre leur message à la population. La presse écrite est également utilisée fortement et la radio moins fréquemment. Dans les pays africains, c'est la radio qui est le véhicule le plus important, la presse écrite ayant tendance à se montrer partisane et les réseaux de télévision et de radio sont régulièrement accusés de sympathiser avec le gouvernement du jour. Il existe trois systèmes courants d'utilisation des médias par les candidats et les partis politiques en campagne électorale, soit l'accès gratuit, les annonces payées et la coutume journalistique à la radio, à la télévision ou dans les journaux et les revues.

Il est intéressant de faire la comparaison entre la méthode d'utilisation des médias aux États-Unis et celle du Royaume-Uni. Aux États-Unis, le système d'annonces payées n'est à peu près pas assujetti à une réglementation, alors qu'au Royaume-Uni, il est absolument défendu d'acheter du temps d'antenne dans les médias électroniques, mais les annonces payées dans la presse écrite sont permises et largement utilisées; cependant, les partis peuvent faire gratuitement des émissions électroniques de cinq à dix minutes de façon intense à l'approche de l'élection. Les débats politiques publics sont très populaires aux États-Unis, mais c'est une approche qui n'a pas encore percé au Royaume-Uni, quoiqu'elle gagne de la popularité dans les nouvelles démocraties. Les organismes électoraux n'exercent normalement pas de contrôle sur les débats politiques bien qu'aux États-Unis, certains candidats ont porté devant les tribunaux le fait d'avoir été exclus des débats.

Vu le rôle important des médias dans le processus électoral, l'organisme électoral devrait attacher une haute priorité à leur réglementation. Il devrait énoncer des lignes directrices ou des règlements visant à clarifier les responsabilités des journalistes de la radio et de la télévision, des rédacteurs, des candidats et de leurs représentants et des partis politiques.¹³ Il devrait cependant engager préalablement des consultations avec les personnes concernées.

Une approche possible est de confier à un sous-comité médiatique la charge de déterminer les responsabilités des médias, de rédiger un code de conduite et de répartir le temps d'antenne aux partis politiques selon une formule préétablie. Si la loi prévoit que l'organisme électoral assure le contenu approprié des émissions à caractère politique, le sous-comité peut aussi s'en charger. Ce même groupe pourrait de plus examiner le contenu de la presse écrite pour s'assurer que les journalistes ont rapporté fidèlement les événements, afin de préserver l'atmosphère paisible de l'élection.

Le sous-comité peut encore surveiller, si la loi le prévoit, le recours des médias aux sondages d'opinion et la publication de leurs résultats avant le jour de l'élection ainsi que le recours aux sondages à la sortie des bureaux de vote le jour de l'élection. La France et l'Inde imposent des restrictions sur ces pratiques afin d'éviter que l'électorat soit indûment influencé.

Voici en somme les principales responsabilités qui peuvent être confiées à un tel sous-comité :

négocier avec les représentants des médias pour s'entendre sur le contenu d'un code de conduite;
contrôler l'utilisation gratuite et payée des médias;
s'assurer du respect de la réglementation concernant les annonces politiques payées;
entendre les plaintes touchant l'utilisation des médias;
repérer les infractions à la loi électorale par les médias;
examiner le contenu rédactionnel des médias pour y déceler les cas possibles de partialité et sévir contre les coupables.

Un sous-comité médiatique devrait faire appel à des spécialistes et aux organisations non gouvernementales pour obtenir leur avis. Il peut également envisager la participation de spécialistes médiatiques étrangers et indépendants pour faire l'évaluation des médias, pour porter à son attention les cas de partialité et pour lui présenter des recommandations. Le sous-comité doit lui-même faire preuve d'impartialité, assurer la même représentation politique que l'organisme électoral duquel il dépend et avoir parmi ses membres des spécialistes possédant une expérience des diverses activités médiatiques.

Le sous-comité doit porter à l'attention de l'organisme électoral les cas d'infraction à la loi électorale par les médias et les cas flagrants devraient faire l'objet de rapports à l'organisme et possiblement de communiqués de presse. Afin d'évaluer l'ensemble des activités médiatiques, il est important que le contrôle s'applique à toute la période électorale et non seulement aux semaines qui précédent l'élection.

L'organisme électoral peut lui-même recourir aux médias pour faire passer ses messages d'éducation populaire ou d'éducation de l'électorat, pour ses besoins en matière de relations publiques et pour publier de l'information sur la forme des bulletins de vote et sur les candidats qui y sont inscrits, sur l'emplacement des bureaux de vote et sur le processus de vote en général. Ces mesures sont particulièrement importantes lorsque la loi électorale vient d'être modifiée ou lorsqu'il est nécessaire de faire connaître des questions constitutionnelles à la population.

Délimitations électorales

Un organisme électoral peut n'avoir qu'un rôle très minime à jouer dans la délimitation des circonscriptions électorales ou même ne pas être impliqué du tout. Dans certains pays, ce rôle peut se restreindre à délimiter les sections de vote ou à établir les limites pour des élections municipales ou pour des élections à un palier inférieur. Pour établir les circonscriptions aux fins d'élections régionales, législatives ou présidentielles, la responsabilité est normalement confiée à un organisme national jouissant de pouvoirs spécifiques et distincts. Cette question est traitée en détail dans Exigences matérielles et Communication des résultats.

En 1944 au Royaume-Uni, le parlement a proclamé une loi établissant des commissions permanentes de délimitation électorale. D'autres pays ont créé des commissions semblables. Ces organismes indépendants fonctionnent selon des règles qui ont été acceptées par les intervenants politiques et doivent revoir les limites des circonscriptions à des intervalles allant de dix à quinze ans. La tendance dans les pays du Commonwealth diffère de celle du Royaume-Uni : ces pays confient souvent à leur organisme électoral impartial la responsabilité en matière de délimitation électorale alors que le Royaume-Uni ne dispose pas d'organisme électoral.

Aux États-Unis, la question est plus simple du fait que les limites des États sont historiquement établies et que chaque État est représenté au Congrès. Les administrateurs à l'échelle locale établissent les limites des quartiers après consultation auprès des partis politiques, des élus et d'autres groupes concernés. La législature de chaque État a la responsabilité de modifier les limites des circonscriptions pour les élections au Congrès de même que pour les élections législatives, selon les changements démographiques. Aux États-Unis, il n'existe donc pas d'organisme unique chargé de la délimitation électorale.

Pour sa part, l'organisme électoral de la Nouvelle-Zélande a la responsabilité d'établir les limites des circonscriptions nationales, alors que l'établissement des limites aux paliers régional et local relève d'un organisme du gouvernement appelé Local Gouvernment Commission.

On pourrait maintenir que l'organisme électoral devrait avoir la responsabilité globale en matière de délimitation électorale tout en ayant des pouvoirs de délégation aux organismes électoraux des paliers régional et local. L'organisme national pourrait établir les échéanciers de révision à intervalles réguliers selon les dispositions de la loi et les faire respecter. Il pourrait entendre les appels interjetés contre les décisions de l'organisme régional alors que ce dernier pourrait entendre les appels visant les décisions de l'organisme local. Les appels visant les décisions de l'organisme électoral national pourraient être entendus par le parlement. Le caractère indépendant de l'organisme national devrait lui permettre de s'assurer qu'il ne survienne pas d'abus comme le gerrymandering (découpage arbitraire des circonscriptions) susceptibles de brimer la liberté et l'équité des élections.

Peu importe l'organisme ou le niveau d'un organisme qui peut être chargé de la délimitation électorale, celle-ci doit s'effectuer selon un processus établi qui dicte des règles précises. Par ailleurs, les autorités responsables devraient être tenues de consulter les gestionnaires électoraux responsables de la logistique (voir Nomination du personnel).

Confirmation des résultats

Pour finaliser une élection, l'organisme électoral national a la tâche importante de confirmer les résultats de l'élection. Selon le système électoral du pays, les résultats peuvent avoir été annoncés au niveau des bureaux de vote, des circonscriptions et des régions, mais l'organisme national devra confirmer leur exactitude et proclamer les résultats officiels pour l'ensemble du pays.

Dans un système comme ceux du Royaume-Uni et des États-Unis, le résultat final devient évident au fur et à mesure que les résultats au niveau de la circonscription ou de l'État sont connus le soir de l'élection. Dans d'autres systèmes, les résultats officiels pour le pays ne sont connus qu'après que tous les bureaux de vote ont transmis leurs résultats aux organismes régionaux qui les compilent et que ceux-ci les ont transmis à l'organisme national qui doit les compiler à son tour.

Ce processus est assez long et il peut s'écouler quelques jours, voire davantage, avant que tous les résultats parviennent à l'organisme national, selon la distance entre les bureaux de vote, la condition des routes et la possibilité de recourir ou non aux moyens de transmission électronique. Une fois tous les résultats disponibles, les sièges doivent être attribués aux partis politiques selon des méthodes parfois laborieuses. Si l'on prévoit des retards, il peut être nécessaire d'avoir recours à des échantillonnages de résultats (voir Publication des résultats). Il est alors important que l'organisme électoral tienne le public au courant des progrès de la compilation afin de prévenir les accusations de fraude.

Un retard à confirmer les résultats dans les pays en transition démocratique ou le fait qu'un parti politique ou un individu détienne le pouvoir depuis plusieurs années peuvent fréquemment soulever des allégations de fraude, le retard étant interprété comme une tentative par le parti ou par l'individu au pouvoir de manipuler les résultats en sa faveur. Des événements récents au Zanzibar et en Guyane illustrent bien la nécessité de transparence dans le processus de compilation des résultats.

Les résultats officiels proclamés par l'organisme électoral doivent être annoncés le plus rapidement possible et le recours aux médias accélérera leur annonce. Un moyen recommandé est la conférence de presse au cours de laquelle le président de l'organisme électoral confirme l'authenticité des résultats. Mais si les circonstances ne permettent d'annoncer que des résultats préliminaires, ce point devrait être amplement clarifié lors de la conférence de presse et la population devrait être alertée à la possibilité que les résultats finaux pourront différer. Des retards dans la transmission des résultats peuvent être occasionnés par des problèmes particuliers à une certaine région, par des contestations en instance ou si une journée additionnelle de vote a dû être accordée dans une région donnée. Toute contestation de résultats régionaux ou locaux doit être réglée sans délai et en conformité de la loi électorale et les détails de la contestation doivent être annoncés en même temps que la décision.

Les articles 65 à 69 de la loi de 1992 de la Roumanie sur les élections à l'assemblée nationale et au sénat offrent un exemple d'une méthode éprouvée pour compiler les résultats d'une circonscription, pour leur transmission à l'organisme électoral national et pour leur publication finale dans le Monitorul Oficial.

Responsabilités

Introduction

Les responsabilités de l'organisme électoral sont nombreuses, mais elles peuvent se résumer ainsi : mettre à exécution le processus électoral en conformité de la loi, en faisant preuve d'équité et d'égalité envers tous les participants et de manière à ce que le processus jouisse de la confiance de l'électorat. En agissant de la sorte, le peuple acceptera les élus en toute légitimité. L'organisme et son personnel doivent être conscients de l'ampleur de leurs responsabilités et du fait qu'une erreur peut s'avérer coûteuse sur le plan monétaire et personnel. La loi électorale du Royaume-Uni considère la négligence d'accomplir ces fonctions comme une infraction. Cette disposition vise à alerter tous ceux qui exercent une fonction officielle reliée à l'administration de l'élection qu'ils sont tenus de respecter la loi et les règlements sans quoi ils s'exposent à de lourdes conséquences.

Respecter la loi électorale peut paraître facile, mais les responsabilités du gestionnaire électoral vont encore plus loin. La loi ne va pas jusqu'à préciser les détails concernant la nomination du personnel, l'acquisition du matériel et des systèmes informatisés, la rédaction des directives à l'intention des préposés au vote, l'établissement des budgets ou tous les nombreux aspects administratifs du processus électoral pour lesquels le gestionnaire a une certaine marge de manúuvre. Exercer cette marge de manúuvre n'est pas aussi simple que se conformer à la loi. Le gestionnaire électoral devra donc accomplir toutes les tâches du processus électoral en appliquant les principes suivants :

la transparence que toutes les procédures doivent projeter en étant accessibles à toutes les personnes concernées et assujetties à vérification;
l'impartialité avec laquelle tout intervenant, que ce soit un électeur, un candidat ou un parti, doit être traité;
le professionnalisme que doit refléter l'exécution de chaque tâche afin d'inspirer le respect du processus électoral.

Planification stratégique

Motifs

Un exercice de planification stratégique permettra l'utilisation efficace des ressources humaines, financières et matérielles.

Avant d'entreprendre l'exécution de toute activité majeure du processus électoral, l'organisme électoral doit d'abord passer par l'exercice de planification. C'est une activité qui s'impose à tout gestionnaire, qu'il soit responsable d'un organisme électoral national ou d'un bureau de vote. Il doit rédiger un plan d'action clair énonçant la manière de s'acquitter de ses responsabilités. Le contenu du plan variera selon qu'il traite de l'organisation d'une élection spécifique ou des objectifs et des mécanismes permettant d'atteindre le plus haut degré d'efficacité d'un organisme permanent. Les énoncés de mission abondent, tout comme les énoncés de valeurs, les plans à court et à long terme, les plans stratégiques et la description des programmes. Il semble parfois qu'il existe une rivalité entre les organismes à savoir lequel pourra rédiger le plan ou l'énoncé le plus complexe, mais il semble aussi que plus ces documents sont élaborés, moins ils sont respectés.

Contenu du plan

L'American Management Association a publié le Workbook Programme on Strategic Planning¹⁴ qui précise qu'un plan doit être simple, flexible et réaliste. Il doit d'abord énumérer les tâches principales à accomplir. Il doit définir les différents domaines d'activités et les personnes responsables de chacun. Il doit énoncer les principes de base que devront refléter les activités de l'organisme électoral. Le plan opérationnel (voir Planification opérationnelle) devrait éventuellement appliquer ces principes aux diverses tâches électorales pour lesquelles un plan d'action détaillé établira les échéanciers et les programmes. Tout plan stratégique devrait prévoir une évaluation régulière du processus parce qu'il est nécessaire de déceler les problèmes qui pourraient survenir.

Profiter de l'expérience acquise

Sauf s'il s'agit d'une toute première élection, la planification stratégique en vue d'une élection débute dès la fin de l'élection précédente et il convient d'évaluer les parties du processus qui ont bien ou mal fonctionné. Les activités électorales sont normalement de nature répétitive et on peut bénéficier des leçons que chacune peut fournir. Très souvent les mêmes problèmes se répètent d'une élection à l'autre, comme un nombre important d'électeurs non inscrits, une mauvaise disposition des bureaux de vote causant des retards et de l'incertitude, un dépouillement des votes inefficace à cause des locaux inadéquats ou d'un manque d'uniformité dans la manière de traiter des situations semblables d'un bureau de vote à l'autre à cause d'une formation insuffisante. Il est donc important de préciser les problèmes survenus lors de l'élection précédente et de prendre des mesures pour qu'ils ne se répètent pas. Si ces problèmes ne relèvent pas de la compétence de l'organisme électoral, il est tout de même bon de les souligner pour que les responsables puissent les rectifier.

Tâches principales et objectifs

Il est essentiel d'abord d'identifier les principales tâches à accomplir et les objectifs que chacune vise. Le processus électoral est normalement assujetti à des dispositions législatives et le plan stratégique devrait être dressé de manière à respecter ces dispositions.

Le plan peut porter sur l'activité globale d'un organisme électoral national ou sur la préparation et l'exécution d'une tâche principale du processus électoral comme l'inscription des électeurs ou la tenue d'une élection nationale.

Dans son plan couvrant la période de 1993 à 1996,¹⁵ la commission électorale de l'Australie a défini ses cinq tâches principales comme étant le maintien du registre des électeurs, la tenue des élections, la sensibilisation de la population, les élections pour les relations industrielles et la gestion corporative. Elle a ensuite précisé l'objectif majeur de chacune de ses activités et dressé un plan lui permettant d'atteindre cet objectif.

Pour réaliser ses objectifs, la commission australienne dispose de gestionnaires électoraux dans chaque État et territoire, responsables de l'organisation des élections. Au niveau national, l'administration centrale comprend les cinq directions suivantes :

les services corporatifs - responsables de la gestion des ressources, du personnel, des services administratifs et de la planification stratégique;
l'information et l'éducation;
la recherche et le développement - responsable des opérations électorales, des services juridiques, de la formation, de la recherche et des relations internationales;
les élections pour les relations industrielles - la commission est chargée de tenir certaines élections en rapport avec les relations industrielles;
la technologie de l'information.

Cette structure permet à la commission non seulement de s'acquitter de sa tâche opérationnelle, la tenue d'élections, mais aussi de disposer des ressources nécessaires pour s'engager dans de nouvelles initiatives et dans la recherche, d'entreprendre la planification qui s'impose et de développer des systèmes technologiques.

Mesures de contingence

Tout plan stratégique doit prévoir des mesures pour faire face à des situations d'urgence imprévues. Voici un extrait d'un article intitulé Preparing for the Worst écrit par David Leahy et paru dans Elections Today (volume 5, no 4) :

Il importe de communiquer et de collaborer avec les préposés aux mesures d'urgence ou la force policière, de leur faire part de l'impact du désastre sur vos activités, de prendre part aux réunions sur les mesures d'urgence et de se familiariser avec les mesures que les préposés entendent prendre et les ressources qui seront déployées afin d'y avoir accès le plus possible.

Un membre de votre personnel devrait être affecté au centre d'urgence dès que le désastre survient afin (a) d'évaluer le degré du désastre; (b) d'être en communication rapidement avec les responsables des mesures d'urgence comme les services téléphoniques et autres; et (c) de transmettre les informations en matière électorale dans les bulletins de nouvelles. Une autre personne devrait être chargée de coordonner l'aide de diverses sources qui pourrait vous être offerte, afin d'en tirer le plus grand avantage. Lors d'un désastre, il importe non seulement de porter son attention sur la logistique de l'élection mais également de s'assurer que les dispositions prises pour la tenue de l'élection soient exécutées. Il faut surtout s'assurer que l'élection demeure la plus équitable possible pour les électeurs et les candidats.

Il est également important de conserver les détails des coûts excédentaires occasionnés par la situation afin d'être en mesure d'appuyer une demande de crédits additionnels, le cas échéant.

Plusieurs autres considérations peuvent être incluses dans un plan de contingence, mais le gestionnaire électoral doit se rappeler que, peu importe l'efficacité du processus électoral et la compétence du personnel qui l'exécute, et peu importe la planification dont il a été l'objet, il surviendra toujours des problèmes qui parfois peuvent être sérieux. Même si ces problèmes sont entièrement en dehors des pouvoirs du gestionnaire, leur effet sera moins sérieux si un plan de contingence ou d'urgence est en place. Sans un tel plan, un problème provenant d'ailleurs peut rapidement occasionner des plaintes sur la façon dont le gestionnaire électoral y a fait face. Dans les pays en voie de développement, de tels problèmes sont souvent causés par l'insuffisance de services provenant de sources externes comme l'eau, l'électricité, les carburants, et qui peuvent avoir un effet majeur sur des échéanciers déjà très serrés.

Autres considérations de planification stratégique

Il convient également de se pencher sur les questions suivantes :

préciser toutes les ressources externes possibles - le personnel, le matériel, la technologie, les locaux et les sources d'aide;
déterminer quelles tâches pourraient être effectuées par des ressources contractuelles ou venant de l'étranger;
identifier les autres organismes à qui la loi confie des responsabilités dans le processus et assurer une coordination avec eux;
établir un processus permettant d'évaluer chaque tâche une fois complétée;
élaborer des programmes de formation;
mettre sur pied des systèmes efficaces de budgétisation et de contrôle des déboursés.

D'importance majeure est la nécessité de maintenir le principe des chances égales pour tous les partis politiques autant que les circonstances le permettent.

Valeurs

Parce que les valeurs d'un organisme ont une forte incidence sur la façon dont il opère et sur la réalisation de ses objectifs, son plan stratégique devrait énoncer les valeurs que s'est données cet organisme. Dans son plan stratégique, Élections Canada¹⁶ traduit ses valeurs en engagements » :

garantir l'intégrité et la transparence dans le processus électoral;
favoriser un système équitable, ouvert et accessible à tout l'électorat du Canada;
faciliter la participation de tous les Canadiens et Canadiennes au processus électoral;
assurer la formation et le perfectionnement de notre personnel, de sorte que nous puissions fournir à notre clientèle le meilleur service possible;

en « aspirations »:

offrir à notre clientèle un service professionnel, rentable et de première qualité;
favoriser des relations harmonieuses entre les membres du personnel, ainsi qu'avec le public;
jouer sur la scène mondiale un rôle de premier plan en matière d'innovation et de rendement parmi les organismes électoraux;
réaliser nos objectifs avec efficience et efficacité;

en « croyances »:

l'impartialité et l'indépendance du Bureau;
l'esprit d'équipe et la communication franche dans toute l'organisation;
l'esprit de corps parmi les membres du personnel, dans un milieu de travail imprégné du sens du partage, de l'estime mutuelle et de l'entraide;

en volonté « d'encourager »:

l'innovation, la créativité, le sens d'initiative et l'ouverture parmi tous les membres du personnel.

Par ce document, Élections Canada transmet clairement au lecteur ses objectifs, ses valeurs et ses idéaux, et s'engage à les concrétiser.

Sommaire

Les documents publiés par les organismes électoraux nationaux du Canada et de l'Australie font état du travail accompli précédemment de même que des plans qu'ils envisagent à court terme, à moyen terme et à long terme. Le gestionnaire électoral qui se prépare en vue d'une élection importante aurait avantage à consulter ces documents qui touchent toutes les questions majeures. Il est évidemment possible d'organiser des élections sans processus de planification stratégique, mais l'absence d'un tel plan ne permettra pas d'atteindre le degré d'excellence souhaité. Une planification stratégique efficace vise, à moyen terme et à long terme, à évaluer et à améliorer chaque étape du processus électoral pour le bénéfice de tous les participants. Il est très difficile d'obtenir une image complète du processus sans l'implication et la consultation des personnes oeuvrant à tous les niveaux de l'organisme électoral et des représentants politiques. Cette consultation met en évidence la transparence du travail du gestionnaire électoral.

Lois et règlements

Origines de la loi

La loi et les règlements électoraux sont promulgués par la législature, bien que parfois ils peuvent être modifiés par voie référendaire. Dans la plupart des cas, la loi électorale en vigueur a évolué avec les années, mais il existe quelques cas où, à cause des circonstances prévalentes du pays, elle a pu être rédigée sans références importantes aux lois précédentes. Un tel exemple est la réglementation rédigée en 1996 pour les élections de la Bosnie-Herzégovine (voir rules and regulations - bosnia-herzegovina).

Les dispositions législatives du Royaume-Uni en matière d'élections sont contenues dans de nombreuses pièces de législation et de règlements qu'il faut recouper afin d'avoir une image complète des dispositions actuelles. La législation qui offre les dispositions complètes de la loi électorale dans un seul document est un très grand avantage. La possibilité de présenter des projets de loi peut être du ressort exclusif de la législature, mais la plupart des systèmes prévoient que l'organisme électoral puisse présenter des recommandations et suggestions de modifications à la loi électorale. Les occasions d'entreprendre une réforme complète de la loi électorale sont plutôt rares. La pratique en vigueur au Canada, en Australie et en Nouvelle-Zélande, selon laquelle l'organisme électoral peut présenter des recommandations de modifications avec objectivité et impartialité, est plus avantageuse que la situation au Royaume-Uni où l'absence de temps à l'agenda législatif et l'absence d'un organisme électoral national limitent la possibilité de proposer des réformes dont le pays pourrait bénéficier.

Diverses organisations internationales sont en mesure de contribuer à la rédaction d'une loi électorale, dont entre autres les Nations Unies, IDEA, IFES et le secrétariat du Commonwealth.

Responsabilités de l'organisme électoral

La première responsabilité d'un organisme électoral est d'administrer le processus électoral en conformité de la loi. Selon les circonstances qui prévalent dans un pays, il se peut que l'organisme ait pu contribuer à la rédaction de la législation, comme ce fut le cas en Haïti. Au Royaume-Uni, l'association des gestionnaires électoraux a proposé de modifier le processus électoral à plusieurs occasions, mais on n'a pas donné suite à ces propositions. La loi et la réglementation électorales doivent néanmoins être respectées telles qu'elles sont, sinon le gestionnaire s'expose à de sérieuses pénalités.

De nombreux intervenants sont impliqués dans un système électoral, y compris les électeurs, les partis politiques, les candidats, les tribunaux et les organisations communautaires, et idéalement tous devraient accepter la loi à l'unanimité. Si un seul de ces groupes s'oppose fondamentalement à un aspect de la loi, la tâche du gestionnaire électoral devient très difficile. L'initiative pour l'Europe centrale et l'Europe de l'Est de l'American Bar Association a produit un rapport énonçant les questions qui doivent être considérées dans un projet de rédaction de loi électorale (voir election law issues, american bar association).

En conclusion, le gestionnaire électoral doit respecter la loi, mais il a aussi la responsabilité de souligner les problèmes qu'elle soulève et les aspects qui doivent être modifiés, et de présenter des recommandations de modifications aux législateurs.

Exemples de lois électorales

Il n'existe pas deux pays qui ont la même loi électorale, mais plusieurs de ces lois ont des aspects communs. Les échantillons à la fin de cette section offrent plusieurs exemples, dont les suivants : pour l'Albanie, voir electoral law - albania; pour la Latvie, electoral law - republic of latvia; pour le Cambodge, united nations electoral law for cambodia, 1992; pour le Canada, canadian election act - chapter 1; pour l'Angola, electoral law - angola; pour la Bosnie-Herzégovine, rules and regulations - bosnia-herzegovina; pour l'Australie, electoral law index - australia; pour la Palestine, electoral law index - palestine electoral law; pour le Ghana, public elections regulations - index and extract - ghana; et pour le Nicaragua, extract - nicaragua electoral law. Ces exemples de lois ou d'extraits de lois de diverses parties du monde offrent une bonne variété d'exemples de la manière dont les lois électorales sont structurées.

Certaines lois électorales sont très complètes et décrivent les moindres détails du processus électoral, alors que d'autres se contentent d'énoncer les grands principes, laissant au processus de réglementation le soin de prescrire les procédures détaillées. Il est cependant très avantageux de disposer d'une seule pièce de législation électorale qui traite de chaque étape du processus dans un ordre logique.

Rôle des tribunaux

La loi électorale énonce normalement la procédure d'appel aux tribunaux. Cependant, les tribunaux ne disposant normalement pas de temps pour entendre les appels à l'intérieur de l'échéancier électoral, leur résolution ne survient immanquablement qu'une fois l'élection terminée. Les tribunaux sont fréquemment saisis d'appels concernant l'enregistrement des partis politiques, l'acceptation des candidatures ou l'inscription des électeurs, toutes des étapes qui précèdent le jour de l'élection. Le processus d'appel en vigueur au Royaume-Uni et dans plusieurs pays du Commonwealth permet à un candidat de contester les résultats de l'élection si certaines procédures électorales n'ont pas été respectées. Le tribunal peut alors déclarer élu un candidat différent ou ordonner la tenue d'une nouvelle élection.

Dans de nombreux systèmes, lorsque la loi ne permet pas de trancher clairement la question, le tribunal doit dicter la manière d'interpréter une certaine disposition et sa décision peut créer un précédent. À plusieurs reprises dans le passé, les tribunaux du Royaume-Uni ont dû décréter si un bulletin de vote qui n'avait pas été marqué de façon absolument claire devait être considéré comme bulletin valide ou être rejeté. Il est toutefois concevable d'exclure complètement les tribunaux du processus de litiges en accordant à l'organisme électoral national tous les pouvoirs de décision dans tous les cas de plaintes en matière électorale. Un tel système suppose cependant que l'organisme électoral est tout à fait impartial, sinon il est préférable d'accorder ces pouvoirs aux tribunaux.

Les tribunaux ont un rôle important quand vient le temps d'entendre les causes d'infractions à la loi électorale, y compris les causes impliquant le personnel électoral qui ne s'est pas acquitté convenablement de sa tâche, les candidats ou les partis qui n'ont pas respecté les codes de conduite régissant leurs activités ou encore les citoyens ordinaires qui, par exemple, auraient tenté d'influencer illégalement les électeurs.

Contenu d'une loi électorale

Comme nous l'avons déjà dit, il n'existe pas deux pays qui ont une loi électorale identique. Sans prétendre énumérer exactement le contenu de la loi idéale, voici cependant les principaux aspects qu'elle devrait toucher :

l'identification de l'organisme ou la personne chargée d'administrer les élections et de nommer le personnel électoral;
la réglementation des partis politiques et des candidats;
le processus de délimitation électorale;
le processus d'inscription des électeurs et les qualités requises pour voter;
les différents échéanciers relatifs au processus électoral;
les grandes lignes du processus de vote et du dépouillement des votes;
le vote des absents;
la conduite des candidats et des partis et leur financement;
la réglementation des médias et des tierces parties durant la campagne électorale;
la définition précise des infractions au code électoral;
les détails d'un processus rapide de règlement des litiges et des contestations.

Opportunité d'amélioration et de modification

Une loi trop rigide pourrait empêcher l'organisme électoral de faire preuve d'initiative dans le but d'améliorer les procédures et les diverses tâches qui lui incombent et il serait nettement avantageux que cette loi comporte des dispositions permettant à l'organisme d'entreprendre des expériences sous certaines conditions et après consultation des intervenants, dans le but d'améliorer le processus. Ces expériences et essais doivent sauvegarder le caractère de transparence du processus, sans quoi ils feront l'objet de méfiance et seront voués à l'échec.

Directives opérationnelles

Très peu de lois électorales sont exhaustives au point de décrire chaque activité reliée à l'élection dans ses menus détails; l'organisme électoral aura par conséquent la tâche d'émettre des directives sur la méthode d'exécuter les diverses activités. Par exemple, la loi peut décrire en détail la manière de voter, mais elle ne contiendra probablement pas de dispositions concernant la manière d'aménager un bureau de vote. Les directives de l'organisme décrivant la manière d'accomplir une pareille tâche devraient respecter l'esprit de la loi et faire en sorte de conserver l'impartialité.

Il est facile et même souhaitable que le gestionnaire électoral exerce un certain jugement dans ses directives, mais il faut éviter qu'elles ne soulèvent des plaintes et des objections. La meilleure façon d'éviter ces incidents est de s'en tenir à la loi et non d'émettre des directives qui pourraient être contraires à ses intentions. Des directives ou des pratiques opérationnelles sont souvent adoptées dans la nomination du personnel électoral par exemple. La loi peut empêcher la nomination de certaines personnes à titre de préposés au vote, mais les directives peuvent aller plus loin et prescrire que ces nominations tiennent compte du principe d'égalité de divers groupes et même imposer certaines conditions quant aux qualités requises ou à l'âge des personnes à nommer.

Exhaustivité de la loi

La plupart des législateurs entreprennent un projet de législation électorale avec la ferme intention d'y inclure des dispositions couvrant toutes les circonstances qui peuvent survenir durant le processus électoral, mais certaines surgiront pour lesquelles il a été impossible de légiférer jusque dans les moindres détails. Des exemples communs sont les questions touchant les activités médiatiques et le financement des campagnes. Dans de pareils cas, il est très important que le gestionnaire électoral connaisse les limites de ses pouvoirs. Bien qu'il soit possible par exemple de prescrire dans la loi les limites de dépenses que les candidats ou les partis peuvent engager, il est très difficile d'exercer le contrôle sur ces dépenses. Des tierces parties peuvent fort bien participer à des activités de campagne et, aux yeux des médias, ce qu'une personne considère approprié ne l'est pas nécessairement pour une autre. Le gestionnaire électoral est limité à exercer les pouvoirs que lui confère la loi de façon juste et en temps utile, et si une activité qui soulève une controverse ne relève pas de sa compétence, il devrait clairement préciser les limites de ses pouvoirs en la matière.

Interprétation de la loi

Très peu de gestionnaires électoraux auront à travailler isolément. Il surviendra des circonstances pour lesquelles la loi n'offre pas de solution précise et que les conseils obtenus ne permettent pas de régler. Le gestionnaire devra faire sa propre interprétation de la loi et trancher la question. Dans certains pays, il existe des associations d'administrateurs électoraux ou des groupements semblables qui sont en mesure d'établir un parallèle entre une situation spécifique et d'autres qui sont survenues ailleurs dans le passé. Ces groupements sont en mesure d'assurer la cohérence et l'équité de l'interprétation des lois et des directives. Dans tous les pays, il existe des spécialistes du droit qui sont en mesure d'offrir des avis juridiques sur l'interprétation de la loi. Il est également possible de consulter certains ministères du gouvernement. Au Royaume-Uni, le Home Office, ministère responsable en matière de législation électorale, émet des circulaires offrant des conseils sur les effets de la loi et sur la manière de l'appliquer. Le gestionnaire électoral a tout intérêt à s'assurer que la loi est interprétée de façon cohérente et uniforme afin d'éviter les problèmes qui pourraient survenir si elle est interprétée différemment d'une région à l'autre du pays.

Simplicité et transparence de la loi

Une loi électorale dont les dispositions sont complexes au point de ne pas être comprises par les électeurs ou de ne pouvoir être mises en application de manière juste et transparente, ne peut pas être efficace. Souvent, les législateurs ne sont pas sensibilisés aux conditions de mise en oeuvre des dispositions. Dans la réalité, les dispositions de la loi doivent souvent être mises en application par des organismes ayant une expérience et des ressources limitées. Lors de l'élection en Namibie en 1989, le processus de vote était irréprochable et assujetti à des vérifications fréquentes par des observateurs indépendants. L'élection a été très dispendieuse, les rumeurs voulant que le coût par électeur soit le plus élevé qu'on ait jamais vu. Par ailleurs, lors de l'élection de 1994 en Estonie, les électeurs n'avaient qu'à inscrire un numéro sur un bulletin de vote simple et clair pour indiquer le candidat ou le parti de leur choix; les listes électorales ont coûté très peu et les électeurs pouvaient s'y faire inscrire jusqu'au jour de l'élection; une poignée d'observateurs internationaux ont été présents tout au long du processus qui était simple, transparent, efficace et très peu coûteux.

Codes de conduite et règlements

La communauté internationale a pris une part active à la rédaction de deux lois électorales qui contiennent des codes de conduite pour les nombreux participants au processus électoral : la loi de 1992 du Cambodge (voir united nations electoral law for cambodia, 1992) et celle de la Bosnie-Herzégovine (voir rules and regulations - bosnia-herzegovina). Le code du Cambodge, en annexe 1 (pages 61 et 62) de la loi, s'adresse essentiellement aux candidats et aux partis politiques, tandis que les codes contenus au chapitre VII de la loi de la Bosnie-Herzégovine visent séparément des participants distincts. L'établissement des codes de conduite à l'intérieur de la loi même leur donne force de loi et remplace les dispositions touchant les infractions. Le code de la Bosnie-Herzégovine visant les médias (page 34) est un bon exemple de règles auxquelles les médias peuvent être assujettis.

Les règlements et les codes de conduite ont force de loi lorsqu'ils sont prescrits par des dispositions législatives. La plupart des détails touchant les procédures électorales du Royaume-Uni sont énoncés dans une série de règlements établis en vertu de la loi électorale. Tous les participants doivent être en mesure de savoir si les codes de conduite et les règlements ont effectivement force de loi ou s'ils sont de simples recommandations. Pour plus de renseignements à ce sujet, voir Pouvoirs législatifs directs ou indirects et Structure de l'organisme électoral.

Gestion financière

Responsabilité majeure

Tenir des élections est coûteux. Une des responsabilités d'un organisme électoral est le financement du processus électoral et le contrôle des coûts. Il devra établir un budget adéquat et le présenter à l'autorité qui doit défrayer les coûts. Bien que la loi électorale prescrira jusqu'à un certain degré les tâches à accomplir, le gestionnaire électoral aura toujours la responsabilité de voir à ce que ces tâches s'accomplissent de la façon la plus économique possible tout en appliquant les dispositions de la loi. L'inscription des électeurs, le vote et les autres activités du processus électoral se déroulent partout dans le monde et offrent de nombreuses possibilités de comparer les coûts et de viser l'utilisation des ressources la plus économique qui soit.

Le gestionnaire doit considérer le recours à des engagements contractuels pour certaines tâches comme pour la distribution du matériel aux bureaux de vote ou pour la saisie de données reliées à une activité informatisée. Il n'est pas nécessaire que toutes les tâches soient effectuées par son propre personnel. L'implication des personnes de l'extérieur de l'organisme dans le processus électoral contribuera à les sensibiliser au processus et à obtenir leur collaboration.

L'organisme électoral doit également sensibiliser l'autorité responsable du financement de l'élection à ses besoins en matière de financement, de personnel et d'équipement ainsi qu'à la nécessité de disposer de suffisamment de temps pour accomplir efficacement les tâches que lui impose la loi.

Sources du financement

Selon le système électoral, les fonds requis pour réaliser le processus électoral peuvent provenir de divers paliers de gouvernement bien que la plupart du temps, et surtout si un organisme électoral national est chargé d'administrer le processus, c'est le gouvernement central qui défraye les coûts. Au Royaume-Uni, le gouvernement central assume les coûts des élections législatives nationales, mais chaque palier de gouvernement doit payer pour ses propres élections, commes celles au niveau des conseils et des districts. L'inscription des électeurs est aux frais des conseils et non du niveau national. L'inconvénient d'une telle situation est que le gestionnaire électoral n'a pas le plein contrôle de son budget, il doit obtenir des approbations de différentes administrations et il est restreint par les sommes consenties. Pour accomplir son travail sur une période d'une année, il doit faire approuver des budgets de trois ou quatre sources différentes. Il doit effectivement assurer le déroulement du processus électoral en conformité de la loi mais également à l'intérieur des contraintes budgétaires qui lui sont imposées.

Recours à des ressources externes

L'organisme électoral peut faire appel à d'autres organismes nationaux, par exemple en utilisant les édifices publics ou privés comme bureaux de vote. La loi peut également prescrire qu'il ait recours aux services du personnel des conseils locaux pour accomplir certaines tâches électorales. L'administration électorale devient plus complexe lorsque la loi confie à différents organismes diverses activités du processus électoral, comme c'est le cas de certains pays de l'Europe de l'Est où le maire ou le conseil des localités sont responsables de l'établissement des listes d'électeurs et de l'aménagement des bureaux de vote alors que les commissions électorales ont la responsabilité du reste du processus. Certaines lois électorales peuvent même accorder la franchise postale pour l'envoi de tout document relié à l'élection. Cette répartition des tâches facilite d'une part le travail du gestionnaire électoral, mais le rend par ailleurs plus difficile quand il s'agit d'évaluer le coût total d'une élection.

Budgets électoraux

La plupart des budgets électoraux contiennent les mêmes éléments, les postes suivants étant normalement communs à tous :

le personnel permanent;
le personnel temporaire, y compris les préposés au vote;
la publicité, l'éducation populaire, l'éducation de l'électorat et les relations publiques;
l'impression et la reproduction de documents, y compris des bulletins de vote;
l'équipement informatique et les coûts afférents;
les locaux et le matériel des bureaux de vote;
le vote des absents;
le déplacement du personnel et de l'équipement;
l'espace de bureau et l'entreposage;
la formation du personnel.

Dans la plupart des cas, l'organisme électoral devra préparer et présenter un budget afin d'obtenir l'autorisation de ses dépenses. Cet exercice est d'autant plus important lorsque les tâches sont décentralisées mais que le financement provient d'une source centrale. Pour cette raison, Élections Canada, dans son manuel d'instructions à l'intention de ses gestionnaires au niveau des circonscriptions, émet des directives de gestion financière (voir Financement des élections -Élections Canada).

Coût d'une élection

Le coût d'une élection suscite souvent l'intérêt du public. Le processus de budgétisation permettra de fournir les renseignements pertinents quant au coût du processus et d'en justifier les dépenses.

Les infrastructures de même que le coût du matériel et des services varient d'un pays à l'autre, ce qui rend difficile d'établir des comparaisons de coûts entre eux. La commission électorale de l'Australie estime le coût de l'élection de 1996 à 4,76 dollars australiens par électeur.¹⁷ Sa pratique de conserver des données exactes du coût de chaque élection lui permet d'établir des comparaisons, d'analyser les tendances et d'identifier les domaines sur lesquels elle doit se pencher. Le document federal election commission costs - australia offre un aperçu des composantes des coûts de l'élection australienne de 1996. Le comté de St. Louis aux États-Unis a également publié un sommaire de son budget électoral (voir summary of election costs - usa). Le comté a estimé que le coût par électeur qui a voté, sur une période de six ans, varie entre 1,93 $ et 2,68 $.

Ce genre de données sur la base de facteurs comme le taux de participation permet au gestionnaire de voir l'évolution des coûts et de justifier les dépenses. L'estimation du coût par électeur ayant voté est significative lorsqu'on compare des élections qui ont des points en commun comme le nombre de bureaux de vote, de candidats et de bulletins, mais elle l'est moins lorsque le taux de participation électoral est sensiblement différent.

Le budget total pour l'élection de 1994 au Mozambique s'élevait à 64 469 000 $ (voir summary of electoral process costs - mozambique), pour des élections qui se sont déroulées dans des circonstances difficiles. Il est toutefois intéressant de signaler que 10 % du budget a été consacré à la formation et 5 % à l'éducation populaire alors que le coût par électeur qui a voté a été évalué à 12 $ (en dollars américains).

Considérations budgétaires différentes

Les compétences que devra posséder un gestionnaire pour établir un budget électoral et les responsabilités que cette tâche lui imposera varieront largement selon le processus électoral en vigueur. Il faut peu de temps et d'aptitudes pour établir un budget annuel en vue de l'inscription des électeurs au niveau d'un conseil du Royaume-Uni, où les données démographiques demeurent plutôt stables d'une année à l'autre. Un budget moyen pour l'inscription de 100 000 électeurs est d'environ 50 000 livres ou 50 pence par électeur. Même si les coûts varient très peu, ils doivent cependant être examinés de près. La préparation du budget pour l'élection du Mozambique présente toutefois une situation tout à fait différente. Les chiffres sont beaucoup plus élevés (près de 65 millions de dollars) et la diversité des postes budgétaires est beaucoup plus vaste. Pour ce genre de budget, il est nécessaire de faire appel à des spécialistes en comptabilité et en logistique.

Budgétisation interne

Établissement d'un budget

Il est essentiel d'établir un budget détaillé avant toute élection. Même si un organisme électoral n'a pas à faire approuver ses besoins financiers et ses fonds à l'avance, le budget permettra d'exercer un contrôle sur les coûts et de maintenir des systèmes comptables exacts pour la rémunération du personnel et pour les remboursements de services.

Règle générale, l'organisme sera obligé de faire approuver ses budgets. Sans un contrôle du budget et des dépenses, l'organisme pourra difficilement obtenir la confiance de la population parce qu'il existera une perception que si l'on ne peut pas exercer un contrôle sur les dépenses, il en sera de même pour les bulletins de vote. À l'intérieur du budget global, des postes budgétaires distincts devraient être établis pour chacune des tâches principales du processus électoral. Pour les systèmes qui comportent des activités électorales sur une base annuelle, l'établissement des budgets ne devrait pas représenter une tâche difficile. Par contre, si des élections importantes ont lieu sur une base sporadique, l'exercice de budgétisation exigera plus de temps et sera plus complexe.

L'International Foundation for Election Systems (IFES) a collaboré à l'établissement d'un budget pour l'élection du Kenya qui a eu lieu en 1993. draft election budget - kenya contient un extrait de ce budget qui illustre bien jusqu'à quel point les estimations doivent être détaillées, jusqu'aux tarifs horaires du personnel et les coûts du transport et de l'équipement, etc.

La commission électorale indépendante du Libéria a également établi un budget semblable pour son élection de 1997. Il est toujours préférable d'avoir recours à des spécialistes pour la préparation de budgets de cette envergure. Tant d'élections ont lieu à travers le monde qu'il est possible d'en identifier une qui peut servir de modèle et de réaliser une économie de temps en évitant de réinventer la roue.

Des spécialistes en logistique peuvent également offrir de bons conseils dans l'évaluation des coûts. Le temps consacré à la préparation d'un budget sera largement profitable parce qu'il permettra d'éviter d'avoir à demander des fonds additionnels, ce qui pourrait retarder les commandes d'équipement essentiel.

Le budget du Libéria prévoit toute une gamme d'activités électorales dont l'inscription des électeurs, l'information, l'éducation populaire et la formation. Certains organismes électoraux peuvent être responsables de divers programmes tels que le contrôle des médias et le déploiement des observateurs et des organisations non gouvernementales. L'organisme peut être dans l'obligation de faire des choix discrétionnaires lorsque les fonds disponibles imposent des restrictions budgétaires. Par exemple, il est essentiel de faire imprimer suffisamment de bulletins de vote même s'il faut effectuer certaines coupures dans les sommes à consacrer à l'éducation de l'électorat nonobstant qu'il s'agisse d'un programme important.

Établissement des coûts

Au départ, on doit identifier les personnes responsables de l'évaluation des coûts et déterminer si ces coûts sont négociables, si la loi électorale fixe déjà certaines allocations ou des coûts spécifiques applicables à tout le pays ou si le gestionnaire peut exercer une certaine discrétion en cette matière. Certaines lois peuvent prescrire que la rémunération des préposés au vote soit établie au niveau local ou encore, elles peuvent prévoir que les préposés soient nommés parmi les fonctionnaires ou les enseignants, sans rémunération additionnelle. Si le gestionnaire électoral a des pouvoirs discrétionnaires, il doit trouver des solutions économiques en considérant entre autres les points suivants :

les préposés au vote doivent-ils être présents aux bureaux pour la durée entière du vote?
peut-on en désigner un certain nombre qui travailleront seulement durant les heures de pointe?
est-il possible d'installer plus d'un bureau de vote dans un même édifice?
quel est le moyen le plus énonomique de transmettre aux électeurs des détails sur le processus de vote; est-il possible de les faire livrer par des étudiants ou par les conjoints des employés plutôt que par le courrier?
est-il possible de demander à des entreprises de présenter des soumissions pour exécuter certaines activités du processus en sous-traitance?

Systèmes coûteux

Plus un système ou une procédure est complexe, plus il risque d'être coûteux. Un système simple exige moins de personnel et moins de planification. Il faut éviter de compliquer indûment les formulaires et les procédures. Un processus simple coûte moins cher et offre plus de transparence.

Sommaire

Le processus de budgétisation devrait respecter les principes suivants :

entreprendre l'établissement des budgets le plus tôt possible;
diviser le processus en parties distinctes;
obtenir des soumissions des fournisseurs;
envisager l'approche de la sous-traitance et des soumissions pour obtenir les meilleurs prix;
avoir recours à des personnes spécialisées en matière de finances;
envisager le recours à des intervenants externes pour l'accomplissement de certaines tâches;
utiliser les pouvoirs discrétionnaires pour simplifier les procédures et en réduire les coûts;
établir un mécanisme de contrôle des coûts et des prévisions budgétaires et le respecter tout au long du processus;
conserver des données financières à jour.

Une bonne règle à suivre est de prévoir les postes budgétaires qui pourraient être coupés si les fonds alloués étaient moins élevés que prévu. Il importe aussi de bien évaluer la rentabilité d'investissements majeurs comme l'informatisation. Avant d'investir des sommes considérables, il convient de considérer la rapidité d'évolution des systèmes informatiques en regard des intervalles qui existent entre les élections.

Présentation et justification des budgets à la législature

Centre de responsabilité

Dans un système électoral où un organisme électoral national est établi en permanence, les allocations annuelles qui lui sont accordées couvrent aussi bien les activités continuelles de l'organisme que l'élection qui pourrait se tenir au cours de l'année. Le budget de l'organisme tombe alors souvent dans le même processus d'allocations budgétaires que pour les ministères du gouvernement. Selon ce processus, l'organisme électoral est normalement tenu de publier un rapport annuel qui fait état des dépenses effectuées au cours de l'année précédente (y compris les écarts de budget) et qui présente en même temps les prévision budgétaires pour l'année suivante. Ce rapport est à ce moment soumis à examen et on peut questionner les dépenses encourues tout comme les dépenses prévues. Les coûts de l'élection même sont toutefois considérés distinctement du reste des dépenses de l'État.

Dans les pays où des organismes électoraux sont établis à chaque élection pour les niveaux national, régional et local, les dépenses de chacun sont souvent approuvées par l'organisme supérieur et le statut temporaire de ces commissions permet de réaliser certaines économies. Ce système ne permet toutefois pas la planification à long terme, ce que l'on considère généralement comme un désavantage.

Lorsque les budgets des organismes électoraux sont considérés à l'intérieur du processus courant d'autorisation en même temps que les autres organismes, des retards peuvent survenir à obtenir les autorisations requises, ce qui a occasionné de sérieux problèmes dans le passé. L'autre système, selon lequel le gouvernement considère séparément le budget électoral, comporte certains avantages.

Au Royaume-Uni, le coût de l'inscription des électeurs n'est assujetti à aucune restriction par les autorités, mais le gouvernement central récupère certains frais en vendant les listes d'électeurs. Les préposés au vote lors d'élections locales sont rémunérés selon des barèmes établis à ce même niveau, alors que pour les élections nationales, tous les préposés sont rémunérés selon le taux national. Il existe peu ou pas d'organismes électoraux qui jouissent de la pleine liberté de dépenser ce qu'ils jugent nécessaire pour administrer une élection. En général, ils doivent faire autoriser leur budget à différents niveaux :

par le gouvernement national, soit par le processus annuel d'autorisations budgétaires ou par un processus distinct pour le budget électoral;
par un organisme électoral national qui a déjà reçu l'approbation de son budget global;
par le gouvernement national à la suite d'une élection mais en fonction d'un barème pour toutes les dépenses reliées aux principales activités électorales.

Il sera considérablement plus facile pour ceux qui doivent approuver un budget global de disposer des prévisions détaillées pour chaque activité. Il est également utile d'appuyer le budget de données statistiques pouvant aider à justifier les coûts estimés. Par exemple, les coûts reliés à la rémunération du personnel pourraient être accompagnés du nombre d'employés permanents, par catégorie. Le budget électoral du Mozambique de 1994 (voir summary of electoral process costs - mozambique) était accompagné d'une fiche d'informations contenant certaines données importantes reliées au processus électoral (voir data on election process - mozambique).

Les personnes qui feront l'étude du budget devront disposer des informations suivantes :

le coût total du processus;
le moment où la dépense sera encourue et s'il est nécessaire de disposer à l'avance d'une partie des fonds;
les coûts comparatifs de l'élection précédente;
les raisons qui ont pu motiver des changements importants au processus;
les justifications de dépenses substantielles, comme par exemple des projets d'informatisation, et les économies et bénéfices qu'ils feront réaliser;
les plus importants postes de dépenses et les résultats qu'ils permettront de réaliser;
les projets de réduction de coûts qui ont été envisagés et l'assurance que l'option la plus économique est proposée;
la proportion du budget qui est en devises étrangères.

Même lorsque l'approbation du budget n'est pas conditionnelle à ce genre d'informations, le gestionnaire électoral devrait tout de même disposer de ces détails à l'intérieur de son organisme.

Problèmes communs

La plupart des problèmes reliés à un processus électoral sont communs à plusieurs organismes. Lorsque plusieurs gestionnaires du niveau local doivent présenter leur budget à la même autorité, ces gestionnaires ont intérêt à faire front commun pour justifier leurs demandes. Ce peut être le cas lorsqu'il est difficile de recruter des préposés au vote à cause d'une échelle de rémunération nationale uniforme. Une association d'administrateurs électoraux ou de gestionnaires locaux est plus en mesure de débattre une question d'intérêt commun.

Dans la préparation d'un budget, le gestionnaire électoral devrait constamment respecter les principes d'équité et d'impartialité. Tous les électeurs devraient avoir le même accès aux bureaux de vote, à l'information sur le processus électoral et au vote des absents. Le gestionnaire doit être en mesure de démontrer que le budget a été préparé non seulement en respectant le principe d'économie, mais également le principe d'équité pour tous.

Aide extérieure

Les sources

L'organisme électoral peut bénéficier d'aide, de conseils et d'informations de diverses sources extérieures, autant au pays qu'à l'étranger. Lors des périodes de travail les plus intenses, le gestionnaire électoral a souvent tendance à croire que lui et son personnel sont les seuls en mesure d'accomplir les tâches du processus. Au contraire, de l'aide peut être disponible auprès de diverses sources, parfois sans frais. En voici quelques exemples :

Le personnel temporaire - Les agences de personnel ont du personnel disponible pour accomplir des tâches cléricales ou la saisie de données; même les ministères du gouvernement ou les maisons d'enseignement pourraient être en mesure de fournir du personnel en détachement.

Les équipements spécialisés - Plusieurs fournisseurs d'équipement, sur la scène internationale, ont aquis une certaine expérience en matière électorale comme le démontrent les pièces d'équipement capables de faciliter certaines tâches et qui sont en étalage lors des conférences d'administrateurs électoraux. On peut ainsi trouver aussi bien des systèmes d'inscription des électeurs et de vote par écran tactile que des urnes et des isoloirs. Plusieurs fournisseurs sont prêts à participer à des projets pilotes et au développement de systèmes n'importe où au monde. Ces services ne sont pas gratuits mais sont disponibles à qui veut y avoir recours sans avoir à partir de zéro.

Les agences de spécialistes - Des spécialistes en relations publiques peuvent être d'un précieux secours lors d'élections nationales qui obligent parfois à discuter ouvertement de problèmes politiquement délicats alors que l'organisme électoral ne dispose pas de personnel ayant les aptitudes de communication nécessaires. La préparation des budgets, la gestion financière et la formation sont également des tâches pour lesquelles on peut faire appel à des spécialistes qui, même sans connaissances électorales, sont en mesure de développer et exécuter des programmes, libérant ainsi le personnel de l'organisme pour des tâches nécessitant leurs connaissances électorales.

Les organisations non gouvernementales et les groupes communautaires - Ces groupes sont en mesure de participer aux programmes d'éducation de l'électorat et à l'observation des bureaux de vote.

Les associations d'administrateurs électoraux - Ces associations, qui sont devenues de plus en plus nombreuses durant la dernière décennie, sont maintenant présentes sur la scène internationale et ne demandent pas mieux que de mettre leur expertise en matière électorale au service de leurs collègues en leur offrant de précieux conseils et de l'assistance. Très peu de problèmes qui peuvent survenir sont uniques à un système ou à un pays et les gestionnaires électoraux d'autres pays sont prêts à partager leurs expériences. L'International Foundation for Election Systems (IFES) a publié un répertoire international des organismes électoraux intitulé International Directory of Election Offices¹⁸ et a établi des contacts avec plusieurs organisations nationales et internationales d'administrateurs électoraux.

Les entreprises commerciales - La disponibilité de ces entreprises peut varier d'un pays à l'autre. Aux États-Unis, il existe de nombreuses entreprises nationales qui offrent des systèmes et des services capables d'accomplir certaines tâches électorales. IFES publie un guide des services, du matériel et de l'équipement disponibles en matière d'activités électorales. Il s'agit du Buyers Guide for Election Services, Supplies and Equipment¹⁹, dans lequel paraissent les noms de nombreuses entreprises américaines et étrangères.

Il convient tout de même de considérer les effets possibles de l'aide extérieure. Il est souvent avantageux de faire appel à l'aide extérieure pour l'exécution de tâches répétitives qui obligeraient autrement à importer de l'équipement compliqué dont l'utilisation exigerait la formation de personnel. En revanche, trop de services provenant de l'étranger pourrait avoir pour effet de distancer l'organisme électoral de sa tâche.

Assistance internationale

La communauté internationale a contribué au processus électoral de plusieurs pays. Dans certains cas, il s'est agi de contributions monétaires de millions de dollars comme en Namibie en 1989, au Cambodge en 1992, au Mozambique en 1994 et en Bosnie-Herzégovine en 1997. D'autres projets ont été plus modestes et n'ont touché qu'une partie donnée du processus électoral, comme par exemple l'éducation de l'électorat ou d'un groupe cible de la population.

Apprentissage et partage internationaux

Les systèmes électoraux d'autres pays offrent d'excellentes occasions d'acquérir des connaissances. Des documents comme le projet ACE sont une des premières sources à consulter. Une autre possibilité est de visiter les pays où une élection se déroule. La plupart des organismes électoraux sont bien disposés à accueillir des visiteurs et parfois même à prendre des dispositions pour limiter leurs dépenses. Il existe plusieurs organisations internationales spécialisées dans l'assistance électorale et pour lesquelles IFES peut fournir des détails, comme l'International Association of Clerks and Election Officials and Treasurers aux États-Unis, l'Association of Electoral Administrators au Royaume-Uni, l' Association of Central and Eastern European Election Officials, l'Association of Asian Election Authorities, la Caribbean Election Network Conference et l'Association of African Election Authorities. IFES peut également faciliter les contacts avec ces organisations. Il reste très peu à inventer en matière électorale. La plupart des systèmes possibles ont déjà été mis à l'essai quelque part.

Conciliation du budget avec les fonds disponibles

Raisons

Une fois l'élection terminée, il reste à acquitter les factures et à rémunérer le personnel pressé de recevoir son argent. Pour le gestionnaire électoral, les semaines qui suivent l'élection peuvent représenter un moment de répit, mais c'est durant ces semaines qu'il faut effectuer de nombreuses tâches de comptabilité et préparer des données statistiques, une tâche qui peut s'avérer imposante. Le budget est censé avoir été préparé et approuvé avant l'élection de même que toutes les données pertinentes. La plupart des dépenses occasionnées par l'élection sont à la charge des fonds publics du niveau national ou local et, selon les principes établis, les organismes électoraux doivent rendre compte de leurs dépenses et des coûts. Une élection est synonyme d'équité et de transparence, ce qui oblige le gestionnaire électoral à démontrer à quoi, où et comment ont servi les fonds approuvés. Le gouvernement a aussi l'obligation de démontrer que l'utilisation des fonds publics a été vérifiée et qu'elle s'est avérée judicieuse.

Mécanisme

Toutes les étapes ou tâches du processus électoral sont prescrites par des dispositions distinctes de la législation et les rapports financiers devraient être structurés de façon à relier chacune de ces tâches aux dispositions spécifiques qui les prescrivent. Il sera ainsi possible de déterminer les coûts et les implications de chaque tâche et quelles dispositions législatives ont rendu les dépenses nécessaires.

La conciliation du budget en rapport avec les fonds disponibles sera considérablement simplifiée si les estimations budgétaires étaient exactes au départ, si la gestion financière a été efficace et si chaque déboursé a été attribué aux tâches appropriées du processus.

La conciliation n'est pas effectuée exclusivement pour des raisons financières. Une bonne documentation démontrant les accomplissements qu'ont permises les dépenses et les raisons pour lesquelles elles ont été nécessaires, permettront de présenter des justifications logiques et claires de ces dépenses.

Conciliation opportune

Il y a tout avantage à accomplir ce travail le plus tôt possible. L'attention accordée par le public au processus électoral diminue rapidement après une élection, mais il faudra bientôt préparer la prochaine élection. Les gestionnaires électoraux sont choisis à cause de leur capacité d'accomplir des tâches à l'intérieur d'échéanciers restreints, d'où l'importance d'effectuer sans délai la conciliation du budget et des dépenses. Les participants au processus électoral continueront de lui accorder leur confiance si les rapports financiers sont rapidement disponibles pour faire état de ce que les tâches du processus électoral ont coûté. Il est à souhaiter que, si le budget accordé était adéquat, le processus a été effectué dans les limites de ce budget. Pour un exemple de document énumérant les dépenses pour des élections au Parlement du Royaume-Uni dans deux circonscriptions, voir federal election commission costs - australia.

Nomination et formation du personnel

Aperçu

Une des responsabilités majeures en matière de gestion électorale est la nomination et la formation du personnel électoral. La loi électorale peut prescrire certains des postes à combler ainsi que leurs fonctions, dont les suivants :

le président et les membres d'une commission électorale;
le gestionnaire électoral local;
le gestionnaire électoral supérieur;
les préposés à l'inscription;
les préposés au vote;
les préposés au dépouillement des votes.

La loi électorale prévoit normalement les mesures disciplinaires, les motifs de destitution et les pénalités qui touchent les personnes qui ont des rôles à jouer dans le processus électoral. Les documents qui servent à la nomination devraient décrire les fonctions du poste et énoncer les conséquences auxquelles peuvent faire face ceux qui ne s'acquittent pas de leurs tâches en conformité de la loi.

Caractéristiques du personnel électoral

Des élections requièrent un personnel nombreux, la grande majorité à temps partiel et sur une base occasionnelle. Des élections générales au Canada nécessitent quelque 250 000 personnes; pour l'élection législative dans une seule circonscription du Royaume-Uni (comptant environ 72 000 électeurs), jusqu'à 350 personnes seront embauchées pour le seul jour de l'élection; une élection générale en Afrique du Sud fait appel à plus de 350 000 personnes. Le personnel électoral étant en grande majorité des employés temporaires provenant de sources très diverses, il faut en tenir compte lors de leur recrutement et de leur formation. Un personnel temporaire est plus apte à faire des erreurs qui peuvent avoir des conséquences sérieuses.

Le recrutement devra se faire de façon impartiale et objective et selon les pratiques courantes de gestion des ressources humaines qui exigent que des lignes directrices et des normes soient établies et respectées. Tous ne sont pas disposés à travailler de longues heures le jour de l'élection dans une atmosphère de stress et souvent dans des conditions inadéquates. L'évolution des populations à travers le monde et l'augmentation des familles à double revenu ont causé une pénurie de ressources disponibles pour agir comme préposés au vote le jour de l'élection. Cette pénurie est également causée par un moins grand intérêt aux affaires publiques, la complexité des procédures électorales et les exigences de la tâche. Dans les pays en voie de démocratisation, le niveau d'alphabétisation est également un facteur.

Structuration des effectifs

Avant d'entreprendre la sélection du personnel, il est nécessaire de structurer les rapports entre les divers postes, puis de définir clairement les fonctions à accomplir et les aptitudes requises pour chaque poste. L'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) a préparé pour la Bosnie-Herzégovine un organigramme accompagné d'une brève description de tâches pour chacun des postes supérieurs (voir staff structure/job descriptions - osce). À cette occasion, l'OSCE a dû partir à neuf, ce qui peut être avantageux ou non. La plupart des gestionnaires électoraux doivent composer avec une structure existante et avec un personnel en place, mais les conditions de la Bosnie-Herzégovine offrent un modèle qui peut servir de guide. La commission électorale de la Nouvelle-Zélande prépare des descriptions de tâches et des énoncés de qualités pour chaque poste de gestionnaire électoral (voir job descriptions/staff profiles - new zealand). La gestion électorale ne peut pas être efficace si les employés ne savent pas ce qu'exigent leurs tâches et ne comprennent pas les rapports entre chacun des postes. L'absence de ces éléments entraînera inévitablement des situations de dédoublement de tâches ou des tâches oubliées, situations qui causeront des problèmes considérables.

Recrutement du personnel temporaire

Tous les gestionnaires électoraux font face aux mêmes difficultés lorsque vient le temps de recruter du personnel temporaire et l'énumération suivante suggère quelques solutions possibles.

Le personnel permanent compétent est souvent en mesure de recommander des personnes dont il connaît les aptitudes pour agir comme préposés au vote.
Les gestionnaires électoraux sont parfois invités à faire des présentations devant des groupes sociaux, civiques, religieux et communautaires ou des organisations commerciales. C'est une occasion de faire du recrutement en distribuant des feuillets décrivant les tâches à accomplir.
Des annonces dans les médias et des communiqués de presse peuvent servir au recrutement et en même temps à renseigner la population sur le processus électoral.
Le matériel électoral distribué aux électeurs, tel que les confirmations d'inscription et les renseignements concernant le vote, peut également inviter à s'inscrire comme préposé au vote ou à l'inscription.
Certains États américains ont recours au système de publipostage pour inviter les personnes intéressées à travailler à communiquer avec les gestionnaires concernés.
Plusieurs pays embauchent comme préposés au vote des fonctionnaires à la retraite ou des professeurs.

Ces pratiques sont celles auxquelles les pays ont le plus souvent recours. La difficulté de recruter des préposés au vote peut parfois être reliée à la rémunération. Dans certains pays, les personnes convoquées ont l'obligation légale d'agir et leur refus constitue une infraction. Lorsqu'on compare les taux de rémunération de divers pays, il faut comparer également les heures de travail et les tâches impliquées. Parce qu'en général les préposés au vote ne sont pas très bien rémunérés, le gestionnaire électoral doit consacrer beaucoup plus de temps et d'efforts au recrutement.

L'International Foundation for Election Systems (IFES) suggère d'autres sources de recrutement moins courantes, y compris :

le travail par les jeunes - les État américains d'Hawaï et du Nevada ont une législation qui permet aux jeunes d'agir comme préposés au vote, une mesure très positive vu que le travail de plusieurs d'entre eux a été de qualité supérieure; cette mesure permet aux jeunes d'acquérir des connaissances du processus démocratique tout en étant rémunérés;
l'obligation de servir - un processus semblable à la convocation de jurés, qui oblige les citoyens à agir comme préposés au vote et auquel un comté américain a eu recours pour recruter la moitié de ses préposés;
les organismes de bienfaisance dont les membres agissent comme préposés au vote et versent leur rémunération directement à leur organisme;
les entreprises commerciales - de grandes entreprises sont approchées et invitées à encourager leurs employés à travailler comme préposés au vote; si le nombre de répondants est suffisant, la formation peut être tenue à leur lieu de travail;
l'appel à l'esprit de bénévolat - l'organisme électoral peut lancer une campagne dans le but de faire appel à la population en général, souvent sous des slogans comme « Au service de la démocratie », ou autre.

Le souhait de tout organisme électoral est de disposer d'un personnel compétent et expérimenté en quantité suffisante, mais dans une situation difficile, les options qui précèdent peuvent s'avérer utiles. Toutefois, un personnel nouveau nécessitera une formation plus complète et des directives plus élaborées.

Mesures disciplinaires

Peu importe les méthodes de recrutement et les programmes de formation, il y aura toujours certains employés qui ne seront pas à la hauteur. À cette fin, la loi électorale doit contenir des dispositions qui établissent des règles de conduite et des causes de destitution visant le personnel électoral. Les dispositions de la loi qui traitent des infractions électorales commises par certaines catégories de personnes pourraient s'appliquer également au personnel. L'exigence la plus importante est de préserver le secret du vote.

Les causes de destitution peuvent comprendre les suivantes :

mauvaise conduite;
favoritisme ou activités politiques;
défaut d'accomplir ses fonctions de la manière prescrite.

Le personnel recruté devrait être mis au courant très clairement du code disciplinaire et des infractions électorales mentionnées dans la loi, au moment de sa nomination.

Associations d'administrateurs électoraux

Il existe plusieurs associations d'administrateurs qui publient des articles très utiles en vue de la formation du personnel et certaines ont des membres qui sont spécialistes en formation. Le fichier Aide extérieure énumère plusieurs de ces organisations et suggère la façon de les contacter. Chaque loi électorale a beau être unique, plusieurs des éléments et des problèmes reliés à l'administration des élections sont communs peu importe le pays; il peut être utile d'être membre d'une association semblable et de tirer profit des connaissances d'autres administrateurs électoraux, d'échanger des idées et de prendre connaissance des pratiques courantes dans le domaine. Il est également profitable de lire les articles d'intérêt en matière électorale que certaines de ces associations publient et de se garder au courant des nouveaux mécanismes et des pratiques du jour.

Formation

Il est essentiel de former le personnel permanent aussi bien que temporaire. Diverses approches de la formation sont discutées dans Programme de formation et dans Formation externe. Le programme de formation du personnel permanent doit prendre en considération les possibilités de carrière et les besoins des individus qui peuvent être déterminés lors des évaluations de rendement. Il faut également que les programmes soient continus afin de faire connaître les modifications à la loi électorale, les changements dans les méthodes de travail et l'adaptation à de nouvelles procédures et aux applications technologiques.

Les programmes de formation du personnel temporaire sont généralement plus simples parce qu'ils ne toucheront que les tâches spécifiques qu'ils doivent accomplir comme préposés au vote ou au dépouillement, et parce qu'ils seront exécutés au moment le plus propice à l'intérieur de la période électorale. Tout programme de formation devrait comprendre un mécanisme permettant d'obtenir des commentaires, d'évaluer l'efficacité de la formation et de déterminer si les objectifs ont été réalisés. Une séance de formation devrait faire preuve de la plus haute qualité, être intéressante et se dérouler au moment le plus stratégique possible afin de capter l'attention des préposés et de les motiver. Si le formateur manque d'enthousiame, d'éloquence, de connaissances ou de préparation, la formation sera tout à fait inefficace.

Objectifs d'uniformité

La loi électorale doit être mise en application de manière uniforme, ce qui constitue en soi la justification d'un programme de formation. Tout au long de la formation, ce point doit être souligné fortement. Une situation commune de controverse, en dépit de la formation donnée, est l'acceptation ou le rejet d'un bulletin de vote. Très souvent, deux préposés au dépouillement des votes peuvent prendre des décisions différentes devant deux bulletins marqués de façon identique. C'est ce que la formation devrait tenter d'éviter en s'assurant que les décisions seront uniformes. À chacune des séances de formation, on devrait fournir des illustrations des différentes marques qui doivent être acceptées ou refusées sur les bulletins de votes. Pour plus de détails, voir Énoncés de qualités et de tâches pour les préposés au vote, Recrutement et Formation.

Programme de formation

Évaluation des besoins

L'organisme électoral doit d'abord déterminer quelle formation est nécessaire pour permettre d'administrer le processus électoral et déterminer les personnes à qui devront être confiées les responsabilités en matière de formation.

Un programme de formation peut être dispendieux. Par exemple, lors des élections de 1994 au Mozambique, les coûts associés à la formation se sont élevés à 6 215 000 $, soit 9,6 % du budget global pour l'inscription et l'élection. Parmi le personnel temporaire, comme les préposés au vote et au dépouillement, certains peuvent être plus expérimentés que d'autres, mais il n'est pas toujours facile de les séparer en groupes différents. Une séance de formation doit faire preuve de cohérence et être intéressante et simple. Celle à l'intention du personnel expérimenté peut se limiter à résumer les tâches, mais pour les autres, il faudra entrer plus profondément dans les détails.

La formation du personnel permanent doit se faire à un niveau plus élevé et être continue mais à un rythme progressif au fur et à mesure que les individus se voient confier des tâches plus complexes. Les besoins de l'individu sont aussi importants à considérer que ceux du poste. Le processus d'apprentissage est de longue durée et on ne peut pas s'attendre à ce qu'une personne cadre arrive à tout connaître sur le processus électoral. L'organisme doit donc s'assurer que chaque membre du personnel reçoive la formation dont il a besoin pour accomplir les tâches qui lui sont confiées.

Il faut instaurer un processus annuel d'évaluation du rendement des employés permanents et les résultats doivent être discutés objectivement lors d'une rencontre avec chaque employé concerné pour identifier ses points forts et ses points faibles ainsi que ses besoins en matière de développement. L'évaluation doit porter non seulement sur les connaissances du domaine électoral de l'employé, mais sur ses compétences en général y compris sa gestion du temps, ses rapports avec les autres employés et ses aptitudes en dotation, en négociation, en présentation, tous des atouts pour un bon gestionnaire électoral. Le processus doit également identifier les besoins de formation de l'employé, établir un ordre de priorité et planifier sa formation. Une fois la formation complétée, des exercices de simulation devraient permettre d'établir si les objectifs de formation ont été réalisés.

Matériel didactique

Les documents qui serviront à la formation doivent être concis, simples et intéressants. Ils doivent souligner les points importants et offrir des exemples. Les situations simulées sont des mécanismes efficaces de formation.

Préposés au vote

La formation des préposés au vote est l'une des plus importantes tâches d'un gestionnaire électoral. Ils devront traiter avec les électeurs aux bureaux de vote et il faudra les préparer par une bonne formation et des directives précises pour s'assurer qu'ils feront fonctionner le processus avec efficacité. Comme outils efficaces de formation, on peut avoir recours à des illustrations pour indiquer comment aménager le bureau de vote, et présenter des études de cas.

Manuels d'instructions

De nombreux pays utilisent des manuels d'instructions à l'intention des préposés au scrutin et la qualité de ces documents va en s'accroissant; en voici quelques exemples :

le manuel du Ghana est très complet et contient des illustrations de formulaires prescrits - voir election officials manual - ghana;
celui de Sacramento (Californie) aux États-Unis est également très complet - voir precinct officers manual - usa;
le manuel de l'Afrique du Sud explique dans les détails les tâches et les responsabilités des préposés - voir poll workers handbook - south africa.

Exemplaires illustrés

Une technique efficace pour signaler des points importants est de distribuer aux participants un document d'une page illustrant une tâche précise. La plupart des gestionnaires électoraux ont connu des situations où les préposés au vote ont retourné leur matériel incorrectement assemblé, occasionnant des retards lors de la compilation des résultats. Dans son manuel à l'intention des préposés (page 46), l'organisme électoral du Canada utilise une illustration montrant les articles qui doivent être insérés à l'intérieur de l'urne à la fermeture du bureau de vote, de même que ceux qui doivent demeurer à l'extérieur mais accompagner l'urne. Une page comme celle-là peut être extraite ou copiée du manuel et distribuée à tous les participants lors de la formation (voir Hors de l'urne - DGÉ Québec).

Études de cas

Une autre méthode consiste à présenter des problèmes hypothétiques pour discussion et à fournir les solutions propices. L'International Foundation for Election Systems (IFES) a préparé un document semblable pour la Russie en 1995 (voir ifes precinct election handbook - russia).

Exemples de problèmes courants

Le manuel d'instructions préparé par le gestionnaire électoral pour le comté de Montgomery dans l'État américain du Maryland (voir extract from election judges manual - usa) contient une liste des problèmes les plus susceptibles de survenir et cette liste réfère le lecteur à la partie du manuel qui offre la solution appropriée. Des outils semblables bien codifiés permettent d'économiser beaucoup de temps durant les heures de pointe quand les préposés au vote n'ont pas le temps de consulter des documents longs et encombrants pour solutionner les problèmes.

Signaler les nouveaux éléments

Une bonne technique à inclure dans un programme de formation est d'énumérer et de décrire les changements qu'a subi le processus depuis l'élection précédente. Le personnel expérimenté a plutôt tendance à consulter très brièvement les instructions, croyant connaître déjà le processus. Les préposés expérimentés sont pourtant souvent ceux qui commettent le plus d'erreurs.

Exercices pratiques

La commission électorale de la Nouvelle-Zélande offre des programmes de formation très complets au cours desquels les participants doivent compléter des exercices pratiques dans des cahiers préparés à cette fin (voir election commission training workbook - new zealand). Ces exercices permettent de s'assurer que les préposés ont bien saisi les instructions et qu'ils sont en mesure de les mettre en pratique.

Instructions et simulations

Lorsqu'il est nécessaire de former un grand nombre de personnes (les préposés à l'inscription, au vote ou au dépouillement par exemple), toutes les séances de formation devraient être uniformes. Le manuel d'instructions approprié peut être distribué par la même occasion ou même à l'avance. Au cours de ces brèves rencontres qui devraient durer environ deux heures, on peut d'abord expliquer le processus et répondre aux questions, après quoi il est bon de simuler le processus en faisant exécuter les divers rôles par des participants.

Il est également important d'utiliser des outils visuels, comme les affiches illustrant la manière de voter qui sont régulièrement utilisées pour l'éducation de l'électorat. Les outils utilisés lors de l'élection de 1994 en Afrique du Sud peuvent servir d'exemples (voir ifes precinct election handbook - russia et extract from election judges manual - usa).

Programme global de formation

Le programme global de formation devrait être élaboré durant la planification stratégique et devrait comprendre les éléments suivants :

la détermination des besoins pour le personnel permanent en fonction des évaluations de rendement et d'une évaluation des compétences disponibles au sein de l'organisme en regard des processus envisagés;
la détermination des besoins pour le personnel temporaire tel que les préposés à l'inscription, au vote et au dépouillement;
les échéanciers pour la formation de chaque groupe pour s'assurer que les séances de formation ont lieu au moment le plus stratégique à l'intérieur du calendrier électoral;
les méthodes de formation à utiliser, l'identification des personnes responsables et l'établissement des coûts.

Il n'est pas nécessaire de tenir une seule séance de formation pour un grand nombre de participants; il est plutôt préférable de tenir plusieurs séances pour des groupes moins nombreux. Elles ont l'avantage d'être plus intéressantes pour les participants et de leur permettre de poser des questions plus spécifiques à leur région ou à leur localité. Une séance de formation intéressante a beaucoup plus de chances d'être efficace.

La formation ne se limite pas au personnel. Plusieurs pays offrent des réunions de formation à l'intention des candidats et leur fournissent des manuels précisant ce qui leur est permis de faire et ce qui est défendu, de même que les responsabilités qui leur incombent.

La formation est un processus dispendieux mais son absence peut entraîner des conséquences encore plus coûteuses. L'approche de formation en éventail (ou à la chaîne) peut être adoptée à condition d'équiper les formateurs d'un excellent manuel de formation. Il s'agit d'une approche selon laquelle on forme initialement un petit groupe de personnes qui par la suite assurent la formation d'autres groupes et ainsi de suite. La formation débute avec un groupe très restreint et progresse rapidement pour finalement atteindre un très grand nombre de personnes.

Pour plus de renseignements, voir Formation.

Formation externe

Définition

La formation externe est celle qui est donnée par des personnes autres que le personnel de l'organisme électoral. Il existe plusieurs possibilités de formation pour le personnel permanent :

partager de l'information avec des gestionnaires électoraux d'autres niveaux à l'intérieur du pays ou à l'extérieur;
échanger du personnel entre divers organismes;
faire tenir des séances de formation par des experts-conseils ou par du personnel d'un autre organisme électoral;
inscrire le personnel à des colloques de formation spécialisés tenus à l'extérieur;
adhérer à des groupements ou à des associations de l'extérieur;
assister à des rencontres avec d'autres gestionnaires ou organismes électoraux qui font face aux mêmes questions.

Une formation à l'extérieur de l'organisme peut être enrichissante pour le personnel et lui permettre de développer son intérêt, d'élargir ses connaissances et de discuter de sujets communs avec d'autres gestionnaires électoraux. Regardons plus en détail les possibilités.

Partage d'information

Très peu de problèmes reliés à l'administration électorale sont uniques à un organisme ou à un processus. Plutôt que chaque gestionnaire cherche isolément des solutions, il est possible d'atteindre de meilleurs résultats par l'échange d'information et de documentation sur les pratiques courantes qui sont utilisées ailleurs. C'est une approche très efficace et très peu dispendieuse. Des groupements d'administrateurs électoraux se sont formés dans de nombreux pays et l'International Foundation for Election Systems (IFES) peut fournir une liste de contacts. L'association des administrateurs électoraux du Royaume-Uni est un de ces groupements qui a été établi avec l'objectif précis d'échanger de l'information et des idées sur les pratiques de travail courantes. Ses membres tiennent des rencontres régionales et nationales pour discuter de questions électorales, partager des expériences vécues et identifier des solutions aux problèmes qui pourraient survenir. Les réunions sont encore plus profitables quand elles ont lieu à l'approche d'événements électoraux. Les seuls coûts qu'elles occasionnent sont reliés aux déplacements. Ces mêmes groupements publient des bulletins d'intérêt qui offrent de l'information sans occasionner de frais.

Les réunions offrent également l'occasion de recevoir de la formation spécialisée de sources externes, comme par exemple lors de l'introduction de systèmes informatisés : ce sont des occasions idéales pour les fournisseurs des systèmes de former les participants à leur fonctionnement. Également, lorsque des questions complexes d'ordre légal sont à l'ordre du jour, des conseillers juridiques peuvent être invités à faire des présentations.

Échange de personnel

L'expérience de collègues est une bonne source de formation. Détacher des membres du personnel pour leur permettre d'observer les activités d'un autre organisme électoral du pays pour une période limitée peut être très profitable et ce genre d'affectations peuvent être facilitées par les contacts avec les groupements d'administrateurs électoraux. Même sur le plan international, ces affectations deviennent de plus en plus fréquentes et permettent d'échanger des idées entre les pays. L'approche d'échange de gestionnaires peut profiter aux deux organismes à cause du partage d'idées. Les coûts de déplacement en valent largement la peine, même pour les détachements et échanges au niveau international qui contribuent à établir des liens et des intérêts communs entre les pays. Les détachements et les échanges de gestionnaires font voyager les idées et les concepts et s'avèrent des méthodes de formation efficaces et rentables.

Experts-conseils et formateurs externes

Lorsque les circonstances exigent les services de formateurs spécialisés, il vaut la peine d'avoir recours à des experts-conseils ou à des gestionnaires d'un autre organisme électoral. Bien que plus dispendieuse, cette approche permet d'obtenir de bons résultats en peu de temps à cause de l'élément de professionnalisme qu'elle offre. On peut surtout faire appel à des spécialistes pour la formation dans un domaine technique, par exemple pour les systèmes informatisés ou encore pour former les formateurs des divers groupes de préposés.

Il peut être nécessaire de sensibiliser les formateurs venant de l'extérieur quant aux valeurs et aux objectifs de l'organisme électoral avant de débuter la formation. Généralement, ces personnes peuvent faire preuve de plus d'objectivité que le personnel local devant des questions délicates parce qu'elles n'auront pas tendance à se porter à la défense du processus et pourront probablement reconnaître certaines faiblesses d'une procédure plus rapidement que d'autres. Des experts-conseils ont l'avantage de leur spécialisation dans un domaine restreint alors que la plupart du personnel électoral doit posséder des connaissances plus générales du processus. Par exemple, des spécialistes des affaires légales, des relations publiques ou des systèmes informatisés peuvent offrir de la formation en profondeur chacun dans leur domaine.

Colloques de formation spécialisée

Dans plusieurs pays, les besoins ont mené à la création d'entreprises commerciales en matière de formation. Au Royaume-Uni, divers organismes comme des groupements d'administrateurs électoraux, des agences de formation commerciales et des organismes gouvernementaux offrent des colloques de formation d'une journée à une semaine. Au cours de ces rencontres, des spécialistes en gestion électorale expliquent le fonctionnement de divers systèmes électoraux. Lors de conférences internationales aux États-Unis, de la formation est offerte sur des sujets d'intérêt commun, comme la conférence trilatérale sur les systèmes électoraux qui réunit des délégués du Canada, des États-Unis et du Mexique. Cette conférence expose les participants aux pratiques courantes en matière électorale et offre des présentations sur des sujets et des problèmes communs aux trois pays.

Publications spécialisées

Ces documents abordent en profondeur des sujets spécialisés en matière électorale. Ils concernent normalement la loi électorale de pays spécifiques. L'Election Administration Report²⁰, une publication américaine qui paraît à toutes les deux semaines, contient des articles de nouvelles du monde électoral, fait état des dernières modifications aux lois électorales et offre des exemples de nouvelles pratiques dans les systèmes électoraux. Ces documents offrent aux administrateurs électoraux l'occasion de se garder à jour à peu de frais, sans se déplacer et sans avoir à mener des recherches.

Coûts de la formation externe

Bien que participer à des occasions de formation à l'extérieur puisse impliquer des coûts, ils sont minimes comparativement à ceux que pourraient entraîner les erreurs que cette formation permet d'éviter. En plus, l'échange de documents ou de publications peut se faire facilement par la poste, par télécopieur ou par Internet sans avoir à se déplacer et simplement en communiquant avec d'autres gestionnaires ou groupements électoraux. Plus les échanges d'information de base sont fréquents, moins les besoins de formation seront grands et plus ces informations seront retenues.

Résumé

La formation en vue de tâches spécifiques représente une activité majeure et il importe d'y inclure des éléments comme des manuels d'instructions claires et précises. Les exercices d'activités simulées lors des séances de formation sont des mécanismes efficaces et très rentables, particulièrement s'ils sont utilisés dans le cadre de la formation en éventail.

Comme pour tout programme, la formation doit faire l'objet d'une évaluation continue pour permettre de prendre les mesures de rechange qui s'imposent même en cours d'exécution. On peut utiliser un questionnaire permettant d'évaluer, entre autres :

l'utilité des outils de formation utilisés;
le degré de rétention de l'information transmise;
les améliorations qui s'imposent;
les capacités pédagogiques du formateur;
la durée des rencontres;
les sujets qui auraient pu être détaillés davantage;
les sujets qui ont été trop détaillés;
l'intérêt suscité par la formation;
la qualité des installations.

Internal Training Opportunities

Explaining the overall task

The Electoral Manager usually has a group of "key staff" - these are the people at the core of the process whose skills and commitment will largely determine whether the process runs smoothly or not. In any large process a lot of people will be involved - even so getting the key people together to run through the overall task and explain where the pressure points are, where the main problems may occur and how resources will be deployed is part of the overall training process. If the key staff jointly have ownership and commitment to the overall process they are more likely to work as a team and support one another during difficult times. Getting in an outside facilitator to assist in this process may help. The programme at see "emx_o007" is for an "Overall Task Briefing" for a United Kingdom (GB) Parliamentary Election - many new staff were involved as a result of internal re-organisation so the opportunity was taken to get the core staff together (about 25 people) and run through the whole process. Some of these would only be involved in particular areas but knowing what the overall process would be gave everyone present a better appreciation of the workload and pressures which would occur. Using computer presentation techniques and video extracts from the previous parliamentary election made the presentation interesting and enjoyable - creating strong teams is easier in this atmosphere.

Cascade Training

This involves the training programme being delivered to senior staff first and then the first staff training the next level and so on - the training cascades down through the various electoral staff. This relies on quality at each stage of the process so that little is lost on each occasion that the knowledge is "passed on". In the Republic of South Africa Elections of 1994 the Presiding Officer at each polling site was responsible for running workshops to train the voting officers working at the polling site. There is a section - Number 12 - in the Handbook see poll workers handbook - south africa setting out guidelines for undertaking this training. These set out clearly the way in which cascade training should work - The same principles can be applied to staff working on voter registration or other repetitive activities.

Briefings and reviews

Regular briefings for key staff throughout the electoral process can also be used as training opportunities particularly if these are carried out on a low key and informal basis. Staff can outline where they are on their particular task or activity and this will often highlight problems which can be overcome by additional training.

Instruction sheets

Much electoral work is routine and fairly simple handouts can be prepared and staff can become effective with very little training. Breaking work down into smaller components makes training more simple and cost effective - it also allows a high volume of routine activities to be dealt with by staff who are trained to a basic level leaving more experienced staff to deal with queries and problems. In the United Kingdom (GB) dealing with absentee voting enquires is a major activity at Parliamentary Elections - the Standard Enquiry Answer Sheet attached - see absentee voting process sheet - united kingdom enables staff to deal with telephone, personal and postal applications - simple to explain and use and cost effective.

One on One Training

A simple way of training staff which applies to any process not just electoral ones - one person with knowledge of the process or topic trains another. In the electoral context the training can be carried out in advance of the electoral event so that when the time comes the new member of staff knows what to do. This can also be used to involve a new employee in several processes for evaluation purposes and then decide which of these best matches the employees skills.

Simulations and Test Processes.

Most elections rely to a greater or lesser degree on automation and the period between elections can be quite lengthy - sometimes 5 years or more for particular types of elections. If there have been significant changes in staff running a simulated or test election (on a reduced scale compared to the overall process) is both a useful training exercise and also a way of identifying any faults or shortcoming in systems or process. Where permanent staff are organising elections every few months this may not be necessary - where a combination of new staff and considerable time between elections occurs a test process will save a great deal of time and worry when the main event comes round.

Videos and Graphics and Manuals.

Briefings for poll workers or count staff will be considerably livened up if some video and graphic material is used. Good quality manuals and illustrations are essential to any training process. There are a variety of sample manuals - see election officials manual - ghana precinct officers manual - usa extract from election judges manual - usa and election commission training workbook - new zealand There can be a tendency to overcomplicate manuals and this both makes training more difficult and may deter people from coming forward to act as poll workers.

On the job training

New recruits whether in permanent or temporary posts may often need no more than on the job training and where this works well they can rapidly progress through the team to a more senior position.

Basic information can be input to an automated voter registration system with very little training if under constant supervision - familiarity with this task will then enable the person concerned to take on more complex work and so on. Where on a polling site there are a large number of poll workers one of these workers can be new to the process providing the experienced staff are aware of this and take the time and trouble to explain clearly to the new poll worker what is involved and closely supervise that poll worker and allocate to him or her the simpler tasks in the first instance. This needs careful planning. Putting a group of new staff together on a polling site is likely to end up in problems.

Basic Customer Care

This applies to electoral processes as to any service industry. Some principles are

be interested in the customers needs and problems, be polite, be attentive
train employees in good practice for dealing with telephone enquiries
process complaints promptly - if the customer feels strongly enough to complain it warrants a polite response
if the complaint is unfounded explain clearly why and if its is well founded explain what action will be taken to resolve the problem
do not be afraid to apologise - if a mistake has been made the sooner it is acknowledged the better

Gestion des ressources humaines

Sélection du personnel électoral

Le processus de sélection doit être établi sur des principes clairement énoncés et il doit faire preuve de transparence. À cette fin, il importe de bien identifier chaque catégorie de personnel requis et préciser le processus de recrutement.

Pour ses élections de 1994, l'Afrique du Sud a dû recruter plus de 200 000 personnes dont la nomination était sous la responsabilité du directeur général de l'Independent Electoral Commission (IEC), qui a insisté pour que le recrutement se fasse parmi l'ensemble de la population du pays, parmi les hommes et les femmes de race noire comme de race blanche et dans les milieux ruraux autant qu'urbains. Les sections 2 et 7 du manuel d'instructions à l'intention du responsable et des autres préposés au vote (voir poll workers handbook - south africa) énumèrent les fonctions de chaque catégorie d'employés, explique le processus de sélection ainsi que l'importance du secret du vote et les moyens de le préserver.

Autorité en matière de nominations

Il est très important de bien préciser qui a l'autorité de faire les nominations. Le fichier Nomination et formation du personnel énumère les centres d'autorité pour la nomination de chaque groupe d'employés. Les membres d'un organisme électoral national peuvent être nommés par le gouvernement ou peuvent être proposés par les partis politiques et, sous certains systèmes, l'organisme une fois en place peut nommer ses propres membres. La responsabilité de la plupart des gestionnaires électoraux en matière de nomination concernera surtout le personnel permanent et temporaire de son bureau de même que les nombreux préposés à l'inscription des électeurs, au vote et au dépouillement. Le fichier Nomination et formation du personnel se penche sur les caractéristiques principales des préposés, suggère des sources possibles de recrutement et aborde également le processus de nomination.

Sous le système de commission électorale, l'autorité pour la nomination du personnel peut être répartie entre les commissions des niveaux national, régional et local. La même répartition peut s'appliquer sous un système de conseils régionaux et locaux et dans ces deux cas, la personne à qui l'autorité est confiée est considérée comme l'employeur. Dans tous les autres cas, l'autorité de nomination est confiée à une personne désignée qui possède également l'autorité de destitution.

Procédures équitables de sélection

Il est important pour toute organisation d'établir et de suivre des principes en matière de nomination du personnel et cette importance est encore plus grande pour un organisme électoral. Tout soupçon de parti pris dans le processus de nomination aura pour effet d'éroder rapidement la confiance que les participants pourraient accorder au processus électoral. Il n'est évidemment pas possible d'appliquer les mêmes principes à la nomination des nombreux préposés temporaires qu'à celle des employés permanents qui devront combler des postes clés. Il faudra prendre des décisions discrétionnaires en établissant le principe d'équité pour les différentes catégories de postes. Généralement, les principes s'appliquant à la nomination du personnel temporaire sont beaucoup moins sévères que pour le personnel permanent; le recrutement pourrait être aussi simple que la recommandation d'une personne par un autre préposé, pourvu qu'on soit en mesure de déterminer que la personne n'a pas de liens avec un parti politique ou avec un candidat.

La plupart des organisations ont des critères spécifiques de recrutement. Un bon exemple est le code établi par l'université de Bath au Royaume-Uni, qui énonce les règles principales à suivre pour la nomination à n'importe quel poste universitaire (voir recruitment code - united kingdom). Les principes établis dans ce code peuvent aussi bien s'appliquer à la nomination du personnel électoral permanent. Une pratique qui peut contribuer à la transparence du processus de sélection est celle utilisée dans certains pays, voulant que tous les préposés à l'inscription des électeurs soient soumis à un processus de triage impliquant les principaux partis politiques.

Exigences des divers postes

Les exigences requises pour chaque catégorie de postes devraient être clairement établies à l'avance. Les préposés au vote doivent travailler de longues heures, parfois dans des conditions difficiles. Il est important de signaler ces exigences au moment du recrutement et de bien décrire les tâches à accomplir. Les personnes considérées devraient être averties à l'avance qu'elles ne doivent pas entretenir de liens avec un parti politique ou avec un candidat. Une question qui se présente souvent est de savoir si les restrictions concernant les liens politiques devraient également s'appliquer aux membres de la famille immédiate de la personne considérée. Si la loi électorale ne contient pas de dispositions à cette effet, la question doit être réglée par les gestionnaires électoraux. Il importe de bien énoncer les tâches de chaque poste, particulièrement pour les postes permanents. Il est parfois également nécessaire d'imposer des limites d'âge.

Documents de nomination

Au moment de finaliser les nominations permanentes, il est nécessaire de documenter le processus au moyen de descriptions de tâches, d'offres d'emploi, de codes de conduite et de tout autre document relatif au poste.

Pour les emplois temporaires, il faut préciser les conditions d'emploi et énumérer en détail les tâches et les exigences du poste. Ces documents, tout en étant complets, doivent être dans une forme simple et brève si l'on veut qu'ils soient lus et compris.

Un autre document important est le formulaire d'engagement de l'employé, dans lequel il déclare qu'il n'a pas participé à des activités pour le compte d'un candidat et, si nécessaire selon le système en place, dans lequel il fait également une demande pour voter par anticipation. La documentation devrait également préciser les points suivants :

les tâches à accomplir;
le lieu de travail;
la personne à qui l'employé répond;
le point de contact en cas de problème;
la marche à suivre une fois les tâches complétées;
le montant de la rémunération;
les mesures à prendre avant le début des fonctions.

Il est préférable de fournir à chaque personne nommée une carte d'identité ou une preuve de nomination. Ce document permettra de maintenir la sécurité lors de l'événement électoral pour lequel la personne a été nommée et permettra aux électeurs de vérifier qu'ils traitent avec des personnes nommées en bonne et due forme.

Bureau des ressources humaines

Les services du bureau des ressources humaines à l'intérieur de l'organisme électoral peut contribuer largement au succès du processus électoral. Il devra planifier très efficacement le recrutement du personnel électoral, établir des normes dictinctes pour l'embauche du personnel permanent et du personnel temporaire, déterminer sur quoi seront basées les décisions à prendre s'il y a surabondance de ressources, identifier les exigences que devra respecter chaque catégorie d'employés (qualités requises, aptitudes, limites d'âge), et assurer l'impartialité politique du personnel.

Le processus de nomination devrait être le plus parfait et efficace possible, mais le déclenchement d'élections sans préavis, le grand nombre d'employés temporaires à recruter, de même que les échéanciers à respecter obligeront souvent à assouplir les normes établies. D'autre part, l'organisme électoral n'est pas toujours en mesure d'exercer le plein contrôle des employés qui lui ont été affectés en détachement d'autres organismes du gouvernement. Il peut alors être impossible de renvoyer les employés concernés ou d'imposer des mesures disciplinaires. C'est le genre de situations qu'il faut tâcher d'éviter.

Destitutions de personnel

Peu importe le degré d'efficacité du processus de recrutement et de nomination, il surviendra inévitablement des cas d'incompétence, d'omissions et de non-conformité à la loi et aux instructions. Il faudra prendre les actions qui s'imposent, comme émettre des avertissements ou donner de la formation ou des instructions supplémentaires ou, dans certains cas, prendre des mesures de destitution. Ce qui importe est d'agir promptement. Rien ne sert d'attendre la fin de l'élection pour prendre des mesures disciplinaires. Si un préposé au vote est une source de problèmes, il est urgent de le remplacer immédiatement.

Fonction publique

Généralement, la Fonction publique est un organisme du gouvernement et l'organisme électoral n'en fait pas partie, pas plus que les conseils régionaux et locaux et les États.

Le rôle de la Fonction publique dans le processus de recrutement et de nomination du personnel électoral est normalement très restreint. Dans la mesure où elle intervient, elle devrait respecter les mêmes principes et critères que les services de ressources humaines de l'organisme électoral (voir Gestion des ressources humaines).

Le rôle de la Fonction publique est souvent limité aux responsabilités suivantes :

les nominations aux postes clés de l'organisme électoral, comme les membres d'une commission électorale nationale ou le fonctionnaire électoral supérieur;
l'élaboration de la législation définissant les diverses catégories de personnel électoral, comme les gestionnaires électoraux des circonscriptions, les différents préposés à l'inscription, au vote et au dépouillement, et la description des tâches des divers postes;
la prestation de conseils en matière de ressources humaines au personnel permanent de l'organisme électoral.

La Fonction publique peut jouer un rôle important pour l'organisme électoral en participant à l'établissement des politiques, en exerçant le contrôle et l'évaluation des pratiques en matière de ressources humaines, en rédigeant des projets de législation et en mettant à la disposition de l'organisme, aux fins de délimitation électorale, les données démographiques dont elle dispose.

Dispositions opérationnelles

La présente section aborde en termes généraux et spécifiques les dispositions opérationnelles qui devraient le plus intéresser les administrateurs électoraux lorsqu'ils tentent de mener une élection libre et équitable tout en tenant compte du rapport coût-efficacité.

Les tâches associées à la conduite d'élections et les procédures nécessaires à l'accomplissement de ces tâches se dessinent à l'étape de la planification stratégique dont il est question dans Planification stratégique. De fait, la planification opérationnelle, dont il est question dans Planification opérationnelle, peut être perçue comme une liste détaillée des activités qu'il faut accomplir pour atteindre les objectifs que fixe le plan stratégique. Il n'en reste pas moins que les dispositions opérationnelles pour les situations de routine et d'urgence doivent découler des stratégies élaborées pour gérer l'élection.

L'inscription des électeurs est souvent l'une des premières questions qu'il faut aborder lors de l'élaboration des dispositions opérationnelles. L'importance de l'inscription des électeurs relève de deux facteurs. En premier lieu, si le processus d'inscription ne connaît pas le succès escompté et l'organisme électoral ne possède pas une liste complète et exacte pour entamer le processus du vote, la population n'aura guère confiance dans l'ensemble du processus électoral. De plus, l'inscription des électeurs est une des tâches les plus ardues et accapare une importante partie du budget total de l'élection. Une mauvaise gestion du processus d'inscription peut laisser le gestionnaire électoral avec bien peu de temps et de ressources financières pour gérer le reste du processus électoral. Pour toutes ces raisons, le projet ACE consacre une section entière à ce sujet (voir Inscription des électeurs). La section Responsabilités en matière d'inscription des électeurs aborde cependant certaines des questions qui importent le plus au gestionnaire électoral.

Il va sans dire que les besoins en matière de matériel doivent figurer parmi les principaux points étudiés. L'approvisionnement en matériel électoral est inévitablement dispendieux. Par contre, en tant que fonctionnaires publics, les gestionnaires électoraux doivent tenter de faire en sorte que le contribuable en ait pour son argent et de réduire autant que possible les coûts de l'administration électorale. La présente section aborde dans les grandes lignes les questions suivantes relatives à l'approvisionnement :

De plus, en ce qui a trait à des approvisionnements particuliers, Conception de bulletins de vote, des formulaires et des procédures porte sur la conception, l'approvisionnement, la distribution, l'utilisation, la sécurité, la transparence et le retour des bulletins de vote et autres formulaires utilisés au cours du processus électoral. On y retrouve également une série de modèles de bulletins de vote qui ont connu du succès dans des élections récentes.

La présente section porte sur divers types d'activités de partage de renseignements qui peuvent intéresser les administrateurs électoraux lorsqu'ils élaborent les dispositions opérationnelles. Elle tente également d'aborder certains principes directeurs associés à chacun des types d'activités comme par exemple l'exhaustivité et la livraison en temps opportun des renseignements. Information de l'électorat aborde les aspects d'un programme d'information des électeurs qui visent la population en général et des auditoires ciblés et qui font partie des fonctions des gestionnaires. Il est aussi question du rôle primordial que doivent jouer les partis politiques, les organismes non gouvernementaux (ONG) et les observateurs électoraux pour assurer que l'élection soit juste et pour engendrer la confiance dans le processus électoral. Il est également question de la nécessité de consultations de routine ou qui sortent parfois de l'ordinaire. Enfin, la présente section aborde des questions d'ordre opérationnel entourant la communication des résultats à tous les intervenants mentionnés plus haut et tente de fournir un aperçu des divers besoins et désirs de chacun des groupes (voir Publication des résultats).

Il faut reconnaître que l'organisme électoral n'est pas chargé de toutes les activités préélectorales. Il doit cependant en tenir compte lors de sa planification opérationnelle et y consacrer un montant considérable de ressources. L'inscription des partis politiques et des candidats, par exemple, est souvent définie dans la législation ou les règlements. Malgré cela, il faut lui porter une attention particulière pour s'assurer que les activités associées à cette inscription se déroulent de façon non partisane. Ces activités sont abordées dans Enregistrement des partis et des candidats. De même, bien que Délimitation des circonscriptions traite de façon approfondie le sujet du découpage électoral, la présente section en parle brièvement de manière à fournir deux séries principales de facteurs dont doivent tenir compte, bien que de façon indirecte, les gestionnaires chargés du découpage des circonscriptions électorales. Il s'agit des facteurs qui traitent de l'équité de l'élection, de l'accessibilité et du caractère pratique du processus.

La présente section aborde également la question de la sélection des bureaux de vote (voir Sélection des bureaux de vote). Les gestionnaires électoraux ont souvent de grandes responsabilités dans ce domaine. Par conséquent, ils ont un pouvoir discrétionnaire plus grand que celui qui leur est accordé en matière d'inscription des partis et candidats ou de délimitation électorale. En décidant des emplacements des bureaux de vote, il faut d'abord tenir compte des besoins des électeurs. Par exemple, il faut déterminer combien d'électeurs peuvent être accommodés à chacun des bureaux de vote, quelle est la distance raisonnable que les électeurs peuvent parcourir pour aller voter et comment on peut assurer l'accessibilité générale de chacun des emplacements.

Vers la fin de la présente section, on aborde les besoins opérationnels du gestionnaire électoral pendant la période qui suit les élections. Parmi les sujets les plus importants se retrouve la soumission de rapports par l'organisme électoral, en ce qui a trait non seulement aux résultats de l'élection mais également à son rendement relativement à ses objectifs. Ces rapports devraient faire état des succès et des échecs de l'organisme électoral et possiblement offrir des suggestions pour améliorer son rendement.

Planification opérationnelle

En quoi consiste la planification opérationnelle?

La planification opérationnelle définit clairement la mise en oeuvre du plan stratégique pour atteindre certains objectifs spécifiques. Cette tâche requiert habituellement que le gestionnaire électoral mette sur pied le processus électoral, en tout ou en partie. Chacune des activités, qu'il s'agisse de l'inscription des électeurs, de l'éducation des électeurs, de la conduite de l'élection ou du dépouillement des votes doit être conforme à la loi et aux règlements et respecter les échéanciers.

Le plan opérationnel, tout comme le plan stratégique, doit être simple et facile à comprendre par tous les intervenants. Le personnel doit être au courant des tâches qu'il doit accomplir et des délais pour les compléter.

Expérience électorale antérieure

Certains gestionnaires électoraux chargés d'organiser des élections ont peu d'expérience électorale antérieure au niveau national. Le cas de la Namibie en 1989 peut être cité en exemple. Toutefois, dans la plupart des cas, ces gestionnaires ont une certaine expérience électorale antérieure et tireront profit des leçons apprises lors de ces expériences pour déterminer :

les réussites;
les échecs;
le pourquoi des réussites et échecs;
les coûts et les possibilités d'économies;
les processus qui peuvent être simplifiés.

Les leçons apprises peuvent mener à une économie de temps et d'argent lorsque vient le temps de planifier le scrutin subséquent.

Plans opérationnels

Ces plans peuvent consister en un calendrier des événements bien simple qui identifie les activités principales du processus électoral ou en un calendrier compliqué qui illustre dans les menus détails ce qui doit se produire avant certaines dates. À l'élection de 1995 à Haïti, un calendrier détaillé de l'ensemble des événements illustrait les divers secteurs d'activités suivants :

la loi électorale;
la structure / le personnel;
les activités des commissions nationales, régionales et locales;
les communications;
la sélection du personnel et la formation;
la sécurité;
l'évaluation;
les relations avec les candidats;
le matériel;
le jour du vote;
l'éducation populaire;
les observateurs;
le retour du matériel et les activités postélectorales;
les plaintes et les contestations des résultats.

Ce calendrier indiquait les échéanciers pour accomplir chacune de ces activités.

Il est pratique courante de préparer un journal des activités à l'intention du gestionnaire électoral. Diary of Duties of Returning Officer illustre pour chacune des responsabilités du gestionnaire électoral les tâches qu'il doit établir et leur échéancier. Ce journal établit également pour chacune des activités les renvois pertinents à la loi électorale. Le gestionnaire électoral qui utilise un tel plan opérationnel, préparé à partir de la loi électorale et des règlements, ne peut passer outre aucune des activités prévues par la loi.

Le calendrier des événements (voir Calendrier électoral -Élections Canada) montre les activités principales pour une élection donnée. Les plans opérationnels peuvent également identifier le gestionnaire électoral ou l'unité responsable de chacune des activités. Le plan préparé pour les élections de 1996 en Bosnie-Herzégovine (voir briefing notes - united kingdom) montre les activités, les délais et les responsabilités. Il illustre également en dernière page une liste des acronymes utilisés; l'électeur n'a donc pas à deviner ce qu'ils représentent.

La Commission électorale du Ghana a commencé ses activités de planification au niveau régional. Elle a visité chacune des régions ou invité leurs gestionnaires à présenter leur point de vue. Un plan compliqué n'a pas sa place quand un plan simple suffit à informer tous les participants de leurs tâches et des échéanciers. Une revue des activités à la fin de la période électorale démontrera si le plan opérationnel a bien fonctionné. Ce qui importe le plus est d'identifier les tâches et les délais pour les accomplir. Une analyse graphique et un tableau qui indique les courbes du programme faciliteront la compréhension des plans. Ces graphiques illustrent chaque phase ou activité du processus et sa durée. Ils illustrent également les tâches principales qui doivent être terminées en premier. Il devient alors plus facile d'identifier les problèmes à chaque étape et de s'ajuster afin de respecter les échéanciers. Il faut se rappeler qu'en fin de compte la tâche principale est de compléter l'élection. L'objectif de la planification opérationnelle est de faciliter le processus, pas d'en faire une tâche en soi. Des plans simples et des échéanciers clairs sont faciles à comprendre. Les gens n'utilisent pas des plans et des directives complexes.

Le plan d'action pour une élection du Royaume-Uni est simple (voir 1995 election action plan - united kingdom). On y retrouve une liste de toutes les tâches et du personnel chargé de chacune. Ce plan démontre toutes les tâches et les échéanciers!

Participation à l'élaboration du plan opérationnel

Pour être couronné de succès, tout processus électoral doit pouvoir compter sur un noyau de personnel électoral compétent et engagé. Des gestionnaires et du personnel clé qui ont pleine confiance dans le plan opérationnel et qui en assument la responsabilité vont s'assurer de son bon fonctionnement. Il importe donc de bien choisir le personnel clé pendant la période qui précède l'élection et de l'inviter à des séances d'information afin qu'il soit au courant de la logistique dans son ensemble et de la planification du processus électoral et pour lui permettre de poser des questions et d'offrir des commentaires qui pourraient améliorer le plan opérationnel. Lorsqu'il s'agit de faire des choix, comme par exemple dans la planification du dépouillement des votes ou la préparation du matériel pour le vote des absents, ceux qui seront chargés de ces tâches devraient participer aux prises de décisions. Dans la période qui a précédé les élections de mai 1997 au Royaume-Uni, plusieurs gestionnaires électoraux locaux ont organisé des séances d'information. Le document briefing notes - united kingdom est un bon exemple d'un programme pour une telle séance d'information. Quarante-quatre personnes clés chargées de conduire les élections dans deux circonscriptions parlementaires ont participé à ces séances, dont quatre seulement faisaient partie d'une unité électorale. Les autres avaient été relevées temporairement de leurs responsabilités auprès d'autres ministères gouvernementaux, soit à temps partiel ou à plein temps pour la durée de la période électorale. Leur participation aux prises de décisions et leur connaissance de leur charge de travail respective les ont responsabilisés.

Situations d'urgence et problèmes

Tout plan opérationnel devrait prévoir des plans pour réagir aux situations d'urgence. Il n'est pas facile de prévoir des catastrophes majeures, mais on peut penser aux problèmes qui peuvent très bien survenir, comme un feu dans un bureau de vote ou pendant le dépouillement des votes, ou encore une perturbation à un bureau de vote causée par des protestataires. Le personnel devrait connaître les procédures à suivre dans de tels cas. Pour de plus amples renseignements au sujet de la planification en cas d'urgence, voir Planification stratégique.

Les dossiers qui établissent des précédents

Il peut s'écouler jusqu'à sept ans entre deux élections importantes. Les élections peuvent cependant être déclenchées sans guère de préavis. Il faut donc conserver en dossier tous les formulaires, documents et instructions sur les procédures. Un sommaire des problèmes recensés lors d'une revue postélectorale devrait faire partie des dossiers. Les personnes chargées de l'élection subséquente pourront ainsi s'y référer et en tenir compte dans leur planification opérationnelle. Le personnel change rapidement; il ne faut donc pas se surprendre si la plupart du personnel clé à une élection n'est plus disponible quatre ou cinq ans plus tard. Si les renseignements sont stockés en format électronique, il sera alors plus facile de les modifier lors de la prochaine élection.

Conception de bulletins de vote, des formulaires et des procédures

Aperçu

Les processus électoraux sont régis par des lois et des règlements. Ces processus se prêtent à la conception de formulaires, lesquels sont appréciés par les gestionnaires électoraux. Il semble qu'il soit nécessaire de remplir un formulaire à chaque étape du processus, voire même deux ou trois, pour accomplir même la tâche administrative la plus simple.

La présente publication prône la simplicité et il faut donc l'appliquer aux formulaires. Plus le nombre de formulaires est élevé, plus sont élevés les risques d'erreurs et plus compliqué devient le processus de formation. La sécurité et la transparence sont deux principes primordiaux, mais ils ne doivent pas empêcher la conception de formulaires qui sont complets et faciles à comprendre. Un seul formulaire peut également servir pour différentes parties du processus. Les formulaires qui servent à noter certaines activités et à conserver certains renseignements devraient être prescrits. Bien que chaque étape du processus doive être notée par écrit, il faut prendre du recul et examiner la possibilité de combiner ou d'éliminer certains formulaires et de décider si le gestionnaire électoral peut déterminer lui-même le nombre de formulaires réellement requis.

Les lois électorales et les règlements prescrivent souvent le contenu et la conception de certains formulaires. Le bulletin de vote est le meilleur exemple. Lorsque la loi n'accorde aucune discrétion, il faut suivre ses dispositions à la lettre. Lorsque la loi accorde une certaine discrétion, le gestionnaire devrait profiter de cette occasion pour réduire le travail et garder le processus simple. Au Royaume-Uni, un seul formulaire sert à confirmer la nomination des préposés aux bureaux de vote, à enregistrer leur acceptation des responsabilités de leur nomination et à leur permettre de voter en tant qu'absents. La liste des formulaires qui doivent être utilisés au cours du processus électoral est impressionnante. roster of election forms - saskatchewan, canada donne une liste des formulaires préparée pour les élections en Saskatchewan (Canada); on peut constater l'ampleur de la circulation de papiers au cours du processus.

Les bulletins de vote

La plupart du temps, l'électeur doit indiquer son choix pour un ou plusieurs candidats ou partis. Il existe autant de systèmes pour indiquer ce choix qu'il y a de pays. Les traditions sociales et historiques des pays ont influencé la conception des bulletins de vote. Il serait impossible de fournir dans la présente publication tous les exemples courants, mais la liste des échantillons démontre l'ampleur des choix qui s'offrent au gestionnaire électoral. L'original de plusieurs de ces bulletins est en couleur, mais ils ont été reproduits en noir et blanc. Les coûts de production de ces bulletins varient considérablement; certains sont imprimés localement sur du papier à bon marché, d'autres exigent une expertise technique considérable et sont imprimés sur du papier de haute qualité contenant un filigrane. Ci-après figure un aperçu sur certains bulletins.

Symboles de parti

Les partis politiques adoptent souvent un symbole qu'ils utilisent à deux fins : d'abord pour se faire reconnaître des électeurs et ensuite à des fins publicitaires. Il se peut que l'organisme électoral ait à approuver les symboles soumis par les partis. Certaines lois prévoient que le gestionnaire électoral attribue un symbole au parti ou au candidat au moment de son enregistrement. Il arrive aussi qu'au moment de son enregistrement, le parti ou le candidat soumette un symbole qui est approuvé par l'organisme électoral pourvu qu'il soit unique ou qu'il ne ressemble pas au symbole d'un parti ou candidat déjà enregistré. L'utilisation de symboles nationaux ou religieux n'est pas permise habituellement. La loi électorale du Royaume-Uni ne prévoit pas l'utilisation de symboles mais chacun des partis principaux en a adopté un qu'il utilise aux fins publicitaires. Ces symboles ne font pas partie du processus officiel électoral. Le système du Royaume-Uni permet à chaque candidat d'utiliser une description qui ne compte pas plus de six mots. Le candidat utilise cette description pour s'identifier au parti politique qu'il représente. Cette pratique au Royaume-Uni connaît cependant bien des problèmes car certains candidats copient les descriptions utilisées par les partis principaux, ce qui sème de la confusion parmi les électeurs.

Points à considérer dans la conception d'un bulletin de vote

Le bulletin de vote qui contient le nom du candidat, son appartenance politique et sa photo fournit à l'électeur tous les renseignements dont il a besoin. Il n'y a donc pas de confusion. Une bande de couleur placée à l'endos du bulletin peut protéger le secret du vote de l'électeur et l'aider à placer son bulletin dans la bonne urne. Certains bulletins de vote sont conçus en tenant compte du fait que les noms des candidats ou partis apparaissent en ordre alphabétique. D'autres systèmes prévoient que le positionnement sur les bulletins de vote est décidé par un tirage au sort. Le parti dont le nom est tiré le premier apparaît en premier sur le bulletin, et ainsi de suite. Il existe aussi une multitude de façons de marquer un bulletin, notamment les suivantes :

faire une croix ou une marque dans l'espace réservé à cette fin à côté du nom du parti ou du candidat choisi;
s'il s'agit d'un référendum, biffer le « Oui » ou le « Non »;
écrire « Oui » ou « Non » dans l'espace réservé à cette fin à côté de la question;
s'il s'agit d'un système de représentation proportionnelle, numéroter les candidats à partir de 1, selon ses préférences;
placer le cachet officiel sur la liste de parti choisie;
remplir un petit cercle à côté du nom du candidat ou du parti choisi;
joindre par une ligne ferme les deux bouts d'une flèche à côté du nom du parti ou du candidat choisi;
faire une marque à côté du numéro d'une liste de candidats (sous ce système, le bulletin ne porte aucune référence à un candidat ou un parti.

Il existe encore d'autres façons de marquer un bulletin de vote, notamment les suivantes :

exprimer son choix en votant pour un parti ou pour des candidats individuels (voir ballot papers - australia);
faire des choix multiples sur le même bulletin (président, gouverneur, sénateur, etc.) (voir ballot papers - brazil);
choisir parmi une série de feuilles de papier, chacune contenant les détails sur un parti ou candidat, placer la feuille choisie dans une urne et disposer des autres feuilles (voir ballot papers - burkina faso et ballot papers - cameroon). Ce système prévoit parfois que l'électeur doit placer la feuille choisie dans une enveloppe avant de la placer dans l'urne, de façon à protéger le secret de son vote;
écrire le nom du parti ou du candidat choisi sur le bulletin;
écrire sur le bulletin le numéro du candidat ou du parti choisi, lorsqu'un numéro a été assigné à chaque candidat ou parti et que ces numéros sont affichés dans le bureau de vote (voir ballot papers - denmark et ballot papers - estonia).

Le choix de systèmes qui s'offre au gestionnaire électoral est déconcertant. Il peut considérer, entre autres, les choix suivants.

Dans les exemples cités, l'espace dans lequel l'électeur peut faire sa marque varie considérablement. Si l'espace réservé pour faire une croix ou une coche est de grandeur raisonnable, l'électeur illettré peut faire sa marque avec une empreinte de son pouce ou d'un de ses doigts.
Plusieurs exemples ont été réduits pour en faciliter la reproduction. Toutefois, il faut tenir compte des besoins des électeurs qui voient moins bien. Certains bulletins sont plus faciles à comprendre que d'autres.
Les coûts d'impression des bulletins varient considérablement. Certains bulletins sont en couleur et comprennent des descriptions, photos et symboles, sont imprimés sur du papier de haute qualité et sont numérotés consécutivement et assemblés dans des livrets avec souches. D'autres sont imprimés en noir et blanc et affichent tout simplement le nom du parti ou du candidat et un espace dans lequel l'électeur indique son choix.
Le système par lequel les électeurs choisissent une feuille de papier parmi une série est avantageux puisque si un candidat se désiste à la dernière minute, la feuille de papier qui contient son nom peut être retirée avant que la pile ne soit remise à l'électeur.
Certains bulletins sont conçus pour être utilisés avec un lecteur optique ou une machine à voter. Il faut alors s'assurer que ce bulletin soit conçu en tenant compte de l'électeur d'abord et du système de lecteur optique ensuite.

Les formulaires

La présente publication ne contient pas des centaines d'exemples de formulaire. Il est souhaitable encore une fois de garder la conception et le graphisme aussi simples que possible. Le gestionnaire électoral qui conçoit les formulaires peut bien être un spécialiste à plein temps et avoir une connaissance approfondie de la loi, les chances sont bonnes que les utilisateurs de ces formulaires connaissent moins bien la loi et les procédures. Les formulaires devraient être conçus pour faciliter l'administration du processus. Par exemple, le formulaire requis pour déposer une plainte devrait comprendre tous les renseignements de base. Le formulaire complaints process and form - osce (bosnia) de la Bosnie-Herzégovine est un formulaire utilisé dans le processus d'appel. Dans une élection comme celle-ci, alors que l'on prévoit que plusieurs plaintes seront déposées, il importait que des procédures soient en place pour pouvoir les traiter. Les lignes directrices étaient telles que tous les participants comprenaient les procédures et la préparation au préalable de ce matériel a permis le traitement et l'enregistrement de ces plaintes de façon uniforme. Les préposés au bureau de vote pourront se familiariser avec les formulaires s'ils sont inclus dans un manuel à leur intention plutôt que de devoir remplir le jour du vote une foule de formulaires qu'ils ne connaissent pas. Le manuel à l'intention des gestionnaires électoraux du Ghana election officials manual - ghana sert d'exemple. Dans la mesure du possible, les instructions pour remplir le formulaire et un exemple devraient faire partie du formulaire lui-même. Sur le ballot paper account - united kingdom, par exemple, les instructions pour remplir le formulaire sont clairement indiquées sur le formulaire. Le formulaire est simple et malgré tout plusieurs préposés au bureau de vote ne l'ont pas bien rempli. Le fait d'ajouter les instructions directement sur le formulaire a réduit les erreurs par une marge de 90 %. Le personnel clé peut tout connaître du processus, mais les préposés au bureau de vote qui remplissent le formulaire à la fin d'une journée de travail de 15 heures veulent tout simplement retourner à la maison le plus tôt possible!

Les formulaires d'élection doivent souvent être remplis en copies multiples. Celui qui dépose une plainte peut vouloir en conserver une copie conforme; le relevé des résultats doit être complété en multiples copies pouvant aller jusqu'à six. Le photocopieur et les ordinateurs peuvent servir pour faire des copies supplémentaires, mais dans les endroits éloignés, ce n'est pas aussi facile. L'utilisation de formulaires pré-imprimés avec carbone peut fournir le nombre de copies nécessaires et assurer qu'elles sont toutes identiques. Ces formulaires coûtent peu, sont simples et faciles à utiliser. Les formulaires de papier disparaissent rapidement aux dépens du stockage de renseignements par scaneur ou autre technologie semblable.

Les procédures

La plupart des processus électoraux sont régis par des lois électorales. Les procédures doivent donc refléter les dispositions de la loi. Plusieurs centaines de personnes peuvent avoir à appliquer les mêmes procédures, comme par exemple les préposés au bureau de vote. Il faut donc assurer une certaine uniformité dans les opérations. On peut y arriver par des manuels d'instructions. Le manuel du Ghana cité plus haut (voir election officials manual - ghana) explique les procédures qui doivent être suivies par divers membres du personnel; la section 1 s'adresse aux gestionnaires électoraux, la section 2 aux préposés, la section 3 aux adjoints, et ainsi de suite. Des procédures détaillées contribueront à réduire les risques de problèmes au cours du processus et la publication des manuels à l'avance familiarise les autres participants avec la façon correcte d'appliquer la loi. On peut complémenter les explications sur les procédures avec des documents visuels, ce qui rend la compréhension et la formation plus faciles. Dans le manuel du Ghana (voir election officials manual - ghana), le diagramme qui explique les étapes à suivre pour voter (après la page 29) est facile à suivre et un excellent moyen d'expliquer les procédures.

Autres facteurs

Lorsque la législation subit des changements majeurs, comme par exemple l'abandon de bulletins multiples en faveur d'un bulletin unique (Haïti 1990) ou l'adoption d'un bulletin affirmatif plutôt que négatif (Russie), le bulletin doit être assez explicite pour que les électeurs comprennent facilement comment ils doivent l'utiliser. Il est souhaitable que les formulaires soient multilingues plutôt que d'utiliser plusieurs formulaires en différentes langues. Les formulaires en différentes langues contribuent à un gaspillage de matériel et sont plus difficiles à contrôler à cause de leur nombre. Dans bien des cas, il est souhaitable que les formulaires soient prescrits par la loi. Ainsi les gestionnaires électoraux n'interpréteront pas l'esprit de la loi de différentes façons.

Responsabilités en matière d'inscription des électeurs

Pour plus de renseignements, voir Aperçu sur l'inscription des électeurs.

Préparation des listes d'électeurs

La section « Inscription des électeurs » traite de ce sujet à fond. Le présent document aborde en particulier le rôle du gestionnaire électoral. Les listes d'électeurs qui sont utilisées aux bureaux de vote sont les listes finales en ce qui concerne le processus de votation. Dans plusieurs pays, l'inscription des électeurs est l'une des tâches les plus ardues de l'organisme électoral. Si ce processus ne fonctionne pas, la méfiance envers le processus électoral en entier s'installera rapidement. Il est donc primordial d'accorder suffisamment de temps et de ressources à cette partie du travail. Cette tâche se prête bien à l'informatisation.

Dispositions législatives

La loi électorale et les règlements devraient définir les responsabilités administratives de l'organisme électoral. Certains systèmes limitent les responsabilités du gestionnaire et l'inscription y est gérée par un processus distinct. D'autres prévoient un processus d'inscription mais combiné au processus de vote et au processus électoral global d'une élection donnée.

À quel moment les listes des électeurs deviennent-elles finales?

Il faut bien comprendre à quel moment les listes deviennent finales. Certains systèmes prévoient que les listes deviennent finales à un moment bien spécifique. Au Royaume-Uni, par exemple, les listes sont fermées environ 22 jours avant le jour du vote. D'autres systèmes permettent l'inscription jusqu'à la fermeture des bureaux de vote.

La responsabilité de préparer les listes finales des électeurs ne relève pas nécessairement du gestionnaire électoral ou de la commission électorale chargé de la conduite de l'élection. Dans un tel cas, tous les problèmes ou questions concernant les listes doivent être adressés à la personne ou autorité qui en est responsable. Il est souvent prévu que la liste doit être affichée au bureau d'élection ou au bureau de vote. Les citoyens peuvent alors vérifier la liste à l'avance, ce qui élimine certains problèmes à l'ouverture des bureaux de vote. L'examen exhaustif des listes par les citoyens réduit les coûts en éliminant la nécessité de les vérifier par d'autres moyens. La confiance des électeurs dans l'exactitude des listes s'en voit également accrue. La loi électorale de la Saskatchewan (Canada) prévoit que les listes doivent être publiées dans un délai de sept jours après le jour des mises en candidature. Les électeurs admissibles ont jusqu'à 22 heures, le quatrième jour avant le jour du vote, pour demander l'inscription. La loi prévoit également la possibilité d'apporter des corrections aux listes des électeurs. Advenant qu'il existe des procédures pour ajouter des noms à la liste au bureau de vote ou pour permettre à une personne qui n'est pas sur la liste de participer en déposant un vote conditionnel, les procédures doivent être clairement énoncées afin que les préposés au bureau de vote sachent quoi faire. Les modifications aux listes finales tiennent habituellement compte du vote des absents, s'il y a lieu.

Des erreurs sur les listes des électeurs

Le gestionnaire électoral devrait s'assurer qu'il existe des procédures qui lui permettent de conserver les dossiers sur les inexactitudes et omissions de la liste des électeurs signalées au bureau d'élection et aux bureaux de vote. Ces cas seront traités lorsque l'élection sera terminée. Plusieurs systèmes prévoient que l'électeur doit laisser une carte qui contient les détails d'inexactitudes mineures au bureau de vote.

Sécurité et accessibilité de la liste

La sécurité des listes des électeurs doit être assurée même après la fermeture des bureaux de vote. Certains systèmes permettent l'examen des listes pour vérifier si un électeur a exercé son droit de vote. D'autres systèmes prévoient que la liste doit être placée sous scellé et ne peut être examinée à moins qu'il y ait contestation. Certains pays considèrent qu'il n'y a pas d'intérêt public à savoir si un électeur a voté ou non et placent leurs listes sous scellé. D'autres pays croient que seul le choix de l'électeur doit demeurer secret et non le fait que l'électeur ait voté.

Distribution des copies des listes

Le gestionnaire électoral doit normalement distribuer les copies des listes à ceux qui y ont droit, par exemple aux candidats et aux représentants des partis et aux bureaux de vote pour les procédures de vote et pour affichage.

Certaines lois électorales prévoient que les représentants des partis peuvent noter quels électeurs ont voté et conserver les listes.

Renseignements aux électeurs

Les listes des électeurs sont souvent utilisées comme base de données pour informer les électeurs, notamment par l'envoi de cartes et de modèles de bulletins de vote (voir Informations complètes). Il importe de faire savoir que les listes peuvent être contestées. Il peut être gênant de constater qu'un nombre important d'électeurs dûment admissibles ne peuvent voter faute d'être inscrits. Le gestionnaire électoral chargé de l'inscription des électeurs et des élections doit planifier attentivement le processus d'inscription. Il est facile de consacrer toutes les ressources aux autres activités électorales et de négliger l'inscription.

Enregistrement des partis et des candidats

La loi et les règlements définissent le rôle du gestionnaire électoral relativement à l'enregistrement des partis et des candidats. Peu importe cette définition, le gestionnaire électoral ne doit jamais outrepasser son rôle et doit être guidé en tout temps par le deuxième principe énoncé dans Principes directeurs : la gestion électorale doit être non partisane et neutre.

Une élection ne connaîtra de succès que si les participants au processus croient que les administrateurs électoraux accomplissent leurs tâches de façon neutre et sans partialité politique. L'administration électorale doit être perçue de telle façon en tout temps mais à plus forte raison lorsqu'il s'agit de l'enregistrement des partis et des candidats. Le processus d'inscription peut se faire bien avant l'élection. Les risques de malaise civique et de perte de confiance dans le processus sont généralement plus élevés au cours de la période qui précède immédiatement l'élection.

Lorsque certains dirigeants de l'organisme électoral sont nommés par les partis politiques sur la base de leur adhésion à un parti ou de leur affinité pour un certain parti, il est encore plus important que l'organisme agisse de façon impartiale.

S'il en était autrement, la crédibilité du processus serait mise en jeu et la réputation de l'organisme électoral, plus particulièrement celle du président ou de la personne chargée de l'inscription des partis et des candidats, en souffrirait. L'organisme électoral doit établir une communication permanente avec les partis politiques et les candidats de façon à ce que tous les intervenants soient au courant des dispositions auxquelles ils ont à se conformer et qu'ils puissent participer sans encombre au processus.

La loi spécifie souvent les délais de réponse aux demandes d'inscription et les moyens d'assurer que les partis et les candidats reçoivent un traitement égal.

Exigences clairement énoncées dans la loi

La participation au processus électoral est d'importance primordiale et pour cette raison, la loi doit clairement énoncer les exigences requises pour l'enregistrement des partis et des candidats. Un manque de clarté et de certitude discréditerait le processus électoral.

Les exigences qu'un parti ou candidat doit respecter pour être enregistré comprennent notamment les suivantes :

l'âge, qui peut être différent selon le poste;
la nationalité (il faut préciser la définition de nationalité, y compris, par exemple, la naturalisation);
la caution financière;
le niveau d'appui des électeurs (y compris les exigences de distribution géographique);
le symbole du parti et de la campagne;
l'absence de condamnations au criminel ou d'infractions à la loi électorale;
d'autres facteurs (en Moldavie, par exemple, on tient compte de l'état de santé du candidat).

Les exigences varient selon les pays. Il faut tenir compte des questions d'équité lorsque l'on définit les exigences. Elles ne devraient pas être telles que les petits partis authentiques soient effectivement exclus.

Vérification de l'admissibilité

Le processus de vérification de l'admissibilité d'un parti doit être conforme à la loi. Le National Democratic Institute for International Affairs suggère deux approches de base :

une approche peu exigeante et qui accorde une inscription légale de façon administrative sur présentation des renseignements suivants : le nom du parti, le symbole, les officiers, la charte et possiblement une courte liste de membres;
une approche plus exigeante, demandant des preuves plus manifestes (notariées ou en vertu d'un sondage d'opinion public) d'un grand nombre de membres et d'adhérants, possiblement avec une représentativité géographique minimale, un manifeste du parti et des frais d'inscription substantiels.

Il peut également exister des restrictions à l'endroit des programmes antidémocratiques (p. ex. les partis fascistes qui encouragent la haine raciale, ethnique ou religieuse). Des normes acceptées internationalement établissent le précepte que les restrictions placées sur le droit d'établir un parti politique ou autre association qui tente de se faire élire par le biais d'un processus électoral doivent être raisonnables.

Quelle que soit l'approche adoptée, les exigences auxquelles les partis doivent se soumettre doivent être établies après examen des conséquences administratives qu'elles peuvent avoir (voir Obligation comptable). La logique exige de faire preuve de prévoyance et d'éviter d'établir des règles qui ne sont pas nécessaires et qui sont difficiles à respecter et à contrôler. Une note envoyée par la Commission électorale de l'Australie à International IDEA en 1997 relativement aux incidences d'un problème rencontré par des fonctionnaires étrangers chargés d'aider à administrer les élections au Cambodge illustre bien une telle situation. Le problème découlait du fait que chacun des partis devait compter parmi ses membres 5 000 électeurs inscrits.

Le nombre de noms étant élevé, soit environ 100 000, la vérification s'est faite par informatique. Ces procédures sont cependant venues en conflit avec un deuxième problème, soit l'absence d'une méthode uniforme d'écriture des noms en Khmer. Évidemment, lorsque les noms ne sont pas épelés de la même façon, le système informatique ne peut pas les apparier. Le tout a été difficile à reconstituer. Le cas du Cambodge illustre bien un principe : ce qui semble à première vue une exigence légale raisonnable n'est pas nécessairement facile à appliquer en pratique. Une loi qui ne fonctionne pas et qui ne peut être appliquée ne se respecte pas.

Contrôle continu de respect des exigences
La loi est parfois silencieuse sur l'établissement de contrôles continus du respect des exigences. L'inscription peut n'être valide que pour la durée du processus électoral. Elle peut toutefois être valide pour une plus longue période et dans certains cas il faudra établir au sein de l'organisme électoral un groupe de personnes qui sera chargé du contrôle continu du respect de toutes ou d'une partie des exigences.

Les exigences qui méritent d'être contrôlées peuvent comprendre, par exemple, que les membres du parti représentent différentes régions géographiques du pays. Il faudrait donc que l'unité chargée de ce contrôle puisse avoir accès aux renseignements sur les personnes qui sont membres du parti et soit capable de valider l'exactitude de cette liste. Il faudrait également s'assurer que les partis utilisent leurs symboles.

Les activités suivantes peuvent aussi être régies par la loi : le recrutement et la formation des adhérants, les levées de fonds, la publicité, la tenue de réunions et de ralliements, la distribution d'informations et l'accès aux médias. La loi peut également interdire certaines activités, notamment l'intimidation, l'achat de votes, l'attaque à la réputation d'un adversaire, l'invitation à commettre une infraction à la loi électorale et à ne pas se conformer aux exigences de la loi relativement aux dépenses d'élection.

Le rôle du gestionnaire électoral en ce qui a trait au contrôle du respect des exigences de la loi peut être limité ou complexe. Son rôle sera limité si la loi prévoit que les infractions à la loi sont de nature criminelle. Dans de tels cas l'enquête et la poursuite sont du ressort de la force policière et le rôle du gestionnaire électoral est limité. Une telle situation est efficace et coûte peu cher. Sinon on peut créer au sein de l'organisme électoral une unité d'enquête. Cette approche risque de ne pas être efficace et de coûter cher.

Le Canada a résolu ce dilemme en instituant la fonction de commissaire aux élections. Ce commissaire est chargé de l'application des dispositions de la loi électorale. Il enquête sur les plaintes déposées en vertu de la loi électorale et décide si les preuves sont suffisantes pour poursuivre le cas en justice. Élections Canada fait appel aux services d'enquêteurs privés, comme des anciens policiers qui possèdent une vaste expérience. Ces enquêteurs travaillent sous la direction du commissaire.

Aux États-Unis, la Election Crimes Branch, de la division criminelle du ministère de la Justice, enquête sur les infractions à la loi électorale. Le Bureau fédéral des enquêtes fait enquête. Le processus électoral est tel que les partis adverses se surveillent les uns les autres et avisent les autorités pertinentes des manquements à la loi par leurs adversaires. La loi peut être écrite de façon à ce que le gestionnaire électoral soit tenu à l'écart du processus. Le gestionnaire électoral reçoit souvent une plainte relativement à une prétendue infraction parce qu'il est perçu comme un arbitre plutôt que comme un administrateur qui tente de créer un terrain neutre. Il doit s'efforcer de diffuser des conseils exacts et impartiaux et s'assurer que son personnel est bien au courant des limites de son autorité et de ses pouvoirs.
Délimitations électorales
Que signifie délimitation électorale?

La section Délimitation des circonscriptions traite spécifiquement et en profondeur des questions de délimitation. Le présent document donne un aperçu des dispositions opérationnelles qui touchent le gestionnaire électoral. Le processus de délimitation électorale consiste à définir de quelle façon les limites des circonscriptions électorales seront établies. Il peut s'agir uniquement de diviser le pays en circonscriptions, districts ou régions, où on peut aller jusqu'à déterminer à quel endroit chaque électeur ira voter. Le type de système électoral détermine l'incidence de la délimitation électorale sur le résultat de l'élection. Dans un système de représentation proportionnelle où les électeurs utilisent tous le même bulletin de vote et où le pourcentage national des votes détermine la proportion des sièges attribués au parti, l'incidence des délimitations est minime. Toutefois, dans un système de scrutin majoritaire uninominal, la différence en superficie des circonscriptions peut avoir une incidence sur le résultat de l'élection.

Délimitation électorale - à quel moment?

La loi électorale stipule souvent à quel moment doivent se faire les travaux de délimitation électorale, soit en prescrivant des intervalles de 5 ou 10 ans, ou en les imposant avant chaque élection.

Le changement dans le nombre d'électeurs est un facteur plus important que le temps. Il est souhaitable de réviser les limites électorales en fonction de l'accroissement de la population et de la migration, sinon la valeur du vote dans une région peut être plus grande que dans une autre.

Le système australien tient compte de deux facteurs. D'abord, il reconnaît l'élément temps (intervalle maximal de 7 ans) mais il prévoit aussi une révision lorsque le nombre d'électeurs diffère de la moyenne par un nombre prescrit.

Qui est responsable de la délimitation électorale?

La loi définit également qui doit être chargé de cette tâche et ce n'est pas nécessairement le gestionnaire électoral. On peut par exemple confier ce travail à une commission de délimitation électorale indépendante ou encore à l'administration chargée du processus électoral. Dans tous les cas, la loi électorale ou les règlements énoncent les critères. L'organisme chargé de ce travail publie ses propositions pour accorder à toutes les parties intéressées l'occasion de faire des représentations.

Discrétion du gestionnaire électoral

Il est peu probable que le gestionnaire électoral ait un pouvoir discrétionnaire important en ce qui concerne la délimitation électorale, surtout si le découpage peut avoir une incidence sur les résultats de l'élection. Toutefois, il aura vraisemblablement un pouvoir discrétionnaire important lorsqu'il s'agit du découpage à l'intérieur d'une circonscription. Il décidera donc de toute contestation concernant le nombre de sections de vote. Prenons comme exemple une circonscription de 30 milles carrés où six candidats se présentent à l'élection. Tous les électeurs de cette circonscription pourront voter pour l'un ou l'autre de ces six candidats, mais la délimitation des sections de vote devrait être telle que l'électeur moyen n'aura pas à se déplacer trop loin pour aller voter. Les lois électorales dictent habituellement un nombre moyen d'électeurs par bureau de vote et parfois la distance maximale que l'électeur devrait avoir à parcourir pour aller voter. Lorsque la délimitation des sections de vote est laissée à la discrétion du fonctionnaire électoral, il doit appliquer les critères uniformément dans toute la circonscription afin qu'aucun parti ou candidat n'ait un avantage sur un autre à cause du découpage. Il est hautement souhaitable que le gestionnaire électoral avise les parties intéressées des critères qui sont utilisés et leur donne l'occasion de faire des représentations. L'absence d'infrastructure, comme par exemple le transport en commun et les routes, est un facteur crucial dans les démocraties en voie de développement, et il faut en tenir compte.

Critères et renseignements

Lorsque la loi est muette sur les critères, le gestionnaire électoral doit décider lui-même selon les circonstances nationales et locales. Il n'existe pas de lignes directrices simples autres que celles d'être juste et cohérent. Il faut d'abord avoir accès à des renseignements exacts sur l'électorat. Un système d'inscription des électeurs exact et à jour et la prise en considération des tendances démographiques et autres questions pertinentes mèneront à des décisions judicieuses sur le découpage. Si les données d'inscription ne sont pas fiables, il faudra alors obtenir d'autres renseignements à partir des recensements ou d'autres sources, comme celles qui inscrivent les naissances et les décès ou même, dans des cas extrêmes, des organismes humanitaires. Des renseignements incomplets valent encore mieux qu'aucun renseignement du tout. Le succès du découpage sera fonction de la qualité des renseignements disponibles.

Questions principales

Le découpage électoral doit en premier lieu assurer l'égalité des votes. Le fonctionnaire électoral doit s'assurer que les travaux de redécoupage n'avantageront pas un candidat ou un parti en particulier. Évidemment, certaines variantes sont inévitables. Il n'y a pas deux circonscriptions qui seront absolument identiques. Il faut cependant éviter d'apporter des changements à la valeur d'un vote individuel.

Un écart dû à la topographie ou à un bas taux de population peut se justifier mais dans des circonstances exceptionnelles qui ne se trouvent pas ailleurs.

L'inscription des électeurs est équivalente à la cueillette de beaucoup de données de base. Ce processus se prête bien à l'utilisation de l'informatisation. Il existe sur le marché plusieurs logiciels qui rendent la cueillette, l'entreposage et les modifications des données simples et peu coûteuses.
Exigences matérielles
Quelles sont-elles?

Les exigences matérielles pertinentes aux travaux de découpage sont principalement associées à des questions d'ordre géographique et social. Les questions d'ordre géographique sont les plus faciles à traiter. Les limites des circonscriptions doivent être tracées dans la mesure du possible en fonction des communautés d'intérêts. Elles devraient respecter certaines caractéristiques géographiques importantes, comme les rivières, les montagnes ou les systèmes routiers majeurs, et respecter les habitudes de déplacement. Les questions d'ordre social sont plus difficiles à traiter. Les candidats qui se présentent pour combler des postes aux conseils municipaux préfèrent normalement se présenter dans une région où il existe une communauté d'intérêts. C'est donc dire que les limites des circonscriptions doivent être tracées, dans la mesure du possible, en fonction des communautés d'intérêts comme l'éducation, les sports, la santé ou les loisirs, plutôt que strictement sur la base d'un nombre d'électeurs prescrit. Ces facteurs ne doivent cependant pas être considérés au détriment de l'égalité des votes. La valeur d'un vote doit demeurer le facteur principal et les considérations d'ordre social ne doivent pas primer au point où un conseiller représente 1 300 électeurs alors qu'un autre en représente 2 000.

Lien avec les bureaux de vote

Le processus de découpage devrait avoir une incidence sur le choix des lieux de vote et non le contraire. Il faut d'abord procéder au découpage et ensuite à la sélection des lieux de vote.

Utilisation des données

La personne ou l'autorité chargée du découpage doit avoir accès à des données exactes. Les renseignements principaux comprennent le nombre d'électeurs dans la région, la population totale, les tendances démographiques (p. ex. le taux de croissance ou de diminution de la population par rapport à la moyenne) et des renseignements relatifs au développement de la région (p. ex. prévoit-on que cette région connaîtra une augmentation de population à cause de projets domiciliaires, ou le nombre de résidence demeure-t-il pratiquement le même).

Un système d'inscription et de recensement de bonne qualité fournira ces renseignements. Il faut aussi des cartes exactes de la région qui permettent d'identifier précisément et facilement les limites des circonscriptions.

Même avec l'aide d'une carte, certaines difficultés surgiront à cause des centres non organisés, où l'on retrouve souvent une population assez dense mais peu d'adresses permanentes. L'inscription des électeurs dans de tels endroits demande des efforts particuliers.

Division du territoire

Si le bureau de vote dessert une unité représentée par un ou plus d'un député, il importe de choisir la bonne méthode pour délimiter le territoire. Si la délimitation n'a aucune incidence sur les résultats (en d'autres mots, plusieurs unités sont regroupées aux fins électorales), il faut d'abord penser à l'endroit qui convient le mieux aux électeurs. Il faut également tenir compte des dispositions de la loi électorale, s'il y a lieu, relativement à la distance maximale qu'un électeur doit parcourir pour se rendre au bureau de vote. S'il n'existe aucune prescription à cet égard, le gestionnaire électoral doit adopter des lignes directrices qui permettent à son personnel et aux autres intervenants dans le processus électoral de comprendre ce qui a motivé ses décisions. Si les unités électorales pour un type d'élection chevauche celles d'un autre, il suffit d'utiliser les unités du plus bas niveau comme assises pour les autres niveaux. Cette solution diminue les risques de confusion chez les électeurs et on peut ainsi utiliser les mêmes bureaux de vote pour des élections à des paliers différents le même jour de vote. Par exemple, les unités au plus bas palier peuvent contenir 2 000 électeurs et élire un député, alors qu'au prochain palier, elles pourraient ne constituer qu'une circonscription contenant 8 000 électeurs et n'élisant qu'un seul député.

Lors du découpage il faut d'abord considérer le nombre d'électeurs, mais il faut également prendre en compte les changements dans la population, particulièrement s'ils sont fréquents.
Communication des résultats
Pourquoi?

Tous les participants au processus de découpage devraient être au courant de ce qui se passe et avoir la possibilité de faire des représentations. Lorsque tout le processus est terminé et qu'il n'y a plus de possibilité de modifier le nouveau découpage, il importe que les électeurs, les partis, les candidats et les représentants des partis et des candidats soient mis au courant de certains renseignements, notamment les délimitations de chacune des circonscriptions, les lieux où les électeurs doivent voter, le nombre d'électeurs par secteur, et ainsi de suite. Les partis et les candidats utilisent ces renseignements pour organiser leur campagne. Les électeurs ont intérêt à connaître leur circonscription et le lieu où ils doivent voter. Le gestionnaire électoral doit connaître tous ces renseignements parce qu'ils ont une incidence sur le nombre de préposés au vote, la quantité de matériel nécessaire et, de fait, sur toutes les dispositions électorales.

Le fait que tous les intéressés soient bien informés contribue à la transparence du processus.

Comment?

L'information doit être diffusée en deux phases. D'abord, pendant que le processus de découpage est en marche, les intervenants voudront des copies des propositions afin qu'ils puissent les examiner, les évaluer et, si la loi le permet, exprimer leur appui ou faire des présentations. Pour que ce processus fonctionne bien, les intervenants doivent bien comprendre le processus, avoir accès aux renseignements exhaustifs (des détails sur l'électorat, les limites proposées, le nombre d'électeurs dans chaque circonscription, le nombre total et plus particulièrement les raisons qui ont motivé les décisions et les options qui ont été considérées). Il va de soi qu'un avis soit publié. Il faut d'abord commencer par demander les commentaires des citoyens sur le découpage existant. Les autorités préparent ensuite des propositions qu'elles publient en invitant la population à faire des représentations. À la suite des représentations et des décisions finales, les nouvelles délimitations sont publiées. Il faut respecter un échéancier afin que le processus ne dure pas indéfiniment. Toutefois, il faut utiliser tous les moyens pour aviser la population que le processus est en marche et lui donner les renseignements auxquels elle a droit. Lorsque tout le processus est terminé, il faut donner aux candidats, aux partis et aux électeurs tous les renseignements qui ont une incidence sur les élections. On peut le faire en leur fournissant des cartes qui délimitent les sections de vote individuelles ou un modèle du bulletin de vote (voir Informations complètes). On peut également publier des cartes des nouvelles circonscriptions et sections dans les journaux ou dans un bulletin envoyé à chaque électeur.

Il faut démontrer à la population que le processus de découpage s'est déroulé équitablement et conformément à la loi, et ce, à tous les niveaux, soit au niveau de la circonscription, du district, de la section de vote, du comté, de la région et du pays. Il faut être guidé par un principe important, celui de diffuser le maximum d'informations tout en gardant les coûts pour les participants au minimum. La transparence du système n'a rien à gagner des coûts élevés de publication.

Sélection des bureaux de vote
Délimitation des circonscriptions et critères de sélection pour les bureaux de vote

La section sur le découpage électoral énonce les critères et le processus pour définir les délimitations électorales. La loi électorale ou les règlements établissent à leur tour les critères pour la sélection des lieux de vote. La situation idéale serait que la loi électorale prescrive l'établissement de lieux de vote identiques qui desserviraient efficacement un nombre optimal d'électeurs. Dans la pratique, cette approche est cependant peu applicable. Les particularités géographiques varient considérablement d'une section de vote à une autre. Certaines couvrent un territoire de quelques centaines de mètres et desservent une population urbaine à haute densité. D'autres couvrent un territoire rural de plusieurs milles carrés, à faible densité et les électeurs des régions éloignées auront parcourir de longues distances pour aller voter. Plusieurs électeurs de la Macédoine doivent se déplacer sur une distance de 20 km pour aller voter. En Moldavie, des bureaux de vote sont établis dans les gares où peuvent voter ceux qui ont à se déplacer sur de longues distances. Rares sont les lois électorales qui prescrivent les lieux de vote. Ces lieux sont plutôt choisis selon des critères prévus par la loi et ces critères sont souvent peu détaillés. Dans bien des cas, ces décisions sont laissées à la discrétion d'une commission électorale locale ou d'un gestionnaire électoral local.

Le document Vote des absents traite de la possibilité d'établir des bureaux de vote itinérants. Ces bureaux sont souvent utilisés dans les régions éloignées et visitent plusieurs endroits sur une période de plusieurs jours. Ces bureaux itinérants évitent aux électeurs de ces régions d'avoir à se déplacer sur de longues distances pour aller voter. De telles dispositions sont courantes en Mongolie, au Cambodge, au Mali, en Australie, en Mozambique et en Russie.

Quels sont les critères de sélection des lieux de vote?

Les bureaux de vote n'ont pas toujours à être établis à l'intérieur d'un secteur électoral. Par exemple, plusieurs secteurs dans une région urbaine à haute densité peuvent être regroupés et leurs bureaux de vote établis dans un même endroit. Dans de telles circonstances, les électeurs ne sont pas indûment incommodés. Un endroit de vote peut compter aussi peu que de 10 à 20 électeurs ou autant que plusieurs milliers, selon les circonstances locales. Encore une fois, la loi est souvent muette sur ce critère. Par contre, plusieurs pays latino-américains spécifient un nombre maximal d'électeurs par emplacement de vote. Dans le but de déterminer ce qui est trop peu ou trop élevé, il faut examiner la complexité du processus de vote, évaluer le nombre de préposés disponibles et calculer le temps qu'il faut pour faire voter un électeur. Il faut aussi tenir compte de la sécurité des préposés au vote et des électeurs. Il se présente plusieurs occasions où l'électeur doit attendre une longue période de temps, mais idéalement il ne devrait pas avoir à attendre plus de 15 minutes. La plupart du temps, il ne devrait falloir que 5 minutes pour traiter avec chacun des électeurs. Il faut aussi tenir compte des exigences matérielles : combien de personnes peuvent entrer dans le bureau de vote, quelles sont les entrées, quelles sont les sorties, et ainsi de suite.

Lorsque la loi prescrit un certain nombre d'électeurs par section de vote mais qu'il devient difficile de les faire voter dans les délais prescrits, on peut tout simplement diviser la liste des électeurs en deux et établir deux bureaux de vote au même lieu physique.

Approche non partisane

Une approche non partisane est essentielle. La plupart des électeurs doivent se rendre au lieu de vote pour voter. Le choix de son emplacement doit donc être judicieux afin qu'aucun électeur ne se sente désavantagé. La décision finale est celle du gestionnaire électoral. Ce dernier devrait cependant consulter les candidats et les partis.

Utilisation d'édifices publics et autres

La loi électorale confère souvent au gestionnaire électoral le pouvoir d'établir des bureaux de vote dans des édifices publics avec ou sans frais. Ce droit est très avantageux surtout si l'élection est déclenchée à peu de préavis. Certaines lois vont jusqu'à permettre au gestionnaire électoral d'exiger l'utilisation de tout édifice pour y installer des bureaux de vote. Peu importe l'édifice utilisé, il est souhaitable d'avoir un contrat. Plusieurs pays placent des bureaux de vote à l'extérieur ou sous tente. Dans de tels cas, il faut évidemment tenir compte de la température, mais cette option offre bien des avantages en termes d'accessibilité, et les coûts sont minimes.

Autres options

Des bureaux spéciaux sont souvent établis dans des hôpitaux, sur des bases militaires, dans les prisons. Il faut parfois prévoir protéger le déplacement de certains électeurs. Les questions d'accessibilité devraient toujours être prioritaires. Les bureaux de vote n'ont pas à être sophistiqués. Tant mieux si l'on peut se permettre d'établir les bureaux de vote dans des édifices de qualité. Sinon, une pièce bien ordinaire fera l'affaire. Bien des élections ont connu le succès et pourtant les bureaux de vote étaient situés dans des endroits bien simples, à l'extérieur ou sous tente.

Vérification des emplacements

Le vote se déroule dans les bureaux de vote. Les préposés au vote sont la plupart du temps des employés temporaires, et le jour du vote les activités sont bourdonnantes. Les bureaux de vote sont donc propices à l'avènement de problèmes. Le gestionnaire électoral devrait, dans la mesure du possible, vérifier chaque bureau, préférablement tôt après l'ouverture. Un personnel d'expérience reconnaît rapidement tout problème et le résoud avant qu'il ne s'amplifie. Une liste de points à vérifier peut être préparée à l'avance. Pour un exemple d'une telle liste utilisée par les États-Unis, voir polling site check list - usa. Cette liste est exhaustive et longue à vérifier. On peut tout aussi bien utiliser une liste plus courte concentrée sur les points clés. Les personnes qui mènent la vérification devraient disposer de normes communes.

Pour plus de renseignements, voir Lieux de vote.

Exigences législatives
Critères principaux pour la sélection des lieux de vote

Les dispositions de certaines lois et règlements relativement aux critères de sélection des lieux de vote vont plus loin que d'autres. La Loi électorale de l'Albanie (voir les articles 29 - 33 de electoral law - albania) stipule que dans les villages, les lieux de vote doivent desservir de 100 à 1 000 électeurs ou de 800 à 1 200 électeurs dans les villes. Elle prévoit également l'établissement d'un bureau pour les centres d'habitation qui sont à plus de trois kilomètres du plus proche lieu de vote et qui comptent plus de 50 électeurs. Ces critères sont relativement détaillés. L'article 55 de la Loi électorale du Cambodge (voir united nations electoral law for cambodia, 1992) prévoit que le nombre et l'emplacement des bureaux de vote seront fixés par le directeur général des élections. L'article 72 de la Loi électorale de la Bosnie-Herzégovine (voir rules and regulations - bosnia-herzegovina) décrète que la moyenne des électeurs à chacun des bureaux de vote doit être de 600 à 800.

Le gestionnaire électoral choisira les bureaux de vote en tenant compte des dispositions de la loi, mais aussi des critères d'ordre pratique. Les deux critères les plus évidents sont la nécessité d'assurer des élections libres et équitables et d'accommoder les électeurs. Ces critères doivent être appliqués équitablement. Les électeurs de deux secteurs qui présentent les mêmes caractéristiques géographiques et sociales doivent avoir le même accès à leur bureau de vote.

Personnes admissibles au bureau de vote

La loi peut prescrire qui peut être présent au bureau de vote puisqu'il est primordial que l'accès soit strictement contrôlé. À la vue de personnes qui ne devraient pas être admises au bureau de vote, les électeurs se poseront des questions sur l'équité et le secret du processus électoral. Les personnes suivantes sont admissibles :
- les préposés au vote;
- les candidats, les représentants de partis et de candidats;
- les observateurs neutres, internationaux et locaux;
- la police et les forces de sécurité (dans certains pays, ils doivent se tenir à l'extérieur des bureaux de vote).
Les personnes qui sont admises aux bureaux de vote devraient, dans la mesure du possible, porter un insigne. La loi doit spécifier clairement que les activités des personnes admises, autres que les préposés au vote, sont strictement contrôlées. Les électeurs ne devraient avoir à fournir que les renseignements prescrits par la loi pour établir leur identité, mais ils devraient être à l'abri des questions des représentants, observateurs ou autres, à moins que ces questions ne soient autorisées par la loi. Le processus du vote devrait se dérouler de manière à ce que les électeurs croient en l'équité, au secret et à la sécurité de ce processus.

Quels endroits sont exclus?

La loi prescrit souvent les endroits où il ne faut pas établir de bureau de vote (p. ex. les lieux de culte de certaines dénominations, ou des édifices qui ont une connotation avec certains candidats ou partis qui contestent l'élection). De toute façon, même si la loi ne défend l'utilisation d'aucun édifice, le gestionnaire électoral ne devrait pas utiliser des édifices qui peuvent être perçus comme n'étant pas sur un terrain neutre ou qui peuvent causer des inconvénients à un secteur ou groupe d'électeurs.

Activités défendues aux bureaux de vote

La plupart des lois interdisent la tenue de certaines activités au bureau de vote ou à une certaine distance du bureau. Habituellement, l'affichage de matériel publicitaire est défendu aux bureaux de vote. Certaines lois défendent également de faire campagne le jour du vote et le jour qui le précède. Même dans les pays où une telle publicité est permise jusqu'à la fermeture du vote, elle n'est pas permise au bureau de vote ni à une certaine distance de ce bureau. La loi électorale de la République de l'Afrique du Sud prescrit la réglementation des activités qui se déroulent dans la périphérie d'un endroit de vote. Elle définit trois zones : seules les personnes admises au bureau de vote (préposés, observateurs, représentants, interprètes) peuvent se trouver dans un rayon de 100 mètres du centre où est établi un bureau de vote; aucune activité politique n'est permise dans un rayon de 600 mètres; aucune activité politique n'est permise non plus à moins de 1 100 mètres mais les candidats peuvent accueillir les électeurs dans la troisième zone. L'article 120 de la loi électorale de la Bosnie-Herzégovine (voir rules and regulations - bosnia-herzegovina) contient un code à l'intention des partis politiques, des candidats et des travailleurs d'élection relativement aux activités qui sont permises aux bureaux de vote et en périphérie. Ce code doit être respecté par tous les intervenants au processus et est considéré une approche efficace, uniforme et non partisane. Les articles 70 à 85 de cette même loi prescrivent la réglementation des bureaux de vote. Ces articles illustrent bien comment on peut clairement spécifier ce qui doit se passer lorsqu'un bureau de vote a été choisi et le contrôle qu'il faut exercer aux approches du bureau de vote.

Autres facteurs

La loi électorale établit les procédures d'inscription des électeurs et prescrit les heures et le jour ou les jours de vote. Il faut en tenir compte dans la sélection des bureaux de vote. La loi spécifie également si ces bureaux serviront à d'autres fins avant le ou les jours de vote. Par exemple, si le vote par anticipation se déroule dans ces mêmes bureaux quelques jours avant le jour du vote, il faut en tenir compte dans la sélection du lieu. Il faut également en tenir compte si la loi prévoit des bureaux itinérants le jour du vote à l'intention de certaines catégories d'électeurs, comme les personnes ayant une déficience physique et les personnes âgées. S'il faut conserver du matériel électoral à un lieu de vote, il doit être possible de l'entreposer en toute sécurité.

Plusieurs bureaux de vote au même endroit

La loi électorale permet souvent l'établissement de plusieurs bureaux de vote au même endroit. Il peut devenir nécessaire d'établir plus d'un bureau de vote pour accommoder un nombre d'électeurs trop élevé. On peut également établir sous un même toit des bureaux de vote pour plusieurs sections de vote.

Nombre maximal d'électeurs et distance maximale à parcourir

Si la loi électorale prévoit qu'un bureau de vote doit compter 2 000 électeurs et que la section de vote en compte 5 000, il faudra établir trois bureaux de vote. Il se peut que la loi exige que ces trois bureaux de vote soient tous situés au même endroit ou encore qu'ils soient situés dans des endroits différents. La loi peut aussi prescrire la distance maximale sur laquelle un électeur peut avoir à se déplacer pour aller voter. Si la loi prévoit une distance limite de 5 km, le bureau de vote devra être situé en conséquence.

Lignes directrices équitables

La commission électorale ou les gestionnaires électoraux doivent assurer l'équité par l'adoption de critères pour la sélection des endroits de vote, même si la loi n'en contient aucun, par l'établissement d'un nombre maximal d'électeurs par bureau de vote et par l'établissement d'une distance maximale séparant les électeurs du bureau de vote. L'établissement de lignes directrices à l'avance verra à ce que tous les intervenants sachent ce que le gestionnaire électoral attend d'eux dans leur comportement et leurs activités aux bureaux de vote et aux alentours, surtout si la loi est muette sur ce point. Les lignes directrices sont plus efficaces lorsqu'elles énoncent les critères sur lesquels le gestionnaire électoral fonde ses décisions. Les lignes directrices qui tente de régulariser les activités ne peuvent être efficaces que si le gestionnaire électoral peut imposer des sanctions en cas de non-respect.

Responsabilités distinctes

L'organisme qui s'occupe des autres étapes du processus électoral n'est pas nécessairement chargé d'établir les bureaux de vote. La loi électorale peut prescrire, par exemple, qu'une commission électorale soit chargée du processus de la prise du vote alors que le conseil local, le maire ou tout autre fonctionnaire local soit chargé d'établir les bureaux de vote. Dans de telles circonstances, l'échange de renseignements et une étroite collaboration dans la planification du processus électoral sont essentiels.

Publication des lieux de vote et de la liste des électeurs

Normalement, certaines dispositions de la loi prévoient la publication des lieux de vote. Elles spécifient également le nombre de jours avant le jour du vote quand doit paraître cet avis. Cet avis peut prendre la forme d'un avis dans le secteur électoral ou au bureau de vote. La loi prévoit aussi souvent que la liste des électeurs qui doivent voter à ces endroits soit rendue publique en même temps. La loi peut également prévoir qu'une carte soit envoyée à chaque électeur lui indiquant l'endroit où il doit voter et les heures d'ouverture des bureaux de vote. Des avis peuvent être publiés dans les journaux ou en des endroits publics. La plupart des lois électorales prévoient que les candidats et les partis qui contestent l'élection soient mis au courant de l'emplacement des bureaux de vote.

Consultation auprès des candidats et des partis

Il n'est pas toujours nécessaire de consulter les candidats et les partis sur le choix de l'emplacement des bureaux de vote. C'est cependant une façon d'obtenir leur appui et les personnes chargées de prendre des décisions devraient en tenir compte.

Utilisation sans frais des lieux de vote et utilisation obligatoire de certains lieux

La loi prévoit souvent que certains édifices publics doivent être mis à la disposition de l'organisme chargé de conduire les élections sans frais ou à des frais minimes. De telles dispositions sont très utiles lorsqu'une élection est déclenchée à courte échéance.

Problèmes associés aux emplacements de bureaux de vote

Lorsque la prise du vote a débuté et qu'il est établi qu'un lieu de vote n'est plus convenable à cause d'un feu ou d'une autre situation d'urgence, il faut trouver un autre lieu situé le plus près possible du lieu original et indiquer très clairement où se trouve le nouveau bureau de vote. On peut assigner une personne pour diriger les électeurs de l'ancien site au nouveau.

Exigences matérielles
Que doit-on rechercher?

Les exigences matérielles doivent tenir compte des possibilités réelles. Idéalement les bureaux de vote devraient être accessibles, visibles et être assez spacieux pour que le processus électoral se déroule efficacement. Ils doivent aussi permettre d'assurer la sécurité.

Incidences de la loi électorale

La loi électorale prescrit parfois le périmètre autour d'un bureau de vote au sein duquel les activités électorales sont interdites. Il faut donc tenir compte de cette disposition et de toute autre disposition concernant la sécurité dans la sélection des emplacements des bureaux de vote.

Aménagement

Il est essentiel que l'emplacement choisi puisse être aménagé efficacement. Les coûts auront une incidence sur le choix. Aux États-Unis, plusieurs bureaux de vote sont établis dans des édifices publics de haute qualité où des systèmes de vote informatisés dispendieux sont utilisés. Ces bureaux sont spacieux et les électeurs peuvent attendre leur tour, exercer leur droit de vote en secret et quitter le bureau dans le plus grand confort. En Ouganda par contre, un bureau de vote dans une région rurale peut être situé dans un édifice bien sommaire offrant peu de protection contre les intempéries, peu spacieux et où il est difficile de contrôler les allées et venues et le processus de votation. Certains facteurs entrent en ligne de compte lorsque vient le temps de déterminer les besoins matériels d'un bureau de vote, notamment les suivants :
- la protection du secret du vote tout au long du processus de votation, ce qui veut dire éviter que les personnes qui ne sont pas admises au bureau de vote y aient accès ou puissent observer ce qui se passe à travers les fenêtres, les entrées ou les sorties;
- le contrôle de la porte d'entrée et de la porte de sortie; il est préférable que les électeurs entrent par une porte et sortent par une autre;
- la sécurité du matériel tout au long des procédures de votation; il faut s'assurer qu'aucune personne non admissible au burau de vote ait accès au matériel électoral;
- la circulation des électeurs dans le calme tout au long du processus électoral dans un espace adéquat.
Si le dépouillement des votes se déroule au bureau de vote à la fermeture du bureau, il faut en tenir compte. Le dépouillement des votes pour une élection où plusieurs postes sont à combler ou pour laquelle la liste des candidats est longue, exige un espace adéquat et une sécurité absolue. Les procédures du dépouillement sont complexes et les personnes qui sont admises au bureau de vote lors du dépouillement subissent déjà des pressions considérables. Les espaces trop exigus pour le nombre de personnes et un pauvre éclairage à la fin d'une longue journée de travail ne peuvent que rendre la tâche plus difficile. Il faut souligner l'importance d'un aménagement approprié lors des séances de formation. L'observateur d'expérience peut constater dès son entrée dans un bureau de vote si les procédures se déroulent efficacement. Des files d'attente désordonnées, un mauvais positionnement des isoloirs et un manque de contrôle à l'entrée et à la sortie du bureau indiquent à coup sûr que les préposés sont mal organisés.

Il importe que l'espace soit suffisant pour que chaque électeur soit traité un après l'autre, selon l'ordre d'arrivée, de façon nette, logique et définie. Les électeurs et les préposés doivent être séparés les uns des autres. Il est donc souhaitable que l'entrée et la sortie soient bien contrôlés. Les électeurs qui attendent en ligne doivent être installés convenablement en dehors de la pièce où est situé le bureau de vote. Toute force policière ou de sécurité, s'il y a lieu, devrait être installée à cet endroit.

On ne peut souligner assez l'importance de constater du premier coup d'oeil le bon déroulement des opérations dans un bureau de vote et le choix judicieux de l'emplacement.

La tâche des préposés sera plus facile si on leur fournit des plans et des illustrations qui leur permettent de choisir et d'installer des bureaux de vote le plus efficacement possible. Plusieurs affiches préparées dans le cadre d'un programme d'éducation de l'électeur peuvent être utiles pour les préposés au vote (voir voting process - el salvador, voting process - haiti, voting process - bosnia-herzegovina, voting process - south africa, polling station - south africa).

Signature ou scellé

L'électeur devrait comprendre facilement ce qui se passe. Les affiches devraient donc être de bonne qualité, simples et faciles à lire. Elles devraient indiquer le chemin de l'entrée et de la sortie et l'endroit où l'électeur doit attendre, et lui expliquer ce qu'il doit faire. Le tout peut sembler facile à comprendre pour le préposé d'expérience. Il faut cependant penser à l'électeur de 18 ans qui vote pour la première fois et à l'électeur de 80 ans qui peut être quelque peu confus. Un bon aménagement, des affiches adéquates et un personnel bien formé assurent le déroulement efficace des opérations de vote.

Examen postélectoral

Un examen postélectoral de la situation s'impose. La question de l'aménagement des bureaux de vote doit tenir compte des commentaires des préposés aux bureaux de vote, des candidats, des représentants des partis et des électeurs, de façon à améliorer la situation pour le scrutin subséquent. Le préposé responsable d'un bureau de vote devrait remplir un formulaire d'évaluation du site, identifier les problèmes qui ont surgi et faire des recommandations en vue d'améliorer la situation. Des représentants du gestionnaire électoral devraient, dans la mesure du possible, visiter les bureaux pendant les heures d'opération pour vérifier si tout se déroule adéquatement. Ces visites permettront d'identifier les bureaux qui connaissent des problèmes associés au personnel ou à l'agencement physique de l'endroit.

Accessibilité

Le droit de vote et la possibilité de l'exercer

Toute personne qui est reconnue admissible au vote a le droit de voter. Un mauvais choix d'emplacement ou le manque d'édifices adéquats peuvent créer de la discrimination envers les personnes atteintes de déficiences physiques. Plusieurs systèmes électoraux prévoient des dispositions spéciales pour ces catégories d'électeurs en leur permettant de voter par la poste ou de voter à l'avance par le biais d'un bureau de vote itinérant. Les électeurs préfèrent, dans la mesure du possible, voter personnellement. Pour plus de renseignements, voir Vote des absents.

Les bureaux de vote devraient être accessibles à tous, y compris à ceux qui éprouvent certaines difficultés physiques, et il faut en tenir compte dans le choix des emplacements. Lorsqu'il n'existe pas d'endroit accessible, il faudrait prévoir la possibilité d'apporter à un électeur devant voter à ce bureau le matériel requis pour qu'il puisse voter. Ces dispositions ne sont peut-être pas toujours applicables, mais il n'en reste pas moins qu'aucun électeur ne devrait être privé de son droit de vote du fait qu'il ne peut monter un escalier qui mène à un bureau de vote. Certains fournisseurs spécialisés peuvent fournir des isoloirs adaptés aux besoins des personnes atteintes d'incapacités. De telles procédures exigent bien peu d'efforts, il suffit de planifier à l'avance pour s'assurer que TOUS puissent exercer leur droit de vote.

Assistance des préposés

La loi électorale peut stipuler que certaines catégories d'électeurs peuvent recevoir de l'aide pour voter. Cependant, l'attitude des préposés au bureau de vote envers les électeurs ayant une déficience influence la perception de ces électeurs. Les manuels de formation des préposés au vote et les instructions qu'ils reçoivent devraient énoncer clairement les dispositions que contient la loi relativement aux électeurs ayant une déficience. Ils devraient également être très explicites sur la discrétion que peut exercer le préposé. Les électeurs ayant une déficience devraient être encouragés à se présenter au bureau de vote à un moment où il est moins achalandé. Le personnel de sécurité et les autres préposés qui contrôlent les allées et venues pourront alors l'aider. Les préposés devraient adopter l'attitude qu'ils sont là pour faciliter le vote des personnes ayant une déficience et non pour le rendre plus difficile.

Examen de l'aménagement

Plusieurs organisations civiles et non gouvernementales s'intéressent particulièrement aux droits des personnes ayant une déficience et aux problèmes auxquels elles font face. En période électorale, on peut avoir recours à ces organisations pour déterminer les besoins relativement aux procédures, pour chercher des emplacements adéquats et pour prévoir les problèmes potentiels. Les gestionnaires électoraux sont très actifs en période électorale et le jour ou les jours où se déroulent les activités de vote sont probablement les plus occupés. L'aide et les avis que les organismes indépendants peuvent apporter dans l'examen de ces questions ne peut que bénéficier au gestionnaire électoral et faire en sorte que les problèmes identifiés puissent être rectifiés avant le prochain scrutin. Un certain nombre de sondages de ce genre ont eu lieu au Royaume-Uni, aux élections parlementaires de 1997. Ces sondages concernaient deux principaux points d'intérêt. Le premier était l'aspect matériel : l'aménagement physique des bureaux de vote qui présentaient des problèmes d'accessibilité pour les électeurs ayant une déficience, la compréhension des explications données par les préposés, la grosseur insuffisante des caractères sur les bulletins de vote et dans les instructions, et la pauvre conception des isoloirs. Le deuxième était relié à l'attitude des préposés au bureau de vote. Certains, tout en respectant les dispositions de la loi, étaient beaucoup plus obligeants que d'autres. è partir de ces travaux, trois secteurs d'activités ont été identifiés :
- la nécessité d'accroître les efforts pour fournir des bureaux de vote accessibles de plain-pied;
- la nécessité d'améliorer le caractère visuel du matériel aux bureaux de vote, plus particulièrement les bulletins de vote et les instructions;
- la nécessité d'accroître la formation des préposés pour améliorer leur rendement.
Aide aux personnes aveugles et partiellement aveugles

On peut aider les électeurs mal voyants de différentes façons.
- Élections Canada a mis au point un gabarit qui se place sur le bulletin de vote (voir Gabarit -Instruction de vote pour non-voyant Élections Canada). Ce gabarit permet à l'électeur de marquer son choix après s'être fait décliner les noms des candidats dans l'ordre où ils apparaissent sur le bulletin de vote. Ces électeurs ont pu obtenir dans certains cas ces renseignements sur audiocassette. Cette approche protège le secret du vote de l'électeur.
- Le caractère d'impression sur les bulletins de vote et celui des instructions peut être d'une grosseur qui permet aux personnes touchées par la cécité de faire leur choix.
- Les bulletins peuvent être imprimés en braille. Cette procédure coûte cher mais protège le secret du vote.
Plusieurs lois électorales prévoient que l'électeur peut demander de l'assistance. La formule la plus répandue est celle où le préposé peut aider l'électeur à marquer son bulletin conformément à ses instructions. Cette aide peut se dispenser en présence d'un observateur choisi par l'électeur. En d'autres cas, tous les représentants des partis peuvent être témoins de ce vote. La loi peut également prévoir qu'un parent peut assister l'électeur en marquant le bulletin selon ses instructions. Le préposé peut avoir à conserver une liste de tous les électeurs qui se sont prévalu de l'aide d'un parent ou d'un préposé pour marquer leur bulletin. Des isoloirs spéciaux peuvent aussi servir aux électeurs. Évidemment, l'accès aux utilisateurs de fauteuil roulant, des sièges pour ceux qui ont de la difficulté à rester debout, un éclairage adéquat, des instructions sur bande magnétoscopique et un service téléphonique adapté installé au bureau du gestionnaire électoral contribueront tous à rendre le processus plus facile. S'il se présente des situations où un grand nombre d'électeurs ont de la difficulté à comprendre les procédures, on peut organiser des visites bien avant le jour du vote pour expliquer le processus afin de s'assurer qu'ils comprennent bien comment voter. La tenue de simulations de vote est particulièrement utile pour répondre à leurs questions et pour les familiariser avec les procédures.

Dans certains pays, on établit des bureaux de vote à l'usage exclusif des électeurs qui ont une déficience visuelle.

Jour de vote spécial

La République d'Afrique du Sud, à son élection de 1994, a organisé une journée spéciale de vote pour les électeurs qui avaient des besoins spéciaux. Environ 10 % des bureaux de vote ont été ouverts les deux jours qui précédaient immédiatement le jour ordinaire du vote. Malgré certaines difficultés dues à la rédaction tardive de la loi électorale, ces jours spéciaux de vote ont été généralement acceptés comme une innovation valable et une façon louable d'assurer la participation de tous les électeurs à ces élections historiques. Une des différences les plus critiquées entre le système des jours spéciaux et du jour ordinaire est que les électeurs qui se sont prévalu de leur droit de vote les jours spéciaux n'ont pu déposer leur bulletin personnellement dans l'urne. Certaines des conclusions tirées des questions d'accessibilité à ces élections portaient sur la nécessité de rédiger la loi et d'établir les procédures de concert avec des groupes qui représentent les électeurs qui ont des besoins particuliers.²¹

Le manifeste sur l'incapacité ²²

Le document qui suit a été préparé par un groupe d'organisations du Royaume-Uni qui se portent à la défense des droits des personnes ayant une déficience :

1. Tous les édifices qui abritent des bureaux de vote doivent être accessibles de plain-pied à tout point de vue. Les personnes ayant une déficience devraient être consultées sur la conception et l'aménagement des rampes et autres caractéristiques d'accessibilité. Les bulletins de vote imprimés en braille et en gros caractères facilitent l'exercice du droit de vote des personnes atteintes de cécité complète ou partielle.

2. Les gens devraient être informés du droit qu'ils ont à demander de l'aide au bureau de vote.

3. Les gens qui habitent dans un hôpital de soins chroniques devraient avoir le droit d'utiliser l'adresse de l'hôpital et avoir un accès équitable au processus de vote.

4. Les procédures d'inscription par la poste et par procuration devraient être révisées en vue d'inclure des campagnes d'inscription à l'intention des personnes ayant une déficience, de simplifier les formulaires et d'enlever l'exigence du formulaire signé par un médecin.

5. Les manifestes des partis et autres documents d'élection devraient être produits en formats accessibles, par exemple en braille, sur ruban magnétique, en gros caractères pour les personnes mal voyantes et en langage des signes et sur vidéo pour les personnes qui sont sourdes ou qui ont des problèmes d'apprentissage. Toutes les émissions des partis politiques devraient être sous-titrées et chaque émission devrait inclure sur au moins un canal de diffusion le langage gestuel. Les assemblées publiques devraient se tenir dans des endroits accessibles qui offrent des moyens de communication (p. ex. des interprètes du langage des signes) pour les personnes atteintes de surdité. Tout document devrait être disponible dans la langue première de chaque électeur.

6. Les députés devraient tenir des séances de consultation (rencontres ou forums pour candidats) dans des endroits accessibles et avoir un service de téléphone adapté qui permet aux personnes atteintes de surdité de communiquer avec eux par téléphone. Si une personne atteinte de surdité ou de cecité veut rencontrer son député, celui-ci devrait avoir à défrayer le support de communication.

Inscription silencieuse sur la liste des électeurs

Certains citoyens peuvent être dissuadés de s'inscrire sur une liste qui est accessible au public et de voter parce qu'ils craignent de dévoiler leur lieu de résidence à certaines personnes qui leur veulent du mal. Le gestionnaire électoral doit donc tenir compte d'un tel facteur et trouver des moyens qui vont permettre à cette catégorie d'électeurs de s'inscrire sans pour autant compromettre leur sécurité personnelle.

Voir Électeurs ayant une déficience physique ou visuelle

Matériel électoral
Remarques d'ouverture

La simplicité, une planification à l'avance, un choix approprié du matériel, la sécurité et une gestion du matériel qui tient compte du rapport coût-efficacité sont les facteurs principaux qui peuvent assurer le succès de l'approvisionnement du matériel.

La gestion de l'approvisionnement en matériel électoral est une composante essentielle à la transparence et à la sécurité des processus électoraux. Du matériel inadéquat ou inopportun ne peut que créer de la confusion le jour du vote et miner la confiance de l'électeur. Une manutention qui manque de rigueur peut compromettre la crédibilité des résultats de l'élection. Le marché offre une large variété de matériel, mais il faut considérer l'infrastructure d'un pays qui permet la distribution, l'utilisation, le service et l'entreposage de ce matériel. Devant l'impossibilité de récupérer et d'entreposer sécuritairement des urnes en acier ou de l'équipement sophistiqué de compilation des votes, l'achat de tels articles est inopportun et un gaspillage d'argent. L'achat de matériel qui apporte sécurité et transparence au processus électoral est possible à partir de budgets restreints. On peut, par exemple, fabriquer un isoloir qui permet à l'électeur de voter en secret avec du tissu foncé et épais et quelques clous. Le Canada et l'Australie utilisent des urnes et des isoloirs faits de carton ondulé et recyclé. Ces articles coûtent peu cher, sont jetables et apportent de la transparence au processus électoral. Toute manipulation de ce matériel devient vite évidente (voir L'urne et les seaux de sécurité - Élections Canada).

Les gestionnaires électoraux sont souvent forcés de se procurer le matériel électoral de certains pays ou de certains fournisseurs à cause des conditions associées aux sources de financement. Les sources de financement devraient adopter un code d'éthique pour encourager la transparence de l'approvisionnement et faire en sorte que les gestionnaires électoraux obtiennent les meilleurs prix pour les meilleurs produits, soit sur le marché local ou sur le marché international.

Sommaire des concepts principaux

Pour être efficace et économique, l'approvisionnement en matériel doit tenir compte des points suivants :
- une planification stratégique qui permet de faire le lien entre l'approvisionnement du matériel et la planification de l'ensemble du processus électoral et d'établir les événements déterminants et les systèmes nécessaires pour surveiller et contrôler toutes les phases associées à l'approvisionnement en matériel, son stockage, sa distribution et sa récupération;
- une planification à l'avance qui permet l'approvisionnement auprès de sources nationales et internationales et la livraison du matériel de façon efficace et économique;
- des spécifications précises selon l'environnement local, les besoins spéciaux et les contraintes budgétaires;
- le choix des caractéristiques de sécurité judicieuses pour le contrôle du matériel délicat et pour assurer le secret du vote (les caractéristiques doivent respecter les circonstances; inutile de prévoir des documents en couleur si les moyens de les produire sont inexistants;
- une estimation des quantités requises selon les données les plus récentes sur le recensement ou l'inscription des électeurs;
- l'établissement d'un rapport entre les exigences de la loi électorale et le choix du matériel et de la logistique afin d'en assurer la conformité et pour fournir la possibilité de réviser la loi afin d'améliorer le choix de matériel ainsi que la transparence et la sécurité de la gestion du matériel;
- des plans d'approvisionnement et de distribution qui tiennent compte de la formation des préposés et de l'éducation des électeurs;
- un centre de triage où l'on peut inspecter le matériel et l'assembler en trousses qui contiennent tout le matériel requis;
- la distribution du matériel déjà assemblé dans des trousses de façon à en augmenter l'efficacité et à contrôler la distribution du matériel délicat;
- la gestion du matériel par des procédures simples, y compris un système de dépistage et des instructions claires pour l'utilisation et l'entreposage du matériel.
Pour plus de renseignements, voir Matériel et équipement.

Planification stratégique
Introduction

La planification stratégique sous-entend une allocation de ressources organisée en vue d'atteindre des objectifs; l'élaboration de plans détaillés pour l'approvisionnement, la distribution et la récupération du matériel; la réduction des risques associés à l'approvisionnement en matériel; l'ajustement aux besoins et situations changeants. Une des faiblesses associées aux élections dans plusieurs pays est que la gestion du matériel n'est pas une priorité lors du processus de planification initiale. Il en résulte des coûts et délais qui ne sont pas nécessaires. Le manque de planification pourrait résulter, par exemple, en l'envoi de matériel par avion plutôt que par bateau, ce qui augmente les coûts d'environ 30 %. Une autre faiblesse réside dans le fait que les plans d'approvisionnement ne tiennent pas compte des autres aspects de la planification électorale ou se font sans le bénéfice d'une expertise adéquate et sans avoir accès à tous les renseignements nécessaires à une planification efficace. Comme résultat, on obtient l'achat de matériel inadéquat ou une distribution désorganisée. Le déroulement de l'élection s'en ressentira et la confiance du public en sera réduite. Il importe également que la planification de l'approvisionnement soit étroitement liée à la planification électorale globale afin que tout changement associé à la synchronisation, aux emplacements ou au processus qui peut avoir des répercussions sur les besoins de matériel soient connus le plus tôt possible. Une bonne gestion du matériel comprend l'élaboration de procédures simples et efficaces pour la manutention du matériel. Elle prévoit également la formation des préposés à l'inscription et aux bureaux de vote et devrait être étroitement reliée à un programme d'éducation des électeurs.

Assistance de spécialistes

La gestion du matériel requiert une certaine expertise. Il se peut donc que l'on ait à recourir à de l'aide spécialisée dans certains domaines. Le gestionnaire électoral doit décider d'y recourir ou non après avoir évalué ses capacités dans les domaines suivants.

Planification et gestion
- connaissance de la planification stratégique;
- compétences en matière de gestion des budgets et des finances;
- compétences en matière de préparation d'échéanciers et de formation;
- expérience en gestion du matériel;
- compétences requises pour établir des mécanismes de contrôle du matériel et des procédures de dépistage. En quelques mots, il s'agit de savoir en tout temps combien d'articles ont été commandés, comment ils ont été distribués, qui est en charge et qui doit répondre, s'il y a contestation;
- compétences requises pour établir un lien entre l'approvisionnement en matériel et la planification électorale globale, y compris le processus législatif et l'éducation des électeurs.
Approvisionnement et logistique
- capacité de se procurer du matériel au pays ou à l'étranger;
- connaissance des capacités de production des fournisseurs locaux;
- connaissance des caractéristiques de sécurité et la capacité de d'élaborer des spécifications exactes;
- connaissance de l'environnement local et des compétences des préposés à l'inscription et aux bureaux de vote;
- capacité d'évaluer et d'utiliser les données du recensement et les renseignements contenus dans le plan électoral pour établir les besoins en approvisionnement;
- expertise dans les procédures d'empaquetage et d'envoi d'expédition locale et internationale;
- connaissance des règlements en matière d'approvisionnement national et international;
- connaissance des capacités de transport et d'entreposage et des fournisseurs.
Synthèse des besoins

On ne peut assez souligner l'importance de choisir le matériel adéquat et de définir exactement les quantités requises. Un matériel inadéquat ne peut que faire perdre la confiance de l'électeur. Commander trop de matériel devient coûteux, et ne pas les commander en quantité suffisante peut avoir une incidence sur la crédibilité des résultats de l'élection. Les besoins doivent donc être déterminés bien à l'avance d'un scrutin électoral.

Les renseignements principaux requis pour la sélection appropriée du matériel et la définition exacte des quantités comprend notamment ceux qui suivent :
- des données de recensement, d'inscription et démographiques aussi exactes que possible;
- l'emplacement de chacun des bureaux d'inscription et de vote;
- le budget total pour l'approvisionnement en matériel et toute contrainte due à des conditions imposées par les donateurs;
- le matériel requis, avant l'inscription et le vote, aux fins de formation et d'éducation des électeurs;
- les capacités d'entreposage et de transport dans toutes les régions;
- les réseaux de communication pour retracer le matériel;
- les procédures d'inscription, de dépouillement des votes et de compilation des résultats;
- les détails du système de dépistage utilisé pour contrôler le matériel et pour tenir compte du matériel délicat en particulier;
- les dispositions législatives.
Dispositions législatives

La loi électorale dicte plusieurs aspects de la gestion du matériel. Des dispositions légales déterminent le nombre d'électeurs admissibles et spécifient d'autres facteurs qui peuvent avoir une incidence sur l'approvisionnement du matériel, notamment ceux qui suivent :
- les processus d'inscription et de vote;
- les dimensions et le type des bulletins, des urnes et des cartes d'inscription;
- l'établissement de bureaux de vote par anticipation, le vote par la poste pour les absents et le vote par procuration;
- un nombre maximum d'électeurs par bureau de vote;
- les heures d'ouverture des bureaux de vote;
- le lieu et les procédures du dépouillement des votes;
- les procédures pour manutentionner le matériel délicat, y compris l'entreposage et la façon d'en disposer;
- les échéanciers et les budgets électoraux;
- le statut et les responsabilités d'une commission électorale.
Formation et éducation des électeurs

Des programmes d'éducation de l'électeur et de la formation efficace réussiront à faire comprendre aux électeurs l'utilité du matériel électoral et à leur faire accepter. Un bon personnel et le meilleur équipement ne suffisent pas si la formation du personnel en matière d'utilisation d'équipement complexe n'est pas adéquate. La planification devrait donc prévoir une formation en gestion du matériel et la distribution à l'avance du matériel requis pour former les préposés, éduquer les électeurs et informer les observateurs électoraux.

Des procédures simples et des instructions claires ne peuvent que favoriser le succès. Elles devraient être élaborées et mises à l'épreuve très tôt. Pour des raisons de sécurité, le matériel de formation devrait être différent du matériel électoral véritable.

On peut minimiser les coûts associés à l'achat du matériel; on peut par exemple imprimer des prototypes de bulletins de vote et des formulaires de contrôle sur du papier ordinaire. On peut même imprimer les bulletins de vote sur du papier ordinaire pourvu que la loi et les conditions locales le permettent.

Lorsqu'il s'agit d'articles-clés, des représentants des fournisseurs devraient aider à la formation et à la mise à l'épreuve.

Dans certains cas, les élections partielles ou les bureaux de vote par anticipation peuvent fournir une occasion de mettre de nouveaux articles à l'essai. Il s'agit là d'un environnement restreint qui peut éliminer la nécessité de faire des essais ou des projets pilotes.

Approvisionnement
Introduction

En plus des détails que contient la présente section sur l'approvisionnement, la planification devrait inclure des prévisions budgétaires et des modes de paiement, un échéancier des activités, des plans pour le recrutement et la formation, des calendriers de livraisons, l'identification des jalons et des risques et des plans d'urgence. La planification devrait établir des échéanciers réels pour toutes les activités. Le temps requis pour chacune des activités variera considérablement selon les pays et les facteurs en jeu comme les sources des approvisionnements et les modes de livraison.

Sources des approvisionnements

Il faut accorder une priorité à l'identification de sources d'approvisionnement locales afin d'encourager la réduction locale du matériel d'élection. Les compétences du personnel du gestionnaire électoral et la capacité technique des fournisseurs du pays auront une incidence sur la production régionale du matériel électoral. Au Canada, par exemple, l'impression des bulletins de vote se fait au niveau régional (voir Instructions pour l'impression des bulletins de vote - Élections Canada).

Lorsqu'il y a lieu de recourir au marché international pour l'approvisionnement pour acheter du matériel électoral, il faut, dans la mesure du possible, faire appel à des fournisseurs d'expérience dans ce domaine. Dans l'évaluation de la nécessité d'avoir à recourir à des fournisseurs internationaux pour l'approvisionnement de matériel, il faut porter une attention particulière au matériel délicat. Il se peut que l'achat de papier à bulletins de vote et l'impression des bulletins présentent un aspect plus sécuritaire si on utilise des services à l'extérieur du pays.

De façon générale, le meilleur rapport coûts-efficacité s'atteint de la façon suivante :
- identifier les sources de matériel et d'équipement bien à l'avance de toute élection;
- dans la mesure du possible, obtenir le matériel de sources locales et nationales;
- éviter le financement international qui oblige la commission à s'approvisionner auprès de fournisseurs spécifiques ou d'autres pays.
Définition des besoins

Pour fins de planification, il est généralement utile de regrouper le matériel en trois catégories, notamment :
- une administration électorale centrale : le matériel requis peut inclure l'équipement et les fournitures de communication, les fournitures générales de bureau, l'équipement informatique et les véhicules;
- pour l'inscription des électeurs : voir Matériel nécessaire à l'inscription pour un exemple de liste de fournitures;
- pour le vote : voir Instructions pour l'impression des bulletins de vote - Élections Canada pour un exemple de liste de fournitures.
Spécifications

Des spécifications vagues ou incomplètes mènent à des retards coûteux et peuvent entraîner des problèmes de rendement au bureau de vote.

Les conditions locales, y compris le climat, la saison au cours de laquelle se déroule l'élection, l'expérience et les compétences des préposés au bureau de vote, le niveau d'alphabétisation des électeurs et l'acceptabilité du matériel par les électeurs auront tous une incidence sur le choix de matériel et la nécessité de le mettre à l'épreuve avant de s'en servir. Il importe de spécifier clairement les caractéristiques, comme l'imperméabilité, la durabilité et la résistance à la chaleur.

Si les spécifications sont trop vagues, les fournisseurs internationaux pourront les mal comprendre, ou remplacer des articles par d'autres qui ne font pas l'affaire et qui ne sont pas efficaces sous les conditions locales. Il est donc sage d'obtenir des modèles de tous les articles avant de confirmer les commandes, même si on doit prévoir un délai de trois à quatre semaines.

Il se peut qu'il soit nécessaire de mettre à l'épreuve les propriétés physiques de certains articles pour s'assurer de leur rendement dans des conditions particulières. Le temps de mise à l'épreuve peut être réduit si l'on choisit des produits qui ont déjà été testés et dont la qualité a été prouvée dans des environnements semblables. Il est souhaitable d'établir des contacts avec d'autres administrations électorales et des gestionnaires électoraux pour échanger des renseignements sur le matériel.

Il faut aussi spécifier aux fournisseurs le type d'emballage requis, plus particulièrement pour le matériel délicat. Par exemple, si chaque bureau de vote requiert 1000 bulletins de vote, ils devraient être fournis en livrets de 50 et de 100, enveloppés et placés dans des boîtes en quantité de 500 à 1000. Les numéros consécutifs devraient être clairement indiqués sur les livrets et sur les boîtes. L'attention que l'on apporte à ce niveau de détail simplifiera l'assemblage des trousses et augmentera l'efficacité (voir Récupération et évaluation du matériel).

L'emballage du matériel fragile et les besoins en matière de formation et de soutien technique pour l'utilisation d'équipement compliqué doivent aussi être clairement spécifiés.

Pour des exemples de spécifications qui illustrent le niveau de détail approprié pour s'approvisionner efficacement, voir Ballot Pencils and Ink Specs .

Caractéristiques de sécurité

Le choix des caractéristiques appropriées de sécurité pour le matériel électoral est une composante cruciale de l'approvisionnement.

L'entreposage sécuritaire et des procédures transparentes sont importants mais avant tout, il faut s'assurer que toute falsification du matériel sera immédiatement évidente. C'est pour cette raison que l'utilisation de cadenas sur les urnes n'est pas souhaitable, sans égard à leur qualité ou les procédures utilisées pour contrôler l'utilisation des clés.

Les caractéristiques de sécurité les plus efficaces relativement au matériel d'élection sont les suivantes :
- des scellés qui sont impossibles à falsifier;
- une impression spéciale des bulletins;
- une numérotation consécutive sur les documents délicats et les scellés;
- des enveloppes sécuritaires qui sont impossibles à altérer, pour entreposer et transporter le matériel délicat, comme les listes d'inscription, les bulletins, la compilation des résultats.
On peut utiliser du papier sécuritaire qui possède des caractéristiques spéciales, comme par exemple un filigrane, mais plusieurs pays évitent les coûts élevés associés à ce genre de papier en utilisant d'autres procédés. Par exemple, certains pays marquent le papier à bulletins de vote à son point d'origine en le perforant. Les caractéristiques principales relativement au matériel d'inscription sont les suivantes :
- du papier sécuritaire et une impression spéciale des cartes d'inscription, portant une marque, comme un filigrane;
- une carte d'identité avec photo et empreintes digitales;
- des cartes plastifiées qui sont impossibles à altérer.
Spécifications et validation des systèmes complexes

Il faut choisir avec minutie les systèmes informatisés complexes pour voter et compiler les votes. Si des systèmes informatisés ou de l'équipement électronique sont choisis, il importe de s'assurer qu'il existe des systèmes manuels de rechange au cas où l'équipement flancherait ou qu'il y ait des pannes d'électricité.

Les compétences des préposés au bureau de vote et le temps qu'ils ont pour apprendre à opérer cet équipement aura une incidence sur le choix de son niveau de complexité. L'utilisation de systèmes trop complexes peut faire diminuer la confiance dans le processus de vote. Tous les intervenants, y compris les partis politiques et les candidats, doivent bien comprendre le fonctionnement de l'équipement pour avoir confiance dans les résultats.

Évaluer les quantités

L'ensemble des quantités sont estimées sur la base du nombre potentiel d'électeurs. Il faut cependant tenir compte du degré de confiance que l'on a dans les données du recensement, des listes d'électeurs et des autres données démographiques. Dans le cas des bulletins de vote et d'autres formulaires, il faut pouvoir compter sur une réserve.

Le matériel général comprend le matériel non délicat livré au bureau central et aux bureaux d'inscription ou de vote. Il s'agit par exemple de calepins, crayons, plumes, aiguise-crayons, trombones, brocheuses, ciseaux, bannières, isoloirs et rubans gommés. Les quantités de ce matériel sont basées sur une estimation des besoins au bureau central et l'importance des bureaux d'inscription et de vote. Il faut ajouter une réserve (jusqu'à 5 %) pour compenser pour les dommages en cours de livraison ou les erreurs humaines lors de l'assemblage des trousses. Le matériel délicat comprend les bulletins de vote, les urnes, l'encre sécuritaire, les cartes d'inscription, les scellés, les enveloppes qui sont impossibles à altérer et les formulaires servant à tenir compte de la distribution et du retour du matériel. L'ajout de ce matériel aux trousses de matériel doit être étroitement contrôlé et sera rendu plus facile par le pré-assemblage et la numérotation du matériel. Des pertes au moment de l'assemblage sont inacceptables.

Appels d'offres et contrats

Peu importe si l'administration électorale ou le gestionnaire s'occupe directement de l'acquisition du matériel ou utilise les services d'un agent, le but d'aller en appel d'offres est d'obtenir les meilleurs prix et les meilleures garanties de livraison possibles pour tout le matériel, d'obliger les fournisseurs à respecter les spécifications et les ententes de livraison et de minimiser les risques.

Les appels d'offres doivent demander le prix et la date de livraison pour une quantité totale estimée mais doivent également prévoir le matériel de formation, la possibilité que des quantités supplémentaires doivent être commandées ultérieurement et la participation des fournisseurs principaux à la formation et à la mise à l'épreuve du matériel et de l'équipement. Les risques associés au rendement des fournisseurs et aux échéanciers de livraison peuvent être réduits en vérifiant leurs références et en les liant par une garantie financière. Une garantie financière au moment de la soumission engage le soumissionnaire à accepter le contrat s'il lui est offert ou de payer les coûts additionnels encourus par l'acheteur dans la sélection d'un autre fournisseur.

Une garantie financière de rendement oblige également le fournisseur à fournir du matériel qui est conforme aux spécifications et à le livrer à temps.

La commission a peu à gagner d'une compensation financière lorsque la livraison du matériel est en retard. Par contre, la vérification des références et l'exigence d'une garantie financière de rendement éliminent les fournisseurs non sérieux ou ceux qui n'ont jamais fourni du matériel d'élection.

On peut s'assurer que le soumissionnaire respectera son contrat en établissant des conditions de paiement contractuelles sur preuve de manufacture et d'envoi et en retenant le paiement jusqu'à ce que la totalité du matériel ait été livré.

Procédures d'importation

Il faut :
- chercher conseil au sujet des procédures d'importation;
- informer le ministère approprié du gouvernement de la marchandise attendue et obtenir le dédouanement et les dispenses nécessaires;
- utiliser les services d'un bon courtier en douane;
- s'assurer qu'au moins un membre du personnel connaît les procédures associées aux formulaires de douane et la certification des importations;
- s'assurer d'identifier la personne avec qui il faut communiquer si des problèmes surviennent dans l'importation du matériel.
Pour plus de renseignements, voir Commande du matériel et Livraison du matériel aux bureaux de vote.

Distribution
Introduction

La distribution du matériel comprend l'assemblage de trousses de matériel et la livraison ordonnée de tout le matériel et de l'équipement aux bureaux d'inscription et de vote. Dans la plupart des cas, les trousses seront d'abord livrées aux niveaux régionaux et locaux, puis à partir de ces centres, aux bureaux d'inscription et de vote.

On doit élaborer un plan de distribution bien à l'avance. Il devrait comprendre la logistique pour chacune des étapes de distribution. Les détails d'un tel plan comprennent l'assemblage du matériel dans un endroit central, l'entreposage et la livraison, la définition d'un système de contrôle, des réseaux de communication pour traiter les demandes et les rapports ainsi que les arrangements pour le transport et l'entreposage du matériel à toutes les étapes de la distribution. Un plan d'urgence doit être en place en cas de retards dans la livraison dûs à la mauvaise température, aux mauvaises conditions des routes et à tout autre problème de livraison.

Assemblage des trousses

L'approche la plus économique en ce qui concerne la distribution du matériel pour l'inscription et le vote est de conserver tout le matériel au même endroit et de bien organiser l'assemblage de trousses avant de les livrer aux bureaux d'inscription et de vote. Le matériel qui doit être fourni par le niveau régional doit être contrôlé et livré à partir de ce niveau.

Il est à recommander que les commissions électorales et les gestionnaires électoraux établissent un système de numérotation pour chacun des articles. Ce système facilitera le contrôle du matériel et l'assemblage des trousses et simplifiera par le fait même le contrôle de l'inventaire à tous les paliers. Il faut savoir en tout temps combien d'articles ont été commandés, combien ont été livrés, à quelle date s'est effectuée la livraison et qui en a la responsabilité à toutes les étapes du processus. Il faut pouvoir démontrer qui est redevable.

Un système de contrôle du matériel apporte notamment les avantages suivants :
- l'organisation du matériel dans un endroit central facilite l'inspection des envois et le contrôle de la qualité;
- effectuer une seule livraison aux bureaux de vote réduit les coûts de transport;
- des trousses préassemblées et numérotées facilitent la gestion du matériel et le contrôle du matériel;
- la méthode des trousses préassemblées assure une distribution uniforme de tout le matériel, facilite la formation et fournit un mode d'entreposage qui convient à un bureau de vote; elle facilite également le retour du matériel réutilisable.
L'assemblage des trousses bien supervisé donne de très bons résultats.

Les trousses contiennent normalement une variété d'articles généraux et d'articles spécialisés pour accommoder un nombre précis d'électeurs à chaque bureau d'inscription et de vote. Une trousse complète peut contenir plus d'un paquet. Chaque paquet ne devrait pas peser plus de 20 kg; ils seront ainsi plus faciles à manipuler. Les trousses devraient être assemblées en tenant compte du mode de transport utilisé, scellées pour en garantir la sécurité, numérotées pour fins de distribution et contrôles, et contenir une fiche d'envoi détaillée.

On peut toujours assembler le matériel général et le matériel spécialisé séparément. Les fournitures générales peuvent être emballées et entreposées pendant la production du matériel spécialisé, comme les bulletins de vote.

Les trousses devraient contenir des directives bien claires sur la façon d'aménager le bureau d'inscription ou de vote, sur l'utilisation de tout le matériel et sur la façon d'assembler et de retourner le matériel après l'inscription ou le vote (voir Tracking form). Il est impératif que le contenu de la trousse soit identifié à l'extérieur de la trousse.

Les trousses d'urgence contiennent normalement du matériel supplémentaire pour accommoder de 200 à 500 électeurs. Pour des exemples de listes du matériel qui devrait être inclus dans des trousses pour l'inscription et le vote, y compris des exemples de trousses d'urgence, consulter Matériel nécessaire à l'inscription et Matériel nécessaire à la tenue d'une élection .

Exigences diverses

Le nombre de trousses requises pour chaque bureau d'inscription et de vote varie selon le nombre d'électeurs admissibles.

Ces trousses peuvent également être préparées pour répondre à des besoins particuliers. Par exemple, si les électeurs doivent voter le soir dans un endroit où il n'y a pas d'électricité, il faudra inclure des lanternes et des directives sur l'entreposage des piles pour en assurer leur rendement optimal. De même, s'il est impossible de trouver des tables en un endroit quelconque, il faudra prévoir que les isoloirs aient une surface sur laquelle l'électeur peut écrire et un paravent pour permettre à l'électeur de voter en secret.

Transport

La livraison du matériel en temps opportun est essentielle et requiert une planification détaillée à toutes les étapes de la distribution ainsi qu'à l'étape du retour du matériel, en particulier du matériel spécialisé.

La confiance de l'électeur et la sécurité d'une élection requièrent que le matériel n'arrive ni trop tôt, ni trop tard. Plus la période d'entreposage au niveau de la région ou du bureau de vote est longue, plus les risques de manquements à la sécurité sont élevés; la confiance de l'électeur sera également érodée si le matériel arrive trop tôt. D'un autre côté, il ne faut absolument pas que le matériel arrive en retard. L'élection pourrait en être retardée. Un emballage et un chargement bien ordonnés pour le transport initial des trousses vers le niveau régional ou provincial contribueront à faciliter le contrôle de l'entreposage à ces niveaux de même qu'une distribution ordonnée des trousses vers les bureaux d'inscription ou de vote.

Le niveau central devrait avoir fixé tous les détails du plan avant de commencer l'emballage et l'envoi des trousses. Le mode de transport aura une incidence sur les exigences d'emballage et d'envoi : il faudra par exemple des couvertures à l'épreuve de l'eau pour les trousses livrées par camion ouvert pendant la saison des pluies, un emballage spécial pour la livraison à dos d'âne, ou du pallettage pour ce qui est livré par avion-cargo. Dans certains pays il faut tenir compte des particularités des saisons et de la nécessité d'établir des plans de secours prévoyant un autre mode de transport au cas où les routes seraient impassables. Les coûts augmenteront considérablement si en raison d'un manque de planification, il faut noliser un avion ou louer des véhicules à la toute dernière heure.

Emplacement du matériel de secours

Les trousses qui font partie du plan d'urgence ne devraient pas être entreposées au niveau central. Elles devraient plutôt être gardées dans un endroit sécuritaire au niveau régional, à partir duquel elles peuvent être livrées rapidement dans les régions ou aux bureaux d'inscription et de vote au fur et à mesure qu'elles sont nécessaires.

Sécurité et entreposage

La sécurité du matériel sensible et la transparence de l'élection dépendent largement des caractéristiques de sécurité du matériel et de l'emballage. Il faut pouvoir se rendre compte de toute manipulation du matériel au premier coup d'oeil. L'entreposage sécuritaire éliminera les risques de vol ou de dommages au matériel et diminuera les risques de falsification.

Il faut prévoir l'entreposage du matériel dans des endroits sécuritaires à toutes les étapes du processus de distribution et du retour du matériel, y compris la nuit aux bureaux de vote pendant la période électorale. Un entreposage sécuritaire exige un endroit entièrement sécuritaire sous le contrôle immédiat du gestionnaire électoral. On peut démontrer la transparence du processus en permettant aux intéressés de faire une visite supervisée aux endroits où est entreposé le matériel électoral et en démontrant qu'il est impossible de trafiquer le matériel.

Systèmes de vérification et de suivi

Le système de répartition produit des documents qui permettent en tout temps de suivre systématiquement où en sont les activités d'expédition, de réception et de retour du matériel électoral à toutes les étapes, à partir du niveau central jusqu'au niveau du bureau de vote. Un système de répartition efficace comprend des procédures simples et un formulaire bien conçu pour inscrire les activités de distribution et des instructions précises à l'intention de ceux qui ont à manipuler le matériel à toutes les étapes, y compris les expéditeurs, les chauffeurs, le personnel de l'entrepôt et les préposés au bureau de vote (voir Tracking form).

Il faut clairement définir qui a droit d'accès au matériel, qui est responsable de l'expédition et de la réception et quels formulaires de distribution devraient le mentionner. Les formulaires devraient également comprendre des copies qui doivent être retournées au niveau régional ou central; il faut donc y penser à l'étape de la conception du formulaire. L'administration électorale centrale doit connaître en tout temps l'emplacement du matériel; il faut donc un système de contrôle efficace.

Ce système de contrôle doit également exister au niveau des bureaux d'inscription et des bureaux de vote et prévoir des entrées dans le cahier d'inscription ou de vote.
Récupération et évaluation du matériel
Introduction

La récupération du matériel consiste en la manutention du matériel, plus particulièrement du matériel sensible ou de valeur, après l'inscription et la prise du vote. Elle comprend l'éventuel entreposage, la réutilisation, la disposition ou la destruction du matériel lorsque l'élection est terminée.

Elle devrait également inclure une évaluation du matériel et de la gestion du matériel, de façon à ce que les leçons apprises puissent être appliquées à l'avenir.

Dispositions légales

Les dispositions de la loi électorale ou les procédures établies par l'administration électorale dicteront les procédures à suivre pour la manutention du matériel délicat après la fermeture de la votation. Les dispositions législatives et les procédures électorales qui ont une incidence sur les quantités requises du matériel, la logistique de la gestion du matériel et les exigences d'entreposage comprennent les suivantes :
- l'endroit et la durée de conservation prescrits des listes d'inscription et de la documentation;
- l'endroit prescrit du dépouillement des votes;
- la méthode prévue de tri des bulletins de vote, les modalités de leur entreposage et la durée d'entreposage;
- l'utilisation finale des urnes ou la façon d'en disposer.
Matériel sensible

La sécurité et l'entreposage sécuritaire importent dans la récupération du matériel sensible après l'inscription et la votation. Les listes d'inscription, les urnes et les bulletins (marqués, gâtés, rejetés et inutilisés) font tous partie du matériel qu'il faut protéger. La sécurité de ce matériel exige une provision suffisante de scellés, de ruban et d'enveloppes à l'épreuve des manipulations. Il faut également s'assurer que les endroits où tout le matériel est entreposé soient sécuritaires en tout temps, notamment les endroits suivants :
- les bureaux d'inscription et de vote, après la fermeture de ces bureaux et jusqu'à ce que tout le matériel sensible soit transporté à un autre endroit;
- les bureaux de vote locaux ou régionaux, jusqu'à ce que le dépouillement et la compilation des résultats soient terminés ou jusqu'à ce que les délais pour contester les résultats de l'élection aient expiré et que les résultats de l'élection aient été annoncés;
- le bureau central, jusqu'à ce que le matériel délicat ait été détruit conformément aux dispositions de la loi.
Il est essentiel que le système de dépistage initié au début de la phase de distribution fonctionne efficacement à l'étape de la récupération. L'endroit où est entreposé le matériel sensible, la livraison et toutes les activités qui permettent d'y avoir accès doivent être dûment inscrits jusqu'à ce qu'on en ait disposé ou qu'il ait été détruit.

Le matériel non délicat et les fournitures générales

Le rôle des préposés au niveau régional et du bureau de vote local dans la récupération du matériel qui n'est pas jugé être délicat et des fournitures générales doit être énoncé clairement. La formation et les instructions fournies avec les trousses de matériel devraient contenir un système d'inventaire simple et des directives pour la récupération du matériel, pour son emballage et pour le retour de certains articles. Elles devraient également comprendre des suggestions quant à la façon dont on peut disposer localement de certains autres articles. On pourrait même imposer des pénalités pour le non-retour d'articles de valeur.

Le matériel non délicat, y compris les isoloirs et les fournitures durables (comme les agrafeuses et les lanternes) peut être récupéré et réutilisé à des élections subséquentes. Lors de l'approvisionnement, il faut choisir le matériel en fonction de sa durabilité et de la possibilité de le réutiliser. Lors de l'approvisionnement d'articles dispendieux, il faudrait également tenir compte de leurs coûts de récupération et d'entreposage aux niveaux régionaux et central. D'autres articles de bureaux peuvent être récupérés pour utilisation future.

Pour mener un projet de gestion du matériel à bonne fin, il faut apporter des suggestions sur les différentes façons de se départir du matériel dont il faut disposer au niveau du bureau de vote local de façon à protéger l'environnement.

Évaluation

Il y a des leçons à tirer de tout projet de gestion du matériel. Le succès ou l'échec de tels projets, les procédures, la formation et la logistique doivent tous être examinés à la fin du scrutin. L'apport des gestionnaires électoraux au niveau régional et des bureaux de vote locaux est d'extrême importance. Les résultats de ces examens ne devraient pas demeurer sur les tablettes à amasser la poussière. Ils devraient plutôt être acheminés vers les responsables de la planification pour le prochain scrutin. Des questionnaires bien conçus facilitent toujours la cueillette des observations des utilisateurs.
Information de l'électorat
Introduction

Une autre rubrique traite plus en détail de l'éducation et de l'information de l'électorat. La présente section s'en tient aux responsabilités du gestionnaire électoral qui se doit de faire savoir aux électeurs quand, où et comment ils doivent voter.

Pratiques différentes

Les pratiques en ce domaine varient considérablement et on peut facilement présumer que si le processus n'a pas changé depuis longtemps, comme au Royaume-Uni par exemple, les électeurs connaissent le fonctionnement du processus. Cette hypothèse n'est pas toujours fondée. Une étude objective des programmes d'information de l'électorat des autres pays permettra d'identifier des secteurs qui peuvent être améliorés.

Les gestionnaires électoraux trouveront intéressants les programmes d'éducation et d'information de la République de l'Afrique du Sud et de la Bosnie-Herzégovine. Le matériel d'information distribué dans la période qui mène au jour du vote, plus particulièrement les affiches, illustre les procédures à suivre au bureau de vote (voir voting process - bosnia-herzegovina, voting process - south africa et polling station - south africa). Cet échange d'information contribue à réduire le travail des préposés au bureau de vote, réduit le temps requis pour expliquer les procédures au bureau de vote et minimise les risques de doutes qui peuvent surgir sur la sécurité du processus de vote.

Examen et commentaires

L'expérience des élections passées, le taux de participation et les commentaires des préposés aux bureaux de vote et du personnel électoral peuvent être utiles pour déceler les domaines où il manque d'information. On peut également demander à un échantillon d'électeurs de préciser leurs besoins et de fournir des commentaires.

Sites Web

La liste des sites publiée par le projet ACE est riche en renseignements sur les pocessus électoraux. Les listes publiées par les commissions électorales nationales sont particulièrement utiles puisqu'elles contiennent des renseignements entre autres sur les lois, l'information de l'électorat et les modèles de bulletin de vote. Ces renseignements sont facilement accessibles.

Catégories d'information à l'électorat

L'information à l'électeur se divise en deux grandes catégories : la distribution de matériel et d'information avant le jour du vote et l'information affichée aux lieux de vote.

Les fichiers Informations complètes et Divers outils pour divers publics expliquent ces deux catégories en détail. Pour plus de renseignements, on peut également consulter Admissibilité et modalités de vote, Localisation et heures d'ouverture des bureaux de vote, Marche à suivre dans les bureaux de vote, Comment marquer un bulletin valide et Intégrité de l'élection.
Informations complètes

Pourquoi doit-on informer les électeurs?

L'information des électeurs a comme objectif d'encourager tous les électeurs admissibles à exercer leurs droits démocratiques et de dissiper les craintes ou inquiétudes qu'ils peuvent avoir par rapport au processus. Ils doivent d'abord savoir que des élections ont été déclenchées et les renseignements qu'il faut leur transmettre à ce sujet sont d'ordre général. Plus tard, on doit les informer sur les particularités de l'élection et de l'exercice du droit de vote : modalités et lieux.

Les renseignements à propos du processus électoral peuvent être diffusés de plusieurs façons et ne sont pas toujours du ressort du gestionnaire électoral. Les candidats et les partis qui contestent l'élection vont générer beaucoup de publicité et d'information pour inciter les électeurs à voter pour eux.

Il importe que les électeurs reçoivent de l'information non partisane de source officielle aussi bien que de source non officielle.

Les médias

Les élections nationales

Les élections nationales font les manchettes pendant les semaines qui précèdent le vote. Ces nouvelles porteront surtout sur les candidats, les partis et les questions d'ordre politique. Le processus n'intéresse généralement pas les médias à moins qu'un aspect de ce processus fonctionne mal ou qu'il semble faible. La plupart des électeurs recevront l'information sur la tenue de l'élection des médias plutôt que des gestionnaires électoraux. L'organisme électoral devrait donc fournir aux médias des pochettes de presse qui contiennent des renseignements sur les aspects les plus importants de la gestion de l'élection. Ces pochettes peuvent être relativement simples si elles sont fournies au niveau local où les médias ne s'intéressent qu'aux renseignements de base comme des résultats des élections précédentes, des détails sur l'électorat et des informations sur le contexte. Le Royaume-Uni ne publie qu'une seule page de renseignements pour chaque circonscription parlementaire (voir media information - united kingdom) alors que les trousses de presse qu'a produites le Canada pour son élection de 1993 comprenaient des statistiques exhaustives et des détails sur le processus (voir Guide des médias - Élections Canada). Le gestionnaire électoral doit jouer un rôle plus actif lorsqu'il s'agit d'une élection qui intéresse peu les médias, et leur fournir les renseignements qui autrement ne feront pas partie des nouvelles. On peut aider au processus d'information de l'électeur en fournissant aux médias des renseignements à l'avance sur les élections en cours, les résultats précédents, tout changement au processus et sur l'historique en général. Les renseignements qu'il faut fournir à l'approche du jour de vote doivent porter sur les candidats, les partis, les procédures de mise en candidature et de vote. Il est toujours utile de souligner toute nouvelle procédure ou tout changement dans les procédures. Ces renseignements sont en sus de ceux qui sont requis par la loi. Toute séance d'information des médias et le matériel d'information doivent être non partisans et donner uniquement des renseignements factuels sur les candidats et les partis. On peut minimiser les possibilités d'erreurs de transcription en distribuant les renseignements d'importance par écrit.

Renseignements sur les élections précédentes

Une évaluation des renseignements que devraient recevoir les électeurs s'impose. Il faut d'abord examiner les renseignements qui existent sur les élections précédentes, plus particulièrement en ce qu'ils ont trait à la participation et aux plaintes. Il faut aussi examiner les données qui démontrent si le taux de participation de certains secteurs ou groupes de la société en particulier est moindre que la moyenne et les commentaires reçus au sujet du manque d'information sur les élections et la confusion qui peut exister sur un point en particulier du processus. Il faut se poser les questions suivantes : les voteurs des régions rurales exercent-ils moins leur droit de vote que ceux des régions urbaines? Les personnes âgées et celles atteintes d'incapacité peuvent-elles voter? Les jeunes démontrent-ils moins d'intérêt que leurs aînés? Des plaintes ont-elles déposées relativement au secret du vote ou d'une certaine confusion sur la façon de voter? Combien de bulletins gâtés ont été déposés? Le processus du vote des absents est-il facile à comprendre?

Les électeurs qui ne votent jamais

Une analyse de la participation aux élections parlementaires et locales au Royaume-Uni démontre qu'un minimum d'environ 20 % des électeurs ne votent pas : certains s'abstiennent à dessein mais environ 10 % n'ont probablement jamais voté. Une partie de cette situation est probablement due au manque d'information dans le système d'éducation en matière de processus électoral. Le programme d'information à l'électeur devrait prévoir ce qui peut être fait au niveau scolaire et collégial pour éduquer les jeunes sur le processus électoral, les élections qui se tiennent dans leur pays et la façon de s'assurer qu'ils sont inscrits pour voter afin qu'ils soient bien renseignés lorsqu'ils atteignent l'âge de voter. Des rencontres avec les jeunes dans les écoles ou les collèges et la tenue d'élections simulées sont des façons idéales pour démystifier le processus électoral.

Les jeunes qui atteignent l'âge de voter pourraient recevoir le jour de leur anniversaire (leur 18e anniversaire par exemple) une trousse d'information qui contient des renseignements sur le processus démocratique et qui leur souhaite la bienvenue sur la liste des électeurs. La Hongrie a mis sur pied un programme par lequel elle envoie une pièce commémorative aux jeunes qui votent pour la première fois.

Des renseignements sur les listes des électeurs

L'inscription des électeurs est un sujet bien distinct qu'il faut publiciser au plus haut point. Quel que soit le système utilisé, un citoyen ne peut normalement voter que si son nom apparaît sur la liste des électeurs. Plusieurs rubriques du présent document portent sur l'inscription des électeurs et comprennent des renvois aux mesures qui doivent être prises pour assurer l'inscription de tous ceux qui y ont droit. Il est souvent plus difficile de faire passer le message sur l'inscription. Il est absolument essentiel de lui accorder toute la publicité possible. On ne pourra jamais trop souligner cette question. La raison principale pour laquelle les gens ne peuvent se prévaloir de leur droit de vote est d'abord et avant tout qu'ils n'ont pas porté attention au processus d'inscription.

Les processus varient considérablement. Certains se fient à l'envoi de matériel par la poste, laissant à l'électeur le soin de retourner le matériel qui assure son inscription. Dans un tel cas, il n'y a aucune visite à l'électeur. D'autres processus comptent sur la visite des électeurs aux bureaux d'inscription et donc sur une rencontre entre les électeurs éventuels et les préposés à l'inscription.

Quand les élections auront-elles lieu?

Il faut d'abord commencer par aviser les électeurs, bien avant le début de la période de vote, que des élections auront lieu, des postes à combler et de ce qu'ils doivent faire pour s'assurer qu'ils puissent y participer. Ces renseignements peuvent être diffusés de façon efficace par le biais de la radio, des journaux, et selon les circonstances locales, par des affiches et des assemblées publiques. La télévision fournit un autre excellent moyen de renseigner la population. Dans bien des cas, des renseignements sur les élections qui vont avoir bientôt lieu sont déjà connus. L'organisation ou la personne chargée de la conduite de l'élection n'a qu'à considérer le travail supplémentaire requis pour les compléter.

La majorité des citoyens le savent lorsqu'une élection est en cours. Les élections nationales font souvent les manchettes pendant des semaines, voire même des mois à l'avance. Les partis et les candidats tentent eux-mêmes de tirer le plus grand parti de cette couverture et de l'intérêt que suscite l'élection. Le gestionnaire électoral est normalement tenu d'annoncer la tenue des élections qui auront bientôt lieu mais les dispositions de la loi ne l'obligent souvent qu'à l'affichage dans la circonscription ou le secteur électoral.

Information sur où et comment voter et sur les candidats

Lorsque la ou les dates de vote sont connues et qu'il est confirmé qu'il y a lutte, il faut déterminer le type de renseignements à donner. Ces renseignements devraient viser à informer les électeurs de l'endroit où ils doivent voter et du processus. Il est essentiel que l'information diffusée par le gestionnaire électoral traite du processus et ne donne aucune information qui peut être perçue comme étant favorable à un candidat ou à un groupe de candidats ou parti.

Lorsque des changements ont été apportés au processus électoral ou que les pratiques associées à l'élection varient considérablement des pratiques normales, les renseignements devraient porter surtout sur les incidences de ces changements. Il faut décider de la méthode la plus efficace en tenant compte des circonstances locales. Les moyens de communication peuvent comprendre les exemples suivants :
- la télévision : des annonces qui illustrent les démarches à suivre au bureau de vote;
- la radio : des annonces qui expliquent le processus;
- les journaux : des annonces qui comprennent des illustrations du processus électoral;
- les affiches : distribuées au niveau local pour illustrer chacune des étapes du processus de vote;
- les assemblées publiques : expliquant tout le processus;
- les courtes pièces de théâtre ou autres activités de relations publiques : expliquant le processus (exemples : des événements sur la place du marché public au Salvador, des équipes qui voyagent en Angola, la distribution de renseignements par les organisations non gouvernementales nationales au Ghana, les renseignements donnés aux événements sportifs au Paraguay).
La Nouvelle-Zélande a adopté un système mixte avec compensation (SMAC) pour son élection générale de 1996. Il s'agissait là d'un changement considérable par rapport au processus de vote antérieur. Elle a donc tenu une vaste campagne nationale de publicité pour informer les électeurs du nouveau processus. Un livret a été distribué aux électeurs leur expliquant le système en détail (voir voter information handout - new zealand ec) et un autre feuillet, plus simple (voir voter information leaflet - new zealand ec), donnant de l'excellente information sur le système et ses incidences. Tous ces renseignements étaient axés sur le processus afin que les électeurs connaissent à l'avance le fonctionnement du nouveau système et les gestes qu'ils auraient à poser au bureau de vote.

Ces renseignements peuvent être transmis aux électeurs de plusieurs autres façons. Dans plusieurs systèmes, le gestionnaire électoral envoie à chaque électeur une carte l'avisant de l'endroit où il doit voter et des heures d'ouverture du bureau de vote et lui expliquant le processus. Le Royaume-Uni a adopté ce système; la carte ne donne aucun renseignement sur les candidats ou leur programme.

Les électeurs de plusieurs États des États-Unis d'Amérique reçoivent un modèle de bulletin de vote qui les avise de l'endroit où ils doivent voter et qui leur donne d'autres renseignements au sujet de l'élection et d'autres points majeurs. Le modèle de bulletin de Sacramento (voir code of conduct - idea) fournit d'excellents renseignements à l'électeur. La participation n'en sera qu'accrue et l'électeur sera mieux préparé lorsqu'il arrive au bureau de vote. Les préposés au vote rencontreront moins de problèmes. Le modèle de bulletin de vote du comté de Sonoma (Californie) est un autre excellent modèle d'information qui peut être fournie à l'électeur (voir sample ballot - sonoma county, usa).

La loi exige souvent que chaque électeur soit informé et prévoit la publication d'avis sur la tenue du vote ainsi que de la publicité dans la presse et les journaux officiels.

Au Royaume-Uni, la pratique est enchâssée dans les lois électorales qui sont demeurées sensiblement les mêmes depuis 50 ans. L'information consiste en une carte à l'électeur et un nombre restreint d'avis donnant tout simplement les détails sur les candidats en lice et l'emplacement des bureaux de vote. L'envoi de modèles de bulletins de vote et une campagne pro-active sont des moyens plus efficaces.

Aux élections fédérales de 1996, la Commission électorale australienne a envoyé à chaque électeur un dépliant et une copie de son rapport annuel²³ qui contient des renseignements sur le processus (voir voter information activity - australia). En plus d'envoyer ces renseignements à tous les électeurs, la Commission a également fait usage de renseignements d'élections précédentes pour transmettre des renseignements supplémentaires dans des régions ciblées à cause du nombre élevé de bulletins gâtés. Elle en a également profité pour aviser les électeurs des changements de délimitations.

Renseignements additionnels

Comme toujours, le gestionnaire électoral compétent cherche des moyens pour diffuser de l'information supplémentaire afin de s'assurer que le nombre maximal d'électeurs participeront au processus et pour alléger la pression le jour du vote.

Dans certains pays, on publie un bulletin local qui donne toutes les unités électorales et les candidats en lice. L'impartialité n'est pas en jeu si l'information sur les candidats est exactement la même pour tous : le nom, l'adresse et l'appartenance politique. Les candidats se voient attribuer un certain nombre de mots pour décrire leurs opinions.

Renseignements au lieu de vote

Il faut aussi s'arrêter sur la question des renseignements au lieu de vote. L'aménagement et l'accessibilité du bureau de vote sont importants. è l'arrivée au bureau de vote, s'il y a assez de personnel, il est très utile de diriger les électeurs vers le bureau de vote approprié ou de les aviser de l'endroit où ils doivent se placer pour attendre leur tour et, s'il y a lieu, des documents qu'ils auront à produire. Des affiches illustrant le processus peuvent être placées dans les endroits où les gens se rassemblent. On peut utiliser ces affiches pour informer les électeurs à l'avance. Les gestes qu'ont à poser les électeurs une fois rendus au bureau de vote devraient se dérouler dans une succession logique et les préposés devraient expliquer clairement à l'électeur comment procéder. Il devrait y avoir à l'intérieur de l'isoloir des illustrations et des instructions écrites démontrant à l'électeur comment voter : par exemple faire une marque pour le candidat qu'il choisit, soit avec une croix ou une coche ou en inscrivant, dans l'espace réservé à cette fin, le numéro du candidat, ou encore faire une empreinte digitale à côté du nom du candidat de son choix ou du symbole du parti de son choix, ou d'estampiller la liste des candidats ou toute autre méthode employée localement.

Il faut aussi examiner le rôle des organisations non gouvernementales. Ces organisations sont différentes d'un pays à l'autre, mais elles ont souvent comme objectif d'augmenter la participation et d'encourager les électeurs à se prévaloir de leurs droits. Ces organisations sont normalement impartiales et jouent un rôle important dans la transmission des messages à l'électeur. Il faut cependant se référer à la loi pour déterminer le rôle que ces organisations peuvent jouer.

Les agences étrangères et les observateurs internationaux ne jouent habituellement aucun rôle spécifique dans la diffusion des renseignements, à moins qu'il y ait entente au préalable avec le pays hôte. Il n'est pas rare cependant que les agences étrangères aident au processus d'information, avec l'assentiment de la commission électorale ou du gouvernement.

Matériel visuel

Du matériel visuel de bonne qualité connaît souvent plus de succès que le matériel de diffusion ou le matériel écrit. Au risque d'exagérer, les services d'un artiste talentueux sont souvent plus utiles que ceux d'un avocat lorsqu'il s'agit d'informer les électeurs sur le vote par anticipation, l'inscription et le vote ordinaire.

Coûts et autres considérations

Un programme d'information exhaustif est coûteux. Ces coûts seront moindres si les médias sont tenus de publier de l'information électorale en guise de service public. Il existe des firmes de relations publiques qui se spécialisent dans la diffusion d'information à un vaste auditoire; ces firmes peuvent apporter des solutions qui peuvent diminuer les coûts. Il faut accorder une attention particulière aux régions multilingues. Il est inutile de fournir des renseignements dans une langue si elle est comprise par une minorité de la population. Les gens qui oeuvrent au sein de la population visée peuvent aviser les gestionnaires électoraux de ce que la population locale aime écouter ou lire. Les solutions coûteuses déterminées à un palier supérieur ne sont pas nécessairement les plus efficaces.

Divers outils pour divers publics
Ciblage de secteurs spécifiques

Les principes d'information générale de l'électorat s'appliquent également aux campagnes particulières (voir Informations complètes). Les décisions relativement aux programmes d'information qui s'adressent à des groupes en particulier devraient tenir compte de l'étendue géographique, des groupes ethniques, des personnes qui souffrent de déficiences et de l'attitude sociale en général.

Lorsque le nombre de personnes âgées et handicapées est important, y compris des personnes qui ont des déficiences visuelles, l'information doit faire état de la facilité des procédures de vote. Plusieurs de ces électeurs choisiront de se prévaloir du vote des absents (voir Vote des absents). Dans ces cas, il faut souvent s'assurer que l'information rejoigne les parents ou les protecteurs de ces électeurs plutôt que l'électeur lui-même. Il importe d'informer la personne qui accompagne l'électeur sur la façon qu'elle peut aider l'électeur. Encore une fois, du matériel visuel de bonne qualité est très efficace. Ce matériel peut par exemple illustrer l'aide que peut apporter la personne qui accompagne un électeur et de quelle façon l'électeur peut lui exprimer le choix de son vote.

La population admissible à voter se compose des groupes suivants :
- les jeunes;
- les personnes âgées;
- les riches;
- les pauvres;
- les résidants en milieu urbain;
- les résidants en milieu rural;
- ceux qui savent lire et écrire;
- les analphabètes;
- ceux qui votent pour la première fois.
Il faut cibler tous ces groupes, s'inspirer des tendances aux élections précédentes, comme par exemple des groupes qui ne votent pas. Il faut poser des questions au niveau local. Est-ce parce qu'ils ne savent pas qu'il y a une élection ou ne sont-ils tout simplement pas intéressés? Pourraient-ils se prévaloir du vote des absents? Voudraient-ils plus d'information sur la façon de voter ou plus d'information sur les candidats et les partis?

Il est inutile de diffuser des messages qui ne répondent pas aux problèmes réels. Il faut d'abord identifier le pourquoi et par la suite engager les ressources disponibles pour les solutionner.

Le rôle des préposés aux bureaux de vote

Les préposés aux bureaux de vote transigent directement avec les électeurs. Leur attitude et leurs explications du processus sont très importantes, surtout lorsqu'il s'agit d'électeurs qui ont de la difficulté à comprendre le processus. Certaines lois prévoient que les préposés peuvent aider l'électeur à marquer son bulletin. Il doit donc pouvoir prouver que les intentions de l'électeur ont été respectées. S'il se présente des situations locales particulières, il faudra tenir à l'avance des sessions d'information et de formation à l'intention des préposés. Par exemple, si un bureau de vote doit desservir un nombre important de personnes âgées et handicapées et que certaines souffrent de cécité partielle ou totale, il faudra en tenir compte. La plupart des électeurs jugeront la qualité du processus électoral en fonction du traitement qu'ils auront reçu au bureau de vote. Ces électeurs ne rencontrent probablement aucun membre du personnel électoral sauf les préposés au bureau de vote.

Reconnaître les besoins des électeurs

Une analyse sérieuse permettra de préciser les préoccupations principales des électeurs. Le secret du vote vient souvent en tête de liste. L'information doit donc illustrer clairement que seul l'électeur sait pour qui il a voté et qu'il existe des mécanismes de protection du secret de son vote. Les programmes d'information de l'électorat peuvent élaborer ce sujet.

Élections où les choix sont limités

Plusieurs élections n'offrent aux électeurs qu'un choix bien simple, comme par exemple le choix entre deux ou trois candidats, ou trois ou quatre partis. La préparation du matériel d'information est donc simple. Dans d'autres cas, plusieurs élections se déroulent la même journée et l'électeur doit faire plusieurs choix parmi des candidats à des postes nationaux importants, comme par exemple pour choisir un président ou encore des représentants au conseil scolaire local. Il devient donc fort utile d'informer les électeurs à l'avance sur le nombre de choix qu'ils auront à faire. Lorsque l'électeur est conscient de la campagne électorale et que ses choix sont limités, comme par exemple dans une élection nationale fortement publicisée, l'information ne doit souvent contenir que l'emplacement du bureau de vote, les heures d'ouverture des bureaux et parfois le numéro d'identité de l'électeur. Les États-Unis envoient à chaque électeur un modèle de bulletin de vote indiquant les choix à faire. Il s'agit ici d'une façon efficace et simple de s'assurer que les électeurs connaissent les choix qui s'offrent à eux et les procédures avant d'arriver au bureau de vote. Cette approche coûte cher mais informe l'électeur efficacement.

Choisir le bon type d'information

Il importe de considérer différentes présentations pour différents scrutins. Une campagne d'information générale qui ne tient pas compte des particularités sera beaucoup moins efficace qu'une campagne d'information qui cible les besoins particuliers des électeurs. Il faut donc cibler les groupes qui ont des besoins particuliers avant de procéder à la conception du programme d'information.

Information au bureau de vote

Lorsque l'électeur fait face à plusieurs choix et que le nombre de candidats et de partis est important, les bureaux de vote devraient donner autant d'information que possible. Dans certains pays (par exemple en Russie), des modèles de bulletins de vote et des renseignements sur les différents partis en lice sont affichés à l'extérieur des bureaux de vote. L'électeur peut donc regarder ce matériel avant d'entrer au bureau de vote sans retarder le travail des préposés au bureau de vote.

Les préposés doivent expliquer à l'électeur comment utiliser la machine à voter au moment où ils lui remettent son bulletin. Les instructions à l'intérieur du bureau de vote doivent être très explicites. Les électeurs qui ont des difficultés devraient être informés de l'aide qui est disponible (voir Accessibilité).
Gestion de l'observation

Les gestionnaires électoraux se chargeront, de leur propre initiative ou à celle de leur gouvernement, de fournir une abondante information aux observateurs locaux ou étrangers qui peuvent, dans les bonnes conditions, faire des rapports fort utiles sur le processus électoral. Le présent document est à l'intention des administrateurs électoraux qui doivent faciliter la tâche des observateurs.

Qui sont les observateurs?

Les observateurs suivent le processus électoral pour s'assurer qu'il se déroule conformément à la loi et que les candidats, les partis et les électeurs peuvent y participer de façon équitable. Ils peuvent observer la totalité du processus : l'administration, le dépouillement, les campagnes, l'éducation populaire, les partis et les médias, ou certains aspects du processus seulement. Ils ne jouent aucun rôle dans l'administration de l'élection mais leur statut est reconnu dans plusieurs lois électorales.

Les observateurs étrangers

Les observateurs étrangers sont des citoyens d'autres pays que celui où se déroule l'élection. Ils sont habituellement nommés par des gouvernements ou des organisations internationales, y compris des groupes académiques et des organisations professionnelles. Peu d'observateurs étrangers agissent en leur nom personnel. Il arrive toutefois souvent que des universitaires non accrédités soient présents pour étudier le processus de près.

Les observateurs locaux

Les observateurs locaux sont des citoyens du pays où se déroulent les élections et sont habituellement membres d'une ONG ou d'un groupe semblable qui a des intérêts dans le processus électoral. Ils ne représentent cependant aucun intérêt partisan. Les observateurs locaux choisissent souvent une activité spécifique. Par exemple, des ONG au Royaume-Uni ont suivi de près l'accessibilité aux bureaux de vote et l'inscription de certains groupes ethniques.

Les observateurs locaux peuvent être d'une grande utilité dans la diffusion de l'information et peuvent ainsi contribuer à augmenter la confiance envers le processus.

Les relations entre les ONG et les observateurs locaux sont expliquées plus en détail dans Liaison avec les ONG et les groupes d'observateurs.

Qui observe?

Le travail d'observateur a pris de l'ampleur au cours des derniers 20 ans. Le processus sophistiqué d'aujourd'hui ne ressemble guère à ce qu'il était à ses débuts. Plusieurs organisations font de l'observation, notamment les Nations Unies (ONU), l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), différents gouvernements nationaux, l'Organisation des États américains (OEA), l'International Foundation for Election Systems (IFES), le National Democratic Institute (NDI), l'Institut international républicain (IRI), Élections Canada, l'Organisation pour l'unité africaine (OUA), la Société de réforme électorale de la Grande-Bretagne et bien d'autres. L'observation électorale n'est pas un produit en soi : les observateurs doivent faire rapport au gouvernement ou à l'organisation qui les mandate et ces rapports sont généralement publiés. Les observateurs peuvent également évaluer les programmes d'aide.

Quelles sont les activités des observateurs?

Le rôle des observateurs électoraux comprend notamment :
- d'accroître la confiance des participants dans le processus d'élection;
- de rassurer les électeurs sur le secret du vote et sur le processus;
- de décourager la fraude;
- de faire rapport à la communauté nationale et internationale;
- en certaines circonstances, de résoudre certains conflits;
- d'évaluer des questions liées à la campagne des partis, le rôle des médias et l'utilisation de ressources par le gouvernement;
- d'augmenter les chances d'améliorer le système démocratique et le respect qu'ont les citoyens du système et des partis politiques;
- d'apporter des suggestions aux gestionnaires électoraux pour améliorer le processus.
Que pensent les organisations de l'observation électorale?

L'observation électorale est devenue une industrie et cette pratique s'est attirée des reproches. Plusieurs gouvernements considèrent l'observation électorale comme importante et la financent bien. Il vaut la peine à ce sujet de lire extract on observers, 'journal of democracy'. Tous ceux qui ont été observateurs reconnaîtront plusieurs des commentaires. Ils font allusion à plusieurs groupes qui accomplissent un travail d'amateurs, à la course à la tenue de conférences de presses pour donner leurs opinions, à la multitude d'observateurs qui louent tous les véhicules et les services d'interprètes disponibles, à l'attention hors de proportion du processus de vote lui-même, au manque d'objectivité dans l'évaluation des activités pré et postélectorales et finalement le manque d'impartialité de certains observateurs.

Ce rapport souligne la nécessité de réduire le nombre de groupes d'observateurs internationaux.

Libre et équitable

Une élection comporte plusieurs aspects. L'évaluation des processus administratifs et techniques est l'un des plus simples. Malgré tout, l'utilisation des mots « libre et équitable » est devenue galvaudée. Résumer une réalité complexe jusqu'à dire qu'une élection est ou n'est pas libre et équitable, peut n'être ni objectif ni utile. Il est préférable de préparer des rapports qui placent l'élection dans le contexte des questions d'ordre social et politique existantes et la formulation de commentaires sur différentes parties du processus. Le rôle de l'observateur peut se résumer à évaluer les conditions dans lesquelles les électeurs peuvent s'exprimer librement. Il ne faut pas tenir pour acquis que tous les observateurs agissent avec impartialité. Certains sont des gestionnaires électoraux qui se concentrent sur le processus technique, d'autres représentent les partis politiques qui favorisent certains partis ou groupes, d'autres relèvent d'organisations qui contribuent à des programmes d'aide et qui ont certaines réserves à commenter négativement le résultat de ces programmes.

Leçons tirées des groupes d'observateurs internationaux

L'observation électorale menée sous de bonnes conditions peut être très valable et peut rassurer les citoyens du pays hôte et la communauté internationale. Les rapports peuvent avoir une incidence sur l'amélioration du processus électoral. La Division de l'assistance électorale des Nations Unies et l'International IDEA ont invité 17 organisations qui ont participé à de l'observation électorale à une conférence à Stockholm, en octobre 1995. Le rapport²⁴ de cette conférence présente des commentaires et conclusions notamment sur les sujets suivants :
- la nécessité d'évaluer le cycle électoral complet et non le processus de vote seulement;
- la diversité souhaitable parmi les groupes d'observateurs afin que l'observation puisse porter sur différents sujets comme les médias, les droits humanitaires, les campagnes des partis politiques;
- les risques qu'il y a à confier des responsabilités à des observateurs sans expérience et mal formés;
- le manque de temps suffisant pour organiser et participer à l'observation;
- les avantages qu'il y a à obtenir l'assentiment des partis politiques principaux;
- la distinction entre irrégularités et fraudes;
- l'établissement de liens entre les groupes d'observateurs locaux;
- la coopération souhaitable entre les groupes d'observateurs.
Politiques pour les observateurs

L'OSCE a établi des politiques claires sur le rôle des observateurs à court et à long terme (voir election observation handbook - osce). Ces politiques définissent de façon excellente les activités auxquelles l'OSCE croit que les observateurs devraient participer. Le « tourisme électoral » devrait être chose du passé. L'observation électorale a grandement évolué. Un travail d'observation objectif et bien canalisé peut apporter des bénéfices considérables.

Observation électorale aux fins de formation

Il ne faut pas sous-estimer la valeur de l'observation comme activité d'apprentissage : elle présente une excellente occasion de partage des connaissances. On devrait encourager les gestionnaires électoraux, les partis et les autres intervenants dans le processus électoral à visiter d'autres pays et à observer leurs systèmes. Cette approche peut s'avérer plus utile que l'observation traditionnelle pour améliorer les normes. Même les techniciens qui se considèrent experts en matière électorale peuvent tirer des leçons de l'observation électorale dans d'autres pays.

Invitation et accréditation des observateurs

Invitations

La loi électorale peut accorder des droits particuliers aux observateurs pourvu qu'ils avisent le ministère approprié du gouvernement ou le gestionnaire électoral. L'invitation n'a donc pas à passer par un processus formel. Le niveau local, plutôt que le niveau national, peut se charger des observateurs locaux. Toutefois, pour des raisons d'uniformité, il est préférable qu'une organisation nationale soit chargée d'accorder l'accréditation et de définir les dispositions qui doivent s'appliquer à travers le pays.

Les invitations devraient comprendre :
- les détails de l'élection et du processus visé;
- la période de l'élection;
- les arrangements pour lesquels les observateurs sont responsables (logement, déplacements et autres arrangements locaux);
- les pouvoirs des observateurs;
- l'accréditation et le processus d'information;
- les personnes-ressources aux niveaux national et local;
- le moment opportun pour poser des questions.
L'établissement de règles dès le début évitera des problèmes plus tard.

Il est plutôt rare maintenant que des observateurs soient assignés à chaque bureau de vote. On voit plutôt de petites équipes d'observateurs, plus sophistiquées, qui concentrent leurs efforts sur des aspects en particulier du processus. L'exception confirme la règle, comme par exemple aux élections récentes en Bosnie-Herzégovine (1997), en Afrique du Sud et au Mozambique (1994) et, auparavant, au Cambodge (1993). Le niveau d'observation électorale qu'a connu la Namibie en 1989 est plutôt rare et ne se répétera probablement jamais. Dans ce dernier cas, les observateurs (pour ce qui était du processus de vote, on pourrait les appeler surveillants) venaient de milieux et nationalités divers et le nombre d'observateurs était presque aussi élevé que le nombre de préposés électoraux. Tous les aspects du processus de vote ont été examinés de près. La distinction entre les surveillants et les observateurs est académique : « surveillant » décrit plus exactement le rôle de plusieurs personnes qui, en Namibie, devaient surveiller le processus ou une partie du processus à un endroit désigné tous les jours de vote.

Pourquoi inviter des observateurs?

Les activités des observateurs et des surveillants peuvent tomber dans plusieurs catégories, notamment :
- les observateurs surveillent simplement le processus et font rapport de ce qu'ils ont observé à leurs organismes respectifs;
- les observateurs surveillent et font rapport à leurs organismes respectifs qui, à leur tour, publient un rapport ou font rapport à l'administration électorale;
- les observateurs doivent collectivement déclarer si l'élection a été libre et équitable : par le fait même, ils décident donc de sa crédibilité;
- les observateurs sont présents beaucoup plus pour en apprendre sur le processus plutôt que de décider de sa crédibilité.
Le gouvernement national ou l'administration électorale invite des observateurs pour démontrer à la nation et à la communauté internationale qu'ils acceptent une surveillance indépendante et objective des élections par des observateurs autres que les observateurs nationaux qui jouent un rôle important. Il arrive aussi que les bailleurs de fonds et ceux qui encouragent certaines activités au sein du pays imposent comme condition de participation future l'observation du processus démocratique par des étrangers.

Les observateurs expérimentés peuvent offrir des commentaires sur la manière d'améliorer le procesus électoral.

Les attentes auxquelles doivent répondre les observateurs

Ceux qui invitent ou nomment les observateurs et les observateurs eux-mêmes doivent bien comprendre ce que l'on attend des observateurs : surveiller, décider de la crédibilité du processus, apprendre, faire rapport privément ou publiquement, agir comme médiateurs.

Dans bien des cas, une organisation se charge de répartir les observateurs et de leur assigner des tâches. Il arrive aussi, lorsque diverses organisations sont impliquées, que les observateurs en viennent à se faire concurrence et qu'il y ait un certain dédoublement des tâches. Bien qu'il se peut que cette situation soit inévitable, elle est frustrante pour les gestionnaires électoraux et pour la communauté internationale puisqu'elle place des fardeaux additionnels sur les gestionnaires à un moment crucial où ils doivent accréditer les observateurs et répondre à bien des questions qui sont souvent les mêmes. Il faut exprimer clairement ce que l'on attend des observateurs au moment de leur nomination. Doivent-ils étudier le processus technique, comme par exemple les procédures électorales et le processus du vote, du dépouillement et de la compilation des résultats, ou étudient-ils l'ensemble du processus démocratique, y compris le financement des campagnes électorales, la couverture médiatique et les conditions sociales en général au sein du pays hôte? S'ils doivent étudier l'ensemble du processus démocratique, l'organisation est plus difficile et les observateurs doivent faire preuve d'aptitudes diversifiées. Les gestionnaires électoraux doivent également prendre une approche différente parce que les observateurs étudieront des données qui ne relèvent aucunement d'eux, comme par exemple l'accès aux médias.

Le gouvernement et l'administration électorale doivent s'entendre sur les pouvoirs des observateurs. Dans certains cas, les observateurs surveillent tout simplement le processus; ils écoutent mais ne questionnent pas ni ne prennent aucune part active dans les cas de plaintes ou dans les cas où ils croient être témoins de manquement à la loi électorale ou aux règlements.

Les observateurs peuvent questionner les gestionnaires de l'administration électorale, les électeurs et les autres intervenants comme les candidats, les dirigeants des partis politiques ou leurs représentants et les médias. Ces questions ont uniquement pour but de trouver de l'information et les observateurs ne doivent pas passer de remarques sur la légalité d'une pratique qu'ils observent. Il se peut que les observateurs aient à recueillir de l'information pour l'administration électorale, le gouvernement, les gestionnaires électoraux ou les communautés internationales sur le déroulement du processus électoral. Les observateurs peuvent cependant se placer dans des situations délicates s'ils sont perçus comme pouvant influencer les décisions judiciaires ou jouant un rôle arbitral dans le règlement de plaintes. Il faut absolument que les observateurs soient au courant des limites de leurs pouvoirs et de ce qu'ils peuvent et ne peuvent pas faire.

La satisfaction des citoyens

Dans un pays où l'élection se déroulera sans doute très bien de toute façon, il peut être malgré tout utile d'inviter des observateurs pour rassurer les citoyens, surtout si l'on s'attend à voir certains candidats élus de justesse ou à recevoir des critiques de la part des partis minoritaires ou de leurs candidats.

Codes d'éthique des observateurs

è la suite de la Conférence de Stockholm de 1995²⁵ , un projet de code d'éthique a été rédigé; ce code est probablement le meilleur qui soit (voir observer code of conduct - idea). Il donne de précieux conseils dans des domaines de la participation des observateurs, de la médiation (un point important à déterminer lorsque les observateurs sont nommés) et sur le rôle des observateurs dans l'interprétation des lois et des règlements. Le manuel de l'OSCE sur l'observation des élections (voir election observation handbook - osce) a été mis à jour à maintes reprises. La version de 1997 est le fruit de plusieurs années d'expérience et les sections sur les conditions pour inviter des observateurs, sur le code d'éthique des observateurs, sur l'étape qui précède et sur celle qui suit l'élection sont particulièrement utiles.

Critères personnels des observateurs

Les personnes invitées comme observateurs doivent aussi tenir compte de certains principes. Par exemple, les conflits d'intérêts peuvent surgir à cause d'un rôle antérieur dans des activités commerciales dans le pays en question. Des problèmes de santé et de langue peuvent également réduire l'objectivité des commentaires d'un observateur.

Les invitations

L'invitation du pays hôte à d'autres gouvernements ou à des organisations devrait spécifier clairement les règles et les obligations auxquelles les observateurs auront à se soumettre et les invitations des organisations à des observateurs individuels devraient transmettre les mêmes informations et définir les normes qu'ils doivent respecter. Il est grandement souhaitable d'émettre à chacun des observateurs un code d'éthique et une description du mandat sur lequel tous s'entendent.

Accréditation

Tous les observateurs d'un processus d'élection doivent être adéquatement accrédités. Le ministère du gouvernement chargé de la conduite de l'élection ou l'administration électorale nationale devrait émettre cette accréditation officielle ou tout au moins émettre un document d'identité. L'accréditation des observateurs locaux peut se faire au niveau local. Lorsque le nombre d'observateurs est élevé, il est avantageux d'émettre les accréditations au point d'arrivée ou encore lors de la première visite au bureau de l'administration électorale.

Le manque d'organisation dans l'accréditation d'un grand nombre d'observateurs se traduit par un processus qui demande beaucoup de temps et qui est exténuant pour le gouvernement national ou l'administration électorale et les gestionnaires électoraux.

L'accréditation des observateurs doit refléter ce que l'on s'attend d'eux. Lorsque les observateurs s'occupent de questions techniques, ils rencontreront surtout des gestionnaires électoraux mais s'ils doivent observer le financement des partis ou le travail des partis, ou le rôle des médias, leur accréditation devrait énoncer clairement leurs aptitudes particulières et les raisons pour lesquelles ils s'impliquent dans de tels processus : les personnes avec qui ils devront transiger pour obtenir des informations comprendront alors mieux les raisons de leur implication.

Séances d'information pour les observaeurs

La commission électorale ou le ministère du gouvernement approprié ou encore, l'organisme désigné peuvent tenir des séances d'information. Idéalement tous deux devraient être impliqués. Il faut expliquer clairement aux observateurs ce que l'on attend d'eux, l'accès qu'ils ont au processus, le protocole qu'ils doivent respecter et les rapports qu'ils doivent rédiger. Le travail des observateurs et de tous ceux qui sont impliqués sera rendu beaucoup plus facile par la tenue d'une séance d'information et la distribution d'une trousse d'information. Il peut également être souhaitable d'impliquer les représentants des partis, les médias, les ONG et les autres intervenants du processus électoral. Les observateurs doivent avoir de bonnes connaissances sur le contexte social et historique du pays hôte et sur son processus électoral.

Déploiement de grands groupes d'observateurs

Bien que ce soit plus rare maintenant, lorsqu'un grand nombre d'observateurs se présentent pour une élection donnée, il est avantageux de former des groupes qui travaillent ensemble et qui suivent des programmes structurés pendant la période électorale. Cette approche facilite la tâche de transiger avec un grand nombre d'observateurs mais, par contre, elle réduit le champ des activités des observateurs individuels.

Lorsque les observateurs sont nombreux, la désignation d'une personne-ressource pour établir les communications avec les gestionnaires électoraux est bénéfique aux deux côtés.

Pour plus de renseignements, voir Observation d'élection.

Documents d'orientation pour observateurs
Outils des observateurs

L'observateur électoral doit avoir en main un exemplaire des lois électorales et des règlements pertinents, le manuel des préposés au scrutin, la documentation d'information des électeurs, l'information sur les élections précédentes et des coupures de presse. Une séance d'information sur les facteurs sociaux, économiques et géographiques est toujours utile aux observateurs internationaux.

Au niveau local, les observateurs qui effectuent des évaluations techniques du processus électoral auront besoin de cartes de la région et de renseignements sur les candidats, la nature des élections au niveau local, les lieux et bureaux de vote, les méthodes de dépouillement et de compilation des résultats. Il est bon de prévoir que les observateurs établissent une piste de vérification pour suivre le cheminement des résultats au départ d'un bureau de vote particulier choisi au hasard jusqu'à la compilation nationale des résultats. Quelques jours après l'élection, il peut être nécessaire de vérifier si on a compilé les résultats correctement à chaque niveau du processus électoral : les observateurs ont besoin de temps pour bien effectuer leur travail. Il faut également leur préciser certaines questions comme l'allocation de déplacements. Les observateurs à plus long terme devront obtenir plus d'information sur le sujet particulier de leur étude et auraient plus d'interaction avec les autorités électorales et autres organismes propres à leur champ d'action particulier.

Plan de déploiement des observateurs

Il est très avantageux de dresser un plan de déploiement des observateurs d'élection en tenant compte surtout de leurs spécialités. Ceci exige une décision au préalable et souvent une seule organisation comme l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) en prendra la responsabilité (pour les élections en Europe).

Certaines régions géographiques, à cause d'une minorité ethnique ou d'autres problèmes locaux, seront d'un plus grand intérêt pour les observateurs. Il importe donc d'éviter de saturer une région alors que d'autres ne jouiraient que d'une couverture superficielle.

On a vu des manuels pour observateurs de plusieurs centaines de pages d'information et ce débordement d'information peut devenir contre-productif surtout lorsqu'un observateur ne passera que cinq ou six jours dans un pays et n'examinera qu'un seul aspect du processus, comme la journée du scrutin ou le dépouillement des votes.

Pour l'observation du processus électoral, on peut obtenir toute l'information nécessaire dans le manuel des préposés au scrutin (voir precinct officers manual - usa, Hors de l'urne - DGÉ Québec, ifes precinct election handbook - russia et extract from election judges manual - usa), surtout si on ajoute d'autre documentation sur le pays choisi et sur le processus électoral. La documentation préparée par la Commission électorale de Hongrie pour ses élections de 1994 (voir information sheets - hungary) renferme une description des conditions géographiques et sociales dans un seul document et une explication du processus électoral dans un autre. Le manuel de vote et de dépouillement préparé par l'OSCE pour la Bosnie-Herzégovine (voir extract of poll workers manual - osce) établit clairement, dès le début, les fonctions, le rôle et les responsabilités des observateurs. Évidemment, les préposés au scrutin doivent également les connaître et le manuel des préposés au scrutin est le document tout désigné pour trouver ce genre d'information.

Normes d'observation

Il n'y a aucun avantage à ce que les observateurs appliquent tous des normes différentes à un même problème. Il est très souhaitable de tenir une séance d'information au préalable et de s'entendre sur les sujets à examiner. Ici, le rôle des observateurs à long terme est particulièrement intéressant puisqu'ils peuvent signaler des questions concernant le processus, la campagne ou les partis. La pratique d'utiliser des feuilles de contrôle est assez répandue (voir pollworker forms) qui montre un échantillon de l' International Foundation For Election Systems (IFES) et un de l' International Republican Institute (IRI)). Il est toujours gênant de constater, malgré une augmentation de l'activité des observateurs, que certains d'entre eux n'ont fourni aucun document écrit ou électronique sur les endroits visités ni aucune évaluation comparative selon des normes définies sur les processus électoraux qu'ils ont observés.

Conseils sur les conditions locales

L'organisme parrain doit aussi s'assurer que les observateurs reçoivent une liste des fournitures nécessaires et des conseils sur la santé, les vêtements, l'étiquette et toute autre question appropriée, y compris les procédures d'urgence.

Les documents d'orientation pour les observateurs à long terme se doivent d'être beaucoup plus complets et adaptés au domaine d'observation choisi. Les observateurs qui examinent des questions touchant la loi électorale ont besoin des lois et règlements et d'une relation soutenue avec la commission électorale ou les préposé de l'organisme électoral. Une revue des médias exige souvent un travail considérable si on poursuit toutes les sources d'information, et la compilation et l'évaluation de toute cette information médiatique peuvent devenir longues et complexes.

Pour de plus amples renseignements voir, Formation des observateurs.
Aperçu des fonctions d'observateur
Rapports d'observateur

Une appréciation réfléchie du processus électoral est préférable à une conclusion initiale prise en toute hâte. On exerce une forte pression sur les équipes d'observateurs pour qu'elles émettent des rapports et une validation quelques heures à peine après la fermeture des bureaux de scrutin. Il est intéressant de noter le nombre d'occasions où des groupes d'observateurs ont fait rapport et la plupart de leurs membres ont quitté le pays avant qu'on ait terminé la compilation de tous les résultats.

Les demandes de la part de candidats, de partis, des médias et des organisations internationales peuvent expliquer cette impatience à obtenir un rapport, d'autant plus que souvent il est possible de tirer des conclusions générales assez rapidement. Cependant, il est tout aussi important de s'assurer qu'il y a amplement de latitude pour qualifier ces conclusions alors que de nouvelles informations arrivent dans les jours suivant l'élection.

Une déclaration intérimaire peu de temps après l'élection mais avant la publication d'une analyse bien structurée sur l'ensemble de la situation peut rassurer le public.

Comptes rapides

L'observation électorale comprend souvent l'organisation de comptes rapides, des sommaires des résultats dans certaines régions choisies de façon scientifique pour permettre une prédiction statistiquement fiable bien avant la publication officielle des résultats. Ce procédé peut être utile dans le cas d'une situation politique difficile et où les participants pourraient bénéficier d'un avis objectif quant au résultat possible de l'élection. Des observateurs se sont demandé si un tel compte rapide n'empiète pas sur la souveraineté d'un État.

Un compte par des observateurs, en parallèle au décompte des résultats, peut servir à vérifier les résultats officiels par échantillonnage.

Plaintes et médiation

Dans la période qui suit l'élection, il peut y avoir des plaintes au sujet de certains aspects du processus électoral. Des groupes d'observateurs peuvent être appelés à se prononcer sur ces questions ou même être impliqués dans des débats quant aux mesures à prendre. On doit évaluer soigneusement la mesure où des groupes d'observateurs doivent se mêler de ces questions et obtenir des lignes de conduite claires des autorités supérieures. On ne peut offrir de conseils définitifs sur ce sujet puisque chaque cas doit être étudié selon ses mérites en tenant compte de la loi électorale ou des prescriptions de la commission électorale sur les mesures à prendre.

Conclusions sur l'observation d'élections

La qualité de l'observation électorale s'améliore et de plus en plus il s'agit d'une activité bien planifiée et ciblée sur des questions particulières ou des problèmes qu'on a identifiés dans des élections précédentes ou qui résultent d'une quelconque situation politique. Très peu de pays, s'il en est, ont échappé à une forme ou à une autre d'observation électorale. On retire peu d'une observation électorale superficielle ou limitée, mais on peut tirer une certaine valeur d'une activité peu coûteuse qui vise des questions identifiées antérieurement. L'observation d'élections doit se situer dans un contexte de relations plus vastes entre les nations : le simple fait de jeter un regard sur le processus du scrutin et d'émettre un jugement sur celui-ci a peu de valeur en soi. Le travail d'observation se doit d'être ciblé, professionnel et soutenu, accompagné d'un suivi régulier et d'un échange d'idées. L'enrichissement du rôle des observateurs du pays et la mise à leur disposition d'aide technique et de conseils les rendront plus efficaces et on obtiendra un meilleur résultat à long terme. Parce qu'ils sont sur les lieux, qu'ils connaissent les problèmes et qu'ils demeureront au pays à long terme, les groupes d'observateurs du pays sont souvent en meilleur position que les groupes internationaux pour surveiller le processus électoral dans le détail.

Pour de plus amples renseignements voir, Gestion de l'observation.
Vote des absents
Qu'est-ce que le vote des absents?

Le vote des absents est un procédé qui permet aux électeurs de voter même s'ils ne peuvent se présenter en personne au bureau de vote le jour de l'élection. Il s'agit d'une partie importante de la gestion électorale. Il existe de nombreux systèmes pour faciliter le vote à des moments autres que le jour du scrutin au bureau de vote. Ces mesures sont appréciées par les voteurs qui, pour des raisons de santé, d'infirmité, d'emploi ou d'autres motifs ne peuvent se rendre au bureau de vote en personne.

Systèmes de vote des absents

Les systèmes les plus en usage sont les suivants.
- Le vote par anticipation : s'applique aux électeurs incapables de visiter le lieu du vote le jour de l'élection mais qui sont dans la circonscription dans les jours précédant le vote. Ces dispositions sont en place pour une période précise avant le jour du vote et les électeurs votent en personne de la façon habituelle. La période de temps durant laquelle le vote par anticipation a lieu peut varier. À Washington (États-Unis), c'est 15 jours, en Estonie, 5 jours. Pour fixer la période du vote par anticipation, il faut tenir compte de la date de la fermeture des mises en candidature puisqu'on doit s'accorder le temps requis pour l'impression des bulletins. Le vote par anticipation peut se tenir à chaque lieu de vote ou à un nombre réduit de lieux ou même au bureau local du préposé à l'élection. C'est la façon la plus économique puisqu'on évite les frais associés à l'ouverture de tous les lieux de vote pour la période du vote par anticipation. L'électeur doit alors se déplacer sur une plus longue distance pour aller voter. Les lieux de vote par anticipation peuvent être ouverts pour une période limitée comparativement aux heures d'ouverture le jour de vote. En Saskatchewan (Canada), ils sont ouverts pendant cinq jours avant le jour du vote, entre l5 h et 22 h. Pour être admissible à voter d'avance, le système de vote par anticipation peut exiger de l'électeur une raison particulière comme une absence reliée au travail le jour du vote ou le système peut tout simplement être à la portée de tout électeur qui veut s'en prévaloir. Souvent, l'électeur doit démontrer qu'il ne peut voter en personne et la demande se fait par écrit sur le formulaire prescrit. En Suède, 40 % de l'électorat utilise le vote par anticipation.
- Le vote à l'extérieur de la circonscription électorale où l'électeur est inscrit : à moins que l'électeur puisse écrire son choix sur un bulletin en blanc, il faut utiliser un seul bulletin à l'échelle nationale puisque ce système exige la distribution de bulletins à plusieurs endroits à l'extérieur de la circonscription. Par exemple, on les expédierait aux bureaux électoraux de tous les États dans le pays. Ainsi, un électeur inscrit dans un État donné pourrait se rendre au bureau des élections d'un autre État où il réside temporairement et voter pour un candidat de l'État où il est inscrit. Cette méthode est pratique pour une élection majeure, mais exigerait une distribution considérable de bulletins de vote et est donc peu pratique pour des élections locales. On exige habituellement que l'électeur s'identifie et qu'il déclare ne pas avoir voté ailleurs, et si possible, en communiquant avec les autorités électorales de sa circonscription pour que la liste électorale soit dûment annotée afin que l'électeur ne puisse voter deux fois.
- Le vote par la poste : dans ce système, l'électeur doit envoyer une demande par écrit qui renferme l'adresse où il faut envoyer le bulletin. Normalement, l'électeur justifie sa demande (p. ex. maladie, congé, travail, éducation) et fait une déclaration. Le Royaume-Uni utilise cette méthode (voir absentee vote application - united kingdom) et le formulaire de demande n'est pas tellement convivial pour les aînés. La fraude est un des problèmes qui touche le vote des absents comme d'autres aspects de la gestion électorale. Si une demande frauduleuse est reçue et que le bulletin est expédié à une adresse lointaine, l'électeur ne pourra voter en personne au lieu de vote parce que la liste électorale sera annotée pour indiquer que l'électeur a déjà voté par la poste. Ce système a l'avantage de permettre l'expédition de bulletins à l'extérieur de la circonscription, mais certaines lois électorales ne permettent pas l'envoi de bulletins par la poste à l'extérieur du pays. Le système de vote par la poste a d'autres désavantages. Ainsi, il faut fermer la liste de vote des absents par la poste assez tôt pour l'envoi des bulletins et pour que les électeurs puissent recevoir leur bulletin et le renvoyer en temps utile. C'est un problème là où la loi électorale permet des changements tardifs dans la liste des candidats ou des partis. Un autre grand désavantage est que l'électeur n'est pas soumis à l'examen des observateurs des partis comme au lieu de vote et les bulletins sont souvent envoyés à des aînés frêles qui sont plus facilement influençables au moment du vote. On risque aussi qu'un bulletin soit intercepté et rempli par quelqu'un d'autre. Même si on exige une déclaration de l'électeur et un contreseing, il reste que ce système est facile à violer. Le système de vote par la poste au Royaume-Uni exige que l'électeur fasse une déclaration (voir absentee voter declaration of identity - united kingdom). L'électeur marque son bulletin, le fait contresigner puis il expédie sa déclaration dans une enveloppe distincte de celle où il insère son bulletin (les deux sont expédiées dans une plus grande enveloppe). Ces enveloppes sont ouvertes aux différents stades du processus garantissant ainsi le secret du choix de l'électeur.
- Le vote par télécopie : ce procédé prévoit l'envoi par télécopie du bulletin et de la documentation annexée. La méthode est la même que pour le vote des absents par la poste sauf qu'on ne peut utiliser des enveloppes distinctes pour la déclaration ou son équivalent, et le bulletin. L'électeur renonce donc à son droit au secret. Le coût de l'envoi par télécopie se compare au coût du vote des absents par la poste mais il est probable que le coût en temps consacré par le personnel pour l'envoi et la réception d'un grand nombre de télécopies sera sensiblement plus élevé que pour le système par la poste.
- Le vote électronique est le même procédé que pour l'envoi par télécopie sauf que l'électeur reçoit et renvoie sa documentation électroniquement (via Internet). La mise en place de mesures de sécurité est plus difficile parce qu'aucune signature n'est présente comme pour la télécopie. Cette méthode est encore rare pour une élection majeure.
- Le vote à domicile ou l'urne mobile : ce service est utilisé à l'intérieur de la section que couvre le lieu de vote et dessert les mêmes électeurs. On fait une demande à l'avance ou jusqu'à un moment précis le jour de vote (aux préposés au lieu de vote) pour figurer sur la liste électorale qui auront une visite à domicile. Après la fermeture de la liste, deux ou plusieurs préposés de l'équipe se rendent au domicile des électeurs (ou à toute autre adresse dans la section de vote) et ceux-ci votent en personne de la même façon qu'ils le feraient au lieu de vote. Une variation de cette méthode consiste à faire voter dans le véhicule utilisé par les préposés au vote, et les voteurs sont amenés de la maison au véhicule. Cette méthode se prête mieux à l'observation mais est moins pratique pour les électeurs surtout s'ils demeurent dans un grand immeuble, ce qui rend la tâche de les amener au véhicule plus difficile.
- Le vote spécial : il s'agit d'un lieu de vote aménagé dans un hôpital ou une institution semblable pour permettre aux électeurs de l'endroit de voter. Le bureau de vote est ouvert normalement pendant une période de temps limité comparativement aux heures normales d'ouverture le jour du vote. On peut aménager des lieux de vote semblables dans des prisons ou des institutions correctionnelles si la loi électorale permet à certains détenus de voter.
- Le vote par procuration : dans ce cas, l'électeur qui ne peut voter en personne nomme un mandataire qui votera en son nom. Normalement, on exige que l'électeur en fasse la demande par écrit, qu'il nomme son mandataire et signe sa demande en donnant le motif ainsi que le nom et l'adresse du mandataire. Le Royaume-Uni n'exige pas qu'on obtienne l'assentiment du mandataire. La liste électorale est annotée afin que les préposés au vote sachent qu'un mandataire a été nommé et on prépare habituellement une liste des mandataires pour le lieu du vote. Ce système a l'avantage d'éviter l'envoi de documents à l'électeur ou l'aménagement de bureaux de vote spéciaux ou mobiles. Il permet aussi à l'électeur de voter en personne s'il se trouve dans la circonscription le jour du vote. Dans ce cas, le premier rendu, électeur ou mandataire, aura le droit de voter!
- Le vote en Antarctique : voici la méthode utilisée par la Commission électorale australienne pour les électeurs dans la région de l'Antarctique. On désigne un gestionnaire électoral pour chaque bateau ou poste et on envoie les bulletins et les détails pertinents pour chaque électeur sur le bateau ou au poste sur la liste électorale et l'information sur les candidats et les partis. Après le vote, qui s'effectue de la même façon que dans tout lieu de vote, le gestionnaire électoral de l'Antarctique expédie les résultats au gestionnaire électoral australien approprié. C'est là un moyen innovateur de s'occuper efficacement d'un nombre important d'électeurs qui ne pourraient autrement voter en personne.
Le vote outre-mer peut affecter les résultats de l'élection si les dispositions du vote favorisent un groupe d'outre-mer au détriment d'un autre. Parfois, on ne permet que le vote dans les ambassades et dans d'autres cas, dans divers endroits. Lorsqu'un nombre important d'électeurs vivent dans un pays autre que le leur où une élection est en cours, il faut planifier soigneusement les dispositions du vote pour donner des chances égales à tous.

Bureaux de vote itinérants

Même s'il ne s'agit pas de vote des absents comme tel, l'aménagement de bureaux de vote itinérants dans les endroits éloignés est une façon de faciliter le vote aux électeurs et de leur éviter des voyages trop longs. Le vote itinérant dans les régions éloignées a lieu sur une période de plusieurs jours se terminant le jour du vote. L'itinéraire des endroits que le bureau de vote itinérant visitera est publié à l'avance. Ce système est utilisé très efficacement en Australie (AU). Le coût par électeur est élevé mais toute autre solution coûterait très cher à l'électeur en argent et en ennuis.

Choix d'un système

La nomination de mandataire est le système le plus simple et le moins dispendieux et il est facile à réglementer. Il n'y a aucun coût pour l'aménagement de bureaux de vote par anticipation, aucuns frais administratifs ou postaux sauf pour la préparation de la liste des mandataires et aucun besoin d'expédier les bulletins vers d'autres endroits. Le vote par procuration au Royaume-Uni n'exige pas que le mandataire s'identifie au moment du vote - même s'il y a peu de fraudes et d'abus du système au Royaume-Uni, il demeure que le risque existe et il est souhaitable de prévoir un mode d'identification pour les voteurs par procuration. Les systèmes de vote pour les absents peuvent coûter assez peu si le bureau du préposé à l'élection ou de la commission sert de lieu de vote, mais lorsqu'il faut aménager des lieux de vote spéciaux pour permettre aux absents de voter, les coûts peuvent monter en flèche. L'urne mobile, le jour du vote, peut exiger du personnel supplémentaire, mais si le nombre d'électeurs visités est assez bas et que les visites ont lieu pendant les périodes d'accalmie le jour même de l'élection, ce procédé coûte peu, il est apprécié des électeurs et il permet aux préposés au bureau de vote d'observer directement le processus du vote.

Peu importe le choix du système, il est essentiel qu'il prévoie une façon de contrôler le vote des absents afin d'éviter que l'électeur puisse voter une deuxième fois le jour du vote. Une façon de le faire consiste à annoter le registre des électeurs à l'effet qu'un électeur a voté comme absent.

Information sur le vote des absents

Le meilleur des systèmes de vote des absents aura peu d'effet s'il n'est pas connu du public, notamment des aînés malades et des personnes handicapées. Les étudiants ou les personnes qui se déplacent beaucoup sont aussi des groupes-cibles. À l'approche de l'élection, on peut faire une publicité générale dans les journaux, à la radio et à la télévision et une publicité plus particulière dans les centres médicaux, les résidences d'étudiants, les bibliothèques locales et les lieux de rencontre.

Pour plus d'information, voir Vote par anticipation et Autres formes spéciales de vote.
Publication des résultats
Compte des bulletins

Il existe déjà une section qui traite du compte des bulletins, où on examine les questions touchant la publication des résultats du point de vue des dispositions opérationnelles des gestionnaires électoraux.

Qu'est-ce qu'un résultat?

Défini bien étroitement, un résultat est tout simplement une information sur le ou les candidats ou partis élus. Il peut s'agir tout simplement de donner le nom de la personne élue. La publication des résultats peut cependant comprendre beaucoup plus d'information. La loi électorale prévoit normalement comment on publiera les résultats et quelles autres informations accompagneront les résultats, ce qui peut être assez considérable. Les renseignements pour chaque lieu de vote où l'on fait également le dépouillement peuvent comprendre :
- le nom et le numéro du bureau de vote;
- la période du vote (heure du début, heure de la fermeture);
- le nombre d'électeurs sur les listes;
- le nombre d'électeurs qui ont voté;
- le nombre de bulletins reçus;
- le nombre de bulletins gâtés par les électeurs;
- le nombre de bulletins inclus dans le dépouillement;
- le nombre de bulletins rejetés;
- le nombre de vote obtenus par chaque candidat ou parti;
- le nom des candidats ou partis élus.
Les résultats ou le document protocolaire renfermant les résultats sont signés par les gestionnaires électoraux et dans plusieurs pays on demande aussi aux représentants des partis et aux observateurs de signer. La loi permet également aux représentants des partis et aux candidats de faire une copie des résultats et prévoit l'affichage des résultats à l'endroit du dépouillement ou dans d'autres édifices publics de la région. Les observateurs, les candidats et les partis peuvent aussi avoir des copies des relevés des votes et d'autres documents qui contiennent un bilan détaillé des résultats.

Résultats officiels et officieux

L'ensemble du public ne connaîtra les résultats que par l'entremise des médias. Ces résultats sont souvent limités aux candidats élus et au nombre de votes qu'ils ont reçus. C'est la nouvelle officieuse. Le résultat officiel est publié par le gestionnaire électoral ou la commission appropriée et comprend toute l'information requise par la loi. Il est bon d'expliquer cette distinction dans les documents d'élection et les codes déontologiques des médias.

Compilation des résultats

Le résultat de l'élection au niveau du lieu de vote termine le processus s'il ne s'agit que de l'élection de représentants à un conseil local dans cette section de vote. Cependant, dans la plupart des cas, les résultats d'un lieu de vote donné sont acheminés au niveau suivant de la Commission électorale ou du gestionnaire électoral pour être compilés avec d'autres résultats en vue de fournir un bilan pour une région plus vaste. On suit la même méthode pour une élection nationale en vue d'établir un bilan national. À cause de l'intérêt plus grand dans une élection nationale, les médias nationaux assemblent leur propre bilan complet avant la publication du bilan officiel. En Guinée équatoriale, on utilise des télécopieurs pour transmettre les résultats. En Colombie, des taxis cueillent les résultats et les remettent aux centres de dépouillement. Quel que soit le système utilisé, il est essentiel de pouvoir déceler et retrouver rapidement les résultats « manquants ». Au Royaume-Uni, on peut obtenir les résultats pour chaque circonscription parlementaire par l'entremise des médias soit au moment même où on les annonce soit quelques secondes plus tard. Le résultat officiel est publié localement et comprend des détails sur les votes obtenus par chaque candidat et les votes gâtés par les électeurs (voir parliamentary election result - united kingdom). Cette façon de faire a peu changé depuis 100 ans. Le formulaire du rapport officiel de l'élection est resté inchangé depuis 200 ans. Le messager officiel cueille habituellement ce formulaire environ 12 heures après l'annonce du résultat. C'est loin d'être à la fine pointe de la technologie. La transmission des résultats doit se faire de façon absolument sûre lorsqu'on transporte des documents d'un lieu de vote vers un autre endroit pour le compte ou lorsque le compte s'effectue au lieu de vote et que les résultats sont expédiés au niveau suivant. Le bureau central doit s'assurer des dispositions suivantes :
- les parties intéressées obtiennent des copies des résultats à chaque niveau où on les a d'abord compilés de façon à pouvoir les vérifier en regard de l'éventuel résultat global;
- la transparence et la sécurité sont respectées afin d'éliminer le risque de manipulation des résultats ou des documents avant leur arrivée au niveau suivant.
La compilation des résultats, surtout lorsque des systèmes complexes sont utilisés, est normalement effectuée par ordinateur permettant ainsi d'imprimer rapidement les résultats et toute une foule d'informations qu'on émet en même temps.

Pour la publication rapide des résultats, plusieurs systèmes comptent sur la transmission initiale par téléphone, télécopieur ou par voie électronique. Dans tous les cas, les copies papier dûment certifiées par les responsables devraient suivre.

On a déjà tenté de manipuler les résultats par intrusion dans les ordinateurs et on a déjà transmis par radio des résultats erronés par mégarde. Il est essentiel d'obtenir tous les imprimés des résultats, de vérifier leur exactitude et de revérifier toute la compilation avant de finalement certifier les résultats. Au Canada, Élections Canada se charge de la compilation totale des résultats et en fait rapport au Parlement, aux médias et au public. En Australie, la commission électorale aménage un Centre national de compilation et dans le rapport de la Commission pour l'élection fédérale de 1996, on trouve une description du fonctionnement de ce centre (voir tally room description - australia).

Dispositions de la loi électorale

Pour des exemples de dispositions dans les lois électorales, voir electoral law - albania, article 75, electoral law - republic of latvia, articles 42 à 44, united nations electoral law for cambodia, 1992, articles 80 et 81. Il s'agit d'exigences typiques, dans une loi électorale, auxquelles le gestionnaire électoral doit se soumettre.

Autres informations

Pour être complets, les résultats devraient être accompagnés d'autres informations statistiques sur l'élection. Dans certains cas, la loi électorale l'exige. Voici des exemples :
- le nombre de bulletins des absents émis et renvoyés;
- le nombre de voteurs par procuration;
- le nombre de personnes handicapées à qui on a aidé à voter;
- les contestations enregistrées et les décisions prises dans chaque cas.
Même si la loi ne l'exige pas, le gestionnaire électoral, dans l'intérêt de la transparence, devrait songer à présenter un rapport détaillé sur les résultats du processus électoral. On accroît la confiance dans le système en fournissant rapidement non seulement les informations prévues dans la loi mais aussi des informations supplémentaires (pour des exemples de rapport, voir Rapports et tenue de dossiers). Ces rapports peuvent aider dans la planification d'élections futures.

Publication des résultats

La loi électorale exige encore souvent que le gestionnaire électoral publie les résultats. Il peut ne s'agir que de l'affichage des résultats de l'élection au bureau du gestionnaire électoral ou au lieu du vote. Il faut considérer les exigences de la loi comme un minimum et il serait bon de fournir une publicité proactive qui comprend un maximum d'information sur l'élection. Par exemple, on peut donner :
- les détails du taux de participation à l'élection;
- le pourcentage du vote obtenu par chaque candidat ou parti;
- les gains et pertes des partis politiques;
- les changements dans le contrôle politique;
- les listes de candidats élus, y compris les adresses et les numéros de téléphone des élus;
- les détails sur les candidats qui ont perdu leur dépôt (où celui-ci existe),
- les différences dans le taux de participation par rapport aux élections précédentes et toute autre information d'intérêt sur les élections.
La Commission électorale de Hongrie prépare une liste complète des résultats quelques heures après la fermeture des bureaux de vote (en plusieurs langues), y compris des informations générales détaillées sur les élections. Pour un exemple d'une page de leur brochure des résultats, voir results summary - hungarian ec.

Le processus de compilation des résultats comprend plusieurs niveaux d'autorité, d'organismes ou de préposés. Au premier niveau, les résultats sont compilés au lieu du vote. Ceux-ci sont transmis au niveau suivant où on en fait la compilation pour un certain nombre de lieux de vote, ce qui peut produire un résultat final, pour une circonscription ou un conseil ou une section de vote. Toutefois, le procédé peut se continuer aux niveaux régionaux et national selon le système utilisé. Une piste claire de vérification (par exemple une vérification progressive à chaque étape, certifiée par les responsables) devient essentielle pour assurer une transmission exacte des résultats. Le problème est que tous veulent l'information le plus tôt possible, de sorte que les résultats essentiels doivent souvent être expédiés immédiatement alors que la documentation écrite et les autres statistiques suivront plus tard. Il est possible de transmettre immédiatement l'information par voie électronique, par télécopieur, par téléphone ou par messager. La question importante est de ne pas confondre les résultats non officiels avec les résultats officiels et de s'assurer, avant l'annonce des résultats officiels, que la personne responsable est confiante que toute l'information n'est pas seulement disponible mais qu'elle a été soigneusement vérifiée. En dernier lieu, le gestionnaire électoral doit voir à ce que tous les documents de la vérification des résultats sont complets et rangés en lieu sûr pour servir de nouveau dans le cas d'une contestation devant les tribunaux, pour démontrer l'équité et la transparence du processus. La gestion de la publication des résultats d'élection a aussi son importance. Non seulement les résultats doivent-ils être exacts, mais le plus rapidement on les publie le mieux c'est. Les longs délais éveillent des soupçons et suscitent des tensions dans le public.

Compte rapide des résultats

La méthode du compte rapide permet de donner assez tôt une indication des résultats d'élections nationales. On utilise normalement la méthode lorsque la compilation des résultats peut s'étendre sur une longue période. Ce ne serait pas pertinent dans les pays où quelques secondes après la publication de résultats, on peut prédire (souvent assez exactement) les résultats nationaux. On obtient un compte rapide en prenant des échantillons de résultats dans les lieux de vote et en les transmettant à un endroit central où on les compile en vue de prédire les résultats nationaux. Pour réussir, on doit choisir des lieux de vote représentatifs, puis on adapte l'échantillonnage pour tenir compte de toutes questions locales pertinentes qui pourraient influencer les résultats au niveau du lieu de vote.

On a utilisé cette méthode de prédiction par compte rapide dans les cas où des tensions existent au niveau national et où ce genre d'information peut faciliter le transfert des pouvoirs.

Pour de plus amples renseignements, voir Proclamation des résultats.
Centre des médias

Rôle des médias

Partout au monde, les élections intéressent les médias. Dans plusieurs pays, les élections nationales peuvent accaparer l'attention des médias pendant des semaines avant le jour du vote. D'autres activités électorales comme l'inscription des électeurs ou l'éducation de l'électorat ne suscitent pas le même niveau d'intérêt auprès des médias. Les médias définissent souvent eux-mêmes leur rôle et plusieurs campagnes électorales sont menées en grande partie dans les médias, surtout à la radio et à la télévision. Les partis politiques leur accordent beaucoup plus d'attention et y consacrent plus de ressources pour obtenir une couverture médiatique que dans d'autres domaines. Les médias ont une importance pour le gestionnaire électoral, mais les exigences des médias ne devraient pas avoir préséance sur l'organisation de l'élection. Le personnel électoral peut être passablement distrait par le nombre de demandes de renseignements de la part des médias, surtout si certains aspects de l'élection présentent des problèmes particuliers.

Un préposé de la commission électorale nationale ou d'un organisme semblable devrait être chargé de fournir toutes les informations aux médias pendant la durée de l'élection et surtout le jour du vote.

Spécialistes en relations publiques

Les relations avec les médias exigent une compétence de spécialiste. Certaines élections sont plus tranquilles et l'intérêt des médias moindre à moins qu'un candidat ou un problème particulier n'attire l'attention. Au Royaume-Uni, plusieurs gestionnaires électoraux s'occuperont d'élections pendant toute leur carrière sans faire face à aucune demande majeure de la part des médias. Soudainement, lors d'une élection partielle dans une circonscription, ils se retrouvent au centre de l'intérêt national et ils sont submergés par les médias. Le décompte pourra attirer au delà de 100 journalistes de la presse écrite, de la télévision et de la radio au lieu du nombre habituel de six à dix. Le premier conseil qu'on puisse donner est d'utiliser des spécialistes des relations publiques pour s'occuper des médias. Ceux-ci épargneront beaucoup de pression au gestionnaire électoral dans un moment difficile. Dans le cas d'un problème ou d'un incident majeur, ce sera un avantage considérable que d'avoir des relationnistes compétents entre le gestionnaire électoral et les médias. Il y a des frais sans doute, mais l'embauche de relationnistes coûte souvent moins cher que l'embauche de spécialistes en élections.

Informations à fournir aux médias

Les médias vont s'attendre à des informations sur le processus électoral. Des trousses d'information de qualité et des communiqués de presse permettront aux médias de faire des reportages précis sur l'élection et feront bien paraître (espérons-le) le gestionnaire électoral. Les médias utiliseront les informations de base et les statistiques dans les trousses durant la campagne électorale et aideront à informer le public sur ce qui se passe et comment s'organise l'élection. Elections Canada offre une trousse d'informations de base aux médias (voir Guide des médias - Élections Canada) qui décrit tous les aspects du processus électoral. On y explique la délimitation des circonscriptions, le nombre de sièges à combler, le déroulement du vote, qui est responsable au niveau local, les dispositions pour le vote des absents, etc. Souvent les exigences des médias locaux sont plus simples et on ne demande que des informations de base sur l'élection à venir. Au Royaume-Uni, le feuillet standard qu'on fournit aux médias lors d'une élection parlementaire ne contient souvent qu'une seule page (voir media information - united kingdom).

Résultats

Ce qui est le plus en demande de la part des médias, ce sont les résultats de l'élection. Parfois, les médias ont accès à plus de résultats que la commission électorale nationale ou le gouvernement national. En contraste, dans les démocraties plus nouvelles, il y a peu de représentants des médias dans les régions rurales et seuls les préposés à l'élection ont droit de faire connaître les résultats. Aux États-Unis et en Europe, la couverture d'une élection générale est telle que les résultats au niveau local sont transmis aux centres nationaux des médias et sont émis quelques secondes à peine après leur annonce au niveau local. Lorsqu'il faut rassembler les résultats à l'échelle nationale, les centres nationaux des résultats sont l'endroit tout désigné pour analyser les tendances. C'est aux centres nationaux des résultats qu'on fait parvenir les résultats locaux et qu'on les rassemble pour donner une image de l'ensemble national. Ces centres sont souvent le lieu de rencontre des partis et des candidats et en plus des résultats, on offre des aménagements pour les entrevues et de l'équipement à l'usage des médias. Il est très difficile et souvent inutile de retarder la publication des résultats mais au Canada et aux États-Unis à cause des nombreux fuseaux horaires, les résultats du vote dans l'Est risquent d'influencer le vote dans l'Ouest. C'est l'objet de débats continus et les efforts pour retarder la publication des résultats dans l'Est du Canada jusqu'à la fermeture du vote dans l'Ouest n'ont pas été entièrement couronnés de succès.

Le comportement des médias

La loi électorale peut réglementer la conduite des médias mais en ce qui a trait au centre des résultats des médias, les dispositions légales sont rarement pertinentes. Les codes de conduite sont souvent utiles tant au gestionnaire électoral qu'aux médias et s'ils trouvent un renforcement dans la loi, c'est là un avantage additionnel. La Loi électorale de la Bosnie-Herzégovine prévoit des règlements touchant les responsabilités des médias et des normes de conduite professionnelle pour les médias (voir rules and regulations - bosnia-herzegovina, articles 125 à 136). C'est une excellente façon de déterminer avant l'élection ce qu'on pourra donner et ce qui sera exigé.

Centre des médias

Lorsque les médias sont très intéressés à obtenir les résultats du gestionnaire électoral, il serait bon d'établir un centre des médias. Il peut s'agir d'un centre qui sera la source première des résultats et des informations de base pour des élections nationales ou simplement d'un centre établi localement pour fournir les résultats d'un conseil ou d'une région.

Le centre des médias établi par la Commission électorale de Hongrie pour fournir les résultats et les informations sur l'élection de 1994 est un exemple d'un centre national. Les bureaux de vote fermaient à l9 h et dès que les comptes étaient complets, on transmettait les résultats et les informations statistiques au centre des médias à Budapest. On y avait aménagé des grandes salles et un petit théâtre en plus d'une exellente table de rafraîchissements. De nombreuses pièces étaient réservées aux partis, aux journalistes, au personnel de la radio et de la télévision qui avaient tous les équipements de communication nécessaires. Les entrées étaient strictement contrôlées par une excellente sécurité - des laissez-passer avec codes à barres étaient fournis de sorte que la Commission savait qui était sur les lieux et qui ne l'était pas. Les nombreuses salles réservées aux entrevues et aux breffages étaient à la disposition des partis, des candidats, des médias et des observateurs locaux et internationaux. La documentation de base sur la Hongrie, le système électoral, les renseignements sur les résultats, enfin tout ce qu'on aurait voulu savoir sur le processus était excellente. Dès que les résultats étaient connus, on mettait à jour la position d'ensemble sous forme de graphiques ou de copies papier. Les fonctionnaires de la Commission électorale étaient présents pour répondre aux questions et en général, les aménagements étaient excellents pour toutes les personnes oeuvrant dans l'élection. La communication rapide des résultats et la qualité de l'administration inspiraient la confiance de tous dans la transparence du processus et la compétence de la Commission électorale. Les préposés aux élections utilisent de plus en plus Internet pour donner un accès immédiat aux résultats électoraux et aux informations. Au Royaume-Uni, il n'y a pas de centre équivalent pour les élections nationales. Les médias se chargent de colliger les résultats nationaux et le service des nouvelles fonctionne à partir de leur studio et non des centres de dépouillement même si on effectue des émissions en direct dans plusieurs centres. Au niveau local, les médias sont normalement beaucoup moins intéressés mais les services de nouvelles locaux tiennent à connaître les résultats et les informations de base. Le centre de médias représente aussi un lieu de rencontre où les candidats et les représentants des partis se rassemblent pour obtenir une vue d'ensemble (voir results information - united kingdom) pour les résultats et les statistiques pour un conseil local au Royaume-Uni. L'information y est sommaire mais fournit aux médias ce dont ils ont besoin, à savoir :
- qui a été élu et combien de votes ont obtenu tous les candidats;
- le taux de participation au total ou pour des élections individuelles;
- les gains et pertes des partis;
- la composition politique du Conseil.
La préparation de cette documentation est simple et peu coûteuse si on a bien planifié d'avance. Si on fournit aux participants des informations claires et rapides sur ce qui se passe, on inspire la confiance. L'incapacité de fournir l'information mène souvent à des doutes sur le processus.

Responsabilités postélectorales
La loi devrait assigner certaines responsabilités au gestionnaire électoral à la suite d'une élection, notamment les suivantes :
- la conservation du matériel électoral en lieu sûr;
- le suivi relatif aux dépenses d'élection;
- la production de rapports sur les coûts de l'élection;
- la possibilité de faire rapport au Parlement ou à un autre organisme sur l'examen, dans le processus, de ce qui a bien et moins bien fonctionné.
Le gestionnaire électoral devrait de plus effectuer au sein de son bureau des revues du processus, y compris les succès ou échecs dans les domaines suivants :
- la formation qui s'est donnée;
- la qualité du matériel acheté;
- l'efficacité des campagnes d'information de l'électorat;
- les opinions des intervenants sur les succès;
- la vérification des statistiques sur les retours.
Les responsabilités postélectorales sont tout aussi importantes que celles qui mènent à l'élection et celles qui s'effectuent au cours de la période électorale. Elles devraient donc être planifiées de la même façon. russian federation election calendar quick reference guide. illustre bien les activités préélectorales et postélectorales.

Ces revues sont fondamentales puisqu'elles permettent d'améliorer le processus lors d'un scrutin subséquent.

Les principes d'éthique s'appliquent également à cet aspect du travail du gestionnaire électoral. Les renseignements sont conservés en cas de contestation. Il est donc extrêmement important que ces revues soient effectuées scrupuleusement.
Bilan
Il importe d'établir le bilan de l'élection en vue de la planification de l'élection subséquente. Un gestionnaire électoral compétent devrait prévoir des systèmes et procédures qui peuvent fonctionner sans lui.

Les résultats du bilan de l'élection et les documents connexes liés aux activités électorales devraient servir de fondement pour la prochaine élection.

Les personnes qui devraient participer à l'établissement du bilan incluent notamment :
- autant de membres du personnel qui ont participé au processus électoral que possible;
- les candidats et leurs représentants;
- les médias;
- les organisations non gouvernementales et civiques;
- les fournisseurs;
- les électeurs.
Dans la mesure du possible, il faut inviter ces personnes à des rencontres ou au moins solliciter leurs représentations écrites. Ces rencontres ont comme objectif de recueillir autant d'idées et de commentaires que possible dans le but de mieux préparer le prochain scrutin. Les participants devraient être au courant de ces objectifs et on devrait les encourager à s'exprimer ouvertement et franchement. L'organisme électoral ne devrait pas être sur la défensive mais devrait plutôt reconnaître comment ce processus peut aider à apporter des améliorations futures. L'organisme électoral devrait donc inclure ce genre de séances dans son plan stratégique initial (voir Organisme administratif). Leur coût doit faire partie du budget et prévoir leur durée ainsi que le nombre de participants en tenant compte du fait que les avantages seront en proportion du nombre de participants. L'ordre du jour devrait être structuré de façon à éviter que les discussions deviennent acrimonieuses et désordonnées.

Résolution de conflits
La loi électorale doit clairement définir le rôle de l'organisme électoral dans la résolution de conflits. Cet organisme doit s'en tenir strictement à ce rôle afin de conserver son indépendance et son impartialité.

L'organisme électoral peut agir en qualité d'organisme judiciaire à un premier niveau et être investi des pouvoirs qui lui permettent d'entendre les plaintes et d'ordonner la reprise de l'élection dans des circonscriptions en particulier lorsqu'il a établi que l'inobservation de certaines dispositions se traduit par des résultats fautifs.

L'organisme électoral peut devoir établir un mécanisme d'appel au sein de ses propres structures ou la résolution d'appels peut relever de la branche judiciaire de la loi civile. Les décisions peuvent être rendues au niveau local ou central.
Rapports et tenue de dossiers

Rapports nationaux

Comme il n'existe pas de commission électorale au Royaume-Uni, aucun rapport national n'est publié sur le processus électoral. La responsabilité est répartie entre plusieurs officiers gouvernementaux locaux qui ne s'occupent généralement que de publier les résultats. La Commission électorale de l'Inde publie un rapport national après les élections et celui relatif aux élections générales de 1996 ²⁶ est très complet et instructif. Il contient des détails sur le programme électoral, les partis politiques, et les circonscriptions et le nombre d'électeurs qui se sont présentés aux urnes. Il donne également une foule de statistiques sur tous les aspects de l'élection.

La Commission électorale australienne publie un rapport du même genre et son document sur les élections fédérales de 1996 contient une mine de renseignements.²⁷ Il fournit plusieurs statistiques et décrit, en détail, les processus utilisés, y compris le système électoral, le dépouillement des votes, la compilation des résultats à l'échelle nationale, les activités de la Commission visant à informer les électeurs, des renseignements sur le financement des partis, le règlement des litiges et le coût total du processus.

Des rapports de ce genre, publiés à l'échelle nationale, renseignent beaucoup et sont intéressants. Ils informent le public en général sur le déroulement du processus électoral, sur les problèmes qui ont surgi et sur les améliorations proposées. Les commissions électorales nationales sont mieux placées pour rédiger ce type de rapports que les commissions locales ou leurs officiers électoraux étant donné que des renseignements à l'échelle du pays sont plus pertinents bien que tout aussi intéressants au niveau local si les contribuables défraient les coûts. C'est là le grand avantage des commissions électorales nationales. La Commission électorale fédérale des États-Unis prépare un tel rapport statistique à l'échelle nationale mais c'est surtout pour produire un rapport historique des élections des sénateurs et des représentants au Congrès.

De tels rapports ne sont pas rédigés seulement en fin de processus électoral. La Commission électorale intérimaire de l'Ouganda a préparé un rapport en juin 1996 (voir report of interim electoral commission - uganda) qui établit clairement la base du processus électoral de l'Ouganda, les devoirs et les pouvoirs de la Commission électorale et qui sont ses principaux officiers et cadres. Ce document intéresse peu le citoyen moyen mais intéresse grandement tout participant au processus électoral, qu'il s'agisse d'un candidat, d'un membre d'un parti ou d'un gestionnaire électoral. Des renseignements de ce genre peuvent toujours servir à démontrer la transparence et l'intégrité du processus électoral et leur diffusion est d'une importance particulière quand le public exprime des inquiétudes ou connaît peu les responsabilités inhérentes au processus électoral.

Il faut aussi étudier différentes façons de produire ces renseignements. La Commission électorale de l'Australie publie aussi un CD-ROM contenant les statistiques électorales, ce qui est très utile quand le rapport contient une foule de données et que les usagers éventuels ont l'équipement nécessaire pour l'utiliser. La Commission électorale du Queensland a préparé un rapport sur une élection complémentaire tenue le 24 mai 1997 (voir by-election report - australia). Elle est tenue de le faire par la Loi électorale de 1992 et le rapport est un très bon exemple d'un commissaire électoral qui expose clairement la conduite de l'élection aux candidats, aux électeurs et à la communauté en général.

Rapports traitant de problèmes, de plaintes et de questions qui pourraient être soumis aux cours de justice

Certains systèmes électoraux chargent certaines personnes d'enquêter sur les problèmes et de régler les conflits. La Loi électorale de la République de l'Afrique du Sud prévoit la nomination de surveillants dans les bureaux de scrutin pour observer le processus, examiner les problèmes et résoudre les conflits. C'est une façon de faire la distinction entre le fonctionnement des bureaux de scrutin, qui est la responsabilité du gestionnaire électoral, et l'examen des plaintes et des problèmes. Le rôle des surveillants couvre aussi des questions comme les réunions politiques, la sollicitation et la publicité. Les surveillants doivent produire des rapports concernant les questions qu'ils sont appelés à étudier. Ceci devient essentiel surtout si les questions deviennent l'objet de litige devant les cours de justice. Le gestionnaire électoral doit établir un système pour faire rapport des plaintes et des problèmes (voir Procédure de litiges).

La sécurité et l'accès aux dossiers

Le maintien de dossiers à jour est une chose, mais il faut aussi établir qui peut y avoir accès. La loi et les règlements électoraux imposent plusieurs exigences au gestionnaire électoral en ce qui a trait à la création et au maintien des dossiers et à leur destruction éventuelle. Le système doit être bien rodé et la conservation des dossiers et documents électoraux sûre. Même si le public a accès aux données, la documentation qui contient ces données doit être conservée dans un endroit sûr. Les renseignements concernant l'inscription des électeurs et autres données électorales impliquent une foule de documents. L'enregistrement des documents par lecteur optique est une option de plus en plus viable pour rendre les renseignements facilement accessibles et requiert peu d'espace.

Le personnel électoral doit être formé de façon à pouvoir trouver les renseignements suivants :
- l'information qui peut être mise à la disposition de tous ceux qui la demandent;
- l'information qui peut être transmise aux candidats, aux partis et à leurs agents;
- l'information qui ne peut être transmise qu'aux fonctionnaires électoraux;
- l'information qui peut être demandée par les cours de justice en cas de poursuites intentées pour des infractions électorales ou dans les cas de contestation d'élection;
- l'information qui doit être protégée à la fin du processus électoral et qui ne peut être transmise à personne.
La loi électorale stipule normalement des exigences pour la tenue des dossiers et la conservation et la destruction des documents. Le gestionnaire électoral est souvent tenu de détruire les bulletins et autre matériel directement reliés à l'élection, après une période précise suivant le jour du scrutin. Il s'agit habituellement de la période durant laquelle des appels peuvent être logés.

Dossiers électroniques

De plus en plus, les dossiers et autres informations sont stockés électroniquement et dans de tels cas, il faut à tout prix sauvegarder des doubles. Plusieurs systèmes de liste électorale se fient aux lecteurs optiques pour enregistrer chaque dossier d'électeur et ne conservent pas la copie papier. La liste n'est imprimée que lorsque l'élection l'exige. Il s'agit d'une excellente façon de procéder qui épargne beaucoup d'espace et de coûts, mais qui peut créer des problèmes si les données électroniques sont corrompues. L'avis de spécialistes sur la sauvegarde de copies supplémentaires est essentiel afin d'éviter une situation où il faudrait recueillir et traiter l'information à nouveau, et ce, à grands frais.

La tenue des dossiers

La tenue des dossiers est essentielle tout au long du processus électoral. è chaque étape, on crée des dossiers qui traitent, entre autres :
- des électeurs;
- des personnes qui se croient électeurs mais qui n'ont pas la qualité d'électeur;
- des bureaux de scrutin;
- des secteurs de vote;
- du personnel électoral;
- des candidats;
- des partis;
- des agents des partis;
- du processus du vote;
- des résultats;
- des plaintes.
La sécurité et la transparence sont de toute première importance. Le matériel et les dossiers électoraux doivent être bien protégés pour s'assurer que le public a confiance dans le processus et en reconnaît la transparence. Il faut qu'advenant une plainte importante, les dossiers pertinents soient accessibles, complets et aptes à justifier la décision.

Il y a plusieurs systèmes de tenue de dossiers, de la lecture optique à la conservation des documents dans des boîtes, et une multitude de combinaisons de ces deux approches. Peu importe le système utilisé, il doit être établi de façon logique afin d'être accessible à toute personne autorisée. Bien que certains puissent être impressionnés lorsqu'il y a une foule de documents et de formulaires, il s'agit plutôt habituellement d'un manque d'organisation.

Ce qui arrive après la déclaration des résultats

Aux yeux du public, l'élection est terminée quand les résultats sont connus et pourtant, une multitude de tâches incombent encore au gestionnaire électoral. Il faut revoir le processus, entreposer le matériel électoral, rémunérer le personnel, récupérer l'équipement, etc. Étant donné que le personnel est épuisé après ce qui est une période très stressante, il faut bien planifier d'avance tout ce que chacun doit faire dans son domaine de responsabilité et y procéder le plus rapidement possible. Sinon, le dernier 5 % du travail s'éternisera.

Autres considérations

Les documents peuvent être conservés de plusieurs façons. Il est sage de consulter des spécialistes en la matière afin d'adopter l'approche la plus sécuritaire et la plus économique. Il faut toujours s'assurer que, dans la mesure du possible, des copies de sauvegarde supplémentaires sont conservées. Il faut aussi prévoir ce qu'il faudrait faire dans l'éventualité d'un feu ou autre urgence, et planifier la tenue des dossiers en conséquence.

Vérification des résultats et évaluation des programmes
La loi devrait stipuler le rôle des organismes de gestion électorale dans le processus de contrôle des résultats. Il est essentiel que la loi soit respectée conformément aux principes d'éthique (voir Principes directeurs). Pour les participants et les observateurs, le comptage et la publication des résultats constituent l'événement le plus important de tout le processus. La loi pourrait exiger que les résultats soient compilés au niveau local ou central, ce qui laisserait entendre que les résultats sont annoncés au niveau du bureau de vote, de la circonscription et de la région pour ensuite être annoncés à la largeur du pays par l'organisme national. Pour que les résultats soient exacts et acceptés par tous, il faut :
- s'assurer que les représentants des partis en lice ont accès au dépouillement;
- établir des procédures précises et donner des instructions précises aux responsables;
- bien documenter les activités de l'élection;
- assurer la sécurité du matériel électoral;
- instaurer des normes pour les systèmes de vote électroniques;
- vérifier tout l'équipement avant et après l'élection;
- publier les résultats de l'élection.
Évaluation postélectorale systématique
Le gestionnaire électoral doit planifier l'élection subséquente à partir des données de la précédente et s'assurer que chaque élément du processus est objectivement évalué (voir Résolution de conflits et Planification stratégique) .

L'évaluation doit être très ouverte, tenir compte des renseignements reçus de tous les participants et examiner certaines mesures prises au niveau administratif qui pourraient exiger des changements législatifs. Les principes 3 et 4 énoncés dans Principes directeurs concernant la transparence du processus et le fait que le processus devrait être conçu pour satisfaire aux besoins des électeurs doivent être respectés de façon particulière au cours de l'évaluation postélectorale.

L'évaluation peut être effectuée de différentes façons, notamment :
- par des spécialistes externes;
- par chacun des groupes d'intervenants;
- lors d'un atelier auquel participent les représentants de tous les groupes d'intérêts.
Cette dernière approche est sans doute la plus efficace parce qu'elle permet d'atteindre tous les intéressés dès lors que les participants sont bel et bien représentatifs (voir Évaluation postélectorale systématique).

Liaison avec les partis politiques
L'organisation d'élections implique nécessairement des contacts entre l'organisme électoral et les partis politiques par le biais de leurs structures organisationnelles, leurs candidats, leurs agents et autres volontaires. L'organisme électoral joue un rôle primordial pour assurer l'intégrité du processus électoral, mais il ne faut pas oublier que les partis politiques ont un rôle semblable pour assurer l'honnêteté du processus et engendrer la confiance dans le système, en respectant les règles et surtout en acceptant les résultats.

L'indépendance du personnel impliqué dans l'administration du processus électoral est essentielle à l'intégrité de ce processus. Les procédures devraient être précises et transparentes et rendre le personnel responsable de ses actions à chaque étape du processus. Le personnel doit agir de façon vraiment indépendante et impartiale. Dans certains pays, comme en Papouasie, en Nouvelle-Guinée et en Afrique du Sud, il existe des garanties constitutionnelles qui assurent l'indépendance des organismes électoraux. Dans d'autres pays, cette indépendance est prévue dans la loi électorale.

Peu importe le statut légal qui gouverne la création des organismes électoraux, les autres niveaux devraient être dotés de façon à assurer la confiance du public. Ceci est particulièrement important si ces organismes sont composés de membres de partis ou comptent sur l'appui des partis.

L'organisme électoral devrait communiquer périodiquement avec les partis politiques. Entre les périodes électorales, la communication devrait être maintenue par des lettres, des notes de renseignements, des circulaires et des rencontres trimestrielles.

Quand une élection est déclenchée, des représentants des partis devraient être conviés à une rencontre préélectorale où sont discutés différents sujets, notamment :
- le calendrier électoral;
- l'allocation du temps d'antenne;
- les ententes relativement à la surveillance des médias;
- l'emplacement des bureaux de scrutin;
- les préparatifs pour les rencontres partisanes;
- le processus de mise en candidature;
- l'organisation du jour du scrutin;
- le comptage des votes.
Un code de conduite ou une entente liant les intervenants à respecter les règles du jeu pourrait aider l'organisme électoral à prouver au public son engagement à assurer des élections justes.

Les partis politiques devraient être avisés du lien de communication avec l'organisme électoral. Ces communications doivent exister dans les deux sens et sont très importantes non seulement pour l'organisme électoral, mais aussi pour les intervenants politiques.
Consultation et échange d'information continus avec les partis politiques
Le processus électoral fournit aux employés de l'organisme électoral plusieurs occasions de communiquer avec les représentants des partis politiques. Si les partis doivent s'enregistrer, ils doivent recevoir les renseignements qui leur permettent de le faire. Ces renseignements doivent parvenir à tous les partis qui satisfont aux critères de base. L'enregistrement permet une rencontre au cours de laquelle les représentants des partis peuvent obtenir des renseignements concernant la prochaine étape, le processus de mise en candidature, ainsi que le calendrier électoral, la délimitation des circonscriptions, le processus d'inscription des électeurs, le jour du scrutin, le dépouillement et la proclamation des résultats de l'élection.

Tous ces renseignements ne relèvent pas nécessairement de l'organisme électoral, mais le personnel devrait pouvoir diriger les requérants vers les sources appropriées. Ce qu'il faut retenir ici, c'est que l'aide doit être accordée de façon uniforme et sans favoritisme. Ceci est particulièrement important dans des démocraties en voie de développement où un parti peut avoir détenu le contrôle depuis des décennies. Il doit être formellement défendu de fournir plus de renseignements au parti au pouvoir qu'aux partis d'opposition et le personnel doit avoir à répondre de ses actes dans ce domaine.

Si l'organisation des partis laisse à désirer, ceci peut rendre la communication difficile, une difficulté qui peut être surmontée par l'approche décrite plus haut et par des rencontres périodiques avec les partis. Ces rencontres tiennent les partis au courant du progrès de l'inscription des électeurs, du calendrier électoral, des arrangements pour le vote ou des changements dans les règlements électoraux qui peuvent être apportés jusqu'au jour même du scrutin.

Les rencontres avec les partis, pourvu qu'on en exclue la partisanerie, peuvent être d'une grande utilité aux administrateurs électoraux. C'est l'occasion de saisir les partis des problèmes qui surgissent et de les aviser des plans de rechange pour le temps qui reste jusqu'au jour du scrutin. Elles peuvent aussi servir à rehausser l'aspect impartial et indépendant de l'organisme électoral et à renforcer ainsi la confiance des partis dans tout le processus électoral.

L'organisme électoral peut adopter différentes approches pour communiquer avec les partis. En voici quelques exemples :
- l'organisme électoral de la Bosnie n'a invité que les principaux partis en 1996, ce qui a porté les plus petits partis à loger des plaintes;
- l'organisme électoral du Ghana a créé un comité consultatif de tous les partis, ce qui a amené les représentants des partis et les administrateurs électoraux à se rencontrer à intervalles réguliers en préparation aux élections de 1996;
- le Mozambique a tenu des rencontres de coordination avec les partis au niveau national et au niveau provincial.
Code d'éthique des partis politiques
L'organisme électoral joue un rôle précis pour assurer une atmosphère favorable à la conduite d'élections libres, équitables et pacifiques.

Dans ce domaine, une approche adoptée dans certains pays consiste à voir l'organisme électoral national se joindre aux partis politiques pour rédiger un code d'éthique pour les partis que tous s'engagent à respecter. Dans le document traitant du processus électoral au Népal, la Commission électorale de ce pays a inclus un chapitre sur la conduite des campagnes électorales, qui se lit comme suit :

La loi accorde aux candidats une période d'au moins 30 jours pour faire campagne. Durant la campagne, les activités suivantes sont interdites et donc passibles de sanctions :
- détruire la réputation d'un candidat;
- nuire à l'indépendance, à la souveraineté ou à l'intégrité territoriale du Royaume;
- promouvoir ou causer la haine, l'hostilité ou le mépris sur la base de la religion, la communauté, la classe sociale, les croyances, la langue et la région du pays;
- encourager à voter ou à s'en abstenir pour des raisons reliées à la religion, la communauté, la classe sociale, les croyances ou la région du pays.
Dans le but d'assurer des élections équitables et pacifiques, la Commission électorale a aussi rédigé un code d'éthique en consultation avec le gouvernement et des partis politiques reconnus. Le code d'éthique pour la campagne électorale s'applique aux candidats des partis et aux candidats indépendants. Il contient aussi des dispositions qui s'appliquent au gouvernement en ce qui touche aux médias et autres services.

De tels codes que tous les partis et les candidats (des partis ou indépendants) s'engagent à respecter peuvent toucher à tout aspect de la période préélectorale. L'organisme électoral national peut faciliter la préparation du code, mais il est important que ceux qui sont impliqués dans l'élection participent à sa rédaction et à ses modifications et les acceptent. Le code d'éthique peut inclure le contrôle des partisans, la coopération avec l'organisme électoral national dans tous les domaines, la conduite d'une campagne pacifique, l'engagement à ne pas nuire aux rencontres des opposants et l'engagement à accepter le résultat de l'élection ou à ne le contester que par des moyens légaux.

L'organisme électoral national est aussi responsable de s'assurer que tous les candidats et les partis respectent le code d'éthique. En raison de son indépendance, l'organisme électoral national est bien situé pour faire respecter le code et s'occuper des infractions. De telles infractions, qu'elles soient contre la Loi elle-même ou contre le code, devraient être réglées le plus tôt possible pour sauvegarder la crédibilité du processus. Ce sont habituellement les candidats, leurs représentants ou leurs commettants qui rapportent les infractions.

Il y a plusieurs façons de traiter des actions qui vont à l'encontre du code d'éthique ou de la loi électorale, mais peu importe le modèle choisi, elles doivent inclure des sanctions qui vont d'un avertissement concernant la conduite future à des amendes ou même à la suspension du droit de participer à l'élection. Par exemple, sur réception de plaintes concernant des infractions au code, l'organisme électoral peut détenir le pouvoir d'enquêter et d'imposer des sanctions. Par contre, son rôle peut être limité à recevoir les plaintes et les transmettre à la police ou à la cour.

L'organisme électoral peut détenir le pouvoir d'enquêter et d'entamer des poursuites légales. On peut aussi établir une commission pour s'occuper des plaintes. Une autre approche consiste à permettre aux partis et aux candidats de soumettre leurs plaintes directement aux cours de justice. Au Botswana, la police enregistre de façon routinière les discours donnés aux rencontres politiques pour documenter des infractions possibles aux lois.

Dans les démocraties en voie de développement, l'acceptation du code peut être utilisée à l'avantage de l'organisme électoral et du pays lui-même. Une campagne de publicité bien planifiée et lancée avant la période électorale ou à son tout début et qui donne les détails de l'entente et du code, peut faire beaucoup pour démontrer la tolérance politique à l'endroit des participants.
Documents à l'intention des partis politiques
L'organisme électoral et ses bureaux locaux doivent fournir certains documents aux partis politiques avant le jour du scrutin. La Loi peut stipuler certains d'entre eux comme la liste des électeurs, le logiciel de dépouillement des votes pour fin d'analyse indépendante, des copies de la loi, les formulaires d'enregistrement des partis et de mise en candidature, les scellés pour les urnes. Certains autres matériaux peuvent être accordés sur demande comme, par exemple, des copies du matériel de formation et des échantillons du matériel des bureaux de vote pour la formation des agents des partis. Tout en aidant les partis de cette façon, l'organisme électoral doit s'assurer de demeurer bien neutre face aux partis.

Le principe à retenir est que tout ce qui est fourni doit l'être de façon uniforme. Il ne faut pas accorder à un parti ce qui est refusé à un autre, car ce serait s'exposer à des accusations de partialité, ce qui est à éviter. Les organismes électoraux doivent toujours agir de façon uniforme et honnête.

Liaison avec les ONG et les groupes d'observateurs

Avantages

La section qui traite des activités des observateurs (voir Gestion de l'observation) explique en détail le rôle que jouent les observateurs et leur relation avec les dirigeants de l'organisme électoral. On peut s'attendre à ce que les groupes d'observateurs locaux s'impliquent à plus long terme. Il arrive parfois que certaines ONG le fassent aussi. Les groupes d'observateurs et les ONG ont souvent des programmes bien définis et n'apprécient pas nécessairement le vaste éventail des responsabilités des gestionnaires électoraux. Les groupes d'observateurs et les ONG seront rarement blâmés pour un manque d'efficacité dans la conduite d'une élection. Tous ont intérêt à ce que les rapports soient de bonne qualité, surtout les gestionnaires électoraux qui ne devraient pas consacrer plus de temps qu'il ne faut à discuter des questions de peu d'importance.

Les groupes d'observateurs et les ONG devraient se rencontrer sur une base régulière. Les programmes de chacun devraient être établis tôt. On pourra ainsi obtenir le point de vue de toutes les organisations et possiblement une évaluation équilibrée de la situation. Les gestionnaires électoraux pourront alors présenter leurs points de vue dans le contexte du déroulement des activités à tous les groupes en même temps, évitant ainsi qu'ils aient à répondre plusieurs fois aux mêmes questions ou à des questions qui ont été posées à des réunions précédentes.

On peut également éviter le dédoublement si tous les intervenants, surtout les gros groupes, nomment une personne-clé comme point de contact à chacun des différents paliers administratifs (national, régional et local) des commissions électorales.

Savoir auquel des gestionnaires électoraux il faut s'adresser pour divers genres de questions aidera également à réduire le dédoublement.

Les Philippines

Le système électoral des Philippines accorde beaucoup d'importance à la présence des ONG. De fait, la commission électorale désigne officiellement des ONG principales et leur confie des rôles bien définis, dont la surveillance aux bureaux de vote, l'aide aux électeurs, la formation, la conduite du dépouillement préliminaire des votes et la transmission des résultats officieux. IFES a préparé en juillet-août 1995 un rapport technique qui traite de l'ampleur que devrait prendre l'aide apportée par les ONG.²⁸ Ce rapport prévoit la mise en place de trois ONG principales, qui seraient chargées des activités suivantes :
- le dépouillement préliminaire des votes;
- l'organisation, la formation et l'éducation des électeurs;
- l'organisation des candidats et la vérification de l'exactitude de l'inscription des électeurs.
D'autres ONG viennent appuyer les ONG nationales au niveau local et ont habituellement les ressources nécessaires pour desservir les 170 000 bureaux de vote et jouer un rôle dans le processus d'inscription. Le rapport d'IFES mentionne également qu'il y a eu certaines critiques à l'effet que certaines ONG avaient des programmes bien à elles et que la commission électorale devrait avoir les ressources nécessaires pour accomplir certaines tâches qui sont confiées aux ONG.

Les ONG et les groupes d'observateurs : une ressource

Ces organisations et groupes sont une source importante d'aide au cours d'une élection. On peut leur confier des responsabilités bien définies. La Bosnie-Herzégovine a reconnu qu'ils pouvaient apporter une contribution valable dans les domaines suivants : aide technique, éducation civique, formation des partis politiques et surveillance des élections.²⁹

Avant de confier une responsabilité à une ONG ou à un groupe d'observateurs, il faut s'assurer que tous leurs intervenants soient neutres. Il est avantageux de faire affaire avec des groupes qui ne s'attendent à aucune rémunération. Il arrive que les gestionnaires électoraux n'ont pas les ressources nécessaires pour étudier sérieusement les questions d'accessibilité pour les électeurs handicapés ou les habitudes de vote des groupes ethniques minoritaires. Par contre, les ONG qui s'intéressent à ces questions peuvent fournir les ressources nécessaires et des renseignements pertinents.

Évaluation

L'examen postélectoral des activités électorales devrait tenir compte du point de vue des groupes d'observateurs et des ONG. Les rapports écrits peuvent s'avérer fort utiles, surtout s'ils traitent séparément chacune des activités comme l'inscription des électeurs, l'éducation civique, le vote des absents, les bureaux de vote et le dépouillement, et fournissent aux gestionnaires électoraux une vue d'ensemble des problèmes encourus et des recommandations pour les résoudre.

Lorsque tous les rapports ont été reçus, on devrait procéder, lors d'une rencontre, à une évaluation globale pour tenter d'atteindre un équilibre. Il faut se rappeler que certaines organisations peuvent avoir des intérêts personnels dans certains domaines et même, à l'occasion, manquer d'objectivité. Il est généralement difficile d'en arriver à une évaluation équilibrée parce que plusieurs organisations veulent publier leur rapport le plus tôt possible après l'élection, souvent sans avoir eu l'occasion d'en discuter avec les gestionnaires électoraux ou d'autres groupes ou organisations.

Consultation et échange d'information continus avec les ONG
Période d'activités

Les ONG et les groupes d'observateurs locaux sont souvent actifs pour des périodes de temps importantes avant et après l'élection. Le gouvernement en place ne voit cependant pas toujours leurs activités d'un très bon oeil.

Consultation de routine

La consultation de routine est tout simplement un échange d'informations sur le processus électoral plutôt que sur des questions de fond qui exigent des changements à la loi électorale ou aux règlements.

Il est facile pour ceux qui n'ont pas à gérer le processus de suggérer des changements qui amélioreraient les procédures et de critiquer le fait que ces suggestions ne sont pas acceptées à cause de contraintes de temps et législatives. Il existe bien des problèmes relativement à la conduite des élections locales et nationales au parlement au Royaume-Uni qui exigent des changements législatifs en vue de faciliter l'accessibilité au processus électoral. Les ONG et les groupes d'intérêts font continuellement des représentations à ce sujet mais jusqu'à présent aucun gouvernement n'a accordé à ces questions la priorité d'action nécessaire. Et pourtant tous sont d'accord pour le changement.

Les gestionnaires électoraux doivent tenir compte des points suivants lorsqu'ils font affaire avec toute organisation qui s'implique directement ou indirectement dans le processus électoral :
- transiger avec tous les intervenants de façon neutre et objective;
- s'assurer que l'information est transmise sur une base équitable;
- établir des réseaux de communication avec les organisations qui permettent d'utiliser toutes les ressources le plus efficacement possible;
- s'entendre sur des protocoles qui éviteront que les mêmes questions soient soulevées continuellement auprès d'autres gestionnaires. Si on en arrive à des opinions divergentes sur un point en particulier et qu'il n'y a pas moyen de s'entendre, mieux vaut laisser tomber la discussion.
Changements à la loi

Les gestionnaires électoraux peuvent réagir aux commentaires des organisations et essayer de faire des changements à la loi électorale assez tôt afin qu'ils soient en vigueur à l'élection. Toutefois, dans bien des cas, leurs efforts demeureront infructueux. Il importe donc au cours des consultations de routine de préciser les points qui demeurent à la discrétion du gestionnaire électoral et ceux qui doivent entrer en vigueur. Il faut de plus établir les suggestions qui exigent des changements législatifs. La séparation de tous ces points facilitera la discussion pour tous.

Réagir aux points de vue

Il importe de maintenir des relations professionnelles : le fait d'entretenir différents points de vue sur le même sujet ne doit aucunement envenimer les relations de travail. Le gestionnaire électoral qui agit conformément à la loi et qui ne voit aucune raison pour appuyer des demandes de changement à certains aspects du processus doit s'expliquer clairement auprès des organisations concernées. Il doit donc mentionner l'article de la loi, expliquer son interprétation de cet article et les raisons qui le motivent à ne pas appuyer ou à ne pas être d'accord avec les commentaires émis.

Certaines idées qui sont avancées peuvent être très bonnes et devraient être étudiées. Si l'on peut donner suite à ces idées, il faut également en donner le crédit à ceux qui les ont émises.

Relations entre organisations

Il n'est pas rare que les diverses organisations aient certaines convictions fortes au sujet de certains aspects du processus électoral. Il arrive que ces convictions soient incompatibles entre elles. C'est là une des raisons pour lesquelles les gestionnaires électoraux doivent entretenir des relations neutres avec les organisations. Tout comportement qui laisse croire que les gestionnaires électoraux ont un parti pris en faveur d'une organisation en particulier ne peut que miner la confiance. Les renseignements devraient être livrés à toutes les organisations en même temps, par exemple lors de réunions conjointes. De telles réunions permettent à chacun de se rendre compte que tous ne sont pas du même avis. Ces réunions fournissent également une occasion pour les gestionnaires électoraux de renseigner les organisations et d'apprendre d'elles si les suggestions reçoivent l'appui de la majorité ou si les plaintes émanent d'une minorité.

Le maintien de relations avec les diverses organisations demande beaucoup de temps : la première priorité demeure celle de gérer le processus électoral. Le personnel non impliqué dans la gestion des activités opérationnelles peut être chargé des relations avec les organisations. Le personnel-clé est alors à l'abri de toute la pression d'avoir à transiger avec ces organisations alors qu'il ne croit pas qu'elles comprennent l'ampleur du travail que doivent accomplir les gestionnaires électoraux.

Examen

Les relations ne seront que meilleures si les membres des organisations savent qu'ils pourront participer à des rencontres postélectorales au cours desquelles les divers aspects du processus seront examinés et qu'ils auront l'occasion de se faire entendre. On peut profiter de telles rencontres pour discuter de certaines questions qui auraient été mises de côté à cause de divergences d'opinion et en les considérant à la lumière de l'expérience de l'événement.
Documents de formation et d'information de l'électorat à l'intention des ONG et des observateurs
Quels sont les besoins de ces groupes?

Pour plus de renseignements au sujet du matériel fourni aux groupes d'observateurs, voir Aperçu des fonctions d'observateur. Pour répondre aux besoins des ONG et des groupes d'observateurs, il suffit tout simplement de leur donner le plus de renseignements possibles sur le processus électoral.

De toute façon, le matériel d'information de base doit être préparé pour les événements de relations publiques et pour informer les partis et les candidats. Ce matériel doit notamment inclure :
- le calendrier du processus électoral;
- le fonctionnement du système;
- le processus de vote;
- les personnes-ressources pour obtenir de l'information;
- les personnes-ressources pour répondre aux besoins des candidats et de leurs agents;
- le processus du vote des absents;
- au niveau local : les détails sur les bureaux de vote, le centre de dépouillement, les centres des médias et les endroits où les résultats sont annoncés.
Les groupes ont des intérêts spécifiques et demanderont de l'information supplémentaire par exemple au sujet des droits des personnes handicapées, des problèmes auxquels font face les groupes ethniques ou encore sur l'exactitude des listes d'électeurs. Règle générale, le gestionnaire électoral doit tenter de satisfaire toutes les demandes d'information supplémentaire. Il ne doit pas cependant consacrer plus de temps qu'il ne faut à une question de peu d'importance et surtout pas aux dépens du travail important. Les autres participants n'apprécieront pas une anomalie majeure dans le déroulement du processus électoral qui résulterait du fait que le gestionnaire électoral s'est trop occupé de demandes d'information détaillée de ces groupes.

L'information qu'il ne faut pas divulguer

Bien peu d'information tombe dans cette catégorie. Il faut cependant être extrêmement prudent et ne pas donner d'information sur des électeurs donnés, sur la tendance du vote ou encore sur tout sujet qui aurait pour effet de miner la confiance dans le secret du vote individuel ou la transparence de l'ensemble du processus électoral. Certains électeurs préfèrent voter sans aide plutôt que de recevoir de l'aide ou de l'information des membres d'une ONG ou d'un groupe d'observateurs.

Relations publiques

Les ONG et les groupes d'observateurs peuvent demander plus d'information que les membres du public. Il faut cependant que les mêmes informations soient disponibles pour quiconque les demande. On ne peut justifier de donner de l'information aux ONG et aux groupes d'observateurs et la refuser aux citoyens du pays qui participent au processus électoral. Au nom de la confiance du public et de la transparence, tous les participants au processus doivent avoir accès au même niveau d'information. Les activités de relations publiques doivent viser à donner l'information qui suscite le plus de demandes et d'intérêt. Il importe également que de l'information plus détaillée soit disponible pour les groupes d'intérêts spéciaux.

Informatisation des opérations électorales

L'avancement de la technologie informatique et des télécommunications permet l'informatisation de différents aspects du processus électoral. La technologie d'aujourd'hui permet non seulement l'informatisation de la gestion électorale mais également du déroulement d'une élection par le biais du téléphone et de l'Internet. Il importe cependant que les gestionnaires électoraux arrêtent leur choix sur les technologies qui seront les plus utiles à chaque situation électorale et prennent garde d'adopter et d'acheter des technologies qui ne répondront pas à leurs besoins et qui seront désuètes en peu de temps. L'informatisation requiert des connaissances approfondies des processus électoraux et les conseils d'experts technologiques. L'informatisation peut être utile notamment pour les activités suivantes :
- la planification, la gestion, la budgétisation et le maintien de dossiers;
- le découpage des circonscriptions;
- la vérification et le comptage des signatures requises sur une pétition;
- la communication d'information aux candidats, partis et électeurs;
- la surveillance et la divulgation des contributions et dépenses associées à la campagne;
- l'inscription des électeurs;
- la vérification de l'identité des électeurs aux bureaux de vote;
- la gestion du vote des absents;
- l'enregistrement des votes, le dépouillement des bulletins et la transmission des compilations locales au bureau de compilation centrale;
- la diffusion des résultats de l'élection.³⁰
Plusieurs de ces fonctions peuvent être informatisées en utilisant des logiciels et de l'équipement existants. Cependant, certaines d'entre elles, plus particulièrement celles qui se déroulent le jour du vote, peuvent nécessiter des logiciels et de l'équipement spécialisés qui doivent être mis à l'épreuve avant d'être utilisés.

La présente rubrique examine principalement l'utilisation des ordinateurs pour enregistrer les votes directement et les appareils qui peuvent lire les bulletins. Elle examine également les Motifs qui poussent à informatiser le processus électoral, décrit les Types de systèmes de vote informatisés et l'Analyse des besoins et la Mise en oeuvre du vote informatisé et les questions associées aux Moyens de protection. D'autres utilisations de la technologie sont examinées dans la section sur Mise en oeuvre et dans d'autres sections de ce projet.

Motifs

La présente section examine une variété de raisons pour lesquelles différentes parties du processus électoral peuvent être informatisées. Les administrateurs ne peuvent tirer le meilleur parti de la technologie que s'ils comprennent bien les motifs qui les incitent à des initiatives d'informatisation. Il importe également de se rappeler que l'informatisation ne peut résoudre tous les problèmes électoraux. De fait, dans bien des circonstances, l'informatisation n'est ni utile ni nécessaire.

Les motifs courants qui incitent à l'informatisation comprennent notamment les suivants :
- des économies financières;
- des gains en rapidité et efficacité des tâches associées à l'élection;
- l'accroissement de la rapidité de réception des résultats d'élection;
- l'amélioration de l'exactitude des résultats d'élection;
- des possibilités accrues pour déceler et prévenir les fraudes électorales;
- la démonstration des aptitudes technologiques.³¹
Économies financières

Il se peut que l'informatisation puisse se traduire en économies financières en réduisant le coût des travaux associés à une élection. On peut réaliser des économies dans le domaine du dépouillement des votes et dans bien d'autres domaines. À l'avenir, des systèmes qui permettent aux électeurs de voter à partir de chez eux ou de leur lieu de travail ou encore par le biais d'ordinateurs qui sont accessibles au public, pourraient réduire les coûts associés à l'établissement de bureaux de vote.

Il importe cependant que les administrateurs électoraux analysent exhaustivement les coûts plutôt que de présumer que l'informatisation produit des économies. L'acquisition d'équipement et de logiciels, la formation du personnel électoral et l'éducation des électeurs exigent tous des investissements importants. L'équipement informatique doit être maintenu en tout temps et doit être rajeuni périodiquement. Les ordinateurs qui sont utilisés le jour du vote doivent être entreposés en sécurité entre les élections. L'équipement doit également être transporté de l'entrepôt aux bureaux de vote ou au centre de dépouillement le jour du vote.

Accroître la vitesse et l'efficacité

Plusieurs outils peuvent être utilisés pour accroître la vitesse et l'efficacité des activités électorales. Les solutions technologiques comportent notamment :
- l'informatisation de la planification, de la gestion, de la budgétisation et du maintien des dossiers;
- le découpage des circonscriptions;
- la vérification et le comptage des signatures requises sur une pétition;
- la communication d'information aux candidats, partis et électeurs;
- le contrôle et la divulgation des contributions et dépenses associées à la campagne;
- l'inscription des électeurs;
- la vérification de l'identité des électeurs aux bureaux de vote;
- la gestion du vote des absents;
- l'enregistrement des votes, le dépouillement des bulletins et la transmission des compilations locales au bureau de compilation centrale;
- la diffusion des résultats de l'élection.³²
Accroître la vitesse d'obtention des résultats d'élection

L'informatisation peut considérablement réduire le temps qu'il faut pour compter les bulletins et obtenir les résultats de l'élection. Si les votes sont enregistrés directement sur ordinateur et compilés au niveau de la circonscription, le résultat de la compilation peut être transmis à des centres de compilation et les résultats connus presque immédiatement après la fermeture des bureaux de vote. Même si les votes ne sont pas compilés localement, la compilation informatisée des votes, plutôt qu'un comptage manuel, peut considérablement faire épargner du temps.

Améliorer l'exactitude des résultats de l'élection

Des ordinateurs qui ont été rigoureusement éprouvés devraient fournir des résultats plus exacts que ceux obtenus par un compte manuel. De plus, lorsque les électeurs enregistrent leur vote directement sur ordinateur, les inexactitudes résultant de marques qui n'identifient pas clairement l'intention de l'électeur sont éliminées. Il faut toutefois se rappeler que les problèmes qui découlent de l'équipement ou du logiciel peuvent aussi être sources d'erreurs magistrales.

Améliorer la capacité de déceler et d'éliminer les fraudes

Les systèmes informatisés peuvent réduire les risques de certaines fraudes électorales. Par exemple, les bulletins ne doivent pas être transportés, les listes informatisées permettent d'identifier plus facilement les personnes qui ne devraient pas être inscrites ou qui tentent de se faire passer pour une autre personne, et si le système permet d'identifier tous ceux qui y ont eu accès. Évidemment, l'informatisation du vote ouvre la porte à de nouveaux types de fraude électorale. Il faut donc prendre toutes les précautions nécessaires.

Améliorer la confiance du public dans le processus électoral

Si le public fait confiance à la technologie et croit que son utilisation éliminera les risques de fraudes, il pourra avoir confiance dans le processus électoral. Si, au contraire, il se méfie de la technologie ou si la technologie utilisée à l'élection est difficile à utiliser ou connaît des pannes, les gens perdront possiblement confiance.

Démontrer des aptitudes technologiques

Plusieurs élus sont favorables au vote informatisé tout simplement parce qu'ils veulent projeter une image de haute technologie pour leur administration ou pour leur État ou pays. Cette raison n'est pas valable en soi. Par contre, ce motif peut inciter à l'établissement de budgets et de lois qui sont nécessaires à l'informatisation des élections.

Types de systèmes de vote informatisés

La présente section examine les trois principaux types de systèmes de vote informatisés couramment utilisés. Il s'agit du système à cartes perforées, du système à cartes graphitées, et des systèmes électroniques qui enregistrent directement les votes. La présente section examine également les possibilités d'utiliser l'Internet comme système de vote.³³

Système à cartes perforées

Sous un système à cartes perforées, l'électeur doit percer des trous dans des cartes de papier. Ces cartes peuvent être insérées dans des machines informatiques qui comptent les votes soit au niveau de la division ou dans un bureau de décompte central. Ce type de cartes est utilisé depuis le milieu des années 1960.

Deux types de systèmes à cartes perforées sont couramment utilisés : votomatic et datavote. Les deux systèmes utilisent des cartes rectangulaires, plus larges que hautes. Chaque carte est imprimée et on y retrouve au haut une souche numérotée et détachable. Le préposé peut ainsi vérifier que l'électeur utilise le bulletin de vote qui lui a été remis. La souche est généralement détachée avant que le bulletin ne soit déposé dans l'urne.

On n'imprime sur les cartes votomatic que des chiffres et des boîtes qui correspondent aux espaces que l'électeur peut perforer. Le nom des candidats ou questions référendaires sont généralement imprimés dans un livret d'instructions articulé qui est fixé à un support mécanique dans lequel les électeurs insèrent leur bulletin de vote pour voter. Ce support et ce livret sont conçus de façon à ce que lorsque l'électeur tourne les pages du livret, différentes colonnes apparaissent sur le bulletin de vote. Les questions sont imprimées de façon à correspondre à l'espace sur le bulletin et sont imprimées sur chaque page. L'électeur lit les questions et utilise un stylet pour perforer les espaces qui correspondent à son choix.

Les électeurs absents doivent généralement identifier leurs choix par numéro, puisque ce système n'est pas disponible lorsqu'ils votent.

Dans le système datavote, les questions sont imprimées sur la carte datavote. Les électeurs utilisent un poinçon ou un support spécial et des outils de perforation pour percer des trous dans les boîtes imprimées à côté de chacun des choix disponibles. Cette carte est généralement plus facile à utiliser et à comprendre que la carte votomatic, puisque les questions sont imprimées directement sur la carte. Toutefois, s'il s'agit de questions multiples, elles ne pourront peut-être pas toutes paraître sur le même bulletin de vote. Il faut alors utiliser plusieurs cartes. Par contre, les cartes votomatic contiennent habituellement assez d'espaces pour accommoder plusieurs questions et candidats sur une même carte. Dans un vote où il faut inscrire le nom du candidat de son choix, on peut le faire directement sur une carte datavote, alors que l'utilisation d'une carte votomatic exige que ce genre de vote soit inscrit ailleurs, comme par exemple sur une enveloppe qui contient le bulletin.

Les premiers systèmes de cartes perforées (votomatic ou datavote) utilisaient des cartes où l'espace que l'électeur devait poinçonner était entaillé à l'avance. Ce système a connu bien des problèmes. Les morceaux de papier qui devaient se détacher lorsque la carte était perforée, ne se détachaient pas toujours. Ces morceaux de papier pouvaient également se replacer, fermant ainsi l'ouverture. Et ceux qui se détachaient pouvaient éventuellement bloquer l'ouverture d'autres bulletins de vote. Les systèmes de cartes perforées plus récents ne sont pas entaillés. Ils offrent plutôt un poinçon à ressort qui permet à l'électeur de perforer une carte non entaillée avec facilité.

Cartes graphitées

Sur un bulletin graphité, on retrouve des cercles, ovales, carrés ou rectangles que l'électeur remplit avec une plume ou un crayon pour marquer son choix. On utilise généralement les lecteurs optiques pour reconnaître les marques sur chaque bulletin. Certains systèmes à cartes graphitées exigent que les bulletins soient marqués en utilisant des crayons de plomb, alors que d'autres peuvent être marqués avec n'importe quel instrument (plusieurs systèmes interdisent cependant l'utilisation de plume à encre rouge). Des systèmes semblables sont largement utilisés lors d'examens d'entrée collégiaux.

Les questions sont généralement imprimées directement sur le bulletin à côté des réponses possibles. L'électeur peut également y inscrire le nom de la personne de son choix. Les bulletins graphités peuvent être comptés au niveau de la circonscription ou dans un centre de compilation central. Les systèmes de compilation de certaines circonscriptions sont conçus de façon à permettre à chaque électeur de soumettre son bulletin au lecteur optique. Le lecteur peut alors avertir l'électeur que son bulletin n'est pas marqué comme il se doit, lui fournissant ainsi la chance de se reprendre.

Appareils électroniques d'enregistrement direct

Ces appareils sont tout simplement des terminaux d'ordinateur à partir desquels les électeurs peuvent voter en pressant certaines clés ou en touchant certaines images sur un écran. Les premiers appareils de ce type étaient tout simplement une version électronique des machines traditionnelles à leviers mécaniques. Les modèles plus récents ressemblent à des guichets automatiques ou des ordinateurs personnels et peuvent afficher des images et du texte.

Ces appareils coûtent initialement plus cher que les systèmes de cartes perforées et mark-sense. Il faut faire l'acquisition d'un nombre suffisant de machines afin que les électeurs n'aient pas à attendre en ligne trop longtemps pour voter. De plus, il faut transporter ces machines aux bureaux de vote et les entreposer entre les élections de façon sécuritaire.

Un tel système, s'il est bien conçu, est plus facile à utiliser, surtout par les électeurs analphabètes ou qui souffrent d'une déficience physique, que le système de cartes perforées ou le système graphité. De plus, le choix de l'électeur qui utilise ce système est sans équivoque et évite toute possibilité de conflit.

Ces systèmes ne fournissent aucun bulletin qui puisse être compté ou examiné manuellement. Ils doivent donc être rigoureusement éprouvés avant l'élection et tous les intervenants doivent être confiants qu'ils fonctionnent adéquatement. Il est impératif que tous les votes soient enregistrés sur deux appareils différents. Ainsi, advenant une défaillance d'un des deux appareils, il demeure possible de consulter les données enregistrées sur l'autre.

Les pannes d'électricité demeurent une préoccupation lorsqu'on utilise ce type de système. Il doit donc pouvoir fonctionner à l'aide de piles (pour toute la durée de l'élection au besoin) ou de génératrices d'urgence ou encore pouvoir compter sur un système de rechange.

Le vote via Internet

Il est maintenant reconnu que l'utilisation d'ordinateurs reliés à Internet devient une option intéressante. Le système Internet peut être utilisé tout simplement pour acheminer les bulletins d'une circonscription au centre de compilation. On peut également développer des systèmes qui permettent à l'électeur de voter sans se rendre au bureau de vote, à partir de tout ordinateur relié à l'Internet. Un tel système de vote à domicile par Internet peut remplacer les bureaux de vote ou être utilisé pour le vote des absents seulement.

Le système de vote à domicile par Internet est intéressant car il élimine les dépenses associées à l'établissement de bureaux de vote dans les régions éloignées et le personnel qu'ils requièrent, rend le vote plus pratique pour les électeurs qui ont des ordinateurs à la maison ou au travail et élimine la nécessité d'un système distinct pour le vote des absents. L'utilisation de l'encryptage peut assurer la confidentialité et la sécurité du vote.

Toutefois, un système de vote par Internet n'élimine pas les préoccupations associées au vote des absents et au vote par la poste. Le fait que les électeurs puissent être influencés ou obligés de voter d'une certaine façon ou encore de vendre leur droit de vote demeurent également une préoccupation. De plus, tant et aussi longtemps que les ordinateurs personnels reliés à Internet ne seront pas omniprésents, il faudra établir des bureaux de vote pour ceux qui n'y ont pas accès ou qui ne savent pas utiliser un ordinateur.

Analyse des besoins

Avant d'entreprendre l'informatisation des élections, il faut d'abord définir les besoins. Les gestionnaires électoraux doivent examiner les motifs qui incitent à l'informatisation, la disponibilité actuelle et future de fonds, l'attitude du public face à la technologie informatique, les lois existantes sur les procédures de vote et toute autre disposition contraignante. Il faut également tenir compte des attentes culturelles relativement au vote, des électeurs qui ont des besoins spéciaux, de l'infrastructure physique existante, y compris la fiabilité du système d'électricité et des réseaux de communication. Les gestionnaires devraient aussi examiner les motifs et objectifs qui ont une incidence sur la définition des critères qui sont utilisés pour mesurer le succès de l'informatisation. L'analyse des besoins par les administrateurs électoraux devrait comprendre notamment les points suivants :
- Le système informatisé augmentera-t-il l'exactitude d'une fonction?
- Le nombre d'employés à plein temps ou la nécessité d'engager des employés à temps partiel seront-ils réduits?
- Le fardeau du personnel clé sera-t-il allégé?
- Le personnel sera-t-il plus heureux du fait de la réduction de certains travaux et l'élimination de tâches répétitives?
- Les résultats d'une tâche en particulier seront-ils meilleurs?
- Certaines tâches pourront-elles être accomplies en moins de temps?
- Quels sont les besoins en matière de formation?
- Combien de temps faut-il pour installer et tester les systèmes?
- Le système informatisé ouvre-t-il la porte à de nouvelles possibilités de fraudes et des préoccupations de sécurité?
- Les pannes d'électricité ou la défaillance du système engendreront-ils des délais importants? Si oui, comment peut-on y parer?
- Faut-il établir des réseaux de télécommunications?
- Le système réduira-t-il les besoins en espace d'entreposage?
- Quels seront les coûts initiaux?
- Quels seront les coûts associés au maintien?
- Quelle est la durée de vie de l'équipement?
- Quelles seront les améliorations visibles à l'électeur, aux candidats et aux partis?
- Le système pourra-t-il répondre aux besoins changeants au cours de plusieurs années à venir?³⁴
La loi et les règlements

Les administrateurs électoraux doivent s'assurer que tout au cours du processus électoral, toutes les lois et tous les règlements électoraux soient respectés. Ils doivent entreprendre une analyse des besoins attentive et objective pour s'assurer que l'achat d'équipement sera conforme aux lois et règlements.

Besoins à l'interne

L'autorité électorale peut avoir à examiner ses besoins à l'interne. Il peut s'agir par exemple de respecter les procédures de soumission pour accorder les contrats pour l'équipement et les services et de s'assurer que les contrats incluent les garanties usuelles.

Spécifications et garanties de rendement

Il faut demander des conseils aux experts en matière de définition de spécifications et de garanties de rendement. Il importe de bien spécifier les besoins tout en ne créant pas des spécifications qui sont impossibles à respecter.

Évaluer l'incidence sur le personnel et l'organisation interne

Il est inutile de se procurer de l'équipement si le personnel ne sait comment l'utiliser. On peut évidemment former le personnel. Toutefois, le personnel en place peut ne pas posséder certaines aptitudes fondamentales qui ne s'acquièrent pas en quelques séances de formation.

L'équipement coûte souvent cher et les coûts ne peuvent être justifiés si l'on ne peut établir qu'il y aura économie. Quelles seront les incidences sur le personnel? Certains membres du personnel verront-ils certaines de leurs tâches éliminées en tout ou en partie? Qui gagnera du temps et comment le temps gagné sera-t-il utilisé?

Les candidats et les partis

Les candidats et les partis sont des acteurs clés dans le processus électoral. Il faut les informer du changement d'équipement et leur expliquer ce qui se passe et quelle est l'incidence de ces changements pour eux. Il faut les impliquer plus particulièrement en leur expliquant les caractéristiques de sécurité et de transparence et de la façon dont ils seront atteints.

L'électorat

Advenant que le nouvel équipement apporte des changements pour les électeurs, comme par exemple la manière de voter, les programmes d'éducation et d'information deviennent prioritaires. Les systèmes informatisés doivent absolument inspirer confiance aux partis, aux candidats et à l'électorat.

Mise en oeuvre

La présente section décrit un certain nombre d'étapes à suivre pour informatiser une élection efficacement. La Commission fédérale électorale des États-Unis a produit plusieurs rapports qui comprennent de nombreuses lignes directrices en vue d'informatiser des élections.³⁵

Choisir un système

Il faut d'abord analyser sérieusement les besoins avant de procéder au choix d'un système. Les gestionnaires électoraux devraient définir le type de système qu'ils veulent et identifier sur le marché le système qui répond le mieux à leurs besoins.³⁶ Ils doivent également décider des parties de la conception et de la mise en oeuvre qu'ils feront à l'interne et des parties qu'ils confieront à des sources externes. Ils devront préparer un appel d'offres détaillé et inviter les fournisseurs à soumettre leurs propositions en matière d'équipement, de logiciels et de services. Il importe que ces appels d'offres spécifient adéquatement les besoins, sans pour autant créer des besoins qu'il est impossible de satisfaire.

Mise à l'épreuve

Une fois le système choisi et l'équipement et les logiciels livrés, il faut tester le système. Le fournisseur et une autorité indépendante doivent procéder à des tests. Les derniers tests devraient être effectués en présence de tous les intervenants afin qu'ils y fassent confiance.

Les tests devraient inclure un examen en profondeur de tous les logiciels, de la fiabilité et de la durabilité de l'équipement et des résultats d'une simulation pour vérifier la production de résultats. Avant chaque élection, les systèmes doivent être testés à nouveau pour s'assurer que leur configuration répond aux besoins actuels.

Plans d'urgence

Il faut préparer des plans d'urgence pour répondre aux éventuelles défaillances du système, de l'électricité et des réseaux de communication ou à d'autres imprévus. Il faut donc prévoir des génératrices, des piles, des systèmes de rechange et des pièces de rechange.

Formation

Tout le personnel et les bénévoles qui participent à l'élection doivent être formés sur la façon d'opérer les composantes du système dont ils sont responsables. Ils doivent aussi savoir quoi faire si le système connaît une défaillance. Devant l'introduction de nouveaux systèmes, les électeurs doivent également recevoir une certaine formation.

Le personnel peut être formé par le fournisseur de l'équipement et des logiciels pourvu que la formation fasse partie du contrat de service. Une telle formation est certes avantageuse puisque les fournisseurs connaissent très bien leurs produits. Ce genre de formation peut cependant s'avérer plus coûteux. On peut également avoir recours à des compagnies spécialisées dans le domaine de la formation. Le personnel peut assister à des cours donnés par les compagnies, ou les compagnies peuvent dispenser ces cours sur place. Ces compagnies peuvent également s'avérer coûteuses. La méthode la moins dispendieuse est celle où le fournisseur forme un nombre restreint d'employés, qui à leur tour forment les autres membres du personnel.

Moyens de protection

Il va de soi que toute élection doit bénéficier de moyens de sécurité efficaces. L'avènement des ordinateurs soulève d'autres préoccupations en matière de sécurité et il faut recourir aux experts techniques pour les résoudre. Les procédures électorales effectuées par des humains et enregistrées sur papier exigent des mécanismes de sécurité surtout physiques (par exemple, des cadenas, des scellés, des gardiens) et se fient à l'observation des procédures par des humains (par exemple, le dépouillement des votes). Des systèmes informatisés bien développés peuvent réduire ces préoccupations, sans toutefois les éliminer entièrement. De tels systèmes peuvent aussi apporter de nouvelles préoccupations et l'observation humaine qui assure une certaine sécurité n'est plus suffisante.

Les systèmes informatisés peuvent réduire les préoccupations associées à la sécurité physique si la quantité de matériel qui doit être transportée et entreposée est réduite ou si la nécessité de transporter du matériel est réduite. Si, au lieu de transporter des bulletins de vote remplis par camion, les votes sont acheminés électroniquement à un centre de compilation, la nécessité de sécurité physique est réduite. De nouvelles préoccupations surgissent pourtant. Il faut maintenant s'assurer que la transmission électronique des votes ne sera pas compromise. Il faut aussi protéger l'équipement informatique.

Il importe que les administrateurs électoraux obtiennent des conseils experts en matière de protection des systèmes informatisés. Les fournisseurs d'équipement peuvent normalement offrir de tels conseils et garantir que leur équipement est sécuritaire, mais ces garanties devraient être vérifiées et testées par des experts indépendants.

Plusieurs types de problèmes peuvent survenir, notamment les suivants.

Erreurs accidentelles des logiciels. Ces erreurs peuvent compromettre la sécurité. Elles peuvent permettre l'accès au système par des personnes non autorisées qui pourraient inopportunément modifier les dossiers. On peut éviter ce genre d'erreurs par des techniques de programmation et des tests approfondis du système.

Des séquences de code communément appelées « chevaux de Troie » peuvent être introduites dans le logiciel par des programmeurs peu scrupuleux dans le but précis de compromettre la sécurité. Ces séquences peuvent être décelées par des experts indépendants lorsqu'ils vérifient et testent le système. Les systèmes qui sont utilisés pour plusieurs élections consécutives et les logiciels qui ne subissent aucun changement de base sont moins susceptibles de connaître des problèmes de sécurité que ceux qui sont conçus pour une élection en particulier.

Des changements non autorisés peuvent être apportés au logiciel même après qu'il ait été installé et testé. On peut éviter cette situation en établissant des mécanismes de sécurité physique et des vérifications du logiciel en vue de détecter de telles modifications.

Les gestionnaires électoraux peuvent mal utiliser le logiciel, abusant ainsi de leurs privilèges d'accès. Les systèmes dont les fonctions exigent que les gestionnaires aient différents mots de passe atténuent ce problème. Une combinaison de cartes d'accès et de mots de passe est encore plus sécuritaire que le mot de passe seul. On peut concevoir des systèmes qui interdisent la modification des fichiers essentiels le jour même du vote. Il importe également de maintenir un journal de tous ceux qui ont eu accès au système.

La sécurité physique de l'équipement peut être compromisepar le vol ou s'il subit des dommages ou des modifications non autorisées. Les mesures de sécurité conventionnelles peuvent éliminer de telles situations.

Advenant l'acheminement de l'information électroniquement, les transmissions confidentielles peuvent être interceptées, modifiées ou bloquées. L'encryptage peut prévenir de tels cas. Selon la technologie utilisée, il peut être plus difficile de prévenir le blocage des transmissions. De plus, lorsqu'un système informatique est relié à un réseau, il peut être compromis par des attaquants qui ont accès au réseau. On peut cependant se protéger à l'aide de différentes techniques, comme par exemple des murs pare-feu.

Le système peut connaître des défaillances entraînant une perte de données. Il faut donc sauvegarder les données régulièrement et en garder des copies à différents endroits. Les votes inscrits par ordinateur devraient être enregistrés sur au moins deux systèmes distincts.

Autres utilisations de la technologie

L'informatisation peut servir à bien d'autres fins que pour enregistrer et dépouiller les votes.³⁷

La planification, la gestion, la budgétisation électorales et le maintien des dossiers sont autant d'activités qui se prêtent bien à l'informatisation en utilisant du traitement de texte, des chiffriers, des logiciels de bases de données, ou des logiciels conçus spécialement pour les gestionnaires électoraux.

Il existe des logiciels qui facilitent le découpage des circonscriptions et la répartition des électeurs entre les circonscriptions.

Les systèmes à lecteurs optiques peuvent être d'une grande utilité pour vérifier et compter les signatures sur des pétitions et les signatures sur les enveloppes contenant les votes des absents.

Les candidats, partis et électeurs ³⁸ peuvent obtenir des renseignements à partir de systèmes informatisés, y compris des systèmes de tableaux d'affichage électronique et des sites Web.

Certains logiciels permettent le contrôle des contributions et dépenses d'élection. On peut demander aux candidats de soumettre leurs rapports électroniquement. Les candidats et les électeurs peuvent accéder à ces renseignements par le biais d'un tableau d'affichage électronique ou des sites Web.

On peut informatiser les bases de données sur les électeurs, ce qui permet de les apparier à d'autres bases de données aux fins de comparaison et pour déceler les électeurs décédés et ceux qui ont déménagé. Il est alors plus facile de produire des cartes d'identité de l'électeur et des envois électoraux par la poste.

Si l'inscription des électeurs est informatisée et que les signatures, empreintes digitales ou autres renseignements qui identifient les électeurs sont inclus dans les fichiers sur les électeurs, on peut alors aisément vérifier l'identité des électeurs aux bureaux de vote.

Le vote des absents peut être géré par ordinateur. Il suffit d'enregistrer les électeurs qui ont demandé un bulletin de vote des absents et les bulletins retournés. La signature sur les enveloppes qui contiennent des bulletins peuvent également être validées par ordinateur. L'électeur absent pourrait également voter électroniquement d'un endroit éloigné via Internet.

Enfin, les résultats de l'élection peuvent être annoncés par le biais d'un tableau d'affichage électronique ou sur un site Web.

Administration électorale - Notes en bas de page
Aperçu

1. Guy S. Goodwin-Gill, Free and Fair Elections: International Law and Practice (Geneva: Inter-Parliamentary Union, 1994), 87.

2. Torquato Jardim, Direito Eleitoral Positivo (Sao Paulo: Brasilia Juridica, 1996), 12.
Considérations administratives

3. T.N. Seshan, "Maintaining an Eagles Eye," Elections Today, Fall 1996, 31.
Considérations financières

4. Australian Electoral Commission, Behind The Scenes - The Australian Electoral Commission's 1996 Federal Election Report (Canberra: Australian Government Publishing Service, 1996), 78.

5. Commonwealth of Dominica, Report on the House of Assembly General Elections 1995 (Roseau: Government Printers, n.d.), 10, 44.
Contexte social et politique

6. Guy S. Goodwin-Gill, Free and Fair Elections: International Law and Practice (Geneva: Inter-Parliamentary Union, 1994), 35-42.

7. Ibid., 42.
Réglementation interne claire

8. International Institute for Democracy and Electoral Assistance, Code of Conduct: Ethical and Professional Administration of Elections (Stockholm: International IDEA, 1997), 11-12.
Égalité d'accès au processus électoral

9. Richard Soudriette, "'Leveling the Playing Field:' Innovations for Voters with Special Needs," Elections Today, Winter 1997, 3.

10. Ibid.

11. See Elections Today, Winter 1997 issue.
Formation et outillage de personnel

12. Serving Democracy The 1994 Strategic Plan of Elections Canada
Réglementation des médias

13. For more on guidelines see Henry Valentino, "Guidelines for Media, Political Parties and Contesting Groups During Official Campaign Period for Municipal and Local Government Elections," Elections Today, December 1994, 12-13. These comprehensive guidelines were drafted for use in Guyana.
Planification stratégique

14. Workbook - Strategic Planning - American Management Association Author James Jurinski

15. Australian Electoral Commission 1993 to 1996 - Plan

16. Serving Democracy - A Strategic Plan of Elections Canada for 1994
Gestion financière

17. The Australian Electoral Commission Pocketbook 1996
Aide extérieure

18. International Foundation for Electoral Systems Directory of Election Offices 1996

19. International Foundation for Electoral Systems 1997 Buyer`s Guide for Election Services, Supplies and Equipment.
Formation externe

20. Election Administration Reports Published and Edited by Richard G. Smolka
Accessibilité

21. Elections Today Vol 6 , No 4 Luc Dumont

22. The Disability Manifesto - from Elections Today Volume 6 No 4 - Winter 1997
Informations complètes

23. Behind The Scenes The Australian Electoral Commission`s 1996 Federal Election Report.
Gestion de l'observation

24. International Institute for Democracy and Electoral Assistance, Lessons Learnt - International Election Observation.
Invitation et accréditation des observateurs

25. International Institute for Democracy and Electoral Assistance Lessons Learnt - International Election Observation.
Rapports et tenue de dossiers

26. Election Commission for India - Statistical Report on General Elections 1996 - Volume 1

27. Behind the Scenes - The Australian Electoral Commissions 1996 Federal Election Report
Liaison avec les ONG et les groupes d'observateurs

28. IFES Technical Assessment of the Phillippines Electoral System - July / August, 1995

29. Elections Today Vol 6, No 4 - Jeff Fischer on the Role of NGOs in the Bosnia / Herzegovina Elections
Informatisation des opérations électorales

30. Commonwealth Secretariat, Let's Talk About Elections, ed. Carl W. Dundas, from the proceedings of the Gaborone Workshop on Election Management Training, Gaborone, Botswana, 18-29 March 1996 (London: Commonwealth Secretariat, 1997).; Federal Election Commission, Computerizing Election Administration (Washington: GPO, 1992).; David Maidenberg, Using the Internet in Election Offices (Washington: Federal Election Commission, 1998).
Motifs

31. R. G. Saltman, Issues in National Planning for the Computerization of Elections (Brasilia and Sao Paulo: Program on Automated Voting Systems, 1996).

32. For vendor information see The International Foundation for Election Systems, 1998 Buyer's Guide for Election Services, Supplies, and Equipment (Washington: IFES, 1988).
Types de systèmes de vote informatisés

33. For more information see R. G. Saltman, Accuracy, Integrity, and Security in Computerised Vote-Tallying (Washington: U.S. Department of Commerce, 1998).; ECRI, An Election Administrator's Guide to Computerised Voting Systems (Butler Pike: ECRI, 1988).
Analyse des besoins

34. Commonwealth Secretariat, Let's Talk About Elections, ed. Carl W. Dundas, from the proceedings of the Gaborone Workshop on Election Management Training, Gaborone, Botswana, 18-29 March 1996 (London: Commonwealth Secretariat, 1997).; R. G. Saltman, Issues in National Planning for the Computerization of Election (Brasilia and Sao Paulo: Program on Automated Voting Systems, 1996).
Mise en oeuvre

35. Federal Election Commission, Computerising Election Administration (Washington: GPO, 1992).; Federal Election Commission, Abstract of the Performance and Test Standards for Punchcard, Marksense, and Direct Recording Electronic Voting Systems (Washington: GPO, 1990).

36. The International Foundation for Election Systems, 1998 Buyer's Guide for Election Services, Supplies, and Equipment (Washington: IFES, 1998).
Autres utilisations de la technologie

37. For vendor information see the International Foundation for Election Systems, 1998 Buyer's Guide for Election Services, Supplies, and Equipment (Washington: IFES, 1998).

38. Federal Election Commission, Computerizing Election Administration (Washington: GPO, 1992).
Administration électorale - Bibliographie
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Administration électorale

Administration électorale: table des matiéres

Une élection est un événement complexe, onéreux et de grande envergure impliquant une foule de personnes qui doivent bien connaître leurs responsabilités dans le processus électoral et répondre de leurs actes devant la loi. Il est impossible de tenir des élections sans une bonne préparation et une planification adéquate. La présente section porte essentiellement sur les structures administratives nécessaires au bon déroulement d'élections démocratiques. Pour des renseignements généraux sur cette section, veuillez consulter Aperçu.

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