Médias et Élections

Médias et Élections

Les médias sont essentiels au déroulement d'une élection démocratique. Une élection libre et juste n'est pas simplement le fait de déposer un vote dans des conditions adéquates, mais également d'avoir accès à suffisamment de renseignements sur les partis, les politiques, les candidats et le processus électoral pour permettre aux électeurs de faire un choix éclairé. Une élection démocratique sans la liberté des médias serait une contradiction en soi.

Le paradoxe demeure; pour assurer la liberté, il faut un certain nombre de règlements. Les médias du gouvernement, financés à même les deniers publics, devraient accorder l'accès à une couverture juste et équitable à tous les partis de l'opposition. Les médias ne devraient pas, par exemple, publier les résultats d'un sondage à la sortie des bureaux de vote ou des résultats préliminaires avant que tous aient voté.

Par conséquent, il existe une toile compliquée de questions entourant la formulation des règlements et une agence pour appliquer ces règlements qui, avec du doigté, assureront un environnement médiatique libre et bénéfique aux électeurs qui ont besoin d'information exacte.

Pour plus de renseignements généraux, voir Responsabilité des médias pour reportages de déclarations illicites.

Les sujets discutés dans cette section portent sur :

Responsabilité des médias pour reportages de déclarations illicites

Le Rapporteur spécial de l'ONU sur la promotion et la protection du droit à la liberté d'opinion et d'expression a déclaré clairement que les médias ne devraient pas être tenus légalement responsables pour le reportage qu'ils font des déclarations illicites au cours des campagnes électorales (voir Le pluralisme, une obligation). Cette position n'a pas toujours été partagée, d'autres organismes internationaux, telle que l'Autorité de l'ONU pour la transition au Cambodge, ayant adopté une position inverse.

Le point de vue que les médias ne doivent pas être tenus légalement responsables pour leurs reportages des propos des politiciens vient appuyer la tendance établie par la Cour constitutionnelle de l'Espagne, entre autres (voir Limiter la responsabilité), qui maintient que le public a le droit d'être saisi des déclarations des politiciens, même si ces propos ne sont pas légitimes et s'ils peuvent inciter la violence. Il ne faut pas confondre un tel point de vue avec une situation où les médias eux-mêmes inciteraient volontairement à la violence. (voir à titre d'exemple Propos haineux - Rwanda)

Cette exonération des médias a des retombées sur les reportages de nouvelles autant que sur la publicité politique. Elle signifie, par exemple, qu'un journal ou un radiodiffuseur ne peuvent pas refuser un message publicitaire d'un parti politique pour la seule raison qu'ils risquent de s'exposer à des poursuites. La Cour constitutionnelle de l'Allemagne, par exemple, a décidé qu'une telle décision relevait de la cour et non des médias (voir Réglementer le contenu du matériel des programmes d'accès direct). Toutefois, il semble tout à fait justifiable de laisser cette décision aux médias s'ils sont exonérés de toute responsabilité. Par ailleurs, si un organisme médiatique peut être tenu responsable du contenu d'une publicité politique, il doit avoir le droit de le refuser. Cette dernière approche n'étant toutefois pas satisfaisante et clairement sujette à l'abus, la décision du Rapporteur spécial de l'ONU est évidemment la plus juste. (voir UN Rapporteur on Freedom of Expression: Report 1999)

Principes directeurs

Le seul principe directeur sous-jacent au rôle des médias au cours d'une élection est que sans la liberté et le pluralisme des médias la démocratie demeure impossible. Les décisions de nombreux tribunaux internationaux abondent en ce sens. Les Nations Unies se sont récemment déclarées en accord avec cet énoncé dans le United Nations Special Rapporteur on Freedom of Expression et ont de plus élaboré une série de mesures que les gouvernements devraient respecter pour garantir la liberté des médias au cours des élections. (voir Le pluralisme, une obligation)

Il existe une variété de dimensions à la liberté des médias qui sont inhérentes aux élections, notamment :

la liberté contre tout blâme ou critique;
la liberté contre des attaques arbitraires ou l'interférence;
l'accès libre à l'information nécessaire;
une pluralité de voix dans les médias.

La dernière est d'autant plus importante. Elle est souvent interprétée comme signifiant que les médias devraient être la propriété de différents intérêts, un « marché public pour les idées » pouvant en résulter. Ceci est important, mais il ne s'agit là que d'un aspect. Il est d'autant plus important d'assurer une pluralité au sein de médias financés à même les deniers publics, lorsque les pays viennent de connaître un gouvernement autoritaire, où les médias sont habituellement sous le contrôle serré de l'État. Cette importance vient du fait que seuls les diffuseurs nationaux contrôlés par l'État ont la capacité de rejoindre tous les secteurs de l'électorat.

Dans le but de s'assurer que les médias financés à même les deniers publics ne sont pas, en pratique, contrôlés par le gouvernement, il faudra peut-être établir des règlements précis. Il s'agit là du paradoxe qui existe au coeur de la gestion des médias pendant les élections - soit la nécessité fréquente d'établir un système de règlements complexes afin de permettre aux médias d'agir librement et sans interférence.

Il existe, dans un sens large, trois secteurs de couverture médiatique électorale. Chacun opère selon différents principes et dicte un rôle différent pour l'organisme de surveillance électorale.

Reportages éditoriaux

Les reportages éditoriaux se réfèrent généralement à tous les aspects des nouvelles, articles de fond, affaires courantes et opinions qui sont sous le contrôle éditorial des médias eux-mêmes. Sauf pour des secteurs limités - comme l'annonce des résultats ou une restriction imposée sur les annonces des résultats de sondages tôt avant le vote - le rôle de l'agence de surveillance est de s'en tenir aux opérations libres des médias.

Accès direct à la couverture

Il existe une variété déconcertante de systèmes pour réglementer la publicité politique ou l'accès direct à la couverture. Cela s'applique à la portion de la couverture des élections qui est sous le contrôle éditorial de certains partis ou candidats eux-mêmes. Certains secteurs des médias peuvent se sentir pressés de publier du matériel semblable - il y aura presque toujours des conditions auxquelles ils devront se conformer s'ils le font.

Les débats entre les candidats et les jurys qui conduisent des entrevues deviennent de plus en plus fréquents dans les diffusions électorales; ces débats tombent quelque part entre ces deux premières catégories et peuvent de temps à autre être assujettis à certains règlements qui ne s'appliquent pas nécessairement à du matériel éditorial ordinaire.

Éducation des électeurs

La présente section n'examine pas en détail l'éducation des électeurs; ce sujet est examiné en profondeur ailleurs. (voir Éducation de l'électorat) Toutefois, surtout dans une nouvelle démocratie, les médias peuvent être un outil essentiel, non seulement pour informer les électeurs sur des questions et des candidats, mais aussi pour leur transmettre des renseignements de base sur la façon de voter et ce que le vote représente pour eux. Comme l'accès direct, l'éducation des électeurs doit faire l'objet de normes sévères qui assurent son impartialité.

Considérations administratives

Il existe deux séries de tâches administratives associées à la gestion des médias pendant les élections. En principe, il n'y a aucun rapport entre les deux, bien qu'en pratique l'organisme de surveillance électorale en soit responsable.

Premièrement, il existe une fonction pour réglementer la couverture médiatique des élections - elle se concentre principalement sur les questions comme l'accès à la répartition de la programmation directe, mais aussi sur les mesures destinées à régler les plaintes rapidement.
En second lieu, il faut tenir compte de la distribution du matériel par l'organisme de surveillance électorale des médias - pas nécessairement sur des sujets relatifs aux règlements pour les médias.

Pour traiter avec la deuxième série, l'organisme de surveillance électorale doit avoir un bureau de presse dirigé par un officier de relations publiques qui, préférablement, possède de l'expérience journalistique. Selon l'étendue et la complexité du pays, des bureaux de presse régionaux ou locaux pourraient devenir nécessaires. Ces bureaux sont responsables de distribuer l'information rapidement. L'administration électorale doit pouvoir compter sur les médias pour disséminer le matériel au grand public. Le tout sera plus efficace si le principe de divulgation maximale s'applique et qu'une relation de confiance s'établit entre les médias et les gestionnaires électoraux. Si l'organisme électoral déploie les efforts nécessaires pour distribuer autant d'information qu'il peut, les journalistes seront plus compréhensifs lorsqu'il s'agit de maintenir la confidentialité de certains renseignements pour protéger l'intégrité du processus électoral.

Les types de renseignements qui devraient être mis à la disposition des médias couvrent des sujets comme les détails du processus électoral, les partis et les candidats, les délimitations électorales et la démographie, etc. Ils ne comprennent pas de renseignements relativement aux programmes des partis ou des candidats, qui les rendront sans doute disponibles eux-mêmes.

En termes administratifs, la complexité d'une telle opération dépendra du degré d'intérêt que les médias manifestent envers l'élection. Si les gens des médias viennent de tous les coins de l'univers, la gérance d'un bureau de presse peut devenir toute une entreprise. Quelle que soit l'ampleur et la complexité de l'opération, il y a beaucoup à gagner à être proactif et à préparer et distribuer du matériel. La préparation de trousses de presse, de communiqués de presse à intervalles réguliers et de conférences de presse tôt dans le processus créera un volume de travail qui est plus facile à gérer par le bureau de presse et minimise le travail que demanderaient les questions des médias.

La première fonction, celle de réglementer les couvertures médiatiques - est on ne peut plus complexe et relève d'une responsabilité autre que celle d'un bureau de presse. Certaines commissions électorales comptent parmi leurs effectifs une unité responsable spécifiquement des médias et qui cumule les deux fonctions; il importe cependant que la distinction conceptuelle soit maintenue.

L'ampleur de la corvée administrative dépendra en partie des règlements qui existent déjà; par exemple, les critères et mécanismes pour répartir le temps d'antenne sont-ils décrits dans la loi? Ou encore, la commission électorale doit-elle établir ses propres règlements?

Une variété d'organismes administratifs peuvent être impliqués. L'organisme de surveillance électorale n'est pas nécessairement responsable des médias. Il se peut que la loi prévoit déjà l'existence d'un régulateur pour les émissions électorales, ou encore qu'il existe un comité de diffuseurs autorégulateurs. Un organisme régulateur distinct peut aussi être établi. Chacune de ces approches comporte ses avantages. Il importe, cependant qu'il existe une unité dédiée spécifiquement à ces fonctions, qu'elle soit indépendante ou qu'elle fasse partie d'un autre organisme de réglementation qui s'occupe de ces questions complexes.

Considérations financières

Il ne faut pas reculer devant les dépenses qui peuvent être nécessaires lorsqu'il s'agit de permettre aux médias d'informer le public lors d'élections; il s'agit là d'un rôle vital. Heureusement il ne s'agit pas d'un item qui coûte particulièrement cher à l'administration électorale. Le rôle de l'organisme de surveillance électorale - ou tout autre organisme chargé de réglementer les médias - est d'abord de créer un climat qui permet aux médias d'agir librement.

Certains aspects peuvent sembler complexes du point de vue technique, comme l'établissement de formules pour la répartition de temps d'antenne gratuit aux partis. Il s'agit du type de complexités qui peuvent être solutionnées par un petit comité. En d'autres mots, les considérations financières par rapport à l'ensemble du contexte des élections sont négligeables.

L'aspect le plus coûteux de ce processus est probablement la surveillance de ce que produisent les médias au cours de la campagne électorale et le processus de vote. L'ampleur de cette opération dépendra inévitablement du nombre de médias qu'il faut surveiller, mais aussi de la possibilité éventuelle qu'ils enfreindront les règlements électoraux. Le personnel de la Commission d'experts médiatiques à l'élection qui a eu lieu en Bosnie en 1998 était réparti à travers le pays; la commission pouvait également compter sur une unité spécialisée en surveillance médiatique. La plupart des organismes de surveillance n'ont aucune ressemblance avec ce type d'organisation. La surveillance des médias est souvent confiée à des groupes non gouvernementaux qui sont devenus de plus en plus actifs dans ce domaine. L'organisme de surveillance n'a plus qu'à analyser les constatations, tirer des conclusions et surveiller les procédures à suivre pour porter plainte.

Une source potentielle de controverse est la question de savoir qui défraie les coûts pour tout accès direct gratuit au temps d'antenne accordé aux partis politiques. (voir Répartition du temps aux candidats et aux partis) Si un tel système existe, alors l'accès direct à une grille n'est "gratuit" que si les partis politiques ne le paient pas. Toutefois, la question de savoir si le temps est en fait payé par les médias eux-mêmes, par les autorités électorales ou par un autre organisme public demeure une source de conflit potentiel à l'égard de laquelle il faut prendre une décision de principe bien avant l'élection.

Un système de règlements bien gérés à l'intention des médias peut amener des économies considérables à l'égard d'autres chapitres du budget des autorités électorales. Si les médias peuvent opérer librement et jouir d'une relation de collaboration et de confiance avec les organismes qui s'occupent des élections, ils joueront un rôle inestimable en transmettant de l'information vitale à l'électorat sans qu'il en coûte à l'administration électorale.

Contextes social et politique

Le fonctionnement des médias est l'un des aspects de l'administration des élections financièrement déterminés par les contextes politique et social. On retrouve ce phénomène dans deux dimensions qui se chevauchent, à savoir :

Le niveau de développement social et économique du pays et les conséquences qu'il a sur la structure de l'auditoire des médias et sur son sens d'appartenance - et la source des renseignements qu'obtient le public.
Le niveau d'expérience qu'ont les médias à faire des reportages sur les élections démocratiques - et le niveau de liberté dont ont joui les médias par le passé.

Parler de la mondialisation de l'information est devenu monnaie courante. Plusieurs déplorent « l'américanisation » des campagnes électorales - l'utilisation d'images superficielles télévisées dont le contenu est peu substantiel. Ces deux points de vue différents font la même supposition : un certain type de média et un certain type de langage de campagne prévalent à travers le monde. Et pourtant, on est loin de la réalité. Un grand nombre d'électeurs n'ont pas accès à la télévision à cause de leur pauvreté. Bien d'autres ne peuvent lire les journaux à cause de la pauvreté et de l'analphabétisme. (Par contre, dans les pays touchés par le désert du Sahara, en Afrique, plus de gens lisent les journaux qu'il y en a qui regardent la télévision. Alors, même si la demande d'information est sans doute plus mondialisée que par le passé - plus que lorsque Marshall McLuhan a inventé l'expression « village global » dans les années 1960 - les particularités nationales sont toujours très importantes. En aucun moment, elles ne sont aussi importantes que pendant les élections, qui sont des événements nationaux absolument essentiels¹.

Dans les pays qui ont une récente histoire d'autoritarisme, les médias financés à même les deniers publics sont aussi sous le contrôle sévère du gouvernement. Ailleurs, dans la plupart des pays de l'Europe de l'Est, par exemple, il existe une histoire de diffusion indépendante du gouvernement, ce qui augmente le pluralisme des médias. Mais dans les pays où la culture de pluralisme politique est faible, les journalistes de l'État ne seront habituellement pas audacieux ou indépendants. L'organisme de réglementation devra alors être plus vigilant pour s'assurer qu'ils rendent service à la population comme il se doit.

Une circonstance semblable où l'on pourrait avoir recours à l'autorité de réglementation pour intervenir sur une base plus régulière a lieu lorsqu'existe une histoire de « discours haineux » et d'incitation à la violence par les médias partisans qui représentent différents groupes politiques ou ethniques.

En de telles circonstances, le rôle de l'organisme de réglementation est de garantir une pluralité de voix au sein des médias et non pas de faire taire qui que ce soit.

Certaines questions plus pratiques sont plus difficiles à examiner dans une nouvelle démocratie que dans une démocratie bien établie. Par exemple, combien de temps de diffusion gratuit faut-il accorder à chacun des partis lorsqu'il n'y a pas d'antécédents d'élections démocratiques pour mesurer l'appui du public? Même ces difficultés ou différences ne doivent pas être exagérées. Plusieurs démocraties bien établies - les Pays-Bas, le Danemark et la Norvège, par exemple - ne tiennent à peu près pas , ou pas du tout, compte des résultats des dernières élections pour répartir le temps d'antenne. Elles le font sur la base d'égalité entre les partis. Les administrateurs des nouvelles démocraties qui planifient un système de réglementation ont donc plusieurs exemples desquels ils peuvent tirer des modèles.

Historique

Depuis qu'ils existent, les médias de masse ont fait des reportages sur les événements politiques, mais à travers l'univers, leur rôle principal dans les élections s'est développé plus récemment.

Dans plusieurs pays, les élections libres sont un phénomène. Une grande partie de l'Asie et de l'Afrique ont connu des règnes coloniaux, alors que les élections libres et souveraines sont arrivées après la deuxième moitié du vingtième siècle; dans d'autres pays, comme ceux du bloc communiste, elles sont encore plus récentes. Même les pays de l'Europe de l'Ouest, les pays de l'Amérique Latine, ne se sont démocratisés que dans les années qui ont précédé de près la Seconde Guerre mondiale ou dans les années qui ont suivie en accordant le droit de vote aux femmes. Les États-Unis ont mis fin aux limitations sur la franchise électorale dans les années 1960. Les traditions démocratiques de l'Amérique latine ont été ternies par une histoire de dictature militaire, plus particulièrement à compter des années 1960, jusqu'aux années 1980; ce développement avait écho dans plusieurs pays d'Afrique et d'Asie. Dans certains pays, surtout en Europe et en Amérique du Nord, la presse libre était déjà vigoureuse même si la franchise était limitée. D'autres pays ont développé des médias indépendants juste au moment où ils se débattaient pour installer un système de gouvernement élu.

L'Europe, l'Amérique du Nord et l'Amérique latine ont élaboré une théorie faisant des médias un « quatrième pouvoir », soit un pouvoir qui vérifie les activités du gouvernement. Cette approche se retrouve de plus en plus dans le droit international, bien qu'elle ne soit pas pratiquée de façon idéale. En général, la presse indépendante s'est développée en parallèle avec le développement plus général des libertés politiques.

Jusqu'à tout récemment, la presse écrite était le seul médium de masse. Sa portée était limitée, tout simplement parce que l'alphabétisme fonctionnel ne s'étendait qu'à une minorité. L'évolution de la diffusion électronique représentait un potentiel plutôt révolutionnaire dans la communication d'idées politiques à une large audience. Malgré tout, la British Broadcasting Corporation a instauré une « règle de 14 jours » qui bannit la couverture de toute question au cours des deux semaines qui précèdent le débat au Parlement. Ce n'est qu'en 1951 que les premières émissions sur l'élection des partis sont passées au crible. Les périodes obligatoires d'interdiction dans les jours qui précèdent une élection, qui s'appliquent toujours dans les pays comme la France, sont un vestige de cette période - lorsque les médias semblaient s'efforcer à tout prix de ne pas influencer les résultats d'une élection.

Les temps ont changé. La sagesse acquise accepte que la télévision domine les élections contemporaines; ce développement a débuté vers les années 1960, date du premier débat télévisé historique auquel participaient les candidats à la présidence des États-Unis. Cette opinion n'est que partiellement exacte. La majorité de la population mondiale ne regarde pas la télévision - ils n'ont pas d'électricité ou n'ont pas les moyens de se procurer un téléviseur. Ce phénomène n'appartient pas qu'aux dictatures - de fait l'Inde est la plus grande démocratie au monde. Dans ce type de pays, la radio demeure le moyen de communication le plus important.

Cependant, dans les pays où la télévision domine les débats politiques, ce phénomène est plutôt récent. Dans plusieurs pays de l'Europe de l'Ouest, la diffusion commerciale n'a été légalisée que pendant les années 1980 et la couverture des élections à la télévision demeure très réglementés, un résultat du contrôle de l'État sur la diffusion pendant de longues années.

Ressources additionnelles

Toutes les ressources énumérées ci-dessous sont en ligne. Pour obtenir une liste des livres, dépliants et rapports sur les médias et les élections, consultez la section Bibliographie.

Lois et normes

Les pages Web suivantes portent sur les diverses normes, lois et pratiques généralement acceptées à l'échelle internationale en matière de médias pendant les élections :

· Rapporteur spécial sur la promotion et la protection du droit à la liberté d'opinion et d'expression : http://www.unhchr.ch/html/menu2/7/b/mfro.htm. Une source indispensable pour les normes mondiales sur les sujets liés aux médias, notamment en période électorale et dans les démocraties en transition. · ARTICLE 19, la campagne mondiale en faveur de la liberté d'expression : http://www.article19.org/. L'un des premiers organismes non gouvernementaux à promouvoir des normes sur les médias relativement aux élections dans les démocraties en transition. Le site contient divers rapports sur la législation des médias et la liberté d'expression ainsi que des rapports et des processus sur la surveillance des reportages des médias. · Communications Law in Transition Newsletter : http://pcmlp.socleg.ox.ac.uk/transition/. Journal en ligne qui aborde la législation des médias et des communications dans les démocraties en transition. · Freedom Forum's Media Studies Journal : http://www.mediastudies.org/contents.html. Plusieurs articles de ce journal portent sur les médias et les élections. · Electoral Institute of Southern Africa : http://www.eisa.org.za/. Organisation régionale qui a fait la promotion des normes sur les médias relativement aux élections. · Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe : http://www.osce.org/odihr/. Normes, rapports d'observation des élections, etc. · Institut européen de la communication : http://www.eim.org/. Organisation régionale qui administre un important programme sur les médias et la démocratie et qui a produit plusieurs rapports sur la surveillance des reportages des médias. · National Council on Opinion Polls (États-Unis) : http://www.ncpp.org/. Conseils sur les rapports de sondages d'opinion.

Organismes de réglementation des médias

Cette liste ne représente qu'un échantillon des nombreux organismes de réglementation des médias. Les responsabilités de ces organismes en période électorale varient beaucoup selon les pays :

· Independent Broadcasting Authority (Afrique du Sud) : http://www.iba.org.za/. Un pionnier de l'élaboration des règlements sur les médias dans les démocraties en transition. · Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes : http://www.crtc.gc.ca/. · Australian Broadcasting Authority : http://www.aba.gov.au/. · Federal Communications Commission (États-Unis) : http://www.fcc.gov/. · Broadcasting Standards Commission (Royaume-Uni) : http://www.bsc.org.uk/. L'autorité légalement compétente en matière de plaintes sur la radiodiffusion.

Surveillance des reportages des médias

Les sites Web suivants offrent des exemples de rapports sur la surveillance des reportages des médias et, dans certains cas, des conseils sur les méthodes de surveillance :

· ARTICLE 19 : http://www.article19.org. Voir ci-dessus. · Institut européen de la communication : http://www.eim.org. Voir ci-dessus. · Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe : http://www.osce.org/odihr/elecrep.htm. Voir ci-dessus. · Memo 98 (Slovaquie) : http://www.memo98.sk. · Media Monitoring Project (Afrique du Sud) : http://www.sn.apc.org/mmp/. · Media Monitoring Project Zimbabwe : http://mmpz.icon.co.zw/. · Media Monitoring Project Tanzanie : http://www.jeas-tanzania.org/. · Fairness and Accuracy in Reporting (États-Unis) : http://www.fair.org/.

Liberté d'expression des médias et protection des journalistes

Les travaux des organisations suivantes ne portent pas nécessairement sur les médias et les élections, mais ils s'articulent autour de la défense de la liberté des médias :

· International Freedom of Expression Exchange (IFEX) : http://www.ifex.org/. Réseau de toutes les organisations principales sur la liberté des médias aux niveaux international, national et régional. Une importante source de liens. · Fédération internationale des journalistes : http://www.ifj.org/. Aussi une source sur les normes, le matériel de formation, etc. · Freedom Forum : http://www.freedomforum.org/. Normes, ressources de formation et échanges. · Committee to Protect Journalists : http://www.cpj.org/. Comité qui fait campagne pour les journalistes emprisonnés ou menacés. · Reporters sans frontières : http://www.rsf.fr/. Campagne internationale pour la liberté de la presse. · Media Institute of Southern Africa : http://www.misanet.org/. Site qui aborde la liberté des médias en Afrique du Sud, la formation, les normes, etc. · Commonwealth Broadcasting Association : http://www.cba.org.uk. Regroupement de radiodiffuseurs, généralement publics, qui se penchent sur les normes, la formation, la liberté de radiodiffusion, etc. · Association mondiale des radiodiffuseurs communautaires : http://www.amarc.org. Campagnes, formation et normes.

Commentaires

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Principes juridiques

Le rôle des médias dans les élections est régi par une structure juridique croissante, aux niveaux nationaux et internationaux. Il importe de comprendre que cette structure fait des efforts extraordinaires pour réglementer la conduite des gouvernements relativement aux médias, plutôt que de réglementer les médias eux-mêmes.

Les principes fondamentaux établis par le droit international couvrent deux aspects, notamment :

le droit à la liberté d'expression et le droit à l'information; et
le droit de participer dans les affaires du gouvernement du pays, par le biais d'élections.

Dans leur forme originale, ces principes sont enchassés dans l'article 19 et l'article 21 de la Déclaration universelle des droits de l'homme, adoptée par les Nations Unies en 1948. Ils ont été adoptés depuis par bon nombre de traités sur les droits de la personne régionaux et des Nations Unies. Diverses décisions adoptées par différents organismes de traités, comme le Comité sur les droits de l'homme des Nations Unies, la Cour européenne des droits de l'homme et la Commission interaméricaine sur les droits de la personne (Inter-American Commission on Human Rights) ont de plus perfectionné ces principes en en faisant une source légale d'antécédents légaux applicables.

Une autre source de droit international concernant les médias et les élections se trouve dans les décisions d'autres types d'institutions internationales, comme le Rapporteur spécial sur le droit à la liberté d'opinion et d'expression des Nations Unies, qui en 1999 a établi un nombre de principes importants sur le rôle des médias dans les élections et l'obligation des gouvernements de garantir le pluralisme des médias. (voir Le pluralisme, une obligation)

Les approches d'autres organismes internationaux - comme les administrations sur les élections internationales surveillées des Nations Unies, fournissent aussi une source de « lois floues ». Ces lois n'ont aucune force de loi, mais elles fournissent une importante indication des normes internationales qui prévalent.

En plus des sources internationales en matière de législation, plusieurs lois nationales et décisions prises par les tribunaux fournissent une source de lois comparatives. Dans plusieurs pays, surtout ceux qui ont un système judiciaire, les décisions des autres tribunaux peuvent être invoquées comme précédent. Encore une fois, elles n'ont aucune force de loi, mais selon le rang du tribunal qui a cité la décision dans la hiérarchie judiciaire, les juges en tiendront compte dans leurs jugements et constatations.

Droit international

La Déclaration universelle sur les droits de l'homme adoptée par les Nations Unies en 1948 est une affirmation définitive du principe des droits de la personne. Les articles 19 et 21 de cette Déclaration sont fondamentaux aux obligations des gouvernements relativement au rôle des médias pendant les élections. Le premier garantit le droit à la liberté d'expression, le deuxième garantit le droit de participer à des élections périodiques secrètes.

Cette déclaration universelle impose des obligations à tous les membres de la communauté internationale. Cependant, comme toute déclaration, il ne s'agit que d'une loi internationale coutumière. L'adoption en 1966 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques a eu pour résultat d'élargir ces mêmes dispositions en les rendant exécutoires dans tous les États qui l'ont ratifié.

L'article 19 du Pacte déclare, en partie, que «toute personne a droit à la liberté d'expression; ce droit comprend la liberté de rechercher, de recevoir et de répandre des informations et des idées de toute espèce, sans considération de frontières, sous une forme orale, écrite, imprimée ou artistique, ou par tout autre moyen de son choix.»

L'article 25 du Pacte prévoit en partie que «tout citoyen a le droit et la possibilité, sans aucune des discriminations visées à l'article 2 (notamment de race, de couleur, de sexe, de langue, de religion, d'opinion politique ou de toute autre opinion, d'origine nationale ou sociale, de fortune, de naissance ou de toute autre situation) et sans restrictions déraisonnables, (b) de voter et d'être élu, au cours d'élections périodiques, honnêtes, au suffrage universel et égal et au scrutin secret, assurant l'expression libre de la volonté des électeurs.»

Conjointement, ces deux articles ont été interprétés comme imposant aux gouvernements une obligation d'assurer la diversité et le pluralisme des médias pendant les périodes électorales. (voir Le pluralisme, une obligation)

Les traités principaux régionaux sur les droits de la personne - la Convention européenne des droits de l'homme, la Convention américaine sur les droits de l'homme et la Charte africaine des droits de l'homme et du peuple - contiennent une combinaison semblable de garanties du droit à la liberté d'expression et à l'information et du droit à la participation politique sans discrimination.

Les documents adoptés par la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe vont un pas plus loin. Dans le Document de la réunion de Copenhague de 1990, les États participants à cette Conférence se sont engagés «à veiller à ce qu'aucun obstacle d'ordre juridique ou administratif ne s'oppose au libre accès aux médias sur la base de la non-discrimination pour tous les groupes ou groupements politiques et toutes les personnes désirant participer à des élections.»

Les documents de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe ne sont pas des traités et n'ont pas la même force exécutoire. Ils ont cependant été acceptés à titre de partie du droit international coutumier et imposent donc des obligations aux États participants.

Les décisions des tribunaux internationaux et nationaux donnent plus de détails et de substance à ces principes sur les médias et les élections. Elles se résument comme suit :

Les médias jouent un rôle de chien de garde vital pour garder les gouvernements redevables et assurer un fonctionnement efficace de la démocratie. (voir Les médias et la démocratie)
Les gouvernements doivent assurer l'existence d'une démocratie qui assure le pluralisme médiatique, surtout lors des élections. (voir Le pluralisme, une obligation)
La liberté de débats politiques est un droit fondamental. (voir Liberté de débat politique)
Les partis politiques et les individus ont le droit d'accès aux médias gouvernementaux pendant les campagnes électorales. (voir Le droit d'accès aux médias de l'État)
Les médias gouvernementaux doivent publier les opinions de l'opposition. (voir Publier les opinions de l'opposition)
Il existe un droit de réplique, de correction ou de rétractation en réponse aux déclarations fausses des médias du gouvernement. (voir Droit de réplique)
Il peut exister des limites quant aux responsabilités des médias s'ils reproduisent des déclarations illégales. (voir Limiter la responsabilité)
L'expression politique ne peut être restreinte que pour des motifs extraordinaires. (voir Restrictions sur les discours politiques)
Les critiques sur les politiciens et le gouvernement jouissent d'une protection accrue. (voir Critiquer les politiciens et le gouvernement)
Les opinions politiques jouissent d'une protection accrue. (voir Protection des opinions politiques)
Le droit à des remèdes efficaces pour réparer les droits brimés. (voir Droit à un remède efficace)
Les gouvernements sont obligés de protéger la sécurité des membres des médias et des institutions. (voir Droit international)

Voir United States: guidelines on opinion poll reporting pour les textes intégraux de ces traités internationaux.

Les médias et la démocratie

La Cour interaméricaine des droits de l'homme décrit succintement un principe de droit international qui est maintenant reconnu universellement. L'exercice de la liberté d'expression dans une démocratie a peu de signification si celle-ci ne peut être exercée que sur une base individuelle. La liberté d'expression ne s'applique pas simplement à ce qui est permis de dire à son voisin ou d'entendre de son voisin. Elle s'applique, de manière cruciale, à l'expression de faits et d'opinions et à la réception d'information à travers les médias.

Un des tribunaux internationaux les plus avant-gardistes dans le développement de cette approche est la Cour européenne des droits de l'homme. Elle a conclu que la liberté des médias est vitale pour garder les citoyens informés : «La liberté de presse donne au public un des meilleurs moyens pour découvrir et se former une opinion sur les idées et attitudes de leurs chefs politiques. Elle donne surtout aux politiciens la chance de réfléchir et de commenter sur les questions qui préoccupent le public; elle permet donc à tous de participer à un débat politique libre, ce qui est au coeur même du concept d'une société démocratique.»⁴

Les médias informent le public sur les sujets d'intérêt public et agissent comme chien de garde du gouvernement : «il incombe à la presse de transmettre l'information et les idées sur les sujets d'intérêt public. Non seulement doit-elle avoir la tâche de transmettre une telle information et de telles idées : le public a aussi le droit de la recevoir. S'il en était autrement, la presse ne pourrait jouer son rôle vital de chien de garde public»."mea01a#4"

Selon la Cour européenne, il y a donc deux aspects à ce rôle démocratique des médias : informer le public et agir comme chien de garde du gouvernement. Ce rôle n'impose aucune tâche particulière à aucun journal ou poste de diffusion. Il impose plutôt au gouvernement la tâche de s'assurer que les médias peuvent accomplir leurs tâches. Il devient évident que ce principe a des implications pratiques dans le contexte électoral.

Selon la Cour européenne, les gouvernements peuvent réglementer les aspects techniques de la diffusion. La distribution des fréquences doit se faire sans discrimination. Les médias sont assujettis aux lois du pays - par exemple en matière de diffamation ou d'incitation - mais en général, les gouvernements ne peuve

Le pluralisme, une obligation

Les médias jouent un rôle clé dans les élections, non seulement parce qu'ils examinent minutieusement les actions du gouvernement, mais parce qu'ils s'assurent que les électeurs ont toute l'information nécessaire pour faire un choix éclairé et démocratique. Les gouvernements ont une obligation importante de ne pas entraver ces devoirs des médias. De plus, et d'une grande importance, les gouvernements ont l'obligation de faciliter le pluralisme des médias afin de présenter au public une grande variété de sources d'information. De fait, cette obligation, contenue dans l'article 19 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, garantit la liberté d'expression et la liberté d'information, mais ne s'applique qu'aux gouvernements et certainement pas aux organisations médiatiques individuelles.

Dans ses «Commentaires généraux»sur l'article 19 du Pacte, le Comité sur les droits généraux de l'homme a déclaré qu'à cause de l'évolution des médias de masse modernes, il est devenu nécessaire d'établir des mesures efficaces pour prévenir le contrôle des médias qui aurait pour résultat d'entraver le droit de tous à la liberté d'expression. ⁵

C'est dans cette même veine que la Cour suprême du Zimbabwe a conclu que, sur la base de la liberté d'expression, le monopole dont jouit la Corporation para-État des Postes et des Communications est inconstitutionnel. La Cour a démontré que la protection de la liberté d'expression s'applique, non seulement au contenu de l'information, mais aussi au moyen de transmission et de réception de l'information. Une restriction imposée à l'égard des moyens de transmission et de réception entrave nécessairement le droit de recevoir et de transmettre l'information. Tout monopole a l'effet, quelque soit son objectif, d'entraver le droit de recevoir et de communiquer des idées et de l'information, et viole conséquemment la protection de ce droit. ⁶

Une certaine jurisprudence venant de pays aussi diversifiés que le Ghana, le Sri Lanka, le Bélize, l'Inde, Trinidad et Tobago et la Zambie souligne les points jumeaux que les monopoles médiatiques constituent une forme inacceptable d'interférence dans la liberté d'expression et que les médias financés à même les deniers publics ont l'obligation de transmettre des points de vue autres que ceux du gouvernement du jour. Un nombre de jugements (Zambie, Bélize et Trinidad et Tobago) se réfèrent aux droits des adversaires du gouvernement à se faire entendre dans les médias publics. Ce droit s'étend également à d'autres types de minorités. La recommandation qui suit est tirée d'un rapport des Nations-Unies sur les droits des minorités.

«Les membres de divers groupes devraient jouir en paix du droit de participer, conformément à leur propre culture et langue, dans les affaires culturelles de la communauté, de produire de d'apprécier les arts et les sciences, de protéger leur héritage culturel et leurs traditions, de posséder leurs propre médias et autres moyens de communication et d'avoir accès, sur une base d'égalité aux médias de l'État ou à ceux financés par les médias publics. ⁷»

Il importe de souligner que le rôle des médias n'est pas simplement un véhicule d'expression du sens strict. Les médias sont surtout importants comme moyen de permettre au public d'exercer ses droits de liberté à l'information. Les médias jouent un rôle de chien de garde dans toutes les activités du gouvernement et autres institutions puissantes. Il est évident qu'ils ne peuvent jouer ce rôle s'ils doivent être loyaux au gouvernement ou au parti au pouvoir. Les lignes directrices détaillées émises par les Nations Unies et reflétant les meilleures pratiques internationales sur le pluralisme et l'accès aux médias sont celles produites par l'Autorité de transition des Nations-Unies au Cambodge. (voir Cambodia: Guidelines of UN Transitional Authority on Media and Elections) Ces lignes stipulaient que «l'appartenance des médias indépendants et libres doit être diversifiée et doit promouvoir et protéger la démocratie tout en offrant des possibilités et des moyens pour le développement économique, social et culturel.» ⁸

Dans une déclaration de référence d'une autorité des Nations Unies, le Rapporteur spécial sur la promotion et la protection du droit à la liberté d'opinion et d'expression, Abid Hussein, a conclu dans son rapport annuel de 1999 : «Le respect et la promotion de certains principes fondamentaux favorisent l'exercice du droit de rechercher, recevoir et répandre des informations. Ces principes sont : les situations de monopole en matière de médias doivent être évitées dans l'intérêt de la pluralité des choix et des points de vue; la responsabilité qui incombe aux médias contrôlés par l'État ne doivent pas servir d'organes de promotion ou de propagande au profit d'un seul parti politique ou du gouvernement en place, au détriment de tous les autres partis ou groupements.» ⁹

Le Rapporteur spécial a également dressé une liste de séries d'obligations de l'État puis que «dans le souci de garantir le maximum d'informations aux électeurs, l'État doit accorder le plus de latitude possible aux médias» :

les couvertures médiatiques ne doivent pas être préjugées ni discriminatoires;
aucune censure des programmes électoraux n'est tolérée;
les déclarations provocantes n'engagent pas la responsabilité des médias; le droit de réponse est assuré;
la distinction est nettement établie entre les bulletins d'information et les conférences de presse dans le cadre des fonctions ou activités des membres du gouvernement, en particulier s'il s'agit de membres candidats à des élections;
le temps d'antenne en direct doit être réparti selon des critères d'équité et de parité;
les programmes doivent prévoir une chance égale à tous les candidats de débattre leur programme respectif et aux journalistes de les interroger;
les médias contribuent à l'éducation des électeurs;
les programmes doivent cibler les groupes traditionnellement défavorisés; ces groupes peuvent comprendre les femmes et les minorités ethniques et religieuses.

Pour consulter le texte intégral des recommandations du Rapporteur spécial, voir UN Rapporteur on Freedom of Expression: Report 1999.

Liberté de débat politique

Les cours internationales ont reconnu la liberté de débat politique; d'autres organismes internationaux et tribunaux nationaux le reconnaissent comme un droit fondamental. La Cour européenne des droits de l'homme a noté en 1978 que «la liberté de débat politique est au coeur même du concept d'une société démocratique»¹⁰

Ces débats sont importants parce qu'ils informent l'électorat afin qu'il puisse exercer son choix politique. L'équipe technique des États-Unis, lors du référendum au Malawi en 1993, au cours duquel les électeurs devaient choisir entre un système simple et un système multipartite, a déclaré que «l'exercice libre d'expression est essentiel et permet aux électeurs de faire un choix éclairé au bureau de vote.» ¹¹

La déclaration de la Cour supérieure Enugu au Nigéria est allée dans le même sens : «la liberté de parole est sans doute le fondement de toute soicété démocratique. Sans discussion libre, surtout sur les questions d'ordre politique, l'éducation publique pourtant si essentielle au fonctionnement adéquat et l'exécution des processus d'un gouvernement responsable, devient impossible.» ¹²

La Cour Suprême d'Israël a déclaré que «la vraie démocratie et la liberté de parole ne font qu'un. La liberté de parole permet à chaque individu de clarifier ses opinions autonomes dans le processus de prise de décision vital à tout État démocratique. L'essence même d'élections démocratiques est fondée sur la capacité de pouvoir évaluer les opinions mises de l'avant lors de débats ouverts pour en arriver à des opinions éclairées.» ¹³

Le droit d'accès aux médias de l'État

Le droit d'accès aux médias de l'État par les partis de l'opposition apporte une nouvelle dimension aux décisions des tribunaux nationaux. Il existe une tendance claire à reconnaître l'obligation des gouvernements d'assurer un tel accès. C'est l'approche qu'a adoptée le Rapporteur spécial sur la liberté d'opinion et d'expression des Nations-Unies dans son rapport de 1999. (voir Le pluralisme, une obligation)

En l'an 2000, la Cour Suprême du Zimbabwe a rendu deux décisions sur cette question. En janvier, la Cour a ordonné à la Zimbabwe Broadcasting Corporation de diffuser les annonces et le matériel de la campagne du NON lors du référendum dans ce pays sur un projet de nouvelle constitution. Le matériel de la campagne du OUI, option préférée par le gouvernement, avait déjà été diffusé à grande échelle. ¹⁴

Le 13 juin, soit quelques jours avant les élections parlementaires, la Cour Suprême, qui entendait une demande du Mouvement pour le changement démocratique, a ordonné à la même corporation de cesser toute diffusion politique biaisée et d'accomplir ses tâches avec impartialité, tel que le prévoit la loi sur la diffusion, sans discrimination sur la base des opinions politiques et sans compromettre le droit des personnes à émettre et à recevoir des idées et de l'information.¹⁵

Quelques années plus tôt, la Haute Cour de Zambie, pays situé au nord du Zimbabwe, a dû décider d'un cas semblable. Le point en litige était une directive émise par le président Kenneth Kauda dans les semaines qui précédaient les premières élections multipartites du pays tenues en 1991. Cette directive ordonnait aux journaux contrôlés par le gouvernement de ne pas faire rapport sur les déclarations des chefs des partis principaux de l'opposition ou d'accepter leurs annonces. La Haute Cour a maintenu que la directive violait la garantie constitutionnelle de liberté d'expression : «Étant donné que les pétitionnaires ne pouvaient pas publier leurs vues sur les questions politiques dans les journaux de l'État, et par ricochet à la radio ou à la télévision, on leur avait refusé de jouir de leur liberté d'expression» ¹⁶

La cour a ensuite apporté un commentaire plus général sur le vrai rôle des médias qui sont la propriété de l'État : «Les journaux sont sensés opérer sur les principes de journalisme et d'éthique, libres de toute interférence externe. Ces principes dictent une couverture de tous les événements dignes de faire la nouvelle sans égard à la source des nouvelles. On ne peut accepter moins des médias qui sont la propriété de l'État, qu'il s'agisse de la presse écrite ou autre, et le public peut facilement évaluer si un journal en particulier fonctionne selon des principes de journalisme et d'éthique sains» ¹⁷

La Cour Supérieure de Trinité et de Tobago avait auparavant pris une décision semblable relativement à la télévision. Le réseau de l'État avait refusé de diffuser le discours préenregistré d'un député de l'opposition. La Cour a décidé que les actions violaient le droit à la liberté d'expression : «Étant donné que la télévision est le médium de communication le plus puissant du monde moderne, il m'apparaît futile de postuler que la liberté d'exprimer des vues politiques signifie, que l'esprit de la constitution veut que cela comprenne exprimer ses idées à la télévision. Les jours des discours de boîte à savon et des brochures politiques sont passés» ¹⁸

Au cours des dernières années, les missions d'observation internationales, les groupes de surveillance et les groupes aviseurs ont adopté la même approche. La mission d'observation des Nations-Unies aux élections du Nicaragua en 1989, par exemple, a déclaré qu'il était nécessaire que «tous les partis politiques aient accès à la télévision et à la radio de l'État en terme de créneau et de durée de l'émission.» ¹⁹ L'équipe technique des Nations Unies au référendum du Malawi en 1993 a fait une recommandation semblable : «Dans le cas des médias qui sont la propriété de l'État, il est coutumier que les créneaux et la durée de temps d'antenne soient accordés à tous les partis qui se font la lutte pour faire connaître leurs positions.»²⁰ (À noter que dans ce cas, la recommandation visait un accès «égal» plutôt "qu'équitable", puisqu'il s'agissait d'un référendum qui présentait deux propositions plutôt qu'un nombre de partis politiques. (voir Accès direct pendant les référendums)

De même, lors des élections surveillées par les Nations Unies au Cambodge en 1993, l'Autorité de transition des Nations Unies en 1993 veillait à assurer un accès juste aux médias, tel que cité dans les directives sur les élections (voir Cambodia: Guidelines of UN Transitional Authority on Media and Elections) : «Dans l'exercice de ses responsabilités en vertu de l'entente, cette Autorité assurera un accès juste aux médias, y compris la presse, la télévision et la radio, pour tous les partis qui se font la lutte à l'élection».²¹

voir Dispositions relatives aux médias public

Publier les opinions de l'opposition

L'obligation des médias privés ou gouvernementaux de publier ou diffuser les opinions de l'opposition découle de l'interdiction de la discrimination dans l'exercice des droits. Le Pacte international relatif aux droits civils et politiques ainsi que d'autres pactes relatifs aux droits de l'homme soutiennent cette idée. Cela signifie que si le parti au pouvoir a la possibilité d'exercer son droit de liberté d'expression en utilisant les médias du gouvernement, les partis de l'opposition doivent avoir le même droit.

La Commission européenne des droits de l'homme a rejeté une demande reçue d'une association qui s'était vue refuser du temps d'antenne pendant une élection par la British Broadcasting Corporation. La Commission a déclaré que, même s'il n'existe aucun droit général à l'accès aux médias de diffusion, les partis politiques doivent avoir un tel accès sur une base équitable. Elle a donc déclaré «qu'il va de soi que la liberté de transmettre de l'information et des idées comprise dans le droit de liberté d'expression garanti par l'article 10 du Pacte ne peut être interprétée comme accordant du temps d'antenne aux citoyens privés pour émettre leurs opinions. D'un autre côté, la Commission considère que le fait de refuser du temps d'antenne à un ou plusieurs groupes ou personnes peut, en certaines circonstances, être questionné en invoquant l'article 10 ou les articles 10 et 14 (conjointement) du Pacte (interdire la discrimination). Une telle situation se produirait, en principe, si un parti politique se voyait refuser du temps d'antenne en temps d'élection alors qu'il serait accordé à d'autres partis.» ²²

Droit de réplique

Ceux qui militent en faveur de la liberté d'expression n'ont jamais favorisé l'idée d'établir un droit de réplique ou de correction légal et applicable de peur qu'il réprime l'expression libre et robuste - ce qui est clairement nécessaire dans le contexte des élections. Cependant, les organismes aviseurs internationaux et certaines cours nationales favorisent une telle mesure, surtout lorsqu'il s'agit d'une réplique à une question soulevée dans les médias contrôlés par le gouvernement et que les partis de l'opposition n'y ont pas accès.

L'Autorité de transition des Nations Unies au Cambodge (voir Cambodia: Guidelines of UN Transitional Authority on Media and Elections) a établi la ligne directrice suivante : " Les médias qui ont été utilisés pour publier ou diffuser des propos déformés ou malveillants sur les idées de partis, groupes ou individus doivent leur accorder un droit de réplique. "²³

La Cour suprême de l'Inde a reconnu ce droit de réplique spécifique à des publications du gouvernement en déclarant que " la justice exige que les deux points de vue soient offerts aux électeurs, quel que soit leur nombre, pour leur permettre de tirer leurs propres conclusions. "²⁴

La Cour supérieure et la Cour d'appel du Bélize ont décidé en faveur du droit de réplique dans un cas pertinent aux élections. La société d'État Belize Broadcasting Authority a refusé la permission à un politicien de rang supérieur de l'opposition et au directeur d'un poste de télévision de diffuser une série de programmes en réplique à des déclarations du gouvernement sur l'économie. La Cour supérieure a décidé que cette société avait agi arbitrairement et déclaré que " de nos jours, la télévision est le moyen de communication le plus puissant pour disséminer de l'information et des idées. La jouissance de la liberté d'expression inclut donc la liberté d'utiliser un tel moyen. ²⁵

La Cour d'appel a maintenu la décision de la Cour supérieure et maintenu que le refus de la société de diffuser les programmes viole les droits constitutionnels qui garantissent la liberté d'expression et la protection des demandants contre toute discrimination. Les partis politiques doivent avoir la possibilité de répondre à la télévision à toute déclaration faite par le gouvernement qui " fournit de l'information et explique des événements d'importance primordiale nationale ou internationale ou demander la collaboration du public par rapport à de tels événements. L'opposition n'aurait aucun droit de réplique si l'idée avait fait l'objet d'un consensus général ".²⁶

(voir Droit de réplique à la critique et aux fausses déclarations )

Limiter la responsabilité

Dans son rapport de 1999, le Rapporteur spécial sur la promotion et la protection du droit à la liberté d'opinion et d'expression des Nations Unies s'est déclaré en faveur de l'idée de ne pas tenir les médias responsables de la publication de déclarations illégales faites par les politiciens dans le contexte d'une élection. Le type de déclarations envisagé pourrait inclure des déclarations diffamatoires ou qui incitent à la haine. Cela ne veut pas dire que personne ne serait tenu responsable de telles déclarations - la personne qui les a faites serait toujours responsable - mais les médias seraient libres de les reproduire sans devoir, par exemple, examiner toutes les émissions électorales ou annonces d'un parti avant de les transmettre. (voir UN Rapporteur on Freedom of Expression: Report 1999)

Le Rapporteur spécial offrait une directive claire sur un sujet qui jusque-là était embrouillé et controversé. L'Autorité de transition des Nations Unies au Cambodge a adopté une directive qui allait à l'encontre de ce principe et pris pour acquis que les médias seraient tenus légalement responsables pour toute déclaration qui " incite à la discrimination, à l'hostilité ou à la violence en encourageant la haine pour des raisons nationales, religieuses, raciales ou ethniques ".²⁷

Le Rapporteur spécial a souligné une tendance grandissante dans les cours nationales et les législatures. Le Parlement danois a adopté une loi qui relève les médias de toute responsabilité dans la publication de déclarations qui incitent à la haine raciale ou nationale, pourvu qu'ils n'aient pas voulu eux-mêmes encourager la haine. Cette loi est venue à la suite de la condamnation d'un journaliste qui a été mis à l'amende pour avoir télédiffusé une entrevue avec des membres d'un groupe raciste. Il a fait appel à la Commission européenne des droits de l'homme, qui a jugé que sa demande était admissible.²⁸

La Cour constitutionnelle de l'Espagne a aussi jugé qu'un journal ne peut être tenu responsable pour la publication d'une déclaration par une organisation terroriste : " Le droit du journaliste d'informer et les droits des lecteurs de recevoir de l'information complète et exacte constituent en dernier recours une garantie institutionnelle qui empêche d'imputer à ceux qui transmettent l'information une volonté criminelle. "²⁹

Ce raisonnement est important parce qu'il souligne que ce qui compte dans l'attribution de responsabilités aux médias en de tels cas est d'abord de protéger le droit du public à recevoir de l'information.

(voir Responsabilité des médias concernant le reportage de déclarations illicites)

Restrictions sur les discours politiques

La liberté d'expression n'est pas un droit absolu; dans certains cas, ce droit peut être restreint. De telles restrictions doivent cependant être conformes à des critères bien définis.

Le paragraphe 3 de l'article 19 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques prévoit un nombre de motifs pour lesquels le droit peut être restreint et se lit comme suit. (voir International Treaties on media and elections) " L'exercice des libertés prévues au paragraphe 2 du présent article comporte des devoirs spéciaux et des responsabilités spéciales. Il peut en conséquence être soumis à certaines restrictions qui doivent toutefois être expressément fixées par la loi et qui sont nécessaires a) au respect des droits ou de la réputation d'autrui; et b) à la sauvegarde de la sécurité nationale, de l'ordre public, de la santé ou de la moralité publique. "

La jurisprudence a établi que la liberté d'expression en vertu de la loi internationale ne peut être limitée que par l'application d'un test en trois volets :

Établie par la loi - c'est-à-dire qu'elle doit déjà exister dans une loi internationale;
Sert à des fins légitimes - c'est-à-dire qu'elle vise un des objectifs cités dans le paragraphe 19(3) du Pacte international relatif aux droits civils et politiques;
Nécessaire dans une société démocratique - cela veut dire, entre autres, que la restriction doit être en proportion avec son objectif.

L'article 20 du Pacte peut aussi, à l'occasion, être pertinent. Il interdit la propagande en faveur de la guerre et tout appel à la haine nationale, raciale ou religieuse qui constitue une incitation à la discrimination, à l'hostilité ou à la violence. L'équipe technique des Nations Unies au référendum du Malawi a appliqué ces principes à la loi nationale qui régit les campagnes. Elle a déclaré qu'une restriction sur la liberté d'expression ne doit pas être vague ou que sa définition ne doit pas être large au point de laisser une trop grande marge de discrétion aux autorités chargées d'appliquer la loi, puisque l'incertitude des limites a un effet de refroidissement sur l'exercice du droit (à la liberté d'expression) et peut encourager la discrimination dans son application.³⁰

(voir Propos haineux et diffamation )

Critiquer les politiciens et le gouvernement

Les tribunaux internationaux - et de plus en plus les tribunaux nationaux - s'entendent pour dire que les politiciens et les gouvernements peuvent être assujettis à plus de critiques et d'insultes que les individus privés et que, par conséquent, la loi leur offre moins de protection. Évidemment, il s'agit là d'une situation contraire à celle qui, souvent, prévaut c'est-à-dire que les fonctionnaires gouvernementaux accusent souvent leurs critiques de diffamation.

Cependant, la Cour européenne sur les droits de l'homme a décidé à l'unanimité que parce que " la liberté de débat politique est au coeur même du concept d'une société démocratique, les limites de l'acceptabilité de la critique sont donc plus élargies lorsqu'il s'agit d'un politicien que lorsqu'il s'agit d'un individu privé. De plus, il est plus acceptable de critiquer le gouvernement qu'un citoyen privé ou même un politicien. Les pénalités pour diffammation en de tels cas ne s'appliqueraient que si les accusations étaient dépourvues de fondement ou formulées de mauvaise foi. "

La Cour a également déclaré que " bien que la liberté d'expression est importante pour tous, elle l'est d'autant plus pour un représentant élu qui représente les électeurs, attire l'attention sur leurs préoccupations et défend leurs intérêts. Les obstacles à la liberté d'expression d'un député de l'opposition doivent être examinés minutieusement par la Cour. "³¹

La loi civile sur la diffamation peut être invoquée de façon légitime pour protéger la réputation contre des allégations irresponsables et malicieuses. Cependant, les cours nationales décident de plus en plus que l'ampleur de la loi sur la diffamation ne doit pas empêcher les médias d'accomplir leur travail - ou d'étouffer des débats politiques vigoureux. Le jugement historique de la Cour suprême des États-Unis dans l'affaire New York Times c. Sullivan(1964) a établi le principe qu'il devrait y avoir plus de latitude dans la critique d'un fonctionnaire public, y compris des déclarations fausses ou inexactes, pourvu qu'elles n'aient pas été faites malicieusement. La Cour a souligné que les personnages publics ont plus facilement accès aux réseaux de communication pour répondre à de fausses déclarations.³² Au cours des dernières années, cette approche a été adoptée de différentes façons, par une variété de juridictions, y compris le Royaume-Uni, l'Aus

Protection des opinions politiques

La loi internationale distingue entre des allégations factuelles et des opinions. Les opinions politiques ne doivent être restreintes que dans des circonstances extrêmes. Elles ne peuvent être restreintes sous prétexte qu'elles ne sont pas " véridiques " puisque, comme l'a constaté la Cour européenne sur les droits de la personne, exiger qu'une personne accusée de diffamation prouve la véracité d'une opinion transgresse la liberté d'opinion.³⁴

Droit à un remède efficace

La loi internationale prévoit que les personnes dont les droits ont été violés doivent avoir le droit à un remède efficace devant un tribunal national. Lorsque l'organisme qui décide de la plainte est de nature administrative (et non judiciaire), il devrait alors être un tribunal indépendant de celui contre qui la plainte est déposée. Cela s'appliquerait, par exemple, dans le cas d'une plainte contre un diffuseur.

L'équipe technique des Nations Unies lors du référendum du Malawi a recommandé un mécanisme de recours qui permette un examen indépendant des cas où il y a eu restriction sur les droits de liberté d'expression.³⁵

(voir Processus de plaintes)

Principes juridiques

Les principes fondamentaux établis par le droit international couvrent deux aspects, notamment :

le droit à la liberté d'expression et le droit à l'information; et
le droit de participer dans les affaires du gouvernement du pays, par le biais d'élections.

Principes juridiques

Les principes fondamentaux établis par le droit international couvrent deux aspects, notamment :

le droit à la liberté d'expression et le droit à l'information; et
le droit de participer dans les affaires du gouvernement du pays, par le biais d'élections.

Environnement médiatique

L'ère des corporations médiatiques multinationales nous rappelle constamment que nous vivons dans un « village global », une société d'information unique et uniforme. La transmission de l'information par les médias est sans aucun doute plus importante et plus rapide qu'elle l'était au cours des années 1960 par exemple, alors que le concept de village global est apparu et elle l'est encore davantage si on la compare aux moyens de transmission qui existaient avant l'apparition des médias de masse. Le fait demeure que l'accès à l'information dont jouit le public en général, et l'électorat en particulier, peut varier énormément selon l'environnement.

Il n'y a aucun doute que la mondialisation de l'universalité de l'information touche même les populations rurales de l'Afrique, de l'Asie, de l'Amérique latine et de l'Europe de l'Est. Il ne faut toutefois pas croire que ces populations jouissent des mêmes sources d'information qauxquelles les populations de l'Europe occidentale ou de l'Amérique du Nord ou même que les populations urbaines de leur propre pays ont accès.

L'environnement sera un facteur déterminant dans le rôle que joueront les médias lors d'une élection et cet environnement même sera influencé par un nombre d'autres facteurs, le premier étant le développement économique. Dans des conditions d'extrême pauvreté, une grande partie de la population ne pourra même pas acheter de journaux et ne serait peut-être même pas en mesure de les lire. Les téléviseurs coûteront probablement trop cher et les quelques appareils qui existeront seront probablement dans les centres urbains. Certains pays les moins nantis comme le Malawi et la Tanzanie n'ont que tout récemment établi des réseaux nationaux de télévision. Dans de telles circonstances, la radio sera sans doute le moyen de communication le plus important, mais elle sera d'efficacité limitée à cause de ses revenus publicitaires très limités. Plus l'économie d'un pays est développée, plus les moyens de communication seront nombreux. De plus en plus ce facteur limite la possibilité de freiner le contrôle des médias par les politiciens.

D'autre part, le développement économique peut avoir une influence sur la structure corporative des médias. En général, dans les pays moins bien nantis comme la majorité des pays africains, les organes médiatiques appartiennent pour la plupart à l'État à cause de l'absence de revenus publicitaires. Les médias indépendants de ces pays appartiennent généralement à de petites entreprises privées.

Inversement, dans les régions économiquement plus établies comme l'Amérique latine, l'Asie orientale, l'Europe de l'Est et l'Europe centrale, les entreprises médiatiques sont en général sous le contrôle de grandes corporations nationales qui ont souvent leurs propres intérêts politiques. De plus en plus, les organes médiatiques de ces pays et des pays les plus industrialisés sont contrôlés par des corporations médiatiques multinationales qui peuvent également avoir des intérêts politiques.

La richesse n'est quand même pas le seul facteur qui détermine la structure corporative des médias. Les traditions politiques et culturelles y sont pour une large part. Par exemple, dans la plupart des pays d'Europe les organes médiatiques ont appartenu traditionnellement à l'État ou ont été sous le contrôle public (voir Médias publics et médias de l'État). Ce n'est qu'en 1980 que la France a légalisé les entreprises médiatiques privées. Inversement, les États-Unis n'ont à peu près pas d'histoire d'entreprises médiatiques publiques. Pour leur part, les pays qui historiquement ont été sous un régime militaire ou à parti unique ont, comme on peut s'attendre, institué une tradition de contrôle des médias par le pouvoir public. Il va de soi que le contrôle que les autorités gouvernementales exerceront sur les médias aura une influence directe sur le rôle que joueront les médias lors d'élections.

Un autre aspect fondamental de l'environnement médiatique est l'importance accordée dans un pays aux traditions de liberté politique et du respect de la liberté d'expression. Les organes médiatiques qui jouissent historiquement de pluralisme, de liberté et d'indépendance ont été en mesure de développer une plus grande capacité de traiter les questions politiques de manière franche et directe. Ils ont pu également développer des normes professionnelles élevées, bien que cette tendance n'est pas nécessairement évidente chez certains médias dans les démocraties plus développées.

Il est également important de signaler l'apparition récente de censure ou d'intimidation physique des médias qui pourrait représenter une menace omniprésente pour les journalistes et les rédacteurs en chef lors de leurs reportages électoraux (voir Historique du respect de la liberté de presse).

L'environnement médiatique sera également influencé par le cadre législatif. Les médias devraient préférablement être protégés par des garanties constitutionnelles et statutaires indéniables de liberté d'expression et d'accès à l'information (voir Formation en journalisme). Les traditions législatives en ce sens diffèrent considérablement. Dans les pays de common law, il n'existe pas de dispositions statutaires explicites qui visent les médias, les laissant libres de faire tout ce qui n'est pas explicitement défendu par la loi. Contrairement à ceux-ci, les pays de droit civil possèdent habituellement des lois qui régissent les activités des médias.

Ces deux traditions offrent des avantages aussi bien que des inconvénients mais, du moins dans la pratique, elles réalisent à peu près les mêmes résultats. Dans le secteur de la radiodiffusion, les différents modes législatifs tentent de trouver des solutions identiques. Presque tous les pays, même les États-Unis qui traditionnellement ne disposent pas de loi en ce sens, préconisent une forme quelconque de dispositions législatives touchant la radiodiffusion afin de garantir le pluralisme des reportages. La distribution équitable et transparente de la radiodiffusion risque d'avoir un effet sur la manière dont les radiodiffuseurs se déchargeront de leurs responsabilités en période électorale (voir Réglementation existante des médias).

Provenance de l'information de la population

L'importance que les électeurs attachent aux différents organes d'information dans une démocratie semble suggérer qu'ils sont tous aussi importants les uns que les autres. Mais cet énoncé ne s'avère pas nécessairement vrai. Même dans une démocratie saturée par les médias comme la Grande-Bretagne, entre le quart et le tiers de la population changent de chaîne lorsqu'une émission à caractère politique commence. Il existait auparavant une entente à l'effet que toutes les chaînes diffuseraient simultanément les émissions politiques pour éviter de perdre leur auditoire.

Un sondage publié en 1968 démontrait que les émissions de campagne des partis politiques représentaient la source principale d'information pour les électeurs indécis. Depuis 1987, et peut-être à cause de ce sondage, la diffusion simultanée de ces émissions a cessé et la cote d'écoute a baissé. Un autre sondage en 1990 a démontré que les émissions publicitaires des partis sont considérées par les électeurs comme étant la source la moins crédible d'information politique, exception faite du journal The Sun.³⁷

Avant l'arrivée des médias électroniques modernes, la transmission des messages à caractère politique se faisait par deux seuls moyens disponibles, soit la presse écrite et les rencontres personnelles. Même si à cette époque, le nombre de lecteurs des journaux était plus élevé qu'aujourd'hui, il excluait quand même une large part de la population, soit les personnes illettrées et celles qui ne pouvaient pas se payer les journaux. Pour cette raison, les rencontres personnelles étaient très importantes, y compris les rassemblements politiques que tenaient les candidats et les débats publics auxquels participaient tous les candidats. Les candidats et leurs supporteurs avaient aussi largement recours à la sollicitation porte à porte et à la distribution de prospectus et d'affiches imprimées par les candidats ou les partis politiques.

Dans les pays industrialisés qui jouissent d'une variété de médias électroniques, les méthodes précitées sont de moins en moins utilisées, alors que dans d'autres pays les rassemblements politiques et les rencontres personnelles par les candidats sont demeurés fréquents. Dans les régions rurales de l'Afrique par exemple, la radio est habituellement le seul moyen de communication de masse. Toutefois, les chaînes de radio qui diffusent dans ces régions sont généralement sous le contrôle de l'État et n'accordent que très peu de temps d'antenne aux partis de l'opposition. Les difficultés de transmission de l'information sont souvent encore plus élémentaires parce que les appareils radio nécessitent des piles qui sont coûteuses et qui ne sont pas de première importance pour la population pauvre. Les contacts personnels demeurent donc toujours importants.

Même dans des conditions d'extrême pauvreté, les médias ont un rôle à jouer dans la communication de l'information. Mêmes si les communautés rurales n'ont pas accès à des médias indépendants, l'information circulé par les journaux privés par exemple finira par atteindre éventuellement les électeurs. Bien que la publicité de bouche à oreille puisse représenter la source la plus directe d'information politique, les médias continueront de jouer un rôle important dans la circulation d'une grande partie de l'information politique.

Dans les régions rurales de l'Afrique, tout comme dans toutes les régions où les communications sont difficiles, la radiodiffusion de l'information est devenue très développée et s'est raffiné durant les circonstances difficiles de colonialisme ou de dictature militaire ou unipartite. Les auditeurs se sont habitués à interpréter les messages diffusés par les médias publics et à retransmettre leurs propres versions.

Ce raffinement provient des traditions culturelles de communication contournée de renseignements et d'opinions sensibles. Comme exemple, citons les peuples Ngoni de la République centre africaine et leurs traditions de kukulawika selon laquelle les femmes émettent des chants au moyen desquels ils transmettent des messages explicites à caractère sexuel sans toutefois contenir d'obscénités. Les Tonga utilisent eux aussi un médium semblable. Durant l'occupation coloniale britannique, le personnel africain de la Central African Broadcasting Corporation à Lusaka transmettait une sorte de kukulawika contenant des messages nationalistes cachés. Ces moyens voilés de transmettre des messages politiques ont été populaires durant les gouvernements unipartites subséquents.³⁸

Les messages politiques transmis par des moyens informels de communication sont souvent décrits, à tort ou à travers, comme étant des rumeurs. Les africains francophones ont donné à ces moyens le nom de radio trottoir. Quelle que soit son appellation, il y a peu de doute que des millions de personnes à travers le monde forment leurs opinions politiques à partir de leurs propres expériences et de leurs échanges avec des personnes fiables. Une bonne partie de cette information peut provenir des médias, bien qu'il soit difficile d'évaluer jusqu'à quel point. La mesure dans laquelle les médias peuvent influencer le vote des électeurs demeure énigmatique.

Lors d'un référendum et d'une élection au Zimbabwe en 2000, la majorité des électeurs ont ignoré les conseils donnés par les principaux médias. L'État exerçait le monopole et le contrôle total des réseaux de radiodiffusion. Lors du référendum sur la réforme constitutionnelle et ensuite lors des élections législatives, les partis d'opposition n'ont eu que très peu d'accès à la radio et à la télévision et les éditorialistes des deux médias étaient fortement en faveur du parti au pouvoir. Lors des deux événements électoraux, les électeurs ont toutefois voté en faveur de l'opposition.

Il se peut que l'information critique publiée par les journaux privés ait été d'une certaine influence. En fin de compte, la manière de voter de nombreux électeurs semble avoir été influencée par des facteurs différents. Un groupe indépendant d'observateurs des médias a même suggéré que des émissions de dernière minute en faveur du gouvernement peut avoir influencé les électeurs marginaux à voter pour l'opposition lors du référendum. La qualité de l'étude de l'auditoire ne permet malheureusement pas de tirer des conclusions définitives.³⁹

Une étude de groupes cibles menée en Ukraine laisse planer le même doute sur les médias qui n'ont pas été perçus comme étant libres et à qui les citoyens n'ont pas accordé leur confiance. Les groupes consultés maintiennent que les médias n'ont d'abord pas présenté suffisamment de reportages analytiques, et qu'ils ne visaient pas assez à éclairer la population sur les questions politiques de l'heure et à préparer les électeurs à voter. Ils ont de plus maintenu que "les efforts des médias de masse pour jeter suffisamment de lumière sur les développements politiques et économiques en temps opportun ne sont pas efficaces (voir Provenance de l'information reçue par la population - Ukraine).⁴⁰

Même dans les pays démocratiques industrialisés où les médias prennent une place importante dans la publication de l'information politique, l'opinion à savoir si les médias ont une influence importante n'est pas concluante. En Grande-Bretagne par exemple, pendant plusieurs années The Sun, le journal le plus affluent a appuyé le Parti conservateur et pourtant la majorité de ses lecteurs, de la classe ouvrière, a voté pour le Parti travailliste. Il se peut évidemment que le journal ait influencé ses lecteurs marginaux et en nombre possiblement important à changer leur choix de parti. En 1997, The Sun a changé d'allégeance en appuyant le Parti travailliste et s'est attribué le mérite de son élection, bien que les sondages de l'opinion publique et la forte majorité accordée au Parti travailliste indiquent que d'autres facteurs beaucoup plus importants ont influencé les résultats. En réalité, le journal a probablement eu une plus forte influence sur le parti que sur les électeurs parce que les dirigeants du parti désiraient fortement jouir de bonnes relations avec le propriétaire du journal Robert Murdoch. C'est là une illustration du nouvel ordre mondial selon lequel les entreprises médiatiques sont devenues de puissantes corporations multinationales.

En général, le cas de la Grande-Bretagne illustre bien jusqu'à quel point les médias peuvent avoir une influence sur la politique. La grande majorité des médias appuient le Parti conservateur. S'il est vrai que les médias ont une si forte influence sur les électeurs, il n'y aurait jamais eu de gouvernement travailliste. Il est donc évident que ce n'est pas le cas. Mais l'influence indirecte des médias est plus difficile à évaluer. À vrai dire, ils exercent plutôt une influence sur les politiciens en faisant valoir les questions qui sont importantes pour la droite, comme l'ordre public une politique restrictif d'immigration. Un gouvernement travailliste pourrait de ce fait adopter des politiques plus conservatrices parce qu'il se rend compte que les médias engagent les électeurs dans ce sens.

Historique du respect de la liberté de presse

Les années d'expérience pendant lesquelles un gouvernement a respecté la liberté de presse déterminera en grande partie le degré d'autonomie dont jouiront les médias pour faire leurs reportages électoraux. Souvent, un pays qui ne possède pas une longue expérience en matière de respect de la liberté d'expression a une expérience électorale limitée, du moins en ce qui concerne des élections libres et démocratiques.

L'impact d'une telle expérience est tel que, même après que les restrictions ont disparues (lors d'une transition d'un régime monarchique vers une démocratie par exemple) les médias peuvent se sentir restreints à cause des souvenirs de répression antérieure et être hésitants à publier des reportages candides et indépendants. L'inverse peut même survenir, en ce que les médias peuvent se délecter dans cette nouvelle liberté et faire des reportages de manière non professionnelle et irresponsable. Le climat de contrôle des médias peut se prolonger par l'institution par l'État d'une chaîne de radiodiffusion sous le contrôle du gouvernement et qui, même à l'intérieur d'un nouveau système de démocratie, démontre certaines réserves à agir de façon autonome. Très souvent, un amalgame de tous ces éléments peut persister. Dans un tel climat, les organismes de réglementation des médias tout comme les organismes électoraux devront jouer le rôle important de créer un environnement propice qui permettra aux médias de faire, en dépit de leur manque d'expérience, des reportages électoraux de nature professionnelle et en toute liberté.

Les gouvernements peuvent entraver la liberté de presse de diverses manières et les plus fréquentes sont les suivantes :

Par des attentats physiques sur la personne des représentants des médias et des journalistes. Les attentats les plus graves visent habituellement à faire taire certains critiques et à en intimider d'autres. Des journalistes sont parfois battus, tués ou disparaissent complètement. Les locaux des médias sont parfois victimes de vandalisme, d'incursions injustifiées ou d'incendie criminelle. Des kiosques de journaux peuvent même être victimes de confiscation illégale de journaux ou les vendeurs battus.

Par le recours à des pouvoirs extrêmes contre les médias. Les incidents les plus intimidants sont la censure des articles avant leur publication et qui sont assujettis à l'approbation officielle par les autorités. La délivrance de licences ou de permis aux organes de presse et aux journalistes assure aux autorités gouvernementales un contrôle puissant sur les médias. On peut souvent, sous prétexte de sécurité nationale, passer toute une gamme de lois visant à restreindre la liberté de presse, pour ensuite les invoquer pour engager des poursuites contre des journalistes ou des propriétaires de médias et qui peuvent aboutir à de longues périodes d'emprisonnement.

Par une sédition soutenue ou des accusations de diffamation criminelle contre les médias, même si elles ne risquent pas de se retrouver devant les tribunaux, dans le but d'intimider les journalistes et de faire taire leurs sources d'information. Les mesures judiciaires prises contre des imprimeurs et des distributeurs de journaux ont pour but d'entraver les activités de médias indépendants.

Par une réglementation injustifiable des médias. Un monopole total ou quasi total par l'État sur les médias est un excellent moyen d'empêcher les critiques de se faire entendre. La mort d'un journaliste en devoir peut faire les manchettes, mais il ne fait pas de doute que le contrôle direct des médias par un gouvernement a toujours été et continue d'être le moyen le plus courant pour censurer l'information du public.

Même lorsque les médias sont indépendants et théoriquement libres de contraintes légitimes, un gouvernement peut exercer un contrôle sur leurs ressources matérielles comme l'électricité, le papier journal, le matériel d'imprimerie, les microphones et les ordinateurs pour freiner ou faire taire les médias indépendants.

Ces restrictions sont les plus courantes dans les nouvelles démocraties ou dans les pays en voie de transition démocratique. Une législation restreignante peut avoir subsisté même si elle n'est pas mise en vigueur dans la même mesure qu'auparavant, mais le simple fait d'exister peut laisser planer un sentiment d'intimidation. Dans des circonstances un peu différentes de démocratie transitoire, la violence envers les médias peut en réalité augmenter parce que les gouvernements de répression ne disposent plus des moyens législatifs du passé pour exercer leur contrôle et ils vont plutôt avoir recours à des méthodes voilées de répression. La plupart du temps, le troisième type de restrictions, le contrôle par les gouvernements d'une grande partie des médias, continuera d'exister. Ils peuvent administrer la délivrance des licences de radiodiffusion avec une main de fer pour s'assurer que même les soi-disant médias indépendants sont la propriété de leurs alliés politiques.

Les régimes de dictature ne sont pas les seuls à restreindre la liberté de presse. Même dans les démocraties bien établies, une certaine tension plane toujours entre les gouvernements et les médias. C'est un phénomène inévitable et pas nécessairement négatif vu qu'en principe les médias doivent être les chiens de garde des gouvernements (voir Les médias et la démocratie). Ces tensions ne sont toutefois pas entièrement saines. Les journalistes des démocraties établies n'ont peut-être pas à craindre les menaces de représailles physiques, mais plusieurs font face à des poursuites judiciaires dans le but par exemple de les obliger à dévoiler leurs sources d'information. Plusieurs des décisions judiciaires du Tribunal européen des droits de l'homme qui ont imposé aux gouvernements des normes de respect de liberté de la presse ont été le résultat de causes qui défendaient les droits de journalistes européens.

Voir les fichiers connexes Sécurité des journalistes et Protéger la sécurité des journalistes.

Importance relative des différents médias

De nombreux facteurs d'ordre économique, politique et culturel déterminent lesquels parmi les médias on le plus d'importance dans chaque pays. On affirme librement que les médias sont devenus américanisés, particulièrement en ce qui touche leur rôle lors des campagnes électorales. Cette affirmation laisse entendre, entre autres, que la télévision est le médium de choix de l'information. Bien que ce soit de plus en plus exact, cette affirmation n'est pas absolue. Ce qui vaut pour un secteur de la société ne s'applique pas nécessairement à un secteur différent. Par exemple, la partie de la population économiquement démunie ou vivant dans des régions géographiquement éloignées n'aura sans doute pas le même accès à la télédiffusion que la population urbaine ou plus riche.

Structure de la propriété médiatique

Les propriétaires des organes médiatiques ont une influence marquée sur les reportages des campagnes électorales tout comme leurs reportages touchant les questions politiques en général. Les médias publics sont souvent contrôlés directement par le gouvernement et ont tendance à favoriser le parti au pouvoir. Les organes privés pour leur part peuvent favoriser les intérêts politiques de leurs propriétaires. Dans certains pays, les partis politiques peuvent eux-mêmes être les propriétaires de certains organes importants de médias.

Certaines questions comme les paramètres des messages à caractère politique diffusés par un organe médiatique dépendront de l'entité à qui appartient le média concerné. Il est bien connu que les États-Unis où les médias sont presque exclusivement la propriété d'entreprises privées permettent l'accès direct des partis politiques aux médias par le biais de publicité payée. Ce n'est pas le seul exemple. La Finlande où la radiodiffusion commerciale est apparue beaucoup plus tôt que dans les autres pays européens, a un système de publicité payée beaucoup plus libre que la plupart des autres pays du continent européen. Dans des pays comme la Grande-Bretagne et le Danemark, où la tradition de médias publics est dominante, on ne permet pas de messages publicitaires politiques payés, mais le système permet l'accès direct à la diffusion gratuite.

La propriété des médias est parfois perçue comme une simple réflexion des conditions politiques. Les dictatures ou les régismes autoritaires contrôlent les médias de façon directe, alors que les démocraties permettent la propriété pluraliste des médias. La réalité du phénomème de propriété est beaucoup plus complexe qu'elle ne peut paraître. Par exemple, la majorité des démocraties de l'Europe occidentale ont exercé pendant longtemps un monopole de la radiodiffusion. Ce n'est qu'en 1950 que la Grande-Bretagne a légalisé la radiodiffusion commerciale privée, mais la France, l'Allemagne et le Danemark ne l'ont fait qu'en 1980. Les exemples de la Grande-Bretagne et de la France sont d'importance particulière à cause de leur politique colonialiste qui a influencé entre autre la structure de la radiodiffusion.

En Grande-Bretagne et en France, on a fait historiquement une distinction marquée entre la radiodiffusion qui consiste en un médium public puissant et les organes privés de la presse écrite. L'argument qui justifiait la participation de l'État dans la radiodiffusion (du moins pour accorder les licences) était que les fréquences constituaient une ressource limitée. L'accès devrait donc être accordé de manière impartiale. Toutefois, dans certaines démocraties longuement établies comme dans les pays scandinaves, les gouvernements ont traditionnellement subventionné le recours à la presse écrite comme moyen de maintenir le pluralisme.

Inversement, les médias privés de l'Amérique latine ont souvent été associés aux dictatures militaires des années 1960 et 1970. Loin de maintenir le pluralisme, les organes médiatiques en prêchaient l'abolition. En fait, plusieurs opinions maintiennent que les grandes entreprises corporatives qui contrôlent les médias américains ne sont pas favorables à l'expression d'opinions politiques diversifiées. Quelles que soient les opinions, il est évident que la propriété privée des médias n'assure pas nécessairement le pluralisme.

Certains facteurs économiques sont aussi déterminant dans la structure de la propriété médiatique. L'ampleur et la valeur du « gâteau » (le marché) médiatique varie selon les conditions économiques sur lesquelles les médias individuels n'ont aucun contrôle. Tous les organes médiatiques privés et même certains organes publics dépendent des revenus de publicité pour demeurer rentables. Une des raisons derrière la puissance du secteur privé des médias dans les pays les plus pauvres est justement la valeur minimale du gâteau médiatique dans ces pays et particulièrement le fait que la publicité gouvernementale en mange elle-même une grande portion.

Ce phénomème explique pourquoi, dans les pays africains par exemple tout comme dans certaines parties de l'Asie et de l'Amérique latine, les chaînes nationales de radio qui diffusent sur des fréquences moyennes et sur des ondes longues appartiennent presque invariablement à l'État. Les entreprises privées qui publient des annonces commerciales visent surtout un auditoire urbain qui dispose de moyens financiers, comme ceux qui écoutent les chaînes FM privées qui présentent surtout de la musique. Même lorsque la réglementation en matière de radiodiffusion le permet, ce qui n'est pas fréquent, les radiodiffuseurs privés autant que les annonceurs publicitaires ont peu d'intérêt à diffuser à la nation entière. Dans un tel contexte, le pluralisme par la radiodiffusion ne peut être assuré que si les médias publics se donnent un mandat clair comme service au public.

L'arrivée de médias, tels que la télédiffusion par satellite et par câble, n'allège pas la situation, mais elle ne la change pas fondamentalement non plus. Il va sans dire que ceux qui sont en mesure de s'abonner à une chaîne payante, tout comme ceux qui possèdent déjà des téléviseurs, ne sont pas parmi les plus pauvres. Les émetteurs de télévision par câble ou par satellite sont assujettis aux mêmes contraintes politiques et économiques que les autres télédiffuseurs. Les chaînes internationales de télédiffusion comme le Cable News Network (CNN) et la British Broadcasting Corporation (BBC) peuvent jouer un rôle déterminant pour briser le monopole de télédiffusion. C'est la raison pourquoi plusieurs pays, surtout au Moyen-Orient, interdisent l'usage de satellites (un cas bien connu d'un pays de l'Afrique du Nord a contourné cette interdiction en y substituant leur plat à cous-cous). Le Moyen-Orient constitue une région idéale pour la télédiffusion par satellite à cause de sa langue unique, l'arabe. Vu que très peu de pays ont une langue unique, les émissions en langue anglaise diffusées par satellite à partir d'Atlanta ou de Londres ont un impact limité.

On peut résumer de façon simplifiée les cinq types suivants de propriété médiatique :

principalement en ce qui concerne la radiodiffusion, les médias publics, c'est-à-dire ceux qui appartiennent à l'État (voir Médias publics et médias de l'État);
les radiodiffuseurs privés (voir Radiodiffuseurs privés);
les médias de la presse écrite qui sont majoritairement privés (voir Presse écrite);
les médias communautaires (voir Médias communautaires); et
les médias des partis politiques (voir Médias appartenant aux partis politiques ).

Médias publics et médias de l'État

Une grande proportion des médias à travers le monde, surtout ceux touchant la radio et la télévision, appartiennent à l'État. En principe du moins, on utilise trois termes différents pour parler de ces types de médias dont deux ont des significations différentes.

Les médias publics qui puisent à même le Trésor pour présenter une programmation qui est dans l'intérêt de la population en général. Ils n'appuient aucun parti politique, pas même le parti au pouvoir.
Les médias nationaux qui appartiennent à l'État et utilisent aussi l'argent du Trésor public. Ils sont également contrôlés directement par l'État.
Les médias du gouvernement qui sont la propriété du parti au pouvoir et qui utilisent également l'argent du Trésor public. Ils sont aussi contrôlés par le parti au pouvoir.

Deux modèles de radiodiffusion par les médias publics de l'État ont pris naissance parallèlement. Dans les pays de l'Europe occidentale, la majorité des médias de radiodiffusion étaient au départ la propriété publique et étaient habituellement absolument indépendants du gouvernement du jour. Il existait au même moment en Union soviétique un modèle de radiodiffusion (plus tard adopté par d'autres pays) sous le contrôle du gouvernement et qui appuyait les objectifs de l'État.

Le modèle européen en principe fonctionnait bien dans ses pays d'origine mais il ne s'est pas bien transplanté. Les radiodiffuseurs des pays coloniaux comme ceux des régimes britanniques et français qui étaient basés sur les convenances plutôt que sur de fermes garanties légales, jouissaient très peu de l'indépendance de leurs confrères métropolitains. Une fois indépendants, les gouvernements des pays post-colonialistes ont maintenu la tradition de « radiodiffuseur au service du gouvernement ». Ce phénomène a presque fait disparaître la distinction nette qui existait en principe entre les médias du gouvernement et les médias publics.

Cette distinction demeure toutefois importante. Le modèle de radiodiffuseur public reposait sur un principe qui est toujours justifié pour la plus grande partie du monde et qui veut que les médias privés ne peuvent à eux seuls garantir le pluralisme de la radiodiffusion. Le problème toutefois est que les médias des gouvernements ont eux aussi largement failli à cette tâche. Dans plusieurs pays, l'arrivée des médias privés a poussé les gouvernements à exercer un contrôle éditorial des médias publics.

Il y a eu certains essais de récupérer et de moderniser le modèle idéal de média public, comme par exemple le cas de l'Afrique du Sud où, depuis 1993, l'agence de radiodiffusion publique a pleine autonomie statutaire et, à un certain moment, les membres de son conseil étaient nommés à la suite d'audiences publiques.

Le financement des médias nationaux ou des médias de l'État peut provenir de l'une des trois principales sources suivantes ou des trois en même temps :

les frais d'abonnement versés par leur auditoire;
les ressources budgétaires du gouvernement; et
la publicité payée.

Dans quelques cas, des revenus additionnels peuvent être réalisés par la vente de leurs émissions. Ces différentes sources de revenus peuvent, de diverses façons, avoir des retombées pour l'indépendance opérationnelle des radiodiffuseurs. Alors que les frais d'abonnement et la publicité payée peuvent leur permettre de maintenir leur indépendance du gouvernement, ils doivent compter sur des services publics comme le service postal par exemple pour recueillir leurs revenus.

La discussion entourant la réglementation des médias (un terme qui fait un peu frémir les défenseurs de la liberté d'expression) vise surtout à garantir que les médias financés par le Trésor public exercent leur profession avec la pleine indépendance du gouvernement du jour à laquelle ils ont droit, plutôt que de viser à restreindre la liberté des médias qui jouissent déjà d'une pleine indépendance éditoriale.

Bien que les médias nationaux et les médias des gouvernements se restreignent surtout à la radiodiffusion et à la télédiffusion, plusieurs journaux appartiennent encore à des gouvernements. Ils ne jouissent pas de la même liberté financière que les radiodiffuseurs publics et ne sont souvent que des organes de propagande pour le gouvernement. Il existe toutefois certaines exceptions : le journal du gouvernement de l'Ouganda est réputé comme une source d'information fiable et indépendante. Souvent par contre, même des concepts innovateurs de propriété des journaux finissent par retomber dans les vielles traditions. Immédiatement après son indépendance, le Zimbabwe a institué le Mass Media Trust (une fiducie des médias de masse) pour exercer le contrôle public de son principal consortium de journaux. En pratique, cette approche est rapidement devenue un moyen direct pour le ministère de l'Information d'exercer un contrôle sur le contenu éditorial de ces journaux.⁴¹

Radiodiffuseurs privés

Il existe de nombreuses catégories de radiodiffuseurs privés, à partir des grandes corporations multinationales gérées par les entrepreneurs les plus riches du monde exerçant un pouvoir politique puissant et allant jusqu'aux petites chaînes de radio FM. Ces catégories sont toutefois artificielles parce que ce qui les distingue est également ce qui les unit.

Leur caractéristique commune est leur propriété privée habituellement sous la forme d'une entreprise visant à réaliser des profits, mais parfois comme fiducie sans but lucratif. Dans la plupart des cas, les radiodiffuseurs fonctionnent selon les termes d'une licence qui leur est accordée pour une période déterminée par un organisme public. Les conditions des licences peuvent être restrictives tout comme elles peuvent être normatives. Une licence peut parfois defendre explicitement la radiodiffusion de nouvelles, comme dans le cas de la multinationale sud-africaine M-Net qui a pour seul but d'offrir des chaînes réservées au divertissement. Les bouleversements et les débats électoraux ne l'intéressent aucunement.⁴²

Plus souvent, une licence de radiodiffusion énonce certaines conditions dans lesquelles des bulletins de nouvelles ou des questions d'actualité peuvent être présentés. Elle peut même préciser le type de reportage électoral permis. Une licence peut même obliger son détenteur à présenter, du moins en partie, des émissions à caractère précis, comme des émissions d'éducation populaire.

L'importance des radiodiffuseurs privés comme source d'information pour les électeurs ne peut être évaluée sans considérer le rôle que jouent les radiodiffuseurs publics. Citons d'une part les Étâts-Unis où les radiodiffuseurs publics jouent un rôle très limité en ce sens et où les électeurs doivent s'en remettre aux chaînes privées. D'autre part, en Tanzanie où la télévision n'a fait son apparition que très récemment, les chaînes commerciales privées ont un contenu électoral beaucoup plus important que les chaînes publiques. Ce dernier cas est contraire à la plupart des pays africains où les médias de l'État prédominent toujours et encore plus à Zanzibar, une partie de la Tanzanie où la télévision existe depuis longtemps.⁴³

Les chaînes privées de télévision constituent le secteur qui se développe le plus rapidement dans plusieurs parties du monde, non seulement dans l'Europe occidentale où elles ont tardé à apparaître mais aussi en Asie, en Afrique, en Amérique latine et dans l'Europe de l'Est. Dans plusieurs cas, les propriétaires de chaînes privées ont des intérêts politiques et électoraux marqués. Le cas le plus frappant est celui de Silvio Berlusconi d'Italie, propriétaires chaînes de radiodiffusion qui ont soutenu avec succès ses ambitions de se faire élire comme premier ministre de son pays. Des situations semblables existent dans plusieurs pays de l'Amérique latine et en Russie.

Presse écrite

Parmi les médias, les organes de presse écrite offrent la plus grande diversité autant au point de vue de leurs propriétaires que du contenu de leurs journaux. Les organes de presse peuvent être des quotidiens, des hebdomadaires, des magazines de nouvelles et toute une variété de revues d'intérêts spéciaux. Dans le contexte que nous traitons, nous parlerons surtout de journaux même si plusieurs de nos observations pourraient également s'appliquer à d'autres catégories de médias de presse.

Même dans les cas où l'État conserve un intérêt important dans la radiodiffusion, les organes de presse écrite appartiennent habituellement à des entrepreneurs privés, exception faite probablement des régimes autoritaires et des dictatures où les élections libres ne sont pas courantes. Il existe tout de même certains pays comme dans l'Europe du Nord dans lesquels les journaux reçoivent des subventions publiques pour garantir la diversité politique de leurs écrits. Dans les pays nouvellement démocratisés, des bailleurs de fonds offrent parfois des subventions à des journaux privés dans ce même but. En général, les journaux tirent leurs revenus des annonces publicitaires et de la vente de leurs exemplaires bien que les recettes de ces derniers sont beaucoup moins importantes.

Le phénomème du « Quatrième Pouvoir » (les médias qui tiennent les gouvernements à l'oeil) s'applique peut-être plus aux organes de presse qu'aux radiodiffuseurs. Au moins certains journaux dans chaque pays sont aptes à mener des enquêtes journalistiques sérieuses et à commenter de manière raisonnablement professionnelle les questions politiques. Cette réalité n'est pas toujours valable pour les radiodiffuseurs.

Les journaux ont eux aussi leurs intérêts politiques même s'ils ne sont pas toujours démocratiques. Un cas notoire est celui du journal El Mercurio du Chili qui, en 1973, a mené une campagne préconisant un coup d'État par la junte militaire. C'est là un exemple concret où la presse a lamentablement manqué de promouvoir le pluralisme politique. On soutient tout de même que la présence d'une variété de journaux à tendances différentes est plus apte à mieux informer la population et à émettre plus librement des opinions politiques diversifiées.

Médias communautaires

Dans plusieurs parties du monde, les médias communautaires sont de plus en plus nombreux. Les opinions varient à savoir quels organes ont le droit de se considérer comme médias communautaires. La définition englobe généralement ceux qui existent au nom de la communauté et pour la communauté. En d'autres mots, il ne suffit pas qu'ils s'adressent à une petite région locale, mais plutôt qu'ils soient publiés avec la participation de la communauté.

Il convient alors de définir ce qu'est une communauté. On a traditionnellement utilisé ce terme pour désigner une région géographique. Mais en Afrique du Sud par exemple qui dispose du plus vaste réseau de radios communautaires au monde, le terme englobe aussi le principe de communauté d'intérêts principalement pour les groupes démunis de la société. On peut donc parler de la communauté des femmes, de la communauté gay ou de la communauté des handicapés. On pourrait même parler de médias communautaires orientés vers les personnes de certaines croyances religieuses. (Voir ⁴⁴.)

Les moyens de communication eux-mêmes des médias communautaires peuvent varier. Les journaux communautaires sont populaires, mais grâce à la technologie à bon marché de radiodiffusion apparue au cours des vingt dernières années, suivie par la libéralisation des licences de radiodiffusion, le secteur de la radio communautaire (et dans une moindre mesure la télévision communautaire) a connu un essor important dans certains pays.

On peut facilement réaliser l'importance de ces développements pour les élections. Par leur nature, les médias communautaires ont un auditoire restreint mais hautement loyal. Pour un programme d'éducation de l'électorat, les médias communautaires seront d'une importance majeure à cause de leur capacité de communiquer avec des groupes de la société qui seraient autrement oubliés (voir Médias à impact communautaire).

Les termes des licences accordées aux radiodiffuseurs communautaires défendent souvent de faire ouvertement de la sollicitation électorale. De là l'importance pour les organismes responsables de l'octroi des licences de surveiller le respect des conditions durant une élection.

Médias appartenant aux partis politiques

Il est plutôt paradoxal que les médias qui sont la propriété et sous le contrôle direct des partis politiques sont ceux qui sont le plus touchés par les résultats d'une élection, mais sont également ceux qui sont entièrement à l'abri de la plupart des mécanismes de réglementation. Si un journal n'est considéré qu'un feuillet publicitaire de campagne électorale pour le parti qui le publie, il n'est restreint par aucune règle professionnelle ou légale qui puisse viser le comportement des médias en général.

Dans de nombreux pays, les partis politiques n'ont pas le droit d'appartenir à des chaînes de radiodiffusion parce qu'il s'agirait d'un accès inéquitable à une resource nationale pour un intérêt politique particulier, soit une part de l'auditoire.

Les médias des partis se situent essentiellement dans l'une de trois catégories ci-dessous, et il incombera aux organismes chargés d'appliquer les lois de déterminer laquelle.

Les tracts de propagande politique qui ne sont pas contrôlés par un arbitre en radiodiffusion, mais qui peuvent être assujettis à un certain contrôle, si par exemple ils constituent une dépense de campagne limitée par la loi.
Des médias privés de type conventionnel qui appartiennent à un parti. Dans de tels cas, ils seront assujettis aux normes ou aux lois en vigueur comme tout autre organe médiatique privé.
Les médias du gouvernement dans une situation où le parti propriétaire est lié au gouvernement. Dans de telles circonstances, les médias qui jouissent des fonds publics doivent respecter les mêmes règles que tout autre média public, ce qui signifie que ces médias ne seront probablement pas en mesure de faire campagne pour leur parti.

L'Internet comme nouveau média

Certains proclament que l'Internet transformera la transmission de l'information électorale, tout comme il a transformé la transmission globale de l'information. On effectue déjà des sondages par l'Internet (bien qu'il reste à savoir si leurs résultats sont fiables). On qualifie déjà les prochaines élections présidentielles américaines de 2004 comme la première élection menée pas l'Internet.⁴⁵. Le caractère douteux de ces déclarations ne veut pas dire qu'il faille les ignorer complètement mais plutôt qu'il convient de jeter un regard sur le rôle de l'Internet dans la structure globale des médias.

Au départ, l'Internet provient de réseaux de télécommunication en grande partie reliées aux lignes terrestres plutôt qu'à la technologie cellulaire. L'importance de cette réalité s'appuie sur deux faits : il existe plus de téléphones à Manhattan que dans l'Afrique toute entière et deuxièmement, en Afrique du Sud qui est environ au 18e rang parmi les pays qui ont accès à l'Internet, plus de la moitié de la population n'on jamais utilisé le téléphone.⁴⁶. En d'autres mots, l'Internet est un moyen de communication qui est principalement à la disposition des riches et non de la majorité des électeurs à tavers le monde, contrairement à la radio et même à la télévision. Cette situation ne risque pas de changer dans un proche avenir.

Le fait demeure que l'Internet est vite devenu un moyen de communication politique très important. C'est sans doute pour cette raison que la Chine prend tous les moyens possibles pour limiter l'accès de la population à des sites Web qu'elle considère comme subversifs. Dans un environnement où les médias conventionnels sont strictement censurés, l'Internet peut représenter, pour une petite partie de la population, un moyen de recevoir de l'information politiquement sensible et de la retransmettre à un auditoire plus vaste L'Internet représentera donc, pour une grande partie du monde, un moyen de faire valoir des idées considérées radicales plutôt qu'un moyen de communication de masse utilisé par les partis politiques, les candidats et les organismes électoraux.

La tendance évolutive de la technologie de radiodiffusion et celle des télécommunications aboutira probablement à une rencontre des médias traditionnels avec l'Internet. Les radiodiffuseurs peuvent facilement adapter leurs opérations à l'Internet. La technologie du téléphone a présentement recours aux satellites alors que la radiodiffusion a adopté la technologie de câbles optiques. Ces développements auront probablement comme conséquence énonomique et sociale une prolifération des monopoles des médias privés dans les domaines de la radiodiffusion et de l'Internet.

Même aux États-Unis où l'Internet est d'usage courant, les partis politiques en ont fait une utilisation minime. Ce fait s'explique peut-être par l'hésitation des politiciens modernes à entretenir une interaction spontanée avec l'électorat. Leurs sites Web ne présentent que la même information publiée par les moyens traditionnels, dans un format adapté à l'Internet.

Les ONG sont ceux qui ont le plus rapidement adopté l'Internet à des fins électorales, comme par exemple la pratique, aux États-Unis, de mettre en ligne à la disposition des chercheurs les bases de données des contributions monétaires aux partis politiques. Une telle pratique peut contribuer à la démocratie.

Un exemple d'un usage plutôt problématique de l'Internet est la publication qui y est faite des résultats des sondages exécutés à la sortie des bureaux de vote avant que les bureaux soient fermés, une pratique qui avait toujours été ignorée par les médias traditionnels (voir Publication des sondages à la sortie des bureaux de vote - États-Unis).

L'internet peut prendre une importance considérable pour les médias conventionnels. Déjà, plusieurs journalistes puisent leur matériel de l'Internet pour rédiger leurs reportages. Les organismes électoraux publient de plus en plus d'information grâce à leurs sites sur le Web mondial et les médias pourront à leur tour publier cette information. Cette capacité devient très importante pour la publication des résultats d'une élection. Si les bases de données des organismes électoraux peuvent être reliées à leurs sites Web, les résultats deviendront disponibles instantanément.

L'internet peut également représenter un bon moyen de mettre du matériel d'information à la disposition de la radiodiffusion. Dans les pays géographiquement vastes comme l'Indonésie qui en a déjà fait l'expérience, l'information peut ainsi devenir facilement disponible aux chaînes de radio locales et régionales. L'Internet offre également la possibilité de transmettre de l'information qui peut en retour être utilisée pour réaliser des programmes d'éducation de l'électorat ou pour permettre l'accès direct.

Pour plus de détails, voir les fichiers suivants :

Degré de professionnalisme

Le degré de professionnalisme dont font preuve les journalistes et leurs confrères, tout comme l'expérience qu'ils possèdent, constituent des éléments importants de l'environnement médiatique. Fréquemment, les journalistes d'un pays qui vient tout juste de se libérer d'un système politique autoritaire ne possèdent pas les mêmes aptitudes et ne feront pas preuve des mêmes règles d'éthique que ceux d'un pays où la liberté de presse est établie depuis longtemps.

Il se peut même que les médias sortent tout juste d'un environnement qui ne permettait pas le libre exercice de la profession de journaliste. Cette nouvelle liberté peut parfois inciter les journalistes à négliger leur recherche et à publier des articles inexacts. Souvent dans de telles circonstances, les journalistes ignorent même quel degré de professionnalisme la population attend d'eux. Les organismes professionnels ou syndicalistes n'existent parfois pas ou ne possèdent pas de code d'éthique et les journalistes eux-mêmes ne possèdent pas les aptitudes élémentaires requises pour mener leurs enquêtes, pour vérifier leurs sources et pour publier leurs articles. Les journalistes qui couvrent leurs premières élections ne possèderont probablement pas les connaissances même élémentaires du processus électoral. Souvent, les institutions pour former les journalistes et pour développer leurs aptitudes essentielles pour leur permettre d'accomplir leur tâche de gardien des médias dans une démocratie, n'existent même pas (voir Formation en journalisme).

L'expérience des journalistes qui ont connu un régime autoritaire n'a toutefois pas toujours été négative. Il existe plusieurs cas où le courage de journalistes indépendants a contribué à éliminer ces régimes. Les journalistes qui ont réussi à mener leurs enquêtes et à publier leurs reportages dans un tel environnement médiatique ont développé des aptitudes professionnelles que ne possèdent pas leurs confrères de pays pacifiques. Lors de campagnes électorales, leur défi constituera à mettre ces aptitudes à profit pour publier des reportages sur un thème qui ne leur est pas familier.

Formation en journalisme

Le professionnalisme journalistique dépend des institutions de formation en journalisme qui elles-mêmes subissent l'influence de deux facteurs, soit le climat politique et le climat économique.

Dans les pays où l'environnement médiatique est très restreint, il n'existera probablement pas d'institution d'enseignement pas plus que d'entreprise professionnelle capables d'offrir une formation en journalisme. Dans les pays les plus pauvres, un tel besoin n'est d'ailleurs pas prioritaire. Le statut social dont jouissent les journalistes dans ces pays en est parfois la cause.

Quel que soit l'environnement, il peut être utile d'établir des institutions de formation régionales ou même internationales. Les organismes internationaux de journalisme comme la Fédération internationale des journalistes possède une longue expérience en formation en particulier ceux des pays nouvellement démocratisés, y compris dans le domaine de reportages électoraux (voir International Federation of Journalists: Election Reporting Handbook). Les établissements régionaux de formation en journalisme sont plus en mesure d'offrir une formation adaptée à l'environnement des nouvelles démocraties, mais sans les contraintes politiques ou économiques.

Voir aussi Formation des journalistes.

Cadre législatif des médias

Le degré de pluralisme, d'autonomie et de vitalité qu'afficheront les médias est tributaire dans une grande mesure du cadre législatif à l'intérieur duquel ils opèrent. Les journalistes eux-mêmes préfèrent souvent être affectés le moins possible par les lois du pays. Idéalement, le cadre législatif devrait viser à créer un environnement propice à l'épanouissement des médias plutôt qu'à les contrôler à tous points de vue.

Le large cadre législatif dans lequel les médias opèrent est d'abord issu du droit international. La Déclaration universelle des droits de l'homme (DUDH) est basée sur le droit international qui détermine les mécanismes d'interprétation de toutes les autres lois. L'article 19 de la DUDH établit la garantie fondamentale de la liberté d'expression d'où provient la liberté des médias. Cette liberté est également exprimée et définie à l'article 19 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP) :

« Toute personne a droit à la liberté d'expression; ce droit comprend la liberté de rechercher, de recevoir et de répandre des informations et des idées de toute espèce, sans considération de frontières, sous une forme orale, écrite, imprimée ou artistique, ou par tout autre moyen de son choix.»"

Ce traité engage tous les pays qui l'ont signé.

Il existe également en Europe, en Afrique et en Amérique des traités régionaux qui contiennent des garanties semblables de la liberté d'expression et de la liberté des médias (voir Droit international et International Treaties on media and elections).

Dans chaque pays, la liberté d'expression et la liberté des médias seront assujetties à différents niveaux de législation :

la Constitution, statut suprême du pays (voir Protection constitutionnelle de liberté des médias);
les divers statuts adoptés par la législature (voir Lois touchant les médias); et
les décrets, les règlements ou tout autre texte réglementaire habituellement de moindre force que les statuts (voir Autres textes réglementaires touchant les médias).

En principe, toutes ces pièces de législation devraient s'harmoniser. Si un pays donné a signé le PIDCP ou un traité régional des droits de la personne, les dispositions de ces traités devraient se refléter dans sa constitution qui à son tour orientera les dispositions de ses autres textes législatifs ou réglementaires. Malheureusement, la vie n'est jamais aussi simple.

Pour plusieurs pays, les traités qu'ils ont signés ne sont pas toujours reflétés dans leurs propres statuts. La constitution peut avoir été rédigée longtemps avant que le pays n'ait signé un traité. De plus, la constitution peut tenir compte des développements récents en matière de liberté d'expression mais d'autres textes législatifs n'ont peut-être pas subi les modifications de conséquence. En principe, les traités signés par un pays devraient avoir préséance sur la constitution et devraient servir de guide pour l'interpréter ou, tout au moins, ces traités peuvent être considérés de force égale à la constitution. Dans certains cas, ils peuvent être reflétés dans les textes législatifs du pays mais être considérés inférieurs à la constitution. Encore, la constitution peut avoir préséance sur les autres statuts mais peut devenir inefficace si les textes ne s'accordent pas.

Tous ces principes sont à leur tour influencés par le degré de respect que le gouvernement accorde à la suprématie du droit dans son application. Même dans les démocraties solidement établies, ce respect n'est pas toujours assuré. Un gouvernement peut facilement se sentir frustré par une presse interrogatrice ou gênante et avoir recours à des mesures visant à freiner ses enquêtes, allant de l'enlèvement illégal des notes d'un journaliste jusqu'à des assassinats. Comme dans d'autres circonstances, la vigilance des tribunaux est critique aussi bien que son empressement à affronter le pouvoir exécutif d'un gouvernement.

Protection constitutionnelle de liberté des médias

Les dernières années ont vu naître une tendance visant à consolider le rôle et la suprématie de la constitution par la loi et par le gouvernement. De plus en plus, certaines notions comme celle qui établit la « suprématie du parlement » cèdent la place au principe qu'il ne devrait exister qu'une seule loi suprême applicable à tous. Même la Grande-Bretagne, le berceau de la notion de suprématie du Parlement avec sa présumée « Constitution coutumière », a incorporé dans sa législation le Règlement de la cour européenne des droits de l'homme pour tenir lieu de charte des droits. Les États-Unis pour leur part ont une longue histoire de suprématie de la Constitution dont le premier amendement bien connu proclame que le Congrès ne peut adopter de loi abrogeant la liberté d'expression ou la liberté de la presse. En d'autres mots, la législature est régie par la suprématie de la Constitution.

De manière plus générale, les constitutions les plus âgées qui garantissent la liberté d'expression sont maintenant perçues comme garantissant la liberté des médias tout comme le droit à l'information, soit deux des aspects les plus importants qui concernent les médias et les élections.

La Constitution de 1996 de l'Afrique du Sud est un exemple de forme progressiste de pensée constitutionnelle touchant la liberté des médias, comme l'illustrent les deux paragraphes de son article 16 concernant la liberté d'expression :

(1) Tous ont le droit à la liberté d'expression qui comprend :

(a) la liberté de la presse et des autres médias; (b) la liberté de recevoir ou de transmettre des renseignements et des idées; (c) la liberté de la créativité artistique; et (d) la liberté académique et la liberté à la recherche scientifique.

(2) Les droits exprimés ci-haut ne s'étendent pas :

(a) à propager la guerre; (b) à inciter à la violence; ou (c) à encourager la haine fondée sur la race, l'ethnie, le genre ou la religion, et ce qui constitue une incitation à faire du mal.

Les exceptions exprimées au paragraphe 16 (2) reflètent celles de l'article 20 du PIDCP.

Lorsqu'une nouvelle disposition est insérée dans une constitution pour protéger fermement la liberté d'expression, un gouvernement devrait examiner toutes les lois existantes pour s'assurer qu'elles sont conformes à la constitution et modifier ou abroger celles qui ne le sont pas. Un tel examen n'a toutefois pas toujours lieu et la constitutionnalité de ces lois sera mise à l'épreuve seulement par des contestations devant les tribunaux si un gouvernement tente d'appliquer une loi qui aurait dû être abrogée. C'est en pareilles circonstances que l'indépendance du pouvoir judiciaire devient critique surtout s'il est disposé à faire respecter les droits constitutionnels.

La plupart des constitutions prévoient la suspension provisoire de ces droits dans certaines circonstances exceptionnelles. Selon les normes internationales, ceci ne devrait survenir que lorsqu'un état d'urgence a été légalement décrété. Une telle suspension ne doit habituellement être mise en vigueur que de façon provisoire pour la durée d'une situation d'urgence menaçant la survie de la nation.

Lois touchant les médias

Différentes traditions en matière de législation accordent une importance différente au droit écrit relativement aux médias ou à tout autre aspect des questions nationales. Les pays qui ont adopté le droit civil ou qui maintiennent une tradition de socialisme ont habituellement des lois qui régissent les médias. Les pays de common law pour leur part n'en ont pas, adoptant plutôt l'attitude que les médias sont assujettis à la législation commune au pays, sauf dans des domaines étroitement définis (voir Jurisprudence touchant les médias).

Les variantes des divers systèmes ne permettent pas de faire une évaluation généralisée des lois touchant les médias en vigueur dans ces pays. Nous tâcherons plutôt d'énumérer les principes qui découlent des diverses pratiques internationales pour offrir un aperçu de ce que les lois qui offrent un degré acceptable de liberté des médias pourraient permettre.

Tout individu serait libre d'établir une entreprise médiatique pourvu qu'il respecte les lois fondamentales du pays visant les entreprises commerciales. Il n'existerait aucune procédure régissant la délivrance des licences pour les médias de presse. Les organes de radiodiffusion pourraient se voir accorder des licences par un organisme public de réglementation en fonction de normes précises (voir Réglementation existante des médias).
Toute personne serait libre de pratiquer la profession de journaliste, sans devoir démontrer d'aptitudes spécifiques ou avoir à s'enregistrer comme tel.
Les lois touchant la diffamation dicteraient les recours à imposer dans les cas d'atteinte à la réputation, sans que ce soit considéré comme un acte criminel. Les politiciens et autres personnalités publiques se verraient accorder moins de protection que l'individu dans les cas de diffamation (voir Critiquer les politiciens et le gouvernement).
Les lois sur la sédition ne pénaliseraient pas les journalistes ou les autres personnes pour la simple raison d'avoir exposé les faits ou pour avoir émis des opinions. Les dispositions touchant les conditions de sécurité publique seraient très restrictives et ne s'appliqueraient que dans les cas réels de menace à la nation et non dans le but de permettre aux politiciens ou aux organismes du gouvernement de se dérober à la transparence.
L'information officielle serait perçue comme étant la propriété du peuple et ne serait considérée privée que dans le but de protéger la sécurité du pays ou pour des raisons spécifiquement énoncées. Il devrait exister des mécanismes pour permettre l'accès du public à l'information officielle.
Les journalistes ne seraient pas obligés de dévoiler leurs sources confidentielles d'information sauf dans des cas très restreints comme lorsque cette protection pourrait nuire à une enquête criminelle et que l'information n'est disponible d'aucune autre source.

Autres textes réglementaires touchant les médias

Plusieurs statuts adoptés par la législature d'un pays peuvent nécessiter l'adoption d'une réglementation plus détaillée pour les mettre en vigueur. Par exemple, la législature peut adopter une loi sur la radiodiffusion, mais des règlements seront prescrits pour énoncer la procédure détaillée pour la délivrance des licences. Cette réglementation relève habituellement du ministère responsable en la matière de radiodiffusion. Ce genre de textes réglementaires est effectivement une loi mais inférieure à un statut adopté par la législature. Si un conflit se présente entre les deux, le statut a préséance.

Il existe un autre type de texte réglementaire qui est plutôt problématique. Un gouvernement autoritaire émet souvent des décrets qui sont aussi des lois. Bien que la plupart des systèmes statutaires les considèrent inférieurs à une loi adoptée par un parlement, un décret peut parfois se proclamer supérieur à une autre loi, voire même à la constitution. Le régime militaire du Nigeria par exemple a émis de nombreux décrets de ce genre. Dans de telles situations précaires, il revient au pouvoir judiciaire de confirmer la supériorité des lois sur les décrets.

Jurisprudence touchant les médias

L'importance que peuvent avoir des causes judiciaires précédentes pour interpréter les statuts varie selon chaque système judiciaire. En général, les systèmes de common law s'en remettent largement à la jurisprudence étant donné que la common law n'est pas écrite et que ce système se repose sur les tribunaux pour la révéler. Lors de toute cause judiciaire, le juge se laissera guider par les décisions d'autres juges émises lors de causes antérieures semblables. Bien que ces tribunaux accordent plus d'importance à la jurisprudence de leur pays, surtout celle provenant de cours supérieures, la jurisprudence d'autres pays également sous le système de common law peut aussi servir.

L'histoire des pays de droit civil démontre que ces derniers ne partageaient pas cette approche, mais les progrès dans le domaine du droit international ont permis dans denombreux cas d'établir de nouveaux critères d'interprétation. Ainsi, le droit espagnol se base sur la Convention européenne des droits de l'homme pour interpréter sa propre Constitution. La jurisprudence de tribunaux régionaux des droits de la personne comme ceux de l'Amérique et de l'Europe transcende les différences entre la common law et le droit civil et est mise en application par les deux systèmes de droit.

Dans la pratique, les systèmes de common law disposent d'un nombre toujours croissant de textes de droit écrits alors que les systèmes de droit civil considèrent la jurisprudence émanant des causes antérieures, même en ce qui a trait aux médias en temps d'élection. Les deux systèmes se rapprochent donc progressivement.

Réglementation existante des médias

Un élément important de l'environnement médiatique, plus particulièrement en période électorale, est la réglementation existante qui touche les activités des médias. La réglementation peut prendre diverses formes mais, pour les besoins du présent sujet, on peut les regrouper en trois types différents.

Les organismes de réglementation en matière de radiodiffusion qui, partout ou la radiodiffusion existe, ont pour fonction principale de faire le partage des fréquences entre les différents organismes de radiodiffusion. Leurs fonctions pourraient également inclure l'autorité de délivrer des licences ou de les refuser. Un tel organisme pourrait aussi bien rédiger les termes d'une licence de manière à dicter la nature du contenu de la programmation que le détenteur pourra offrir ou ne pas offrir. Certains de ces organismes sont aussi responsables de recevoir et de traiter les plaintes relatives à la radiodiffusion (voir Organismes de réglementation de la radiodiffusion).
Les conseils volontaires des médias, une forme d'organisme autorégulateur qui est surtout commun pour la presse écrite. Un conseil des médias peut prescrire son code d'éthique, traiter les plaintes et former les journalistes. Il n'est habituellement pas mandaté pour délivrer les licences ou pour décider qui peut ou ne peut pas pratiquer la profession de journaliste (voir Conseils volontaires des médias).
D'autres organismes statutaires de réglementation qui peuvent inclure toute une gamme d'institutions à partir d'organismes statutaires dont le rôle est d'assurer l'indépendance des médias et pouvant aller jusqu'à des organismes de l'État chargés de délivrer des licences et de décider qui peut publier des journaux et qui peut exercer la profession de journaliste (voir Réglementation statutaire ou constitutionnelle).

Le système de réglementation en place dans un pays aura une influence importante sur le degré d'indépendance et de professionnalisme qu'afficheront les médias. Un système de réglementation qui oeuvre sous le contrôle serré d'un gouvernement ne sera pas libre de promouvoir le pluralisme et la diversité des médias. D'autre part, un organisme volontaire de réglementation ou un organisme statutaire jouissant d'une autonomie constitutionnelle sera en mesure de protéger la nature pluraliste des médias contre le gouvernement et de promouvoir le professionnalisme et la qualité des médias.

Un organisme indépendant qui jouit de la confiance du public peut jouer un rôle important lors d'une élection parce qu'il sera en mesure d'accomplir certaines des fonctions spécifiques à la réglementation des médias durant la campagne (voir Application de la réglementation électorale aux médias).

Organismes de réglementation de la radiodiffusion

Le mot « règlement » fait frissonner la plupart des journalistes et des radiodiffuseurs mais, en toute réalité et presque dans tous les pays du monde, quelqu'un prend la décision à savoir qui peut faire de la radiodiffusion et sur quelles fréquences. L'argument principal qui justifie la réglementation est la disponibilité limitée des ondes aériennes et il revient à l'État d'en faire une distribution équitable. La situation est différente pour les médias de la presse écrite par exemple parce que le facteur déterminant est le choix de ce que le public décidera de lire.

S'il n'existait aucune réglementation statutaire des fréquences, n'importe qui disposant d'un poste émetteur puissant pourrait noyer un radiodiffuseur utilisant un poste moins puissant simplement en transmettant sur une fréquence adjacente. Ainsi, une réglementation efficace de la radiodiffusion n'a pas pour but de censurer les médias mais plutôt de veiller à ce qu'une variété de radiodiffuseurs puissent se faire entendre.

Un argument récent maintient qu'à l'ère de la radiodiffusion par satellite, de la technologie de numérisation et de la convergence entre la radiodiffusion et les télécommunications, la réglementation a cessé d'être justifiable. On maintient qu'il existe suffisamment de canaux de fréquences pour tout le monde.

En réalité cependant, une grande partie de l'auditoire de la radiodiffusion continue d'avoir recours à la technologie traditionnelle, comme des appareils radio à piles, des radio-transistors à mouvement ou des téléviseurs à transmission terrestre. La technologie de satellite est peut-être devenue plus courante, mais les radiodiffuseurs communautaires et les entrepreneurs privés (peut-être même certaines chaînes nationales publiques) continuent de compter sur la technologie traditionnelle.

Les fréquences disponibles à l'intérieur d'un pays donné sont habituellement attribuées par l'Union internationale des télécommunications. Les mécanismes de répartition à l'intérieur des pays peuvent varier énormément. Un exemple d'approche moderne dans ce domaine est celui de l'Afrique du Sud dont la Constitution prévoit un organisme réglementaire indépendant. La South African Communications Regulatory Authority (autrefois nommée Independent Broadcasting Authority) a la responsabilité de prescrire la réglementation visant les radiodiffuseurs publics, privés et communautaires.

Il est rare pour un tel organisme d'exercer une autorité sur les radiodiffuseurs publics, mais cette pratique offre l'avantage de développer une politique cohérente de radiodiffusion nationale. La US Federal Communications Commission a, elle aussi, l'entière responsabilité pour la répartition des fréquences mais les radiodiffuseurs publics sont à peu près inexistants aux États-Unis. Au Canada, le radiodiffuseur public Radio-Canada relève du Parlement, tandis qu'un autre organisme distinct, le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, a la charge de la réglementation du secteur privé.

Il est maintenant généralement reconnu que les licences de radiodiffusion devraient être délivrées en fonction d'un système prédéterminé par un organisme indépendant redevable envers le public. L'organisme peut également être responsable pour recevoir et traiter les plaintes et imposer aux radiodiffuseurs des sanctions s'ils ne respectent pas les conditions de leur licence. Dans des cas sérieux de non-respect, les radiodiffuseurs pourraient se voir refuser le renouvellement de leur licence ou leur licence pourrait être carrément révoquée.

Ces énoncés sont importants dans un contexte électoral puisqu'un organisme de réglementation de la radiodiffusion détient certaines responsabilités qui pourraient à la rigueur relever d'un organisme électoral, bien qu'il est sans doute plus pratique qu'il en soit autrement.

Conseils volontaires des médias

Dans plusieurs pays, il existe un conseil volontaire des médias institué par les professionnels des médias eux-mêmes. Il constitue un organisme de réglementation uniquement à cause de son rôle de recevoir les plaintes provenant du public concernant la façon dont un journal ou un radiodiffuseur a présenté un sujet particulier. Il va sans dire qu'un tel organisme n'est pas en mesure de délivrer des licences.

L'avantage d'un conseil volontaire est qu'il peut traiter une plainte de façon à éviter un recours aux tribunaux. Un règlement informel d'une plaine comme l'obligation de présenter des excuses ou une rétractation publique peut remplacer un processus long et coûteux de poursuite judiciaire. Les médias adoptent souvent eux-mêmes de tels mécanismes comme moyen de prévenir un processus de réglementation statutaire qui pourrait restreindre leur indépendance.

Le rôle d'un conseil volontaire peut aussi être élargi. Il peut par exemple se charger de faire la formation des journalistes et d'établir un code d'éthique, des tâches qui sont aptes à améliorer les reportages électoraux. Une formation et un code d'éthique volontaire fournis par un organisme professionel des médias pourraient être une façon pacifique de dicter des normes de professionnalisme aux journalistes sans expérience de reportages électoraux. L'organisme serait alors plus en mesure de traiter les plaintes qui lui seraient présentées si un journaliste ne respecte pas les normes énoncées.

Réglementation statutaire ou constitutionnelle

Certains pays ont créé des organismes statutaires ou constitutionnels chargés d'établir la réglementation d'une partie ou de l'ensemble des médias. Ce type d'organisme se retrouve plus souvent dans les pays de droit civil que dans ceux qui pratiquent la common law. Ces organismes maintiennent un processus d'enregistrement des publications et des organes de radiodiffusion et parfois même des journalistes.

Ce type de système n'est pas accepté d'emblée par les médias qui prétendent qu'il revient exclusivement à la profession de déterminer qui peut pratiquer leur métier. Il n'existe pas une grande distinction entre enregistrer les publications ou les radiodiffuseurs et leur accorder des licences, surtout si l'on pense à l'impact d'un tel pouvoir sur l'indépendance des médias et sur le droit à la liberté d'expression.

Par contre, certains organismes statutaires sont parfois chargés de protéger l'indépendance des médias, voire même des médias publics, contre l'ingérence du gouvernement. C'est effectivement le rôle de la National Media Commission of Ghana. L'orsqu'un organisme qui a un tel mandat l'exécute réellement, il peut être en très bonne position pour exercer un contrôle des médias en période électorale.

Législation et réglementation touchant les médias lors d'élections

Plusieurs pays ne disposent pas de dispositions législatives affectant directement les médias en période électorale et n'en voient pas non plus la nécessité. D'autres jugent nécessaire d'imposer aux médias une certaine réglementation visant à établir un terrain équitable pour tous lors des campagnes. D'autres encore adoptent une position centriste en se reposant sur un processus de réglementation volontaire selon lequel les médias s'entendent pour respecter certaines règles qu'ils jugent nécessaires à cause des circonstances particulières que représentent les campagnes électorales.

Même dans les démocraties solidement établies, les opinions diffèrent largement sur le degré de réglementation auquel devraient être assujettis les médias lors d'élections. Les États-Unis imposent très peu de réglementation, alors que les Européens penchent plutôt vers une réglementation formelle. La raison majeure de cette différence réside dans le fait qu'en Europe, contrairement aux États-Unis, l'État a historiquement joué un rôle dans la radiodiffusion. L'effet de cette tradition est que les précieuses ressources de la radiodiffusion et des fréquences des ondes devraient être réparties équitablement pour transmettre les idées des divers candidats plutôt que de faire valoir celles du parti au pouvoir. Les États-Unis, de leur côté, par leur approche plus libérale en matière de liberté des médias, prennent pour acquis que la diversité des idées est plus apte à se réaliser en laissant le contrôle au marché économique des médias. C'est ainsi que le pluralisme des nombreux médias privés est perçu comme devant garantir que tous les opinions politiques auront l'occasion de se faire entendre.

Quelles que soient les approches différentes en matière de réglementation des médias, tous s'entendent pour affirmer qu'ils jouent un rôle critique dans la diffusion de l'information à l'électorat. Il est donc surprenant qu'aussi peu de lois électorales contiennent des dispositions importantes affectant les médias. Ces lacunes laissent peut-être entendre que l'environnement médiatique démontre suffisamment de maturité pour permettre le libre échange des opinions politiques dans la presse et sur les ondes et pour offrir à tous les partis politiques un accès équitable aux médias pour se faire entendre. Ou encore, peut-être pas.

La Loi électorale du Zimbabwe, par exemple, ne fait aucune mention des médias. Lors de chaque élection tenue dans l'histoire du pays, l'État a exercé un monopole de la radiodiffusion (d'ailleurs sous le contrôle sévère du gouvernement) et, pour la plupart de ce temps, des quotidiens également. L'absence de toute réglementation médiatique en période électorale, loin d'assurer un terrain équitable, a permis au gouvernement de manipuler les règles du jeu. Ainsi, la Zimbabwe Broadcasting Corporation (ZBC) a refusé de diffuser les annonces de l'Opposition lors du référendum tenu en février 2000. L'opposition a demandé à la Cour suprême, avec succès, d'émettre un jugement à l'encontre de la corporation de radiodiffusion, mais on peut se demander si une telle situation aurait dû survenir. Lors d'élections législatives subséquentes, la ZBC décida de ne diffuser aucun message politique et, le jour même de l'élection, fit paraître ceux du parti au pouvoir. Il était effectivement trop tard pour les autres partis d'en faire autant. En vertu de la Loi électorale (mais probablement pas en vertu de la Loi sur la radiodiffusion), la ZBC aurait agi légitimement. ⁴⁷

Là où une proportion importante des médias appartiennent à des entreprises commerciales ou sont contrôlés par un parti politique particulier (ce qui en fait pourrait s'équivaloir), il est logique que les reportages électoraux soient assujettis à certaines dispositions législatives. Ces dispositions sont souvent différentes selon que les médias sont publics ou privés. Les aspects suivants peuvent être visés par la loi elle-même ou par la réglementation qu'elle prescrit :

déterminer la manière selon laquelle le temps d'antenne ou l'espace journalistique est attribué aux candidats et aux partis politiques (voir Répartition du temps aux candidats et aux partis);
préciser si les annonces politiques seront permises ou non (voir Publicité électorale payée);
déterminer si les médias ont une obligation de publier le matériel d'éducation de l'électorat (voir Réglementer le contenu du matériel des programmes d'accès direct); et
préciser si les candidats et les partis auront ou non un droit de réplique lors d'une fausse présentation des faits par les médias. (voir Droit de réplique à la critique et aux fausses déclarations et Activités de l'organisme de réglementation en matière de propos haineux - Bosnie)

La réglementation pourrait de plus toucher d'autres aspects plus précis, comme :

imposer des périodes d'interdiction de nouvelles à caractère politique ou des «périodes de réflexion»; (voir Périodes d'interdiction de bulletins de nouvelles)
imposer des restrictions sur la publication des résultats des sondages d'opinions; (voir Sondages d'opinion) et
énoncer des politiques concernant les propos haineux et les déclarations diffamatoires. (voir Propos haineux et diffamation )

La loi ou les règlements prescriront probablement l'établissement d'un organisme statutaire à qui sera confié la charge de surveiller les médias durant les élections ou en chargeront un organisme déjà institué, comme un organisme électoral ou un arbitre en radiodiffusion. Si un tel organisme est prévu par la loi, il aura probablement déjà établi un mécanisme pour traiter les plaintes assez rapidement. (voir Application de la réglementation par un organisme existant)

Responsabilité pour la rédaction des lois ou des règlements

Comme les lois sont adoptées par les législateurs, ce sont eux en principe qui devraient en faire la rédaction, mais en réalité, ce n'est pas toujours le cas. Toute loi qui impose des règles aux médias est hautement sensible, même si elle vise à assurer le pluralisme et garantir le droit d'expression de points de vue politiques différents.

À tout événement, une bonne pratique en matière de législation prévoit un processus de consultation et, dans les cas qui nous intéressent, certains intervenants devraient participer à ce processus.

Les médias eux-mêmes devraient être consultés directement aussi bien que leurs associations professionnelles et leurs syndicats.
Les partis politiques devraient également y prendre part étant donné que (du moins en partie) la loi vise à leur assurer l'accès équitable aux médias.
Il importe de consulter tout organisme existant, que ce soit un organisme chargé de la distribution des fréquences ou encore un conseil des médias responsable d'énoncer et d'imposer les critères professionnels.
De nombreux aspects du travail des médias en période électorale exigent de bons rapports avec l'organisme électoral et les administrateurs électoraux devraient donc également être consultés.
Il importe finalement de consulter l'électorat étant donné que leur information est la raison d'être même de tout le processus. Il va sans dire qu'il est peu pratique de consulter tous les électeurs individuellement, mais il devrait être possible d'impliquer des organismes représentatifs, par exemple les électeurs nécessitant de l'information particulière. Il pourrait s'agir par exemple des groupes minoritaires ethniques ou nationaux, les femmes, les analphabètes ou les personnes touchées d'une déficience quelconque.

Durée des campagnes électorales

Si les activités des médias durant une campagne électorale doivent être assujetties à une réglementation, les campagnes devraient logiquement être d'une durée spécifique. Les restrictions réglementaires ne devraient s'appliquer que durant la durée officielle de la campagne. Cet énoncé est peut-être logique, mais n'est pas sans présenter certains problèmes.

La question de l'éducation de l'électorat est particulièrement problématique. L'information touchant l'inscription des électeurs, par exemple, devra être diffusée bien avant le début de la campagne officielle et les règlements devront être tels que cette information soit transmise de façon exacte et impartiale.

Il ne fait aucun doute également que les électeurs sont influencés par ce qu'ils entendent dans les médias avant les campagnes électorales. Les équipes de stratégie médiatique par exemple vont souvent entamer leur travail bien avant le début d'une campagne officielle.

Aux États-Unis, on maintient, comme l'expérience l'a démontré jusqu'aux élections de 2000, que le candidat en tête lors de la fête du Travail en septembre remportera les élections en novembre. Ce qui prouve que les deux derniers mois de la campagne (plus longue que la campagne officielle de la majorité des pays) ont peu d'influence sur le résultat. Les américains n'on pas de période spécifique de campagne électorale et de fait, environ deux des quatre années du terme des élus se passent en campagne. C'est là une situation qui serait peu pratique pour la plupart des pays.

Inversement, en Israël, les dispositions de la loi électorale qui touchent les mdias s'appliquent pendant les 150 jours qui précèdent l'élection, soit presque cinq mois. Durant les derniers 30 jours précédant l'élection, il est interdit de faire campagne dans les cinémas et à la télévision, mais permis à la radio.⁴⁸

D'autre part, peu de pays ont une période électorale aussi précise que l'Estonie, où la loi dictant les obligations des radiodiffuseurs en temps d'élection fait une distinction très marquée entre la période préélectorale et la période électorale, qui se subdivise elle-même en quatre autres périodes pour lesquelles des règlements de radiodiffusion différents s'appliquent : la période des mises en candidature, la campagne électorale, le vote et finalement la période du dépouillement des votes et de la publication des résultats. (voir Périodes d'interdiction de bulletins de nouvelles)

Une telle réglementation ne peut être adéquate que si les élections se tiennent à une date fixe. Dans plusieurs pays toutefois, et principalement dans ceux qui ont un système électoral apparenté au système britannique, la date de chaque élection est fixée par le chef d'État. De plus, selon la plupart des systèmes électoraux, une élection peut devenir nécessaire à la suite d'un vote de censure du gouvernement, par exemple, et il serait impossible d'appliquer une réglementation qui vise une période autre qu'une période de campagne électorale plutôt restreinte.

La solution idéale serait peut-être de s'assurer que les dispositions de la loi électorale d'un pays visant les médias soient en accord avec l'approche de la réglementation générale des médias voulant que ces derniers soient pluralistes, vigilants, professionnels et libres de toute censure, en tout temps et non seulement en période électorale.

Obligations différentes touchant les médias publics et privés

Lors d'élections, les organismes de contrôle des médias font habituellement une distinction entre les médias qui sont partiellement ou totalement financés par le Trésor public et les médias privés. Même parmi les médias privés, ils font souvent une autre distinction entre les organes de presse et les radiodiffuseurs, vu que ces derniers ont reçu leur licence d'un organisme public.

Aux fins de cette étude, notre catégorie de médias publics touchera toute une gamme d'organes médiatiques, allant de ceux dont le contenu éditorial est assujetti au contrôle strict du gouvernement et jusqu'à ceux qui sont financés à partir des revenus fiscaux et des droits de licences et jouissant d'une garantie statutaire d'indépendance totale du contrôle du gouvernement élu. La plupart de ces organes médiatiques se situent quelque part entre ces deux extrêmes, mais ils ont tous comme trait commun le fait que les médias et la loi électorale les traitent tous de la même façon, bien que différemment des médias privés qui eux ont des obligations différentes.

En raison de leurs sources de revenu, les médias publics constituent une ressource positive pour l'électorat en raison du fait qu'il est largement accepté que leurs éditoriaux fassent preuve d'impartialité politique. C'est d'ailleurs ce qu'a fait valoir le Rapporteur spécial de la liberté d'expression de l'ONU dans son rapport de 1999 en faisant allusion à l'obligation des médias publics de laisser s'exprimer les diverses opinions plutôt que de se faire la voix de la propagande d'un parti politique en particulier. Il leur incombe de plus d'éduquer l'électorat et de donner le droit de parole aux différents partis politique. (voir UN Rapporteur on Freedom of Expression: Report 1999)

C'est là un énoncé fondamental. L'utilisation des ressources publiques aux fins d'une campagne politique entraîne les mêmes implications légales et professionnelles, qu'il s'agisse d'argent, d'un véhicule, d'un édifice ou d'une chaîne de radio. De là découlent les dispositions législatives claires qui ont pour but de mettre les médias publics à l'abri d'ingérence de la part du gouvernement.

Les obligations des médias privés sont beaucoup moins sévères. Un environnement médiatique libre repose sur le principe que les radiodiffuseurs et les journalistes ne sont pas restreints dans ce qu'ils peuvent ou ne peuvent pas dire ou écrire, ce qui leur permet d'accomplir leur travail sans entrave en laissant toute la gamme d'idéologies politiques s'exprimer de manière libre et exacte. Les médias privés ont tout de même certaines obligations. Les normes professionnelles exigent que leurs reportages soient exacts et objectifs et qu'ils fassent preuve d'une distinction nette entre les faits et leurs commentaires.

Les radiodiffuseurs se voient habituellement accorder leur licence par un organisme public et cette licence est accompagnée de certains engagements stipulant s'ils ont le droit d'appuyer un parti politique, les bulletins de nouvelle qu'ils peuvent publier, s'il en est, de même que d'autres conditions, à savoir s'ils ont l'obligation de publier des messages d'intérêt public, par exemple éducatif.

De plus, toute législation ou réglementation de nature générale touchant les médias s'appliquera autant aux médias publics que privés et dans une même mesure, par exemple les dispositions imposant une période d'interdiction avant l'élection et la publication des résultats de sondages d'opinions. Bien qu'elles puissent s'appliquer de manière différente en période électorale, les dispositions générales, comme la législation en matière de diffamation s'appliqueront également et dans une même mesure aux médias publics autant qu'aux médias privés.

Dispositions touchant également les médias privés et publics

En dépit des distinctions que le système de réglementation peut faire entre les médias privés et publics, certaines des dispositions en vigueur lors d'élections toucheront probablement les deux à la fois, comme les suivantes :

une procédure expéditive pour le règlement des plaintes et des litiges présentés par le public ou par les partis politiques; (voir Processus de plaintes)
toute réglementation concernant la publication des résultats de sondages d'opinions; (voir Sondages d'opinion)
les politiques concernant les discours haineux et la diffamation, la responsabilité pour les déclarations des politiciens de même que d'autres aspects connexes; (voir Propos haineux et diffamation )
toute politique concernant les périodes d'interdiction avant et durant le jour de l'élection; (voir Périodes d'interdiction de bulletins de nouvelles)
le droit d'accès des journalistes aux événements de campagne; (voir Droit d'accès des journalistes aux activités de campagne)
l'accréditation des journalistes; (voir Accréditation ) et
les dispositions visant à assurer la sécurité des journalistes. (voir Sécurité des journalistes)

L'organisme de contrôle peut imposer des obligations différentes aux médias privés et publics en ce qui concerne la publication du matériel d'éducation de l'électorat et la répartition du temps d'antenne aux partis. Lorsque les médias privés accomplissent de telles activités, qu'ils soient ou non tenus de le faire, il est habituellement de rigueur qu'ils se conforment aux mêmes règles d'équité et d'impartialité que les médias publics.

Application de la réglementation électorale aux médias

Un des aspects les plus importants pour les médias en période électorale est, en réalité, l'organisme responsable d'appliquer les lois ou la réglementation. Souvent, les communications entre les éditorialistes et l'organisme responsable de réglementer les médias en période électorale seront plus fréquentes qu'elles le seraient normalement avec un modérateur en matière de radiodiffusion. Les rapports en période électorale seront sans doute, comme ils le devraient, des rapports de collaboration.

La mise en application des lois et des règlements peut se faire de diverses façons.

Un organisme de réglementation déjà existant peut se voir confier la responsabilité pour les questions spécifiques qui surviendront durant les élections. (voir Application de la réglementation par un organisme existant)
Les médias peuvent instituer leur propre organisme de contrôle, possiblement en collaboration avec les partis politiques. (voir Application de la réglementation par les médias eux-mêmes)
L'organisme électoral en place, telle qu'une commission électorale, peut assumer cette responsabilité déléguée à un sous-comité créé à cette fin. (voir Application de la réglementation par un organisme électoral)
Un organisme spécialisé peut être institué exclusivement pour exercer la réglementation des médias en période électorale, une solution plutôt inusitée, adoptée lors des premières élections démocratiques tenues en Afrique du Sud en 1994. (voir Application de la réglementation par un organisme spécialisé)
Les tribunaux peuvent se voir attribuer cette responsabilité. (voir Application de la réglementation par les tribunaux)

L'énumération précédente est à sa plus simple expression. Fréquemment, des aspects différents des reportages électoraux peuvent tomber sous le contrôle d'organismes différents. En Pologne, par exemple, la répartition du temps d'antenne aux partis incombe à la Commission nationale alors que l'organisme régulier de réglementation de la radiodiffusion, le Conseil national de radiodiffusion, exerce une surveillance des reportages des campagnes électorales. ⁴⁹ Une telle approche offre l'avantage de séparer les aspects pour lesquels l'organisme responsable doit imposer des règles strictes de ceux qui sont plutôt reliés à la pratique professionnelle et que les médias eux-mêmes sont plus en mesure de juger. Cette approche présente par contre un danger par exemple dans le cas où deux organismes différents responsables d'aspects étroitement reliés pourraient empiéter sur leur terrain respectif.

Peu importe l'approche suivie, les médias, comme toute autre personne touchée, auront un droit de recours à un organisme supérieur indépendant, habituellement un tribunal. (voir Processus de plaintes)

Application de la réglementation par un organisme existant

Il arrive souvent qu'un organisme déjà existant se voit confier la réglementation de certains aspects de la couverture médiatique des élections, soit exclusivement ou conjointement avec l'organisme électoral.

Ce fut l'approche adoptée lors de l'élection de 1999 en Afrique du Sud, alors que pour les élections de 1994, un organisme tout différent, le Independent Media Commission était chargé d'exercer le contrôle exclusif des médias. En 1999, le Independent Broadcasting Authority, l'organisme constitutionnel chargé de la réglementation de tous les radiodiffuseurs publics, privés et communautaires, a imposé des règlements touchant les aspects suivants :

la publicité et la radiodiffusion électorales;
le temps de diffusion des reportages électoraux;
une formule pour attribuer du temps d'antenne aux différents partis politiques; et
des observations sur la qualité espérée des reportages.

Parmi les observations mentionnées au dernier point, on retrouvait l'énoncé suivant : « Tout radiodiffuseur qui présente des bulletins de nouvelles ou des émissions d'affaires courantes en rapport avec les élections doit le faire de manière objective et impartiale en traitant tous les partis équitablement.»

En annexe à sa réglementation, l'organisme définissait les responsabilités des radiodiffuseurs ainsi que son propre rôle, de la façon suivante. « L'organisme n'interviendra pas dans les activités et la programmation des radiodiffuseurs. Le rôle de ces derniers en période électorale ne doit pas être différent des périodes habituelles et les considérations usuelles d'éthique continueront de s'appliquer. La particularité qui s'appliquera à une période électorale consiste en ce que les radiodiffuseurs devront traiter tous les partis politiques sur un même pied d'égalité sans pour autant cesser de faire des reportages analytiques des nouvelles. »

Pour plus de détails, voir South Africa: IBA Guidelines on election coverage et South Africa: IBA Formula for allocating party broadcasting . L'Italie est un autre exemple où les organes existants de réglementation des médias ont la plus grande part de responsabilité en ce qui concerne les reportages électoraux par les médias. Il existe deux organismes différents, soit une commission parlementaire de radiodiffusion publique et un autre organisme, à qui revient la charge de surveiller les médias privés de la radio, de la télévision et de la presse. Les deux organismes formulent la réglementation qui s'applique aux médias respectifs lors des élections. (voir Un organisme de réglementation déjà existant - Italie)

Application de la réglementation par les médias eux-mêmes

De nombreux membres des médias considèrent le système d'autocontrôle de la réglementation médiatique en période électorale comme étant le système idéal. Ce système est en effet efficace lorsque les médias privés sont biens établis et que les élections sont traditionnellement démocratiques. Dans ces conditions, les solutions adoptées lorsque surgissent des problèmes de reportages électoraux sont dictées par la coutume établie.

Le meilleur exemple de cette approche est peut-être celui de la Grande-Bretagne où le temps alloué aux partis pour les reportages électoraux est déterminé par un comité conjoint des radiodiffuseurs et des représentants des partis politiques. Une telle variété d'organismes est plutôt étrange puisque la répartition du temps d'antenne est déjà prévue par la loi. Les radiodiffuseurs s'appuient sur la répartition sommaire statutaire pour déterminer leur propre répartition du temps offert aux différents partis pour la nouvelle programmation. (voir Réglementation volontaire - Royaume-Uni)

Le Danemark a aussi recours à un système d'autocontrôle. La loi ne permet pas la publicité payée mais ne contient pas de dispositions visant la permission d'une autre forme de répartition du temps offert aux partis. La chaîne publique de radio Danemark Radio a effectivement divisé en parts égales le temps alloué entre tous les partis politiques en lice. Cette décision est volontaire, mais elle a été entérinée par l'ombudsman ainsi que par la Cour suprême. De plus, cette même chaîne diffuse traditionnellement un débat entre tous les partis et, le jour précédant l'élection, elle ne présente aucune émission à caractère politique. L'arrivée sur la scène de la télévision privée indépendante a toutefois modifié la tradition. La nouvelle chaîne TV2 a, dans le passé, également présenté un débat politique qui excluait certains des petits partis permis des émissions politiques le jour précédant l'élection.⁵⁰

Les démocraties solidement établies ne sont pas les seules à avoir adopté l'approche d'autocontrôle de la réglementation. Avant les élections libres de 1989 en Namibie, l'organisme national alors connu comme la South West Africa Broadcasting Corporation a invité les partis politiques à faire partie d'un comité permanent de consultation pour discuter de la radiodiffusion d'émissions politiques. Le comité a pu s'entendre sur la répartition du temps d'antenne, mais pas sur la question des émissions de nouvelles à caractère politique.⁵¹

Au Zimbabwe, le radiodiffuseur de l'État a pour sa part tenté de mettre en pratique l'approche d'autocontrôle pour répartir le temps d'antenne à la suite d'annonces politiques hautement controversées (que certains ont qualifiées de mauvais goût) en faveur du parti au pouvoir lors de l'élection de 1990. Avant l'élection de 1995, la Zimbabwe Broadcasting Corporation a formé un comité spécial dans le but d'éviter une répétition des événements de l'élection précédente mais, comme dans le cas de la Namibie, ce comité n'a pu trouver une solution acceptable au problème que représentent les émissions de nouvelles à caractère politique.

La Hongrie a elle aussi adoptée en 1990 une forme d'autocontrôle de la réglementation des médias. La télévision nationale et les agences de nouvelles, conjointement avec des représentants des 12 partis politiques et du Independent Lawyers Forum, ont rédigé un code d'éthique électoral volontaire que la plupart des partis politiques et des principaux organes de nouvelles ont adopté.⁵²

En Pologne, le radiodiffuseur de l'État, le Polish Radio and Television a adopté une approche semblable à celle de la BBC. L'attribution du temps d'antenne aux partis politiques relève de la Commission électorale nationale, alors que la radio et la télévision sont assujetties exclusivement au National Broadcasting Council, l'organisme de réglementation générale, pour leurs émissions de nouvelles de la campagne électorale. La direction du Polish Radio and Television a distribué à son personnel des lignes directrices précises qui comprenaient ce qui suit.

«Polish Radio and Television s'engage à présenter des reportages complets de la campagne électorale et des renseignements concernant les candidats. Les bulletins de nouvelles et les émissions d'affaires courantes devraient présenter des informations complètes sur les partis, leur programme électoral et leurs candidats de manière objective et sans parti pris en faveur ou contre un parti ou une opinion politique. Le principe directeur à adopter est l'accès égal de nos installations, ce qui engage les contrôleurs de nos chaînes, nos services de programmation et nos postes régionaux à consigner par écrit le temps de diffusion accordé à chaque parti politique et à chaque candidat et à respecter le principe d'égalité». (voir Poland: laws and regulations on election broadcasting)

Application de la réglementation par un organisme électoral

Dans de nombreux cas, la responsabilité de l'application de la réglementation visant les médias en période électorale incombe à un organisme électoral. Une telle approche est habituellement jugée acceptable si l'organisme électoral est perçu comme étant suffisamment autonome et s'il dispose des ressources spécialisées pour exercer une surveillance adéquate des activités des médias.

En France, la Commission nationale de contrôle de la campagne présidentielle (CNCCP) a été, pendant plusieurs années, responsable d'exercer le contrôle de la radiodiffusion durant les élections présidentielles. Cependant, avec l'arrivée de chaînes privées de télévision, cette responsabilité est passée à la nouvelle Commission nationale pour les communications et les libertés, établie dans le but de maintenir la continuité du service public offert par les organes privés de radiodiffusion. La CNCCP a toutefois conservé la responsabilité du contrôle des reportages de campagnes effectués par les organes de presse.⁵³

Le cas du Malawi figure parmi les exemples les plus positifs d'une commission électorale issue d'une nouvelle démocratie qui, ayant fait preuve d'indépendance, a réussi à s'assurer que le radiodiffuseur de l'État accorde aux partis politiques et aux candidats une part plus équilibrée de ses reportages. Le succès de la commission est dû non seulement à sa détermination d'assurer l'impartialité, mais aussi parce qu'elle a établi un sous-comité qui jouit de l'expérience et des aptitudes nécessaires pour établir de bons rapports avec les radiodiffuseurs. (voir Réglementation des médias par une commission électorale - Malawi)

Dans les pays de taille inférieure, il est probablement préférable de confier un tel rôle à l'organisme électoral plutôt qu'à une multitude d'organismes, ce qui risque d'être encombrant et coûteux. Par exemple, aux Barbades, la Electoral and Boundaries Commission, l'organisme responsable pour tout ce qui concerne les élections, est aussi chargée de la surveillance des reportages électoraux (voir Barbados: law on election broadcasting).

En vertu de sa Constitution de 1987, le Nicaragua a établi un Conseil électoral suprême comme organisme indépendant des pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire. Une de ses responsabilités est d'exécuter la loi des médias de masse en période électorale et de gérer le processus de plaintes. Le Conseil a créé une Direction des médias de masse pour traiter avec les radiodiffuseurs et plus particulièrement pour tenter de modifier les pratiques qui sont aptes à causer des litiges.⁵⁴

Application de la réglementation par un organisme spécialisé

Certains pays ont choisi de créer un organisme spécialisé dont la responsabilité est de s'assurer que les médias respectent la réglementation qui les concernent en temps d'élection. Cet organisme n'est ni un organisme d'administration électorale ni un organisme responsable des médias de façon générale. C'est une solution qui a été adoptée particulièrement dans les pays en voie de transition démocratique où le rôle des médias risque, pour quelque raison, d'être particulièrement volatile.

En 1994, l'Afrique du Sud a créé la Independent Media Commission (IMC), indépendamment de la Independent Electoral Commission (IEC) déjà considérablement respectée. La loi qui établissait la IMC contenait des dispositions précises visant, par le processus de nomination des membres de cette dernière, à assurer son indépendance et sa compétence. Son président devait être un juge ou un avocat d'expérience et deux des commissaires sur sept devaient posséder une expérience médiatique dont en matière de médias écrits et l'autre, en matière de radiodiffusion. Les commissaires devaient être des personnalités jouissant d'un haut degré de respect et, dans l'ensemble, représenter la population de la République. Plusieurs catégories de personnes n'étaient pas admises à ce poste, entre autres les fonctionnaires, les dirigeants de partis politiques et celles qui pouvaient avoir un intérêt financier dans les médias.⁵⁵ Cette solution n'a toutefois survécu qu'une seule élection. Pour les élections subséquentes, la responsabilité a été partagée entre la IEC et la Independent Broadcasting Authority.

La Media Experts Commission (MEC) de la Bosnie-Herzégovine constitue un autre exemple d'organisme spécialisé créé pour assurer le respect de la réglementation médiatique en temps d'élection, mais tout comme en Afrique du Sud, elle n'a existé que pour une brève période de transition. Son existence était due au fait que le contenu inflammatoire des médias de l'ancienne Yougoslavie avait en partie incité à la violence, menant à la guerre civile et à la ruine de la république fédérale. La particularité de la MEC a été son caractère international, sous l'égide de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe plutôt que d'être redevable à tout autre organisme de la Bosnie. La MEC a existé pendant deux ans, de 1996 à 1998. (voir Réglementation médiatique et électorale par un organisme spécialisé - Bosnie)

La Fédération de la Russie a une institution apparentée à un tribunal d'information, soit le «Tribunal pour les litiges en matière d'information». C'est une institution qui est en fonction en tout temps, et non seulement pour appliquer la réglementation touchant les médias en temps d'élection. Elle a toutefois été instituée en 1993 pour répondre au besoin spécifique d'un recours à un organisme de règlement des litiges lors des campagnes électorales. (voir Processus de plaintes - Russie)

Application de la réglementation par les tribunaux

Dans certains pays, la responsabilité de l'administration des élections incombe à une section spécialisée du pouvoir judiciaire. Par exemple, en Uruguay, c'est le Tribunal électoral qui administre les élections, entend les litiges entre les différents partis politiques et enquête sur les contestations des résultats d'élection. Il peut également traiter les plaintes concernant le rôle des médias durant les campagnes électorales, y compris les tentatives de pressions sur les médias en vue de faire des reportages partisans."mec03a06#1"

Dans la plupart des cas, peu importe l'organisme qui est chargé de la réglementation des médias en période électorale, un mécanisme est prévu permettant à un droit d'appel (de la décision) à un tribunal quelconque l'organisme de réglementation. Cet appel peut être institué par un organe médiatique, un parti politique ou par un simple citoyen. Comme tout processus mis en application durant une campagne électorale, ces appels sont habituellement entendus de façon expéditive. Le jugement d'un tribunal, tout judicieux qu'il puisse être, n'a que peu de valeur s'il est rendu une fois l'élection terminée.

Processus de plaintes

Tout système de réglementation des médias, en période d'élection ou lors des périodes habituelles, doit offrir la possibilité de formuler des plaintes officielles. Cette possibilité doit permettre au grand public, aux partis politiques et aux médias eux-mêmes de déposer des plaintes dans les cas d'infractions à la législation et aux règlements concernant les reportages électoraux. Une période électorale étant de durée limitée, le processus doit prévoir que les plaintes sont traitées de manière expéditive. Ainsi, si une plainte porte sur un reportage inexact de certains faits susceptibles d'influencer les électeurs, rien ne sert d'apporter des correctifs une fois l'élection terminée.

Les lois du pays devraient toujours permettre aux plaignants d'intenter des poursuites de nature diverse, comme une poursuite civile pour cause de diffamation, par exemple. Ces mêmes lois devraient également prévoir un processus permettant aux plaignants ou aux médias insatisfaits du jugement d'en appeler à un tribunal supérieur indépendant. Quoiqu'il en soit, il importe que le processus aboutisse à une résolution finale, expéditive et sans frais de cour. Cette caractéristique est d'autant plus importante dans une ambiance de vive opposition entre les partis ou les communautés qui risque de soulever des disputes fréquentes.

Le processus de plaintes de la Bosnie-Herzégovine, par exemple, a permis à la Election Appeals Sub-Commission (EASC), lors de l'élection présidentielle de 1998, de traiter rapidement une quantité de plaintes qui lui avaient été référées par la Media Experts Commission (MEC). Ce traitement expéditif a permis de contenir les tensions entre les communautés et d'empêcher les confrontations entre les divers partis et médias. Ce processus était des plus importants compte tenu du rôle actif qu'avaient joué les médias dans le soulèvement de la violence politique dans l'ancienne Yougoslavie.

Il existe autant de processus de plaintes différents qu'il y a de types d'organismes de réglementation médiatique. Il n'en existe probablement aucun qu'on puisse qualifier d'uniforme. La Grande-Bretagne, par exemple, dispose un organisme statutaire, de la Broadcasting Complaints Authority, responsable de la réglementation des médias électroniques et du Press Complaints Council pour la presse écrite. Dans les deux cas, leur mandat ne se limite pas aux campagnes électorales. Un organisme spécialisé dans le règlement des plaintes en temps d'élection offre l'avantage d'être conçu de manière à pouvoir résoudre les litiges rapidement.

Pour sa part, le Conseil électoral suprême du Nicaragua est saisi des plaintes et, sa Direction des médias de masse, il émet des décisions privées applicables aux organes médiatiques qui font l'objet des plaintes. Ces décisions ne sont rendues publiques que si les médias concernés ne s'y conforment pas.⁵⁶ Par ailleurs, au Monténégro, les médias publics sont tenus de publier toute décision ou jugement émis par les autorités compétentes dans les cas de non-respect des principes d'égalité et d'objectivité dans les reportages visant à renseigner la population sur les programmes des partis et sur les candidats. (voir Montenegro: law on state election broadcasting)

Aucun processus de plaintes n'est aussi élaboré que celui de la Russie. Le Judicial Chamber for Information Disputes, qui n'est pas un organisme spécialisé pour recevoir les plaintes en temps d'élection, a toutefois été créé à cause de la nécessité de traiter les litiges qui ont fait surface lors des élections et du référendum constitutionnel de 1993. Avant sa création, la Arbitration Court on Information Matters avait été instituée spécifiquement pour traiter des litiges reliés aux élections⁵⁷. (voir Processus de plaintes - Russie)

Périodes d'interdiction de bulletins de nouvelles

Certains pays imposent des périodes d'interdiction des bulletins de nouvelles électorales avant et durant la tenue du vote, une interdiction qui devrait presque toujours être volontaire, sans quoi l'organisme responsable se verrait dans l'obligation d'intervenir dans tous les cas de non-respect, une alternative pour le moins désagréable. Cependant, dans les cas où une période d'interdiction est prescrite par la loi, comme en France, l'organisme de surveillance des médias sera sans doute responsable d'en imposer l'application.

Dans le cas d'Israël, où la période d'interdiction est la plus sévère, la Independent Broadcasting Authority (IBA) est tenue d'en faire appliquer le respect. Le danger que peut comporter une telle obligation s'illustre bien par le fait que la IBA a décidé d'interpréter cette disposition de la loi à la lettre afin d'éviter de se faire blâmer pour les cas d'infractions.⁵⁸

La Loi électorale de l'Estonie divise la période de campagne électorale en quatre parties dont trois sont touchées par des périodes d'interdiction : les mises en candidature, le vote et le dépouillement et la publication des résultats. Aux Barbades, par ailleurs, la loi interdit toute publicité électorale dans les médias électroniques la veille et le jour même de l'élection. (voir Barbados: law on election broadcasting)

La Media Experts Commission (MEC) de la Bosnie-Herzégovine constitue un autre exemple où l'organisme de réglementation a vigoureusement imposé l'interdiction à compter de 24 heures avant l'ouverture des bureaux de vote jusqu'à leur fermeture lors des élections présidentielles. Elle y a réussi en publiant des avertissements sévères avant le début de la période d'interdiction et en s'en remettant aux rapports de son unité de surveillance des médias. Elle a conclu que la plupart des infractions étaient dues à l'incertitude sur la manière d'appliquer la loi.

Ainsi, une chaîne de télévision qui présentait des prises de vue de candidats dans les bureaux de vote l'a fait en mentionnant le nom de leur parti politique, ce qui n'était pas permis. Dans un autre cas, perçu par la MEC comme étant plus flagrant, une chaîne a présenté des interviews de deux chefs de partis politiques. La Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe a renvoyé le cas à la Election Appeals Sub-Commission (EASC), l'organisme chargé des plaintes, qui a fait radier neuf candidats des listes de partis. Même la MEC a émis le commentaire que la plupart des pays, dans la majorité des circonstances, considéreraient une telle décision draconienne, injustifiée et une entrave à la liberté des médias.⁵⁹

Pour plus de renseignements sur la question des périodes d'interdiction des reportages politiques, voir Interdiction de nouvelles - Période de réflexion.

Sondages d'opinion

La publication des résultats des sondages de l'opinion populaire fait l'objet d'avis fortement controversés et même les grandes démocraties établies maintiennent des positions fortement différentes sur ce sujet. Pour sa part, la France continue d'interdire la publication des sondages durant la période qui précède immédiatement l'élection alors que, de leur côté, les États-Unis considèrent la publication de ces résultats par les médias comme partie intégrante de la liberté de parole en temps d'élection. La cause du problème est que les résultats des sondages, comme toute autre forme d'expression, ne représentent pas simplement l'opinion des personnes consultées, mais risquent également d'influencer le vote des électeurs en fonction de ce qu'ils ont appris (ou pensent avoir appris) de ces résultats.

Pour cette raison, la réglementation touchant les reportages des médias en temps d'élection peut viser à contrôler la manière aavec laquelle les résultats des sondages sont publiés, ou même à les interdire complètement. Les médias publics du Monténégro, par exemple, doivent composer avec l'interdiction de publier les résultats des sondages d'opinion ou toute autre extrapolation des résultats d'élection. Le jour de l'élection, il est même interdit de publier les résultats d'élections précédentes. (Voir Observation des médias - Bosnie)

Une interdiction totale de publication des résultats des sondages, souhaitable ou non, a toutefois peu d'utilité. La France a depuis longtemps, interdit la publication des résultats des sondages (bien qu'en temps d'élection seulement) ce qui n'a pas empêché certains journaux, comme Le Parisien et La République des Pyrénées d'enfreindre cette interdiction lors des élections de 1997. Le journal Libération, pour sa part, a contourné cette disposition législative en plaçant les résultats d'un sondage d'opinion sur son site Web qui est relié à La Tribune de Genève en Suisse, ce qui a incité France Soir à publier les résultats d'un sondage avant le deuxième tour de scrutin.⁶⁰

C'est là un exemple évident d'une disposition législative qui peut devenir inefficace à cause du manque de respect qui lui est accordé, même si elle avait auparavant joui de ce respect pendant longtemps. Au Royaume-Uni, une telle interdiction le jour de l'élection est volontaire, elle est d'ailleurs hautement respectée.

Pour les sondages d'opinion, plus que pour toute autre question, le degré de professionnalisme avec lequel la publication des résultats est faite représente un facteur d'importance considérable. La décision du Monténégro d'imposer une interdiction totale de publication des résultats de sondages pourrait être plus pratique dans un environnement où une publication déformée des résultats pourrait en pratique affecter les résultats d'une élection même.

C'est là une question qu'il convient d'aborder délicatement et pour laquelle il est peut-être préférable d'encourager les médias à énoncer eux-mêmes des critères qu'ils pourraient mettre en pratique dans leur publication de tels résultats. La Britich Broadcasting Corporation, par exemple, a émis des lignes directrices claires sur la manière de publier les résultats de sondages d'opinion et qui ont été mises en pratique avec succès depuis plusieurs années. (voir Lignes directrices volontaires pour la publication des sondages d'opinion - Royaume-Uni et United Kingdom: BBC guidelines on election coverage)

Pour une autre discussion sur cette question, voir Couverture des sondages d'opinion publique.

Propos haineux et diffamation

Pour les milieux concernés par la liberté des médias, il n'y a pas de question plus épineuse que celle des propos haineux. Ce terme est généralement utilisé pour parler de haine nationale, raciale, religieuse ou autre. La question est de déterminer dans quelle mesure il est justifiable de restreindre la liberté d'expression lorsque les opinions exprimées visent à limiter ou à enfreindre les droits d'autres personnes ou d'autres groupes.

Un des problèmes reliés à cette question est que les propos exprimés ne sont souvent que des points de vue. Ce qui est perçu comme des propos haineux pour certains peut, pour d'autres, représenter un point de vue légitime. C'est toujours avec une certaine réticence que des restrictions peuvent être imposées sur les propos qui peuvent être exprimés.

Le dilemme s'intensifie d'avantage en période électorale, et ce pour deux raisons.

C'est précisément lors d'une élection que des opinions politiques doivent s'exprimer. Imposer des restrictions sur l'expression de ces opinions peut limiter non seulement les droits de libre expression mais également les droits démocratiques.
D'autre part, à cause de l'atmosphère émotive qui règne lors d'une campagne électorale, des propos inflammatoires peuvent avoir pour effet d'inciter des personnes à la violence, affectant par le fait même la liberté d'expression et les droits démocratiques de la personne.

Ces questions prennent d'autant plus d'importance dans les pays où des conflits règnent entre des communautés ou des groupes ethniques et où les médias sont soupçonnés d'attiser ces conflits. C'est pourquoi la question des propos diffamatoires a occupé une place si importante lors de l'élection en Bosnie en 1998 où les médias avaient joué un rôle considérable dans le soulèvement des conflits qui ont conduit à la ruine de la Yougoslavie.

Le problème de la diffamation ressemble à celui des propos haineux en ce que la liberté d'expression peut légitimement être atteinte pour protéger les droits de la personne. La diffamation ne représente cependant pas les mêmes problèmes communautaires en campagne électorale. Les débats vigoureux, parfois même blessants, font partie d'une campagne démocratique. La jurisprudence internationale a clairement démontré que les politiciens et spécialement les élus doivent avoir une carapace solide et qu'ils peuvent faire l'objet de moins de protection (plutôt que plus) que le citoyen ordinaire (Critiquer les politiciens et le gouvernement). Dans le contexte de notre étude, la ressemblance qui fait surface entre la diffamation et les propos haineux amène la constatation suivante : qui, entre les médias et la personne, a proféré les paroles injustifiées, doit être tenu responsable.

Droit international et jurisprudence

Ni le droit international ni l'expérience des divers tribunaux nationaux n'offre de solution définitive sur la façon délicate de protéger en même temps la liberté d'expression et les droits de la personne. Précisément à cause de la nécessité de protéger les deux, il faudra tenir compte dans chaque cas des circonstances nationales et locales aussi bien que du contexte distinct.

Les traités internationaux offrent des dénominateurs communs pour identifier les cas flagrants d'incitation à la haine ou à la discrimination. Dans les cas les plus sérieux, comme celui de la Radio-Télévision Libre des Collines au Rwanda, une chaîne de radio qui prônait le génocide, des journalistes ont été trouvés coupables de crimes envers l'humanité par un tribunal international. (voir Propos haineux - Rwanda)

La réaction générale dans la recherche du juste milieu de ce dilemme a été jusqu'à maintenant d'encourager l'expression de déclarations contraires aux propos haineux plutôt que d'interdire l'expression de points de vue controversés ou odieux. L'expérience démontre que les lois qui interdisent les propos haineux sont appliquées de façon abusive plutôt que de servir aux fins pour lesquelles elles ont été sanctionnées. Le régime qui a sanctionné le plus grand nombre de lois interdisant les propos haineux à caractère ethnique a été l'apartheid de l'Afrique du Sud. Invariablement, ses victimes ont été les gens de couleur.

Dans la plupart des pays qui se sont penchés sur cette question, la tendance a été d'interdire les propos haineux seulement lorsqu'ils incitent à la violence. Ce phénomène lui-même est difficile à définir, mais il maintient le principe que, durant une élection, personne ne doit être pénalisé pour avoir fait valoir un point de vue sauf si ce point de vue affecte de manière négative les droits de la personne. (voir Droit international et jurisprudence sur les propos haineux)

Responsabilité des médias

Dans le contexte des propos haineux et du rôle des médias en temps d'élection, deux questions distinctes surgissent :

la diffusion par les médias de propos haineux émis par les politiciens; et
les propos haineux émis par les médias eux-mêmes.

Dans le premier cas, les tribunaux internationaux sont unanimes à innocenter les médias de toute responsabilité pour avoir transmis les déclarations des politiciens durant la campagne électorale (voir Limiter la responsabilité). Un journaliste ou un organe médiatique est donc protégé contre une poursuite civile ou criminelle pour avoir publié les propos haineux d'un politicien. Mais cela ne permet pas au journaliste d'abdiquer sa responsabilité professionnelle, qui consiste à tempérer ces propos par des faits ou par des propos compensatoires.

Réglementation possible

Lorsque les médias eux-mêmes émettent directement des propos haineux, surtout s'ils incitent à la haine, ils ne peuvent définitivement pas s'attendre à être innocentés. Dans ces cas, l'organisme de réglementation se voit obligé de surveiller étroitement les reportages des médias, ce qui est en réalité problématique autant pour des raisons pratiques que d'éthique. Comment peut-il, par exemple, faire la distinction entre un reportage irresponsable ou de calibre inférieur de propos violents et le fait d'appuyer ouvertement ces propos? (voir Propos haineux - Intervention de l'organisme de réglementation )

Comme en toute autre circonstance, la distinction entre le contenu éditorial ou non éditorial d'un texte revêt de l'importance. Le contenu non éditorial de publicité électorale transmise par un parti politique ne peut évidemment pas être attribué aux médias. L'organisme de réglementation devra décider dans quelle mesure il juge bon de contrôler le contenu de la publicité partisane. (voir Réglementer le contenu du matériel des programmes d'accès direct)

Droit de réplique

Accorder un droit de réplique (voir Droit de réplique à la critique et aux fausses déclarations ) aux personnes visées par des propos haineux n'est pas la solution préférée des journalistes ni des défenseurs de la libre expression. Ces derniers maintiennent que dans un environnement de libre expression médiatique, les discussions se règleront d'elles-mêmes avec le temps. Malheureusement, à l'intérieur des échéanciers serrés d'une période électorale, il existe peu de chance que cette solution se réalise. La plupart des processus de réglementation ont des dispositions leur permettant d'établir l'équilibre nécessaire ou de corriger la situation, ne fusse que temporairement. Ce type de processus, accompagné du droit de réplique aux énoncés erronés ou différents des faits, peut souvent s'avérer la solution la plus efficace pour atténuer l'effet des propos haineux sans être obligé de les interdire complètement.

Droit international et jurisprudence sur les propos haineux

Les normes internationales sur la question des propos haineux sont énoncées par les articles 19 et 20 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, articles qui visent à atteindre un certain équilibre sur la question.

L'article 19 garantit la liberté d'expression qui comprend la liberté de rechercher, de recevoir et de transmettre des renseignements et des points de vue de tous genres, sans aucune limite.

Cet article exclut cependant de ce droit les déclarations visant à maintenir « le respect des droits et de la réputation des personnes ».

L'article 20 de son côté stipule que toute incitation à la guerre est interdite et toute incitation à la haine sur le principe de la nationalité, de la race et de la religion qui vise à promouvoir la discrimination, des conflits et la violence est également interdite.

La Convention américaine sur les droits de la personne enjoint ses États de considérer comme un acte criminel l'incitation à la haine sur la base de la nationalité, de la race ou de la religion. La Convention européenne des droits de l'homme et la Charte africaine des droits de l'homme et des peuples ne stipulent pas que les propos haineux doivent être interdits par la loi, mais permettent tout de même qu'ils le soient.

La Convention sur l'élimination de toutes formes de discrimination raciale impose une interdiction dont la portée est encore plus étendue. Son article 4 enjoint tous les États américains qui ont entériné la Convention de déclarer un acte criminel l'expression de tout point de vue qui fait valoir la suprématie ou la haine d'une race, l'incitation à la discrimination raciale, toute contribution à des activités de caractère racial, la participation à des organisations et à des activités organisées qui prônent et incitent à la discrimination raciale. (voir International Treaties on media and elections)

Dans un cas concernant la participation à une élection (non reliée aux médias), la Commission européenne a jugé inadmissible à une requête d'un dirigeant politique hollandais de la droite qui avait déjà purgé une peine d'emprisonnement de deux semaines, et qui avait été radié de la liste des électeurs pour avoir recommandé le rapatriement des travailleurs étrangers autres que de race blanche.⁶¹ Dans un autre cas (celui-ci relié au rôle des médias), la Commission a accepté la requête d'un journaliste danois qui avait été trouvé coupable d'avoir présenté un interview télévisé de membres d'un groupe de jeunes suprématistes blancs. À la suite de ce cas, le Danemark a modifié sa loi de façon à libérer les journalistes de responsabilité dans de tels cas, sauf s'il est prouvé qu'en faisant le reportage de points de vue racistes, ils visaient eux-mêmes à menacer, injurier ou dénigrer.⁶²

Il importe de faire la distinction entre les deux cas. L'approche de la législation et des organismes de réglementation des médias diffère selon que les médias eux-mêmes prônent la haine ou la violence ou qu'ils ne font que transmettre les propos de politiciens ou d'autres personnes qui prônent la haine ou la violence. Cette distinction est fondamentale même si elle ne peut éviter les cas plutôt nébuleux, comme par exemple les cas reflétés dans Propos haineux - Intervention de l'organisme de réglementation .

Décisions de tribunaux nationaux

La Cour suprême d'Israël a déclaré que la liberté d'expression ne peut être menacée que lorsque des propos représentent un danger probable à l'ordre public. Elle a donc décrété que l'autorité en matière de radiodiffusion avait porté atteinte aux droits du chef d'un parti politique extrémiste anti-arabe en censurant ses déclarations avant de les publier.⁶³

En Suède, la Loi sur la liberté de la presse interdit l'expression de menaces ou de mépris envers des groupes sur la base de la race, de leurs origines ou de leur religion. Cette disposition est rarement mise en pratique mais, en 1991, l'éditorialiste d'un quotidien a été poursuivi pour avoir publié une lettre d'un lecteur qui exprimait des opinions racistes. L'éditorialiste a fait valoir qu'il fallait laisser s'exprimer de telles opinions pour permettre qu'elles soient réfutées. Les jurés l'ont acquitté. ⁶⁴

La Cour constitutionnelle de la Hongrie a qualifié d'inconstitutionnelle une disposition de la loi sur l'incitation à la haine. Cette disposition interdisait d'injurier ou d'humilier la nation hongroise ou une partie de la population sur la base de sa religion, de sa race ou d'autres caractéristiques semblables. La Cour a émis l'avis que la liberté d'expression d'idées et d'opinions, y compris des idées non populaires ou non conventionnelles constitue une condition essentielle pour assurer le dynamisme d'une société capable de s'émanciper la liberté d'expression permet d'émettre des opinions peu importe leur valeur implicite ou leur véracité.⁶⁵

Responsabilité des médias concernant le reportage de déclarations illicites

Le point de vue selon lequel les médias ne doivent pas être tenus légalement responsables pour leurs reportages des propos de politiciens vient appuyer la tendance établie par la Cour constitutionnelle de l'Espagne, entre autres (voir Limiter la responsabilité), qui maintient que le public a le droit d'être saisi des déclarations des politiciens, même si ces propos ne sont pas légitimes et s'ils peuvent inciter à la violence. Il ne faut pas confondre un tel point de vue avec une situation où les médias eux-mêmes inciteraient volontairement à la violence. (voir, à titre d'exemple Propos haineux - Rwanda)

Cette exonération des médias a des retombées sur les reportages de nouvelles autant que sur la publicité politique. Elle signifie, par exemple, qu'un journal ou un radiodiffuseur ne peut pas refuser un message publicitaire d'un parti politique pour la seule raison qu'il risque de s'exposer à des poursuites. La Cour constitutionnelle de l'Allemagne, par exemple, a décidé qu'une telle décision relevait de la cour et non des médias (voir Réglementer le contenu du matériel des programmes d'accès direct). Toutefois, il semble tout à fait justifiable de laisser cette décision aux médias s'ils sont exonérés de toute responsabilité. Par ailleurs, si un organisme médiatique peut être tenu responsable du contenu d'une publicité politique, il doit avoir le droit de le refuser. Cette dernière approche n'étant toutefois pas satisfaisante et clairement sujette à l'abus, la décision du Rapporteur spécial de l'ONU est évidemment la plus juste. (voir UN Rapporteur on Freedom of Expression: Report 1999)

Propos haineux - Intervention de l'organisme de réglementation

Un organisme de réglementation peut prendre diverses mesures pour minimiser les effets des propos haineux.

Approbation préalable de la publicité politique

L'organisme de réglementation peut exiger que tout message ou tout matériel de publicité électorale lui soit soumis avant sa publication afin de s'assurer qu'il est conforme aux exigences, légales ou autres. On a habituellement recours à cette approche dans les pays où les propos diffamatoires ont constitué des problèmes lors d'élections précédentes. Il s'agit cependant d'une approche qui risque en principe d'être perçue comme une ingérence dans la publicité partisane et comme un moyen de censure. Dans la pratique, elle représente toutefois un fardeau administratif pour l'organisme de réglementation. (voir Réglementer le contenu du matériel des programmes d'accès direct)

Codes de conduite ou d'éthique

L'approche précédente ne peut toutefois pas s'appliquer aux bulletins de nouvelles étant donné que la loi internationale aussi bien que la coutume ne permettent pas d'imposer des restrictions ou une censure préalable à leur publication. Le problème des propos diffamatoires devra donc être résolu à la source, c'est-à-dire par les partis politiques et les candidats eux-mêmes, ce qui nécessite un code de conduite adopté et accepté par les partis avant la campagne électorale ou au tout début. Dans certains cas, comme en Afrique du Sud et au Cambodge, un code de conduite peut avoir le même effet qu'une loi. (voir Code d'éthique en Afrique du Sud et Code d'éthique au Cambodge)

Processus de plaintes

Dans la plupart des cas, le problème des reportages non professionnels ou partisans des déclarations des politiciens devra être renvoyé au processus de plaintes que l'organisme de réglementation aura mis sur pied (qu'il s'agisse d'un organisme visant les médias ou un organisme électoral). La solution la plus efficace est sans doute de permettre un droit de réplique aux propos diffamatoires. (voir mec03d04) La Bosnie et le Royaume-Uni offrent des exemples utiles de cette solution. (voir Activités de l'organisme de réglementation en matière de propos haineux - Bosnie et Activités de l'organisme de réglementation en matière de propos haineux - Royaume-Uni)

Promouvoir le professionnalisme

Le meilleur moyen que peut adopter l'organisme de réglementation pour promouvoir les reportages équilibrés et libres de provocation des propos diffamatoires est de s'assurer que les médias respectent des normes professionnelles. À cette fin, l'organisme devra compter sur la collaboration des organismes professionnels et des syndicats médiatiques. (voir Tanzania: Media Code of Conduct) L'organisme de réglementation pourrait aussi songer à offrir une certaine formation aux journalistes dans le but d'assurer la qualité de leurs reportages à caractère électoral.

Droit de réplique à la critique et aux fausses déclarations

Le droit de réplique n'obtient pas toujours la faveur des médias, mais il est de plus en plus utilisé par les tribunaux et par les organismes internationaux chargés d'établir des pratiques acceptables. (voir Droit de réplique) Les journalistes n'auront d'autre choix que d'accepter ce moindre mal, l'alternative pour eux étant d'accepter la responsabilité de favoriser un candidat plutôt qu'un autre.

Évidemment, la meilleure façon d'éviter de se voir imposer une réplique obligatoire est de s'assurer que les propos sont tempérés et objectifs. Même les médias américains, en principe libres de réglementation, ont dû se conformer à une doctrine d'équité pour leurs reportages électoraux garantissant que tous les principaux partis ont leur mot à dire sur les émissions d'affaires courantes. Les chaînes de radiodiffusion doivent offrir « une possibilité raisonnable de laisser les points de vue opposés s'exprimer ».⁶⁶ Il convient ici de remarquer le mot « raisonnable » utilisé plutôt que « égale » parce que les reportages ne sont pas mesurés au chronomètre. L'implication consiste simplement en ce que tous les points de vue soient exprimés.

Cette approche d'équité n'est pas toujours suffisante. Les dispositions de la US Communications Act concernant les attaques personnelles prévoient que lorsqu'une attaque vise les qualités personnelles ou le caractère d'une personne, cette dernière doit en être saisie et se voir accordée la possibilité d'y répliquer.⁶⁷

Lors de l'élection de 1994 en Afrique du Sud, il existait une disposition législative sensiblement plus élargie que celle des États-Unis, mais énonçant le même principe. Il s'agit d'une disposition courante dans les textes législatifs électoraux visant à permettre des débats tempérés. La disposition législative de l'Afrique du Sud stipulait que si une critique était exprimée contre un parti politique sans que ce dernier ait l'occasion d'y répondre à ce moment-là ou sans que ses points de vue soient exprimés, le radiodiffuseur devait accorder à ce parti l'occasion raisonnable de répliquer à cette critique.

La législation énonçait également que si une chaîne avait l'intention de diffuser dans les 48 heures précédant le début du vote une émission au cours de laquelle un parti politique serait critiqué, le radiodiffuseur de cette émission devait accorder à ce parti l'occasion de répliquer au cours même de cette émission ou aussitôt que possible après. Cette disposition ne touchait que les émissions sur lesquelles les radiodiffuseurs ont un contrôle d'éditorialiste et non pas les reportages diffusés par les partis eux-mêmes ni leur publicité. ⁶⁸

La législation du Brésil contient une disposition touchant les fausses déclarations exprimées volontairement lors des émissions de publicité électorale. Elle prévoit que la personne visée peut faire appel à un tribunal. Si le tribunal lui accorde gain de cause, le plaignant se voit accordé un temps d'antenne déterminé et gratuit pour fin de réplique et un temps égal est alors déduit du temps d'antenne gratuit qui avait été accordé au contrevenant.

Droit d'accès des journalistes aux activités de campagne

Les médias ne peuvent pas faire de reportages des campagnes électorales s'ils ne peuvent pas assister aux diverses activités qui s'y déroulent. C'est là un énoncé plutôt évident, mais plusieurs pays qui en sont à leurs premières élections démocratiques ont souvent peu de connaissances du phénomène de liberté des médias. C'est pourquoi les lois et règlements visant les médias en période électorale ainsi que le rôle des organismes de réglementation cherchent à créer un environnement propice au libre exercice de la profession médiatique. Les campagnes électorales ne sont pas des secrets d'État qui doivent être dévoilés par les enquêtes de journalistes entreprenants, mais plutôt des évènements qui doivent se dérouler au vu et au su de la population.

En principe, on peut donc maintenir que les journalistes devraient avoir plein accès aux activités des campagnes. Pour l'organisme électoral, cette liberté représente aussi un bénéfice réel. Si les médias assistent à toutes les activités de la campagne, il sera plus facile pour cet organisme de faire passer ses messages d'intérêt public à l'électorat.

Afin de permettre aux journalistes d'avoir accès à certaines activités électorales, comme le dépouillement des votes, par exemple, l'organisme électoral devra instituer un certain processus d'accréditation. (voir Accréditation ) Ce processus ne devrait pas, en principe, être nécessaire pour toutes les activités électorales vu que la responsabilité de déterminer qui est un journaliste et qui ne l'est pas devrait revenir à l'organisme professionnel de ces derniers et non à l'État.

L'accès ne doit pas être discriminatoire. Il serait inacceptable, par exemple, que certains partis politiques refusent l'accès à leurs ralliements aux journalistes d'organes médiatiques spécifiques. Les codes de conduite des partis politiques devraient stipuler clairement que tous les médias ont libre accès à toutes leurs activités de campagne. (voir Sécurité des journalistes) Il serait encore moins acceptable qu'un organisme électoral même fasse preuve de discrimination lors de sa distribution de documentation ou de convocation à ses points de presse.

Ce droit d'accès des journalistes fait partie intégrante des principes du droit à l'information, nécessaire au rôle des médias dans un pays démocratique. (voir Les médias et la démocratie) Même le processus d'accréditation ne doit pas brimer cet accès, pas plus en l'appliquant de manière discriminatoire qu'en en faisant une condition pour assister à toutes les activités d'une campagne. Sauf si des considérations de sécurité de l'élection le nécessitent, l'accréditation a une justification administrative seulement et ne constitue pas un moyen de déterminer qui peut ou ne peut pas faire des reportages de l'élection.

L'accès à l'information implique, entre autres, que les médias ont le droit de mener des enquêtes et de faire des reportages critiques sur le déroulement efficace et transparent de l'élection. Cette liberté ne fait peut-être pas toujours l'affaire des gestionnaires électoraux mais, en réalité, ils n'ont pas d'autres choix que de l'accepter. Elle n'a pas pour but de permettre une intervention au processus, mais plutôt d'inciter l'organisme électoral à l'efficacité et à la transparence et ce autant dans la pratique qu'en principe. Si les médias jouissent de bons rapports avec l'organisme électoral, ils sont susceptibles d'alerter la population des circonstances problématiques, ce qui peut faciliter la réalisation d'un programme d'éducation de l'électorat sans occasionner des dépenses pour l'organisme électoral.

Accréditation

En principe, il revient aux organismes professionnels de journalisme de déterminer qui a le droit ou non de pratiquer la profession de journaliste, bien que dans certains pays, c'est l'État, par le biais d'un ministère de l'information, qui accorde l'accréditation aux journalistes. Sans égard aux mérites des différents processus, un système d'accréditation des journalistes est nécessaire en temps d'élection parce que les médias auront le droit d'être présents à des activités électorales, comme le vote lui-même ou son dépouillement, activités qui ne sont normalement pas accessibles au grand public.

Le processus préférable d'accréditation des journalistes en temps d'élection est celui qui est administré par l'organisme électoral ou encore par celui-ci conjointement avec l'organisme de réglementation des médias s'il s'agit de deux organismes distincts. Les représentants de tous les médias de nouvelles locaux, nationaux et internationaux devraient être accrédités pourvu qu'ils présentent des pièces d'identité acceptables. (voir Médias étrangers ) L'organisme responsable de l'accréditation ne devrait pas être autorisé à refuser l'admission à un représentant légitime des médias.

Le type de cartes d'identité émises aux représentants médiatiques devraient être déterminé après consultation avec le personnel de sécurité, de même qu'avec le personnel électoral. Ces cartes consistent habituellement en un carton laminé portant une photographie de la personne accréditée et identifiant le porteur comme représentant médiatique. Les partis politiques devraient également être mis au courant de ces détails pour qu'ils s'assurent que leurs propres représentants et leurs commettants ne s'opposent pas à l'accès de ceux qui sont porteurs de ces cartes d'identité. (voir Droit d'accès des journalistes aux activités de campagne et Sécurité des journalistes)

Lorsque la date de l'élection est connue quelque temps d'avance, l'accréditation des journalistes locaux devrait s'effectuer le plus tôt possible pour éviter des retards de dernière minute. Le nombre de représentants accrédités des médias ne devrait pas être limité. Bien que les organes de nouvelles ne sont pas tenus de restreindre le nombre de leurs propres journalistes accrédités, les organisateurs d'une activité de campagne pourraient raisonnablement avoir le droit d'en limiter le nombre pour chaque média s'il est nécessaire de le faire pour permettre la plus grande représentation médiatique possible.

Bien que la carte d'accréditation arborant une photographie puisse être utile lors des rassemblements de campagne, elle ne devrait pas être exigée pour l'admission, sauf dans deux circonstances spécifiques, soit :

pour fins de sécurité du processus électoral, par exemple lors du vote et de son dépouillement; et
lorsque des considérations de logistique obligent à limiter le nombre de journalistes admis, auquel cas il devrait être de la responsabilité des médias eux-mêmes d'établir et de respecter un système d'alternance en décidant lesquels de leurs représentants seront présents à un événement de campagne pour ensuite partager avec leurs collègues les informations recueillies.

En bref, le processus d'accréditation devrait servir principalement à des fins administratives et n'être doté d'un élément de sécurité qu'en cas de circonstances exceptionnelles. Le principe général est le suivant : toute personne devrait être admise à observer le processus électoral et autorisée à en faire des reportages écrits ou électroniques.

Médias étrangers

Les fichiers précédents Droit d'accès des journalistes aux activités de campagne et Accréditation s'appliquent dans une même mesure aux représentants de tout média étranger qui observent une élection : il s'agit là d'une question de principe. La source première du droit à la liberté d'expression est la Déclaration universelle des droits de l'homme tout comme le Pacte international relatif aux droits civils et politiques qui établissent explicitement ce droit. Celui-ci comprend le droit de recevoir et de transmettre de l'information « sans restriction ».

Lors de la plupart des élections, des journalistes séjourneront dans le pays pour des durées importantes ou, du moins, seront accrédités pour y séjourner. Invariablement, leur séjour étant conditionnel à une certaine forme d'accréditation préalable, leur accréditation additionnelle leur permettant d'observer l'élection devrait présenter peu de problème, ni en principe ni en pratique. Un problème peut se présenter lorsque l'élection (comme c'est souvent le cas) suscite un intérêt pour la communauté internationale et qu'un grand nombre de représentants des médias étrangers arriveront à la dernière minute dans le but de l'observer.

L'organisme électoral et celui responsable d'accréditer les médias étrangers devront travailler de concert pour établir une coordination efficace. Tous les journalistes étrangers devront être accrédités pour cause d'immigration mais tout comme les représentants des médias locaux, ni le gouvernement ni l'organisme électoral ont le pouvoir de décider quel journaliste peut ou ne peut pas venir observer l'élection du pays. L'accréditation des journalistes est une mesure administrative et non un moyen d'exclure des personnes.

La logique suggère qu'une certaine planification préalable s'impose afin d'estimer le nombre de représentants des médias étrangers auquel on peut s'attendre. Cette planification permettra non seulement de préparer le processus d'accréditation, mais également les autres installations requises, comme le nombre de lignes téléphoniques nécessaires pour communiquer avec le centre médiatique.

Cette situation exige un certain degré de patience et de compréhension. Les élections bénéficient d'abord aux électeurs et non aux médias étrangers, ce qu'il est parfois nécessaire de rappeler à ces derniers. Les médias étrangers n'apportent pas de bénéfice direct à l'électeur en surveillant le processus électoral et les politiciens. Toutefois, la prolifération des chaînes internationales de radiodiffusion et le développement du réseau Internet sont sur le point de transformer cette situation. Il n'en reste pas moins que le phénomène de responsabilisation internationale fait partie d'un processus d'élection libre et équitable et, dans ce contexte, les médias étrangers jouent un rôle semblable à celui des observateurs internationaux. Pour le bien de la démocratie et du processus électoral lui-même, on doit leur accorder la permission et les capacités d'accomplir leur travail.

Sécurité des journalistes

Lorsque des agitations violentes surviennent lors d'élections, les journalistes risquent fort de se trouver sur place. Bien qu'ils soit souvent exposés au danger à cause de la nature de leur travail, il revient quand même au gouvernement du pays et à l'organisme électoral de voir à ce que ces dangers soient les plus minimes possible.

Tout attentat physique ou intervention envers un journaliste sera probablement considéré un acte criminel en vertu des lois du pays, mais à cause de l'importance particulière que revêt le rôle des médias dans le cadre d'une élection, la législation de certains pays contient des dispositions précises visant les attentats contre les journalistes en période électorale. Ainsi, l'article 8 de la Loi électorale de l'Afrique du Sud, qui vise les cas d'infractions à l'endroit de représentants des médias, impose des amendes pouvant aller jusqu'à 200 000 rands en plus de l'emprisonnement et de l'interdiction de participer aux élections subséquentes.

Il en ressort que les dispositions législatives qui limitent la liberté et la sécurité des médias devraient être abrogées avant la tenue d'une élection. Les mesures de sécurité protégeant les journalistes devraient éliminer la possibilité qu'ils soient mis en état d'arrestation pour la simple raison qu'ils accomplissent leurs activités professionnelles. Il ne devrait pas être possible pour les forces de l'ordre ou pour le pouvoir judiciaire d'obliger un journaliste à divulguer ses sources confidentielles d'information.

D'égale importance aux dispositions législatives est le message que peuvent transmettre tous ceux qui ont un rôle à jouer dans une élection. Les organisations médiatiques, comme la Fédération internationale des journalistes, recommandent habituellement que les gouvernements, tout comme les organismes électoraux, émettent une déclaration explicite au début d'une campagne électorale à l'intention de tous les partis politiques et des forces de l'ordre. Cette déclaration devrait aviser que les médias jouent un rôle important dans le déroulement du processus électoral et que quiconque les empêche d'accomplir leur tâche subira les pleines conséquences légales.

Évidemment, les journalistes ne sont pas exposés uniquement à des dangers venant de travailleurs politiques zélés, mais ils sont souvent les victimes de représentants des forces de l'ordre eux-mêmes qui ont été formés sous un régime de dictature. De là l'importance pour les autorités d'émettre publiquement des directives claires et de voir à ce que tout attentat fasse l'objet d'une enquête approfondie et que les coupables soient poursuivis.

Les codes de conduite des partis politiques sont souvent utilisés lorsque des cas de violence sont susceptibles de survenir. Ils doivent eux aussi mettre l'accent sur l'importance du rôle des médias lors d'une élection et sur l'importance de ne pas leur porter atteinte.

La protection physique des journalistes n'est pas toujours facilitée, surtout lorsque la présence exagérée des forces de l'ordre risque de gêner leur droit d'accès à l'information. Ces forces de l'ordre devraient toutefois recevoir des directives leur rappelant leur responsabilité de protéger les journalistes contre des attentats physiques le cas échéant.

La Fédération internationale des journalistes est en mesure d'offrir d'excellents conseils pratiques en cette matière.

Dispositions relatives aux médias public

La plupart des systèmes possèdent différents règlements relativement aux médias publics et aux médias privés. En plus de l'obligation éthique qui lie tous les journalistes et diffuseurs, les médias publics sont redevables à l'électorat puisqu'ils sont financés par les électeurs qui, ultimement, en sont les propriétaires. En conséquence, il existe une hypothèse fondée sur le droit international selon laquelle les médias publics doivent être impartiaux.

D'autres obligations incombent aux médias publics seulement. Dans la plupart des systèmes, les médias privés ne sont pas tenus légalement de diffuser en direct ou de diffuser les annonces publicitaires des partis politiques pendant la campagne électorale. Toutefois, les médias étatiques sont habituellement tenus de le faire. La plus grande partie de la présente section est consacrée à ce sujet :

l'accès direct se fait-il par Publicité électorale payée ou par des émissions payées?
comment la répartition du temps se fait-elle entre les partis ou les candidats? (voir Répartition du temps aux candidats et aux partis);
à quel moment de la journée les grilles de temps sont-elles libérées? (voir Horaire et durée des grilles d'accès direct)

La présente section examine également jusqu'à quel point l'organisme de réglementation des médias doit, en période électorale, réglementer le contenu éditorial des médias publics - c'est-à-dire les parties de l'information sur lesquelles il exerce normalement un contrôle d'éditeur. Un autre aspect de la responsabilité des médias publics découle de l'obligation du gouvernement d'informer et d'éduquer l'électorat sur la façon d'exercer ses droits à une élection, soit l'éducation des électeurs. Les obligations des médias publics ont été bien résumées dans une série de lignes directrices développées par le groupe qui prône la liberté d'expression, l'ARTICLE 19. D'abord élaborées en 1994 pour assurer une couverture juste dans les émissions des médias de l'État qui n'ont aucun antécédent de reportages impartiaux, ces lignes directrices ont depuis été largement distribuées et adoptées. voir ARTICLE19 Election Reporting Guidelines

Répartition du temps aux candidats et aux partis

Plus souvent qu'autrement, les gens croient que les médias publics ont le devoir de publier ou de diffuser les déclarations électorales par les partis qui se font la lutte. Il est généralement accepté que les médias financés par les deniers publics doivent permettre aux partis et aux candidats de communiquer en direct avec l'électorat.

Au-delà de ces croyances, il reste plusieurs questions à régler.

Annonces payées, accès gratuit ou une combinaison des deux?

Il faut déterminer si l'accès direct par les partis politiques sera gratuit ou payé ou, comme il arrive souvent, une combinaison des deux. Les règles adoptées pour la presse écrite et les médias de diffusion varient. Il arrive que tous les partis ont droit à un accès direct gratuit mais qu'il peuvent en plus acheter du temps d'annonce. (voir Publicité électorale payée)

Comment le temps et l'espace sont-ils répartis?

La question ne se pose pas lorsqu'il s'agit d'un système où les annonces sont payées - le temps est tout simplement mis à la disposition de ceux qui peuvent payer. (Plusieurs diront que cette option est injuste) Par contre, si l'accès direct est réparti par un organisme de réglementation, comment la répartition se fera-t-elle? De quels critères faut-il tenir compte pour répartir le temps disponible? Doit-on le faire sur une base d'égalité - afin que chaque parti obtienne la même proportion de temps - ou équitablement, alors que les partis reçoivent du temps en tenant compte de leur degré d'appui populaire? Si le temps est réparti équitablement, quels seront les facteurs déterminants? Le temps doit-il être accordé sur la base de l'appui électoral du passé (le nombre de sièges que le parti détient au Parlement), les sondages, le nombre de candidats, ou selon d'autres critères ou selon une combinaison de tous ces critères? Différents pays ont adopté des systèmes qui varient considérablement. (voir Couverture - accès direct égal ou équitable , La formule d'attribution de temps d'antenne de l'Afrique du Sud et Critères pour la répartition du temps d'accès direct)

Créneaux

Faut-il réglementer les créneaux de diffusion? Si tous doivent avoir la possibilité de diffuser leurs messages aux heures de grande écoute, quels créneaux doit-on leur accorder? Dans quel ordre les partis seront-ils autorisés à diffuser? (voir Horaire et durée des grilles d'accès direct)

Qui est le réalisateur et qui défraie les coûts du programme?

Le parti sera-t-il responsable de réaliser sa propre émission ou le diffuseur public mettra-t-il des installations à sa disposition? (voir Qui défraie les coûts des émissions en direct? et Qui sont les réalisateurs des émissions en direct?)

Qui décide du contenu de l'émission?

L'organisme de réglementation a-t-il un mot à dire dans le contenu des pogrammes en direct ou dans les annonces politiques? Les partis peuvent-ils dire ce qu'ils veulent? Quelles sont les restrictions? (voir Réglementer le contenu du matériel des programmes d'accès direct)

Couverture - accès direct égal ou équitable

Une des décisions fondamentales qui doivent être prises dans l'organisation des émissions en direct pour les partis est celle de décider si les grilles de temps doivent être réparties à part égale ou sur une base équitable. Égalité signifie clairement que chaque parti ou candidat reçoit le même accès. L'équité signifie que tous ont un juste accès - le parti qui jouit du plus grand appui populaire se voit accorder plus de temps que les autres.

En faveur de l'égalité

Tous ont la possibilité de faire connaître leur point de vue à l'électorat. L'électorat, et non le diffuseur ou un régulateur électoral, choisit. Il s'agit là d'un système simple à gérer et tous le comprennent. Ce système est attrayant dans une première élection démocratique, alors que personne ne connaît l'appui que récolteront les différents partis.

Contre l'égalité

L'égalité donne un avantage absolu au parti au pouvoir qui a plusieurs occasions d'utiliser les médias pour transmettre ses politiques. L'égalité encourage les partis de l'opposition qui ont peu d'espoir d'être élus aux dépens de ceux qui ont une véritable possibilité de défaire le parti qui gouverne. L'égalité peut aussi résulter en une telle quantité de matériel qu'elle sature l'électorat; ce dernier sera ennuyé et le processus d'accès direct peut devenir une perte de temps. Encore une fois, cette situation favorisera ceux qui sont en poste.

Un autre argument militant contre l'accès égal automatique consiste à encourager les candidats marginaux, qui sont plus intéressés à de la publicité gratuite qu'à être élus.

En faveur de l'équité

Si l'accès direct est réparti sur une base équitable, tous les partis seront assurés de la possibilité de s'adresser à l'électorat, et le temps accordé le sera en proportion avec l'appui populaire qu'ils détiennent. Cela signifie que l'électorat entend les idées des principaux partis à l'élection; les autres partis dont l'appui populaire est moindre pourront également s'exprimer mais auront moins de temps pour le faire.

Contre l'équité

Ce système présente un obstacle à la naissance de nouveaux partis, puisque l'équité est fondée sur l'appui obtenu à l'événement précédent. Qu'arrive-t-il lorsqu'il n'y a pas eu d'événement précédent? Comment peut-on évaluer l'appui populaire lorsqu'il s'agit d'une première élection démocratique? Le système peut donc ouvrir la porte aux abus.

Quelles sont les réponses?

Il n'y a aucune bonne ou mauvaise réponse pour répondre à ce problème; la variété de solutions apportées par les démocraties bien établies et les démocraties récentes le démontre bien. Certaines approches peuvent mieux satisfaire certains systèmes. Voici quelques considérations :

L'égalité peut fonctionner lorsqu'il y a peu de partis ou candidats. Lorsqu'ils sont trop nombreux, il faut partager le «gâteau» en trop petits morceaux ou encore en un nombre de morceaux tellement grand que les annonces politiques seront trop nombreuses pour maintenir l'intérêt de l'électorat.
L'égalité peut fonctionner dans une nouvelle démocratie ou dans une démocratie transitoire. Cette constatation peut sembler contradictoire à la première puisqu'il y a souvent plusieurs partis dans les nouvelles démocraties (et les partis qui règnent dans les nouvelles démocraties encouragent la multitude de partis). Il n'en reste pas moins que s'il s'agit d'une première élection démocratique, il est impossible de mesurer l'appui populaire pour chaque parti.
Inversement, l'équité peut fonctionner dans une démocratie établie alors qu'il est facile de mesurer l'appui populaire. Il faut cependant se demander si les défendeurs des droits ont vu juste et que l'équité empêche la création de nouveaux partis politiques.

Ces considérations ne sont que des indicateurs. Plusieurs démocraties établies - la France, l'Italie, le Danemark - répartissent l'accès direct aux médias publics sur la base de l'égalité (du moins dans certaines élections). (voir Accès égal pour tous les partis?) Plusieurs nouvelles démocraties - l'Afrique du Sud, le Brésil, la Namibie - ont réparti le temps sur une base proportionnelle ou équitable. (voir Accès équitable pour les partis politiques)

Peu importe l'approche adoptée, son succès dépend largement de la crédibilité et de l'impartialité de l'organisme de réglementation qui répartit le temps. Il s'agit ici d'un argument solide en faveur de la participation des partis politiques dans la rédaction des règlements qui régissent les médias et les élections (voir Responsabilité pour la rédaction des lois ou des règlements). Les partis seront plus enclins à s'engager dans un processus s'ils ont été consultés et s'ils ont participé à la conception du système.

Tous ces arguments s'appliquent d'abord aux "mec04c04", c'est-à-dire aux programmes d'accès direct qui sont mis à la disposition des partis gratuitement. Les annonces politiques payées, lorsque permises, seront en fonction de ce que les partis peuvent payer (ou selon leur droits conformément aux Publicité politique et limites des dépenses de campagne). Cela n'est pas toujours le cas. S'il existe des limites relativement à la pulicité payée, les considérations d'équité et d'égalité peuvent s'appliquer.

Accès égal pour tous les partis?

Plusieurs pays répartissent le temps d'accès direct sur une base d'égalité entre les différents partis politiques ou candidats. Il peut tout de même exister des variantes dans la façon dont les systèmes fonctionnent. Parfois, le principe d'égalité ne s'applique que lorsque les critères de qualification ont été respectés.

France

La formule de répartition du temps d'accès direct aux élections présidentielles françaises applique l'égalité à tous les candidats, qui sont habituellement au nombre de 14. Si un vainqueur n'est pas déterminé au premier tour de scrutin et qu'il faut procéder à un deuxième tour de scrutin entre les deux candidats qui ont obtenu le plus grand nombre de votes, le temps d'antenne est alors réparti à part égale entre ces deux candidats.⁶⁹

Danemark

Le Danemark accorde du temps égal à tous les partis politiques aux élections parlementaires pourvu qu'ils satisfassent à certains critères de base : ils doivent être enregistrés auprès du ministère de l'Intérieur; pour s'enregistrer, un parti doit d'abord obtenir un nombre de signatures équivalent à une signature pour chaque 175 votes exprimés à l'élection précédente. ⁷⁰

Norvège

La Norvège répartit le temps également; encore une fois, les partis doivent d'abord satisfaire à certains critères. Les partis doivent avoir été représentés à l'un des deux derniers parlements, avoir une organisation nationale et présenter des candidats dans la majorité des circonscriptions. Les plus partis politiques qui n'atteignent pas ce seuil obtiennent du temps mais en quantité moindre.⁷¹

Italie

Le diffuseur de l'État, le RAI, répartit le temps accordé aux partis sur une base égale. Cependant, les diffuseurs commerciaux privés n'ont pas à le faire. ⁷²

Tchécoslovaquie

Lors de la première élection démocratique en Tchécoslovaquie, tous les partis ont reçu la même allocation de temps d'antenne - un total de quatre heures au cours d'une campagne qui dure 40 jours. Les créneaux étaient ensuite divisés en tranches de différentes longueurs de temps. L'horaire exact a été établi par lots.⁷³

Arménie

L'Arménie a accordé du temps égal à tous les partis; le montant était cependant limité à cinq minutes pour chaque parti ou candidat. Elle a ainsi évité le problème qu'a connu la Pologne - la surinformation - mais a possiblement créé le problème contraire. Les électeurs ont-ils reçu assez d'information?

Japon

Le système du Japon accorde un accès égal mais il impose un seuil de qualification. Pour avoir droit à recevoir du temps d'antenne, un parti doit présenter au moins 12 candidats. À l'élection de la Chambre haute, les candidats doivent toutefois recevoir 5 minutes et demi de temps d'antenne gratuit. (voir Formules d'attribution du temps d'antenne)

Pays-Bas

Les Pays Bas, tout comme le Japon, ont un système qui est sensiblement un système d'égalité modifié. En principe, tous les partis ont droit à du temps d'antenne égal. Toutefois, l'organisme de réglementation, c'est-à-dire le Commissariat des médias, peut accorder plus de temps aux partis qui présentent des candidats dans toutes les circonscriptions. ⁷⁴

Accès équitable pour les partis politiques

Si l'approche d'égalité est abandonnée, on peut choisir parmi plusieurs approches différentes afin d'en arriver à une répartition de temps d'antenne juste et équitable entre les partis ou les candidats. Les considérations principales sont :

les succès du parti aux élections précédentes;
le nombre de candidats présentés à l'élection courante.

Les partis, tout au moins ceux qui présentent un certain nombre de candidats ,sont habituellement assurés d'un minimum de temps. Cette méthode s'efforce de répondre aux critiques qu'une approche «équitable ne donne pas justice aux nouveaux partis».

Ces calculs sont plus difficiles à faire lors d'une élection présidentielle, alors qu'un candidat se présente pour la première fois. Au Brésil, on règle ce problème en répartissant le temps d'antenne aux élections présidentielles sur la base de la représentation du parti au Parlement. Lors du deuxième tour de scrutin, le temps est réparti également.

Ces questions sont examinées en plus de détail dans La formule d'attribution de temps d'antenne de l'Afrique du Sud, qui contient un examen de certaines des différentes approches adoptées.

Afrique du Sud

Le temps d'antenne est réparti sur la base d'une combinaison de critères : une durée de temps minimum accordée à tous les partis, d'une part sur la base du nombre de candidats qu'ils présentent et d'autre part sur l'appui obtenu dans le passé. Cet appui est ordinairement mesuré en utilisant le nombre de sièges qu'ils détiennent dans les législatures nationales et provinciales prorogées. Toutefois, l'Autorité Indépendante, la Independent Broadcasting Authority peut, si elle le désire, tenir compte des sondages. (voir La formule d'attribution de temps d'antenne de l'Afrique du Sud pour un examen plus détaillé de la formule utilisée et "mex21" pour la version intégrale de la formule)

Grèce

Les trois principaux partis au parlement précédent ont le droit a au moins 38 minutes par semaine sur les programmes télévisés. Les plus petits partis qui ont élu des députés au parlement précédent ont le droit à 8 minutes par semaine. Les partis qui ne sont pas représentés au Parlement, mais qui ont une liste de candidats dans 75 pour cent des circonscriptions ont le droit à cinq minutes par semaine. De plus, chacun des trois plus grands partis a droit à une émission de 45 minutes. (voir Formules d'attribution du temps d'antenne).

Espagne

Les partis qui n'ont pas élu de candidats à l'élection précédente ont le droit à 10 minutes de temps d'antenne. Les partis qui ont obtenu moins de 5 pour cent des votes ont le droit à 15 minutes de temps d'antenne. Les partis qui ont obtenu jusqu'à 20 % des votes ont le droit à 30 minutes et ceux qui ont remporté plus de 20 % des votes ont le droit à 45 minutes de temps d'antenne. (voir Formules d'attribution du temps d'antenne)

Royaume-Uni

La formule pour répartir le temps d'antenne est examinée par un comité de diffuseurs et les partis politiques à chaque élection. La formule est sensiblement la suivante : tous les partis qui présentent 50 candidats ou plus se voient attribuer une émission gratuite. Les deux partis principaux reçoivent du temps d'antenne égal -environ cinq émissions de 10 minutes. Le troisième parti principal reçoit un peu moins - habituellement 4 créneaux de 10 minutes.⁷⁵

Israël

Tous les partis qui se font la lutte à une élection reçoivent une allocation de temps d'antenne de 10 minutes. Les partis qui étaient représentés au Parlement sortant (Knesset) reçoivent une période additionnelle de trois minutes pour chaque siège qu'il détenait. ⁷⁶

Turquie

Tous les partis qui se font la lutte à l'élection ont droit à dix minutes de temps d'antenne. Les partis représentés au Parlement peuvent recevoir un montant additionnel de 10 minutes. De plus, le parti au pouvoir a droit à 20 minutes additionnelles et le parti principal de l'opposition à un autre 10 minutes.⁷⁷

Critères pour la répartition du temps d'accès direct

L'application de critères pour la répartition des émissions en direct soulève certaines questions lorsque certains facteurs d'équité sont appliqués plutôt que de répartir tout simplement les créneaux sur une base d'égalité. Toutefois, dans les systèmes d'«égalité modifiée», comme celui en vigueur dans les Pays Bas, l'organisme de réglementation peut jouir d'une certaine discrétion pour répartir du temps additionnel aux partis principaux.

Peu importe le système, il faut d'abord déterminer la nécessité d'établir un seuil de qualification. Certains systèmes fondés sur l'égalité (comme ceux du Danemark, de la Norvège et du Japon) imposent aussi des normes de qualification - comme un certain nombre de sièges à contester ou un minimum de signatures des membres du public.

Les systèmes qui préconisent l'équité auront aussi à décider du seuil de qualification. Dans les nouvelles démocraties, le seuil sera probablement moins élevé à cause des difficultés à établir le niveau d'appui populaire de chaque parti. En Afrique du Sud, par exemple, tous les partis se voient accorder un montant de temps minimum. Dans les démocraties établies depuis longtemps, le seuil est souvent plus élevé. Le seuil devrait être habituellement déterminé par le nombre de sièges contestés, plutôt que le nombre de sièges détenus auparavant, puisque cette dernière situation constituerait un plus grand obstacle à la naissance de nouveaux partis. Au Royaume-Uni, par exemple, le seuil est fixé à 50 sièges contestés - environ 7 % du total.

Une fois que le seuil a été établi, les deux autres critères qui sont habituellement considérés dans la répartition du temps d'antenne en direct sont :

Combien de sièges les partis contestent-ils (ou combien de candidats présentent-ils)?
De quel appui populaire ont-ils bénéficié dans le passé?

La réponse aux deux premières questions, indique clairement que le seuil sera déterminé en grande partie par la nature de l'élection et du système électoral. La répartition du temps risque d'être beaucoup plus égale lors d'élections présidentielles, parce que celles-ci sont basées beaucoup plus sur une concurrence individuelle que tout simplement sur la différence des partis. La France, par exemple, répartit le temps d'antenne aux élections présidentielles purement sur une base d'égalité alors que le Brésil le fait sur la base du niveau d'appui parlementaire pour les candidats des partis.

Aux élections parlementaires, la nature du système de vote détermine clairement l'importance des plus petits partis dans les résultats de l'élection, ce qui peut aussi déterminer le temps qui leur sera accordé. Dans un système de scrutin majoritaire uninominal, un parti qui obtient 10 % du vote à l'échelle nationale peut être considéré comme un parti marginal (et possiblement sous-représenté au parlement), alors que le même parti dans la plupart des systèmes de représentation proportionnelle pourrait faire bonne figure. La répartition du temps d'antenne dans ce dernier système sera probablement plus égale ou tout au moins le seuil de qualification sera moins élevé.

Étrangement, le Royaume-Uni, qui utilise le modèle classique de scrutin majoritaire uninominal fait des efforts sérieux pour compenser pour les inéquités créées par le système électoral dans la répartition du temps. C'est ainsi que le troisième parti national, les Démocrates libéraux, qui obtient constamment une représentation largement inférieure à sa part du vote populaire, reçoit tout de même du temps d'antenne qui est finalement plus élevé si l'on tenait compte du nombre de sièges parlementaires qu'il détient ou le vote populaire qu'il a reçu.

Une nouvelle approche intéressante s'est développée en Afrique du Sud, une nouvelle démocratie où l'organisme de réglementation des médias a développé une formule qui :

accorde du temps à tous les partis;
répartit le temps basé sur le nombre de sièges contestés et le présumé appui populaire;
tient compte du fait que les élections nationales et provinciales sont tenues simultanément.

voir La formule d'attribution de temps d'antenne de l'Afrique du Sud.

Horaire et durée des grilles d'accès direct

L'horaire des grilles d'accès direct est d'une importance primordiale. Une émission diffusée à l'heure où les gens dorment ou sont au travail n'est pas utile. Tout comme pour les annonces commerciales, tous visent à obtenir le temps de grande écoute.

Bien que cette importance soit évidente, il est surprenant de constater le nombre de fois qu'elle est oubliée. Pendant la campagne référendaire au Zimbabwe en l'an 2000, les grilles libérées en faveur de la campagne pour le OUI (appuyée par le gouvernement) étaient presque invariablement celles juxtaposées aux principales de la soirée. La campagne en faveur du NON a dû recourir aux tribunaux pour réussir à transmettre ses messages - la décision ne spécifiait cependant pas le moment pour la diffusion de ces messages et par conséquent, elle s'est vu accorder du temps moins avantageux.⁷⁸

Le problème ne découle pas seulement du temps de l'émission, mais aussi de ce qui est diffusé à la même heure sur les autres canaux. Aux élections présidentielles de l'an 2000 en Serbie, la télévision de l'État a tenté de réduire la cote d'écoute des émissions du candidat de l'opposition, Vojislav Kostunica, en les plaçant à l'horaire en même temps qu'un feuilleton populaire.

Le problème peut cependant être exagéré. Lors du plébiscite au Chili en 1988, les émissions étaient délibérément diffusées à des heures de faible écoute afin de refroidir l'enthousiasme politique. La population à qui l'on avait refusé tout débat politique actif depuis 15 ans ne s'est pas laissé découragée pour autant et les a regardées avec empressement. ⁷⁹

Le point consiste à accorder l'accès égal aux meilleures grilles. Une approche populaire pour atteindre l'égalité totale est de tirer les grilles au sort - une approche qui est fort utilisée lorsque la portion de temps accordé à tous est égale.

Une mesure retenue dans le passé consistait en la diffusion simultanée d'émissions électorales de partis sur tous les réseaux. (En Grande-Bretagne, l'utilisation de cette méthode a exercé une forte pression sur le pouvoir du réseau national; les citoyens ont profité de cette diffusion d'émissions politiques simultanées pour préparer le thé). Bien que cette approche soit fort recommandable, elle a pourtant été abandonnée en faveur d'une philosophie qui revendique que le choix des téléspectateurs est souverain. En pratique, cette approche est très difficile à appliquer à cause de la prolifération des canaux de télévision dans plusieurs pays.

La durée des émissions est également devenue une préoccupation. Il existe deux tendances concurrentielles. Par tradition, l'objectif de la loi et des règlements a été d'assurer que la durée des grilles soit assez longue pour permettre aux partis de transmettre leur message.

Mais à l'ère de la publicité bien rodée et des annonces courtes, les émissions de 10 minutes font de plus en plus partie du passé. Au Royaume-Uni, par exemple, les partis principaux se voient accorder cinq grilles de 10 minutes chacun - en réalité, ils n'utilisent que cinq minutes de chaque grille. Si les règles le permettaient, ils préféreraient se voir accorder 10 créneaux de cinq minutes, mais elles ne le permettent pas. Les partis préfèrent donc abandonner la moitié du temps qui leur est accordé afin de ne pas être repoussés par les électeurs à cause d'annonces trop longues.

Aux États-Unis, il existe des mouvements qui visent à assurer une durée minimum pour les annonces politiques afin de forcer les politiciens à faire appel à la raison des électeurs plutôt qu'à leurs émotions.

Les organismes de réglementation ont le choix entre deux approches. La première exige qu'ils spécifient précisément les grilles qui sont disponibles - comme une émission de cinq minutes - et le parti doit lui-même en assurer l'utilisation; sinon, il perd tout simplement son droit à ce temps. La deuxième approche octroie un bloc de temps que le parti peut utiliser à son gré. Le problème créé par cette deuxième approche est que le diffuseur public est à peu près incapable de planifier.

Une troisième approche peut offrir un compromis entre les deux premières. Les partis pourraient se voir attribuer un montant total de temps d'antenne conformément à un système auquel ils auraient consenti. Cette allocation de temps peut ensuite être divisée en grilles de différentes longueurs, permettant ainsi aux partis de diffuser des arguments plus longs et raisonnés et des messages courts.

Qui défraie les coûts des émissions en direct?

Les émissions électorales des partis, à ne pas confondre avec la publicité politique, sont habituellement décrites comme étant «gratuites». Tout ce que cela signifie est que les partis eux-mêmes ne défraient pas le coût du temps qui leur est accordé. Les deux questions suivantes demeurent souvent sans réponse :

Qui défraie les coûts du temps d'antenne?
Qui défraie les coûts de production de ces programmes?

En pratique, il existe deux réponses possibles à la première question : le diffuseur doit fournir du temps gratuitement ou le gouvernement ou l'organisme électoral achète le temps du diffuseur. Lorsqu'il s'agit de diffuseurs publics, la première réponse sera presque toujours la bonne. La charte ou les règlements qui régissent les diffuseurs publics exigent qu'ils fournissent un tel service. Dans certains cas, une obligation semblable peut exister pour les diffuseurs privés licenciés. Dans de tels cas il est moins rare qu'un organisme de surveillance achète du temps au nom des partis. C'est ce qui se produit au Mexique, par exemple, où l'Institut fédéral électoral achète mensuellement 15 minutes de temps à la télévision et à la radio qu'il répartit entre tous les partis.

La deuxième question - qui défraie les coûts de production de ces programmes - est plus complexe. Habituellement, c'est le parti, quoique ces coûts peuvent être limités par des contraintes légales imposées sur les dépenses de campagne. Les coûts peuvent être maintenus relativement peu élevés en ayant recours à un personnel sympathique - les plus recherchés sont les directeurs de films de Hollywood John Schlesinger, Hugh Hudson et Mike Newell, qui ont réalisé des émissions électorales pour les principaux partis de la Grande-Bretagne (bien que dans chaque cas, les coûts élevés de production ont compensé pour les économies faites sur les honoraires du directeur).

Si la réalisation des émissions électorales est laissée à chaque parti, il va de soi que les partis riches sont favorisés. C'est ce qui a incité l'organisme responsable de la diffusion en Afrique du Sud, le South Africa's Independant Broadcasting Authority à interdire en 1999 la publicité à la télévision, en invoquant que les plus petits partis ne pouvaient se la permette. (voir South Africa: IBA Guidelines for broadcast licensees)

La solution de rechange veut que le diffuseur public mette à la disposition des partis des installations de réalisation. C'est l'approche qui avait été adoptée lorsque les émissions politiques par les partis ont débuté; ces émissions étaient préparées en studio et n'étaient qu'un prolongement du discours ministériel traditionnel devant la caméra. On retrouve cette approche dans les démocraties en transition où les nouveaux partis n'ont probablement pas les moyens financiers ni l'expertise pour réaliser leurs propres émissions. (voir Qui sont les réalisateurs des émissions en direct?)

Qui sont les réalisateurs des émissions en direct?

Au Mozambique, en 1994, un certain nombre de partis n'avaient pas l'équipement nécessaire pour réaliser leurs propres émissions et ne connaissaient pas les procédures qui leur permetteraient de fournir des vidéocassettes aux diffuseurs. Il en est résulté qu'aucun message n'apparaissait à l'écran lors des grilles qui leur avaient été accordées, ou n'apparaissait qu'un court message invitant les électeurs à voter pour le parti. ⁸⁰

Le contraire s'est produit lors des élections de 1990 en Pologne. La télévision de la société d'État a fourni aux partis politiques l'équipement nécessaire à la réalisation de leurs émissions, conformément à des critères sévères définis. Elle a mis à la disposition des partis un studio d'enregistrement et une équipe de caméramans composée de trois techniciens et d'un journaliste. (Les partis pouvaient décider de ne pas utiliser les services du journaliste s'ils jugeaient que sa présence compromettrait leur contrôle éditorial de l'émission.) Le rôle de l'équipe était purement technique : toute assistance technique apportée par le personnel de la Télévision de la Pologne qui pouvait avoir une incidence sur le contenu de fond de l'émission ne peut se dispenser qu'en présence d'un membre du personnel du candidat. Il faut inscrire une note à cet effet dans le journal de réalisation.

Le personnel du candidat pouvait être présent en tout temps lors de l'enregistrement, de l'édition ou des étapes de postproduction pour la préparation de l'émission.⁸¹

Accès direct pendant les référendums

Lors d'un référendum ou d'un plébiscite, plusieurs des questions compliquées relativement à la répartition du temps d'antenne n'existent plus. Il faut choisir entre un oui ou un non. Comme la question n'a jamais été posée, il n'y a pas lieu de tenir compte de l'opinion des électeurs par le passé. Égalité et équité vont de pair : chacun des deux côtés doit bénéficier de temps égal pour faire valoir ses arguments.

L'équipe technique des Nations Unies au référendum de 1993 au Malawi a conclu : « Dans le cas des médias contrôlés par le gouvernement, il est coutumier d'accorder un accès égal aux deux factions qui s'opposent du point de vue de la date, de l'heure et de la durée».⁸²

Le Chili a adopté la même pratique lors de son plébiscite de 1988 sur la restauration de la démocratie.

Les choses peuvent cependant être plus compliquées. Généralement, un parti se déclare en faveur d'un côté du débat politique - il va de soi qu'il peut exister des divisions au sein de certains partis. Qui, alors, a le droit de parole pour chaque côté?

En 1979, une cour de l'Écosse a eu à répondre à cette question lors d'un référendum sur la dévolution du pouvoir politique. Les deux partis principaux du Royaume-Uni étaient divisés sur la question, certains de leurs membres faisant campagne pour les deux côtés du débat référendaire. En termes généraux, trois principaux partis en Écosse se sont prononcés en faveur de la dévolution et un contre. La cour a conclu que les camps du OUI et du NON devaient avoir accès égal au temps - l'appui dont jouissait le parti n'avait aucun impact. ⁸³

Des questions plus compliquées se présentent lorsque différents groupes supportent la même proposition dans un référendum, mais d'une différente perspective et sous la forme de différentes campagnes. En de tels cas, certains des critères de répartition normale utilisés lors d'élections devront être invoqués pour déterminer le temps qui doit être accordé à chaque groupe. Toutefois, le principe général d'égalité entre les deux côtés ne sera pas affecté.

Publicité électorale payée

Le fait qu'un pays permette ou ne permette pas la publicité électorale payée dépend surtout de son style, de ses traditions relativement à la diffusion et du fait que les médias sont contrôlés ou non par l'État et par conséquent, sur le type de système de réglementation qui s'est développé à partir de ces facteurs.

Certains questionneront le fait que la publicité payée dans les journaux pour les partis politiques et les candidats est peu controversée. La pratique est à peu près la même dans tous les pays du monde : la publicité est permise, mais elle est assujettie à certaines limites imposées par les plafonds de dépenses de campagnes, et parfois à des restrictions sur le contenu.

Toutefois, le fait que plusieurs pays ont adopté des approches différentes relativement aux annonces politiques à la radio et à la télévision peut être attribué à deux facteurs, à savoir :

Premièrement, le coût de la publicité à la radio et surtout à la télévision est souvent plus élevé que le coût de la publicité dans la presse écrite.
Deuxièment, les diffuseurs sont soit la propriété de l'État ou reçoivent une partie de leur programmation d'un organisme public.

Évidemment, aucun de ces facteurs n'amène l'interdiction des annonces politiques sur les ondes. Ils expliquent cependant pourquoi l'approche est différente. En termes généraux, les pays qui ont une longue tradition de diffuseurs publics, comme la France, la Grande Bretagne et le Danemark, tendent à être réticents face aux annonces politiques payées. Dans les pays où la tradition veut que les médias soient surtout de nature commerciale - les États-Unis représentent l'extrême - il apparaît tout naturel que la publicité politique soit payée. (voir Les pays qui permettent la publicité politique payée) Il est à noter que dans les pays d'Europe où les diffuseurs commerciaux sont dominants - par exemple la Finlande -, la publicité politique est permise sans restriction. C'est là une tendance, mais il y a plusieurs exceptions. L'approche du Canada, par exemple, dont la tradition de diffusion est semblable à celle de la Grande Bretagne, est bien semblable à celle de son plus proche voisin du sud. La question n'est pas nécessairement de savoir si les diffuseurs publics peuvent accepter des annonces commerciales. La British Broadcasting Corporation a toujours maintenu une interdiction sévère sur les annonces commerciales; les diffuseurs publics français, pour leur part, le permettent depuis les années 1960. Chacun impose un embargo sévère sur les annonces politiques. Un modèle commun veut que le diffuseur public libère des grilles d'accès direct selon des critères prédéterminés, alors que les diffuseurs privés vendent du temps aux partis et aux candidats souvent selon différents critères. L'Allemagne et l'Italie ont adopté ce modèle après la légalisation de la diffusion commerciale privée.

L'argument en faveur de la publicité politique

L'argument en faveur des annonces politiques payées invoque la liberté d'expression et trouve son apogée aux États-Unis. Dans ce pays, on présume généralement que le premier amendement de la Constitution - qui défend au Congrès d'adopter des lois « qui réduisent » la liberté d'expression - protège le droit aux annonces payées. Par conséquent, les limites actuelles sur les contributions politiques sont souvent considérées comme étant en violation du premier amendement⁸⁴.

Cet argument assume que la possibilité de pouvoir dépenser des fonds en matière de publicité équilibre le débat entre tous les candidats (ceux qui sont en poste et ceux qui leur font la lutte). Cela ne tient pas compte du fait que posséder des moyens financiers importants ne signifie pas nécessairement avancer des idées politiques valables. Un tel système peut désavantager un parti qui préconise la défense des aspirations des pauvres et des défavorisés. Cet argument qui peut être invoqué dans les pays industrialisés, ne s'applique pas nécessairement dans les pays où la richesse est principalement générée par un travail au gouvernement ou par du patronage politique. Dans bien des pays, le parti au pouvoir est le plus riche et peut se permettre d'acheter toute publicité.

L'argument contre la publicité politique

L'argument allant à l'encontre de la publicité politique payée est en faveur de l'égalité : tous les partis ou candidats devraient avoir un accès juste et égal aux diffusions directes sans égard à leur statut financier. Les pays qui favorisent les systèmes d'accès direct (voir "mec04a01a") interdisent presque toujours les annonces payées. Plusieurs pays, comme le Royaume-Uni, qui gèrent des systèmes « d'équité » interdisent tout de même les annonces payées. Un autre argument concerne le fait que le débat politique est réduit. Il est assez évident que les annonces commerciales sont généralement plus courtes en durée que les émissions en direct et tendent généralement à vendre un candidat ou un parti (ou à dénigrer l'adversaire) plutôt qu'à défendre des idées. La différence dans la durée d'une annonce est frappante : la durée moyenne d'une annonce payée en Finlande est de 10 à 25 secondes et de 30 à 60 secondes aux États-Unis. En France, au Royaume-Uni et au Danemark, la durée des grilles gratuites varie entre cinq et 10 minutes⁸⁵. Le plus frappant, cependant, est le nombre de pays dont le système est mixte : des émissions en direct payées et non payées. Cette approche accorde aux partis une certaine durée de temps d'accès direct gratuit; les partis qui le désirent peuvent ensuite acheter du temps supplémentaire si leur situation financière le leur permet. (voir "mec04ab02")

Les pays qui permettent la publicité politique payée

La caractéristique générale qu'on retrouve dans les systèmes qui permettent la publicité politique payée est que cette publicité n'est pas restreinte - les partis peuvent acheter autant de temps qu'ils peuvent financièrement se le permettre - alors que le temps d'antenne gratuit est assujetti à un partage prédéterminé.

Il ne s'agit pas là d'une norme universelle. Un certain nombre de pays qui ont un système mixte de publicité payée et gratuite accordent du temps gratuit égal au temps payé. (voir Un système mixte de publicité et d'accès gratuit) Le système du Canada établit un plafond sur la quantité de temps de publicité que chaque parti peut acheter; ce système ressemble de près aux systèmes appliqués dans d'autres pays pour la répartition du temps gratuit. (voir Publicité politique payée - Canada)

Il existe peu de systèmes qui ne permettent que la publicité politique payée sans accorder de temps gratuit. Pour bien des années, la Finlande était le seul exemple de ce genre en Europe; il existe cependant plusieurs exemples dans les Amériques.

Le Vénézuela ne permet aucune publicité politique sur les deux réseaux de l'État. Il n'impose cependant aucun plafond à l'égard de la publicité sur les réseaux commerciaux. Les partis politiques semblent généralement prêts à payer les mêmes taux que les autres. L'État subventionne les dépenses encourues relativement à la publicité. La loi électorale permet au Conseil électoral suprême de contribuer aux campagnes de publicité des partis. En général, après l'élection, le Conseil électoral suprême accorde des subventions aux partis qui ont obtenu au moins 10 % des votes aux élections au Congrès. En pratique, seuls les deux partis principaux y ont droit.

Caractéristique hors de l'ordinaire du système vénézuélien, l'administration en place peut aussi acheter de la publicité. La loi défend toutefois les annonces commerciales destinés à promouvoir le parti au pouvoir - mais les annonces du gouvernement et du parti au pouvoir peuvent être diffusées l'une à la suite de l'autre, ce qui crée un argument solide en faveur du parti au pouvoir. En 1978, le gouvernement a dépensé presque autant que les deux partis politiques principaux sur la publicité à la télévision. Le Vénézuela fait état d'un niveau extrêmement élevé de dépenses associées à la publicité politique - certains estiment que ses dépenses per capita sont les plus élevées au monde⁸⁶.

Le système des États-Unis est l'exemple le plus connu sur la scène internationale d'un système de publicité politique payée. Contrairement aux premières impressions, le système américain est loin de ne pas être réglementé. La loi sur le financement des campagnes (voir Publicité politique et limites des dépenses de campagne) a un impact particulier sur la publicité à la télévision, ce qui représente l'article le plus dispendieux du budget.

Les règlements ne s'arrêtent pas là. La loi fédérale sur les communications de 1934, telle que modifiée, exige que les diffuseurs offrent aux candidats d'acheter du temps. Ils doivent mettre ce temps à la disposition des partis au taux le plus bas accordé aux publicitaires non politiques. Les réseaux qui vendent du temps à un candidat doivent donner la même chance aux autres⁸⁷.

Ces principes sont importants; ils assurent que la publicité politique n'appartient pas nécessairement à ceux qui ont les coffres de campagne les plus garnis. Les principes suivants ont été imités à travers le monde :

La publicité est offerte au plus bas taux;
Tout espace disponible doit être offert à tous les candidats.

Un système mixte de publicité et d'accès gratuit

Un certain nombre de pays prévoient un mélange d'émissions en direct gratuites et d'annonces payées. Cette formule peut présenter un compromis efficace entre l'argument qui favorise « la liberté d'expression » qui n'accepte pas l'interdiction de la publicité et l'argument en faveur des « possibilités d'égalité » qui préconise que tous les partis ou candidats doivent être entendus.

La Barbade utilise un système semblable. Les partis et les candidats qui n'appartiennent à aucun parti politique peuvent acheter de la publicité à la radio et à la télévision au-delà du temps d'antenne gratuit qui leur est accordé. Ils ne peuvent cependant acheter des grilles que selon un calcul prédéterminé, basé sur le nombre de candidats qu'ils présentent. Il existe une limite de temps pour chaque annonce (30 secondes à la radio et 60 secondes à la télévision).

Au Monténégro, les règlements qui s'appliquent aux médias de l'État lors des élections prévoient un mélange de publicité gratuite et payée. Chaque détenteur d'une liste de candidats se voit accorder au total cinq minutes de temps d'accès, dont deux minutes sont fournies gratuitement et diffusées à un moment spécifique prévu dans les règlements. Les autres trois minutes sont achetées au taux du marché et le moment de la diffusion est déterminé par une entente entre les détenteurs des listes de candidats et le diffuseur. On peut supposer que cela signifie que des taux variés peuvent s'appliquer (tout comme pour les annonceurs commerciaux) selon l'horaire où l'annonce publique est diffusée. (voir Montenegro: law on state election broadcasting)

Le système canadien est en fait un système mixte. La répartition du temps d'antenne gratuit pour les émissions des partis politiques se fait entre les élections : 60 % pour les partis de l'opposition et 40 % pour le parti au pouvoir. La répartition exacte de ces émissions se fait sur accord unanime des partis ou en l'absence d'unanimité, sur décision de l'arbitre en matière de diffusion. En plus de ces « émissions gratuites », le premier ministre et les ministres ont à l'occasion accès à certaines émissions, lors du temps gratuit. L'Opposition a un droit de réplique lorsqu'il s'agit d'émissions ministérielles. Pendant les périodes électorales, ce système est remplacé par un système qui prévoit que la publicité est payée. Toutefois, chacun se voit attribuer une durée de temps de publicité, selon une formule sur laquelle les partis se sont accordés. Ils peuvent ensuite acheter du temps de publicité à l'intérieur de la limite de leur allocation. (voir Publicité politique payée - Canada ⁸⁸)

Publicité politique et limites des dépenses de campagne

Une façon indirecte pour réglementer la publicité politique payée dans bien des pays est de limiter les dépenses de campagne. De telles limites s'appliquent généralement et, comme la publicité à la télévision est l'item le plus dispendieux du budget de la campagne, c'est celui qui se fera le plus sentir. Au Canada, par exemple, limiter les dépenses signifie que les partis ne peuvent jamais utiliser toute la part du temps de publicité qui leur est accordée. Certaines lois sont claires sur ce point. Aux élections de 1994 en Afrique du Sud, par exemple, la loi stipulait que toute publicité politique était assujettie à des limites légales sur les dépenses de campagne.

Au Vénézuela, où le montant per capita dépensé pour de la publicité politique est considéré comme le plus élevé au monde, il n'est pas surprenant qu'il n'existe aucune limite sur les dépenses. Les États-Unis, reconnus pour leur politique de publicité, possèdent un système relativement compliqué pour réglementer le financement des campagnes, surtout celles des élections présidentielles. La Loi fédérale sur les campagnes électorales de 1971 (modifiée en 1974 et 1976) prévoit un financement fédéral égal lors d'élections présidentielles et des subventions fédérales pour les élections de type primaire. Elle fixe également des plafonds à l'égard des montants que les candidats peuvent dépenser pour de la publicité à la télévision, quoique ces dispositions ont été radiées lorsque la loi a été modifiée. Dans une cause importante en 1976, Buckley c Valeo, la Cour suprême a maintenu le principe de financement public mais a aboli les limites des dépenses par les « comités d'action politique » s'ils étaient indépendants des campagnes présidentielles elles-mêmes. La Cour a également décidé qu'il n'y aurait aucune limite sur les dépenses des individus⁸⁹.

Cette décision a eu pour effet de créer des canaux par lesquels ceux qui font campagne aux élections présidentielles peuvent contourner les limites. Les donateurs peuvent contribuer aux partis ou aux comités d'action politique plutôt qu'aux candidats eux-mêmes - une situation unique aux États-Unis qui permet aux candidats de se présenter indépendamment du parti qu'ils représentent. Cela signifie également qu'un individu fortuné (comme le Independant Ross Perot en 1992 peut se porter candidat sans que ses dépenses soient plafonnées.

Toute publicité politique aux États-Unis doit identifier qui défraie les coûts⁹⁰.

Le Japon est un autre exemple d'un pays qui fait la distinction entre les partis et les candidats dans son contrôle des dépenses d'élection. Les candidats n'ont pas le droit d'acheter du temps d'antenne. Les partis peuvent acheter du temps d'antenne pourvu que les annonces cherchent à attirer l'appui pour le parti et non pour des candidats en particulier. (voir Formules d'attribution du temps d'antenne)

Dans un système de publicité payée, on peut donner une chance aux partis plus pauvres en contrôlant le financement des campagnes. Lors des premières élections parlementaires en Mongolie, chaque parti s'est vu accordé le même temps gratuit et payé; le gouvernement a cependant subventionné le temps payé des plus petits partis.

On suggère parfois une formule pour équilibrer les dépenses d'élection comme un moyen d'appliquer les limites de dépenses de façon non maladroite. L'idée est d'établir des limites. Si un parti excède ces limites, les autres recevront du temps égal payé à même les fonds publics.

Réglementer le contenu du matériel des programmes d'accès direct

La question se pose à savoir si l'organisme de réglementation devrait tenter par n'importe quel moyen de contrôler le format ou le contenu des programmes d'accès direct, sans égard à ce qu'ils fassent partie d'émissions électorales des partis ou des annonces politiques payées. Il existe une croyance forte opposant une telle réglementation, étant donné l'hostilité du droit international vis-à-vis de la censure préalable de tout genre. Les arguments en faveur d'un certain type de réglementation se regroupent sous deux catégories, à savoir :

Réglementer le format - habituellement afin de s'assurer que des messages politiques sérieux soient transmis.
Réglementer le contenu - afin de prévenir la diffusion de matériel inapproprié et illégal.

Ce dernier argument est nettement en rapport avec la question de la politique adoptée relativement aux « discours haineux ». (voir Propos haineux et diffamation ) Il se rapporte également à la question du degré de responsabilité légale des médias relativement au contenu des messages politiques qui sont diffusés. (voir Responsabilité des médias concernant le reportage de déclarations illicites) Ce sont souvent les médias eux-mêmes qui militent en faveur des restrictions sur le contenu des émissions politiques, s'ils craignent la possibilité de poursuites judiciaires. Ils favorisent un système, comme celui utilisé en Israël, selon lequel le contenu des émissions des partis doit d'abord être approuvé par la Commission électorale avant d'être diffusé.

En 1994, la Commission des médias indépendants de l'Afrique du Sud a traité de cette question d'une manière un peu différente. La loi stipulait qu'une émission électorale d'un parti ne devait pas contenir de matériel qui pourrait mettre en péril la licence du diffuseur. En d'autres mots, la responsabilité de s'assurer que le matériel était conforme à la loi reposait sur les épaules des partis, même si les diffuseurs pouvaient être tenus responsables de la diffusion de matériel illégal⁹¹.

La législation de la Barbade (loi typique de plusieurs autres pays) stipule clairement un nombre d'interdictions, notamment :

toute matière qui contrevient aux lois de la Barbade;
tout commentaire abusif relativement à la race, aux croyances ou à la religion;
toute matière obscène, indécente ou profane;
toute matière malicieuse, scandaleuse ou diffamatoire.

(voir Barbados: law on election broadcasting)

La troisième de ces interdictions peut devenir un domaine particulièrement périlleux. Les efforts pour réglementer « au nom de la convenance » sont notoirement plus difficiles et, évidemment, tiennent compte de cultures spécifiques. Peu de pays, par exemple, adoptent l'approche de la Finlande relativement à la diffusion en direct qui interdit les messages de campagne négatifs et qui pourtant permet aux représentants des partis d'apparaître nus à l'écran, selon les traditions du sauna finlandais⁹².

Clairement, la distinction qui existe entre réglementer la forme et le contenu est artificielle. Certains pays proposent une durée minimum pour les émissions politiques afin d'assurer le sérieux de l'argument diffusé plutôt qu'un simple message publicitaire. D'autres prescrivent une limite maximum : la Barbade, par exemple, limite la publicité à un maximum de 60 secondes.

Le système de publicité politique du Vénézuéla n'est presque pas réglementé. Et pourtant, le Conseil électoral suprême possède le pouvoir d'ordonner le retrait d'une annonce qui n'est pas de bon goût ou qui représente faussement la position d'un adversaire. Ce Conseil a aussi interdit l'utilisation de propagande subliminale ou d'autres moyens de « persuasion phychologique cachée » dans les annonces politiques télévisées. (Cela a mené à une interdiction globale de publicité subliminale au Vénézuela.)⁹³

La France, qui possède des règlements nombreux en ce domaine et plus élaborés que la plupart des démocraties avancées, a aussi imposé des restrictions qui visent à influencer la qualité des messages. Aux élections présidentielles de 1988, par exemple, les candidats ne pouvaient tourner qu'une seule émission en dehors des studios de la télévision; toutes les émissions, y compris celle tournée en studio, ne pouvaient contenir que 40% de séquences tirées de films des archives. L'objectif de ces restrictions était d'assurer que les candidats présentent surtout leurs politiques devant la caméra. Les règlements prévoyaient également que les émissions des candidats ne pouvaient utiliser des séquences tirées des archives sans le consentement de ceux qui y figuraient - une façon ferme de freiner les attaques personnelles envers les adversaires⁹⁴

Certains pays emboîtent le pas à la Finlande et interdisent explicitement les attaques personnelles. (La Finlande interdit aussi les annonces publicitaires de produits pendant une émission politique.) ⁹⁵ Le Tribunal électoral suprême peut ordonner qu'une annonce politique négative soit retirée si elle comprend une attaque personnelle ou non vérifiable. En 1990, une annonce suggérait que le grade en droit d'un candidat sortant avait été acquis illégalement. Le Tribunal a fait cesser l'annonce après sa première parution.

Tel que mentionné, la France, qui possède beaucoup plus de règlements dans ce domaine que toutes les autres démocraties avancées, possède également des restrictions qui visent à influencer la qualité des messages. Par exemple, les candidats aux élections présidentielles de 1988 ne pouvaient pas utiliser le drapeau ou l'hymne national ou identifier les endroits où ils accomplissaient leurs fonctions - en d'autres mots, le président de la République devait diffuser à partir d'un studio, tout comme ses adversaires, et non à partir du Palais de l'Élysée⁹⁶.

Il n'existe probablement aucun pays aussi tourmenté par ces sujets que l'Allemagne, qui a connu une histoire de « discours haineux », de politiques extrémistes et de restrictions constitutionnelles sévères sur certains types d'annonces politiques. Pourtant, elle accepte que les annonces politiques puissent contenir certains types de fausses déclarations. La Cour constitutionnelle fédérale a déclaré que ces raisons ne peuvent être invoquées pour refuser une annonce politique⁹⁷.

Les postes de diffusion ont eux-mêmes tenté de refuser du matériel de certains partis, plus particulièrement des néo-nazis. La Cour constitutionnelle fédérale appuyait une telle approche et déclarait qu' « un réseau de diffusion n'a pas le pouvoir de refuser d'accepter la diffusion d'une émission électorale sur la base que son contenu ne semble pas respecter la constitution, puisque la compétence de décider sur la constitutionnalité d'un parti et de ses annonces relève de la Cour constitutionnelle fédérale. Le réseau a toutefois le droit de s'attendre à ce que le parti utilise son temps d'antenne pour faire une campagne légale seulement et en particulier, qu'il ne sera responsable d'aucune contravention pertinente ou infraction au code criminel. Le réseau est donc autorisé à contrôler le contenu de la grille et - dans le cas d'une infraction - d'en refuser la transmission »⁹⁸.

Informer l'électeur, un devoir du gouvernement

Le droit international et les normes reconnaissent de plus en plus l'obligation des gouvernements et des médias financés à même les deniers publics d'éduquer et d'informer les électeurs sur les aspects fondamentaux du processus électoral.

L'éducation et l'information peuvent comprendre les éléments suivants :

comment et où s'inscrire comme électeur;
comment et où consulter les listes des électeurs;
comment porter plainte relativement aux listes des électeurs;
les raisons pour la tenue de l'élection - qui doit être élu;
quelles sont les délimitations électorales;
où voter;
comment voter;
le secret du scrutin.

Il est essentiel que tous les électeurs connaissent les renseignements de base nécessaires à l'exercice de leurs droits démocratiques. L'obligation des gouvernements à veiller à ce que la participation aux élections démocratiques ne connaisse pas de discrimination signifie qu'ils doivent déployer des efforts spéciaux pour informer ceux qui sont défavorisés dans l'exercice de leurs droits démocratiques. Ces groupes peuvent inclure notamment :

les femmes;
les minorités raciales, nationales ou ethniques;
les pauvres, surtout ceux qui sont analphabètes;
les personnes qui souffrent d'incapacités.

Un des plus solides arguments qui milite en faveur du statut public de certains secteurs des médias est le fait qu'il donne aux autorités publiques les moyens de réaliser des programmes d'information et d'éducation. L'information des électeurs, l'éducation des électeurs et l'éducation civique comptent parmi les plus importants exemples du rôle de la fonction publique. Les réseaux de diffusion nationaux, auxquels ont accès les analphabètes et souvent les groupes défavorisés, jouent un rôle important en ce domaine.

Cependant, en de telles circonstances, l'obligation des réseaux publics de se conduire avec impartialité est d'une importance capitale. Il s'agit ici d'un principe fondamental de l'éducation de l'électeur : l'information doit être impartiale et ne doit promouvoir aucun des participants à l'élection.

Pour des renseignements plus exhaustifs relativement à l'éducation des électeurs, voir Éducation de l'électorat. Pour plus de renseignements sur le rôle des médias relativement à l'éducation des électeurs, voir Informer l'électeur.

Couverture équilibrée des nouvelles

Le droit international établit les obligations générales des médias financés à même les deniers publics relativement au reportage juste sur le processus électoral. (voir Le droit d'accès aux médias de l'État) Dans bien des pays, cette obligation est définie par une loi bien spécifique comme la loi sur la diffusion ou la loi électorale. Ailleurs peut exister une obligation générale d'équilibre et de justice établie dans le cadre de la loi qui a créé les médias financés à même les deniers publics, mais les mécanismes d'application pratiques sont laissés à l'autorégulation volontaire.

La British Broadcasting Corporation, qui possède une règle " chronomètre " est un exemple de cette dernière approche. La compagnie consigne dans un registre l'horaire accordé dans les bulletins de nouvelles aux différents partis politiques, dans le but de maintenir un équilibre en fonction de la répartition du temps à chaque parti pour ses émissions électorales. Le principe qui consiste à maintenir un registre est important : le diffuseur public (ou tout autre) devrait savoir exactement ce qu'il a diffusé afin de pouvoir répondre aux plaintes subséquentes s'il y a lieu.

Deux démocraties en voie de transition constituent des exemples de l'adoption d'une approche plus réglementée relativement aux diffuseurs publics. La raison qui motive cette approche est que le diffuseur de l'État dans une nouvelle démocratie a peu d'expérience dans le fonctionnement indépendant du gouvernement et nécessite des règles plus clairement définies pour lui permettre de faire rapport de manière équilibrée.

Malawi

En 1994, la Commission électorale du Malawi a défini des lignes directrices très détaillées qui s'adressaient entre autres à la couverture effectuée par sa corporation des nouvelles financées à même les deniers publics. Cette corporation devait faire des reportages justes et équilibrés sur les campagnes électorales, les politiques, les réunions, les rassemblements et les conférences de presse de tous les partis politiques enregistrés pendant la période de la campagne. Elle devait de plus publier les nouvelles sur le processus électoral jusqu'à la la fermeture du scrutin.

Les lignes directrices vont plus loin et exigent que cet équilibre s'étende à d'autres programmations électorales spéciales comme les débats et les lignes ouvertes. (voir "mead06b") Elles énoncent clairement les dispositions du format et de l'organisation de ces programmes spéciaux.

Les lignes directrices obligeaient la corporation à s'assurer que les partis n'utilisaient pas d'autres programmes pour faire campagne. (De fait, cela se produisait - par exemple, des chants louangeant le président au pouvoir étaient entendus lors de parties de football.)

Les lignes directrices contenaient une injonction sévère à l'intention du personnel des diffuseurs publics : " Le personnel de la corporation, en qualité de diffuseur public, ne pouvait diffuser les opinions politiques personnelles. Tout commentaire ou toute évaluation devait être clairement identifié comme tel et attentivement équilibré pour éviter les préjugés. "

Pour consulter le texte intégral des lignes directrices, voir Malawi: Election Reporting Guidelines - Election Commission 1994.

Monténégro

En 1998, l'Assemblée du Monténégro a adopté une résolution relativement au rôle des médias de l'État au cours des campagnes électorales; cette résolution imposait une obligation d'ordre général sur le personnel des médias publics : " Chaque éditeur ou présentateur de programmes politiques, de nouvelles, de programmes spéciaux ou de colonnes dans les médias publics fondés par la République de Monténégro a l'obligation de présenter de façon indépendante et objective tous ceux qui soumettent des listes et leurs candidats au cours de la campagne électorale et d'assurer l'impartialité relativement à tous les programmes politiques, sociaux, ethniques, culturels ou autres ".

La résolution allait au-delà de l'obligation générale de prescrire en détail la façon d'atteindre cette objectivité. En plus de définir des normes pour les programmes de débats spéciaux et les reportages de sondages, la résolution interdisait les lignes ouvertes et les débats pendant les programmes réguliers et obligeait les médias publics à " respecter les principes de professionalisme et l'éthique journalistique, et à s'abstenir d'inviter les chefs ou les membres populaires des partis à participer aux programmes réguliers et thématiques ".

La résolution décrit en détail combien de reportages la télévision, la radio et les journaux de l'État doivent présenter. " Le réseau de télévision et le réseau de radiodiffusion du Monténégro sont obligés de fournir cinq séquences ou enregistrements sonores respectivement, y compris des extraits des discours des participants aux rassemblements électoraux et de ceux qui présentent des listes; le nombre de séquences et d'enregistrements sonores doit augmenter de un à chaque quatrième rassemblement. "

Pour consulter le texte intégral de la résolution, voir Montenegro: law on state election broadcasting.

Ces règlements très détaillés relativement au contenu créent un véritable dilemme. La nécessité d'une telle prescription découle des précédents créés par des reportages biaisés et non professionnels de l'État et des médias contrôlés par l'État. D'un autre côté, l'impulsion à adopter des règlements dont le contenu est microscopique découle tout simplement d'un héritage de dictature politique. Dans quelle mesure ceux qui sont chargés d'établir des règlements doivent prescrire comment les médias publics doivent faire leurs reportages - et jusqu'à quel point les médias tireront-ils profit de leurs propres erreurs - demeure une question impondérable; il revient à chaque démocratie de trouver ses propres réponses.

Législation et réglementation touchant les médias lors d'élections

déterminer la manière selon laquelle le temps d'antenne ou l'espace journalistique est attribué aux candidats et aux partis politiques (voir Répartition du temps aux candidats et aux partis);
préciser si les annonces politiques seront permises ou non (voir Publicité électorale payée);
déterminer si les médias ont une obligation de publier le matériel d'éducation de l'électorat (voir Réglementer le contenu du matériel des programmes d'accès direct); et
préciser si les candidats et les partis auront ou non un droit de réplique lors d'une fausse présentation des faits par les médias. (voir Droit de réplique à la critique et aux fausses déclarations et Activités de l'organisme de réglementation en matière de propos haineux - Bosnie)

La réglementation pourrait de plus toucher d'autres aspects plus précis, comme :

imposer des périodes d'interdiction de nouvelles à caractère politique ou des «périodes de réflexion»; (voir Périodes d'interdiction de bulletins de nouvelles)
imposer des restrictions sur la publication des résultats des sondages d'opinions; (voir Sondages d'opinion) et
énoncer des politiques concernant les propos haineux et les déclarations diffamatoires. (voir Propos haineux et diffamation )

Gérer les relations médiatiques

À l'approche d'une période électorale, les opérations pratiques de l'administration électorale seront plus faciles s'il existe une loi et des règlements qui régissent les aspects spécifiques de la couverture médiatique.

Le travail des autorités électorales tombent principalement dans deux domaines :

assurer la mise en oeuvre efficace des lois et des règlements (voir Le rôle de l'organisme de surveillance réglementaire - surveiller le processus; et
informer les médias sur le progrès des préparatifs.

Ces fonctions s'accomplissent sur quatre périodes de temps distinctes :

avant la date officielle du déclenchement de la campagne (voir Considérations qui précèdent la campagne);
pendant la campagne (voirConsidérations durant la campagne);
pendant les heures de votation (voir Reportages du jour de votation); et
après la fermeture des heures de votation (voir Reportages post-électoraux).

Considérations qui précèdent la campagne

La notion des préoccupations qui précèdent la campagne présuppose que la campagne électorale se déroule pendant une période définie. Certains pays, comme les États-Unis, n'imposent aucune limite de temps sur les campagnes (voir Durée des campagnes électorales). Évidemment, dans plusieurs systèmes il peut y avoir peu de temps entre deux séries d'élections : présidentielles, législatives, locales ou provinciales - même internationales dans le cas de l'Union européenne.

Mais sous tous les systèmes électoraux il y a certaines considérations reliées aux élections et aux médias, surtout en dehors des périodes électorales. Ces considérations sont principalement :

l'éducation des électeurs; et
les discussions qui portent sur le système électoral.

Du point de vue médiatique, les deux sont clairement reliés. Un débat éclairé sur le fonctionnement du système électoral ne peut se tenir que dans le contexte d'un programme d'éducation publique sur le fonctionnement du système.

Le contenu du programme d'éducation des électeurs ne fait pas l'objet du présent document (voir "ve00"). Cependant le programme d'éducation des électeurs qui précède la campagne se concentrera sur un nombre de questions, selon le système électoral et le contexte politique :

qui est admissible à voter;
l'importance d'être sur la liste des électeurs;
comment s'inscrire pour voter;
où s'inscrire pour voter; et
comment les circonscriptions sont-elles découpées.

Informer l'électeur examine plus en profondeur l'utilisation des médias pour un programme d'éducation des électeurs.

Afin d'assurer une couverture juste et l'accès aux partis politiques en dehors d'une campagne électorale il importe de considérer les systèmes existants. Les systèmes de plusieurs pays accordent aux partis politiques plusieurs opportunités pour faire connaître leurs opinions à l'électorat par des programmes d'accès direct. Plusieurs des facteurs sont les mêmes que ceux qui sont appliqués lors de la conception des systèmes qui prévoient l'attribution de créneaux d'accès direct pendant l'élection (voir Répartition du temps aux candidats et aux partis). Les législateurs et les arbitres de la diffusion auront à se pencher sur cette question beaucoup plus que les administrations électorales. Ces facteurs jouent cependant un rôle important dans la détermination du niveau d'équité sur le terrain au moment de l'élection.

Une autre question fondamentale - encore une fois de l'ordre des législateurs et des régulateurs de la diffusion - est le degré d'indépendance du gouvernement du jour et du parti au pouvoir des médias de l'État. L'accès direct pendant une campagne électorale est utile jusqu'à un certain point, mais si la teneur générale de la diffusion en dehors des périodes de la campagne est fortement préjugée, il devient alors difficile de considérer que la campagne est juste.

Considérations durant la campagne

La couverture des élections par les médias débute avec le déclenchement de la campagne. L'opération en douceur du processus de réglementation dépend largement du système qui a été mis en oeuvre avant les élections. À ce stade, les questions de fond devraient déjà avoir été réglées et les médias et les partis politiques devraient comprendre clairement leurs rôles et leurs responsabilités :

quels sont les règlements qui régissent la couverture médiatique de la campagne? (voir Législation et réglementation touchant les médias lors d'élections);
qui est responsable de leur application? (voir Application de la réglementation électorale aux médias);
quels sont les règlements qui régissent les programmes d'accès direct? (voir Répartition du temps aux candidats et aux partis);
quels sont les règlements qui régissent la publicité politique payée? (voir Publicité électorale payée);
quelles sont les Publicité électorale payée et les dispositions diverses sur les questions comme Périodes d'interdiction de bulletins de nouvelles ou les Périodes d'interdiction de bulletins de nouvelles? et;
quel est le mécanisme lorsqu'un membre du public, un parti politique et les médias désirent porter plainte? (voir Processus de plaintes.)

À ce stade, le processus, Accréditation des journalistes peut débuter.

On ne peut assez souligner que ces questions doivent être réglées avant le début de la campagne. La détermination de ces questions importantes sur une base ad hoc ne peut que saper l'autorité de l'organisme de surveillance par rapport aux médias et créer l'impression que certains médias ne reçoivent pas un traitement équitable.

Si ces préparatifs ont été complétés efficacement, les opérations de l'organisme de surveillance des médias pendant la campagne comprendra deux volets :

surveiller s'ils se conforment aux lois, aux règlements et aux procédures, et prendre les mesures qui s'imposent pour les faire appliquer (voir Le rôle de l'organisme de surveillance réglementaire - surveiller le processus); et
fournir aux médias toute l'information nécessaire pour faire rapport sur le processus électoral et la campagne de manière efficace et correcte (voir Tenir les médias au courant.)

Le rôle de l'organisme de surveillance réglementaire - surveiller le processus

La fonction principale de l'organisme de surveillance de l'organisme réglementaire ou de surveillance, lorsque le processus de campagne est entamé, est de s'assurer que les règlements ou les ententes convenues plus tôt sont respectées : que le temps d'accès direct est distribué selon les règles, que l'éducation des électeurs est impartiale et rencontre les normes requises et que les partis et les médias se conduisent selon les pratiques convenues relativement aux discours haineux.

Il importe que l'organisme de surveillance soit également aux aguets pour déceler toute ingérence de l'État ou des partis politiques qui empêcherait les médias de couvrir la campagne librement. Il devra faire rapport de tout type d'ingérence aux autorités gouvernementales, en plus de les condamner publiquement. L'organisme peut ainsi agir concrètement comme facilitateur et gardien de la liberté des médias au cours du processus électoral.

C'est également au cours de ce processus que les Processus de plaintes entrent en jeu. Il est d'importance capitale que ce mécanisme permette la réception, l'examen, l'audition et la résolution des plaintes de façon expéditive pendant la période électorale - les solutions post-électorales qui prennent du temps n'apporteront aucune satisfaction.

Toutefois, afin de s'occuper des plaintes et d'accomplir ses autres fonctions, l'organisme de surveillance doit pouvoir surveiller la couverture médiatique des élections. Celà lui permettra non seulement de régler rapidement les plaintes relativement à la couverture médiatique mais aussi d'agir de sa propre initiative si les partis ou les médias ont enfreint les lois et les règlements.

Dans plusieurs cas, les agences réglementaires n'accomplissent tout simplement pas les fonctions de surveillance, ce qui les lèse de façon importante lorsque vient le temps d'évaluer les plaintes. Ils sont également incapables d'initier les procédures qui s'imposent, par exemple, si les grilles d'accès direct ne sont pas diffusées comme il se doit. Une unité de surveillance coûte indubitablement de l'argent - surtout au chapitre des salaires puisque la surveillance demande beaucoup de ressources humaines. Le budget d'un projet de surveillance des médias non gouvernementale considérable qui a duré trois mois dans un des pays de l'Afrique à la fin de l'an 2000 a été d'environ 250 000 $ US.

Une autre méthode populaire que peut adopter l'organisme de surveillance est de travailler conjointement avec les surveillants non gouvernementaux qui surveillent les médias (voir Encourager la couverture professionnelle des résultats). Une telle collaboration peut être informelle ou faire l'objet d'un contrat détaillé. En 1999, en Afrique du Sud, le Projet de surveillance des médias non gouvernementaux a obtenu un contrat formel pour travailler avec l'autorité responsable de la diffusion, la Independent Broadcasting Authority. Il arrive souvent que les surveillants non gouvernementaux soumettent leurs constatations à l'organisme réglementaire qui décidera en fin de compte s'il faut prendre des mesures.

Le rôle des organisations non gouvernementales

De plus en plus les organismes de surveillance électorale travaillent en collaboration avec diverses organisations non gouvernementales. Cette collaboration est une réalisation pratique de la proposition générale qui veut qu'une société civile active soit nécessaire à la protection de la démocratie. Cette collaboration, relativement à la couverture médiatique des élections, se retrouve dans trois domaines.

Former les journalistes

Il arrive souvent que l'organisme réglementaire lui-même n'a pas les moyens d'organiser la formation des journalistes sur les habiletés requises pour faire des reportages électoraux; la transmission de ces habiletés lui est pourtant avantageuse. Cet organisme tentera donc de travailler de paire avec les institutions de formation en journalisme et avec les firmes médiatiques qui ont des programmes de formation internes. En l'an 2000 la Commission des élections nationale de laTanzanie est allée plus loin et accordait un contrat à la British Broadcasting Corporation pour fournir une formation aux journalistes.

Surveiller les médias Les organisations nongouvernementales, comme L'ARCTICLE 19 et l'Institut européen des médias ont acquis une expérience considérable dans le domaine de la surveillance des médias. Dans un nombre d'élections nationales, les organisations non gouvernementales nationales ont travaillé en partenariat avec des groupes internationaux et ont elles aussi acquis les aptitudes qui leur permettent de surveiller. En 1994, La Commission électorale du Malawi s'est fiée pour son travail de surveillance des médias aux constatations d'un projet de surveillance non gouvernemental lancé par les activistes qui préconisaient la liberté d'expression en collaboration avec L'ARTICLE 19. En 1994, la corporation de radiodiffusion, la South African Independent Broadcasting Authority, a accordé un contrat au Projet non gouvernemental de surveillance des médias. (voir Surveillance des médias.) Les groupes non gouvernementaux qui défendent les droits de la personne, les organismes professionnels des médias et les syndicats des journalistes surveillent la liberté des médias de façon routinière. L'organisme réglementaire, par le développement d'une relation de travail et un échange d'information avec de tels groupes, peut utiliser son autorité pour condamner les infractions à la liberté des médias. Il peut également utiliser ses pouvoirs sur le gouvernement et les partis politiques pour prévenir de tels incidents ou pour tenir les auteurs de crimes responsables (voir Protéger la sécurité des journalistes.)

Surveillance des médias

Au cours des dernières années le nombre de groupes civiques qui ont entrepris de surveiller les médias s'est accru - une pratique inconnue avant les années 1980. Leur objectif est de surveiller à quel point les médias - surtout ceux qui sont financés à même les deniers publics - respectent les lignes directrices auxquelles les organismes de surveillance ont donné leur accord, les normes d'équité, ou encore toute autre série de critères développés par les groupes civiques eux-mêmes. Cette pratique de surveiller les médias s'est surtout fait sentir dans les élections de transition en Europe de l'Est et en Afrique.

Les organisations non gouvernementales peuvent apporter une contribution pratique à des élections justes et réussie par une surveillance efficace des médias. Tout au moins les constatations que publient ceux qui ont assurer la surveillance des médias peut influencer la qualité de la couverture médiatique. Parfois, comme au Mozambique en 1994, le dialogue entre les surveillants et les journalistes est allé un peu plus loin. La salle des nouvelles de Radio Mozambique qui avait l'habitude de tenir une réunion hebdomadaire pour discuter des observations des surveillants, a décidé du bien-fondé de ces observations et élaborer des plans pour des améliorations. L'amélioration dans l'équilibre de la couverture à la radio - à l'égard des préjugés du parti au pouvoir - pouvait se mesurer tout au long de la campagne électorale. En d'autres cas, comme au Malawi en 1994, l'organisme électoral chargé de la surveillance (la commission électorale) pouvait prendre note des constatations des surveillants et invoquer ses pouvoirs pour tenter de rendre la couverture médiatique plus juste. En Afrique du Sud, en 1999, l'organisme chargé de la surveillance pouvait engager un groupe de surveillants non gouvernementaux pour agir comme ses yeux et ses oreilles.

Les origines intellectuelles de la surveillance des médias se trouvent dans le développement des études académiques sur les médias, comme le travail du Glasgow Media Group. Une analyse académique des médias, qui est d'abord adaptée aux médias sophistiqués des sociétés industrielles avancées, tend à se concentrer en large mesure sur ce qui est connu comme « une analyse de dissertation ». Il s'agit principalement de messages cachés transmis par le langage choisi - ou le langage visuel de la télévision et l'impact subtil ou subliminal qu'ils peuvent avoir sur la compréhension du téléspectateur ou sur l'interprétation du sujet. Une analyse de dissertation est certainement un élément de la surveillance des médias en temps d'élections. Généralement l'emphase sera sur deux autres normes qui sont plus faciles à comprendre et à mesurer. Elles sont généralement décrites comme des «analyses quantitatives» et des «analyses qualitatives». La première est la plus simple, la moins controversée et souvent celle qui a le plus d'impact. Il ne suffit pas de compter et mesurer la couverture médiatique des élections - le nombre et la longueur des articles consacrés à différents partis, la longueur de l'article en pouce-colonne, la durée et le nombre de programmes d'accès direct, etc. Le montant de couverture que chaque parti reçoit est généralement le premier critère examiné afin d'évaluer les allégations de préjugés.

« Une analyse qualitative », comme son nom le suggère, est une approche qui mesure la qualité de la couverture que les partis et les candidats reçoivent. Cela s'applique uniquement aux reportages des nouvelles, même si elle devrait s'appliquer également à l'éducation des électeurs. Une évaluation qualitative examine la langue utilisée et le message transmis - non pas les messages cachés de l'analyse de dissertation - et l'utilise pour « qualifier » la mesure quantitative. Il n'est peut-être pas très utile d'avancer que le Parti X a reçu un certain pourcentage des reportages de nouvelles, si une grande partie de cette couverture a des préjugés dans son contenu. Inévitablement mesurer les préjugés devient plus subjectif que de simplement compter les minutes, les secondes ou l'espace de colonne accordés à chaque candidat. Il existe cependant des façons de minimiser les préjugés potentiels de la part des surveillants. L'une d'elle est de compter et d'identifier les sources d'une histoire.

Certains projets de surveillance des médias connaissent leur début dans les initiatives des ONG internationales, comme l'Institut européen pour les médias en Europe centrale et en Europe de l'Est et L'ARTICLE 19, surtout en Afrique. Parfois ces initiatives internationales sont menées en partenariat avec des groupes locaux. Elle requiert toujours, évidemment, du personnel local puisque la compréhension des langues et des politiques locales sont des qualités essentielles pour un surveillant des médias.

Les projets de surveillance des médias qui impliquent des groupes locaux sont plus portés à adopter une approche plus activiste, en tentant d'améliorer la qualité de la couverture médiatique au fur et à mesure que l'élection progresse. Cela veut généralement dire que le projet fait rapport de ses constatations au public sur une base régulière avant les élections. D'autres projets ne publient peut-être pas leur constatations avant que l'élection soit terminée, leur objectif étant plutôt de contribuer à une évaluation globale de l'équité de l'élection.

Il est difficile d'évaluer l'efficacité de la surveillance des médias puisque l'objectif peut varier. Certains des facteurs qui déterminent l'efficacité de la surveillance peuvent être en dehors de son contrôle. Au Malawi en 1994, par exemple, le projet de surveillance des médias a contribué à une amélioration qui se mesure de l'équilibre du réseau de l'État au cours de la campagne. En 1999 - après cinq ans d'un gouvernement démocratique - un projet similaire a eu peu d'impact. La différence est qu'en 1994 il existait une commission électorale indépendante forte qui était prête à donner suite aux constatations du projet, alors que cinq ans plus tard elle n'existait plus. Cela ne signifie pas, toutefois, que la surveillance des médias a été une perte de temps. Le rapport final du projet contenait des preuves valables de la manipulation des médias par le gouvernement, ce qui a été invoqué par l'opposition lors d'une contestation légale des résultats de l'élection (voir " mey13").

Pour plus de renseignements sur la méthodologie de surveillance, (voir ARTICLE 19: Media Monitoring Manual.)

Méthodologie pour surveiller les médias

Les projets non gouvernementaux de surveillance des médias utilisent différentes méthodes pour s'organiser, pour publier leurs constatations et pour déterminer ce qui doit être surveillé ou non. Dans bien des cas les projets de surveillance des médias ont été mis sur pied dans les démocraties en voie de transition pour déterminer le rendement des médias financés par l'État relativement au respect de leurs obligations de faire des reportages justes et de fournir des programmes d'accès direct équitables. Dans un tel cas, les normes utilisées par les surveillants pour juger les médias sont dictées par la loi nationale électorale ou contenues dans des lignes directrices internationales. De plus en plus, les surveillants des médias examinent les médias publics et privés. Les obligations des médias privés peuvent en partie être contenues dans une loi, mais elles sont fondées principalement sur l'éthique journalistique.

Pour atteindre une certaine crédibilité, la surveillance des médias doit être minutieuse et exhaustive. En pratique cela veut dire que toutes les nouvelles, les affaires courantes et les autres programmes sur les élections doivent avoir une couverture, ainsi que le matériel équivalent dans la presse, s'ils font aussi l'objet d'une surveillance. L'équipe qui assure la surveillance doit connaître toutes les langues utilisées lors des émissions, ainsi qu'avoir une compréhension des politiques du pays - y compris les nuances politiques ce qui échappe à la plupart des étrangers. En pratique, cela veut dire que les surveillants doivent être des nationaux. Mais en même temps ils doivent etre impartiaux - et être perçus comme étant impartiaux. Cela présente plus de difficultés dans une démocratie en voie de transition. Les jeunes surveillants sont hautement motivés - et ils doivent l'être à cause du processus long et fastidieux - et peuvent être sympathiques à un parti politique plutôt qu'à un autre. (Lors d'un projet de surveillance des médias dans une démocratie en voie de transition, de jeunes surveillants mettaient en marche leur enregistreuse et se hâtaient d'assister à des ralliements et des manifestations.) Ce type d'activisme politique doit être abandonné pour la durée du projet.

La surveillance de la presse écrite est relativement simple étant donné que les journaux peuvent être lus en tout temps. La surveillance des émissions pose de sérieux problèmes de logistique parce qu'elles doivent être visionnées au moment où elles passent. Cette surveillance se fait généralement en personne, bien que les surveillants peuvent toujours prendre note de tous les articles qui ont été examinés et conserver les rubans magnétiques pour la durée du projet, ce qui leur permet de vérifier les constatations plus tard. Il s'agit là d'une façon de surveiller les émissions qui passent à des temps moins commode du jour et de la nuit.

Chaque article surveillé - un bulletin de nouvelles ou une nouvelle idée dans le journal - est inscrit sur un formulaire. De plus en plus les renseignements ainsi inscrits sur ces formulaires sont ensuite emmagasinés dans une base de données informatique. Le processus de générer des graphiques et des tableaux statistiques est ainsi plus rapide. Cela permet également de faire de la recherche, par exemple, l'importance que chaque média a accordé à un parti ou à des questions. Ou encore on peut l'utiliser pour identifier les sources qu'utilisent les médias (et leur nombre).

Les surveillants examinent trois domaines principaux :

L'analyse quantitative : ce qui signifie tout simplement mesurer le nombre d'articles consacrés à chaque parti et candidat, et leur durée en temps (ou la largeur des colonnes). Cela peut également vouloir dire compter et identifier les sources des événements. Cette fonction est importante puisqu'elle permet de mesurer l'équilibre avec objectivité. Les surveillants peuvent également compter le nombre d'articles sur différentes questions : l'économie, la réforme constitutionnelle, le crime, la violence politique, ou toute question connexe du jour. Dans le cas de programmes d'accès direct, les surveillants n'examineront pas seulement si les partis reçoivent le temps auquel ils ont droit, mais l'heure de l'émission. La date et l'heure de parution de la nouvelle est également important - le grand ralliement du chef de l'opposition a-t-il été relégué à une grille de nuit ou aux petites heures du matin?

L'analyse qualitative : la quantité n'est pas à elle seule une indication des forces et des faiblesses de la couverture médiatique. Il ne suffit pas de se plaindre que le parti au pouvoir reçoit plus de couverture médiatique que l'opposition - il peut y avoir de bonnes raisons, comme par exemple l'appui populaire dont il jouit. Dans le même ordre d'idée, tout simplement compter le nombre d'articles peut cacher le fait que le quotient de couverture de certains partis peut comprendre des articles qui les font paraître sous leur mauvais jour. Par exemple, en Afrique du Sud avant les élections de 1994, les réseaux de l'État ont tenu à compiler des statistiques sur la couverture des partis, ce qui a démontré que le Congrès national d'Afrique (African National Congress) à ce moment-là dans l'opposition, recevait une couverture intense. Pourtant, cette proportion comprenait une couverture très négative, comme le reportage sur le procès de Winnie Mandela pour enlèvement. Les statistiques à leur état naturel ne disent donc pas tout.

Les statistiques sur les sources peuvent en dire long relativemennt à l'équilibre, mais pas nécessairement relativement aux préjugés. Une histoire qui provient d'une seule source n'est pas équilibrée, mais elle n'est pas nécessairement biaisée. Si le gouverneur de la Banque centrale annonce une hausse des taux d'intérêts, il s'agit là d'une nouvelle pure et simple; elle n'a pas besoin d'être corroborée. (Les bonnes pratiques de journalisme laissent entendre qu'un commentaire fait par des partis politiques et des experts indépendants à la fois peuvent être utiles.) D'un autre côté, un reportage sur la violence politique qui ne serait cité que par un seul parti serait probablement un préjugé.

Les surveillants vont aussi analyser le contenu du matériel pour éduquer les électeurs pour s'assurer qu'ils ne contiennent aucun message politique. Ils voudront souvent comparer le traitement que réserve les services de langue différente à une même histoire. En Afrique, plus particulièrement, il existe souvent une différence remarquable dans le contenu des émissions dans les langues colonisatrices - l'anglais, le français ou le portugais - et dans les langues indigènes. La première est utilisée jusqu'à un certain point pour consommation externe. Les réseaux et les politiciens prennent souvent pour acquis que les surveillants indépendants n'écoutent pas ce qui se dit dans leur langue. D'où un autre avantage de la surveillance des médias.

Toutes les analyses de préjugés sont subjectives jusqu'à un certain point. Toutefois, on peut utiliser diverses méthodes pour obtenir une évaluation aussi objective que possible. Les surveillants des médias vont mesurer les préjugés en comparant les reportages médiatiques à leur compréhension personnelle des événements à partir de sources variées. Ils peuvent donc «surveiller les sources» : les surveillants des médias peuvent eux-mêmes assister à un événement important digne de faire la nouvelle, comme un ralliement politique ou une conférence de presse, afin de constater par eux-mêmes si la couverture médiatique se compare avec leur perception personnelle. L'Internet facilite la comparaison de la couverture nationale avec les reportages internationaux. Les deux ont parfois très peu en commun.

Analyse de discours : l'évaluation des messages implicites contenus dans les couvertures médiatiques peut être à la fois importante, difficile et hautement litigieuse. Sous ce titre on retrouve toutes les subtilités de la langue et de l'image que transmet un message qui est compris par les spectateurs, mais parfois de façon inconsciente. Ceci peut être démontré par l'utilisation des mots diffusés ou imprimés. Par exemple, les médias qui favorisent le gouvernement peuvent rapporter que le Président a fait une «déclaration» alors que son adversaire dira qu'il a «fait des allégations». Même les reportages inexacts peuvent influencer les perceptions de l'auditoire de manière inappropriée. Avant l'élection de 1994 en Afrique du Sud, les surveillants ont noté que les reportages sur les manifestations du Congrès national africain mentionnait toujours le montant d'ordures laissées derrière par les participants. Le message était à l'effet que ce Congrès était perturbateur et irresponsable. Les nouvelles étrangères peuvent être utilisées pour encourager une interprétation particulière d'une nouvelle domestique. Au Malawi, en 1994, l'émission sur les partis de l'opposition sur le réseau de l'État a paru à peu près en même temps que les nouvelles sur le génocide au Rwanda. Le message subliminal laissait entendre que mettre fin à la «stabilité» que peut apporter un parti unique pouvait mener à une effusion de sang.

Le vocabulaire utilisé à la télévision est visuel et complexe. Les personnalités reconnues comme étant en autorité - comme les politiciens sortants - peuvent être présentés sous leur meilleur jour, alors que d'autres seront présentés sous un angle qui ne les avantage pas. Les personnalités représentant l'autorité vont surtout s'adresser directement à la caméra plutôt qu'aux téléspectateurs. Les personnes ordinaires qui sont interviewées - les membres de l'opposition, les syndicalistes, le public - le sont habituellement dans une aire ouverte. Les membres du gouvernement le seront à partir de leur bureau, souvent en train de remuer des papiers et visiblement occupés à des activités urgentes et importantes. La toile de fond, un bureau, tend à souligner l'autorité et l'expertise de la personne interviewée. Et ainsi de suite.

Même les graphiques et les logos qui accompagnent un bulletin de nouvelles peuvent transmettre un message. En Afrique du Sud, en 1993, le graphique utilisé lors d'une émission télévisée sur l'histoire des négotiations politiques montrait deux hommes blancs et un homme noir. Ce logo a été changé plus tard pour montrer un homme blanc, une femme blanche et un homme noir. Aucun ne reflétait la composition actuelle des négotiations. Encore plus flagrant, aux élections de l'an 2000 au Zimbabwe, un programme télévisé spécial sur les affaires courantes au cours de la campagne utilisait comme logo la tour des ruines du Grand Zimbabwe - exactement le même symbole que le parti au pouvoir.

La manière de faire rapport des constations demeure une partie essentielle de la méthodologie de surveillance des médias. La pratique varie selon le projet. Un modèle populaire est de faire rapport après que l'élection est finie, comme le font plusieurs projets de surveillance des élections ordinaires. Le plus grand désavantage de cette approche est que bien qu'il puisse fournir des raisons pour questionner l'équité de l'élection, il n'aura aucune influence sur la couverture réelle. Les projets de surveillance qui font rapport alors que la campage se déroule espéreront influencer positivement la qualité du journalisme. Les intervalles réguliers entre les reportages varient. Les rapports sont généralement fait une fois la semaine mais un projet de surveillance au Kenya en 1997 a commencé à faire rapport sur une base mensuelle bien avant l'élection et a ensuite fait rapport sur une base hebdomadaire au fur et à mesure que la campagne s'intensifiait. En l'an 2000 au Zimbabwe, les reportages initiaux étaient d'abord faits sur une base hebdomadaire et sur une base quotidienne lors des deux dernières semaines de la campagne. Dans tous les cas, es projets de surveillance doivent cependant produire un rapport final lorsque l'élection est terminée; ce rapport doit contenir l'ensemble de leurs constatations.

Pour plus de détails sur la méthodologie de surveillance des médias, voir ARTICLE 19: Media Monitoring Manual, Observation des médias - Malawi , Russia: EIM Report 2000 et Tanzania: Media Monitoring Report, 2000 sur les différentes approches à la surveillance des médias et Zimbabwe: Media Monitoring Report, 2000 pour différents modèles de reportages de surveillance des médias.

Associations professionnelles et syndicats

Une couverture professionnelle et impartiale n'est pas quelque chose que l'on peut imposer par une autorité réglementaire, quels que soient les pouvoirs légaux qui lui sont investis. De fait aucune autorité ne peut tenter de s'ingérer dans le contenu éditorial des médias sans miner le rôle fondamental de chien de garde des médias. Il y va de l'intérêt public d'encourager la couverture qui rencontre des normes de professionnalisme des plus élevées.

La clé se trouve dans le rôle que jouent les organismes professionnels journalistiques eux-mêmes. Il est souhaitable que les représentants de ces organismes soient d'abord impliqués dans la rédaction des règlements qui régissent la couverture médiatique des élections (voir Responsabilité pour la rédaction des lois ou des règlements).

Les organismes professionnels sont de différents types :

les associations des journalistes et des radiodiffuseurs;
les syndicats des journalistes et des radiodiffuseurs;
des conseils médiatiques, sur base volontaire; et
les institutions de formation.

Les groupes qui préconisent la liberté de la presse sur une base volontaire peuvent également tomber dans l'une de ces catégories.

Ces organismes professionnels peuvent jouer un rôle dans l'accréditation des journalistes; ils joueront très certainement un rôle dans la promotion de leurs intérêts et des normes professionnelles.

Dans plusieurs cas, les organismes professionnels ont développé des règles de conduite qui sont spécifiques à des questions électorales. Lorsqu'un code est approuvé, les mécanismes pour porter plainte et prendre des mesures disciplinaires peuvent être déclenchés selon les règles qui existent au sein de l'organisme professionnel.

Par exemple, le Conseil des médias de la Tanzanie, une association d'organismes médiatiques, qui opère sur une base volontaire, a convoqué une conférence avec la Commission électorale nationale avant les élections parlementaires et présidentielles de l'an 2000. Un code de conduite à l'intention des journalistes dans un pays avec peu d'expérience dans les campagnes électorales a été rédigé lors de cette rencontre (voir Tanzania: Media Code of Conduct). Les participants ont également établi un barême applicable à la surveillance des médias. De fait le Conseil des médias, conjointement avec deux autres organisations non gouvernementale, a initié un projet de surveillance des médias.

Les procédures pour rédiger un code de conduite au Zimbabwe lors des élections parlementaires de l'an 2000 ont été quelque peu différentes. Le réseau d'appui aux élections du Zimbabwe était composé d'un groupe d'ONG qui appuyait le processus électoral de différentes façons - l'éducation des électeurs, la surveillance, etc.; la commission électorale de surveillance en faisait également partie. Un comité spécial, formé d'organisations intéressées aux médias, s'est réuni et a rédigée un manuel sur les reportages électoraux (voir Associations professionnelles et syndicats). Il a également proposé des règles de conduite à l'intention des diffuseurs publics et les ont inclus dans leur code de conduite. Le syndicat des journalistes du Zimbabwe a endossé ce comité (voir Lignes directrices volontaires pour la publication des sondages d'opinion - Royaume-Uni).

Tenir les médias au courant

Lors d'une élection bien gérée, l'organisme chargé de la surveillance a intérêt à ce que le maximum de renseignements soient acheminés vers les médias, et ce pour deux raisons fondamentales, notamment :

premièrement, parce que le public sera renseigné à la mesure où les médias le sont - une circulation constante de renseignements permet à l'électorat d'exercer ses droits démocratiques et de conserver la confiance qu'il a dans le processus électoral; et
deuxièmement, parce que les médias vont faire des reportages sur les élections, qu'il n'en déplaise à l'organisme chargé de la surveillance. Il y va de l'intérêt de tous si le matériel qui apparaît dans les médias est aussi exact que possible.

Par conséquent, l'organisme chargé de la surveillance des élections devra consacrer des ressources à la gestion de l'information au-delà du rôle qu'elle joue dans la réglementation des médias.

Les principes fondamentaux de la gestion des médias au cours d'une élection sont les suivants :

l'administration électorale rendra disponible autant d'information que possible, sauf l'information dont la divulgation pourrait compromettre l'intégrité du processus électoral;
l'administration électorale ne doit publier, à sa connaissance, que de l'information exacte; et
l'information sera disponible, sans discrimination, tous les médias, sans égard à ce qu'ils soient privés ou publics ou à leur allégeance politique.

Ces principes sont importants par le fait même que s'ils ne sont pas respectés, les objectifs d'informer l'électorat et de maintenir leur confiance dans le processus seront endommagés, souvent irréparablement. Dans les démocraties récentes, où le gouvernement a depuis longtemps censuré ou exercé un droit de regard sur la circulation de l'information, ces principes peuvent représenter la chance de se départir des vieilles habitudes. Mais les fonctionnaires électoraux doivent résister à la tentation de retenir de l'information ou de la fournir sur une base sélective à certains journalistes.

En pratique, qu'il s'agisse d'une démocratie récente ou établie, il devient problématique d'assurer la consistance de l'information qui émane de l'organisme chargé de la surveillance électorale. La nomination d'un agent de presse, ou la création d'une unité médiatique, peut assurer la circulation d'information uniforme et que les médias sachent où trouver l'information qu'ils ont besoin.

Les techniques principales qui peuvent être utilisées pour tenir les médias au courant sont :

Formation des journalistes

Dans les démocraties récentes, où les journalistes ont peu d'expérience dans le reportage électoral, il peut être valable pour l'organisme de surveillance électorale ou l'organisme réglementaire des médias d'investir du temps et des efforts pour former les journalistes.

Idéalement cette formation sera la responsabilité de l'organisme professionnel approprié; l'organisme électoral peut être invité à participer en donnant des conférences ou en fournissant du matériel. Par contre, dans une situation de transition, l'organisme électoral lui-même peut vouloir prendre l'initiative pour s'assurer que la formation aura bien lieu.

L'avantage que présente à l'organisme de surveillance la tenue de cette formation est l'acheminement plus rapide des renseignements aux médias, puisqu'il n'aura pas à répéter les renseignements de base. La formation permet de renseigner les journalistes sur ce que les lois et les normes professionnelles leur permet de faire ou de ne pas faire au cours de l'élection.

Il faut espérer qu'il en résultera une amélioration de la qualité de la couverture, mais aussi une assurance que tous ceux qui sont impliqués comprennent clairement la distinction entre les aspects de la couverture d'une élection qui est sous le contrôle éditorial des médias - les nouvelles, les affaires courantes, les débtas, etc. - et ceux qui ne le sont pas - la publicité, les grilles d'accès direct et la plupart des formules pour éduquer les électeurs.

Communiqués de presse

Le communiqué de presse est une ancienne technologie par excellence qui ne peut à peine être améliorée, même à l'ère de l'Internet. De fait, l'Internet (qu'il s'agisse d'un site Web ou d'un Email Listserver) n'est pas plus qu'un moyen sophistiqué de transmettre des communiqués de presse à l'ancienne.

Du point de vue des autorités électorales les communiqués de presse ont une certaine valeur parce qu'ils leur permet de contrôler le contenu du matériel qui est distribué aux médias et d'en déterminer l'exactitude. Les médias y retrouvent les mêmes avantages. De plus les médias n'ont aucune excuse pour des reportages inexacts.

Les communiqués de presse sont particulièrement utiles pour transmettre de l'information comme des données statistiques, des déclarations mot à mot ou des listes de candidats - le genre d'information qu'il est ennuyeux de transmettre autrement ou qui risque de comporter des erreurs lorsque transmise oralement.

La distribution des communiqués de presse peut se faire de diverses manières : en personne, par télécopieur, par la poste ou par affichage dans un centre médiatique. Ils peuvent être distribués lors de conférences de presse.

Il faut équilibrer le nombre de communiqués de presse. Le risque associé à trop souvent est que la presse perdra tout intérêt. Le risque associé à ne pas les publier assez souvent est que les agents de presse auront à répondre à des tas de questions. Les agents de presse doivent donc trouver un juste milieu.

Rédiger un communiqué de presse

Le communiqué de presse doit être rédigé par un agent de presse qui devrait être un journaliste de formation. La technique pour rédiger un communiqué de presse est essentiellement la même que pour un compte-rendu dans la presse écrite. Les jounralistes de la plupart des pays sont formés pour rédiger des articles dans un style de pyramide inversée, en débutant par le paragraphe principal qui transmet l'objet de l'article sujet et en présentant ensuite les détails dans les paragraphes qui suivent. En plus d'indiquer clairement au lecteur dès le début le sujet de l'article cela permet également à l'article d'être découpé à partir de la fin, sans en perdre l'essence même. Le communiqué de presse doit aussi suivre ces règles.

Un communiqué de presse, tout comme une bonne nouvelle, doit être rédigé en langage simple et non en jargon. La capacité de concentration d'un journaliste moyen n'est pas nécessairement meilleure que celle du lecteur moyen; il n'y a donc pas lieu de croire qu'ils liront le communiqué de presse coûte que coûte.

La raison principale pour rédiger un communiqués de presse comme s'il s'agissait d'un bulletin de nouvelles est de consigner les informations par écrit. Il faut espérer qu'elles seront reproduites telles quelles dans les journaux. Pour cette raison les communiqués de presse doivent être courts (imprimés à deux interlignes pour permettre aux sous-éditeurs d'y inscrire leurs remarques). Dans les pays plus pauvres, où les éditeurs doivent faire des pieds et des mains pour remplir leur journal tous les jours, ils seront reconnaissants d'un document bien écrit et prêt à utiliser.

Sessions d'information à l'intention des médias et conférences de presse

Une conférence de presse permet de transmettre plus d'informations que ne peut contenir un communiqué de presse. Elle permet également, à l'occasion, aux fonctionnaires principaux de l'administration électorale de rencontrer les médias pour leur expliquer le processus électoral.

Les réseaux de diffusion préfèrent les conférences de presse car les communiqués de presse ne sont en fait qu'une «copie en blanc», c'est-à-dire une histoire sans image ou son. Lors d'une conférence de presse les réseaux peuvent enregistrer et filmer. Si un "mee02e" rencontre les besoins des médias, ils auront moins de difficultés à rencontrer leurs exigences pratiques. S'il en est autrement, les organisateurs de la conférence de presse devront s'organiser pour satisfaire aux besoins des équipes de télévision et de films, des journalistes, de la radio et des photographes.

Généralement, lors d'une conférence de presse, un représentant de l'autorité électorale fait d'abord une déclaration; les journalistes ont ensuite le droit de poser des questions. La conférence de presse doit être présidée par une personne autre que celle qui fait la déclaration d'ouverture. L'heure de la conférence devrait être définie et elle devrait commencer à temps (les journalistes doivent rencontrer des heures de tombée). Le président doit s'assurer que les journalistes des différents médias, qui ont des opinions différentes, ont la chance de poser des questions (parce qu'ils voudront les diffuser). C'est là une pratique raisonnable mais il ne faut permettre à aucun d'eux de dominer la période de question. Une présidence raisonnable et équilibrée créera un climat de confiance entre les médias et les autorités qui ont convoqué la conférence de presse.

Une session d'information à l'intention des médias est plutôt différente. Elle ne fera pas nécessairement l'objet d'une émission et n'est même pas nécessairement «officielle». En de tels cas, la personne responsable de la session d'information n'a pas à être identifiée. Les politiciens informent toujours «de façon non officielle». Il est peu probable d'envisager des circonstances où il serait approprié pour un gestionnaire électoral de le faire. Lors de sessions d'information détaillées, tout comme pour la communication de renseignements à l'intention des médias, les invitations devraient être envoyées à tous les médias, sans égard à leur allégeance politique ou s'ils sont publics ou privés.

Pochettes d'information

La préparation d'un ensemble de renseignements de base à l'intention des médias peut représenter bien des économies de temps, tout en aidant à assurer que leurs reportages seront exacts. Les journalistes doivent connaître beaucoup de renseignements de référence : le nombre d'électeurs inscrits (par circonsription s'il y a lieu), les noms des candidats, les postes qui sont convoités, les résultats de l'élection précédente, le nombre de grilles de diffusion et leur horaire. Les journalistes internationaux devraient connaître les moyens qui sont mis à leur disposition : entre autres, un centre médiatique, des sessions d'information régulières, la façon de couvrir le dépouillement.

La plupart de ces renseignements peuvent être compilés avant la campagne. Une autorité électorale bien organisée à facilement accès à tous ces renseignements qui peuvent être assemblés par un agent de presse compétent, avec peu d'efforts et de dépenses. Une partie du matériel peut servir à plus d'une fin; il peut être offert aux observateurs électoraux.

Centre médiatique

Le côté pratique de l'établissement d'un centre médiatique dépend entièrement des ressources disponibles dont disposent les autorités électorales. Il n'y a aucun doute que si les finances permettent l'établissement d'un tel centre, la qualité de la couverture médiatique sera meilleure. Rassembler les médias dans un seul centre facilite certaines tâches de base de la gestion des médias - communiqués de presse, conférences de presse, sessions d'information, etc. Il arrive que certaines autorités électorales ne peuvent tout simplement pas y arriver.

Un centre médiatique peut inclure une partie ou l'ensemble de ce qui suit :

des téléphones, des télécopieurs et un raccordement pour l'Internet;
des ordinateurs, à l'usage des médias, reliés à un réseau qui publiera les résultats;
des télévisions; et
des studios de radio et de télévision.

Internet

L'Internet permet aux autorités électorales de faire bien des choses qu'elles font traditionnellement dans leurs relations avec les médias d'une manière beaucoup plus rapide, efficace et économique par rapport au rendement. Le potentiel de l'Internet est constamment prôné, mais aux fins de gérer les médias pendant les élections, son utilité est très évidente.

L'autorité électorale peut distribuer les communiqués de presse, les déclarations et autre matériel par courrier électronique, à des coûts peu élevés. L'autorité électorale peut par le maintien d'un site Web, créer une Pochettes d'information virtuelle. De plus, elle peut maintenir cette pochette à jour en tout temps en y ajoutant du nouveau matériel au fur et à mesure qu'il devient disponible.

Lorsque l'autorité électorale prépare elle-même son matériel de diffusion - comme les grilles d'éducation des électeurs - ce matériel peut être disponible en format digital via le site Web. Toutefois, tout le matériel disponible en format digital doit également l'être en format papier.

Informer l'électeur

Une des fonctions importantes des médias au cours de la période de la campagne est d'informer les électeurs sur une base continue. Cela comprend du matériel d'éducation formelle des électeurs, mais peut aussi comprendre la plupart des activités des médias pendant l'élection.

Le sujet de l'éducation des électeurs est examiné en profondeur dans un autre document (voir Éducation de l'électorat). L'utilisation des médias pour éduquer les électeurs peut être très coûteux et peut donc par conséquent ne pas être prioritaire si les coûts deviennent une considération majeure. Toutefois, il se peut que les médias eux-mêmes entreprennent de produire leur propre matériel d'éducation des électeurs ou offrent leurs services aux autorités électorales au prix coûtant. L'ampleur de ce matériel n'a pas à être conventionnel : il peut s'agir d'annonces informant les électeurs comment voter ou encore de romans-savons éducatifs.

L'éducation des électeurs devrait cibler ceux qui sont traditionnellement désavantagés et qui sont les moins enclins à s'inscrire pour voter et à participer aux élections. Ces groupes peuvent inclure les femmes, les minorités raciales, ethniques ou nationales, les personnes qui souffrent d'une incapacité physique. En offrant des programmes spéciaux, comme dans une langue minoritaire, les médias (surtout les radiodiffuseurs) peuvent jouer un rôle important dans ce domaine.

Toutefois, les programmes d'information des électeurs sont plus larges que les programmes d'éducation des électeurs. C'est ce qui justifie le temps et les ressources que l'administration électorale devrait investir pour garder les médias bien informés des développements. Les médias ont cependant un rôle à jouer en examinant minutieusement les activités de l'élection et en exposant leurs faiblesses. Il s'agit ici d'un aspect important de la transparence et de la redevabilité du processus électoral.

Protéger la sécurité des journalistes

La sécurité des journalistes est d'une importance primordiale. Si les médias ne peuvent faire leur travail librement, ils seront incapables de rassembler les nouvelles et d'informer l'électorat. La violence et les événements politiques, par exemple, ont un impact non seulement sur le droit des candidats et des partis à exprimer leurs opinions dans la paix, mais aussi le droit du public à entendre ces opinions à travers les médias.

Les reportages électoraux ne semblent pas être une entreprise dangereuse. Pour les journalistes de plusieurs pays, il s'agit d'un travail sécuritaire et de routine. Pourtant les élections peuvent être le théâtre d'hostilités politiques. Au Zimbabwe en l'an 2000, plus de 30 partisans de l'opposition sont morts lors d'une campagne de violence politique ciblée vers eux par les partisans du parti au pouvoir. Le quotidien indépendant principal a été victime d'une attaque à la bombe, alors que certains journalistes ont été enlevés par des militants du parti. Des personnalités qui préconisaient la rhétorique « anti-presse » ont encouragé les attaques contre les médias. Les organisations journalistiques entreprendront des mesures bien à eux pour tenter de protéger la sécurité de leurs membres. La Fédération internationale des journalistes a élaboré une série de lignes directrices détaillées pour aider les journalistes à faire des reportages électoraux en toute sécurité (voir International Federation of Journalists: Election Reporting Handbook). Les journalistes au Zimbabwe, par exemple, les ont adaptées à leurs propres conditions (voir Zimbabwe: Code of Conduct and Reporting Handbook). Cette question ne s'applique pas uniquement aux médias. La question n'est pas seulement le droit des journalistes d'accomplir leur travail sans menace ou violence mais aussi le droit de l'électorat d'être renseigné. La responsabilité d'assurer la sécurité des journalistes repose donc sur les épaules des autorités électorales et gouvernementales. Ci-après quelques-unes des mesures principales qui peuvent être prises :

Abroger les lois qui restreignent la liberté des médias. Cette action réduira les chances que les journalistes deviennent victimes d'une violence encouragée par l'État. L'abrogation de ces dispositions, tout comme celles qui obligent les journalistes à révéler les sources confidentielles d'information, réduiront également les chances que les médias soient la cible d'attaques de la part des partisans des partis.
Adopter des codes d'éthique, de concert avec les partis politiques qui interdisent explicitement non seulement les incidents de violence entre eux, mais aussi contre les médias.
Émettre des déclarations publiques sur l'importance des médias dans le processus électoral.
Intenter rapidement des actions légales contre quiconque est responsable de violence contre un journaliste.

Encourager une couverture professionnelle

Les organisations médiatiques sont, en grande partie, responsables d'encourager une couverture médiatique professionnelle des élections. Le rôle de l'administration électorale est principalement de créer un environnement propice.

Toutefois, un nombre de domaines de la couverture éditoriale peuvent être assujettis à des règlements spécifiques qui prévoient ce que les médias peuvent ou ne peuvent pas dire et par conséquent l'implication directe de l'organisme réglementaire. Ces domaines comprennent :

Couverture des sondages d'opinion publique

Plusieurs pays ont des règlements explicites qui régissent la couverture des sondages d'opinion publique. Par exemple, en France, la couverture des résultats des sondages d'opinion publique est tout à fait interdite. Par contre, la France est en train de découvrir que l'interdiction complète n'est plus une proposition pratique. L'argument en faveur d'une certaine forme de règlement est que, surtout dans une démocratie récente, le public peut ne pas être au courant des restrictions des sondages publics et être indûment influencé par leurs résultats. D'un autre côté, la circulation de lignes directrices sur la façon de faire rapport de ces sondages est probablement plus efficace que l'interdiction de sondages inexacts (voir Questions à poser sur les sondages d'opinion).

Les «programmes spéciaux» - qui comprennent généralement les débats entre candidats et les entrevues - sont un domaine de la couverture où il faut songer à la nécessité d'instaurer des règlements. Certains pays qui connaissent ce domaine depuis longtemps ont développé des formats standards pour ce type de programme, sans toutefois avoir adopter des règlements. D'autres, surtout les démocraties récentes, ont élaboré des règles détaillées pour assurer l'accès équitable à tous les participants.

Activités du gouvernement et la campagne

Le gouvernement a souvent recours à une couverture abusive pour fins de campagne. Les fonctionnaires supérieurs qui tentent de se faire réélire trouvent le moyen de participer à des activités publiques. Cela se pratique dans les démocraties du monde entier; dans une grande mesure il faut se fier au bon jugement professionnel des médias eux-mêmes. Cependant, surtout lorsque les médias publics sont habitués à couvrir servilement toutes les fonctions des ministres du gouvernement, il faudra peut-être établir des lignes directrices pour prévenir les abus.

Encourager une couverture professionnelle

Plusieurs pays ont imposé une période d'interdiction statutaire ou volontaire sur la publication de nouvelles concernant les élections. La plupart du temps cette interdiction commence avec la période de votation, pour éviter les campagnes de dernière minute abusives et trompeuses. Cette interdiction peut durer plusieurs jours avant le jour de votation pour accorder une «période de réflexion» et donner aux électeurs la chance de digérer toute l'information qu'ils ont reçue pendant la campagne.

Couverture des sondages d'opinion publique

Les sondages d'opinion publique, lorsque bien utilisés, peuvent être une importante façon de mesurer l'opinion des électeurs sur des questions particulières, les partis et les candidats. Les journaux et les réseaux commanditent souvent leurs popres sondages d'opinion pour obtenir de l'information sur les intentions des électeurs. Un sondage d'opinion peut aussi permettre de déceler ce que les électeurs pensent sur une question en particulier, ou ce que sont leurs préoccupations. Ces préoccupations ne sont peut-être pas les mêmes que celles des politiciens. Sans doute, les sondages d'opinion publique contribuent à rehausser le choix démocratique. Par exemple, dans un système majoritaire ils peuvent aider ceux qui désirent voter tactiquement à assurer la défaite d'un certain candidat.

Les risques associés aux sondages d'opinion publique sont qu'ils peuvent être manipulés à bien des niveaux : le choix des questions, le choix des échantillonages, le choix du temps où les questions son posées, etc. Sans compter la marge d'erreur normale de tout sondage - dans une élection serrée elle peut être plus grande que la marge qui sépare les partis. Un sondage bien mené est généralement exact de façon remarquable. Il est reconnu qu'un échantillonnage qui compte 1 000 personnes peut refléter exactement les opinions de plus de 200 millions d'adultes aux États-Unis à moins de quelques points de pourcentage. Il faut cependant bien comprendre leurs limites. C'est pourquoi les reportages médiatiques sur les résultats des sondages d'opinion publique exigent des normes professionnelles des plus élevées. C'est aussi sans doute la raison pour laquelle l'organisme électoral de surveillance doit établir des règlements pour assurer que les médias ne trompent pas délibérément les électeurs.

Au Royaume-Uni, des lignes directrices internes rappellent au personnel de la British Broadcasting Corporation de ne pas accorder trop d'importance aux résultats des sondages d'opinion publiqie et de souligner qu'ils ne représentent qu'une photo instantanée des opinions à un moment précis. L'exactitude est évidemment meilleure si le reportage médiatique des résultats tient compte de la moyenne de tous les sondages d'opinion publique et réduit l'impact que peuvent avoir les sondages irresponsables même s'ils sont tenus selon des techniques de sondage professionnelles.

Une couverture professionnelle des sondages d'opinion publique questionnera la façon dont le sondage a été mené - et fournira les réponses à son auditoire :

Qui a tenu le sondage? S'agit-il d'une maison renommée et indépendante?
Combien de personnes ont été interviewées?
Comment ont-elles été choisies?
Les résultats publiés reflètent-ils les réponses de tous ceux qui ont été interviewés?
Quand le sondage a-t-il eut lieu?
Quelle est la marge d'erreur?
Quelles sont les questions qui ont été posées - comment étaient-elles formulées? Dans quel ordre ont-elles été posées?
Comment les résultats de ce sondage se comparent-ils à d'autres constatations?

(Voir Questions à poser sur les sondages d'opinion et "mey29".)

Questions à poser sur les sondages d'opinion

Qui a dirigé le sondage? S'agit-il d'une maison renommée et indépendante?

Si l'organisation qui a dirigé le sondage n'est pas indépendante de tout parti politique, ses résultats peuvent ne pas être objectifs. Il importe de connaître qui a commandité le sondage - un parti politique, une organisation médiatique ou un autre organisme?

Combien de personnes ont été interviewées?

L'ampleur de l'échantillonnage est évidemment important. S'il est trop petit, les résultats risquent d'être moins exacts. Par contre si l'échantillonnage est bien choisi, un petit nombre peut tout de même donner des résultats importants.

Comment ont-elles été choisies?

Un sondeur réputé publie sa méthode de sondage. Le choix détermine les résultats. Si le sondage se fait par téléphone il ne reflète que les points de vue des utilisateurs du téléphone. Dans certains pays ces utilisateurs représentent un bonne proportion de la population, alors que dans d'autres pays ils ne représentent qu'une faible minorité. Un échantillonnage approprié reflète divers groupes de la population ou la géographie du pays.

Les résultats publiés reflètent-ils les réponses de tous ceux qui ont été interviewés?

On peut facilement manipuler les résultats d'un sondage en laissant de côté les réponses qui ne font pas l'affaire. Un journaliste ou sondeur qui se prêterait à ce manège n'agirait pas de façon professionnelle.

Quand le sondage a-t-il eut lieu?

Les opinions des gens changent, surtout lors d'une campagne électorale. Un sondage qui date d'un mois n'est peut-être plus une indication de comment les gens pourraient voter demain.

Quelle est la marge d'erreur?

Aucun sondage ne peut prédire les résultats avec entière exactitude. La marge d'erreur d'un sondage professionnel ne devrait être que de quelques points.

Quelles sont les questions qui ont été posées - comment étaient-elles formulées? Dans quel ordre ont-elles été posées?

Une couverture médiatique professionnelle reflète exactement ce qu'étaient les questions afin d'éviter le danger «d'interprétation» des résultats à sa convenance. Il importe de connaître toutes les questions, parce que les réponses peuvent avoir été contradictoires. Par exemple, des répondants peuvent dire qu'ils croient que le candidat X a fait un bon travail - mais par la suite émettre une opinion à l'effet qu'ils n'endossent pas son programme électoral. Il importe plus que tout que le public connaisse les questions qui ont été posées de façon équilibrée et non de façon à inciter le répondant à donner la réponse attendue.

Comment les résultats de ce sondage se comparent-ils à d'autres constatations?

Si plusieurs sondages sont été tenus par des organisations réputées, la moyenne des résultats peut aider à réduire la marge d'erreur. Si les résultats d'un sondage ne s'inscrivent pas dans la tendance générale, il serait intéressant d'en connaître les raisons. Le sondage a-t-il été mal mené? Les résultats sont-ils le reflet d'un changement important dans l'opinion public?

Programmes spéciaux d'information

La formule la plus connue de programmes spéciaux d'information au cours des campagnes électorales est le débat des candidats. Une variante de cette formule se retrouve dans les panels.

Ces formules spéciales sont inhabituelles parce qu'elles tombent entre la programmation éditoriale régulière et les grilles d'accès direct. Évidemment, dans certains pays, la seule formule d'accès direct n'est disponible que lors d'entrevues ou de débats.

Cette nature inhabituelle et hybride de la «programmation spéciale» signifie que dans la plupart des endroits où elle se déroule elle a donné lieu à une série de règles. Parfois ces règles sont confirmées par la loi, parfois par de l'auto-réglementation et parfois par les coutumes et les pratiques (voir Formules pour les débats).

L'exemple classique de ce type de programmation se retrouve lors des débats présidentiels aux États-Unis; cette programmation existe depuis 1960 alors qu'un débat qui a été perçu comme une victoire pour John F. Kennedy a toujours été reconnu comme ayant assuré une victoire de justesse sur Richard Nixon tôt après. (Une des particularités de tels événements est que les participants sont toujours anxieux de crier victoire dans les débats, alors qu'elles appartiennent aux experts, un peu comme la victoire peut appartenir au juge lors d'un match de boxe. La victoire n'est pas toujours évidente aux yeux d'un auditoire laïque. La voix de la sagesse nous enseigne maintenant que Nixon qui arborait une barbe d'un jour donnait l'impression d'être évasif et indigne de confiance - un jugement qui a au moins été corroboré par les événements subséquents. Ceux qui ont écouté le débat à la radio croyait que Nixon avait gagné - c'est son apparence qui a été le facteur déterminant. Son apparence était le résultat, du moins en partie, à la douleur qu'il éprouvait à la suite d'une blessure au genou.

Aux États-Unis les règles qui régissent ces débats ont évolué par convention. Toutefois, les réseaux doivent toujours respecter les règles d'opportunités égales qui existent sous la loi fédérale des communications, la Federal Communication Act. Ces règles stipulent, entre autres, qu'un réseau peut inviter le candidat de son choix pour participer au débat mais qu'il doit offrir les mêmes chances aux autres candidats. En réalité cela leur permet d'exclure les candidats moins importants des débats, auquels ne participent généralement que les candidats des deux partis principaux qui se présentent aux élections présidentielles, soit le Parti démocrate et le Parti républicain. En l'an 2000 deux autres candidats ont annoncé leurs plans pour intenter une poursuite pour avoir été exclus des débats télévisés.

Tous ne voient pas d'un bon oeil les débats des candidats. Ceux qui sont contre avancent les arguments suivants :

les débats peuvent créer une discorde artificielle - une considération importante dans les pays qui viennent de connaître une période de violence;
les discours politiques deviennent trop personnalisés - les débats face à face prennent une allure de «course de chevaux», le style prenant le dessus sur la substance; et
les candidats ne sont pas tous d'accord sur la nécessité d'un débat - les adversaires politiques tendent toujours à le favoriser plus que les candidats sortants.

Aucun de ces arguments n'est impressionnant. Il est inacceptable de se priver d'une discussion vigoureuse pour la seule raison qu'elle s'est manifestée par la violence par le passé. Une annonce de 20 secondes peut être plus responsable de l'avilissement de la qualité du discours politique qu'un long débat politique télévisé en direct. Néanmoins, plusieurs pays s'en passent et s'en trouvent très bien. Le débat convient surtout aux campagnes présidentielles. Les campagnes aux élections législatives ne se prêtent pas à ce type de formule, bien qu'il y ait souvent d'autres formules de programmation spéciale au cours desquelles les candidats qui jouissent d'une certaine avance se font tout de même questionnés sur leurs politiques.

Les candidats sont souvent interviewés, parfois dans un environnement formel spécial. Parfois, comme aux élections de l'an 2000 au Zimbabwe, les partis n'ont d'autres occasions de s'adresser directement à l'électorat si ce n'est que lors d'entrevues spéciales. Il est alors préférable de s'entendre sur la formule, même si elle ne se trouve pas dans la loi ou dans les règlements. On peut ainsi espérer atteindre un certain équilibre entre les allégeances politiques des journalistes qui mènent l'entrevue, et les préoccupations dont aucun parti ne tient compte.

Souvent les réseaux dirigent des tribunes téléphoniques et les électeurs peuvent poser des questions directement aux politiciens. De tels programmes peuvent rencontrer les mêmes problèmes que les autres émissions de tribunes téléphoniques - des électeurs qui radotent ou qui sont mal informés. Mais ils peuvent aussi offrir une analyse des politiques des politiciens de façon très efficace. Aucun premier ministre britannique, par exemple, n'a osé se soumettre à une telle période de questions depuis 1983, alors que Margaret Thatcher a été interrogée avec insistance et grand talent sur les circonstances entourant le bateau de guerre argentin que les Britanninques avait coulé en Afrique du Sud. La personne au téléphone, une dénommée Madame Gould, de Bristo, n'a pas seulement exaspéré le Premier Ministre en exposant les inconsistances de son explication. Elle a aussi réussi à faire honte aux journalistes professionnels qui auraient dû tenir le gouvernement redevable.

Formules pour les débats

La formule pour les débats des candidats est presque toujours assujettie à certains règlements - soit volontaires ou par des règles extérieures.

Le Danemark a une solide coutume de débat, style table ronde, réglementée essentiellement par la tradition. Les réseaux publics répartissent des grilles de temps d'accès direct de 10 minutes à chaque parti, à la suite desquelles le chef du parti doit se soumettre à une entrevue de 30 minutes par un panel de journalistes. Les réseaux publics ont traditionnellement impliqué tous les partis; les réseaux commerciaux se sont limités aux partis principaux.

Les démocraties plus récentes ont souvent senti le besoin de gérer de plus prêt la formule et le contenu des débats. Cela peut s'avérer nécessaire dans les situations où le gouvernement exerce depuis longtemps un contrôle sur les médias et que par conséquent on peut craindre que les opinions de l'opposition soient minimisée au cours d'un débat.

L'Estonie

En Estonie la gérance de programmes électoraux spéciaux est contrôlée par la loi. Les règlements sur la couverture des élections par la radio et la télévision publiques prévoient sept domaines que les débats doivent couvrir et définissent le nombre de représentants de chaque parti qui ont le droit de participer au débat selon le nombre de candidats qu'ils présentent.

Malawi

En 1994, au Malawi, la Commission électorale n'a pas spécifié les sujets à débattre; elle avait cependant établi des règles pour à peu près toutes les autres choses. Il devait y avoir six débats, trois dans chacune des villes principales. Les huit partis politiques pouvaient être représentés également lors du débat dans chaque ville - en d'autres mots, quatre partis participaient à chaque débat et chaque parti participait à trois débats. Ces débats étaient publics et les lignes directrices de la Commission électorale prévoyaient même les procédures pour attribuer les places. Chaque débat était diffusé à deux reprises.

Un panel de six journalistes posait les questions. La durée des débats était extrêmement précise : une minute pour chaque question, une minute et demie pour chaque réponse, deux minutes pour récapituler et ainsi de suite. Chaque débat comptait cinq questions.

Activités du gouvernement et la campagne

Les élus sortants qui se portent candidats vont généralement tenter de tirer avantage de leur fonction officielle. Un président qui cherche à se faire réélire planifiera une importante rencontre au sommet internationale pour souligner son importance en qualité d'homme d'État international. Il s'agit là d'un aspect inévitable (bien que peu recommandable) d'une campagne démocratique.

Il faut cependant savoir où tirer la ligne. Il faudrait dénoncer, à titre d'abus de fonds publics, un ministre du gouvernement qui utiliserait son téléphone officiel ou sa voiture aux fins de ses activités de campagne; il pourrait même être passible de poursuite judiciaire. Parfois les médias, volontairement ou non, peuvent encourager un ministre ou un autre fonctionnaire à utiliser ses fonctions officielles comme moyen pour faire campagne.

Souvent les correctifs devraient s'adresser au fonctionnaire plutôt qu'aux médias. Les journalistes ont plutôt besoin d'être éduqués à juger de ce qui représente la valeur de la nouvelle relativement au ministre X qui inaugure une ferme de cochons. Dans le cas des médias de l'État, financés à même les deniers publics, il est parfaitement à propos de tenir les rênes plus sévèrement. Il ne s'agit pas de censure ou d'ingérence dans la liberté d'expression éditoriale, mais bien d'assurer la bonne utilisation des fonds publics.

Le Monténégro a prévu des règles spécifiques sur la couverture des fonctions officielles pendant une campagne électorale :

les programmes de contact ou spéciaux où figurent des fonctionnaires de l'État ne doivent pas être réalisé et les rendez-vous pour fins de campagne électorale ne doivent avoir lieu avant la fin de l'élection; et
le reportage sur les activités d'un fonctionnaire public au cours de ses fonctions ordinaires ne doit pas être utilisé pour mousser la campagne d'un politique (voir Observation des médias - Bosnie).

Aux élections au Malawi en 1999, la Cour supérieure a publié un jugement important relativement à la couverture par les réseaux des fonctions présidentielles. Elle a constaté qu'il s'agissait là d'un rôle normal et approprié du réseau public, mais que ce même réseau devait accorder une chance égale à l'opposition pour transmettre ses vues en ondes. (voir Actions du gouvernement durant les reportages de campagne - Malawi.)

De tels règlements peuvent également s'appliquer au matériel utilisé pour les émissions d'accès direct. La France applique généralement des règles qui interdisent aux candidats à l'élection présidentielle de montrer « leur lieu normal de travail » dans leurs émissions électorales. L'objectif est d'empêcher tout président sortant de s'exposer au Palais de l'Élysée ou de rencontrer des dignitaires en visite.¹⁰¹

On pourrait croire que de telles dispositions vont un peu trop loin. Bien peu, qu'ils fassent partie des médias ou de l'administration électorale, voudraient se retrouver dans la situation du Venezuela où il existe une disposition spécifique qui interdit la publicité par le gouvernement sortant pour demander aux électeurs de voter pour un certain parti, mais en pratique la publicité est placée à l'horaire avant ou après les grilles de publicité du parti au pouvoir.¹⁰²

Interdiction de nouvelles - Période de réflexion

Plusieurs pays, à cause de leur loi ou par coutume, connaissent une période au cours de laquelle les médias ne publient aucune nouvelle sur les élections. On retrouve fréquemment cette interdiction lorsque la votation a commencé. Ceci est analogue à l'interdiction habituelle sur la tenue de campagne aux environs d'un bureau de vote. Au Royaume-Uni, par exemple, les médias s'abstiennent, sur une base volontaire, de faire des reportages sur la campagne électorale le jour de la votation même et plusieurs pays du Commonwealth adoptent une pratique semblable.

La France est le meilleur exemple d'une période de réflexion obligatoire; cette période dure sept jours. L'Italie et la Suède comptent parmi les pays où la loi prescrit l'émission de nouvelles; dans les deux cas cette interdiction s'applique le jour qui précède le vote et le jour du vote. Le Danemark respecte également une interdiction d'une journée avant le jour du vote, mais dans ce cas il s'agit d'une tradition plutôt que d'une disposition légale.¹⁰³

Indubitablement Israël est le pays qui applique la plus longue période d'interdiction; il est interdit aux réseaux de télévision (non la radio) d'émettre des émissions sur la campagne politique pendant les 30 jours qui précèdent l'élection. Le réseau indépendant, la Independent Broadcasting Authority a interprété cette disposition à la lettre et annuler les programmes d'affaires courantes sur les questions politiques et sociales pour environ 10 semaines avant l'élection. Effectivement les journalistes doivent couvrir la campagne, mais les politiciens ne peuvent être montrés en onde. Une des circonstances des plus extraordinaires s'est produite en 1981, lorsque le premier ministre Menahem Begin a convoqué la tenue d'une rencontre historique avec le président égyptien Anouar el-Sadat. Cette rencontre n'a pu être montrée au bulletin de nouvelles - bien que le parti n'était pas interdit de l'incorporer dans ses émissions d'accès direct. Dans un autre exemple, le Parti travailliste a choisi Ephraim Katzir, l'ancien président et un éminent scientifique, pour clôturer la liste des candidats du parti - un geste symbolique puisqu'il était évident qu'il ne serait pas élu. Lorsqu'il a participé à une convention scientifique internationale largement publicisée, il ne pouvait paraître en onde.¹⁰⁴

Reportages du jour de votation

Lorsque les bureaux de vote sont ouverts, le rôle des médias n'est plus le même que pendant la période de la campagne - des règles spécifiques peuvent être établies pour diriger ce changement. En pratique, le changement a pu se faire plus tôt (voir Interdiction de nouvelles - Période de réflexion) à cause d'un embargo placé sur les reportages sur les campagnes politiques, les résultats des sondages d'opinions, les émissions d'accès direct ou la publicité.

Les questions qui ressortent d'une interdiction sur les reportages durantla votation deviennent proprotionnellement plus complexes selon la durée de la votation et la superficie du pays. Dans ce dernier cas, si la votation se déroule sur plusieurs fuseaux horaires, cela amène certaines préoccupations plutôt complexes puisque les résultats dans une zone peuvent devenir disponibles avant que la votation soit terminée dans une autre zone.

Il y a ici deux enjeux :

protéger l'intégrité du processus électoral et la sécurité du vote; et
s'assurer que la publication des renseignements n'influencera le vote d'aucune facon.

La première préoccupation est plus simple que la seconde. Il n'est pas généralement difficile d'atteindre un équilibre qui permet aux médias un type d'accès spécial qui leur permet de faire un reportage sur le processus de votation, tout en assurant que le secret du vote et la sécurité des électeurs soient sauvegardés (voir L'accès des médias aux bureaux de vote ).

Toutefois, assurer un minimum de transparence et une circulation d'information sans s'ingérer de façon inappropriée dans le processus peut s'avérer difficile; diverses approches ont été adoptées (voir Couverture de la votation).

L'accès des médias aux bureaux de vote

La question de l'accès aux bureaux de vote par les médias peut parfois créer des tensions, presque toujours inutiles.

Dans la plupart des cas les médias ont surtout besoin d'un accès plutôt général - des films ou des photos de file d'attente d'électeurs, de personnes qui déposent leur vote, ainsi de suite. Souvent les journalistes jouissent d'un certain degré d'accès qui n'est pas permis au public en général. Parfois les personnes qui ne sont pas des électeurs n'ont pas le droit d'être présentes aux bureaux de vote - un effort pour minimiser l'intimidation de dernière minute - sauf les journalistes qui peuvent présenter leur Accréditation . Il faut cependant que les médias comprennent bien que, malgré ce privilège, ils sont assujettis aux mêmes restrictions légales que tout le monde. Par conséquent, rien de ce qu'ils font à l'intérieur d'un bureau de vote (ou ailleurs) ne peut constituer de l'intimidation ou de l'influence sur le processus électoral. Ils faut aussi qu'ils comprennent bien que l'accès aux bureaux de vote est contrôlé par le préposé qui préside et qu'il doit donner son assentiment.

Il est d'une importance capitale de s'assurer que la politique précise sur l'accès des médias aux bureaux de vote soit communiquée à l'avance aux préposés qui président et aux médias eux-mêmes.

L'institut électoral de l'Afrique du Sud (http://www.eisa.lorg.za) a développé une liste très utile de «ce qu'il faut faire et ne pas faire» pour les médias aux élections de l'Afrique du Sud en 1999. Les journalistes pouvaient :

présenter leur carte de presse aux préposés qui présidaient aux bureaux de vote et de dépouillement;
prendre des photos et tenir des entrevues avec le consentement du fonctionnaire qui présidait; et
faire partie d'un « pool de presse » composé d'un grand nombre de journalistes qui veulent obtenir une photo ou une entrevue avec une personnalité et accepter d'être représentés par quelques-uns.

Les lignes directrices soulignaient également que dans des endroits névralgiques certains électeurs peuvent ne pas vouloir être photographiés ou être interviewés.

Les journalistes étaient avisés de ne pas faire les choses suivantes :

mettre en péril le secret du vote et déranger l'ordre public;
publier de fausses informations avec l'intention de déranger ou d'empêcher l'élection;
publier des informations qui inciteraient à l'hostilité ou la crainte dans le but d'influencer les résultats des élections;
publier de l'information qui peut influencer la conduite ou les résultats d'une élection; et
publier les résultats d'un sondage à la sortie des bureaux de vote pendant les heures de votation (voir Sondage à la sortie des bureaux de vote).

L'Institut électoral de l'Afrique du Sud a également souligné qu'il existe un nombre d'interdictions générales qui s'appliquent aux journalistes :

entraver l'indépendance et l'impartialité de la Commission électorale indépendante;
inciter par la force ou la persuasion quelqu'un à s'inscrire ou à ne pas s'inscrire;
inciter par la force quelqu'un à appuyer ou à ne pas appuyer un parti politique ou un candidat;
participer à des activités politiques illégales;
se faire passer pour le représentant ou candidat d'un parti politique;
prétendre être impliqué avec la Commission indépendante électorale; et
fournir de l'information sur la votation, le dépouillement ou briser le scellé ou ouvrir une urne dans laquelle il y a du matériel de vote.¹⁰⁵

Couverture de la votation

Sauf pour la question de L'accès des médias aux bureaux de vote , il existe différentes façons de couvrir le déroulement de la votation. Il est généralement de bonne pratique de cesser toute programmation d'accès direct - les émissions électorales des partis et la publicité - avant que la votation ne débute. S'il en était autrement, il y aurait des risques de cibler tactiquement la publicité sur la base d'une évaluation antérieure sur la façon dont le vote se déroule. Cette situation serait injuste et n'offrirait pas la possibilité de rétorquer.

Certaines lois ou lignes directrices imposent également des restrictions spécifiques sur la couverture médiatique présumément parce que des reportages sur les questions de la campagne pourrait avoir une influence indue. En particulier, il existe souvent une interdiction, volontaire ou statutaire, sur le reportage des résultats des sondages d'opinion publique.

Les règlements sur la couverture des élections au Monténégro interdisent les médias financés à même les deniers publics de publier les résultats antérieurs ou de prédire les résultats de l'élection en cours avant la fermeture des bureaux de vote le jour du vote (voir Montenegro: law on state election broadcasting).

Il existe évidemment une variété de facteurs qui peuvent influencer le vote. Le taux de participation est une considération importante, puisqu'un taux de participation élevé ou peu élevé est reconnu comme favorisant un parti ou un autre. Il arrive que des reportages sur le taux de participation soient interdits.

En pratique, ces considérations peuvent généralement être résolues par une pratique professionnelle et de l'auto-réglementation raisonnable. Le réseau «British Broadcasting Corporation émet des lignes directrices à la disposition de ses réalisateurs sur la couverture le jour de l'élection . Elles se lisent comme suit : « La couverture des élections le jour de l'élection doit éviter toute référence aux questions électorales et, jusqu'à la fermeture des bureaux de vote, il faut s'en tenir aux nouvelles factuelles sur les élections. On peut cependant publier les résultats des sondages d'opinion publique et les revues des journaux du matin tout comme des déclarations d'importance des partis, pourvu que les partis aient droit de réplique et que cette réplique soit publiée.

(Voir United Kingdom: BBC guidelines on election coverage.)

Encourager la couverture professionnelle des résultats

Les reportages sur les résultats de l'élection semblent être, en principe, la partie la moins compliquée de tout le processus de couverture de toute l'élection. Lors du référendum de l'an 2000 au Zimbabwe, pas un seul journal ni réseau n'a réussi à faire un reportage sur les résultats exacts tels qu'ils avaient été annoncés par le Bureau du registraire général!¹⁰⁶

Une grande partie du problème est attribuable aux médias eux-mêmes - s'ils ne peuvent transcrire une colonne de chiffres correctement, l'administrateur électoral n'y peut rien. Il y a cependant beaucoup à faire pour encourager la couverture exacte et professionnelle des résultats.

La disponibilité d'un Droit d'accès des journalistes aux activités de campagne peut grandement faciliter l'accès des médias aux résultats. Les procédures de dépouillement varient énormément selon que le système est centralisé ou décentralisé. Aux fins de la couverture médiatique, le point important est la publication des résultats à partir d'un point central ou d'un point local. S'ils sont publiés à partir d'un point local, les reportages médiatiques seront vraisemblablement décentralisés.

Lorsque le dépouillement se déroule à partir d'un point local, comme au Royaume-Uni, les médias ont développé un mouvement massif pour projeter les résultats finaux à partir de résultats partiels. Pourvu qu'aucun résultat ou projections ne soient publiés avant la fin de la votation, cette pratique n'est qu'un jeu inoffensif (bien que déguisée sous des apparences statistiques sérieuses). Le plus que l'on puisse en dire est que cette pratique incite à considérer l'élection comme une course de chevaux plutôt qu'un choix démocratique.

Ce qui importe plus particulièrement, cependant, lorsque les résultats sont annoncés graduellement - surtout dans un système de scrutin majoritaire et de circonscription - est de publier les résultats rapidement et avec exactitude. Cela permet aux citoyens d'examiner le processus de dépouillement et réduit les risques de trucage lors du dépouillement. Il s'agit donc d'une fonction potentiellement importante des médias.

Une autre approche à la couverture des résultats par les médias est la projection des résultats sous la forme de Sondage à la sortie des bureaux de vote et Comptage par échantillonnage.

Sondage à la sortie des bureaux de vote

Le sondage à la sortie des bureaux de vote a d'abord été développé comme un outil médiatique - il consiste en un sondage d'opinions par l'entrevue d'électeurs qui sortent du bureau de vote. Étant donné qu'ils sont évidemment peu fiables et qu'ils ne représentent pas un registre de la façon dont les gens ont voté, il importe de faire la distinction avec "mef03b".

Le sondage à la sortie des bureaux de vote est une espèce de sondage d'opinion publique; les médias seraient bien avisés de prendre les mêmes précautions. Un problème associé aux sondages à la sortie des bureaux de vote est qu'il semble donner une indication de comment les gens ont réellement voté, par opposition à leurs intentions de vote; les restrictions qui s'imposent aux reportages sur les sondages d'opinion pendant que la votation est en cours devraient s'appliquer à plus forte raison aux sondages à la sortie des bureaux de vote.

La pratique courante est d'utiliser les sondages à la sortie des bureaux de vote pour obtenir un avant-goût des résultats avant que les résultats officiels deviennent disponibles. Les journaux du matin, dont l'heure de tombée est souvent avant même que les résultats importants soient connus, les utilisent. Cette question peut devenir plus complexe dans les pays qui s'étendent sur plusieurs fuseaux horaires et où les résultats des sondages à la sortie des bureaux de vote peuvent influencer la manière de voter de ceux qui n'ont pas encore voté. Aux États-Unis la plupart des médias s'abstiennent volontairement de publier les résultats des sondages à la sortie des bureaux de vote ou les résultats qui sont connus plus tôt sur la côte est.

Évidemment une partie du problème associé aux sondages à la sortie des bureaux de vote est de savoir si les gens ont indiqué honnêtement comment ils ont voté. Cette question se pose plus particulièrement dans les démocraties en voie de transition ou dans les situations d'intimidation. Le programme d'éducation des électeurs devrait souligner que le vote de chaque personne est secret. Aux élections du Zimbabwe en l'an 2000, une fondation sud-africaine, la Helen Suzman Foundation a conçu un format de sondages à la sortie des bureaux de vote beaucoup plus complexe et qui tenait compte des dangers pour lesquels les personnes ne déclareraient pas honnêtement pour qui elles avaient voté. Cette complexité a résulté en une publication plus tardive des résultats. Son objectif principal final a été de fournir des preuves sur les façons que l'intimidation pouvait avoir influencer les résultats. Malheureusement, étant donné que les constatations des sondages à la sortie des bureaux de vote n'étaient pas disponibles avant l'annonce des résultats véritables, les médias ne lui ont pas accordé l'attention qu'elle méritait. Pour les médias la vitesse est essentielle.

Comptage par échantillonnage

Le comptage des résultats par échantillonnage officieux est un mécanisme de comptage parallèle qu'il importe de distinguer d'un sondage à la sortie des bureaux de vote. Un comptage par échantillonnage est un comptage partiel des vrais résultats (alors que le sondage à la sortie des bureaux n'est qu'une forme de sondage d'opinion publique), utilisé pour prédire les résultats globaux. Ce genre de comptage peut être utilisé pour prévenir le trucage des résultats. Les médias sont évidemment intéressés dans ce genre de comptage puisqu'il leur permet de publier des résultats tôt.

Qu'il s'agisse d'un comptage par échantillonnage ou d'un sondage à la sortie des bureaux de vote, les médias doivent faire rapport avec précision sur ce qu'ils mesurent - en d'autres mots, la source et le degré d'exactitude anticipé.

Pour plus de renseignements, voir Échantillonnage des résultats.

Reportages post-électoraux

L'annonce des résultats ne met pas fin aux activités des médias. Il s'agit plutôt pour eux d'une histoire qui se continue menant à l'inauguration de ceux qui sont nouvellement élus, à la composition du nouveau gouvernement, et ainsi de suite.

Les autorités électorales, par contre, cessent toute réglementation des médias dès l'annonce des résultats. Il se peut cependant que les médias continuent à s'impliquer formellement. Si certains résultats sont contestés ils feront l'objet de reportages médiatiques légitimes. Ces reportages doivent être selon les normes professionnelles qui gouvernent généralement les reportages sur un procès judiciaire.

Les événements peuvent cependant prendre une tournure différente si les médias eux-mêmes apportent une dimension à la contestation des résultats. Tel fut le cas lors d'élections récentes, comme celles au Kenya en 1997. Les constatations des projets de surveillance des médias peuvent être utilisées comme preuve et les méthodes utilisées par l'organisme chargé de la surveillance peuvent être examinées.

Échantillons

ARTICLE19 Election Reporting Guidelines (PDF file)

ARTICLE 19: Media Monitoring Manual (PDF file)

Australia - Broadcasting Services Act 1992 (PDF file)

Barbados: law on election broadcasting (PDF file)

Bosnia: media monitoring methodology (PDF file)

Bosnia: summary of complaints investigated (PDF file)

Brazil: law on election broadcasting (PDF file)

Cambodia: Guidelines of UN Transitional Authority on Media and Elections (PDF file)

Handbook on Electoral Coverage in Ghana (PDF file)

Indonesia: sample press materials from election authority (PDF file)

International Federation of Journalists: Election Reporting Handbook (PDF file)

Malawi: Election Reporting Guidelines - Election Commission 1994 (PDF file)

Montenegro: law on state election broadcasting (PDF file)

Poland: laws and regulations on election broadcasting (PDF file)

South Africa: Independent Broadcasting Authority monitoring report on 1999 elections (PDF file)

South Africa: IBA Guidelines on election coverage (PDF file)

South Africa: IBA Guidelines for broadcast licensees (PDF file)

South Africa: IBA Formula for allocating party broadcasting (PDF file)

Tanzania: Media Code of Conduct (PDF file)

Tanzania: Media Monitoring Report, 2000 (PDF file)

United Kingdom: BBC guidelines on election coverage (PDF file)

United Kingdom: Decision of Broadcasting Standards Commission (1) (PDF file)

United Kingdom: Decision of Broadcasting Standards Commission (2) (PDF file)

UN Rapporteur on Freedom of Expression: Report 1999 (PDF file)

International Treaties on media and elections (PDF file)

United States: guidelines on opinion poll reporting (PDF file)

Zimbabwe: Media Monitoring Report, 2000 (PDF file)

Zimbabwe: Code of Conduct and Reporting Handbook (PDF file)

ARTICLE19 Election Reporting Guidelines

(PDF)

ARTICLE 19: Media Monitoring Manual

Australia - Broadcasting Services Act 1992

Barbados: law on election broadcasting

Bosnia: media monitoring methodology

Bosnia: summary of complaints investigated

Brazil: law on election broadcasting

Cambodia: Guidelines of UN Transitional Authority on Media and Elections

Indonesia: sample press materials from election authority

International Federation of Journalists: Election Reporting Handbook

Malawi: Election Reporting Guidelines - Election Commission 1994

Montenegro: law on state election broadcasting

Poland: laws and regulations on election broadcasting

South Africa: Independent Broadcasting Authority monitoring report on 1999 elections

South Africa: IBA Guidelines on election coverage

South Africa: IBA Guidelines for broadcast licensees

South Africa: IBA Formula for allocating party broadcasting

Tanzania: Media Code of Conduct

Tanzania: Media Monitoring Report, 2000

United Kingdom: BBC guidelines on election coverage

United Kingdom: Decision of Broadcasting Standards Commission (1)

United Kingdom: Decision of Broadcasting Standards Commission (2)

UN Rapporteur on Freedom of Expression: Report 1999

International Treaties on media and elections

United States: guidelines on opinion poll reporting

Zimbabwe: Media Monitoring Report, 2000

Zimbabwe media monitoring form

Zimbabwe: Code of Conduct and Reporting Handbook

Exemples de divers pays

Provenance de l'information reçue par la population - Ukraine

Un organisme de réglementation déjà existant - Italie

Réglementation volontaire - Royaume-Uni

Réglementation des médias par une commission électorale - Malawi

Réglementation médiatique et électorale par un organisme spécialisé - Bosnie

Processus de plaintes - Russie

Propos haineux - Rwanda

Activités de l'organisme de réglementation en matière de propos haineux - Bosnie

Activités de l'organisme de réglementation en matière de propos haineux - Royaume-Uni

Activités de l'organisme de réglementation en matière de propos haineux - Zimbabwe

La formule d'attribution de temps d'antenne de l'Afrique du Sud

Publicité politique payée - Canada

Observation des médias - Malawi

"mey14.

Actions du gouvernement durant les reportages de campagne - Malawi

Lignes directrices volontaires pour la publication des sondages d'opinion - Royaume-Uni

Publication des sondages à la sortie des bureaux de vote - États-Unis

Une élection par l'Internet - Roumanie

Provenance de l'information reçue par la population - Ukraine

À la fin de 1998, l'Ukraine a tenu une série de discussions avec des groupes cibles, relativement au rôle des médias dans le secteur politique et plus précisément sur la question de l'origine de l'information politique transmise au public. ¹⁰⁷ Ces discussions ont suivi les élections législatives de 1998 et étaient en préparation aux présidentielles de 1999.

Des participants ont émis l'opinion que l'information transmise, peu importe le sujet, n'était pas en quantité suffisante surtout pour la population des régions rurales à cause du coût prohibitif des journaux et de l'accès à la télévision, limité par les pannes fréquentes d'électricité. De nombreux participants ont recommandé que le prix des journaux soit réduit et que certaines informations soient disponibles gratuitement. Ils ont également émis la critique que, bien qu'ils étaient inondés d'informations lors d'élections, elles étaient nettement insuffisantes en d'autres temps.

Par ailleurs, les participants des régions urbaines se sont surtout plaints de la qualité de l'information disponible. Ils ont exprimé l'opinion que les médias locaux étaient nettement contrôlés par le monde des affaires et de la politique. Plusieurs d'entre eux perçoivent les médias de masse comme étant contrôlés par les capitaux étrangers comme ceux de la Russie et des États-Unis. Ils ont de plus prétendu que les médias sont incapables de présenter des reportages de qualité suffisante à cause de la censure. Les participants qui étaient surtout concernés par la qualité des informations ont dit se fier à diverses autres sources, en particulier aux journaux et aux chaînes de radio en provenance de l'étranger dont les reportages sont perçus comme étant plus objectifs. Ils ont dit se fier aux reportages de la Russie et d'ailleurs, comme ceux de la BBC et de Radio Liberty.

Les participants ont également signalé que les informations n'étaient pas présentées de manière à être comprises par le citoyen ordinaire. Des critiques ont surtout visé les chaînes de télévision qui, tout en offrant le moyen le plus courant de recevoir des informations, n'offrent à peu près pas de reportages approfondis, contrairement à la radio et aux journaux.

Les participants ont été invités à commenter sur des émissions de télévision spécifiques offertes en temps d'élection. La réaction, bien que modérée, a été plutôt favorable envers l'émission d'information sur le processus électoral, Élections 98, présentée par le gouvernement. Les personnes qui avaient voté étaient plus favorables à cette émission que ceux qui s'étaient abstenus, opinion compréhensive étant donné que le premier groupe avait accepté le message de l'émission qui insistait sur l'importance de voter, alors que l'autre groupe l'avait rejeté.

Les participants ont été unanimement favorables à la série de communiqués d'intérêt public présentés par Alla Mazur, un annonceur bien connu de la télévision. Ils se sont dits impressionnés par le calibre plus professionnel de ces communiqués accompagnés de musique et de séquences vidéo, comparativement à la présentation plus formelle par le président du comité électoral central. Ce qu'ils ont surtout apprécié est que le présentateur Alla Mazur était perçu comme n'ayant aucun lien avec le gouvernement ou avec un parti politique quelconque, mais comme un annonceur qui ne faisait que transmettre de l'information importante tout en laissant à l'électeur la décision de voter ou non. Voter y était présenté comme étant une activité agréable, alors que la présentation du gouvernement semblait les inciter à voter, elle a poussé certaines personnes à s'y abstenir.

Les participants ont également été invités à commenter sur la publicité des partis politiques présentés à la télévision. Il convient de noter que la publicité politique en Ukraine n'est apparue que très récemment alors qu'il n'y en avait à peu près pas lors des élections de 1994. Les annonces du Parti vert ont obtenu la faveur générale des participants, particulièrement parce qu'elles leur ont paru non partisanes, même s'ils étaient conscients qu'un intérêt politique était présent.

Plusieurs n'ont pas apprécié l'importance que la publicité du Parti social démocrate accordait aux chefs des partis plutôt qu'à leurs agendas politiques. Ils ont été plus favorables à l'approche plus précise des annonces du Hromeda en faveur des citoyens dont les revenus et les pensions étaient en arrérage.

Ils ont exprimé l'opinion que cette publicité politique était beaucoup plus élémentaire que les reportages des médias et qu'elle ne servait qu'à signaler l'existence de certains partis politiques, comme certains ont admis que ce n'est que par cette publicité qu'ils ont réalisé que le Parti vert existait.

Les participants ont tiré la conclusion générale que les annonces publicitaires des partis peuvent influencer la décision des électeurs lorsqu'elles sont bien faites, c'est-à-dire si elles visent des groupes cibles. Il n'en reste pas moins qu'ils perçoivent la publicité politique comme étant aussi agaçante pour la population que toute autre forme de publicité. Ils ont également considéré les dépenses de campagne comme non démocratiques et contribuant à soulever des doutes sur l'équité du processus électoral.

Les participants ont été invités à formuler des recommandations au gouvernement sur la manière de mieux renseigner le public sur les questions qui touchent le pays, sur l'importance de voter et sur le processus électoral en général. Plusieurs se sont montrés sceptiques et pessimistes envers les possibilités d'amélioration. Ceux qui ont offert des recommandations positives ont exprimé se qui suit :

considérer l'importance critique de la liberté de presse et de l'abolition de la censure;
réduire le coût des journaux et faire une distribution gratuite de littérature politique importante;
se pencher sur l'insuffisance d'information dans les régions rurales;
établir un réseau de journaux régionaux;
présenter des reportages télévisés s'adressant spécialement aux jeunes à cause de la faible participation de ces derniers à la politique; et
rendre les émissions centrales de la radio plus intéressantes et plus vivantes.

Un organisme de réglementation déjà existant - Italie

En 1993, le Parlement italien a passé la Loi 515 sur la discipline qui devait régner lors des campagnes électorales pour élire les députés et les sénateurs de la République. Cette loi contient des dispositions concernant l'accès des candidats aux médias. Les dispositions diffèrent selon qu'il s'agit de médias publics ou privés.

Médias publics

La chaîne publique de radiodiffusion RAI relève de la Parliamentary Address and Surveillance Commission composée de vingt représentants des deux chambres législatives. En 1994, cet organisme de réglementation a émis des lignes directrices à l'intention de la RAI visant à «garantir une possibilité égale, pour tous les partis politiques et pour tous les mouvements participant à la campagne électorale, de paraître sur cette chaîne». Il a de plus établi un centre de visionnement pour lui permettre d'examiner toutes les émissions de la RAI durant la campagne. Cette commission a également énoncé une formule selon laquelle la chaîne accorderait du temps d'antenne aux partis politiques.

Médias privés

La loi sur la presse italienne a créé un organisme de réglementation, le Guarantor for Radio, Television and the Press, dont le mandat a été étendu en 1990 pour s'appliquer à la radio et à la télévision. Le dirigeant de cet organisme est nommé par le Président de la République (un poste non exécutif) sur recommandation du Parlement. La Loi 515 investit l'organisme mentionné de pouvoirs additionnels en temps d'élection qui sont, en résumé :

d'assurer l'accès égal des partis politiques à la presse et aux chaînes de radiodiffuseurs privés; et
de préciser le montant minimum et maximum des tarifs de publicité politique.

L'organisme est tenu de formuler la réglementation applicable aux campagnes électorales.

Il est secondé par des comités régionaux de surveillance de la radio et de la télévision. Ces comités sont permanents et tiennent l'organisme de réglementation au courant du respect ou non des règlements et de la Loi 515. ¹⁰⁸

Réglementation volontaire - Royaume-Uni

Depuis longtemps, les radiodiffuseurs britanniques ont adopté l'approche de réglementation volontaire. Tout ce que la loi énonce en cette matière est que les partis politiques doivent avoir du temps d'antenne gratuit pour leurs reportages politiques. Elle est silencieuse sur la méthode d'attribution du temps d'antenne. Cette question relève du Comité en matière de radiodiffusion par les partis politiques, composé de représentants des radiodiffuseurs et des principaux partis. Les chaînes de radiodiffusion respectent les décisions de ce comité.

Le système d'attribution du comité a fait l'objet de certaines critiques à l'effet qu'il favorise les grands partis au détriment des nouveaux partis moins importants, une réflexion possible sur la composition du comité. Une autre critique maintient qu'à cause de l'apparition de procédés différents de radiodiffusion (par câble et par satellite), le système en vigueur cessera d'être valable.

Le radiodiffuseur public BBC a adopté la formule de répartition du temps d'antenne établie par le Comité en matière de radiodiffusion par les partis politiques pour faire sa propre attribution de temps aux partis lors de ses reportages de nouvelles. La BBC émet les lignes directrices internes suivantes à ses éditorialistes et à son personnel :

Au cours de la campagne électorale, l'attention accordée à tous les partis dans les reportages de nouvelles et des affaires courantes doit être dans la même mesure que le temps d'antenne accordé aux partis pour leurs propres émissions politiques. Selon ce principe, la BBC s'engage à maintenir une mesure équitable, tout au long de la campagne, dans sa transmission des discours politiques prononcés et du matériel fourni par les partis sous forme de films, de vidéocassettes ou de reportages en direct.

Les éditorialistes doivent également prendre note que les propos des partis nationalistes de l'Écosse et de Galles doivent être inclus dans les reportages diffusés au Royaume-Uni.

Les mêmes valeurs qui étaient adoptées auparavant devraient continuer de se refléter dans les reportages nationaux et locaux de la campagne.

Le fichier United Kingdom: BBC guidelines on election coverage offre un texte plus complet de la version anglaise de ces lignes directrices.

La pratique utilisée par la BBC pour réaliser cet équilibre est la pratique de chronomètre qui est largement utilisée. Toutes les allusions aux partis politiques dans les bulletins de nouvelles sont chronométrées et bien planifiées pour s'assurer qu'une fois la campagne terminée, la durée de ces mentions sera dans la même proportion que le temps d'antenne accordé à chaque parti. De 1950 jusqu'à 1992, la Independent Television News, l'agence commune de nouvelles pour les chaînes commerciales de télévision, utilisait elle aussi le chronométrage qu'elle a abandonné lors de l'élection de 1992 pour adopter la pratique générale de bulletins de nouvelles sans réglementation.

Réglementation des médias par une commission électorale - Malawi

Lors des élections présidentielles et législatives au Malawi en 1994, la Commission électorale a fait un excellent travail, selon l'avis unanime. Le pays en était à ses premières élections multipartites en trente ans et personne ne possédait d'expérience, ce qui n'a pas empêché que la plus grande partie du succès soit dû à la manière dont la Commission a organisé la couverture médiatique des élections.

L'environnement médiatique du moment n'était pas le meilleur. D'une part, le seul radiodiffuseur était la Malawi Broadcasting Corporation (MBC) sous le contrôle du gouvernement, habituée depuis trente ans à faire presque exclusivement des reportages positifs sur la présidence. D'autre part, les tout récents médias indépendants de la presse écrite étaient inexpérimentés et manquaient de professionnalisme.

La Commission électorale, loin de harceler ou de réprimander les médias, a plutôt agi comme ressource pour former les journalistes et pour faciliter leur travail. Lorsqu'elle a dû formuler des critiques de reportages, particulièrement envers ceux de la MBC favorisant le parti au pouvoir, elle a été respectée. La commission a énuméré ainsi les activités qui lui ont valu sa réussite :

organiser des programmes de formation pour les journalistes;
émettre des communiqués de presse sur diverses questions électorales;
organiser des points de presse;
rédiger un guide d'information sur les élections;
identifier les émissions de radio qui se prêtaient à la transmission de messages sur la campagne;
surveiller et gérer les reportages de la campagne pour s'assurer que tous les partis politiques y étaient traités équitablement et que les reportages respectaient le code de conduite électoral;
identifier les émissions de radio lors desquelles la transmission de messages d'éducation de l'électorat serait la plus efficace;
établir et maintenir des centres de presse responsables pour transmettre de l'information au public; et
administrer la diffusion des résultats du vote (voir également Malawi: Election Reporting Guidelines - Election Commission 1994).

Réglementation médiatique et électorale par un organisme spécialisé - Bosnie

La Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE), comme lui enjoignait la Dayton Peace Argreement qui avait comme mandat d'organiser des élections en Bosnie-Herzégovine, a établi, en 1996, la Commission électorale provisoire (CEP) qui, à son tour, a institué la Media Experts Commission (MEC). La CEP avait comme mandat de superviser tous les aspects du processus électoral et d'ériger l'infrastructure requise pour garantir des élections libres et équitables. La MEC devenait donc un organisme qui se voyait déléguer les pouvoirs de la Commission en rapport avec les médias. La CEP a aussi créé une sous-commission électorale pour entendre les appels (SCEA) et pour traiter les plaintes, y compris les cas portés à son attention par la MEC.

La MEC avait un double mandat :

voir à ce que les médias respectent la réglementation de la Commission électorale; et
promouvoir la liberté d'expression des journalistes.

La réglementation de la Commission imposait, entre autres, les garanties suivantes :

l'accès égal aux médias pour tous les partis politiques;
une interdiction de propos haineux ou diffamatoires;
des corrections immédiates aux déclarations inexactes; et
l'engagement des médias de transmettre des informations exactes et équitables.

À son tour, la MEC a émis à l'intention des médias ses propres lignes directrices spécifiques voulant que chaque organe médiatique fasse des reportages équitables sur tous les partis et qu'il leur accorde un temps d'antenne égal. Les chaînes de radiodiffusion étaient également tenues d'accorder aux partis du temps d'antenne gratuit.

Au départ, la MEC était composée de douze membres dont deux de la CSCE, trois de la Republika Sprska, trois de la Fédération de la Bosnie-Herzégovine, deux du gouvernement de la Bosnie-Herzégovine, du Office of the High Representative et, finalement de son Président, nommé par la communauté internationale. En bref, huit membres représentaient divers organismes gouvernementaux de la Bosnie et les quatre autres, la communauté internationale. Plus tard, cinq autres membres sont venus s'y ajouter, trois de la communauté internationale et deux des médias locaux.

À l'infrastructure initiale de la MEC sont venus s'ajouter plus tard trois autres organismes subalternes :

les Media Experts Sub-Commissions (MESC) dans le but de représenter la MEC aux niveaux local et régional;
le Centre d'observation des médias chargé d'enregistrer le temps et la qualité des reportages politiques par les médias; et
les équipes de Media Access Support (MAST) dont la fonction était d'agir comme lien entre les organes médiatiques et les partis politiques.

Lors des élections de 1998, le bureau central de la MEC comptait un personnel de sept personnes. Le centre d'observation des médias avait 41 préposés sur le terrain et 25 affectés aux quartiers généraux de la CSCE. Les effectifs des MESC comptaient six agents de presse régionaux et un personnel de soutien et les MAST avaient des effectifs de 17 personnes.¹⁰⁹

Processus de plaintes - Russie

Aux fins des élections législatives de 1993 en Russie, la Arbitration Court on Information Matters a été créée sur une base ad hoc. Organisme temporaire ayant été jugé raisonnablement efficace pour entendre en toute impartialité les causes de litiges durant une période particulièrement difficile, il fut établi en permanence par la suite comme le Tribunal des litiges en matière d'information.

Ce tribunal est un organisme indépendant de l'État relevant du président de la Fédération russe. Il est assuré de pouvoir accomplir sa tâche dont certaines fonctions sont reliées au rôle des médias lors d'élections, sans aucune intervention d'un autre organisme de l'État. Ses fonctions incluent :

aider à maintenir le caractère impartial et exact des reportages d'intérêt public par les médias;
assurer le principe d'équité dans les médias de masse;
aider à mettre en pratique le pluralisme politique dans les bulletins de nouvelles et dans les débats politiques; et
émettre des lignes directrices servant à rectifier les erreurs pouvant se glisser dans les reportages d'intérêt public.

L'article 8 de la réglementation qui établissait le tribunal prescrit que ce dernier doit rendre des jugements dans les litiges et dans les causes qui touchent les médias de masse et que, ce faisant, il doit tenir compte, en plus de la législation russe, des principes et des lois du droit international, des traités entérinés par la Russie de même que des codes d'éthique des journalistes.

Même si cet organisme a le nom de «tribunal», il est complètement à l'écart du pouvoir judiciaire du pays. Il peut traiter toute question qui relève de son mandat pourvu qu'il n'empiète pas dans les causes qui relèvent du pouvoir judiciaire. Ceci veut dire que les décisions de ce tribunal peuvent être portées en appel devant un autre tribunal et implique également la possibilité qu'un plaignant puisse porter sa cause directement devant les tribunaux du pays plutôt qu'à ce tribunal spécifique (un droit garanti par la Constitution) ou qu'il peut entamer d'autres procédures judiciaires devant les tribunaux du pays après que le tribunal en matière de litiges électoraux a entendu sa cause. ¹¹⁰

Propos haineux - Rwanda

En mai 2000, le belge Georges Ruggio, un ex-journaliste de Radio Télévision Libre des Mille Collines (RTLMC) du Rwanda, a plaidé coupable à l'accusation d'avoir incité les auditeurs à commettre des assassinats lors du génocide de 1994. À ce jour, trois autres journalistes rwandais font face à des accusations devant le Tribunal pénal international pour le Rwanda. ¹¹¹ Ces cas sont des exemples de propos haineux de la plus haute gravité.

Le rôle que le radiodiffuseur RTLMC a pu jouer dans le génocide a fait l'objet de nombreuses discussions. Il reste à déterminer quel degré d'intérêt cette situation peut représenter pour les administrateurs électoraux aux prises avec le problème de propos haineux en période électorale.

Dans une première perspective, le point à noter est que la chaîne RTLMC n'était pas une chaîne de radiodiffusion ordinaire qui diffusait les opinions extrémistes émis par d'autres, mais plutôt un médium des extrémistes hutu qui ont planifié et qui ont été les instigateurs du massacre du peuple tutsi. La situation n'a donc rien à voir directement avec la question des reportages de campagnes électorales au cours desquels des propos extrémistes peuvent être émis puis transmis par les médias.

Dans une deuxième perspective, la chaîne RTLMC a joué deux rôles très distincts à deux moments différents de son existence. Dès ses débuts jusqu'à l'apparition du génocide en avril 1994, elle faisait une propagande anti-tutsi subtile sous forme même amusante au point que même les troupes de la guérilla tutsi du Front patriotique rwandais préféraient ces émissions à celles de leur propre chaîne de radio. Après le début du génocide, la nature des reportages de la RTLMC a changé. Ils ont commencé à fournir des détails sur les personnes qui devaient être abattues, jusqu'à leur description et aux numéros d'immatriculation de leurs voitures.¹¹² Plutôt que des propos haineux, ceci devenait une participation directe aux assassinats. Il n'est pas tout à fait clair pourquoi Ruggiu a plaidé coupable devant le Tribunal, mais son accusation découlait probablement de sa participation directe aux assassinats.

Dans une perspective différente, le génocide rwandais s'est déroulé dans des circonstances uniques qui ne sont pas susceptibles de se répéter ailleurs. Le rôle des radiodiffuseurs lors du génocide offre une leçon d'une certaine importance. En 1989, le Rwanda avait été contraint d'entreprendre un processus de démocratisation à la suite de pressions de la communauté internationale. Une des nombreuses réformes de ses institutions qu'il a omis de faire a été celle de la réglementation des médias. Ainsi, il n'existait aucun radiodiffuseur public indépendant pouvant faire valoir les points de vue de l'ensemble des communautés. Il n'y avait que la chaîne Radio Rwanda hautement favorables aux Hutu. De plus, il n'existait aucun processus indépendant et transparent pour réglementer et accorder des licences aux médias privés. Le seul organe médiatique privé était la RTLMC avec son incitation au génocide. Il est évident qu'une réforme de la radiodiffusion n'aurait pu empêcher le génocide, mais la diffusion d'opinions diversifiées sur les ondes aurait pu contribuer à minimiser l'effet des émissions de la RTLMC et de Radio Rwanda. C'est là la leçon la plus utile que les administrateurs électoraux et les radiodiffuseurs peuvent tirer de l'expérience du Rwanda. ¹¹³

Activités de l'organisme de réglementation en matière de propos haineux - Bosnie

La réglementation de la Commission électorale provisoire (CEP), lors de l'élection de 1998, énonçait clairement qu'il était interdit aux médias et aux journalistes d'émettre des propos séditieux ou haineux ou tout langage qui pourrait inciter à la haine ou à la violence. ¹¹⁴

La Media Experts Commission (MEC) détenait les pouvoirs d'imposer les peines appropriées pour les infractions répétées à cette disposition. Elle pouvait également référer les cas d'infractions à l'organisme de réglementation des médias, la Independant Media Commission.

La MEC et ses Media Experts Sub-Commissions (MESC) locales ont eu â traiter un grand nombre de plaintes lors de la campagne électorale dont plusieurs reliées à la question de propos séditieux. La solution imposée pour la plupart de ces cas fut l'obligation de publier une réplique, une rétraction ou un correctif à ces propos. Dans le rapport de ses activités, la MEC laisse entendre qu'en majorité, ses recommandations ont été observées.

La mesure dans laquelle la MEC a réussi à restreindre au minimum les cas de propos haineux lors de l'élection de 1998 était probablement due aux lignes directrices générales qu'elle a distribuées avant le début de la campagne électorale. Le fait que la MEC s'est aussi faite le défenseur de la liberté d'expression des journalistes a sans doute contribué à la crédibilité dont elle a fait l'objet. Elle énonçait ainsi sa propre évaluation :

Un rendement plus important a été exigé des journalistes et une aide accrue leur a été offerte. Lors de leurs reportages, les journalistes ont fait preuve d'une amélioration soutenue et d'une plus grande réserve, spécialement dans leurs reportages de propos diffamatoires. Le degré de professionnalisme des reportages dans tous les médias lors de l'élection a été accru. Il est également juste de noter que les journalistes ont eux-mêmes mentionné que la MEC avait contribué à rehausser les normes de professionnalisme journalistique. Elle a de plus réalisé d'importantes améliorations dans la manière de documenter les cas d'atteinte aux droits des journalistes et a ainsi démontré l'importance de perpétuer cette pratique dans les causes futures en Bosnie-Herzégovine. ¹¹⁵

Activités de l'organisme de réglementation en matière de propos haineux - Royaume-Uni

En 1997, la Broadcasting Standards Commission du Royaume-Uni, l'organisme responsable pour traiter les plaintes déposées contre les radiodiffuseurs, y compris en temps d'élection, a reçu 76 plaintes concernant la publicité télévisée du Parti nationaliste britannique (PNB), un parti d'extrême droite.

Les plaintes maintenaient que les émissions étaient de nature raciste, «susceptibles d'inciter à la haine et à la violence sur la base de la race, dû en partie au matériel qu'illustraient les annonces autant qu'à l'utilisation qu'elles faisaient des en-têtes à sensation des journaux».

La réaction des radiodiffuseurs illustre les difficultés que peuvent connaître les médias lorsqu'ils transmettent les points de vue des groupes extrémistes. Les radiodiffuseurs avaient préalablement obtenu des avis juridiques à savoir si la publicité concernée constituait une incitation à la violence et avaient reçu l'assurance que ce n'était pas le cas. Les lignes directrices volontaires des radiodiffuseurs visant les émissions publicitaires des partis politiques énonçaient que les partis étaient responsables pour le contenu de leurs émissions et qu'il n'était pas raisonnable de s'attendre à ce que les partis soient neutres. La British Broadcasting Corporation (BBC) a déclaré que le parti en question soutenait des points de vue que certains pouvaient juger offensifs, mais qu'il revenait à l'électorat de porter des jugements de valeur et non pas aux radiodiffuseurs.

La chaîne indépendante London Weekend Television a émis le commentaire qu'elle avait été placée dans une situation injuste :

Il n'était pas approprié ni raisonnable de s'attendre à ce que les radiodiffuseurs prennent des décisions de principe pour juger s'il est convenable ou non de laisser les groupes qui soutiennent des points de vue racistes faire des émissions publicitaires politiques. De plus, les groupes de pression à cause unique et peu populaire qui veulent transmettre des points de vue que certains peuvent trouver offensifs, ont légitimement le droit d'avoir recours à de telles émissions au risque de diminuer le respect que les téléspectateurs portent aux radiodiffuseurs indépendants. Les radiodiffuseurs n'ont cependant pas l'option de refuser de transmettre les émissions du PNB étant donné que la société lui permet d'exister comme parti politique.

Une autre chaîne indépendante, la Chaîne 5, avait exigé du PNB qu'il s'assure qu'aucune personne ne figure dans ses messages sans avoir accordé son consentement.

La BBC a louangé les radiodiffuseurs pour avoir agi de façon responsable et a rejeté les plaintes. Elle a émis la conclusion suivante :

Les principes de démocratie et de liberté de parole, surtout en temps d'élection, impliquent que les émissions de publicité politique ne constituent pas des émissions de type conventionnel. Lors d'une campagne électorale, certains propos offusqueront inévitablement des personnes qui ne les partagent pas. La BBC est consciente du fait que certaines personnes peuvent avoir été offusquées ou intimidées par le contenu de ces émissions, mais de son avis, lors d'une élection, le respect des droits justifie de donner libre cours à la liberté d'expression. À la fin, il revient aux électeurs d'exercer des jugements sur les partis politiques au moment de déposer leur vote.

Pour le texte complet du jugement rendu, voir United Kingdom: Decision of Broadcasting Standards Commission (1).

Activités de l'organisme de réglementation en matière de propos haineux - Zimbabwe

La campagne électorale de 2000 au Zimbabwe a connu des événements assez violents. Au dire des observateurs de ces événements, il y en aurait eu au-delà de 3 000, le parti au pouvoir ayant été responsable pour plus de 90 pour cent d'entre eux. ¹¹⁶ The Herald, quotidien sous le contrôle du gouvernement, n'a toutefois fait mention que de 36 dont 33 qu'il attribuait à l'opposition et les trois autres au parti au pouvoir. Les chaînes de radio et de télévision publiques sur lesquelles le gouvernement exerçait un contrôle ont agi de la même façon. Devant ces chiffres, on peut légitimement se demander si des faux reportages avaient pour but d'inciter à la violence.

Par exemple, le 17 mai, la chaîne de télévision Zimbabwe Broadcasting Corporation (ZBC) a publié le rapport suivant d'un incident qui se serait produit dans une banlieue de Harare :

Une personne a été tuée et une propriété évaluée à des dizaines de milliers de dollars a été détruite par des présumés partisans du Mouvement pour le changement démocratique (MCD), des anciens combattants ayant découvert des armes à feu appartenant supposément au MCD.

La ZBCa cité les propos de trois anciens combattants (partisans du parti au pouvoir) et d'un policier. Les propos du MCD n'ont toutefois pas été cités. Un des anciens combattants a déclaré :

Un groupe de 700 partisans du MCD sont venus et ont attaqué tous ces gens que vous voyez ici. Nous sommes ici pour protéger les lieux. Des personnes ont été attaquées à certaines reprises par des partisans du MCD et notre but est de protéger les blessés de même que la place où nous nous trouvons présentement. »¹¹⁷

Trois points importants n'ont pourtant pas été mentionnés dans le rapport de la ZBC :

la personne qui a été tuée était un partisan du MCD;
selon un policier cité dans un journal indépendant, les armes à feu mentionnées servaient légalement pour la chasse; et
les locaux où la confrontation s'est produite avaient été utilisés par les anciens combattants pour incarcérer et torturer des partisans de l'opposition et certains de ces anciens combattants ont par la suite fait face à des accusations pour ces actes criminels.

Le rapport télévisé a réussi à transmettre effectivement le contraire de ce qui s'était produit, même si la vérité était ouvertement connue. S'agit-il d'un rapport non professionnel ou d'une incitation à la violence envers l'opposition?

Un tel cas aurait évidemment être porté à l'attention d'un organisme de réglementation, mais il n'en existait aucun, pas plus qu'il n'existait d'organisme indépendant d'observation des médias. Les pouvoirs de la commission chargée de la surveillance de l'élection, d'autre part, avaient été subi par des modifications législatives de dernière heure juste avant l'élection. Il n'existait donc aucun recours permettant de tirer les choses au clair et les organismes de réglementation, les processus de plaintes et le droit de réplique sont perçus comme étant tous des mesures encombrantes et agaçantes pour les médias. Cet exemple du Zimbabwe démontre cependant les conséquences que l'absence de tels processus peut avoir.

La formule d'attribution de temps d'antenne de l'Afrique du Sud

La formule adoptée pour attribuer le temps d'antenne aux partis politiques pour l'élection de 1990 en Afrique du Sud est de conception simple quoiqu'elle puisse paraître complexe à cause de ses nombreux détails, étant donné qu'elle doit tenir compte du fait que les partis présentent des listes de candidats pour les élections à l'Assemblée nationale de même que des listes pour les élections aux assemblées provinciales qui ont lieu simultanément. De plus, plusieurs des chaînes de radio ne diffusent qu'au niveau des provinces.

L'attribution du temps d'antenne ne s'appliquait qu'à la radio et non à la télévision, la justification étant que l'accès à la télévision serait à l'avantage des partis qui disposaient de ressources financières plus importantes leur permettant de produire des annonces plus professionnelles et plus efficaces.

La formule d'attribution s'inspirait de divers principes.

Un temps minimal pour tous les partis

Tous les partis devaient se voir attribuer un temps d'antenne leur permettant de se faire entendre par les électeurs qui voudraient voter pour eux.

Avantager les partis présentant les plus grands nombres de candidats

En vue de respecter le principe général d'équité et dans l'intérêt du peuple sud-africain, la Independent Broadcasting Authority a adopté le principe de la convention internationale à l'effet que le public a le droit d'entendre parler des partis politiques qui sont le plus susceptibles d'influencer les grandes questions qui touchent les électeurs aux niveaux national et provincial.

Avantager les partis ayant connu les meilleurs résultats aux élections précédentes

Il s'agissait d'une adaptation de la formule appliquée aux élections de 1994 alors que la plupart des partis en Afrique du Sud n'avaient pas participé aux élections précédentes. La répartition du temps était en fonction du nombre de sièges obtenus aux deux assemblées législatives. Toutefois, pour appliquer cette formule, la Independent Broadcasting Authority a décidé de se baser sur les sondages d'opinion, dans le but de prévoir la possibilité que surgisse un parti d'une certaine importance qui n'aurait pas participé aux élections précédentes.

La formule

Pour les chaînes nationales de radio, des points ont été attribués en fonction de certains facteurs de la façon suivante :

une allocation automatique à tous les partis - 20 points au minimum;
pour le nombre de sièges récoltés à l'Assemblée nationale - 35 points au maximum;
pour le nombre de candidats sur la liste nationale - 15 points au maximum;
pour le nombre de candidats sur la liste régionale pour élection à l'Assemblée nationale - 15 points au maximum; et
pour le nombre de candidats sur les listes pour élection aux assemblées provinciales - 15 points au maximum.

Une formule semblable s'appliquait pour les chaînes régionales de radio (voir "mex21"). Le pointage accordé a servi à établir l'ordre des partis et à accorder proportionnellement à chacun une part du temps d'antenne disponible.

Quelques observations

Le nombre minimal de points qu'un parti pouvait se voir accorder représente 20 pour cent du total possible, le nombre maximal ne pouvant être accordé qu'au parti qui détenait tous les sièges à l'Assemblée nationale. En réalité, le minimum possible est vraiment le quart du total possible. En d'autres mots, bien que la formule attribue plus de temps aux partis les plus importants, les petits partis récoltent une part disproportionnée et la formule leur bénéficie.

La formule accorde plus d'importance au nombre de candidats qu'un parti présente qu'au nombre de sièges qu'il a obtenu précédemment. Effectivement, un maximum théorique de 35 points seulement peut-être accordé pour le nombre de sièges obtenu, alors que 45 peuvent être accordés pour le nombre de candidats présentés.

Pour plus de détails, voir "mex21".

Publicité politique payée - Canada

MaLe Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC) a adopté la réglementation suivante pour la répartition aux partis politiques du temps d'antenne pour la publicité payée.

Le temps total d'antenne à la disposition des partis politiques, dans leur ensemble, était limité en 1990 à six heures et demie.
Seuls les partis dûment enregistrés auprès du directeur général des élections du Canada étaient autorisés à acheter du temps d'antenne.
Le CRTC convoque en réunion des représentants de tous les partis éligibles dans le but de faire la répartition du temps d'antenne disponible. Si les partis n'arrivent pas à s'entendre, le CRTC fait lui-même la répartition. Lors des élections générales de 1979 et de 1980, la formule adoptée par les partis tenait compte de trois facteurs, le premier étant le nombre de votes obtenus par chaque parti lors des élections générales précédentes à la Chambre des communes, le deuxième le nombre de sièges détenus par les partis lors de la dissolution du Parlement et le troisième, le nombre de candidats mis en candidature par chaque parti à l'élection précédente. Cette méthode offre une certaine flexibilité d'une élection à l'autre permettant par exemple de s'entendre sur une formule différente si un nouveau parti enregistré venait à présenter des candidats à une élection en cours.

Une fois la répartition faite, un parti est libre d'acheter autant de temps qu'il souhaite à l'intérieur de la proportion qui lui revient et d'en faire l'usage qui lui convient. Il faut cependant noter que les limites de dépenses de campagne que la loi impose aux partis politiques ne leur permettent que rarement d'acheter tout le temps d'antenne qui leur est accordé. ¹¹⁹

Observation des médias - Malawi

Au cours des deux élections multipartites qui se sont tenues durant les années 1990 au Malawi, plusieurs projets d'observation systématique des médias par des ONG ont été amorcés. Ces projets ont été entrepris à cause de la forte partisannerie démontrée par la Malawi Broadcasting Corporation (MBC) lors du référendum de juin 1993 tenu pour décider si le pays devait tenir des élections multipartites. Bien que le résultat du référendum était en faveur d'élections multipartites, certains craignaient que les médias publics continuent à démontrer leur préférence, ce qui pourrait affecter le résultat des élections prévues pour l'année suivante.

La MBC était le seul radiodiffuseur au pays, mais son absence de neutralité ne se basait que sur certaines anecdotes, personne n'ayant analysé de façon systématique ses présumés reportages partisans. De plus, aucune des équipes d'observateurs des Nations Unies n'avaient une idée du contenu des reportages qui avaient été diffusés en Chichewa, la langue nationale.

ARTICLE 19, le Centre africain pour la liberté d'expression, ayant son siège à Londres, avait fait la promotion de la libre expression au Malawi depuis plusieurs années (voir http://www.article19.org). La législation du pays en matière de censure était plutôt complexe et était demeurée en grande partie intacte même à l'approche des élections de 1994. Le monopartisme autoritaire du gouvernement était loin d'encourager les groupes d'action civique, de là l'absence d'ONG ou d'organismes communautaires de protection de la liberté d'expression et des droits de la personne.

ARTICLE 19 décida d'entreprendre un projet d'observation des médias et recruta, pour occuper un poste cadre, Edge Kanyongolo, un activiste malawite connu et ex-prisonnier politique qui a éventuellement été un des fondateurs d'un nouveau mouvement des droits de la personnes, le Civil Liberties Committee. On entretenait l'espoir que l'expérience que lui apporterait le projet pour lequel il avait été recruté serait profitable au nouveau comité.

Kanyongolo était professeur de droit à l'université du Malawi à Zomba et les observateurs faisant partie du projet ont tous été recrutés parmi ses étudiants, l'opinion étant qu'ils étaient parmi les rares Malawites possédant l'expérience requise pour mener des recherches structurées. Le fait qu'ils provenaient tous de la même maison d'enseignement facilitait de plus l'organisation et la surveillance de leur travail. Les activités avaient lieu dans un laboratoire de langue du campus, la majorité des étudiants résidant sur place ou non loin, ce qui permettait d'assurer une observation constante des médias. Au départ, ARTICLE 19 fit appel, pour la formation de ses observateurs, au personnel du Media Monitoring Project in South Africa (voir http://www.sn.apc.org/mmp/).

Éventuellement, les responsables du projet ont réalisé que l'observation des médias en Afrique du Sud et au Malawi était tout à fait différente. En Afrique du Sud, les groupes de chaînes médiatiques étaient privées (certaines appartenant à des multinationales) et faisaient preuve de partisannerie, bien que de manière complexe et subtile, alors qu'au Malawi, les médias ne consistaient que d'un seul radiodiffuseur sous le contrôle du gouvernement, d'un quotidien et de quelques nouveaux journaux privés. Ces derniers cependant étaient de qualité inférieure, n'étaient publiés que sporadiquement et leur existence était de courte durée. La qualité de professionnalisme des reportages médiatiques et des journalistes malawites était également inférieure dans son ensemble. Ils ne se gênaient pas d'ailleurs pour afficher leurs préférences politiques.

Dès le départ, le projet d'observation des médias a préparé des rapports hebdomadaires qu'ils ont distribués à tous les intervenants, soit le gouvernement, la commission électorale, l'équipe d'observateurs de l'ONU, les partis politiques, les diplomates étrangers et les médias eux-mêmes. Ces derniers ont à leur tour commenté publiquement les rapports des observateurs des médias. Le radiodiffuseur public étant fortement en faveur du parti au pouvoir, il a réagi aux critiques des responsables du projet en les accusant d'appuyer l'opposition. Ces accusations n'ont pu être réfutées qu'en produisant la documentation supportant leurs observations, une tâche plutôt ardue.

L'observation des médias au Malawi a connu un certain succès à améliorer la qualité des reportages de la MBC, dû à deux principaux facteurs. Premièrement, plusieurs radiodiffuseurs étaient eux-mêmes sympathiques au nouveau courant de démocratisation du pays en dépit du fait qu'ils avaient auparavant supporté le monopartisme. Ayant à coeur de changer la manière de pratiquer leur profession, ils n'étaient que trop heureux de s'inspirer des rapports du groupe d'observation des médias. Deuxièmement, le facteur le plus important qui a inspiré des améliorations a été l'indépendance et la vigilance de la commission électorale qui, après avoir étudié avec soin les rapports du projet d'observation, a obligé la MBC à s'y conformer.

Cinq ans plus tard, le Malawi a tenu ses deuxièmes élections multipartites. Cependant, avant ces élections, les premières chaînes privées de radio se sont vues accorder des licences et le pays adopta la Loi sur les communications qui, soi-disant, garantissait l'indépendance de la MBC du gouvernement. Les ONG du Malawi étaient à peine plus puissant qu'en 1994 et ARTICLE 19, après avoir consulté les intervenants locaux, décida d'y retourner afin de réactiver le projet d'observation des médias mais, hélas, les rapports de ses observateurs furent à peu près semblables à ceux qu'ils avaient produits lors de la campagne électorale de 1994. La seule différence a été l'absence des progrès perceptibles d'égalité qu'avaient connu les reportages de la campagne précédente. Le nouveau gouvernement démocratique avait conservé un contrôle sévère des radiodiffuseurs, tout comme l'avait fait précédemment le gouvernement à parti unique.

Il n'y avait pas de nouveau courant démocratique lors de l'élection de 1999 comme il en avait existé en 1994 et, d'importance majeure, à peine quelques mois avant la nouvelle élection, le gouvernement avait remplacé la commission électorale par une autre composée de membres généralement perçus comme étant plus sympathiques envers le parti au pouvoir. Il va sans dire que la nouvelle commission n'a pas donné suite aux rapports des observateurs des médias comme l'avait fait son prédécesseur en 1994.

Il ne faut toutefois pas conclure que le travail des observateurs des médias en 1999 n'a pas porté fruit. Si leur travail de 1994 a été d'une certaine influence sur les réformes législatives qui ont suivi et qui ont abouti à un pluralisme plus perceptible, leur rapport de 1999 pourrait avoir pour effet de faire réaliser, dans la pratique, les intentions de la réforme législative. Ce rapport de 1999 a démontré, documentation à l'appui, que le gouvernement avait fait usage des ressources publiques pour publier des informations erronées sur les partis de l'opposition. Ces documents ont par la suite permis à l'opposition de contester devant les tribunaux les résultats de l'élection. Les retombées de ces événements ont causé des remous chez les électeurs et pourraient imposer certaines pressions au gouvernement, l'obligeant à doter les médias publics d'une plus grande indépendance. ¹²⁰

Observation des médias - Bosnie

Le Centre d'observation des médias avait commencé ses activités avant même les élections de 1998, publiant des sommaires des reportages qui offraient un aperçu de la situation politique et les scrutant pour y déceler des déclarations diffamatoires et des propos haineux. À l'approche des élections, ils ont également commencé à compiler des données de nature quantitatives indiquant le temps accordé aux partis politiques et à ses politiciens et le nombre de mentions pour chacun.

Au cours de l'élection même, ils commencèrent de plus à produire des rapports sur la qualité des reportages pour déterminer s'ils respectaient les exigences de la Commission électorale provisoire (CEP) voulant que les médias fassent des reportages justes et accordent un accès égal à tous les intérêts politiques. L'observation se faisait selon une procédure uniforme tous les jours de la semaine pour s'assurer qu'aucun reportage ne soit omis. Durant les trois semaines qui ont précédé la période d'interdiction de publicité qui commençait la veille de l'élection, le centre a observé sept chaînes de radio et de télévision de 17h00 à minuit les sept jours de la semaine.

L'observation portait sur les points suivants :

le temps accordé à chaque intérêt politique lors de chaque bulletin de nouvelles ;
le temps accordé à chaque intérêt politique lors des autres émissions ;
la quantité de temps de la publicité politique en dehors des bulletins de nouvelles ;
la quantité de temps des mentions des personnalités politiques seulement; et
la quantité de temps consacré à des mentions négatives de partis politiques et des personnalités politiques.

Les trois premiers points visaient à déterminer si l'exigence d'accès égal était respectée en mesurant le temps consacré aux intérêts politiques et à leurs représentants. Les deux autres points visaient à déterminer lesquels parmi les candidats recevaient le plus de mentions. Ces derniers points n'avaient pas pour but de rédiger des rapports statistiques comme les précédents, mais visaient plutôt à donner un aperçu de l'attention portée à des politiciens spécifiques ou du degré des critiques dont ils faisaient l'objet. Une des responsabilités du Centre d'observation des médias étant également de noter les déclarations diffamatoires et les propos haineux, les statistiques concernant les propos de nature négative étaient accompagnées de la teneur de ces propos dans le but d'évaluer le caractère et le degré des propos négatifs exprimés.

Le processus d'observation était exécuté en suivant des lignes directrices détaillées pour en assurer l'uniformité. Bien qu'évaluer le temps consacré à un intérêt politique lors d'un bulletin de nouvelles puisse paraître assez simple sans exiger de décision discrétionnaire, les exemples de lignes directrices suivantes démontrent que cette tâche peut présenter certaines difficultés :

lors de bulletins de nouvelles qui mentionnent plus d'un parti politique, on attribue à tous les partis mentionnés le temps complet de l'événement en question (ce qui élimine la difficulté d'évaluer la répartition du temps lors de bulletins qui mentionnent plus d'un parti) ;
le temps consacré à des mentions de dirigeants de partis ou des enregistrements les concernant doit être attribué au parti ;
les émissions concernant les politiciens élus qui accomplissent leurs fonctions à l'intérieur du pays ne sont pas considérées comme faisant partie de la campagne électorale ;
les mentions concernant les activités de partis affiliés d'autres pays et qui surviennent dans leurs pays ne sont pas considérées ; et
les mentions à l'effet qu'un parti politique donné n'a pas participé à un événement ou à une activité ne sont pas considérées comme du temps consacré à ce parti.

Ces élections on présenté des problèmes particuliers pour les observateurs des médias, surtout pour déterminer ce qui constituait un «intérêt politique». Les élections avaient lieu simultanément pour plusieurs niveaux de gouvernement, soit pour la présidence, pour le Parlement de la Fédération de la Bosnie-Herzégovine, pour la présidence de la Republika Srpska et pour les niveaux cantonal et municipal. Pour compliquer la situation, plusieurs partis avaient formé des coalitions de compositions différentes selon le niveau de juridiction.

Durant la campagne, les préposés du Centre d'observation des médias ont enregistré toutes les émissions des principaux médias pour ensuite analyser celles à caractère politique. Ils devaient alors déterminer le contenu qui concernait la campagne tout en excluant les reportages qui concernaient les élus durant l'exercice de leurs fonctions. Après avoir sélectionné le matériel à analyser, le préposé cochait les cases appropriées sur des formulaires pour y indiquer la durée et le nombre des mentions positives, négatives ou neutres pour chaque candidat ou chaque parti de même que la catégorie d'émission analysée, par exemple une annonce publicitaire de parti ou un débat. Les données des formulaires étaient ensuite transposées sur des chiffriers pour produire des graphiques montrant les résultats sur une base journalière et hebdomadaire.

Chaque préposé pouvait observer deux ou trois postes par soirée et cocher ses formulaires durant les émissions. Des équipes de statisticiens colligeaient ensuite les formulaires cochés pour produire les graphiques.

Les graphiques hebdomadaires avaient pour but d'éliminer la distorsion qu'aurait pu causer l'attention portée à un parti ou à une personnalité politique donnée à cause des activités d'intérêt particulier qui pouvaient survenir au cours d'une même journée. Les graphiques étaient distribués durant le déroulement de la campagne électorale afin de permettre à chaque organe médiatique (ce qui est survenu au moins à une occasion) de rectifier les injustices qu'il pouvait avoir causées.

La Media Experts Commission (MEC) a émis l'opinion que cette procédure n'offrait pas une analyse en profondeur et suffisamment détaillée, ce qui n'était pas possible de réussir étant donné le nombre de préposés disponibles. Ce processus analytique a tout de même connu certains résultats, ayant prouvé que tous les médias observés, sauf un, avaient fait preuve de favoritisme envers un parti politique ou un autre, ce qui a permis à la MEC d'émettre des critiques envers ces médias pour avoir enfreint les règlements de la CEP.

Pour plus d'explications concernant la méthodologie d'observation des médias en Bosnie, voir Bosnia: media monitoring methodology.

Actions du gouvernement durant les reportages de campagne - Malawi

Lors des élections au Malawi en 1999, des partisans de trois partis politiques de l'opposition ont intenté des poursuites contre la Commission électorale et contre le radiodiffuseur public, la Malawi Broadcasting Corporation (MBC) pour avoir systématiquement transmis en direct les rassemblements de campagne des candidats à la présidence, mais seulement ceux du parti au pouvoir et non ceux des partis de l'opposition. La cour a rejeté la poursuite contre la Commission parce qu'elle jugeait que cette dernière avait agi selon ce que ses pouvoirs lui permettait, mais a retenu la cause contre la MBC.

La cour a reconnu qu'effectivement la tradition avait toujours été de transmettre en direct les rassemblements du président, mais a maintenu qu'il n'était pas acceptable, lors d'une campagne électorale, de présenter des émissions concernant le candidat en poste sans en faire autant pour les autres candidats. Elle a soutenu que de tels cas allaient à l'encontre des dispositions de la Loi sur les communications et de la Loi électorale qui stipulaient que tous les partis politiques et tous les candidats devaient faire l'objet de traitement juste et égal durant une campagne électorale.

La cour a jugé que «transmettre des émissions en direct d'un seul parti et de ses candidats constitue non seulement une infraction aux dispositions mentionnées, mais fait également preuve de discrimination». Il s'agissait d'une infraction en vertu des dispositions de la Constitution visant à éviter la discrimination. La cour a également émis le jugement suivant :

Si une propagande électorale émise lors d'une activité présidentielle est transmise en direct, le traitement égal implique que les rassemblements de campagne des autres partis politiques ou des autres candidats à la présidence doivent également être transmis en direct, ce qui donnerait aux candidats l'occasion de répliquer aux propos soulevés lors de ces activités. C'est précisément ce que vise le traitement équitable des partis politiques et des candidats et qui est essentiel pour des élections libres et justes. ¹²¹

Lignes directrices volontaires pour la publication des sondages d'opinion - Royaume-Uni

Les lignes directrices que la British Broadcasting Corporation (BBC) émet à ses éditorialistes concernant ses reportages de campagne électorale, énoncent des règles précises sur la publication des résultats de sondages d'opinion. Elle leur expose le problème que peut présenter cette publication pour un organe médiatique sérieux, soit que les résultats risquent d'être faussement perçus comme exacts et crédibles et provenant d'une activité scientifique. D'autre part, s'ils sont ignorés, les radiodiffuseurs peuvent rater une occasion de transmettre un important bulletin de nouvelles et priver les électeurs d'une information valable pouvant leur aider à décider comment voter.

La BBC a résolu ce problème en offrant quelques règles sur la manière de publier les résultats des sondages fiables et recommande de mentionner les facteurs qui pourraient réduire leur fiabilité :

ne pas débuter une émission de nouvelles simplement en mentionnant les intentions de vote;
ne pas traiter ces résultats en manchette, sauf dans des circonstances plutôt rares lorsque la réaction attendue est significative et mérite une telle approche afin de comprendre la réaction;
ne pas se fier à l'interprétation de ces résultats par les personnes qui ont commandé le sondage, mais considérer plutôt la question posée, les statistiques et la tendance;
éviter d'utiliser des termes qui pourraient accorder aux résultats plus de crédibilité qu'il n'en faudrait en évitant de mentionner que les résultats « prouvent » ou « démontrent que », mais en mentionnant plutôt qu'ils « suggèrent »;
toujours signaler la marge d'erreur possible et où la différence entre les deux candidats en tête se situe par rapport à cette marge, par exemple « la cote est sujette à une marge d'erreur de trois points, ce qui signifie que l'avance de cinq points du parti X se situe à l'intérieur de cette marge d'erreur »;
toujours mentionner la date à laquelle se sont tenus les interviews et être disposé à signaler les événements importants qui auraient pu avoir un effet sur ces résultats ou qui ont pu survenir depuis;
toujours mentionner les personnes qui ont commandé le sondage et qui l'a exécuté;
toujours signaler le fait qu'un sondage a été exécuté par téléphone;
accorder le même poids aux sondages sérieux en évitant d'en qualifier un comme étant plus important que l'autre;
à l'exception de très brefs résumés de nouvelles, il importe de toujours mentionner la tendance qui revêt plus d'importance plutôt qu'une image instantanée; et
à l'occasion, il peut s'avérer utile de rappeler aux auditeurs ou aux téléspectateurs les événement de 1992 et les journalistes devraient doter leurs textes d'un certain scepticisme à l'égard des sondages d'opinion.

La dernière des règles qui précèdent évoque les élections de 1992 lors desquelles tous les sondages prédisaient unanimement une victoire du Parti travailliste de l'opposition alors que le Parti conservateur sortant a effectivement remporté le seul sondage qui importait, c'est-à-dire l'élection elle-même. Tous les médias, y compris la BBC, ont appris leur leçon de cette expérience qui leur a valu d'accorder un peu moins de véracité aux sondages d'opinion.

Néanmoins, les lignes directrices de la BBC illustrent le problème inhérent à la publication des résultats de sondages d'opinion à l'effet que, même le sondage exécuté de la manière la moins efficace peut avoir un effet sur la campagne électorale. Cette question est d'une telle complexité qu'il est peut-être plus justifié de la laisser à la discrétion des professionnels des médias plutôt qu'aux législateurs ou aux organismes de réglementation des médias.

Pour plus d'information sur la manière professionnelle de publier les résultats de sondages d'opinion, voir Couverture des sondages d'opinion publique et Questions à poser sur les sondages d'opinion.

Lignes directrices volontaires pour la publication des sondages d'opinion - Royaume-Uni

ne pas débuter une émission de nouvelles simplement en mentionnant les intentions de vote;
ne pas traiter ces résultats en manchette, sauf dans des circonstances plutôt rares lorsque la réaction attendue est significative et mérite une telle approche afin de comprendre la réaction;
ne pas se fier à l'interprétation de ces résultats par les personnes qui ont commandé le sondage, mais considérer plutôt la question posée, les statistiques et la tendance;
éviter d'utiliser des termes qui pourraient accorder aux résultats plus de crédibilité qu'il n'en faudrait en évitant de mentionner que les résultats «prouvent» ou «démontrent que», mais en mentionnant plutôt qu'ils «suggèrent»;
toujours signaler la marge d'erreur possible et où la différence entre les deux candidats en tête se situe par rapport à cette marge, par exemple «la cote est sujette à une marge d'erreur de trois points, ce qui signifie que l'avance de cinq points du parti X se situe à l'intérieur de cette marge d'erreur»;
toujours mentionner la date à laquelle se sont tenus les interviews et être disposé à signaler les événements importants qui auraient pu avoir un effet sur ces résultats ou qui ont pu survenir depuis;
toujours mentionner les personnes qui ont commandé le sondage et qui l'a exécuté;
toujours signaler le fait qu'un sondage a été exécuté par téléphone;
accorder le même poids aux sondages sérieux en évitant d'en qualifier un comme étant plus important que l'autre;
à l'exception de très brefs résumés de nouvelles, il importe de toujours mentionner la tendance qui revêt plus d'importance plutôt qu'une image instantanée; et
à l'occasion, il peut s'avérer utile de rappeler aux auditeurs ou aux téléspectateurs les événement de 1992 et les journalistes devraient doter leurs textes d'un certain scepticisme à l'égard des sondages d'opinion.

Publication des sondages à la sortie des bureaux de vote - États-Unis

Lors des élections primaires pour la présidence de 2000 aux États-Unis, des sites mondiaux du Web ont provoqué une controverse en publiant les résultats de sondages exécutés à la sortie des bureaux de vote alors qu'ils étaient encore ouverts. La controverse a opposé les médias «nouveaux» et les médias «conventionnels».

Les journalistes de l'Internet ont maintenu que les résultats de ces sondages étaient facilement disponibles aux autres journalistes et aux représentants des partis politiques et que tout ce que l'Internet faisait était de les mettre à la disposition du public.

Les médias traditionnels, pour leur part, ont prétendu, au contraire, que les journalistes détiennent souvent des informations qu'ils ne partagent pas mais qu'ils s'engagent à ne pas publier. Certains maintiennent que la publication des résultats de tels sondages alors que le vote est toujours en cours offrent le danger que des électeurs s'abstiendront de voter parce qu'ils le jugent inutile, soit parce que le candidat de leur choix est presque déjà élu ou, inversement, presque déjà défait.

Certains journalistes internautes ont qualifié l'attitude des médias traditionnels de paternaliste. L'un deux a déclaré :

Nous présentons ce que les gens nous déclarent, ce qui est le rôle des journalistes. Je considère ridicule que des moralisateurs du genre fonctionnaire ne fassent pas confiance au public en voulant les priver de certaines informations. Si le fait de savoir qui mène dans la course incite des personnes à ne pas voter, elles ne devraient peut-être même pas, au départ, avoir le droit de le faire.¹²²

L'approche traditionnelle de ne pas publier les résultats des sondages à la sortie des bureaux de vote (ou même les sondages d'opinion) se base sur l'opinion qu'ils pourraient avoir un impact direct sur les résultats de l'élection, sans compter qu'ils constituent un manque de respect envers les électeurs qui n'ont pas encore voté. D'autre part, l'Internet comporte un élément qui est absent chez les autres médias, soit le fait que les internautes doivent prendre l'initiative de puiser les informations plutôt que de les recevoir involontairement de la télévision ou de la radio.

Lors des primaires américaines, les journalistes internautes ont fait marche arrière devant des menaces de poursuites judiciaires mais se sont tout de même dits satisfaits d'avoir fait valoir leur point de vue. La seule conclusion prudente de cet épisode est peut-être qu'il a lieu de rédiger des lignes directrices sur cette question.

Une élection par l'Internet - Roumanie

L'élection présidentielle de 2000 en Roumanie a offert un avant-goût du rôle que pourrait jouer l'Internet lors d'une élection, même lorsqu'il n'est pas utilisé par la majorité de la population. Des 23 millions d'habitants, les estimations veulent que seulement 600 000 Roumains sont des internautes dont la moitié en font un usage régulier. Ce nombre a tout de même été jugé stratégiquement significatif à cause du degré élevé d'abstentionnisme et du fait que la majorité des internautes sont de jeunes professionnels susceptibles de voter.

La plupart des informations sur la campagne électorale offertes en ligne provenaient non pas des sites Web des journaux du pays qui n'étaient que peu nombreux, mais plutôt des fournisseurs de service Internet, des portails et des sites spécialisés offerts par des entrepreneurs roumains. Un de ces sites était http://www.politics.ro maintenu par Roumanie en ligne et qui offrait des informations sur les sept principaux partis politiques et sur leurs candidats, y compris un curriculum vitae de chaque candidat à la présidence et son agenda politique. Il présentait également des nouvelles politiques à jour, les résultats des sondages d'opinion et des sondages en ligne. Le jour de l'élection, ce site a présenté des données sur la participation des électeurs et sur les sondages à la sortie des bureaux de vote (voir Sondage à la sortie des bureaux de vote).

Les sites Web des partis politiques constituaient une autre source d'information en ligne. C'est là que la campagne a pris un tournant peu orthodoxe. Des pirates informatiques de partis opposés se sont mis à saboter les sites de leurs adversaires. À un certain moment, les internautes qui ont tenté de consulter un site d'un certain candidat ont été renvoyé à un site pornographique et, plus tard, à la liste des «individus les plus recherchés» du FBI, la force policière nationale américaine, pour finalement se retrouver sur un site offrant un résumé hostile de la vie politique du candidat. De telles pratiques ne sont pas inconnues lors d'une campagne électorale faite par des moyens conventionnels, mais une campagne qui a recours aux méthodes modernes ouvre évidemment la porte à des pratiques semblables plus nombreuses. ¹²³

Notes de bas de page

Contextes social et politique

1. See James Curran and Myung-Jin Park (eds), De-Westernizing Media Studies, Routledge, London and New York, 2000.

Les médias et la démocratie

2. Compulsory Membership in an Association Prescribed by Law for the Practice of Journalism, Inter-American Court of Human Rights, Adv. Opn. OC-5/83 of 13 Nov. 1985, Series A no. 5, reprinted in 7 Human Rights Law Journal (1986), 74 and in 8 EHRR 165.

3. Castells v. Spain, Judgment of 23 April 1992, Series A no. 236, para. 43.

4. Thorgeirson v. Iceland, Judgment of 25 June 1992, Series A no. 239, para. 63.

Le pluralisme, une obligation

5. Adopted by the Human Rights Committee at its 461st meeting on 27 July 1983, UN Doc. A/38/40, 109.

6. Retrofit (Pty) Ltd vs Posts and Telecommunications Corporation, Supreme Court, 1995(9) BCLR 1262 (2).

7. Positive ways and means of facilitating the peaceful and constructive solution of problems involving minorities (Report by Special Rapporteur Asbjorn Eide), Addendum 4, UN Doc. E/CN.4/Sub.2/1993/34/Add.4, part II, paras 11 and 12.

8. UN Transitional Authority in Cambodia (UNTAC), Media Guidelines for Cambodia (1992).

9. Report of the Special Rapporteur on the protection and promotion of the right to freedom of opinion and expression, Mr. Abid Hussain, UN Doc. E/CN.4/1999/64 29 January 1999.

Liberté de débat politique

10. Lingens v. Austria, Judgment of 8 July 1986, Series A no. 103, at para. 42.

11. Report of the UN Technical Team on the Conduct of a Free and Fair Referendum on the Issue of a One Party/Multiparty System in Malawi (15-21 Nov. 1992), para. 26.

12. The State v. The Ivory Trumpet Publishing Co. [1984] 5 NCLR 736, High Court, Enugu, 31 Jan 1983.

13. Zeveli v. Central Committee for the Elections to the 13th Knesset, and Association for Civil Rights in Israel v. the Israeli Broadcasting Authority, HC 869/92 and 931/92; 46(2) Piskei Din, 692.

Le droit d'accès aux médias de l'État

14. Media Monitoring Project Zimbabwe, A Question of Balance: The Zimbabwean media and the constitutional referendum, Harare, 2000.

15. Media Monitoring Project Zimbabwe, Election 2000: The Media War, Harare, 2000, p.11.

16. Arthur Wina & Others v. the Attorney-General (1990) HP/1878 (High Court: Lusaka).

17. Ibid.

18. Rambachan v. Trinidad and Tobago Television Co. Ltd and Attorney-General of Trinidad and Tobago, decision of 17 July 1985 (unreported).

19. Establishment and Terms of Reference of the UN Observer Mission to Verify the Electoral Process in Nicaragua (ONUVEN), The Situation in Central America, UN GAOR, 44th Sess., "Threats to International Peace and Security and Peace Initiatives," UN Doc. A/44/375 (1989), Annexe 1, at 3.

20. Report of the UN Technical Team on the Conduct of a Free and Fair Referendum on the Issue of a One Party/Multiparty System in Malawi (15-21 Nov. 1992), para. 27.

21. UN Transitional Authority in Cambodia (UNTAC), Media Guidelines for Cambodia (1992), pream. para. 4.

Publier les opinions de l'opposition

22. X and the Association of Z v. the United Kingdom, European Commission on Human Rights, Admissibility Decision of 12 July 1971, App. No. 4515/70, 38 Collected Decisions 86 (1971).

Droit de réplique

23. UN Transitional Authority in Cambodia (UNTAC), Media Guidelines for Cambodia (1992)

24. Manubhai Shah v. Life Insurance Corp. of India [1992] 3 SCC 637.

25. Belize Broadcasting Authority v. Courtenay and Hoare, Court of Appeal, 20 June 1986; (1988) LRC (Const.) 276; 13 Common L Bull (1987), 1238

26. Ibid., citing Halsbury's Laws of England (4th edn, Vol. 8, para. 1134).

Limiter la responsabilité

27. UN Transitional Authority in Cambodia (UNTAC), Media Guidelines for Cambodia (1992).

28. Jersild v. Denmark, App. No. 15890/89, decision on admissibility issued 8 Sept. 1992.

29. Egin case, STC 159/86, Boletin de Jurisprudencia Constitucional 68, at 1447 para. 8

Restrictions sur les discours politiques

30. Report of the UN Technical Team on the Conduct of a Free and Fair Referendum on the Issue of a One Party/Multiparty System in Malawi (15-21 Nov. 1992), para. 29.

Critiquer les politiciens et le gouvernement

31. Castells v. Spain, Judgment of 23 April 1992, Series A no. 236.

32. New York Times Co. v. Sullivan, 376 US 254 (1964).

33. Joanna Stevens, "Sullivan's Travels", Southern African Media Law Briefing, Vol.2 No. 1, April 1997.

Protection des opinions politiques

34. Lingens v. Austria, Judgment of 8 July 1986, Series A no. 103.

Droit à un remède efficace

35. Report of the UN Technical Team on the Conduct of a Free and Fair Referendum on the Issue of a One Party/Multiparty System in Malawi (15-21 Nov. 1992), para. 29.

Principes juridiques

36. World Conference on Human Rights, Vienna Declaration, para. 26.

Provenance de l'information de la population

37. Margaret Scammell and Holli A. Semetko, "Political Advertising on Television: The British Experience", in Lynda Lee Kaid and Christina Holtz-Bacha (eds.), Political Advertising in Western Democracies, Sage Publications, London/Thousands Oaks, 1995.

38. David Kerr, "Ideology, resistance and the transformation of performance traditions in post-colonial Malawi", University of Botswana, Gaborone, 1993.

39. Media Monitoring Project Zimbabwe, A question of balance: The Zimbabwean media and the constitutional referendum Harare, March 2000.

40. Gary A. Ferguson, Ukrainian Political Issues and Media Focus Groups: Summary of Findings, International Foundation for Elections Systems, Washington DC, 1999.

Médias publics et médias de l'État

41. Richard Saunders, Dancing out of Tune, Edwina Spicer Productions, Harare, 1999.

Radiodiffuseurs privés

42. Richard Carver, South Africa, in Richard Carver and Ann Naughton (eds) Who Rules the Airwaves? Broadcasting in Africa, ARTICLE 19 and Index on Censorship, London 1995, p. 91.

43. Richard Carver, "Trends and Themes in African Broadcasting" in Richard Carver and Ann Naughton (eds) Who Rules the Airwaves? Broadcasting in Africa, ARTICLE 19 and Index on Censorship, London 1995, p. 5.

Médias communautaires

44. Richard Carver, South Africa, in Richard Carver and Ann Naughton (eds) Who Rules the Airwaves? Broadcasting in Africa, ARTICLE 19 and Index on Censorship, London 1995, p. 93. See also http://www.amarc.org (World Association of Community Radio Broadcasters).

L'Internet comme nouveau média

45. Elizabeth Weise, "Not Yet for the Net", Media Studies Journal</> Winter 2000, http://www.mediastudies.org/nq6.html.

46. Sally Burnheim, The Right to Communicate: The Internet in Africa, ARTICLE 19, London, 1999. http://www.article19.org.

Législation et réglementation touchant les médias lors d'élections

47. Media Monitoring Project Zimbabawe. Election 2000: The Media War, Harare, 2000, p. 11.

Durée des campagnes électorales

48. Akiba A. Cohen and Gadi Wolfsfeld, "Overcoming Adversity and Diversity: The Utility of Television Political Advertising in Israel", in Lynda Lee Kaid and Christina Holtz-Bacha (eds.), Political Advertising in Western Democracies, Sage Publications, London/Thousands Oaks, 1995.

Application de la réglementation électorale aux médias

49. Karol Jakubowicz, "Poland and the 1993 Election Campaign: Following the Line of Least Resistance", in Yasha Lange and Andrew Palmer (eds), Media and Elections: a Handbook, European Institute for the Media, Dusseldorf, 1995.

Application de la réglementation par les médias eux-mêmes

50. Ibid., pp. 38-39.

51. Karen Siune, "Political Advertising in Denmark", in Lynda Lee Kaid and Christina Holtz-Bacha (eds.), Political Advertising in Western Democracies, Sage Publications, London/Thousands Oaks, 1995.

52. ARTICLE 19, Guidelines for Election Broadcasting in Transitional Democracies, London, 1994, p. 38.

Application de la réglementation par un organisme électoral

53. Anne Johnston and Jacques Gerstle, "The Role of Television Broadcasts n Promoting French Television Candidates", in Lynda Lee Kaid and Christina Holtz-Bacha (eds.), Political Advertising in Western Democracies, Sage Publications, London/Thousands Oaks, 1995.

54. ARTICLE 19, Guidelines for Election Broadcasting in Transitional Democracies, London, 1994, p. 38.

Application de la réglementation par un organisme spécialisé

55. Articles 4-6, Independent Media Commission Act.

Processus de plaintes

56. ARTICLE 19, Guidelines for Election Broadcasting in Transitional Democracies, 1994, p. 38.

57. Viktor Monakhov, "Information Disputes Relating to Election Campaigning Via the Mass Media: The Experience of the Judicial Chamber in the 1999 Election Campaign, in IFES, The Media and the Presidential Elections in Russia 2000, Human Rights Publishers, Moscow, 2000.

Périodes d'interdiction de bulletins de nouvelles

58. Akiba A. Cohen and Gadi Wolfsfeld, "Overcoming Adversity and Diversity: The Utility of Television Political Advertising in Israel", in Lynda Lee Kaid and Christina Holtz-Bacha (eds.), Political Advertising in Western Democracies, Sage Publications, London/Thousands Oaks, 1995.

59. Media Experts Commission, Final Report: Media in Elections 1998, 1998, pp. 33-34.

Sondages d'opinion

60. Helen Darbishire, "Media and the Electoral Process" in Media and democracy, Council of Europe, Strasbourg, 1998, p. 96.

Droit international et jurisprudence sur les propos haineux

61. Glimmerveen and Others v. The Netherlands, App. Nos. D 8348/78 and 8406/78, 4 EHRR 260 (1982).

62. Jersild v. Denmark, App. No. 15890?89, Decision of 8 September 1992.

63. Meir Kahane and Others v. Board of Directors of the Broadcasting Authority, Israeli Supreme Court, 41(3) PD 255 (1987).

64. H-G Axberger, "Freedom of the Press in Sweden", in ARTICLE 19, Press Law and Practice, 1993.

65. Constitutional Court, AB Hatarozat, No. 30/1992 (26 May).

Droit de réplique à la critique et aux fausses déclarations

66. Robert M. Entman, "The Media and U.S. Elections: Public Policy and Journalistic Practice", in Yasha Lange and Andrew Palmer (eds), Media and Elections: a Handbook, European Institute for the Media, Dusseldorf, 1995. .

67. Ibid.

68. Article 21, Independent Media Commission Act, 1994.

Accès égal pour tous les partis?

69. Anne Johnston and Jacques Gerstle, "The Role of Television Broadcasts n Promoting French Television Candidates", in Lynda Lee Kaid and Christina Holtz-Bacha (eds.), Political Advertising in Western Democracies, Sage Publications, London/Thousands Oaks, 1995.

70. Karen Siune, "Political Advertising in Denmark", in Lynda Lee Kaid and Christina Holtz-Bacha (eds.), Political Advertising in Western Democracies, Sage Publications, London/Thousands Oaks, 1995.

71. Ibid.

72. Gianpiero Gamaleri "Italy and the 1994 Elections: Media, Politics and the Concentration of Power", in Yasha Lange and Andrew Palmer (eds), Media and Elections: a Handbook, European Institute for the Media, Dusseldorf, 1995.

73. Library of Congress, Law Library, Report for Congress: Campaign Financing of National Elections in Selected Foreign Countries, Washington, DC: July 1995, LL95-4, 95-1354: 58.

74. Kees Brants, "The Blank Spot: Political Advertising in the Netherlands", in Lynda Lee Kaid and Christina Holtz-Bacha (eds.), Political Advertising in Western Democracies, Sage Publications, London/Thousands Oaks, 1995.

Accès équitable pour les partis politiques

75. Brian Wenham "The United Kingdom: Impartial broadcasters and a Partisan Press", in Yasha Lange and Andrew Palmer (eds), Media and Elections: a Handbook, European Institute for the Media, Dusseldorf, 1995. .

76. Library of Congress, Law Library, Report for Congress: Campaign Financing of National Elections in Selected Foreign Countries. Washington, DC: July 1995, LL95-4, 95-1354: 58.

77. Library of Congress, Law Library, Report for Congress: Campaign Financing of National Elections in Selected Foreign Countries. Washington, DC: July 1995, LL95-4, 95-1354: 194.

Horaire et durée des grilles d'accès direct

78. Media Monitoring Project Zimbabwe, A question of balance: The Zimbabwean media and the constitutional referendum Harare, March 2000.

79. ARTICLE 19, Guidelines for Election Broadcasting in Transitional Democracies, London, 1994, p. 16.

Qui sont les réalisateurs des émissions en direct?

80. Diana Cammack, Election reporting: a practical guide to media monitoring, ARTICLE 19, London 1998, p. 4.

81. Karol Jakubowicz, "Poland and the 1993 Election Campaign: Following the Line of Least Resistance" in Yasha Lange and Andrew Palmer (eds), Media and Elections: a Handbook, European Institute for the Media, Dusseldorf, 1995.

Accès direct pendant les référendums

82. Wilson v. Independent Broadcasting Authority, 1979 SLT 279.

83. Report of the UN Technical Team on the Conduct of a Free and Fair Referendum on the Issue of a One Party/Multiparty System in Malawi (15-21 Nov. 1992), para. 27.

Publicité électorale payée

84. See, for example, Nadine Strossen, "Freedom of Speech: Issues for a new election and a new century", Media Studies Journal, Winter 2000, http://www.mediastudies.org/nq5.html.

85. Christina Holtz-Bacha and Lynda Lee Kaid, "A Comparative Perspective on Political Advertising: Media and Political System Characteristics", in Lynda Lee Kaid and Christina Holtz-Bacha (eds.), Political Advertising in Western Democracies, Sage Publications, London/Thousands Oaks, 1995.

Les pays qui permettent la publicité politique payée

86. Howard R. Penniman and Austin Ranney, "The Regulation of Televised Political Advertising in Six Selected Democracies", Committee for the Study of the American Electorate, n.d.

87. Robert M. Entman, "The Media and U.S. Elections: Public Policy and Journalistic Practice", in Yasha Lange and Andrew Palmer (eds), Media and Elections: a Handbook, European Institute for the Media, Dusseldorf, 1995

Un système mixte de publicité et d'accès gratuit

88. Howard R. Penniman and Austin Ranney, "The Regulation of Televised Political Advertising in Six Selected Democracies", Committee for the Study of the American Electorate, n.d.

Publicité politique et limites des dépenses de campagne

89. Howard R. Penniman and Austin Ranney, "The Regulation of Televised Political Advertising in Six Selected Democracies", Committee for the Study of the American Electorate, n.d.

90. Robert M. Entman, "The Media and U.S. Elections: Public Policy and Journalistic Practice", in Yasha Lange and Andrew Palmer (eds), Media and Elections: a Handbook, European Institute for the Media, Dusseldorf, 1995.

Réglementer le contenu du matériel des programmes d'accès direct

91. Article 29, Independent Media Commission Act, 1994.

92. Tom Moring, "The North European Exception: Political Advertising on TV in Finland", in Lynda Lee Kaid and Christina Holtz-Bacha (eds.), Political Advertising in Western Democracies, Sage Publications, London/Thousands Oaks, 1995.

93. Howard R. Penniman and Austin Ranney, "The Regulation of Televised Political Advertising in Six Selected Democracies", Committee for the Study of the American Electorate, n.d.

94. Anne Johnston and Jacques Gerstle, "The Role of Television Broadcasts n Promoting French Television Candidates", in Lynda Lee Kaid and Christina Holtz-Bacha (eds.), Political Advertising in Western Democracies, Sage Publications, London/Thousands Oaks, 1995

95. Tom Moring, "The North European Exception: Political Advertising on TV in Finland", in Lynda Lee Kaid and Christina Holtz-Bacha (eds.), Political Advertising in Western Democracies, Sage Publications, London/Thousands Oaks, 1995.

96. Anne Johnston and Jacques Gerstle, "The Role of Television Broadcasts n Promoting French Television Candidates", in Lynda Lee Kaid and Christina Holtz-Bacha (eds.), Political Advertising in Western Democracies, Sage Publications, London/Thousands Oaks, 1995

97. Helmut Druck "Germany: Equality within the Constitution", in Yasha Lange and Andrew Palmer (eds), Media and Elections: a Handbook, European Institute for the Media, Dusseldorf, 1995.

98. Cited in Ibid..

Méthodologie pour surveiller les médias

99. Media Monitoring Project Zimbabawe. Election 2000: The Media War, Harare, 2000.

Protéger la sécurité des journalistes

100. Media Monitoring Project Zimbabawe. Election 2000: The Media War, Harare, 2000.

Activités du gouvernement et la campagne

101. Anne Johnston and Jacques Gerstle, "The Role of Television Broadcasts n Promoting French Television Candidates", in Lynda Lee Kaid and Christina Holtz-Bacha (eds.), Political Advertising in Western Democracies, Sage Publications, London/Thousands Oaks, 1995.

102. Howard R. Penniman and Austin Ranney, "The Regulation of Televised Political Advertising in Six Selected Democracies", Committee for the Study of the American Electorate, n.d.

Interdiction de nouvelles - Période de réflexion

103. Karen Siune, "Political Advertising in Denmark", in Lynda Lee Kaid and Christina Holtz-Bacha (eds.), Political Advertising in Western Democracies, Sage Publications, London/Thousands Oaks, 1995.

104. Akiba A. Cohen and Gadi Wolfsfeld, "Overcoming Adversity and Diversity: The Utility of Television Political Advertising in Israel", in Ibid.

L'accès des médias aux bureaux de vote

105. Raymond Louw, A Handbook on the Media and Electoral Law, Electoral Institute of Southern Africa, Johannesburg, 1999.

Encourager la couverture professionnelle des résultats

106. Media Monitoring Project Zimbabwe, A question of balance: The Zimbabwean media and the constitutional referendum Harare, March 2000.

Provenance de l'information reçue par la population - Ukraine

107. Gary A. Ferguson, Ukrainian Political Issues and Media Focus Groups: Summary of Findings, International Foundation for Elections Systems, Washington DC, 1999.

Un organisme de réglementation déjà existant - Italie

108. Gianpiero Gamaleri "Italy and the 1994 Elections: Media, Politics and the Concentration of Power" in Yasha Lange and Andrew Palmer (eds), Media and Elections: a Handbook, European Institute for the Media, Dusseldorf, 1995.

Réglementation médiatique et électorale par un organisme spécialisé - Bosnie

109. Media Experts Commission, Final Report: Media in Elections 1998, 1998.

Processus de plaintes - Russie

110. Viktor Monakhov, "Information Disputes Relating to Election Campaigning Via the Mass Media: The Experience of the Judicial Chamber in the 1999 Election Campaign, in IFES, The Media and the Presidential Elections in Russia 2000, Human Rights Publishers, Moscow, 2000.

Propos haineux - Rwanda

111. Richard Carver, "Broadcasting and Political Transition: Rwanda and Beyond", in Richard Fardon and Graham Furniss (eds), African Broadcast Cultures: Radio in Transition, James Currey, Oxford, 2000, pp. 188-197.

112. International Criminal Tribunal on Rwanda, The Prosecutor vs. Georges Ruggiu, Case No. ICTR-97-32-I, Judgement and Sentence, 1 June 2000; "Blow for Rwandan journalists", BBC News Online, 19 September 2000.

113. ARTICLE 19, Broadcasting Genocide: Censorship, Propaganda and State-Sponsored Violence in Rwanda 1990-1994, London 1996, pp. 120ff.

Activités de l'organisme de réglementation en matière de propos haineux - Bosnie

114. Provisional Electoral Commission, Rules and Regulations, Article 9.35.a, in Media Experts Commission, Final Report: Media in Elections 1998, 1998.

115. Ibid., p. 14.

Activités de l'organisme de réglementation en matière de propos haineux - Zimbabwe

116. Amani Trust, Summary of Political Violence in Zimbabwe, Bulawayo, May-June 2000.

117. As recorded by Media Monitoring Project Zimbabwe.

118. Media Monitoring Project Zimbabawe. Election 2000: The Media War, Harare, 2000, p. 45

Publicité politique payée - Canada

119. Howard R. Penniman and Austin Ranney, "The Regulation of Televised Political Advertising in Six Selected Democracies", Committee for the Study of the American Electorate, n.d.

Observation des médias - Malawi

120. ARTICLE 19, Malawi at the Crossroads: Final Report of the Malawi Election Media Monitoring Project, London/Lilongwe, March 2000, and at http://www.article19.org.

Actions du gouvernement durant les reportages de campagne - Malawi

121. "Malawi court orders fair election coverage", Southern African Media Law Briefing, Vol. 4 No. 3, August 1999. (http://fxi.org.za/Medialaw/fairelect.htm)

Publication des sondages à la sortie des bureaux de vote - États-Unis

122. http://ojr.usc.edu/content/story.cfm?id=341

Une élection par l'Internet - Roumanie

123. http://ojr.usc.edu/content/story.cfm/request/488/

Bibliographie

Voici une brève liste de livres, de brochures et de rapports ayant trait aux médias et aux élections. Consultez également les Ressources additionnelles pour les ressources abondantes et variées qui sont disponibles en ligne.

ARTICLE 19, INTERNATIONAL CENTRE AGAINST CENSORSHIP. Broadcasting Genocide: Censorship, Propaganda and State-Sponsored Violence in Rwanda 1990-1994, Londres, 1996.

ARTICLE 19, INTERNATIONAL CENTRE AGAINST CENSORSHIP. Election Reporting: A Practical Guide to Media Monitoring, Londres, 1998.

ARTICLE 19, INTERNATIONAL CENTRE AGAINST CENSORSHIP. Guidelines for Election Broadcasting in Transitional Democracies, Londres, 1994.

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