Aperçu

Bien qu'il soit courant parmi certains universitaires et commentateurs de montrer du doigt le déclin des partis politiques, il y a peu de doute que ceux-ci continuent d'avoir un rôle foncièrement significatif dans les élections modernes. La réglementation des partis, de même que la réglementation des candidats (qui souvent sont désignés par les partis, mais pas toujours) est de ce fait une question d'importance capitale.

L'objectif central des fichiers dans cette section est de donner des conseils au sujet de questions pratiques¹ relatives à la réglementation des partis et des candidats, par exemple :

• Comment le financement des campagnes électorales est-il réglementé et surveillé dans d'autres pays?

• Y a-t-il des lois concernant les contributions d'entreprises étrangères à une campagne électorale?

• Quels sont les principes et les règles en matière de l'octroi à des candidats présidentiels de temps d'antenne gratuit à la radiodiffusion, et quel est le pour et le contre de cette pratique?

• Comment peut-on assurer la neutralité du gouvernement dans une élection, y compris l'accès égal aux médias contrôlés par lui?

• Quels sont les codes de conduite des partis politiques et des médias?

Cette section couvrira aussi des problèmes plus larges tels que :

• Existe-t-il des normes supranationales en matière d'élections et de démocratie?

• Quel est le rôle des élections dans une démocratie?

D'emblée il y a lieu de faire quatre observations au sujet de ces questions et de la manière dont elles sont traitées dans la section Partis politiques et candidats de ce guide.

D'abord, nous espérons que ces fichiers seront utiles non seulement aux législateurs, dirigeants de partis et observateurs électoraux, mais qu'ils intéresseront aussi les universitaires et les étudiants. Tant qu'ils n'ont pas une solide compréhension des réalités concrètes du gouvernement démocratique, les universitaires ne sont pas en mesure de formuler des jugements académiques et théoriques.

Certaines questions pratiques sont purement techniques mais nombreuses sont celles qui soulèvent des controverses à propos des valeurs sous-jacentes et des théories politiques. Par exemple, la question de l'accès égal aux médias contrôlés par le gouvernement pose le problème de savoir quel est le sens du mot « égal »? Pour une discussion en profondeur des principes sous-jacents à la réglementation des partis et des candidats, voir Principes directeurs, Égalité des chances, Liberté d'expression, Contrôle de la fraude et des pratiques déloyales, Participation à la vie politique, Démocratie au sein des partis, Accessibilité et transparence, Obligation comptable et Freins et contrepoids.

En général, les fichiers de cette section ne cherchent pas à avancer des opinions définitives au sujet de ce qui constitue une bonne pratique. Un bon nombre des questions en cause sont trop controversées. Le but général est de présenter une gamme d'options et des exemples pour chacune d'elles.

Finalement, les élections compétitives sont des concours tenus en vertu de lois et de règles. Il est essentiel que tous (ou virtuellement tous) les principaux candidats et partis se sentent à même d'accepter ces règles. Si parmi les partis politiques, les candidats ou les factions il y en a pour estimer, et avoir de bons motifs d'estimer, que les lois et les règles sont déraisonnables, ils risquent fort de ne pas accepter les résultats de l'élection. La stabilité politique en souffrira.

On peut donc penser qu'une compréhension des problèmes et des options relatives à la réglementation des partis politiques et des candidats contribuera à la qualité de la démocratie.

Principes directeurs

Introduction

Les élections ne doivent pas seulement être libres, elles doivent aussi être équitables et authentiques. Ceci a été avancé, en termes succincts et généraux il est vrai, dans nombre d'instruments internationaux tels que la Déclaration universelle des droits de l'homme de 1948 (Article 21), le Pacte des droits civils et politiques de 1966 (Article 25), la Convention américaine des droits de l'homme de 1969 (Article 23) et la Charte africaine des droits de l'homme et du peuple de 1981 (Article 13).

L'exigence fondamentale de ces documents est que les gouvernements devraient être élus par le truchement d'élections libres dans lesquelles le droit de vote est universel et égal. Le terme « libre » se rapporte aux formalités du processus électoral. Les candidats ne doivent pas être soumis à violence ou contrainte par les autorités gouvernementales; les électeurs ne doivent pas être empêchés physiquement de donner leur suffrage.

Toutefois, les plus importants de ces instruments internationaux - ils sont nombreux - exigent aussi que les élections soient « authentiques » ou équitables. Le terme « authentique » est inclus parce qu'il est possible pour une élection d'être formellement libre (pour autant qu'il s'agisse du vote et d'autres procédures) mais de n'en être pas moins profondément déloyale. Par exemple, un parti au pouvoir peut user de restrictions sur le papier journal comme excuse pour limiter la circulation de journaux ou de littérature de l'opposition. Le parti au pouvoir peut user de moyens corrompus pour rassembler une caisse électorale anormalement élevée. Ou encore, le parti au pouvoir peut de manière malhonnête faire usage de son contrôle sur la télévision pour empêcher les partis d'opposition de présenter leurs messages à l'électorat, ou du moins pour les limiter.

La conclusion fort simple est que la « liberté » formelle des procédures électorales est nécessaire, mais non suffisante. Les principes qui sous-tendent l'équité et l'authenticité seront l'objet de nos préoccupations dans cette section et ses sous-sections.

Tandis que les termes « équitable » et « authentique » semblent à première vue être clairs et simples, leur sens est en réalité complexe. Les divergences quant à leur signification ne sont pas simplement matière à discussions théoriques parmi des savants dans leur tour d'ivoire; elles touchent de manière vitale des décisions pratiques relatives à la réglementation des partis et des candidats.

On constate l'importance pratique des débats concernant le sens du vocable « équité » dans la gamme d'interprétations de ce qui constitue une distribution « équitable » du temps d'antenne aux différents partis au cours de la campagne qui précède une élection nationale. Entend-on par « équité » l'octroi d'un temps égal à tous les partis quelles que soient leurs dimensions? En d'autres termes, est-il « équitable » de fournir autant de temps aux partis les plus petits qu'aux plus grands? Est-il équitable de donner à des partis nouvellement créés une somme de temps particulièrement étendue sous prétexte qu'ils ont besoin de plus de temps pour faire connaître leurs programmes à l'électorat que les partis bien établis? Est-il équitable d'octroyer le plus de temps aux partis qui ont obtenu la plus grande part des voix lors des élections précédentes? Et ainsi de suite.

Quelques principes directeurs

Voici quelques principes directeurs traditionnels des élections authentiques.

Égalité des chances

L'idée d'équité est fondamentale à la pratique démocratique. Cependant, le terme peut avoir un nombre de significations différentes, parfois contradictoires, par exemple :

• égalité de résultat (tous les partis devraient avoir la même quantité de temps d'antenne gratuit);
• équité en tant que préjugé en faveur des partis d'opposition ou des petits partis (les petits partis devraient avoir des portions particulièrement vastes de temps d'antenne gratuit dès lors qu'ils en ont le plus besoin);
• équité fondée sur l'étendue de l'appui politique dont jouit chaque parti (le temps d'antenne gratuit devrait être proportionnel à la part des voix obtenue par chaque parti aux dernières élections) (voir Égalité des chances).

Liberté de parole

Le débat démocratique ne saurait avoir lieu si les citoyens et les hommes politiques n'avaient pas le loisir d'exprimer ce qu'ils ont sur le cßur. On peut néanmoins prétendre qu'il existe des limites légitimes à la liberté d'expression. Faut-il, par exemple, permettre aux citoyens de formuler des accusations diffamatoires? Faut-il tolérer qu'ils prêchent la violence et la haine raciale? Le débat politique peut-il s'immiscer dans la vie personnelle des politiciens et de leur famille? Voir Liberté d'expression.

Prévention de la fraude et de la corruption

La tricherie et la corruption sapent le processus démocratique (voir Contrôle de la fraude et des pratiques déloyales).

Participation à la vie politique

Il est communément admis que la qualité de la démocratie dépend de la mesure dans laquelle les électeurs font usage de leur droit de vote et participent à la vie publique. C'est un signe de santé si les membres des partis politiques sont nombreux et actifs, si la présence aux rassemblements politiques est élevée, etc. Selon un autre point de vue, il importe peu que les citoyens participent en fait à la politique, mais il est crucial qu'ils aient le droit de le faire, qu'ils choisissent ou non de faire usage de ce droit (voir Participation à la vie politique).

Démocratie interne des partis politiques

Selon certains, il est important que les partis politiques mènent leurs propres affaires de manière démocratique et octroient à leurs membres des pouvoirs appropriés sur leurs dirigeants (voir Démocratie au sein des partis).

Transparence

On prétend que le secret incite à la corruption. Les finances des partis politiques et des candidats devraient dès lors être ouvertes, au même titre que d'autres aspects des affaires de parti. Mais il y a aussi l'autre point de vue selon lequel les citoyens ont autant droit à garder privées leurs contributions financières au parti ou au candidat de leur choix qu'ils ont droit au secret de leur vote. Après tout, l'élection elle-même a aujourd'hui un caractère secret (voir Accessibilité et transparence).

Responsabilité

Il est de mince valeur de disposer de critères de comportement quant à l'organisation des partis et des élections s'il n'existe aucun moyen de vérifier si les politiciens et les partis y ont adhéré (voir Obligation comptable).

Freins et contrepoids

Il devrait exister un genre de pluralisme incorporé à l'intérieur du système politique de manière à ce qu'il y ait des incitations pour un parti de révéler les abus commis par un parti rival, ou pour la presse d'agir comme un moyen de contrôle des politiciens (voir Freins et contrepoids).

Conflits entre principes

Dans le monde réel, les législateurs ont constamment à faire face à des problèmes résultant de contradictions entre objectifs et principes différents. Il est en effet manifeste que certains des principes énumérés ci-dessus ne manqueront pas d'entrer en conflit les uns avec les autres (voir Temps d'antenne, Allocation du temps d'antenne et des ressources et Équité et liberté d'expression). Ce fait est illustré par plusieurs exemples.

Participation politique et prévention de la corruption

Corruption, fraude, intimidation et autres formes d'inconduite terniront le processus électoral. La prévention de la corruption exige fréquemment des mesures strictes de contrôle. Cependant, ces mesures iront de pair avec une contrainte qui limitera la participation politique. S'il apparaît que la corruption et la fraude sont des problèmes mineurs, il sera sage d'avoir un régime régulateur souple qui présente le moins possible de barrières à la participation politique. Si, en revanche, la corruption et la fraude sont fort répandues, voire risquent de devenir monnaie courante, alors des contrôles stricts seront justifiés, même s'ils rendent la participation plus difficile.

Ce problème est parfois qualifié de conflit entre régimes régulateurs « inclusifs » et « exclusifs ».

Dans un régime « inclusif », les règles qui gèrent les mises en candidature seront relativement souples. Si l'on peut avoir confiance que les listes de noms à l'appui d'un formulaire de mise en candidature sont authentiques, il n'y aura guère besoin de les soumettre à des contrôles serrés par des administrateurs électoraux. Le calendrier pourra alors être dressé de manière à permettre des mises en candidature jusqu'à une date rapprochée de la date de l'élection.

Dans un régime « exclusif », les règles qui gèrent les mises en candidature seront plus rigoureuses. Le calendrier électoral devra prévoir de plus larges possibilités pour les responsables électoraux de procéder à des contrôles beaucoup plus fouillés sur les listes de noms d'électeurs qui appuient chaque mise en candidature afin de s'assurer que les signatures n'ont pas été contrefaites.

Participation politique et transparence

Il est généralement admis qu'il y a lieu de déclarer publiquement les contributions aux partis politiques et aux candidats (voir aussi Divulgation des contributions politiques). La nécessité de divulgation et de transparence sur le plan financier s'applique avec une acuité particulière, suivant ce point de vue, aux grandes contributions. La politique consistant à exiger la transparence financière se justifie par l'argument qu'elle empêchera ou dissuadera la corruption et les influences spéciales. En outre, elle fournira à l'électorat une information au sujet des forces financières derrière chaque candidat et chaque parti. Cette information peut influencer les choix des électeurs.

Il n'empêche qu'imposer des règles obligeant une divulgation financière ne se fera pas sans coût. Si les candidats potentiels sont obligés de rendre publiques leurs déclarations d'impôt et leurs affaires commerciales privées, si en outre ils sont obligés d'ouvrir au regard public les affaires de leurs conjoints et d'autres membres de leur famille, ceci peut agir comme une puissante incitation à s'abstenir. Des règlements excessivement durs en matière de divulgation peuvent dissuader beaucoup de gens de devenir candidats.

De même, des donateurs potentiels aux partis politiques peuvent avoir de bons motifs pour vouloir éviter de voir leurs contributions politiques étalées sur une liste publique. Les règles de transparence peuvent ainsi limiter cette forme de participation politique.

Liberté de parole et égalité des chances

(Voir aussi Liberté d'expression et Équité et liberté d'expression)

La liberté de parole ne comporte pas seulement le droit de s'entretenir avec des parents, des amis et des voisins, mais aussi la liberté d'organiser des réunions publiques et de s'adresser à celles-ci, ainsi que de produire et de répandre de la littérature et de la propagande politique.

Parler à des membres de sa famille ou à des voisins ne coûte pas d'argent. Toutefois, nombreuses sont les formes de parole libre qui occasionnent des dépenses. Si un activiste politique décide de visiter un autre secteur de la ville ou du pays et de consacrer son temps à s'entretenir avec des électeurs, il aura des frais de voyage, d'entretien et de logement. Des réunions publiques peuvent exiger des dépenses pour la location d'une salle appropriée et de la publicité. Et il ne sera pas possible d'imprimer de la littérature politique sans payer pour celle-ci - à moins d'accepter ce qui constitue en fait une contribution politique en nature de l'imprimeur.

Comme l'exercice de la liberté de parole requiert souvent de l'argent, les partis et les candidats avec les ressources financières les plus vastes seront capables d'atteindre les électeurs de manière plus efficace que les partis et les candidats les plus démunis. On peut donc soutenir que les candidats les plus riches profitent d'un avantage injuste. Afin d'éliminer ou de réduire cette iniquité et de créer une égalité des chances, des règlements ont généralement été adoptés pour restreindre le rôle de l'argent dans les élections. Parfois (p. ex. dans les élections pour des postes fédéraux aux États-Unis) un plafond est fixé par la loi quant au montant qu'un individu peut verser; parfois (p. ex. en France ou au Canada) il existe une limite au montant qu'un parti ou un candidat est autorisé à dépenser.

Les limites fixées en matière de contributions financières et de dépenses des partis et des candidats visent à promouvoir l'égalité des chances. Mais elles ont incontestablement pour effet de limiter la liberté de parole. Les législateurs doivent mettre en équilibre le pour et le contre de deux principes valables, mais mutuellement contradictoires.

En résumé

Les complexités des principes directeurs sont résumées dans Égalité des chances, Liberté d'expression, Contrôle de la fraude et des pratiques déloyales, Participation à la vie politique, Démocratie au sein des partis, Accessibilité et transparence, Obligation comptableet Freins et contrepoids. Non seulement il existe des différences de jugement quant à la manière dont les conflits entre principes devraient être résolus, mais les principes eux-mêmes sont sujets à interprétation et controverse.

Des arguments peuvent être avancés en faveur des thèses suivantes :

(a) Des huit principes directeurs considérés trois sont fondamentaux. Ce sont :

• Égalité des chances;
• Liberté d'expression;
• Contrôle de la fraude et des pratiques déloyales.

Bien que ceux-ci ne fassent pas en soi l'objet de controverse, certains d'entre eux ne sont pas totalement sans ambiguïté ou sans limitations. En particulier, l'« équité » peut avoir plusieurs sens différents et est, dès lors, citée comme un cri de guerre par les partisans de mesures pratiques contradictoires. La liberté de parole est sûrement sujette à un nombre de limitations, mais il existe un désaccord légitime quant à la nature et à la portée de celles-ci.

(b) Deux des principes directeurs sont controversés. On pourrait même défendre le point de vue qu'ils ne devraient pas figurer dans la liste. Ce sont :

• Participation à la vie politique;
• Démocratie au sein des partis.

(c) Les trois principes directeurs restants sont de nature instrumentale. Ils ne sont pas nécessairement souhaitables en soi, mais on peut faire valoir qu'ils sont indispensables pour atteindre d'autres objectifs. Il s'agit de :

• Accessibilité et transparence;
• Obligation comptable;
• Freins et contrepoids.

Égalité des chances

L'expression « égalité des chances » signifie que personne ne jouit d'un avantage injuste, que les conditions d'une élection sont équitables pour tous.

Dans la pratique, l'expression peut avoir une variété de sens différents et parfois contradictoires.

Équité comprise dans le sens d'égalité des résultats

On peut soutenir qu'une manière d'assurer que chaque parti et chaque candidat est traité de manière équitable est de fournir exactement les mêmes opportunités et ressources financières à chacun d'eux, quelles que soient leurs dimensions et leur popularité. L'argument favorable à l'octroi à tous les partis et à tous les candidats d'une part égale de temps d'antenne gratuit, ou de subventions égales, est qu'ils ont tous besoin de moyens égaux pour communiquer leurs idées à l'électorat.

C'est le principe appliqué dans l'octroi de la franchise postale aux candidats parlementaires britanniques. Tant les candidats proposés par les grands et les petits partis que les candidats indépendants ont les mêmes privilèges.

En revanche, on pourrait faire valoir qu'un traitement égal pour les grands partis et pour des groupes marginaux est à la fois peu pratique et injuste. On peut soutenir qu'il est injuste et inique de donner à un parti marginal les mêmes avantages publics et la même assistance financière qu'à un grand parti. Pour un parti marginal, qui peut n'avoir qu'une poignée de membres, la chance d'obtenir ne serait-ce que quelques minutes de temps d'antenne gratuit à la télévision représente un avantage énorme. En revanche, ce même nombre de minutes sera insuffisant pour les grands partis. Là où il y a des douzaines, voire des centaines, de partis politiques en compétition, une politique qui consiste à allouer exactement la même quantité de temps à chacun résulte inévitablement à une situation proche du chaos, du fait que les électeurs sont confrontés à une multitude de messages différents.

En outre, une telle politique de « temps égal » peut dissimuler une attitude fort partiale à l'encontre des principaux partis d'opposition. Le parti au pouvoir dispose normalement d'autres possibilités de se faire valoir. Si le principal parti d'opposition reçoit la même menue tranche de temps d'antenne gratuit à la télévision que des douzaines de partis insignifiants, il aura une possibilité totalement insuffisante pour présenter son message, ce qui servira les intérêts du gouvernement. On a pu constater les résultats insatisfaisants de la politique de temps d'antenne égal pour grands et petits partis lors des élections inaugurales de plusieurs des pays anciennement communistes d'Europe de l'Est et de l'ancienne Union soviétique.

Discrimination positive

On peut soutenir que l'égalité des chances demande une discrimination positive en faveur des partis nouveaux ou petits. Selon cette interprétation, les forces politiques majeures ont dans toute société déjà d'amples chances de s'exprimer. Il convient donc de fournir à ceux qui ne sont pas des favoris politiques des occasions supplémentaires de s'organiser et de faire connaître leurs vues à l'électorat.

Un exemple de l'application de cet idéal compensatoire d'égalité des chances est le procédé introduit en 1975 à la Chambre des communes britannique consistant à donner des subventions financières aux partis d'opposition représentés dans la chambre basse. Le parti au pouvoir ne reçoit pas de subvention. La justification de cet arrangement est que le parti au pouvoir détient l'avantage des conseils de l'administration. Seuls les partis d'opposition ont besoin de fonds pour engager du personnel pour préparer leurs arguments.

Équité fondée sur les appuis politiques

L'équité peut exiger que les petits partis et les candidats marginaux obtiennent moins d'appui que les principaux. Cette idée peut s'appliquer notamment à l'allocation de temps d'antenne pour émissions gratuites à la télévision et à la radio. Elle peut s'appliquer aussi aux subventions financières. Par exemple, on peut soutenir que seuls les principaux candidats dans une élection présidentielle devraient être appelés à s'affronter dans un débat à la télévision nationale ou que l'on devrait offrir aux grands partis plus de temps d'antenne qu'aux petits pour des émissions de parti politique.

Ce principe repose sur des considérations de sens commun et de justice, mais il comporte aussi des problèmes. L'argument de sens commun pour l'équité de l'allocation en fonction de l'appui dont jouit chaque concurrent est que l'on évite la situation où des douzaines, voire même des centaines, de candidats et de partis triviaux s'établissent, simplement pour gagner la publicité gratuite qui résulte si tous les concurrents reconnus légalement obtiennent la même publicité. Il n'est tout bonnement pas praticable pour les électeurs d'avoir à digérer de si nombreux messages. Dans le jargon des scientistes politiques et des diplomates, il existe (en particulier dans les démocraties nouvellement formées) des « partis sofa », des partis si minuscules que tous leurs membres pourraient s'asseoir sur un seul sofa.

L'argument de justice est qu'il est déraisonnable pour un parti ou un candidat représentant une poignée de partisans d'avoir les mêmes moyens de communiquer avec l'électorat qu'un grand parti.

Les considérations ci-dessus fournissent une base solide pour l'argument que l'égalité des chances devrait vouloir dire que l'assistance de l'État est proportionnelle à l'appui dont jouit chaque concurrent. Cependant, l'application de ce principe présente des problèmes.

D'abord convient-il de déterminer s'il faut mesurer l'ampleur de l'appui de chaque parti selon sa performance passée ou selon sa performance courante. La mesure la plus aisée et apparemment la plus objective de l'appui est le pourcentage de voix obtenu par chaque parti aux élections les plus récentes. Ceci est la base principale pour le financement par l'État d'organisations de parti en Allemagne. La faiblesse de ce système d'allocation est qu'il peut soutenir des partis établis aux dépens de partis nouvellement formés, ou dont la popularité (telle que mesurée par les sondages d'opinion ou d'autres moyens) a augmenté depuis les dernières élections. Dans certains pays (la Namibie, par exemple), des fonds sont alloués selon le nombre de voix obtenu aux élections nationales, mais uniquement aux partis représentés au parlement. Les partis qui manquent de gagner un siège dans la législature sont donc désavantagés.

Le second problème est de savoir s'il convient de mesurer l'ampleur de l'appui sur base des voix obtenues ou de quelque autre indicateur. On pourrait faire valoir, par exemple, que les subventions publiques devraient pour chaque parti être fonction du nombre de membres ou de l'appui financier privé plutôt que du nombre de voix.

Équité entre partis politiques et groupes de pression

Les systèmes de réglementation et de subventions affectent non seulement l'équilibre entre partis concurrents, mais aussi l'équilibre entre l'ensemble des partis politiques et d'autres formes d'expression politique. Si un système de réglementation restreint les partis politiques, cela peut avoir comme effet de favoriser d'autres canaux, non réglementés, de communication politique.

Conclusion

L'égalité des chances est un principe important, mais il a un si grand nombre de sens différents que les divers partis politiques et candidats seront fréquemment en désaccord quant à ce qui est « équitable ». Naturellement, ils tendront chacun à favoriser la définition d'équité qui coïncide avec leur propre intérêt.

Liberté d'expression

La liberté d'expression est manifestement essentielle à tout processus électoral satisfaisant. Si les politiciens ne sont pas capables de s'exprimer librement - ou pas autorisés à le faire, ou si les électeurs ne peuvent se lancer dans des discussions politiques, comment peut-il y avoir des élections équitables? En particulier, les gouvernements ne devraient pas faire usage de leurs pouvoirs pour réprimer la critique. Ils devraient permettre une presse libre et, ce qui est également important, ils devraient accorder aux forces d'opposition une chance raisonnable d'exprimer leurs thèses à la télévision nationale.

Il existe, néanmoins, des limites légitimes à la liberté d'expression. Cinq motifs de la restreindre sont pris en considération ci-après.

Protection de la sécurité nationale

Il est raisonnable, en particulier en temps de guerre, d'interdire aux politiciens de discuter d'affaires publiques d'une manière qui risque de trahir des secrets militaires à l'ennemi. Et même en temps de paix, certaines matières doivent demeurer confidentielles.

Malheureusement, les gouvernements seront souvent tentés d'avoir abusivement recours à l'excuse des besoins de la sécurité nationale afin d'empêcher des investigations et des attaques.

Restriction de la liberté d'inciter à la violence et à la haine

Dans toute société, en particulier si elle est divisée par des tensions ethniques, la liberté d'expression illimitée s'avère dangereuse lorsque des éléments antidémocratiques et violents décident d'utiliser cette liberté pour inciter à la violence et à la haine. C'est une question difficile pour les démocraties de décider jusqu'à quel point elles doivent tolérer la rhétorique extrémiste et permettre des réunions publiques qui risquent de devenir violentes.

Un argument en faveur d'une tolérance maximale est qu'il est bien trop aisé pour le gouvernement du jour d'utiliser le prétendu besoin de maintenir l'ordre public pour restreindre les expressions légitimes de dissentiment. On peut donc soutenir qu'afin de préserver les droits de la différence légitime d'opinion, il est aussi nécessaire de permettre même à ceux qui paraissent extrémistes et antidémocratiques de s'exprimer également. Mais il y a aussi des arguments en faveur de restrictions.

Un exemple classique de la discussion à propos des restrictions de la liberté d'expression se trouve dans le cas de Skokie (Illinois) aux États-Unis : il concerne la question de savoir si l'on devrait permettre à des groupes nazis de « s'exprimer » en traversant des faubourgs largement juifs. Les marches traditionnelles protestantes à travers des zones en majeure partie catholiques en Irlande du Nord ont suscité des questions semblables.

Protection des politiciens contre des accusations diffamatoires

Les points de vue diffèrent quant à savoir si ceux qui se lancent dans une vie publique, de même que leurs familles, devraient être protégés contre les accusations fallacieuses de leurs adversaires de la presse. Aux États-Unis, les commentateurs et les opposants politiques disposent d'une large mesure de liberté lorsqu'il s'agit de faire des commentaires d'une inexactitude même flagrante au sujet de personnalités publiques. Pour obtenir protection contre la diffamation dans les cours de justice américaines, les politiciens doivent démontrer non seulement que les déclarations à leur sujet étaient mensongères, mais aussi qu'elles ont été faites avec intention criminelle - ce qui est fort difficile à démontrer. Cette liberté d'insulter et de faire des déclarations fausses au sujet de personnalités publiques découle du point de vue que la politique est un dur métier. Par conséquent, ceux qui choisissent de participer à la vie publique doivent s'attendre à s'ouvrir, de même que leurs familles, aux investigations et aux attaques. En revanche, les lois de diffamation en Grande-Bretagne fournissent une protection considérablement plus grande aux personnalités politiques.

Protection contre l'invasion de la vie privée des politiciens

La liberté de la presse devrait-elle s'étendre au droit de faire des commentaires sur la vie personnelle et sur les habitudes sexuelles des hommes politiques et de leurs familles? Sur ce point, les lois et les conventions diffèrent d'un pays à l'autre. En France, la loi cherche à protéger les politiciens d'intrusions dans leurs affaires privées.

L'argument principal en faveur de la restriction des droits de la presse à se pencher sur la vie privée des politiciens est que les personnalités publiques devraient être jugées en fonction de leurs positions sur des questions politiques et de leurs performances dans leurs fonctions publiques. Qu'un président ou un premier ministre ait commis l'adultère ou soit un pervers sexuel ne concerne pas ses capacités politiques. Ses finances privées ne sont pas pertinentes non plus.

Le point de vue opposé est que la confiance publique et la moralité privée ne sauraient être séparées. Un politicien qui promet d'être fidèle à un conjoint et qui ensuite commet l'adultère démontre qu'il n'est pas digne de confiance et les électeurs ont le droit d'en être informés. De même, les affaires financières privées d'un politicien peuvent être un reflet de sa bonne foi et de son caractère.

Un point de vue mitoyen est que la vie privée des politiciens devient pertinente seulement s'ils ont insisté pour faire des questions de moralité une affaire politique. Il est, par exemple, raisonnable qu'un politicien qui fait campagne contre les méfaits des stupéfiants soit ouvert à investigation et au ridicule s'il s'avère qu'il est lui-même un drogué.

Limitation des avantages de candidats et de partis fortunés

Pour une discussion de cette question, voir Principes directeurs.

Contrôle de la fraude et des pratiques déloyales

Empêcher la fraude, la corruption et les pratiques déloyales est un objectif fondamental de tout système de réglementation des partis politiques et des candidats. Lorsqu'une élection a eu lieu, il est essentiel de s'assurer que la plupart des citoyens, qu'ils aient appuyé les partis et les candidats gagnants ou perdants, aient confiance dans l'intégrité du processus. La fraude électorale grave, la corruption et les pratiques déloyales jettent le doute sur le sérieux du processus électoral. Dès lors, elles ternissent la démocratie elle-même.

Dans les pays où des élections libres n'ont pas été tenues régulièrement dans le passé ou dans lesquels les élections ont été truquées, il est peu probable qu'une « culture du perdant » existe. Même si une élection a été organisée de manière équitable, les candidats et les partis battus vont probablement crier à l'imposture. Ceci arrive dans des parties d'Afrique : dans ces pays il est d'autant plus important de s'assurer que l'équité des élections soit établie au-delà de tout doute raisonnable.

Fraude électorale

L'organisation d'élections équitables et qui soient perçues comme telles pose une série de défis techniques. Les procédures officielles doivent être rigoureuses. Les électeurs doivent être assurés que seuls les électeurs admissibles ont voté, qu'ils ont eu la chance d'exprimer leur suffrage en des circonstances garantissant la liberté de toute pression, et que leurs votes ont été correctement comptés.

Le premier défi consiste à dresser un registre exact d'électeurs admissibles - une liste qui réussisse à inclure les électeurs qui ont le droit de voter, tout en excluant ceux qui sont morts ou qui pour d'autres motifs ne sont pas qualifiés. Il doit y avoir des contrôles contre les suppositions de personne - ceux qui se présentent aux bureaux de vote doivent être les électeurs qu'ils prétendent être. Dans de nombreuses parties d'Afrique et ailleurs, un doigt de chaque électeur est marqué d'encre indélébile pour s'assurer contre le vote répété. Les électeurs doivent avoir l'occasion d'exprimer leur suffrage sans se sentir sous la menace de violence ou sous l'obligation d'accorder leur appui à un candidat ou à un parti en particulier. Des mesures doivent être prises pour s'assurer que les urnes ne soient pas remplies de faux bulletins. Les urnes doivent être scellées avant d'être utilisées et après que la période du vote est terminée. Si des urnes sont transportées d'un bureau de vote à un endroit central où les votes seront dépouillés, il importe d'avoir la garantie que les mêmes urnes qui ont quitté le bureau de vote sont celles qui arrivent au centre de dépouillement. L'intégrité du dépouillement et du compte des votes doit être assurée.

Là où les autorités responsables de l'administration des élections font preuve d'inefficacité significative ou de tromperie délibérée, l'objectif même de la tenue d'élections est desservi. C'est précisément parce que la fraude électorale est un tel risque dans les pays qui émergent d'un pouvoir non démocratique que s'est répandue la pratique d'organiser des missions internationales d'observateurs électoraux.

Dans les pays en développement, les représentants des partis ont un rôle potentiellement important à jouer dans l'observation du vote et dans l'assistance au dépouillement des votes. Toutefois, l'expérience en Tanzanie, au Ghana et ailleurs suggère que lorsque des gouvernements étrangers ou des organisations internationales offrent une rémunération aux représentants des partis, ceux-ci peuvent, dans de nombreuses parties du pays, se montrer plus intéressés à ramasser leur indemnité qu'à accomplir consciencieusement leur devoir (voir aussi Rôle comme observateurs).

Corruption électorale

Parmi les pratiques électorales corrompues, citons le fait de soudoyer des électeurs, de rassembler des fonds de campagne électorale en faisant des promesses d'avantages illégaux (tels que des contrats gouvernementaux favorables) en compensation de contributions reçues, d'acheter des candidats rivaux afin qu'ils se désistent et (là où sont prescrites des limites aux dépenses de campagne électorale) de maquiller les dépenses de manière à ne pas dépasser la limite.

De telles pratiques étaient chose commune en Grande-Bretagne jusqu'à la fin du dix-neuvième siècle. L'achat de votes est tenu pour être demeuré d'usage courant dans certains pays, tels que Taïwan. Le scrutin secret est le principal moyen de limiter l'achat des votes. Si les électeurs expriment leur suffrage en secret, les candidats et les organisateurs des partis n'ont aucun moyen d'être certains qu'ils voteront de la manière qu'ils ont promis de le faire à ceux qui leur offrent des pots-de-vin. Il n'empêche que dans certaines communautés, le scrutin secret s'est avéré insuffisant pour supprimer entièrement l'achat de votes.

Pratiques déloyales : campagnes négatives et « coups tordus »

Tandis que la fraude et la corruption électorales sont nettement indésirables et illégales, les « pratiques déloyales » sont plus difficiles à définir et plus controversées. Ce qui est « déloyal » pour certains est qualifié simplement de « manoeuvre électorale musclée » ou de « campagne négative » par d'autres.

Manifestement les candidats ont tout intérêt à présenter leurs adversaires sous le jour le plus odieux possible. Comment prévenir que les candidats ne racontent des mensonges délibérés et ne calomnient leurs rivaux sans restreindre la liberté de parole et sans permettre au gouvernement de dicter les termes du débat public?

Il est sans doute impossible de réglementer par la loi les pratiques électorales déloyales, mais les codes de conduite peuvent avoir quelque mérite sur le plan moral. De tels codes peuvent être prévus pour les administrateurs électoraux, les partis politiques et les observateurs électoraux (voir aussi Codes de conduite pour les partis politiques).

Un exemple célèbre de pratique électorale déloyale fut révélé lors des investigations de l'affaire Watergate en 1974. Les enquêtes menèrent en fin de compte à la démission de Richard Nixon comme président des États-Unis. L'affaire Watergate consistait essentiellement en des allégations, établies par la suite, que dans la campagne présidentielle de Nixon en 1972, un groupe de personnes s'étaient introduites par effraction dans le quartier général du Comité national démocrate pour y poser des appareils d'écoute. Ceci n'était pas seulement déloyal, mais encore illégal. Au cours de la campagne présidentielle, les partisans de Nixon avaient déjà plus tôt mis sur pied une équipe de « coups tordus » chargée d'accomplir des activités du genre classique des manoeuvres électorales déloyales.

Pour le compte de Nixon, président républicain en exercice, l'équipe des « coups tordus » entreprit de discréditer l'investiture d'Edmund Muskie, le candidat démocrate considéré comme posant la menace la plus dangereuse pour Nixon. Muskie affirma par la suite - et il fut établi que cette allégation était justifiée - qu'il avait dû affronter une campagne systématique de sabotage. Comme le rapporte Herbert Alexander, cet effort comportait le vol de documents, des appels téléphoniques aux électeurs au milieu de la nuit par des imposteurs qui prétendaient faire du démarchage électoral pour Muskie, des fausses nouvelles dans les journaux et - incident le plus connu - une lettre fausse, publiée par le plus grand journal du New Hampshire moins de deux semaines avant les primaires de cet État, alléguant que Muskie avait approuvé comme signe d'humour l'emploi par un de ses collaborateurs du terme péjoratif 'Canuck' (une description des Américains de souche franco-canadienne). Ce rapport ² visait à choquer ce groupe d'électeurs du New Hampshire.

Distribution du temps d'antenne à la télévision

Si les « coups tordus » peuvent être difficiles à réglementer, il existe d'autres formes de pratiques déloyales qui devraient être plus aisées à réfréner. Il est, par exemple, important de s'assurer qu'il soit donné aux candidats et aux partis de l'opposition une occasion appropriée de présenter leurs vues à la télévision nationale. Si, comme c'est souvent le cas, la radiodiffusion nationale est un monopole public, le gouvernement ne devrait pas utiliser son contrôle des ondes pour étouffer le débat libre et équitable au cours de la campagne électorale. La question de savoir ce qui constitue une allocation raisonnable du temps d'antenne est discutée plus loin (voir Temps d'antenne, Temps d'antenne sur les réseaux publics et Formules d'attribution du temps d'antenne).

Participation à la vie politique

Il peut paraître indiscutable que la participation politique est un objectif clé des institutions démocratiques. Cependant, il peut y avoir des divergences d'opinion légitimes au sujet de la mesure dans laquelle la santé d'une politique pluraliste peut être jugée en fonction de la mesure dans laquelle les citoyens prennent effectivement part à des activités telles que le vote, assistent à des réunions politiques, adhèrent et font des contributions à des partis politiques en tant que membres, discutent de politique avec leurs voisins, etc.

Procurer des occasions de participation politique

Les citoyens devraient, tout au moins, ne pas être empêchés de participer à la politique si tel est leur souhait. Il ne devrait exister aucune barrière artificielle touchant le droit de vote d'un groupe de citoyens quel qu'il soit. Ceci explique les objections morales contre le système d'apartheid de l'ancienne Afrique du Sud qui limitait les droits civils des non-Blancs. La citoyenneté ne devrait pas être refusée de manière déraisonnable à des membres de groupes ethniques défavorisés. Les restrictions à la citoyenneté imposées aux Russes ethniques dans certains des pays baltes nouvellement indépendants constituent un exemple controversé d'un tel déni. Un autre exemple possible est la barrière érigée contre la naturalisation de travailleurs étrangers établis de longue date en Allemagne.

Abstraction faite des droits civils, la possibilité d'adhérer à un parti politique ne devrait pas être refusée aux citoyens. Dans un cas mémorable, la Cour suprême des États-Unis a statué que dans les États du Sud, ségrégués sur le plan racial à l'époque, les organisations du parti démocrate n'étaient pas autorisées à empêcher les Noirs de participer à leurs élections primaires.

Encourager la participation politique obligatoire

Selon certains, il est à tel point souhaitable et important que les citoyens ordinaires prennent une part active à la vie politique que l'État devrait les encourager, voire même les obliger à le faire.

Certains pays considèrent, par exemple, qu'il est vital de s'assurer qu'une forte proportion d'électeurs admissibles expriment leur suffrage. Par conséquent, ils rendent le vote obligatoire (comme en Australie). Un autre moyen de stimuler une participation électorale élevée est la règle (p. ex. en Finlande) permettant aux électeurs de déposer leurs bulletins de vote dans tout bureau de poste avant même le jour de l'élection. Ceci implique que les électeurs qui envisagent d'être absents de leur domicile le jour officiel de l'élection (du fait qu'ils seront en voyage à l'étranger pour affaires ou en vacances) sont à même de voter sans inconvénient.

Dans nombre de pays (le Cambodge et la Namibie, par exemple), il existe un système de vote provisoire. Celui-ci permet aux électeurs absents de leur lieu d'inscription le jour de l'élection de déposer leur bulletin de vote dans n'importe quel bureau de vote dans une autre ville ou région.

Au titre des mesures actives pour encourager la participation, on trouve aussi des campagnes de publicité officielles afin de promouvoir l'inscription électorale, des dégrèvements d'impôts et des subventions équivalentes pour contributions à des partis politiques, une assistance d'État aux partis politiques pour activités d'éducation politique, etc. (voir aussi Dégrèvements fiscaux et Subventions équivalentes).

Limiter l'importance de la participation politique

Pourvu que le système des lois et règlements permette aux citoyens de participer en politique, ils ne devraient pas être encouragés ou obligés à le faire : c'est un autre point de vue et deux séries distinctes d'arguments le justifient.

D'abord, le but de la participation politique doit être pondéré par rapport à d'autres objectifs également importants, en particulier celui d'empêcher la fraude (voir Principes directeurs). Si les électeurs sont tenus de s'identifier en montrant un passeport ou quelque autre forme de document d'identité officiel, ceci pourrait dissuader certains d'entre eux de voter. Mais si cette exigence n'existe pas, il sera plus aisé de se faire passer pour un autre électeur. Les objectifs d'accès aisé au suffrage et de prévention de la fraude électorale sont donc mutuellement contradictoires.

Ensuite, il existe une controverse sur le point de savoir si l'idéal démocratique implique qu'à l'instar de l'Agora d'Athènes dans l'Antiquité ou des réunions municipales tenues dans certaines parties de la Nouvelle-Angleterre, les citoyens ordinaires prennent une part active au débat d'affaires courantes du gouvernement.

Non seulement cette forme de démocratie directe est peu pratique dans la plupart des circonstances modernes, mais on peut soutenir qu'elle n'est pas nécessairement souhaitable. Si les citoyens rêvent de rester à la maison et de regarder le football à la télévision au lieu d'assister à des réunions politiques, où est le mal? Selon une approche valable, une démocratie bien assise n'est pas nécessairement le siège de disputes politiques effrénées. La décision de s'abstenir de voter ou de ne pas participer d'autre manière à des activités politiques peut découler de l'opinion réfléchie de l'électeur que son avenir est sauf quel que soit le candidat qui sort vainqueur. Ce qui est important est le pouvoir de réserve de l'électeur d'expulser le gouvernement lors d'une élection future, si cela s'avérait nécessaire.

En certaines circonstances, l'abstention peut représenter un acte positif de protestation. Un observateur expérimenté des élections en Afrique rapporte que dans certaines parties du continent, où la démocratie multipartite est un concept nouveau, les électeurs expriment parfois leur désapprobation à l'égard du gouvernement du jour non en votant pour un parti politique opposé, mais en s'abstenant de voter tout simplement.

Une comparaison pourra illustrer ce point : la basse participation électorale aux États-Unis n'est, selon ce point de vue, pas la preuve de l'indigence des politiques mais de la stabilité du régime. En revanche, les débats politiques actifs (certains diraient hyperactifs) dans un pays comme le Chili peuvent être vus comme indésirables; ils sont sans doute le signe d'une culture politique fragile et d'une appréhension de violence politique.

Démocratie au sein des partis

Les opinions diffèrent quant aux avantages de la démocratie interne de parti.

Arguments en faveur de la démocratie interne de parti

La logique qui s'applique au système de démocratie devrait s'appliquer aussi, ainsi est-il allégué, aux affaires internes des organisations de parti politique elles-mêmes. L'objectif de la démocratie est que le peuple ait le droit de choisir. Grâce aux élections, il sélectionne et contrôle ses maîtres politiques. Tout comme les citoyens d'une nation ont le droit d'exprimer leur opinion par leur suffrage lors des élections, de même les membres d'un parti politique devraient avoir le droit de sélectionner et de rejeter leurs chefs, leurs élus et leurs candidats à des fonctions publiques.

L'Allemagne est un pays où la valeur de la démocratie interne de parti est considérée comme allant de soi. La Loi fondamentale de 1949 stipule au sujet des partis politiques que « leur organisation interne devra se conformer aux principes démocratiques » (article 21, para. 1).

La démocratie interne de parti était une revendication majeure des réformateurs du Parti progressiste aux États-Unis vers le tournant du vingtième siècle. Ils se plaignaient que les patrons corrompus des « machines politiques » dans pas mal de villes et d'États dominaient l'organisation des partis politiques. Les patrons demeuraient au pouvoir parce qu'ils avaient conquis une charge élective auparavant ou parce qu'ils contrôlaient un groupe d'élus; ceux-ci accordaient alors des emplois, des contrats publics et d'autres avantages matériels à leurs préférés. Grâce à ces moyens corrompus, une clique dominante gardait mainmise sur le pouvoir au sein de l'organisation du parti - généralement une organisation de parti dans une ville. Les partisans du parti avaient de bonnes chances d'obtenir de menues faveurs s'ils demeuraient soumis à leur chef de section et de ville, mais ils n'avaient jamais aucune chance d'avoir voix au chapitre dans les affaires du parti.

Comme suite au chaos au congrès de désignation présidentielle des démocrates à Chicago en 1968, le parti décida une fois de plus d'introduire des réformes qui augmenteraient les pouvoirs des militants de la base et diminueraient ceux des « patrons » tels le maire Richard J. Daley de Chicago.

Les réformateurs ont introduit différentes mesures pour consolider la démocratie interne du parti.

1. Les partis politiques furent tenus de gérer leurs affaires internes en accord avec les procédures exposées dans les lois adoptées par les gouvernements des États et mises à l'épreuve devant les tribunaux.

2. Il y a une élection primaire. Son but est de refuser aux dirigeants de parti et aux élus le pouvoir de sélectionner des candidats agréés du parti à des charges électives (maire, gouverneur d'État, membre du Congrès, etc.). Dans leurs détails, les réglementations varient d'État en État à l'intérieur des États-Unis. Elles donnent aux membres de chaque parti (définis habituellement comme des électeurs s'étant enregistrés comme partisans de parti) la possibilité de voter à l'élection interne de parti pour choisir le candidat agréé (voir aussi Réglementation en système SUM).

3. Lorsqu'il s'agit de la nomination du candidat de chaque parti pour une élection présidentielle, le processus est plus complexe, mais également conçu, depuis 1968, pour donner aux militants de la base du parti voix au chapitre. Les délégués au congrès national désignent le candidat. Une forte proportion de ces délégués sont sélectionnés dans leur propre État, soit à la faveur d'une élection primaire, soit à la suite d'une série de réunions locales de parti. Ces réunions de parti doivent être organisées de manière à s'assurer que les électeurs inscrits comme militants du parti soient avisés en temps voulu et à même de participer.

Arguments contre la démocratie interne de parti

Il y a deux arguments principaux, un de nature théorique, l'autre pratique.

D'abord, on peut soutenir raisonnablement que l'esprit de la démocratie implique essentiellement le choix entre un nombre de partis politiques et une variété de candidats. Dès lors que l'électeur dispose de ce choix, la structure interne de chaque parti est sans importance. Si un électeur n'aime pas la façon dont un parti s'organise, il a le loisir de voter pour un autre parti. La menace d'impopularité électorale constitue la meilleure garantie contre tout comportement dictatorial et corrompu de la part des dirigeants du parti.

Une comparaison avec l'économie illustrera ce point. Pourvu que le consommateur ait le choix entre plusieurs magasins différents ou entre les services de diverses compagnies, il est sans importance comment chaque magasin ou chaque compagnie s'organise. Plutôt que d'exiger que les directeurs de compagnie soient responsables vis-à-vis de leurs clients, ceux-ci ont le pouvoir - au cas où ils seraient mécontents - d'acheminer leur clientèle ailleurs. L'esprit mercantile et les autres abus ne sauraient prospérer que si le choix du consommateur est réduit.

Ensuite, il y a des considérations pratiques qui rendent la démocratie interne de parti difficile à réaliser et ouverte à des abus. Alors qu'une proportion relativement élevée d'électeurs admissibles peut prendre part aux élections générales, une petite minorité seulement d'enthousiastes - qui ne sont pas représentatifs - participeront à des élections internes telles que les primaires. L'expérience montre que ceux qui prennent part aux élections primaires ne sont pas représentatifs des adeptes du parti en général. Ils sont plus idéologiques et plus extrêmes.

Sur ce point, comme sur d'autres, nous ne cherchons pas à prendre position en faveur d'une thèse ou d'une autre dans un débat complexe qui se poursuit.

Accessibilité et transparence

Les discussions au sujet de la transparence présument souvent que celle-ci constitue une fin en soi. Or, il est probablement préférable de la voir comme un moyen à d'autres buts. La transparence n'est pas toujours souhaitable, et n'a, par conséquent, pas la qualité d'une fin en soi. En réalité elle peut, dans certains cas, être nuisible. Le dépôt du bulletin de vote en est un exemple.

L'introduction de bulletins de vote secrets d'abord en Australie et ensuite dans d'autres pays était conçue pour garantir que les électeurs puissent voter librement, sans pression de la part de leurs chefs. Le secret était nécessaire pour protéger les valeurs d'équité et de liberté d'expression dans l'isoloir. Il appert donc que la transparence n'est pas souhaitable lorsqu'elle entre en conflit avec d'autres objectifs plus fondamentaux.

Dans bien des cas, la transparence est souhaitable parce qu'elle est une protection contre la corruption. Elle encourage la responsabilité et la confiance dans le processus électoral. Elle s'applique ainsi aux contributions destinées à des partis politiques et à des candidats (voir aussi Divulgation des contributions politiques, Règlements de divulgationet Divulgation des dépenses de campagne).

Il est beaucoup moins probable que des donateurs se voient attribuer des gratifications malhonnêtes si leurs contributions politiques doivent être déclarées aux autorités et connues du grand public.

Une question controversée en matière de transparence concerne la vie personnelle des politiciens et de leur famille. Jusqu'à quel point leurs goûts, leurs finances et leurs inclinations sexuelles devraient-ils être respectés comme privés? Voir Liberté d'expression.

Obligation comptable

À première vue, le principe de responsabilisation ou d'obligation comptable paraît être de nature plus technique et moins intéressante que certains autres principes directeurs. Or, c'est un principe essentiel. Chaque candidat et parti doit avoir des assurances raisonnables que ses rivaux ont obéi aux règles. Les électeurs ordinaires et la presse aussi doivent avoir confiance en cela. La confiance dans l'intégrité du processus électoral requiert une administration efficiente et responsable.

Si l'on veut éviter la fraude électorale, il convient que les autorités responsables de dresser la liste des électeurs, d'organiser le vote le jour des élections et de dépouiller et compter les voix soient à même d'expliquer et de justifier leurs pratiques.

S'il doit y avoir un plafond aux dépenses électorales permises pour chaque candidat, il doit exister des règlements quant aux procédures à suivre, afin de s'assurer que le plafond ne soit pas dépassé.

Si des fonds publics sont accordés aux partis politiques et aux candidats, il doit y avoir des règles de comptabilité suffisamment strictes pour donner confiance que les fonds ont été utilisés correctement (voir aussi Réglementation visant les partis et les candidats).

Si les règlements demandent que les donateurs déclarent leurs contributions aux partis et aux candidats, il convient que des mécanismes soient mis en place pour enregistrer les contributions.

Problèmes d'application de l'obligation comptable

D'abord, certains règlements requièrent des mécanismes administratifs compliqués et onéreux. Par exemple, une règle qui exige que les contributions politiques au-delà d'un certain seuil soient enregistrées et que la liste en soit publiée s'avérera probablement difficile à administrer. Ces difficultés confronteront tant les candidats et les partis politiques que les autorités responsables de faire respecter les règlements (voir aussi Infractions et sanctions).

Aux États-Unis, certaines des réglementations relatives au financement des campagnes électorales sont devenues si complexes et si difficiles à administrer que les candidats ont été forcés de recruter des comptables et des juristes supplémentaires.

Les règlements ont en particulier causé des difficultés aux partis marginaux et aux candidats ayant des budgets restreints et une capacité limitée d'employer du personnel professionnel pour s'assurer qu'ils se conforment à la législation.

Lorsque les législateurs envisagent des réformes juridiques concernant les partis et les candidats, ils doivent être conscients des conséquences administratives de toute nouvelle loi. La logique de la promulgation de critères élevés d'obligation comptable veut que l'on s'applique à prévoir - et à éviter - des règles auxquelles il est presque impossible de se conformer et qu'il est inutilement difficile de faire respecter.

Une illustration frappante est cet exemple tiré d'une note adressée en 1997 par la Commission électorale australienne à l'International IDEA à propos des implications d'un problème auquel ont fait face les officiels étrangers chargés de porter assistance à l'administration électorale au Cambodge. Il était causé par l'exigence que chaque parti comprenne au moins 5 000 membres qui soient des électeurs inscrits. Compte tenu de la quantité de noms dont il était question - environ 100 000 - le contrôle dut être assuré par ordinateur... Mais à ce fait s'ajoutait un second problème, l'absence d'une méthode standardisée pour reproduire un nom en caractères khmers, ce qui impliquait qu'un nom tel que repris sur la liste des électeurs pouvait fort bien être orthographié différemment en khmer que le nom de la même personne tel qu'il apparaissait sur une liste de membres établie par un parti. Évidemment, lorsque les noms sont orthographiés différemment, l'ordinateur ne réussira pas à faire le rapprochement. Il était fort compliqué d'y voir clair. Le cas cambodgien illustre un principe : une exigence légale peut paraître sensée à première vue, mais être totalement impropre lors de la mise en pratique. Or, une loi impraticable et inapplicable ne fait que jeter le discrédit sur soi-même.

Deuxièmement, l'obligation comptable et la liberté de parole s'opposent souvent mutuellement. On en trouve une illustration dans les plafonds stricts imposés aux dépenses électorales des candidats aux élections parlementaires en Grande-Bretagne. En théorie, un candidat pouvait échapper au plafond en s'arrangeant officieusement avec des amis pour qu'ils publient une propagande soi-disant indépendante qui lui était favorable ou qui attaquait un rival. Afin d'éliminer la possibilité de telles dépenses, la loi qui introduisait les plafonds de dépenses prévoyait aussi une interdiction des dépenses par des tiers. Toute dépense devait être autorisée, soit par le candidat, soit par un agent formellement désigné par lui. Toute littérature de campagne électorale devait porter le nom de la personne responsable de sa production, de manière à éviter toute équivoque quant à savoir si elle avait été ou non autorisée par le candidat ou par son agent.

Il est cependant clair que pour appliquer l'obligation comptable au budget de campagne de chaque candidat, un lourd tribut est à payer. Ce tribut est payé par les individus authentiquement indépendants et par les groupes d'intérêt qui normalement souhaiteraient manifester leur point de vue en imprimant et en distribuant leur propre littérature de campagne.

Freins et contrepoids

Le principe des « freins et contrepoids » est, sous un certain angle, semblable à celui d'ouverture. Les freins et contrepoids ne sont pas une fin en soi. Ils sont un instrument pour assurer d'autres objectifs, tels que l'équité, la prévention de la corruption, etc.

Rappelons la parole célèbre de Lord Acton : « le pouvoir tend à corrompre et le pouvoir absolu corrompt de manière absolue ». Le fait de contrôler l'administration du processus électoral confère un pouvoir tel qu'il est dangereux de le laisser incontrôlé. L'abus de pouvoir peut parfois être délibéré. Les gouvernements et les législateurs en exercice peuvent sciemment viser à infléchir les règles électorales à leur propre avantage. Les administrateurs électoraux responsables devant eux peuvent trouver qu'il est difficile de maintenir leur neutralité. De plus, même si ceux qui sont au pouvoir ne manipulent pas les règles intentionnellement, ils seront tentés de le faire inconsciemment. Comme nous l'avons montré dans Égalité des chances, il existe tant d'interprétations divergentes de ce qui constitue l'« équité » que les élus seront tentés d'avoir recours aux interprétations les plus favorables à leur intérêt partisan.

Un moyen de tenir en échec les tentations des gouvernements et des majorités législatives est d'investir de l'autorité sur l'administration électorale des fonctionnaires qui sont connus comme étant politiquement neutres. Une autre méthode consiste à s'assurer que la structure du pouvoir soit soumise à vérification et à critique. Les deux « contrepoids » principaux sont : les partis politiques et les candidats d'une part, les médias et la presse libre de l'autre.

Les partis politiques et les candidats à des fonctions publiques ont toutes les raisons du monde pour s'assurer que leurs rivaux jouent le jeu politique selon les règles. Par exemple, si un candidat ou une organisation locale de parti essaie de tricher quant à l'inclusion de noms au registre électoral (peut-être en persuadant leurs adeptes d'inclure les noms d'anciens électeurs qui ont déménagé ou sont décédés), le candidat ou le parti rival devrait examiner le registre électoral et s'opposer à la présence des noms qui ne devraient pas être inclus. Traditionnellement, le système britannique d'inscription électorale a largement compté sur les partis politiques pour le dépistage de pratiques déloyales.

De manière analogue, le jour de l'élection en Grande-Bretagne, chaque organisation de parti cherche à disposer d'un groupe de membres à l'extérieur de chaque bureau de vote. Une des fonctions de ces représentants (qui sont généralement des résidants locaux) est de vérifier s'il y a quelque indication de supposition de personne ou quelque autre manifestation de fraude électorale. La formation et le déploiement à cette fin de représentants par les partis rivaux sont particulièrement importants lorsque celles-ci se tiennent dans une démocratie nouvelle. Si l'on s'attend à ce que toute fraude ou pression indue sera décelée et dénoncée, on sera moins tenté de s'y livrer.

L'existence de partis politiques rivaux ne garantit cependant pas toujours qu'ils se surveilleront mutuellement. Parfois, les opposants sont de connivence pour enfreindre la loi. Il existe des preuves qu'en Grande-Bretagne, les candidats de tous les partis majeurs ont dépensé dans les élections partielles, du moins jusqu'aux années 1980, au-delà du plafond légalement admis, et ce, de manière si flagrante qu'il devait exister une conspiration du silence. Les accusations par un des candidats risquaient de déclencher des contre-accusations. Dans de telles situations, la tâche de dénoncer des pratiques illégales - c'est-à-dire de fournir des freins et des contrepoids - est abandonnée soit aux candidats de partis marginaux, soit, au besoin, à la presse.

Une presse libre est souvent le contrôle le plus puissant contre les pratiques électorales déloyales. C'est ainsi que les règlements relatifs à la divulgation des contributions politiques dépendent principalement pour leur efficacité de comptes rendus et de commentaires parus dans les journaux sur base d'informations révélées dans des documents et des dossiers officiels.

Considérations administratives

Les lois et règlements ayant trait aux partis politiques, aux candidats et aux systèmes électoraux peuvent avoir des conséquences profondes sur le plan administratif. C'est pourquoi les réalités administratives doivent être prises en compte lorsque des décisions sont prises au sujet de tels règlements. Ceci s'applique en particulier, mais pas de manière exclusive, aux décisions relatives au calendrier électoral. Même s'il existe dans le pays des motifs politiques pressants pour tenir des élections anticipées, un calendrier irréaliste risque de provoquer le chaos.

Certains vont jusqu'à soutenir qu'au nom de l'équité et de l'efficacité, les dates des élections doivent être fixées à l'avance et non laissées à la discrétion du gouvernement du jour. Toutefois, les arguments pratiques et théoriques à propos de dates d'élections fixes plutôt que flottantes ne sont pas concluants.

Approches en matière d'administration des partis politiques et des candidats

Il convient de comparer l'approche traditionnelle, qui comporte une administration « légère » et une ingérence minimale dans le processus électoral, avec une approche plus moderne (encore que pas nécessairement meilleure) qui suppose une administration plus « lourde » et des règlements beaucoup plus détaillés.

Au dix-neuvième siècle, l'État intervenait relativement peu dans l'organisation des élections. Sans doute la police était-elle souvent appelée à maîtriser les bagarres et l'ivrognerie qui accompagnaient le vote, en particulier tant que les votes étaient publics (comme ce fut le cas en Grande-Bretagne jusqu'en 1872), et que les candidats comblaient encore les électeurs avec de l'alcool et d'autres « petits cadeaux ». Les tribunaux aussi étaient fréquemment impliqués dans des procès entre candidats rivaux.

Cependant, les tâches principales de l'administration électorale étaient encore entre les mains du secteur privé. Les candidats et les organisations de partis politiques qui se mettaient à surgir prenaient la responsabilité principale d'inscrire les électeurs et de s'opposer à l'inscription de ceux qui avaient été placés sur la liste par leurs opposants politiques. Les candidats (avec l'assistance occasionnelle de leurs organisations de parti) étaient responsables des frais élevés de l'organisation d'une campagne électorale; il n'était pas encore question d'aide de l'État pour frais de campagne. Dans certains pays, tels que la Grande-Bretagne, on s'attendait même à ce que les candidats partagent entre eux les coûts des bureaux de vote. On partait du principe qu'une élection n'aurait pas été nécessaire - et que l'on aurait dès lors évité les coûts de l'administration du vote - si les candidats s'étaient abstenus de se présenter devant les électeurs. Par conséquent, le candidat portait la responsabilité des coûts de l'administration électorale. Enfin, les candidats qui réussissaient à gagner des sièges dans la législature étaient supposés payer les frais de leur propre subsistance; les rémunérations parlementaires ne viendraient que plus tard.

Dans le plupart des pays, les autorités publiques sont, à l'heure actuelle, responsables des tâches qui consistent à inscrire les électeurs, à organiser et à payer l'administration des élections, à subventionner les coûts de la campagne électorale des candidats et des partis, à payer non seulement les traitements des législateurs mais aussi les coûts du personnel politique au sein de la législature, et même, à certains endroits, à établir et à faire respecter les règles relatives à l'organisation interne et à l'administration des partis politiques. Universitaires et commentateurs ont même évoqué l'avènement dans certains pays d'un système de partis étatiques - où les partis politiques sont si étroitement réglementés et financés par l'État qu'ils cessent en fait d'agir en tant qu'organismes indépendants et bénévoles.

Comparaison entre différentes répartitions de responsabilités

Les approches en matière d'administration des partis politiques, des candidats et des élections ne varient pas seulement en fonction du fait que le système de réglementation est « léger » ou « lourd » elles se distinguent aussi par la manière dont les responsabilités sont réparties entre les autorités centrales et locales, ainsi qu'entre les différentes institutions.

• Administration locale ou centrale

- Dans des pays comme la Grande-Bretagne, l'autorité centrale responsable de l'administration électorale (un ministère appelé « Home Office ») est inactive. Presque toute la responsabilité quant aux tâches telles que l'inscription des électeurs et l'organisation des bureaux de vote, incombe aux gouvernements de district, un ordre de gouvernement local de bas niveau. En revanche, en Australie, il existe une commission électorale fortement centralisée. Cette commission ne fait pas partie d'un ministère, mais est une institution indépendante et puissante. Les États-Unis offrent un exemple de système ayant à la fois des éléments centralisés et d'autres fortement décentralisés. La Commission fédérale électorale est un organisme influent lorsqu'il s'agit de règlements administratifs concernant le financement des élections fédérales. Cependant, de nombreux aspects de la législation sur les partis et les élections sont la responsabilité des gouvernements des États.

• Approche « antagoniste » ou « bureaucratique »

- L'approche « antagoniste » se rapporte à un système tel que celui qui a existé jusque dans les années 1990 en Grande-Bretagne, où il est d'usage de laisser aux candidats et aux partis politiques le soin d'intenter une action en justice contre des opposants qu'ils soupçonnent d'enfreindre les règlements. L'approche « bureaucratique » se réfère à un système, tel que celui de l'Australie ou du Canada, où il existe une bureaucratie puissante consacrée spécifiquement à l'administration des lois électorales et leur application (voir aussi Modes de réglementation).

• Dispositions constitutionnelles et chartes des droits

- Une pratique devenue courante veut que la législation normale d'un pays en matière politique et électorale soit assujettie à des principes - tels que la liberté de parole - proclamés dans la Constitution ou dans une charte des droits bien enracinée. Ceci peut mener à des contestations juridiques contre les lois électorales et les lois sur les partis devant les tribunaux constitutionnels appropriés. Les États-Unis, le Canada, l'Allemagne et la Grande-Bretagne sont des exemples de pays dans lesquels il y a eu pareilles contestations.

Considérations administratives : mesures et règles spécifiques Certaines règles et mesures peuvent avoir des implications administratives particulièrement significatives.

• Le registre électoral

- Les méthodes d'inscription ont des implications administratives capitales. Dans les pays où la tâche qui consiste à établir un registre exact est simplement trop lourde, il peut être pratique d'adopter une stratégie de rechange qui consiste à y renoncer et compter plutôt sur l'encre indélébile pour assurer au moins qu'une personne ne puisse déposer qu'un seul vote. Un problème en ce qui concerne l'encre indélébile est que, même si elle réussit à empêcher le vote multiple, elle ne saurait assurer que seuls ceux qui ont atteint l'âge requis votent. De surcroît, là où il existe de vastes communautés de travailleurs migrants qui sont citoyens d'un autre pays, beaucoup d'entre eux peuvent avoir l'occasion d'émettre un vote, bien qu'ils n'aient pas le droit de le faire.

La complexité administrative de l'inscription des électeurs peut aussi dépendre du fait que des listes constituées dans d'autres buts sont utilisées à des fins électorales. Dans certains pays d'Europe continentale, tous les résidants doivent s'inscrire auprès des autorités locales. Une telle information (de même que les passeports internes requis dans certains pays précédemment soviétiques) peut être utilisable sans trop de peine comme base pour l'inscription des électeurs. Dans certains pays, une telle méthode a des relents d'État policier et s'est avérée inacceptable pour le public.

• Signatures requises pour la mise en candidature

- Les règlements qui obligent ou autorisent les candidats à s'assurer une place sur le bulletin de vote en réunissant un nombre de signatures d'électeurs sont généralement plus difficiles à administrer que les systèmes qui exigent le dépôt de cautions financières. En outre, la tâche administrative qui consiste à vérifier si les signatures de ceux qui appuient une mise en candidature sont valables devient évidemment plus grande à mesure qu'augmente le nombre de signatures requises (voir aussi Signatures et cautions de candidatureet Signatures).

• Règles relatives à la divulgation de contributions politiques

- Les implications administratives de tels règlements dépendent largement du seuil au-delà duquel les contributions doivent être déclarées. Si le seuil est élevé (comme en Allemagne), quelques contributions seulement doivent être déclarées. Mais là où le seuil est bas - comme aux États-Unis et au Canada - la liste des donateurs sera beaucoup plus longue et impliquera plus d'administration. La tâche administrative augmentera si les autorités sont obligées d'établir des listes selon des méthodes qui permettent aux membres du public de les compulser avec plus d'aisance - si, par exemple, les noms et les adresses des donateurs doivent être mentionnés et que les listes doivent être rendues disponibles à des recherches automatisées par ordinateur (comme c'est l'habitude à la Commission électorale fédérale des États-Unis).

• Implications administratives pour les partis et les candidats

- Ce ne sont pas uniquement les bureaucraties publiques qui doivent faire face aux conséquences administratives des règles et des réglementations électorales. Celles-ci peuvent avoir un impact direct sur les partis politiques et les candidats. On se plaint souvent aux États-Unis que les règles relatives au financement des campagnes électorales sont devenues si complexes et la possibilité d'infractions innocentes si réelle que les candidats sont forcés de dépenser un pourcentage considérable de leur budget électoral à l'embauche de juristes et de comptables professionnels. Ceci est susceptible de dissuader certains candidats de partis nouveaux ou de petits partis de se présenter aux élections et risque donc de faire obstacle à la participation politique (voir aussi Obligation comptable).

Considérations financières

Les implications financières des lois et règlements en matière de partis politiques, de candidats et d'élections sont analogues, mais non identiques aux implications administratives exposées plus tôt (voir Considérations administratives). D'une manière générale, l'intervention de l'État est souvent fort onéreuse.

Des coûts particulièrement élevés sont associés à l'inscription électorale et au financement public des campagnes électorales des partis politiques et des candidats. Les coûts de l'administration de certains types de réglementations, par exemple en matière de divulgation de contributions politiques, peuvent aussi être relativement élevés.

On peut soutenir que l'approche « bureaucratique » à l'administration (qui implique la création de commissions centrales électorales spéciales) est généralement plus onéreuse que le système « antagoniste » (où il incombe généralement aux candidats et aux partis d'intenter des actions contre leurs opposants). Voir Modes de réglementation.

Coût élevé du financement public des partis et des candidats

Le niveau du financement public des partis et des candidats varie (voir Coûts). En Russie, le financement public existe, mais à une échelle insignifiante. En revanche, le financement public est devenu dans nombre de pays la source la plus importante de fonds politiques et il est justifié de dire que de manière générale il est fort coûteux. Citons un exemple extrême : en Allemagne, le montant total des dépenses pour toute une série de différentes formes de financement public s'élève aux environs de DM 1 milliard par an. (Ce chiffre est plus élevé que le total cité dans Coûts, celui-ci n'incluant qu'un nombre limité de catégories de financement public.) En outre, à peu près le même montant est dépensé dans les années d'élection que dans les années sans élection. Pendant le cycle allant d'une élection fédérale à la suivante, le financement public des activités politiques des partis et des candidats s'élève à un total d'environ DM 4 milliards. Ceci équivaut à quelque DM 70 (40 dollars américains) par électeur.

Lorsqu'un comité officiel créé en Grande-Bretagne dans les années 1970 se rendit en Suède pour y enquêter sur le système de financement public des partis, certains membres rapportèrent plus tard qu'un politicien suédois leur avait dit - manifestement dans l'intention de leur faire une recommandation utile : « Commencez petit - vous pouvez toujours agrandir plus tard ». Cette anecdote confirme la suspicion des opposants au financement public des partis et des candidats que c'est une affaire onéreuse en soi. Néanmoins, ce genre de financement est devenu normal (voir Direct).

Réglementations peu coûteuses

Parfois, il est beaucoup moins coûteux de fournir aux candidats et aux partis politiques des avantages en nature que de leur accorder des subventions en espèces. Le meilleur exemple à cet égard est la réglementation qui existe dans de nombreux pays accordant aux partis et aux candidats l'accès à un temps d'antenne gratuit à la télévision et à la radio. Souvent les réseaux de radiodiffusion sont obligés de fournir cette facilité en tant que service public. Indirectement, ce sont les compagnies de radiodiffusion plutôt que les contribuables, qui doivent faire face aux frais de ce temps d'antenne ou, à tout le moins, doivent renoncer à leur liberté et aux bénéfices qu'ils auraient obtenus en utilisant ce temps d'antenne pour leurs programmes normaux.

Implications financières de l'administration électorale et des subventions en Australie

Les statistiques suivantes révèlent les coûts relatifs des différents postes administratifs encourus par la Commission électorale australienne pour les élections parlementaires en 1992-1993. Les chiffres sont fournis en milliers de dollars australiens.

Salaires	20 828
Dépenses administratives	7 007
Dépenses pour l'entretien des biens	7 594
Révision du registre électoral	6 454
Financement public des partis politiques	14 162

Total des dépenses d'appropriation 56 045

Source : Library of Congress, Law Library, Report for Congress: Campaign Financing of National Elections in Selected Foreign Countries. Washington: July 1995, LL95-4,95-1354, p. 31.

Contexte social et politique

La réglementation des partis politiques et des candidats est fortement affectée par le contexte social et politique dans lequel les élections ont lieu. Il convient de faire la distinction entre une vaste diversité d'influences.

Influences sociales et influences politiques

Un débat de longue date oppose les politologues entre eux sur la question de savoir quelle est l'influence relative des règles politiques et de la structure sociale de chaque pays sur le nombre de partis politiques et sur la façon dont ils opèrent.

On constate, par exemple, que les pays du continent européen ont des systèmes multipartites tandis que la Grande-Bretagne, les États-Unis et certains pays de l'ancien Commonwealth britannique ont des régimes proches du bipartisme. Est-ce le résultat des règles politiques dans ces deux séries de pays - à savoir que les systèmes britannique et américain ont été fondés sur le système majoritaire uninominal, tandis que les pays d'Europe continentale ont généralement eu des systèmes de représentation proportionnelle? Ou bien le multipartisme continental résulte-t-il de facteurs sociaux - en particulier de la fragmentation sociale dans ces pays, qu'il s'agisse de langues, de religions ou de divisions de classe?

Pour les besoins d'une étude de la réglementation des partis et des candidats, les détails de ce débat sont moins importants que la conclusion de bon sens que tant les facteurs sociaux que les facteurs politiques ont leur importance.

Dans les systèmes majoritaires uninominaux, par exemple, les règlements auront tendance à s'intéresser aux candidats individuels à des fonctions législatives plutôt qu'aux partis politiques. Ceci résulte du fait que les élections prennent la forme d'une série de luttes dans des circonscriptions électorales uninominales. Dans la représentation proportionnelle, les élections sont au premier chef une rivalité entre partis. Dès lors, les partis devront être enregistrés et leurs organisations centrales et régionales tendront à avoir une plus grande influence sur la sélection des candidats.

Les institutions politiques ont d'autres effets sur la réglementation des élections. Si les élections se tiennent à dates fixes, l'administration en sera différente que si elles peuvent être déclenchées par le gouvernement du jour. Par exemple, l'imposition et l'administration de limites de dépenses pour les candidats et les partis poseront des problèmes différents selon que la durée du mandat des parlementaires est fixée ou non. Bien sûr, le règlement sera aussi affecté par la question de savoir s'il y a ou non des élections présidentielles en plus des législatives. Et ainsi de suite.

Il y a aussi d'importantes influences sociales sur les tâches de l'administration et sur la réglementation. Certaines d'entre elles sont aussi fondamentales que la question de la densité de la population. Au Canada, partis et élections doivent être administrés tant dans les grandes concentrations de population, comme Toronto, que dans les régions éloignées et vastes du Grand Nord, où un électeur peut vivre à des heures, sinon à des jours, de distance du bureau de vote le plus proche. D'autres facteurs sociaux significatifs incluent la langue (l'électorat consiste-t-il de gens qui parlent une seule langue, ou de plusieurs groupes de langues différentes?) et les modes de communication (la poste, le téléphone, la radio ou encore le démarchage électoral de porte à porte en tant que moyen de joindre les électeurs et les membres du parti).

La conclusion est simple : les réglementations doivent être adaptées aux règles politiques ainsi qu'au contexte social de chaque pays où elles devront s'appliquer. Les règlements qui fonctionnent bien dans un pays peuvent ne pas convenir à un autre.

Étapes de développement économique

Des recherches de S. M. Lipset et d'autres ont montré que la démocratie a plus de chances d'exister et de bien fonctionner dans des pays où le niveau de développement économique est relativement élevé. Sans doute paraît-il raisonnable d'affirmer que les institutions démocratiques vont bien sûr fonctionner plus aisément dans des pays dans lesquels les niveaux d'alphabétisation et d'éducation sont assez hauts, soit en général dans les pays plus riches (voir aussi Historique).

Toutefois, cet argument doit être traité avec beaucoup de prudence. Ni une infrastructure économique avancée ni un système éducationnel développé ne sont indispensables pour qu'une démocratie réussisse. Ce ne sont pas non plus des garanties de démocratie. Certaines des tyrannies les plus affreuses du vingtième siècle ont existé dans des nations « avancées » - le régime nazi d'Hitler en Allemagne en est l'exemple le plus notoire. En revanche, la plus grande démocratie du monde - l'Inde - est un pays pauvre.

À part le développement économique, les traditions sociales d'un pays, par exemple en matière de tolérance, sont significatives.

Violence et haines ethniques

Le fonctionnement des institutions démocratiques est évidemment beaucoup plus difficile s'il y a des divisions sociales profondément enracinées et s'il existe une atmosphère de violence. Donnons ce simple exemple. Les partis politiques sont capables de jouer un rôle important dans l'administration des élections en assurant que leurs représentants soient présents à chaque bureau de vote afin de rapporter toute atteinte éventuelle aux règlements ou toute tricherie. Cependant, il sera difficile pour un parti d'opposition de recruter de tels représentants dans des régions où les citoyens craignent pour leur sécurité et leur vie s'ils appuient ouvertement ce parti.

De même, les lois sur la divulgation des contributions politiques sont raisonnables et sans doute salutaires dans de nombreux pays. Mais de telles lois vont avoir un effet dissuasif à l'égard de contributions légitimes dans des pays où les citoyens ont de bons motifs d'avoir peur de s'identifier publiquement comme adeptes d'un parti impopulaire.

Ces exemples ne sont pas destinés à insinuer qu'il est impossible, ou que c'est toujours une erreur, d'essayer de tenir des élections dans des situations violentes. Ce qu'ils suggèrent, c'est que dans de telles conditions il convient d'ajuster les règles pour en tenir compte. S'il est, par exemple, virtuellement impossible de concevoir un système équitable pour la réglementation des contributions politiques, une stratégie régulatrice alternative pourrait être de s'assurer que les partis politiques et les candidats rivaux aient un accès équitable à la télévision. En outre, les conditions de conflit profondément enraciné peuvent demander des codes de conduite (voir Codes de conduite pour les partis politiques) ou une assistance internationale.

Conditions sociales et fraude électorale

Les conditions sociales qui prévalent dans un pays risquent fort d'influencer les décisions quant au point d'équilibre entre mesures contre la corruption et mesures pour encourager la participation politique. Si l'on estime que les dangers de fraude électorale sont insignifiants, il est sensé de prendre à propos de l'inscription électorale et d'autres questions semblables des décisions qui favoriseront le degré maximal de participation.

Une décision de cet ordre est l'inscription le jour même des élections, qui permet aux électeurs de voter même s'ils ne sont pas inscrits sur la liste des électeurs établie à l'avance. Ceci donnera l'occasion d'exprimer leur suffrage à des gens qui auraient été incapables de le faire dans le cas contraire. Le problème inhérent à la pratique de l'inscription le jour des élections est qu'il est difficile de confirmer l'identité de ceux qui se pointent à un bureau de vote et revendiquent le droit de voter. Dans tous les cas, il devient impossible pour les représentants des partis politiques de formuler des objections contre un ou l'autre électeur supposé et pour les autorités administratives de statuer sur de telles objections. C'est pourquoi l'inscription le jour même des élections n'est guère appropriée où il existe des craintes justifiées de grave fraude électorale.

On peut voir l'impact des conditions sociales sur l'administration électorale dans la différence à l'intérieur du Royaume-Uni des règles qui gouvernent les élections en Irlande du Nord - une région affectée par la violence, les tensions ethniques et la fraude électorale - et les élections en Angleterre, en Écosse et en pays de Galle où moins de précautions sont considérées nécessaires.

Usage de technologies appropriées

Certaines technologies s'appliquent sans difficulté dans pratiquement tous les pays. Une conférence tenue à Manille en janvier 1997 et organisée conjointement par l'International Foundation for Election Systems (IFES), a démontré que certaines technologies avancées étaient déjà utilisées dans des nations relativement « sous-développées ». En 1997, par exemple, l'automatisation des registres électoraux était plus avancée aux Philippines qu'en Grande-Bretagne.

Cependant, certaines autres technologies occidentales sont inadaptées. Par exemple, les services postaux dans nombre de pays sont incapables de joindre la population entière, ni même un pourcentage élevé de celle-ci. Un consultant d'outre-mer visitait un pays ouest-africain et donnait des conférences à des notables de partis politiques sur l'usage de techniques de communication et de levées de fonds par publipostage développées dans des pays occidentaux. Un officiel local lui dit « si j'écris une lettre à ma mère qui vit à 100 milles de la capitale, celle-ci peut prendre quatre mois avant de lui arriver ». Dans une grande partie de l'Afrique, ainsi que dans des parties des Caraïbes, l'application de techniques modernes d'ordinateur s'avère encore impraticable. De nombreuses communautés n'ont pas d'électricité, de téléphones, ou même de radios. Citons encore ce cas, peut-être mythique, d'une agence de développement asiatique qui fit don d'une série de télécopieurs à des organisateurs politiques dans un territoire du Pacifique Sud. Lorsqu'ils découvrirent six mois plus tard que ces machines étaient restées inutilisées, les membres de l'agence donatrice s'informèrent. Ils comprirent alors que les télécopieurs avaient été envoyés à des îles qui n'avaient pas de services téléphoniques.

Historique

Au dix-neuvième siècle les élections et les partis politiques ont acquis la forme que nous leur connaissons aujourd'hui. C'est l'époque où le droit de vote s'élargit constamment dans nombre de pays (surtout européens et nord-américains). Voir aussi Organisations politiques.

Il y avait certes eu des élections avant cette période, mais le nombre d'électeurs avait été habituellement si petit que les candidats pouvaient faire appel à eux sur une base plus ou moins individuelle, et sans la nécessité d'organisations de parti. De même, il y avait eu des partis politiques avant le dix-neuvième siècle, mais normalement ils avaient été constitués de factions au sein d'une législature. Ce n'est qu'avec la croissance des électorats que le besoin d'organisations extra-parlementaires de partis apparut afin d'aider à organiser les nouvelles campagnes électorales plus étendues.

L'extension du droit de vote signifia aussi qu'il devint plus difficile pour les candidats de mener campagne en qualité d'indépendants; une association à un parti devint la clé du succès aux élections.

La diffusion de la démocratisation

Depuis le dix-neuvième siècle, la démocratie s'est propagée de deux manières principales. D'abord, elle s'est répandue à l'intérieur des pays qui étaient déjà partiellement démocratiques. Par ailleurs, elle s'est étendue à un grand nombre de nouveaux pays. Il n'en serait pas moins erroné de considérer le courant de l'histoire récente comme un simple progrès vers un paradis démocratique. Des démocraties ont été démolies tandis que d'autres étaient créées. De nobles expériences en gouvernement populaire ont été accompagnées des pires tyrannies de l'histoire et de quelques-unes des doctrines les plus pernicieuses de tout temps - en particulier celles popularisées dans l'Allemagne d'Hitler de 1933 à 1945.

Richard Katz cite des statistiques pour illustrer l'approfondissement de la démocratie à l'intérieur des pays où la démocratie a initialement surgi. Il montre que, même dans les pays où des élections compétitives existaient déjà, il fallut une succession de développements au cours du dix-neuvième siècle et au début du vingtième pour établir aux Nations Unies le principe du droit de vote universel des adultes. Dans la plupart des pays, le droit de vote était initialement limité aux propriétaires mâles. En Grande-Bretagne, une série de réformes législatives étendit le droit de vote en 1832, en 1867, en 1884, en 1918, en 1928 et en 1948. Le pourcentage de la population totale ayant le droit de voter dans certaines des démocraties naissantes est montré dans le tableau suivant (les chiffres n'atteignent pas les 100 % du fait qu'ils comprennent les enfants au même titre que les adultes)

	1840	1900	1930	1950	1980
Belgique	-1	22	30	65	70
Gr.Bretagne	-4	16	66	68	75
France	-0.4	29	28	61	67
Pays-Bas	-4	12	51	56	72
Norvège	-8	-9	57	66	74
Suède	-7	-8	61	66	74

(Richard S. Katz, Democracy and Elections. New York: Oxford University Press, 1997, table 13.3.)

Quant à la diffusion géographique de la démocratie, Joshua Muravchik a suivi la trace d'une avance graduelle et inégale de la démocratie. (Exporting Democracy: Fulfilling America's Destiny. Washington, D.C.: American Enterprise Institute, 1991, p.73.) Lorsque la démocratie moderne est née aux États-Unis en 1776, le droit de vote était limité à moins d'un million de mâles blancs qui, dans certains États, devaient aussi être des propriétaires terriens. Il fallut au constitutionnalisme démocratique quelque temps pour se répandre. Outre les développements en Grande-Bretagne et dans ses Dominions (principalement blancs), le spasme révolutionnaire en Europe en 1848 mena à l'expansion de la démocratie dans une grande partie d'Europe. En Amérique latine aussi, il y eut quelques progrès démocratiques notables dans les décennies avant la Première Guerre mondiale.

Après une période troublée entre les deux guerres, la démocratie reprit sa progression dès la défaite d'Hitler et de ses alliés en 1945. Non seulement la démocratie était-elle restaurée en Allemagne, en Autriche et en Italie, mais elle était créée de toutes pièces au Japon. Le déclin général du colonialisme, tout particulièrement en Inde, mena à la création d'une nouvelle vague de démocraties, encore que dans certains États nouvellement indépendants, le régime unipartite et la dictature militaire devinrent un phénomène par trop commun. Dans de nombreux pays d'Amérique latine, des dictatures renversèrent les démocraties au cours des années 1960 et 1970.

Dans les années 1970, l'arrivée au pouvoir de gouvernements démocratiques au Portugal et en Espagne annonçait ce que l'on a pris coutume d'appeler la « troisième vague » de démocratisation. Celle-ci inclut la résurgence de démocraties électives dans de nombreux pays d'Amérique latine et dans quelques-uns en Asie et en Afrique, de même que la chute de l'Union soviétique et son remplacement par des États voués aux élections compétitives. Selon le New York Research Institute, Freedom House, 61 des 167 États souverains du monde, comptant quelque 39 % de la population mondiale, vivaient dans des États libres et démocratiques (Muravchik, p. 80).

Le développement des élections et des partis politiques

Selon une vue conventionnelle des politologues, l'essor des partis politiques fut le résultat de la propagation des élections. Des organisations extra-parlementaires devinrent nécessaires pour faire fonctionner la démocratie élective. Les partis politiques, du moins dans les démocraties occidentales, en vinrent à remplir au moins six fonctions, à savoir :

• la structuration du vote : les électeurs en vinrent à baser leur choix de vote de moins en moins sur les qualités des candidats individuels et de plus en plus sur l'image du parti sous l'étiquette ou la bannière desquelles ceux-ci se présentaient;
• l'intégration et la mobilisation de la masse : l'adhésion à un parti politique et la participation à ses activités en vinrent à pourvoir les citoyens d'une forme importante d'implication civique et les aidèrent ainsi à renforcer les valeurs civiques; les partis politiques jouaient aussi le rôle principal dans l'organisation des campagnes électorales;
• le recrutement de dirigeants politiques : la sélection de candidats pour le parlement et, si un parti gagnait le pouvoir, pour les postes au gouvernement était une fonction du parti;
• l'organisation du gouvernement : lorsqu'un parti prenait le pouvoir, il pouvait s'attendre normalement à ce que ses élus à la législature votent selon les lignes du parti pour s'assurer que ses programmes soient adoptés;
• l'élaboration de politique publique : les organisations de parti, en particulier leur département de recherche, étaient une source importante de nouvelles idées politiques qui devinrent ensuite la politique de gouvernement;
• L'agrégat d'intérêts : afin de gagner des voix, les partis avaient à persuader les électeurs de les appuyer sur une diversité de questions. À cet égard, les partis étaient différents des groupes de pression, champions d'une cause unique.

Il importe de garder à l'esprit que cette liste se réfère aux rôles des partis dans un système multipartite. Les organisations que l'on appelle partis politiques existaient aussi dans des systèmes non démocratiques - le parti nazi et le parti communiste de l'Union soviétique en étaient des exemples. Les partis étaient proéminents, aussi, dans les États unipartites courants en Afrique après leur libération du joug colonial. Les partis non démocratiques se sont parfois acquitté d'une ou de plusieurs des fonctions précitées. Ils n'en sont pas moins essentiellement différents des partis démocratiques : ils sont beaucoup plus proches de l'appareil de l'État, et n'ont pas à rivaliser avec d'autres partis dans des élections libres et équitables.

La croissance de la propagande électorale centrée sur les médias

Depuis les années 1960, les observateurs ont noté de plus en plus fréquemment le déclin graduel de l'importance des partis politiques dans les démocraties compétitives. La thèse du déclin du parti ne veut pas dire que les partis sont devenus sans importance. Ce qu'elle suggère, cependant, c'est qu'ils sont devenus considérablement moins importants qu'avant. Le déclin du parti est évident si l'on considère le nombre de membres décroissant dans de nombreux pays. Il y a des indications aussi que les électeurs ne sont plus aussi fidèles dans leur allégeance partisane qu'ils ne l'étaient auparavant. Les qualifications et l'image des candidats individuels sont devenus plus significatifs. Ceci est le cas en particulier dans certains pays à système électoral majoritaire uninominal.

Des motifs sociaux et technologiques ont été cités pour expliquer ce déclin apparent des loyautés de parti. Lorsqu'une proportion élevée d'électeurs travaillaient dans des usines, la division sur le lieu de travail entre les travailleurs d'une part et les propriétaires et gestionnaires de l'autre conduisait naturellement à une division de loyautés politiques le long de lignes de classe. Tant que ces loyautés de classe demeuraient la base principale d'allégeance aux partis politiques, les électeurs étaient enclins (tel est le raisonnement) à demeurer loyaux à un seul parti. Des changements sociaux ont fait, cependant, que de moins en moins de gens travaillent dans l'industrie lourde. Les lignes de classe se sont rompues et, avec elles, les loyautés automatiques de parti. Ces changements sociaux ont affecté une large part du monde industrialisé.

Dans beaucoup de pays en développement, l'allégeance de parti est fortement déterminée par des facteurs ethniques; c'est le cas aussi dans certaines sociétés économiquement avancées.

Le développement technologique majeur est l'avènement de la télévision. Dans le passé, le succès électoral dépendait dans une large mesure de l'efficacité des organisateurs de parti locaux. Ceux-ci étaient (selon des arguments communément acceptés, mais possiblement exagérés) le lien principal entre les dirigeants de partis et les électeurs. Dès lors qu'aujourd'hui la télévision s'est installée dans presque tous les foyers, les dirigeants de partis n'ont plus besoin des services d'organisateurs de parti locaux. Les talents essentiels dans les élections modernes sont ceux des conseillers en communication, des experts en sondages d'opinion et des agences de publicité. Ceci est le cas certainement dans de nombreux pays industrialisés. La mesure dans laquelle des talents semblables peuvent être utilisés dans des nations moins développées est une question controversée.

Le déclin de l'organisation traditionnelle du parti et l'importance grandissante de l'approche marketing en politique ont rendu les campagnes électorales plus coûteuses. C'est une des raisons pour lesquelles les politiciens se sont, dans un grand nombre de pays, arrangés pour assurer l'octroi de subventions publiques aux partis. Comme c'est le cas dans d'autres domaines, la tendance vers ce genre de financement politique est beaucoup moins marquée dans les pays en voie de développement que dans les pays industriellement avancés.

Documentation additionelle

Organismes

Centre de Ressources contre la Corruption (ACRC), concentré sur l'Europe de l'Est et l'ancienne Union soviétique. http://www.transparency.org/acrc

Fondation Friedrich Ebert, Allemagne. http://www.fes.de/

GRC Exchange, du Centre de ressources du gouvernement, Royaume-Uni. http://www.grc-exchange.org/g_themes/politicalsystems_parties.html

International Foundation for Election Systems (IFES), États-Unis. http://www.ifes.org/

Fondation Konrad Adenauer, Allemagne. Site Internet en anglais, français et espagnol. http://www.kas.de/

Institut démocratique national pour des affaires internationales (NDI), États-Unis. http://www.ndi.org/

Institut pour la démocratie multipartite, Pays-Bas. http://www.nimd.org/

Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE). http://www.osce.org/

Organisation des États Américains (OEA). http://www.oas.org/

Transparency International (TI). Site Internet en anglais, français, allemand, portugais et espagnol. http://www.transparency.org/

Fondation Westminster pour la démocratie, Royaume-Uni. http://www.wfd.org/

Organismes électoraux

Commission Électorale Australienne. http://www.aec.gov.au/

Elections Canada. http://www.elections.ca/

Commission Électoral, Royaume-Uni. http://www.electoralcommission.gov.uk/

Commission Fédérale Électoral des États-Unis. http://www.fec.gov/

Journaux

Comparative Political Studies. http://www.sagepub.com/journal.aspx?pid=84

Comparative Politics. http://www.jstor.org/journals/00104159.html

Democratization. http://www.frankcass.com/jnls/dem.htm

Electoral Studies. http://www.elsevier.com/locate/electstud

Journal of Democracy. http://muse.jhu.edu/journals/journal_of_democracy/

The Journal of Politics. http://www.jstor.org/journals/00223816.html

Party Politics. http://www.partypolitics.org

Political Studies. http://www.politicalstudies.org/

Réglementation visant les partis et les candidats

Il existe des motifs décisifs pour que les partis politiques et les candidats soient réglementés, mais des motifs tout aussi impérieux pour limiter la complexité, le fardeau et le coût de ces règlements.

Le besoin de règlements : considérations fondamentales

Les organisations politiques telles que les partis, de même que les candidats individuels à des charges électives, sont soumis aux lois courantes du pays et doivent l'être. Si un notable de parti vole de l'argent des fonds du parti ou si un candidat commet des voies de fait, ils ne sauraient être à l'abri des lois ordinaires relatives au vol et au comportement violent. De même, les partis politiques sont soumis, à l'instar d'autres organisations, aux lois et règlements relatifs au paiement des impôts.

Dans les pays où les partis politiques ont un rôle particulier dans le processus électoral - p. ex. les pays ayant des systèmes de listes de représentation proportionnelle - leur statut doit être réglementé.

Le fait que les partis rivalisent entre eux dans des élections signifie que la confusion ne manquera pas de s'installer si chaque parti n'a pas le droit de protéger son nom et (le cas échéant) son logo ou symbole contre les imitations. Cette protection est l'équivalent dans le domaine des élections compétitives de la protection offerte sur le plan des affaires à des marques de commerce et à des emblèmes de compagnie. L'absence de réglementation des marques de commerce sur le marché entraînerait le risque que les consommateurs acceptent des biens de piètre qualité, emballés et marqués de manière à donner l'impression qu'il s'agit de l'article authentique. En politique, des candidats inconnus et des partis impopulaires pourraient - faute d'être réglementés - chercher à obtenir des voix en adoptant le nom, les symboles et les couleurs de candidats et de partis populaires.

Là où une assistance financière, des subventions en nature (telles que l'accès gratuit à la télévision) ou d'autres privilèges particuliers sont offerts aux partis et aux candidats, il est nécessaire de définir et de réglementer les organisations et les individus à qui ces avantages seront alloués. Si les contributions aux partis politiques donnent droit à des avantages fiscaux, par exemple, qu'est-ce qui empêchera toutes sortes d'organisations de s'intituler « partis » simplement afin de profiter de telles dispositions? Le seul moyen de permettre aux partis et aux candidats authentiques de recevoir des subventions publiques et autres avantages est de les définir et de les réglementer.

Arguments fondamentaux contre la réglementation excessive

Alors qu'un certain degré de réglementation est essentiel, il est souhaitable de restreindre la portée de ces règlements tant que faire se peut, pour maintenir la liberté et la vigueur de l'activité politique.

Même là où les règlements sont destinés à créer l'égalité des chances, le danger sous-jacent existe qu'ils avantageront certains partis au détriment d'autres. Avec la meilleure volonté du monde, il est difficile de concevoir des règlements neutres. En réalité, les autorités dirigeantes du jour font les règlements, et ces autorités (qu'il s'agisse d'un dirigeant dominateur, d'un parti ou d'une coalition de partis) seront tentées de produire des règlements qui ont l'apparence de l'équité, mais qui, en fait, fonctionnent à leur propre avantage.

Les règlements peuvent être extrêmement coûteux. Dans certains pays le financement public des partis politiques a atteint des proportions alarmantes. L'administration électorale n'est d'ailleurs pas bon marché, elle non plus.

Enfin - mais ce point est plus controversé - là où les partis politiques sont fortement réglementés et subventionnés, ils ont tendance à devenir excessivement bureaucratiques. Dans certains pays, comme l'Allemagne et l'Autriche, il y a eu des doléances au sujet d'un « parti-État ». Autrement dit, les partis politiques sont réglementés de manière si serrée et sont si lourdement subventionnés qu'ils ressemblent plutôt à des départements du gouvernement qu'à des organisations indépendantes. Ils sont plus dépendants des subventions de l'État que des services rendus par les militants du parti.

Sous couleur de punir des activités illégales et de rendre les élections équitables, les restrictions draconiennes imposées à la pratique des campagnes électorales, y compris les sanctions, peuvent être utilisées (en fait, abusées) pour favoriser la réélection des gens au pouvoir en rendant difficile pour les nouveaux candidats de faire connaître leur nom de l'électorat.

Voir aussi Réglementation et contrôle des partis politiques, Réglementation et contrôle du financement des campagnes, Réglementation et contrôle des activités de campagne et Considérations administratives.

Types différents de réglementation

Réglementations directes et indirectes

La mesure dans laquelle les pays reconnaissent les partis politiques dans leur Constitution et dans leurs lois est fort différente d'un pays à l'autre. En Allemagne, par exemple, l'Article 21 de la Constitution mentionne le rôle des partis :

(1) Les partis politiques participeront dans la formation de la volonté politique du peuple. Ils peuvent être librement établis. Leur organisation interne sera conforme au principe démocratique. Ils rendront compte publiquement des sources et de l'usage de leurs fonds et de leur avoir.

(2) Les partis qui, comme suite à leurs objectifs ou au comportement de leurs adhérents, cherchent à altérer ou à abolir l'ordre de base libre et démocratique ou à mettre en danger l'existence de la République fédérale d'Allemagne seront inconstitutionnels. La Cour constitutionnelle fédérale décidera de la question d'inconstitutionnalité.

Aux États-Unis les opérations internes des partis politiques sont soumises à un règlement juridique détaillé, ainsi qu'à l'examen de par la Cour suprême.

Contrairement à ces exemples de réglementation juridique directe des partis politiques, il y a d'autres pays où les partis ne sont pas à présent - ou n'ont pas été dans le passé - reconnus par la loi. Du point de vue légal ils ne sont pas différents de toute autre association ou club. Ils sont soumis aux règles qui gouvernent de telles associations volontaires. En Belgique, par exemple, les partis politiques sont des associations de facto et n'ont pas de personnalité juridique; dès lors, leurs comptes ne sont pas soumis à quelque contrôle fiscal que ce soit. En Irlande, les partis politiques sont généralement considérés comme des associations non incorporées ou des organisations volontaires privées et leur existence n'est pas réglée par la loi. La situation est semblable au Luxembourg ³.

Catégories de règlements

• Règlements relatifs aux partis distincts des règlements relatifs aux candidats à une charge élective.
• Les activités de campagne des candidats sont normalement soumises aux lois électorales. La réglementation des partis politiques peut être elle aussi soumise aux mêmes lois mais, en outre, il peut y avoir des lois séparées pour les partis.
• Règlements relatifs aux campagnes électorales distincts des règlements relatifs aux activités de routine des partis politiques.
• Règlements relatifs aux groupes de parti au sein de la législature distincts des règles concernant les organisations de parti extra-parlementaires.
• Règlements relatifs à la politique et à la radiodiffusion.

Comment trouver des réglementations existantes?

Pour trouver les réglementations relatives aux partis politiques et aux candidats il convient, au premier chef, de consulter les lois électorales du pays. Mais la recherche ne devrait pas s'arrêter là. Dans un grand nombre de pays les lois concernant les partis se trouvent dans plusieurs parties différentes du code.

Que l'on soit tenu de chercher les lois ayant trait aux partis politiques en des tas d'endroits différents - et parfois en des endroits inattendus - est illustré par la situation récente en Grande Bretagne ⁴. En voici quelques exemples.

• La restriction au sujet de la publicité politique payante à la télévision est énoncée dans le Television Act, 1954, s 3(1).
• Les restrictions spéciales sur les contributions à des partis politiques par les syndicats et les associations d'employeurs découlent des Trade Union Acts depuis 1913.
• Les exigences spéciales relatives à la divulgation des contributions aux partis et à d'autres paiements politiques par des compagnies sont reprises dans les Companies Acts depuis 1967.
• Le statut juridique du parti conservateur fut seulement défini par les tribunaux comme sous-produit d'un obscur cas juridique, dans lequel le bureau central conservateur interjetait appel contre l'inspecteur des impôts pour obtenir le droit de payer sur les revenus de ses investissements un impôt sur le revenu plutôt qu'un impôt sur les bénéfices.
• La définition juridique de « parti politique » fut donnée dans le tout aussi obscur Finance Act, 1975, partie 1 (11)(2) qui déterminait les conditions sous lesquelles des exemptions de taxe de transfert de capital (droit de succession) pouvaient être revendiquées pour des legs à des partis politiques.

Modes de réglementation

Il convient de distinguer deux approches différentes : le modèle antagoniste et le modèle bureaucratique. Jusqu'en 1997, le règlement des élections britanniques était basé sur le modèle antagoniste. Le Canada, l'Australie et les États-Unis sont des exemples du modèle bureaucratique. En pratique, ces distinctions ne sont pas absolues, mais elles n'en correspondent pas moins à des réalités.

Grande-Bretagne

En Grande-Bretagne, il y a eu relativement peu de réglementation légale quant au fonctionnement interne des partis politiques. La prise de décisions concernant les procédures pour la sélection des candidats à des élections parlementaires et de gouvernement local a généralement incombé aux partis eux-mêmes. En outre, il a habituellement appartenu aux candidats rivaux et aux partis d'intenter une action les uns aux autres s'ils estimaient que les lois concernant les dépenses d'élection des candidats avaient été violées, ou s'ils étaient convaincus que leurs opposants s'étaient rendus coupables d'autres pratiques illégales ou corrompues.

Selon cette tradition, le Home Office, le ministère responsable de l'organisation des élections, a été relativement. Seul un personnel réduit à son siège à Londres est chargé de prendre soin de ces questions. Dès lors, la responsabilité quotidienne pour l'administration électorale a été abandonnée aux fonctionnaires locaux. Mais ceux-ci n'ont eux non plus normalement pas pris l'initiative d'intenter des poursuites judiciaires pour prétendues infractions des lois électorales. Ils ont compté sur les rivaux lésés pour le faire. Cela dit, les candidats et les partis politiques ont parfois hésité à attaquer leurs opposants en justice à cause des frais très lourds qu'implique le fait de porter des affaires devant les tribunaux.

Dans les pays qui ont adopté le modèle bureaucratique, il y a généralement un bureau spécial responsable de l'administration des élections. Ce bureau électoral a un personnel substantiel et est beaucoup plus pro-actif. Il émet surtout des opinions consultatives et des directives au sujet de questions équivoques de loi électorale de manière à ce que les candidats et les partis sachent à l'avance ce qui est permis et ce qui ne l'est pas. L'organisme électoral risque aussi d'être plus actif lorsqu'il s'agit d'inculper des candidats et des partis qui paraissent avoir commis des infractions. Ceci délivre les candidats opposants de la responsabilité de le faire et des frais qui en découlent.

Sous le modèle bureaucratique, l'administration peut être hautement centralisée ou moins centralisée. Dans les versions moins centralisées, il y a des bureaucraties électorales indépendantes au niveau provincial (comme au Canada). Dans d'autres versions, l'organisme électoral national a de vastes responsabilités dans la gestion d'une série de bureaux régionaux et locaux.

Avantages de chacune des deux approches

Les avantages du modèle bureaucratique sont qu'il offre clarté aux candidats et aux partis, et qu'il les débarrasse du coût et du fardeau d'intenter des actions en justice à leurs opposants. Sans doute produit-il aussi une administration plus minutieuse et plus effective. Qui plus est, le modèle antagoniste n'a guère à se charger de législation concernant, par exemple, les plafonds nationaux de dépenses de partis. Une législation de ce type rend nécessaire l'installation de quelque système de contrôle centralisé des partis, et rend, par conséquent, le modèle bureaucratique plus approprié.

Désavantages de chacune des deux approches

Le modèle bureaucratique a aussi des désavantages :

• Un organisme électoral indépendant risque d'acquérir un élan bureaucratique propre et de chercher à augmenter son personnel au-delà des proportions optimales. Ceci peut s'avérer onéreux pour les contribuables.
• L'organisme électoral est soumis à des pressions politiques. Il court le risque que s'il intente des poursuites judiciaires qui ne sont guère appréciées des membres dirigeants de la législature, celle-ci peut restreindre ses fonds. De plus, la nomination des fonctionnaires supérieurs de l'organisme peut devenir une pomme de discorde parmi les politiciens. Si un compromis est atteint au sujet de ces nominations -- avec une part pour chacun des partis politiques principaux -- le processus de prise de décisions au sein de l'organisme peut être politisé.
• Bien que les directives et les opinions consultatives puissent être utiles aux candidats et aux organisateurs de parti, elles peuvent aussi avoir un caractère excessivement détaillé et technique. Ceci rendra difficile pour les candidats et les partis de se conformer aux règlements sans s'adjoindre des équipes de juristes et de comptables fort coûteux. En outre, les complexités bureaucratiques gêneront les partis petits ou nouveaux.
• La centralisation excessive de l'administration électorale peut aussi faire obstacle à l'expérimentation.

Problèmes courants

Le processus d'élaboration de règlements et de leur mise en úuvre comporte des problèmes communs.

Quelques problèmes communs en matière d'élaboration de règlements

• Contrôle de l'usage des pouvoirs gouvernementaux - Il est possible d'en faire usage pour assurer des avantages électoraux déloyaux au du parti au pouvoir. Voir Campagnes électorales.

  Même si les possibilités de diffusion d'annonces publicitaires politiques sont allouées équitablement parmi les partis rivaux, le gouvernement sera souvent à même d'user de son influence -- ou de son contrôle sur les médias qui sont propriété de l'État -- pour s'assurer qu'il a des avantages injustes dans les bulletins de nouvelles, les programmes sur les affaires publiques et d'autres types d'émissions.

  Quand il s'agit d'allouer des contrats publics ou des dépenses majeures de bien-être social, le gouvernement peut faire usage de ses prérogatives pour concentrer les bénéfices économiques sur des régions politiques clés.

  Tout gouvernement a amplement le loisir d'obtenir des avantages électoraux indirects en faisant usage de ses pouvoirs à des fins partisanes. Il est difficile de concevoir en matière d'élections, de partis et de candidats des règles qui puissent effectivement empêcher ce genre d'abus.

• Allocation de temps d'antenne à des partis et candidats rivaux - Étant donné la grande importance de la télévision en tant que média de communication politique, il est essentiel de fournir tant au parti de gouvernement qu'aux partis de l'opposition des possibilités équitables de faire connaître leurs programmes politiques et de présenter leurs dirigeants. Il est important aussi de réaliser un équilibre entre les droits des partis grands et petits, vieux et nouveaux. Voir Égalité des chances, Temps d'antenne, Allocation du temps d'antenne et des ressources, Temps d'antenne sur les réseaux publics et Formules d'attribution du temps d'antenne.
• Équité et liberté d'expression - Si les règlements veulent réussir à assurer que les candidats rivaux et les partis politiques opposants disposent de moyens financiers égaux à dépenser pour leur propagande électorale, ils devront limiter les activités de campagne électorale et les dépenses des groupes d'intérêt et autres organisations semblables, car ceux-ci peuvent favoriser un des adversaires. Il faudra donc limiter la liberté d'expression afin de garantir l'équité. Réciproquement, il faudra parfois sacrifier l'équité en faveur de la liberté d'expression. Ce conflit de principes a conduit à une série de cas célèbres, jugés devant les cours constitutionnelles au Canada, aux États-Unis et ailleurs. Voir Principes directeurs, Liberté d'expression, Équité et liberté d'expression et Réglementation des campagnes menées par les groupes d'intérêts.
• Opportunité de divulguer les contributions politiques et le droit des individus et des institutions au respect de leur vie privée, voir Divulgation des contributions politiques.
• Échappatoires et conséquences non prévues - Il est extrêmement difficile, particulièrement en matière de financement des candidats et des partis politiques, d'élaborer des règlements tels qu'ils ne puissent être éludés par des échappatoires. Dans un pays après l'autre, l'introduction de nouveaux règlements a été suivie du développement de nouvelles échappatoires et de nouvelles méthodes de financement politique pour échapper aux règles existantes. En outre, les règlements ont fréquemment des conséquences non prévues. On pourrait les comparer à certains médicaments dont les effets secondaires sont parfois plus nocifs que les maux qu'ils étaient destinés à soulager. Voir Réglementation des campagnes menées par les groupes d'intérêts.

Problèmes communs en matière de mise en oeuvre des règlements

• Complexité administrative - L'administration d'élections démocratiques constitue inévitablement un pesant fardeau. Tel est le cas ne serait-ce que parce que celles-ci doivent permettre à tous (ou pratiquement tous) les citoyens adultes d'y prendre part. À cet égard l'application des règles relatives aux élections ressemblent quelque peu à celles qui concernent la taxation. Voir Considérations administratives.
• Coûts élevés - Certaines mesures communes en ce qui concerne les candidats et les partis politiques -- telles que le financement de leurs activités à l'aide des deniers publics -- peuvent être fort coûteuses. Voir Considérations financières.
• Sanctions et punitions - Les meilleures lois sont sans valeur si l'on peut les ignorer impunément. La mise en úuvre des règlements concernant la conduite des élections et la répression des méfaits commis par les candidats et les partis politiques posent de graves difficultés. Tel est le cas, d'abord, parce que les règlements peuvent fréquemment être violés selon des modes subtils et impossibles à détecter. Qui plus est, comme les élections compétitives mettent en cause des personnes puissantes et des intérêts considérables, les instances investigatrices sont sous pression pour ne pas faire preuve de trop de zèle dans leurs recherches, tandis que les agences de maintien de l'ordre sont sous forte pression pour ne pas intenter de poursuites. C'est là une difficulté rédhibitoire et malheureusement fort commune.

Temps d'antenne

Est-il équitable d'allouer à un petit parti marginal le même temps d'antenne de radiodiffusion gratuite pour faire connaître ses vues qu'à un grand parti populaire?

Les principes directeurs impliqués dans cette question difficile sont discutés dans un fichier précédent (voir Égalité des chances). Des exemples de telles allocations seront fournies dans deux autres fichiers, à savoir Temps d'antenne sur les réseaux publics et Formules d'attribution du temps d'antenne.

Allocation du temps d'antenne et des ressources

Illustrons le problème de savoir comment l'État devrait allouer des subventions en nature parmi différents candidats et différents partis politiques, par l'exemple du temps d'antenne gratuit à la télévision et à la radio, généralement l'avantage le plus important dans les élections.

Parts égales

Si des élections compétitives sont tenues pour la première fois après une période de régime totalitaire, l'unique façon pratique et équitable de partager le temps d'antenne gratuit disponible à la télévision et à la radio est sans doute de donner à chaque parti la même part. Le motif en est qu'aucun des partis qui surgiront n'aura d'état de notoriété. Il sera donc difficile d'établir des critères permettant de juger que certains sont plus significatifs que d'autres.

Néanmoins, la méthode des parts égales pour tous présente des désavantages à la fois théoriques et pratiques en tant que méthode pour partager le temps d'antenne et ce ne saurait être rien de plus qu'un palliatif. La méthode des parts égales pour tous a les désavantages suivants.

• Il peut y avoir une telle profusion de petits partis politiques qu'ils ne pourront obtenir plus d'une brève durée de temps chacun. Il sera, dès lors, presque impossible pour l'électorat de distinguer et de comprendre leurs nombreux messages.
• Le système encouragera l'établissement de partis fragmentés.
• Il va sans doute jouer à l'avantage du régime existant, dont les vues ont des chances d'être bien connues, tandis que celles de l'opposition sont éparpillées.

Système proportionnel

Là où un système politique est déjà bien établi et où les changements dans l'opinion publique ne sont que progressifs, une méthode équitable de partager le temps d'antenne peut être sur base de la proportion des voix récoltées par chaque parti à l'élection générale précédente. Cependant, même cette méthode se prête à controverse, ainsi que nous l'avons montré dans un article précédent (voir Égalité des chances).

Autres méthodes d'allocation

Là où des élections démocratiques se sont implantées, mais où il y a de nets changements dans la physionomie de l'opinion publique, et peut-être des partis politiques nouvellement éclos, un attachement à une allocation de temps d'antenne sur base de la performance électorale antérieure peut indûment léser des partis qui sont nouveaux ou dont l'attrait a fortement augmenté (ainsi qu'il appert d'élections partielles ou de sondages d'opinion ou sous quelque autre forme) depuis l'élection générale précédente.

Israël et la Grande-Bretagne (voir Formules d'attribution du temps d'antenne) pratiquent des méthodes d'allocation du temps d'antenne qui tiennent compte de tels changements.

En Israël, l'allocation du temps d'antenne se fait sur base d'un compromis entre le statu quo et la situation nouvelle. Chaque parti, y compris ceux qui n'étaient pas représentés dans le parlement précédent, obtient dix minutes et chaque parti déjà représenté dans le parlement sortant reçoit trois minutes supplémentaires pour chaque député dans ses rangs. ⁵

En Grande-Bretagne, le processus initial est moins formel. Un comité de représentants des autorités de la radiodiffusion et des partis politiques est constitué. Ce comité tente d'arriver à un accord sur une allocation équitable. Dans le passé, ceci a comporté un nombre d'éléments. D'abord, les deux partis principaux ont reçu des parts égales. La part du troisième parti -- les démocrates libéraux -- a été en partie basée sur le résultat de l'élection précédente et en partie sur sa performance subséquente dans des élections partielles, dans des élections de gouvernement local et dans les sondages. La formule a généralement donné au troisième parti une part qui est à la fois plus petite que celle des deux partis principaux et plus grande que sa part calculée au prorata de sa représentation politique précédente ou actuelle.

La formule qui a surgi a donc reflété un compromis entre un nombre d'idées divergentes du concept d'équité. En outre, elle a reflété le fait que les autorités de la radiodiffusion ont l'autorité finale de décider de ce qu'ils considèrent être une allocation raisonnable, s'il n'y a pas d'accord entre les partis politiques. Enfin, si les autorités de la radiodiffusion prennent une décision à la suite d'un désaccord entre les partis, chacun d'eux a le loisir de porter l'affaire devant les tribunaux. Il appartiendra alors au juge de décider ce qui est équitable.

Ce système de marchandage en comité a généralement assez bien fonctionné. Mais il n'est pas dit qu'il pourrait être reproduit avec succès par des pays ayant des cultures politiques différentes. Voir Temps d'antenne sur les réseaux publics.

Équité et liberté d'expression

La liberté d'expression (voir Principes directeurs et Liberté d'expression) ne comporte pas seulement le droit de s'entretenir avec des parents, des amis et des voisins, mais aussi la liberté d'organiser des réunions publiques et de s'adresser à celles-ci, ainsi que de produire et de répandre de la littérature et de la propagande politique. Parler à des membres de sa famille ou à des voisins ne coûte pas d'argent.

Toutefois, nombreuses sont les formes de liberté de parole qui occasionnent des dépenses. Si un activiste politique décide de visiter un autre secteur de la ville ou du pays et de consacrer son temps à s'entretenir avec des électeurs, il aura des frais de voyage, de subsistance et de logement. Des réunions publiques peuvent exiger des dépenses pour la location d'une salle appropriée et pour la publicité. Et il ne sera pas possible d'imprimer de la littérature politique sans payer - à moins d'accepter ce qui constitue en fait une contribution politique en nature de l'imprimeur.

Comme l'exercice de la liberté de parole exige souvent de l'argent, les partis et les candidats avec les ressources financières les plus larges seront capables d'atteindre les électeurs de manière plus effective que les partis et les candidats les plus démunis. On peut donc soutenir que les candidats les plus riches gagnent un avantage déloyal. Afin d'éliminer ou de réduire cette iniquité et de créer une égalité des chances, des règlements ont généralement été adoptés pour restreindre le rôle de l'argent dans les élections. Parfois (p. ex. dans les élections pour des postes fédéraux aux États-Unis) un plafond est fixé par la loi quant au montant qu'un individu peut verser; parfois (p. ex. en France ou au Canada), il existe une limite au montant qu'un parti ou un candidat est autorisé à dépenser.

Les limites fixées en matière de contributions financières et de dépenses par les partis et les candidats visent à promouvoir l'égalité des chances. Mais elles ont incontestablement pour effet de limiter la liberté de parole. Les législateurs doivent peser le pour et le contre de deux principes valables, mais contradictoires.

Divulgation des contributions politiques

On considère communément comme allant de soi que la divulgation des contributions politiques est toujours souhaitable (voir Démocratie au sein des partis). Bien qu'une telle divulgation soit probablement avantageuse dans la plupart des cas, il ne faudrait pas tenir pour acquis qu'elle soit toujours dans l'intérêt public.

Arguments pour la divulgation

Les électeurs ont sans doute le droit de savoir le plus possible au sujet des différents partis politiques et des candidats pour lesquels ils sont invités à voter. L'information à propos de ceux qui prêtent leur appui financier à chaque parti est un élément qui pourrait raisonnablement influencer les choix électoraux, car elle fournit une indication précieuse quant aux programmes probables, aux activités et au style politique du dit parti.

La divulgation des contributions politiques facilite la détection (et donc la prévention) d'une éventuelle corruption en politique. Si un magnat des affaires fait une contribution politique substantielle au parti gagnant et dans la suite remporte un contrat gouvernemental favorable, il sera, bien entendu, plus aisé de poser des questions au sujet d'un lien possible entre la contribution et le contrat si les faits au sujet de la contribution sont dans le domaine public.

Arguments contre la divulgation

L'argument habituel est que les règles de divulgation constituent une violation injustifiée de la vie privée. Après tout, il est aujourd'hui accepté que le vieux système, où les votes étaient exprimés en public, empêchait un choix électoral libre, les électeurs étant mis sous pression de voter conformément aux instructions et aux intérêts de leur propriétaire et de leur patron. La liberté postulait un scrutin secret. Dans ce même ordre d'idées, on peut faire valoir que la libre participation à la politique est susceptible d'être contrariée si les donateurs sont forcés de se dévoiler comme tels. Toutes les fois que l'on oblige les donateurs à des partis politiques à révéler leurs contributions, ceux-ci sont de ce fait forcés de dévoiler leurs allégeances politiques. Le principe du scrutin secret est donc trahi.

Il y a trois circonstances particulières dans lesquelles les donateurs potentiels peuvent avoir une raison légitime d'éviter de révéler leurs contributions politiques aux autorités ou au public.

• Les personnalités publiques telles que juges, fonctionnaires, membres des forces armées, personnalités de gouvernement local et directeurs d'école sont supposées maintenir une position de neutralité politique, en dépit de leur droit de voter et de leur droit de contribuer à des partis politiques. Les exigences de la divulgation vont probablement les empêcher de faire une contribution.
• Les hommes d'affaires peuvent avoir le sentiment qu'ils seront défavorisés lors de l'adjudication de contrats de gouvernement local s'il est connu qu'ils ont appuyé un parti politique ou un candidat impopulaire.
• Enfin le cas le plus important : les règles de divulgation vont empêcher les contributions à des partis et à des candidats d'opposition dans des pays où il y a un parti dominant au pouvoir, où la violence politique est répandue et où l'opposition est à peine tolérée. Dans ces circonstances (par trop fréquentes), les citoyens n'oseront guère appuyer ouvertement des candidats d'opposition. La divulgation favorisera donc fortement le régime au pouvoir.

Commentaire

Une vue de compromis acceptée dans un nombre de pays est que le droit à la vie privée doit l'emporter si les contributions politiques sont relativement petites, mais des contributions considérables devraient être divulguées. Le seuil au-delà duquel la contribution devrait être révélée varie (voir Seuils de divulgation).

Vides législatifs

Les vides législatifs dans les règlements, en particulier dans ceux qui régissent le financement politique, ne résultent qu'en partie de négligences rédactionnelles juridiques. La difficulté de les éviter est inhérente à la matière. C'est pourquoi il importe non seulement d'examiner quelques vides en particulier, mais aussi de comprendre les raisons fondamentales qui en sont la cause et les choix entre des objectifs incompatibles qui s'imposent aux législateurs.

Difficulté d'éliminer les vides législatifs

Le flux d'argent qui s'écoule vers l'arène politique peut se comparer à l'eau qui descend une colline pour se jeter dans un nombre de rivières. Si une rivière est bloquée, le flux va probablement creuser un nouveau passage. De même, l'adoption de nouvelles lois pour limiter ou contrôler les contributions à des partis politiques ou à des campagnes électorales risque de n'avoir d'autre conséquence que de détourner l'argent le long d'un parcours de rechange ou à travers des routes inattendues.

Il existe de nombreux exemples de ce processus de création de filières nouvelles. Dans les années 1960, la Cour constitutionnelle allemande a imposé plusieurs restrictions au financement des partis politiques. Elle statua que les subventions publiques ne pouvaient être données que pour les activités de campagne électorale des partis; il n'était pas permis de subventionner leurs activités organisationnelles de routine entre deux élections. Il a été facile d'échapper à cette décision constitutionnelle, et des subventions publiques pour des activités de routine furent données à des fondations de parti. Étant juridiquement distinctes des partis proprement dits, ces organismes n'étaient pas couverts par les restrictions imposées à ceux-ci. En pratique, chaque fondation était étroitement reliée à un parti apparenté. La distinction entre un parti et une fondation de parti n'était guère plus qu'une fiction juridique (voir Fondations politiques).

La technique des fondations de parti a été fréquemment copiée. Aux États-Unis, les organisations de recherche politique, connues sous le nom de think tanks, ne sont pas couvertes par les mêmes lois que les partis politiques. Une corporation commerciale n'est pas autorisée à faire un paiement à un parti politique, mais elle peut contribuer généreusement à un think tank, même si celui-ci est en connexion étroite avec un parti politique en particulier.

D'une manière plus générale, il y a toute une gamme de groupes d'intérêt, d'organisations religieuses et de médias, qui sont activement mêlés aux affaires publiques et au débat partisan. Comme ils ne présentent pas de candidats à des charges électives, ils ne sont pas définis par la loi comme étant des partis. L'existence de ce type d'organismes présente un dilemme pour les législateurs qui cherchent à contrôler l'utilisation d'argent à des fins politiques. D'une part, il semble faire peu de sens de réglementer les partis seulement, sans tenter de réglementer ces autres organisations également. D'autre part, toute tentative pour étendre la portée des règlements de manière à couvrir non seulement les partis et les candidats à des charges électives, mais aussi les groupes de pression, les médias et les organisations religieuses aura pour effet de limiter la liberté d'expression et les libertés individuelles de manière intolérable.

Illustrons le problème en rappelant cet exemple britannique ⁶. Lors de l'élection générale britanniques de 1992, les deux partis principaux -- les conservateurs et les travaillistes -- dépensèrent environ le même montant à leur campagne électorale. Cependant, de nombreux partisans travaillistes se sont plaints que presque tous les journaux nationaux avec les plus forts tirages appuyaient les conservateurs. À quoi servait l'égalité relative des dépenses par les organisations de parti -- raisonnaient-ils -- si l'opinion publique est manipulée par une poignée de propriétaires de journaux multimillionnaires pro-conservateurs? Certains faisaient valoir qu'il devrait y avoir des limites à la manière dont les journaux sont autorisés à faire rapport sur les campagnes électorales. D'autres estimaient qu'une telle limitation draconienne à la liberté de presse serait un prix trop lourd à payer, même si l'objectif était d'assurer que les messages des partis de l'opposition soient entendus équitablement (voir Groupes d'intérêts : tiers).

Exemples de vides législatifs

Les exemples sont nombreux; certains sont fournis dans d'autres fichiers.

• Si les règlements s'appliquent aux partis politiques et aux candidats à des fonctions publiques, mais ne s'appliquent pas aux activités politiques des groupes de pression ou aux fonds personnels recueillis par les politiciens, il y aura une tendance à échapper aux règles en faisant suivre l'argent des partis et des candidats par le truchement de ces organismes qui sont leurs alliés incontrôlés (voir Groupes d'intérêts : tiers).
• Contributions en nature au lieu de paiements financiers - Par exemple, en mettant des voitures, des appartements, des bureaux, des téléphones à la disposition d'un parti ou d'un candidat (voir Contributions en nature).
• Entreprises commerciales bidon de partis politiques - Un parti politique peut rendre un service pour lequel le donateur paie des tarifs au-dessus du prix du marché, déguisant ainsi ce qui sont essentiellement des contributions politiques. Des exemples courants sont les annuaires et autres publications de parti dans lesquels des entreprises et des individus achètent de l'espace publicitaire, ou les services de consultants et de conseillers fournis par des notables de partis, ou encore, les achats en grand nombre de journaux et de littérature de parti et d'attirail politique tel que boutons, rosettes, cravates, etc. (voir Revenus d'entreprise des partis).
• Contournement des règlements de divulgation - Si les contributions politiques par un individu ou par une entreprise doivent être déclarées dès qu'elles dépassent un certain seuil, il est possible d'échapper à la règle en les répartissant en une série de contributions, chacune légèrement en deça du montant à partir duquel l'exigence d'une déclaration prend effet. Si la limite de divulgation est de 20 000 DM, des contributions de 19 999 DM peuvent être versées par un conjoint, plusieurs enfants, des employés, et par chacune des diverses compagnies dont la famille donatrice est propriétaire (voir Règlements de divulgation).
• Contributions de l'étranger - Il est facile d'échapper aux interdictions de contributions étrangères à des élections. Dans certains cas, les partis qui souhaitent recueillir des contributions étrangères ont établi des fondations indépendantes externes au parti pour recevoir l'argent. Dans d'autres cas, les paiements ont été faits par le truchement de filiales intérieures des compagnies étrangères (voir Interdiction de certains types de contributions).

Stratégies pour réduire le nombre de vides législatifs

Une combinaison d'approches a des chances de s'avérer la plus efficace. Les lois elles-mêmes doivent être rédigées avec soin et ne sauraient être trop ambitieuses. Des sanctions doivent être introduites dans le corps des règlements et il est important qu'elles soient mises à exécution. Outre l'appareil juridique du contrôle, il importe de réaliser, tant que faire se peut, un consensus de l'ensemble des partis sur les règlements et un appui public à leur égard. La réprobation publique du comportement des politiciens qui enfreignent la lettre ou l'esprit de la loi est une dissuasion plus grande que la possibilité d'une amende ou de quelque autre sanction. Observons aussi qu'un parti politique aura plus tendance à obtempérer aux lois s'il estime que ses rivaux en feront autant. L'éducation, la consultation, et même les codes de conduite peuvent par conséquent s'avérer salutaires.

Un exemple du rôle de pressions et d'accords informels est le succès des règlements introduits en Grande-Bretagne dans l'Illegal and Corrupt Practices Act de 1883 pour limiter les dépenses des candidats à la Chambre des communes. On a souvent fait remarquer que les limites introduites par cette loi ont des vides législatifs importants. En particulier, elles ne s'appliquent qu'aux campagnes électorales locales, et non aux dépenses des états-majors centraux des partis. Toutefois, le fait est que la nouvelle loi a eu de l'effet, à telle enseigne qu'elle a produit une diminution des frais totaux des campagnes électorales. Ceci était dû presque certainement au fait que la nouvelle loi exprimait les voeux des politiciens des partis principaux à la Chambre des communes qui tous souhaitaient voir finir l'escalade des frais qu'ils avaient tous eu tant de mal à supporter.

Réglementation des campagnes menées par les groupes d'intérêts

Les acteurs principaux dans les campagnes électorales sont les partis politiques rivaux et leurs candidats : les réglementer est, naturellement, la tâche centrale de l'organisme électoral. Mais ils ne sont pas les seuls acteurs. Des groupes qui ne souhaitent pas proposer de candidats eux-mêmes, ni déclarer leur appui à un parti politique, peuvent néanmoins chercher à influencer le débat électoral. Des groupes religieux peuvent chercher à influencer le programme des politiciens sur des questions comme l'avortement, les lois du mariage, l'éducation ou une variété de questions morales. Des groupes à cause unique, intéressés aux droits des travailleurs, au maintien de l'ordre, à l'environnement, au bien-être des animaux et à une foule d'autres questions, qu'elles soient ou non économiques, peuvent débourser de l'argent pour s'assurer que leur voix soit entendue par les candidats et par les électeurs.

Ces activités posent un problème pour la réglementation des élections. D'une part, il paraîtrait déraisonnable, voire anti-démocratique, de vouloir réduire ces groupes au silence : ils ont le droit d'avoir voix au chapitre. D'autre part, il peut s'avérer impossible de garantir l'équité entre les partis et entre les candidats si les groupes de pression ne sont pas eux aussi réglementés. Par exemple, à quoi sert-il de limiter les dépenses électorales faites par les partis politiques et par les candidats si les groupes d'intérêt peuvent sans limitation de dépenses faire connaître leur point de vue et attaquer (que ce soit ouvertement ou par implication) un parti ou un groupe de candidats?

Le choix entre un système de contrôle restreint et, par conséquent, inefficace et un système étendu et, dès lors, oppressif est posé dans plusieurs fichiers de la section Partis politiques et candidats (voir Groupes d'intérêts : tiers).

Les partis politiques et le processus électoral

Comme les partis politiques sont au premier chef organisés pour être des adversaires dans le processus électoral, ils ne devraient en théorie avoir aucun rôle dans l'organisation des élections parmi leurs objectifs. D'ailleurs, il y a une différence fondamentale entre les partis, qui sont eux-mêmes des concurrents dans les élections, et les organismes électoraux. Il importe d'éviter les conflits entre les réglementés (les partis et les candidats) et les régulateurs (les organismes électoraux). Il est extrêmement important que les partis politiques développent un engagement et une confiance vis-à-vis de la transparence et de l'équité des élections. Transparence, confiance et efficacité (et donc la légitimité et la conduite adéquate de l'élection) sont mieux servis lorsque les partis sont présents à toutes les étapes du processus que lorsque la conduite des élections est laissée aux soins des organismes électoraux avec peu de contact - voire pas de contact du tout - avec les partis politiques. Par-dessus tout il est important que les partis politiques connaissent tous les aspects des lignes de conduite et du processus qui les touchent directement ou indirectement et qu'ils aient voix au chapitre dans le processus de prise de décisions.

Il existe cinq mécanismes principaux pour l'inclusion des représentants de parti ou des candidats dans le processus électoral, aussi bien dans les démocraties bien établies que dans les nouvelles.

• L'implication multipartite dans la conception et la révision de la législation électorale.
• L'inclusion de représentants de partis en qualité de membres de l'organisme d'orientation en matière électorale, tel que la commission électorale, que ce soit à temps plein en qualité d'observateurs non votants, ou comme participants aux réunions de la commission électorale.
• Une méthode moins commune, c'est d'impliquer les partis dans la mise en úuvre effective des élections, soit comme membres du personnel de l'organisme électoral, par exemple comme responsables d'un bureau de vote, ou en tant que responsables pour des éléments spécifiques du processus, tels que l'éducation de l'électorat ou l'inscription des électeurs.
• La méthode la plus courante est l'invitation adressée aux partis et aux candidats à désigner leurs représentants comme observateurs et témoins du processus électoral, en particulier des fonctions clés telles que l'inscription, le vote et le dépouillement.
• Une méthode hautement recommandée d'inclusion est l'établissement d'un comité consultatif de tous les partis ou candidats pour des réunions d'information ou des discussions d'orientation à intervalles réguliers (chaque semaine) au cours de toute la période de préparation des élections.

Tant lors de la passation de nouvelles lois électorales que lors de l'amendement ou de la révision de la législation électorale existante, la participation multipartite est d'usage, soit par le truchement de consultations informelles avec les partis d'opposition, soit par l'inclusion de députés d'opposition dans le processus d'étude par le comité compétent. De même, les partis sont souvent inclus dans les comités chargés de discussions délicates en matière de découpage de circonscriptions.

L'inclusion délibérée de représentants de partis dans le processus électoral est particulièrement utile en tant que frein ou contrepoids lorsque l'on constate que les organismes électoraux, qui contrôlent en grande partie les fournitures et l'infrastructure nécessaires à l'organisation des élections, sont alliés au parti au pouvoir. L'implication du parti dans le processus électoral au niveau de la politique ou des directives peut aussi être souhaitable lorsque sont introduites des innovations électorales contentieuses telles que les dispositions relatives au financement des campagnes électorales. Dans les deux cas, la transparence et l'inclusion à une étape précoce peuvent aider à faire accepter le résultat des élections et les décisions des organismes électoraux par les partis.

Ceci contraste avec la pratique propre aux pays ayant une longue tradition démocratique, où la tendance est à une approche administrative en matière d'organisation des élections. Cette attitude reflète une confiance en l'impartialité des responsables électoraux et l'impression d'une menace moins grande de fraude électorale.

Les partis sont vus souvent comme la « police électorale » la plus farouche qui soit parce qu'ils ont un intérêt notoire à s'assurer que leurs rivaux ne trichent pas. Au demeurant, l'on ne saurait toujours compter sur les partis politiques pour dénoncer les pratiques abusives de leurs rivaux. En Grande-Bretagne, par exemple, on a trouvé qu'un parti politique a été de connivence avec un autre parti dans une affaire de dépassement des plafonds légaux de dépenses : les deux partis ont convenu de ne pas introduire de plainte au sujet de l'autre pour éviter les investigations et de possibles poursuites judiciaires.

Dans l'hypothèse la plus favorable, l'inclusion des partis politiques dans le processus peut produire un avantage secondaire, à savoir une réduction des coûts d'ensemble du processus électoral. Si les partis ont confiance en la légitimité des élections, compte tenu de leur propre participation au processus, ceci peut réduire le besoin d'introduire des procédures compliquées et onéreuses, telles que les bulletins de vote sécuritaires et les mesures de sécurité tatillonnes encadrant le transport et l'entreposage du matériel électoral. D'un autre côté, une implication intensive du parti a parfois l'effet opposé, à savoir une demande de mesures plus rigoureuses découlant de la conviction que les autres partis profiteront de leur connaissance du processus pour en tirer indûment avantage.

L'élection au Mozambique en 1994 a montré comment l'inclusion des partis et des candidats non point uniquement comme concurrents dans les élections, mais comme parties prenantes ayant un enjeu dans le processus, comme observateurs et comme défenseurs du système électoral a contribué à assurer la stabilité. Au cours de la période de préparation de l'élection, les représentants des partis étaient inclus dans tous ses aspects. Ils occupaient les fonctions de membres de la commission électorale, de membres du secrétariat organisant les élections et d'observateurs de toutes les étapes du processus électoral. L'inclusion se fit non seulement au niveau national, mais aussi dans les commissions (décisions politiques) et secrétariats techniques (mise en oeuvre) au niveau provincial et au niveau de la circonscription. Tandis que la délibération de presque chaque question rendait le processus de prise de décisions une affaire à la fois compliquée et sans doute plus coûteuse, néanmoins, avec cette large implication, les partis n'avaient en fin de compte aucun prétexte valable pour contester le résultat final de l'élection.

En revanche, dans les élections angolaises qui se sont déroulées dans un contexte similaire en 1992, l'inclusion des partis était moins extensive. Certes, le parti au pouvoir, le MPLA, et les partis d'opposition, UNITA et autres, étaient représentés à la commission électorale. Mais de dures critiques furent adressées à l'organisation électorale, qui était entre les mains des structures existantes jugées trop proches du parti au pouvoir. Lorsque les résultats ont favorisé celui-ci, le parti d'opposition accusa les organisateurs de magouilles. En fin de compte, les tenants de l'UNITA se retirèrent des élections pour reprendre la guerre civile.

En résumé, il est capital que les partis politiques soient présents, que ce soit formellement ou de facto, tout au long du processus, de l'inscription des électeurs à la confection des listes d'électeurs, au fonctionnement du mécanisme de gestion électorale, aux bureaux de vote et au dépouillement des votes.

Les partis politiques ont un enjeu important dans toute élection. Ils ont pleinement le droit d'être au courant des conditions dans lesquelles le jeu se jouera et d'aider à leur préparation. Si les partis ne jouent pas un rôle dans quelque aspect de la mise en úuvre de l'élection, il est hautement recommandable d'avoir avec les représentants des partis des réunions hebdomadaires ou régulières : elles peuvent contribuer de manière significative à créer la confiance. Ceci devient particulièrement important lorsque des changements de dernière minute, aussi justifiées soient-ils, sont faits (par exemple, l'addition tardive de bureaux de vote, les altérations aux listes d'électeurs, ou le découpage révisé de circonscriptions). Dans certains pays, comme la Namibie, cette pratique est obligatoire.

C'est l'acceptation par les partis des conditions électorales, ainsi que des résultats d'une élection, qui constitue l'épreuve décisive permettant de juger la validité, la qualité et la légitimité de l'élection.

Rôle au sein des organismes électoraux (commissions)

Les organismes électoraux (commissions électorales, etc.) peuvent être légitimement composés sur une base soit non partisane, soit multipartite, ou encore de façon mixte. Ceci vaut également pour les commissions de découpage des circonscriptions électorales.

Avantages des commissions multipartites

Un des avantages d'inclure des représentants de partis dans la commission, en particulier si les décisions sont prises par consensus, est que les concurrents au sein du processus électoral perçoivent les arbitres comme étant plus équitables et plus objectifs. Maintes fois le rôle de surveillance joué par les organismes électoraux multipartites est considéré comme une garantie suffisante, témoignant que le système des freins et contrepoids fonctionne.

Un organisme multipartite atteste qu'il existe des liens solides et directs avec les partis politiques. Ceux-ci peuvent assister aux négociations lorsque des problèmes ou des désaccords surgissent, prévenant plus d'une fois des recours ultérieurs contre les résultats des élections.

Inconvénients des commissions multipartites

Certains désavantages sont, cependant, inhérents aux commissions partisanes.

• Le consensus auquel toutes leurs décisions sont soumises est une entrave sévère au fonctionnement expéditif d'un tel organisme et fait perdre un temps précieux.
• La qualité des représentants désignés par les partis risque de ne pas avoir le niveau qu'auraient ceux qui seraient choisis selon les critères d'experts indépendants.
• Les représentants des partis seront sans doute fréquemment obligés de placer les intérêts du parti avant ceux du bien commun. Ce genre d'obligations peut causer une polarisation et un conflit d'intérêts au moment où les décisions sont prises. On sait que certains représentants ont boycotté des réunions sur instruction de leur parti.
• Les commissions partisanes peuvent être incapables de parvenir à un accord sur la manière de modifier les règles, laissant ainsi en place des pratiques qui sont largement discréditées et qui sapent la confiance publique dans le système politique.
• De la perspective des petits partis il peut y avoir un souci que les grands partis soient de connivence pour faire passer au niveau décisionnel des initiatives sur lesquelles ils se sont mis d'accord au préalable, les laissant ainsi en tant que petits partis sans voix réelle au chapitre.
• De plus, là où les partis politiques enregistrés sont très nombreux, la commission peut prendre des proportions qui la rendent difficile à manier et fort lourde.

Les élections de 1994 au Mozambique ont donné un exemple d'une commission largement partisane fonctionnant par consensus. Bien que controversée dans une certaine mesure, celle-ci a cependant en fin de compte aidé à assurer des élections réussies et légitimes. De manière analogue, au Libéria (1997), en El Salvador (1993, 1997) et au Nicaragua (1990, 1996), tous pays émergeant de guerres civiles, les commissions électorales étaient partisanes afin de prévenir la méfiance à l'égard du processus électoral.

Liaison avec les partis

Que les partis jouent un rôle ou non sous quelque angle que ce soit dans la mise en oeuvre de l'élection, de bons arguments justifient la tenue de réunions hebdomadaires ou régulières à tous les niveaux avec les représentants des partis pour assurer une compréhension claire et une acceptation bienveillante de la manière selon laquelle les élections sont conduites. Ceci devient particulièrement important au cas où il est fait des changements de dernière minute, aussi justifiés soient-ils, par exemple, l'addition tardive de bureaux de vote, des altérations aux listes d'électeurs ou une révision du découpage des circonscriptions.

Des réunions de ce type fournissent aussi aux partis l'occasion de faire des commentaires et des suggestions, d'exprimer des plaintes et des soucis et d'apaiser les tensions. Cela peut servir à résoudre des litiges avant qu'ils ne deviennent des problèmes majeurs ainsi qu'à développer une sensibilité mutuelle et une compréhension entre les partis et les administrateurs électoraux. Un comité consultatif peut être prévu dans la loi électorale, comme c'est le cas au Lesotho. La loi prescrit l'établissement d'un groupe comprenant un ou plusieurs représentants de chaque parti, précise qu'il aura des réunions régulières avec la commission et leur octroie certains droits (tels que l'inspection de documents).

Partis et administration électorale

Dans certains cas, les représentants de partis ou de candidats s'impliquent dans l'organisation et la mise en oeuvre proprement dites des élections. Cependant, qu'ils soient désignés par voie politique ou recrutés de quelque autre façon, les responsables de l'administration électorale doivent s'engager à une attitude non partisane, par serment ou autre convention. Un avantage de cette approche est le sentiment d'engagement à l'égard des élections que les représentants de partis acquièrent en travaillant effectivement sur des questions administratives. Un désavantage est que l'implication du parti dans de tels domaines risque de fournir des occasions de manipuler ou d'entraver les élections en vue d'avantages partisans.

Jusqu'à récemment (1997) les partis politiques canadiens étaient impliqués dans la désignation des préposés qui effectuaient le recensement de porte à porte pour inscrire les électeurs. Les deux principaux partis dans chaque circonscription électorale fournissaient les équipes de recensement qui travaillaient en couples, un de chaque parti. L'intention était d'insuffler la confiance dans le processus d'inscription. Les partis étaient leurs propres freins et contrepoids tandis qu'ils accomplissaient leur tâche. Cette même approche bipartite continue dans l'administration de tous les bureaux de vote au Canada le jour de l'élection, le surveillant du vote et son assistant étant désignés par les partis. Ceci n'empêche pas la participation des partis et des candidats comme représentants dans les bureaux de vote.

Aux États-Unis l'organisation des campagnes d'inscription d'électeurs a été considérée comme une responsabilité partagée des partis politiques et de l'État. La même chose valait pour la Grande-Bretagne jusqu'au début du siècle, lorsque la législation statua que la recherche de logement en logement ou par d'autres moyens pour trouver personnes ayant qualité d'électeurs était une responsabilité publique plutôt que personnelle ou de parti.

De nombreux pays permettent l'implication des partis dans le transport des vieillards, invalides ou autres électeurs vers les bureaux de vote : c'est le cas du Royaume-Uni, d'El Salvador et du Canada. Sur l'Île Maurice chacun des partis principaux s'arrange pour qu'un grand nombre de voitures amènent des supporters aux bureaux de vote. Lors de l'élection partielle de 1998 à Flacq (Île Maurice), le parti gagnant disposait, à ce que l'on dit, de 400 voitures pour un électorat total de 30 000 personnes.

Au Mozambique, en 1994, les élections furent mises en oeuvre par une agence multipartite, appelée Secrétariat technique pour l'administration des élections (STAE). Le directeur de chacun des niveaux de l'organisme électoral (national, provincial et de district) appartenait au parti au pouvoir, le Frelimo. Chacun d'eux était flanqué de deux adjoints, dont le premier, responsable des finances, appartenait au parti d'opposition Renamo, tandis que l'autre était issu d'une coalition des partis restants. Le personnel subalterne était également désigné d'une manière partisane équilibrée. L'équipe était complétée par du personnel externe des Nations Unies qui constituait un tiers des employés de niveau inférieur.

Dans les élections en Europe de l'Est, il est courant pour les partis politiques d'être représentés dans les bureaux de vote locaux, p. ex. lors des récentes élections en Albanie (1997), en Arménie (1995) et en Roumanie (1996). La présidence du bureau de vote est habituellement assumée par un enseignant ou un maire (non partisan) tandis que le reste des membres sont généralement recrutés sur la base d'un représentant par parti inscrit sur la liste. Outre le devoir qu'ils ont d'administrer le vote, ils s'engagent à assurer le dépouillement des votes après la fermeture du bureau.

Rôle dans l'éducation de l'électorat

Parmi les tâches de l'administration électorale, celle qui a le plus de chances d'être déléguée aux partis politiques est l'éducation de l'électorat (voir Rôle des partis politiques).

L'éducation peut porter sur l'importance et le secret du vote, les procédures de vote, etc. D'une manière générale, on rassurera les électeurs quant à la liberté et à l'équité du processus. D'une part, l'éducation de l'électorat devrait être de nature non partisane. D'autre part, ce sont les partis qui, grâce à leurs campagnes électorales, ont souvent le contact le plus proche avec les électeurs et ont aussi un vif intérêt à motiver et à instruire les électeurs à se prévaloir correctement de leur vote.

L'aptitude des partis politiques à mener de telles campagnes éducationnelles dépendra bien sûr de leurs ressources. Dans un pays comme le Libéria, les partis politiques ne disposent pas de ressources qui leur permettent d'envisager le moindre supplément à leurs activités normales. Mais dans certaines démocraties bien établies, comme la Suède et les États-Unis et même dans des démocraties plus nouvelles comme l'Afrique du Sud, on s'attend à ce que les partis mènent des campagnes d'éducation de l'électorat à la fois informatives et motivantes.

On considère qu'il incombe au premier chef aux partis politiques d'encourager l'inscription (États-Unis) ou d'accroître le taux de participation des électeurs et on s'attend à ce que cela soit fait dans une certaine mesure sans tenir compte de la manière dont un citoyen votera.

Il y a une différence entre le genre de formation et d'éducation des électeurs auquel on peut s'attendre de la part d'une organisation de parti et celles qu'offrirait une autorité neutre vouée à l'éducation publique. La raison d'être d'un parti est de chercher à gagner des voix et ses efforts éducationnels ne sauraient être consacrés à une instruction générale de civisme, mais viseront plutôt à entraîner ses membres et activistes en vue de leurs tâches de campagne : comment s'adresser à des réunions publiques, comment mener un démarchage électoral de porte à porte, comment présenter le programme politique du parti, comment marquer correctement un bulletin de vote en faveur du parti, etc. Autrement dit, les partis sont impliqués dans une formation en action partisane, tandis qu'une éducation générale en civisme aura trait à des questions non partisanes telles que les vertus de la participation au vote, etc.

Les partis qui organisent une campagne d'éducation de l'électorat concentreront généralement leur attention sur les aspects de la propagande électorale qui leur rapporteront des voix. Ils peuvent encourager, par exemple, leur supporters potentiels à s'inscrire et à s'assurer qu'ils sont correctement inscrits sur la liste électorale. Là où il y a un bulletin de vote compliqué, ou encore si la population souffre d'analphabétisme, les partis peuvent entraîner leurs supporters dans la méthode de remplir leur bulletin (c.-à-d. voter pour le symbole du taureau, ou voter pour les numéros 13 et 17, etc.). En outre, ils peuvent fort bien concentrer leurs campagnes de motivation sur des régions ou dans des circonscriptions où ils estiment avoir le plus de chances d'être élus.

Formation des représentants des partis

Dans les démocraties nouvelles, il est important que les représentants de parti soient formés à comprendre les complexités du système électoral en place.

Les partis politiques et les candidats sont les acteurs principaux dans les élections et il est important qu'ils aient une compréhension complète des procédures et des politiques électorales afin d'éviter méfiance ou objections. Plus le niveau de complexité est élevé, en matière de dépouillement des votes par exemple, plus grand est le besoin de formation.

La formation peut être nécessaire pour quelques-unes des questions suivantes ou pour toutes :

• dispositions principales de la loi électorale;
• critères pour l'inscription des électeurs;
• critères pour l'enregistrement des partis;
• critères pour la présentation des candidats;
• infractions à la loi électorale;
• campagnes électorales;
• procédures de vote;
• procédures de dépouillement des votes;
• procédures d'observation et code de conduite.

La responsabilité pour ce type de formation peut incomber aux partis eux-mêmes ou à l'organisme électoral. De nombreuses organisations, telles que l'International Republican Institute, le National Democratic Institute et d'autres, ont dirigé de larges programmes de formation afin d'aider les personnalités du parti à accomplir leur mandat d'une façon professionnelle, tant comme concurrents dans les élections que comme observateurs de celles-ci. Dans de nombreux États africains, des agents et observateurs de partis sont formés en même temps que les responsables des bureaux de vote. Une telle approche favorise la confiance envers le processus et l'équité des élections.

Rôle comme observateurs

Une responsabilité importante des partis politiques est d'agir en chiens de garde pendant le processus électoral : ils sont chargés de protéger les intérêts du parti en observant de près la rigueur des procédures appliquées au cours de l'inscription, du vote et du dépouillement. Le rôle crucial des représentants des partis est d'être témoins de toute la procédure et de la surveiller pour empêcher toute fraude. Ceci exige leur présence pendant le processus d'inscription, pendant celui du vote, de même que lorsque les urnes sont scellées ou ouvertes et lorsqu'elles sont transportées.

Une des tâches incombant normalement aux partis pendant l'inscription des électeurs est d'assurer que leurs adeptes soient inclus et de s'opposer à l'inscription de ceux qui, de leur avis, n'ont pas le droit d'être sur le registre (voir Rôle des partis politiques et des groupes d'intérêt et Changements à la liste préliminaire).

Les autorités publiques laissent aux partis rivaux le soin d'assurer le maintien de l'ordre dans le registre (la liste des électeurs), présumant par hypothèse que leurs organisations locales auront la connaissance nécessaire du milieu et qu'il sera dans leur intérêt de s'opposer à l'inclusion d'électeurs placés sur le registre par leurs opposants politiques.

Afin de faciliter cette tâche de maintien de l'ordre par les partis, de nombreux pays (la Grande-Bretagne, la Bosnie et la Namibie, notamment) ont adopté le système qui consiste à procurer un projet de registre ou registre provisoire. Suit une période de plaintes et d'objections, après laquelle le registre définitif entre en vigueur.

La surveillance du transport des bulletins de vote et du matériel d'élection délicat se fait soit par des observateurs de partis (Mozambique, 1994), soit, dans de nombreux cas, par la police ou autre personnel de sécurité, ou encore par l'usage de sacs ou scellés permettant de déceler magouillage (utilisés dans la plupart des élections nouvelles). Dans les démocraties bien établies, comme la Suède, parfois un haut degré de confiance peut faire que le transport n'est pas surveillé du tout.

Une des parties les plus difficiles du processus à surveiller -- et qui n'en est pas moins essentielle -- est le dépouillement des votes. La mécanisation ou un dépouillement complexe peut susciter des soupçons de la part des observateurs de partis. Une compréhension claire des procédures est essentielle pour présenter des objections aux erreurs ou à l'iniquité d'un dépouillement (voir Contestation des résultats ).

La présence d'agents des candidats et des partis est un dispositif puissant pour empêcher la fraude. Cependant, ceci dépend de la capacité de chaque parti de recruter et de former le nombre nécessaire de représentants locaux. Au Ghana par exemple, lors des élections de 1996, ou au Cambodge lors des élections de 1993, il était difficile pour les partis de recruter des observateurs d'élections dans les régions où ils étaient politiquement faibles. Dans les pays avec de fortes traditions tribales ou dans lesquels un parti unique prédomine dans une circonscription pour d'autres motifs (dans le cas du Cambodge comme suite à la polarisation résultant de la guerre), les partis d'opposition peuvent ne pas être à même de remplir leur tâche d'observation d'élections comme il convient.

Le problème contraire peut aussi se produire. Lors d'une élection partielle sur l'Île Maurice en 1998, par exemple, il y avait une quarantaine de candidats et chacun d'eux était autorisé à avoir deux représentants. On rapporte que les centres de dépouillement devinrent bondés avec des douzaines de tels représentants.

Citons le manuel du National Democratic Institute (NDI) relatif à la surveillance des élections : « Même dans les pays ayant des traditions démocratiques anciennes, des représentants des partis politiques sont affectés à pratiquement tous les emplacements de vote le jour des élections. Outre qu'elle décourage la manipulation électorale, la présence de représentants des partis démontre la force organisationnelle d'un parti aux futurs électeurs, ce qui peut produire des avantages psychologiques pour un parti engagé dans une élection étroitement contestée. Les représentants des partis fournissent aussi aux partis politiques une source d'informations importantes et opportunes concernant le taux de participation après la clôture du vote. Les représentants des partis représentent cependant des concurrents électoraux partisans. En cas de contestation ou d'irrégularité, ils ont une tendance naturelle à protéger les intérêts de leur parti, de leur candidat ou de leur cause. Dans un environnement politique polarisé, l'information rassemblée par les partis politiques peut être contestée comme tendancieuse et indigne de foi. » ⁷

Inscription des partis et des candidats

Les candidats

Bien qu'il soit aujourd'hui difficile de l'imaginer, il fut un temps où non seulement le vote était public, mais où les bulletins de vote n'existaient pas encore. C'est dans la colonie britannique de l'Australie du Sud que le bulletin dit « australien » fut introduit en premier, en 1856-1857. Les noms des candidats étaient imprimés sur un bulletin de vote officiel et les électeurs déposaient leurs bulletins en secret. Beaucoup plus tard, des machines à voter remplacèrent les bulletins en papier dans certaines parties du monde. Avec l'arrivée des bulletins de vote officiels, il devint nécessaire de déterminer quels noms devraient être inclus et dans quel ordre ils devraient être inscrits.

Un calendrier électoral est une nécessité primordiale de tout système de vote par bulletin. La date, l'heure et l'endroit doivent être fixés pour l'achèvement des formalités relatives aux mises en candidature. Il faut en effet un délai suffisant pour l'impression des bulletins de vote. Les administrateurs responsables de l'élection doivent avoir le temps de vérifier que les candidats sont éligibles (c.-à-d. qu'ils satisfont à toutes les qualifications en matière d'âge, de citoyenneté, etc.). Les autorités doivent aussi avoir le temps de vérifier que les signatures de ceux qui appuient la demande de mise en candidature (là où de telles signatures sont requises) sont authentiques (voir Signatures et cautions de candidature et Signatures). Il convient aussi de fixer le processus par lequel les candidats pour le parlement, pour les élections présidentielles ou pour le gouvernement local sont mis en candidature.

Les partis politiques

Tandis que le besoin de disposer de procédures pour la mise en candidature des candidats individuels est incontestable, il est moins évident qu'il faille des procédures formelles pour l'enregistrement des partis politiques. Il existe d'ailleurs encore des pays -- y compris la Grande-Bretagne -- où les partis ne sont pas enregistrés (encore qu'un changement de la situation y soit attendu dans un proche avenir).

Il y a un bon motif pour ne pas exiger l'enregistrement des partis politiques. L'essence même de la compétition électorale dans une société libre est qu'elle devrait impliquer des individus et des organisations qui sont volontaires et à l'abri de tout contrôle inutile par les autorités publiques. Selon un point de vue, le fait même que les partis politiques peuvent être d'une grande importance a comme conséquence qu'ils devraient de préférence être laissés seuls à déterminer leurs affaires internes. Si, par exemple, un parti existant se divise en deux factions, et que chacune d'elles souhaite faire usage du nom du parti pour ses candidats, l'État ne devrait pas tenter d'intervenir pour fixer les règles internes du parti et définir les droits des factions rivales. Si une faction se décide à engager une action judiciaire contre une autre, cela devrait être en fonction des lois qui s'appliquent à toutes organisations privées, comme aux clubs sportifs ou aux sociétés de collectionneurs de timbres-poste.

L'autre point de vue est que des règles fixes prescrites par la loi devraient gouverner la manière dont les partis -- tant sur le plan national que local -- doivent mener leurs affaires. Les partis devraient donc avoir un statut légal et les organisations qui souhaitent acquérir les privilèges de ce statut devraient être obligés de s'enregistrer en qualité de partis conformément à la procédure formelle d'enregistrement.

Que les partis politiques soient ou non soumis à des lois spéciales dépend en large mesure de la culture du pays. Tant la Grande-Bretagne que les États-Unis, par exemple, ont des systèmes électoraux majoritaires, basés sur les candidats, mais les deux pays diffèrent quant à l'étendue du contrôle légal sur les affaires internes de parti. Ce contrôle est beaucoup plus poussé aux États-Unis qu'en Grande-Bretagne.

À part les facteurs culturels, plusieurs autres facteurs institutionnels déterminent si les partis sont tenus d'être enregistrés ou non.

• Les systèmes à représentation proportionnelle sont liés à l'enregistrement des partis. Dans ce groupe de systèmes électoraux, les électeurs votent normalement pour un parti politique plutôt que pour des candidats individuels.
• Le besoin pour les partis politiques d'avoir un statut juridique est associé au fait que dans certains systèmes, des organisations de parti extra-parlementaires reçoivent des fonds de l'État.
• Les arguments en faveur de l'enregistrement des partis deviennent plus pressants si les étiquettes de parti sont utilisées de manière déloyale par les candidats. En Grande-Bretagne, par exemple, les candidats sont actuellement libres d'utiliser n'importe quelle séquence de six mots sur les bulletins de vote pour faire référence à leur affiliation. Mais il est possible pour un candidat de tenter d'obtenir des votes en utilisant une forme insidieuse de mots, clairement calculée pour créer l'impression qu'ils représentent un autre parti politique, plus populaire. Dans un cas fort discuté en Grande-Bretagne, les libéraux démocrates se sont plaints qu'ils avaient perdu des voix cruciales en faveur d'un candidat indépendant qui revendiquait une affiliation de « Literal Democrat » (soit une seule lettre de différence d'avec « Liberal Democrat »).

Dans ces conditions, l'enregistrement d'un parti fonctionne en quelque sorte comme l'enregistrement d'une marque de commerce.

Effets de l'enregistrement des partis

Un des arguments est que l'enregistrement ne doit avoir que peu d'effets sur les affaires internes d'un parti, voire pas du tout. C'est une simple formalité, qui, entre autres, assure aux partis existants que leur nom (et donc leur appui parmi les électeurs) ne sera pas usurpé par d'autres partis.

Un autre point de vue est que des exigences légales telles que l'enregistrement tendent inévitablement à ébranler le caractère volontaire des partis, et à mener à leur centralisation et à leur bureaucratisation.

Quels que soient les mérites de ces positions, la tendance au financement public des organisations de parti, au même titre que d'autres développements, mènent à l'expansion de la pratique d'enregistrement formel des partis.

Conditions pour obtenir l'enregistrement : quelques exemples

Australie: 500 membres ou un membre élu au Parlement existant.

Canada: 50 candidats inscrits pour l'élection à venir.

Japon: Un système d'enregistrement fut introduit en 1994 afin de déterminer quelles entités seraient autorisées à recevoir une portion de la subvention publique nouvellement introduite. Un parti qui n'a pas l'intention de demander une subvention financière (le Parti communiste du Japon, par exemple) n'a donc pas besoin de s'enregistrer. Pour s'enregistrer, un parti doit avoir cinq membres ou plus à la Diète ou avoir obtenu plus de 2 % du total des voix à la plus récente élection nationale. Ce pourcentage peut être basé soit sur la part de votes du parti dans la représentation proportionnelle soit sur sa part de voix dans les circonscriptions.

Namibie: Les signatures de 500 membres avec des renseignements sur eux; frais d'enregistrement, renseignements sur la constitution du parti et les membres de l'exécutif. La Commission électorale peut refuser d'enregistrer des partis qui enfreignent les principes de la constitution namibienne ou qui ont une attitude discriminatoire vis-à-vis d'une personne quelconque pour des motifs de race, d'appartenance ethnique, de sexe ou de statut économique.

Voir aussi Enregistrement des partis et des candidats, Systèmes de représentation proportionnelle, Conditions d'admissibilité des candidats, Inscription des candidats et Organisations politiques.

Élections présidentielles

Les présidents sont élus directement dans une minorité seulement des démocraties établies. Comme dans ces élections les électeurs partout dans la nation choisissent une seule personne, des barrières spéciales sont nécessaires pour assurer que le bulletin de vote ne comporte que des prétendants sérieux et n'embrouille pas les électeurs avec une profusion de noms.

Le présent fichier résume les processus par lesquels les partis politiques choisissent leurs candidats présidentiels et les barrières légales imposées à ceux qui souhaitent que leur nom soit inclus sur le bulletin de vote.

Sélection de candidats présidentiels par les partis politiques

L'étude d'Austin Ranney sur la sélection des candidats comporte ce résumé de conclusions basé sur un examen de la sélection de candidats présidentiels dans cinq pays : la Colombie, la Finlande, la France, les États-Unis et le Venezuela :

« La sélection des candidats présidentiels est généralement beaucoup plus fluide, changeante et ad hoc que ne l'est la sélection des candidats parlementaires. Les organisations de parti sont moins vitales et les organisations centrées sur les candidats sont beaucoup plus importantes. La sélection de candidats controversés par la victoire d'une faction sur une autre risque plutôt d'aboutir à des fractionnements ouverts de parti et à des candidatures dissidentes. Plusieurs de ces différences découlent sans doute surtout de la visibilité particulière de la fonction présidentielle (qui dans tous les pays présidentiels est de loin plus éminente que celle de n'importe quel législateur) ainsi que de l'attention assidue que prêtent les médias de masse aux compétitions pour les investitures présidentielles. ⁸ »

Il convient de considérer à la fois comment les partis individuels s'y prennent pour se mettre d'accord sur un candidat présidentiel et comment les partis politiques négocient entre eux dans les systèmes multipartites. Comme il n'y a que deux partis significatifs aux États-Unis, les négociations entre partis ne sont d'habitude pas nécessaires : le candidat désigné par les républicains affronte l'appelé des démocrates. Mais la situation est différente dans un système multipartite comme en France. Là il y a une forte incitation pour un groupe de partis de s'entendre sur un candidat unique : un candidat représentant un bloc de partis a de bonnes chances de battre un assortiment divisé de rivaux arborant les couleurs de partis individuels.

Quant au choix du candidat agréé au sein des partis, les méthodes comportent soit un congès d'investiture à laquelle les notables des organisations locales du parti sont représentés, ou un système d'élections primaires, ou un amalgame des deux. Dans les pays africains, ce sont normalement les partis politiques qui désignent leurs candidats présidentiels respectifs, généralement à l'occasion de congrès de partis.

Les États-Unis sont un exemple de l'utilisation combinée de congrès de désignation et de primaires. Le candidat est choisi à un congrès national de désignation. Toutefois, les délégués sont sélectionnés par une variété de méthodes. Certains sont des mandataires d'organisations nationales de parti, mais beaucoup d'autres ont été choisis lors d'élections primaires spéciales tenues dans la plupart des États pour choisir les délégués qui sont tenus de voter pour un concurrent particulier. La sélection de délégués par le biais de primaires apparaît comme une méthode plus démocratique que la sélection de mandataires d'organisations nationales de parti, et évite les disputes juridiques au sujet de la validité des sélections de délégués arrêtées dans des réunions ordinaires de parti.

Cependant, la méthode de sélection des délégués par des primaires a été critiquée en vertu du fait que seule une petite proportion de partisans exceptionnellement acharnés votent dans les primaires. La sélection par le biais des primaires est critiquée aussi parce qu'elle dépouille les mandataires du parti - ceux qui ont le plus d'expérience et aussi l'enjeu le plus grand dans un futur succès électoral - de leur autorité sur le processus de sélection. Autrement dit, les élections primaires favorisent une méthode de sélection centrée sur le candidat plutôt que sur le parti et, de ce fait, affaiblissent la structure du parti.

La Finlande et la France illustrent le processus de négociation entre partis potentiellement alliés dans les systèmes multipartites. En Finlande, les partis individuels élisent des délégués à un congrès de désignation où les différents partis se rencontrent. Là, des ententes ont lieu entre les partis, et les politiciens qui espèrent gagner doivent chercher l'appui de délégués de partis autres que le leur.

En France, les élections présidentielles sont soumises à un système à deux tours. Ceci permet aux candidats rivaux appartenant à la droite ou à la gauche du spectre politique de se présenter au premier tour. Le premier tour fonctionne donc comme une sorte d'élection primaire nationale dont un champion unique émergera tant de la gauche que de la droite. Les champions participeront ensuite au second tour.

Exigences pour l'investiture de candidats présidentiels

Aux États-Unis, les compétitions présidentielles doivent aussi respecter les règles limitant l'accès à l'investiture de candidats de partis autres que les républicains et les démocrates. En pratique, ceci rend l'accès particulièrement difficile pour les élections présidentielles, dès lors que le candidat indépendant devra s'arranger pour satisfaire aux exigences de chaque État (voir Signatures).

Dans d'autres pays, l'accès à l'investiture comporte des barrières plus élevées pour les candidats présidentiels que pour les candidats à l'assemblée législative. En Russie,

une association électorale, un bloc électoral ou un groupe d'électeurs qui d'initiative a proposé un candidat pour les fonctions de président ... doit rassembler pas moins d'un million de signatures d'électeurs à son appui, étant entendu que pas plus de 7 % du nombre total des signatures requises ne peuvent provenir d'un même sujet (c'est le vocable sous lequel on désigne les entités fédérées qui ont des statuts variés, républiques, districts, etc.) de la Fédération russe.

Au cas où l'élection du Président de la Fédération russe est tenue prématurément, le nombre de signatures d'électeurs à rassembler sera réduit de moitié.

La Commission centrale électorale de la Fédération russe examinera les documents dans un délai de dix jours à partir de la date de leur réception et décidera si la procédure d'investiture répond aux exigences de la loi fédérale. Elle statuera sur l'inscription des candidats ou établira, dans les 50 jours, une décision motivée de refus d'enregistrer.⁹

Pour plus de renseignements, voir aussi Traitement des mises en candidature.

Autres élections

Le présent fichier résume les conditions juridiquement requises pour l'enregistrement des partis et des candidats. Les procédures selon lesquelles les partis choisissent leurs candidats sont considérées ailleurs (voir Élections présidentielles, Réglementation en système SUM et Réglementation en système RP).

Enregistrement des partis : l'exemple australien

L'enregistrement des partis n'est pas l'habitude dans tous les pays (voir Inscription des partis et des candidats). L'Australie illustre les objectifs, procédures, avantages et désavantages de l'enregistrement des partis.

L'Australie n'exige pas que les partis s'enregistrent. Toutefois, s'ils négligent de le faire, les partis ne peuvent pas réclamer les privilèges accordés aux partis, à savoir :

• leurs candidats peuvent être identifiés sur le bulletin de vote avec l'étiquette du parti;
• ils sont autorisés à recevoir un financement électoral des deniers publics; la subvention est calculée sur le nombre total de voix obtenues; elle est octroyée uniquement en fonction des candidats approuvés et des groupes sénatoriaux qui obtiennent au moins 4 % des premiers votes préférentiels;
• ils ont droit à un exemplaire gratuit de la dernière édition du registre électoral et d'autres documents informatisés comprenant des données délicates et privées.

Afin d'avoir droit à ces privilèges, les partis ont certaines obligations. Celles-ci visent à assurer que leur administration interne soit suffisamment développée pour leur permettre de se conformer à plusieurs règlements, en particulier concernant les obligations de divulguer les finances du parti. Les principales obligations sont :

• le parti doit avoir une constitution interne formelle comportant certaines dispositions minimum;
• le parti doit désigner un nombre de préposés ayant des responsabilités spécifiques; ce sont le secrétaire du parti, l'agent du parti, l'officier enregistré et les officiers enregistrés adjoints; outre l'agent de parti national, il doit y avoir un agent pour chaque association d'État ou de territoire du parti, y compris les associations non enregistrées;
• le parti doit soumettre une liste de 500 membres afin de se qualifier pour l'enregistrement; il n'est pas fixé de cotisation pour se qualifier pour devenir membre, mais la procédure pour inscrire un membre est très formelle, afin de s'assurer que ceux qui sont sur la liste ont consenti à être membres;
• le parti accepte que toutes ses associations, nationale et locales, se conformeront à la législation relative à la divulgation des comptes et des contributions.

Avantages

On peut raisonnablement arguer que les avantages de ce système d'enregistrement sont les suivants :

• il évite l'utilisation d'étiquettes de parti trompeuses par des candidats;
• il aide à assurer le respect des règles relatives à l'assistance financière et à la divulgation des comptes;
• la barrière de 500 membres est raisonnable pour un parti national puisqu'il élimine les « partis sofa » tout en rendant le système relativement ouvert à des partis nouvellement formés ou petits.

Désavantages

Il y a, aussi, des inconvénients potentiels :

• le processus d'enregistrement lui-même est assez long. Pour devenir un parti, il y a lieu d'accomplir les formalités consistant à enregistrer les noms, adresses et signatures de 500 membres, ensuite attendre un temps considérable pour que la Commission électorale australienne traite la demande. Cela prend de six à sept semaines, mais durera vraisemblablement plus longtemps dans la période qui précède une élection. Cela risque aussi de durer plus longtemps s'il y a quelque objection à l'enregistrement de la demande et que l'affaire doit être soumise au Tribunal des appels administratifs. En outre, une fois qu'une élection fédérale ou une élection partielle a été décrétée, aucune action ne peut être entreprise en ce qui concerne une demande d'enregistrement d'un parti politique;
• les formalités requises, bien que destinées à être simples, sont suffisamment lourdes que pour mener à la centralisation et la bureaucratisation des organisations de parti;
• Les règles concernant les noms des partis réussiront sans doute à éviter la confusion entre les noms de partis, mais elles donnent apparemment des avantages déloyaux aux partis existants. Les factions qui se dégagent d'un parti existant, par exemple, ne peuvent pas utiliser la désignation « indépendant » en combinaison avec le nom du parti dont ils se sont séparés. La faction dissidente doit choisir un nom tout à fait différent, perdant ainsi l'avantage électoral d'un nom qui indique ses racines dans le vieux parti ¹⁰.

Mises en candidature : l'exemple britannique

Le document de mise en candidature doit mentionner le nom du candidat et l'adresse de son domicile. Il y a des règles détaillées, appuyées par des précédents juridiques, au sujet de la définition de nom et d'adresse du domicile. Les clauses relatives aux noms de famille et aux prénoms couvrent la question de quand un changement de nom est permis.

Un candidat peut donner dans le document de mise en candidature jusqu'à six mots qu'il souhaite voir le désigner sur le bulletin de vote. Si un candidat souhaite se désigner sous le nom d'un parti, il peut le faire sans restriction : il n'y a pas de droits d'auteur dans ces désignations; rien ne peut empêcher un candidat non officiel d'un parti politique de se désigner de la même manière que le candidat officiel. Si deux candidats se servent de la même étiquette de parti, « la publicité électorale du candidat le plus connu devra attirer l'attention de l'électorat sur la ressemblance, au cas où ils voteraient par erreur pour le mauvais candidat ». ¹¹

Le bulletin de candidature doit inclure les noms de dix électeurs : un pour proposer le candidat, un pour appuyer la proposition et huit pour donner leur assentiment.

Le bulletin de candidature doit être livré en personne au gestionnaire électoral de la circonscription par le candidat, le proposant, celui qui appuie ou un agent.

Une caution de 500 livres doit être remise au gestionnaire électoral de la circonscription en liquide ou sous forme de mandat.

Des échéances sont fixées tant pour la remise des documents que pour les objections aux candidatures.

Candidats indépendants

Dans certains pays, comme la Grande-Bretagne, tous les candidats se présentent sur une base individuelle. Les règles pour les candidats présentés par les partis politiques ne sont pas différentes des autres quant aux procédures à suivre. Dans d'autres pays, les procédures pour indépendants diffèrent de celles pour les candidats de partis.

Par exemple, en Australie, les candidats indépendants et les candidats proposés par des partis politiques non enregistrés ne peuvent avoir sur les bulletins de vote une étiquette ou une description accolée à leur nom. Ils n'ont pas droit non plus à une assistance financière de l'État pour leurs dépenses électorales (voir Autres élections).

Dans des pays comme les États-Unis, il y a des obstacles spéciaux que les indépendants et les membres de petits partis doivent franchir avant que leur nom ne paraisse sur le bulletin de vote. Ces candidats sont tenus de rassembler un grand nombre de signatures pour appuyer leur candidature, tandis que les candidats des deux partis établis - les républicains et les démocrates - sont exemptés de cette exigence (voir Signatures).

Dans des pays à représentation proportionnelle (RP), les candidats indépendants sont soumis à un traitement spécial selon la forme de représentation proportionnelle. Le système allemand de membres additionnels, par exemple, prescrit que la moitié des sièges sont à remporter dans des compétitions de circonscriptions uninominales et l'autre moitié à allouer selon le principe de la proportionnalité. Il est, dès lors, loisible à un candidat indépendant de disputer un siège de la première catégorie. En revanche, il ne lui est pas possible de remporter un siège de la deuxième catégorie, à moins de créer une liste avec un grand nombre d'autres candidats, qui ensemble ont des chances de dépasser le seuil des 5 % du vote national. C'est le pourcentage requis pour gagner tout siège de la catégorie proportionnelle.

De même, au Japon, les candidats indépendants ne peuvent se présenter dans des circonscriptions à représentation proportionnelle ni à la Basse ni à la Haute Chambre sans la sanction d'un parti, car le bulletin de vote invite l'électeur à choisir le nom d'un parti, non d'un candidat.

Dans les pays à système électoral majoritaire, la loi peut empêcher des individus indépendants de se présenter comme candidats à une charge élective. C'est notamment le cas de la Tanzanie, où un parti politique doit présenter des candidats au parlement national. En même temps, il y a des lois rigoureuses et restrictives concernant l'enregistrement des partis. Cette combinaison de règlements a pour effet de favoriser les candidats du parti politique dirigeant, qui s'est maintenu au pouvoir depuis l'accession du pays à l'indépendance de la domination britannique. L'interdiction de candidats indépendants handicape dans certaines circonscriptions les efforts entrepris par des individus qui sont opposés au gouvernement, et qui peuvent être bien connus et appréciés localement.

Réglementation en système SUM

Comme le souligne la Commission Lortie :

La sélection de candidats est une des fonctions les plus fondamentales que les partis politiques remplissent. Elle les distingue de tous les autres types d'organisations qui réunissent des individus pour promouvoir des idées politiques, des valeurs et des intérêts communs ¹².

Dans les systèmes majoritaires, les candidats sont normalement sélectionnés pour disputer des circonscriptions uninominales. Les questions qui apparaissent à propos du processus de sélection sont :

• quels sont les pouvoirs relatifs des organisations de parti centrale et locales?
• quelle est l'ampleur du cercle de membres du parti impliqués dans le processus de sélection? (c.-à-d. le processus de sélection est-il participatoire et démocratique, ou non?)
• le processus de sélection est-il réglementé par la loi?

Contrôle central et local du parti

Dans le passé, l'influence des organisations centrales de parti sur la sélection des candidats pour le parlement ou pour des charges régionales ou municipales a été d'habitude sévèrement limitée. Plusieurs motifs le justifient. Les dirigeants de parti locaux ont souvent ressenti l'ingérence centrale dans la fonction de sélection. Les dirigeants nationaux ont évité avec soin toute ingérence manifeste, car le succès des campagnes locales a dépendu en fort large mesure de l'enthousiasme de l'organisation locale, et il n'est donc pas sage d'offenser ses activistes. D'ailleurs, les organisations locales du parti ont le pouvoir ultime de se dégager du parti national et d'avancer un candidat de leur choix en concurrence avec le candidat imposé par le centre.

Au Canada, la Commission Lortie insiste sur l'influence du parti local en matière de sélection de candidats. En Grande-Bretagne aussi, les dirigeants et les organisateurs du parti central ont traditionnellement trouvé qu'il était difficile de placer des candidats de leur choix dans des circonscriptions spécifiques.

La Grande-Bretagne est un exemple de pays où les organisations centrales de parti ont au moins quelque chose à dire. Il a été d'usage de tenir une liste centrale de candidats éventuels et d'exiger que les sélections locales soient faites parmi les membres inscrits sur cette liste approuvée. En pratique, les associations locales de parti ont parfois insisté à interviewer des demandeurs - en particulier inscrits chez elles - même s'ils n'étaient pas inclus dans la liste officielle. Dans ces cas, l'organisation centrale du parti a eu tendance à inclure de tels postulants dans la liste approuvée afin d'éviter un conflit avec l'association locale de parti. En toute hypothèse, la liste centrale de candidats approuvés a été généralement fort longue et il a été relativement facile d'y inclure de nouveaux noms.

Il y a des indications que l'influence centrale sur la sélection de candidats a eu tendance à augmenter. Ceci a certainement été le cas ces dernières années au sein du Parti travailliste britannique.

La progression de l'influence centrale sur la sélection de candidats a fait partie d'un processus plus vaste de centralisation du pouvoir. Celui-ci a été le résultat du nombre en baisse des membres des associations locales de parti, de l'importance en baisse des travailleurs locaux de parti dans l'obtention d'appuis électoraux, et du rôle croissant des partis centraux dans la récolte de fonds.

Nombre de nations en développement témoignent d'une influence considérable des organisations centrales de parti sur la sélection des candidats. Dans de nombreux États africains, les candidats sont identifiés au niveau local, de circonscription, et régional, mais requièrent l'approbation du comité central de leurs partis.

Procédures participatoires ou non participatoires

Un reproche fréquent parmi les organisations locales de parti quant aux processus de sélection est que ceux-ci placent trop de pouvoir entre les mains de groupes réduits de dirigeants locaux qui ne sont pas tenus de rendre des comptes.

Aux États-Unis, une rébellion contre ce qui était considéré (à juste titre) comme de la corruption politique découlant de la sélection de candidats par l'appareil du parti aboutit à l'introduction d'élections primaires. Dans le système des primaires, le droit de désigner les candidats qui disputeront les élections sous le nom du parti ne réside pas entre les mains des mandataires du parti, mais entre celles d'un groupe beaucoup plus vaste d'électeurs de la base. Ceux qui sont qualifiés pour voter dans une élection primaire aux États-Unis comprennent - selon l'État où se tient l'élection - tous ceux dont l'inscription au registre des électeurs indique qu'ils appuient le parti en question, ou tous les électeurs inscrits, quelle que soit leur affiliation de parti enregistrée.

Dans d'autres pays, les doléances se sont concentrées sur le fait que le cercle de gens impliqués dans la sélection a été trop étroit. C'est surtout un comité de mandataires au sein du parti local qui s'est chargé d'examiner la liste initiale de demandeurs. Une liste plus courte de candidats sélectionnés a ensuite été soumise à un groupe quelque peu plus large. Toutefois, l'ensemble des membres de l'organisation locale n'a souvent eu aucune part dans la sélection.

La récente tendance a été de démocratiser les règles de sélection et de prévoir un rôle formel pour les membres individuels du parti. Plus est devenu petit le nombre de membres du parti, plus est grand le rôle que tendent à jouer les membres restants dans le choix des candidats.

Les votes par les membres du parti pour désigner les candidats selon le modèle des élections primaires aux États-Unis se sont multipliés : c'est là une caractéristique récente de l'organisation politique dans des pays tels que l'Espagne.

La question de savoir s'il est démocratique d'accorder aux militants de base une voix plus ample dans le choix des candidats est un sujet de controverse. L'argument en faveur du principe « un membre, un vote » dans la sélection des candidats est simplement qu'il convient que les partis politiques participant dans des élections démocratiques soient démocratiques dans la manière dont ils gèrent leurs affaires internes (voir Démocratie au sein des partis).

Cependant, la sélection de candidats parlementaires par votes des membres locaux de parti est sujet à des abus. Souvent une organisation locale de parti aura peu de membres et ses listes ne seront pas en ordre. Il devient alors relativement facile pour un concurrent local de recruter de nouveaux membres expressément dans le but de les faire assister à la réunion de sélection ou pour participer à la sélection. Il est possible que de tels membres aient leur cotisation payée par celui qui a l'intention d'être candidat ou par ses supporters et qu'ils n'aient pratiquement aucune relation avec l'association locale de parti.

En outre, la participation à des élections primaires dans un scrutin du type « un membre, un vote » peut être basse. Les critiques soutiennent que ceux qui de fait participent au vote auront tendance à être exceptionnellement idéologiques et peu représentatifs des électeurs du parti en général. Paradoxalement, l'appareil du parti aura plus de chances de sélectionner des candidats dont les vues sont acceptables aux adeptes du parti en général. Ceci s'explique du fait que les dirigeants de parti, contrairement aux membres actifs, attachent une grande importance à choisir un candidat qui va sûrement bien passer aux élections; les activistes donneront la préférence à des candidats dont les vues extrêmes reflètent les leurs quelles que soient leurs chances d'être élus.

Règles juridiques et non juridiques

Les contrôles légaux sur la sélection des candidats sont l'exception. Les méthodes de sélection sont normalement une question de décisions discrétionnaires par les partis eux-mêmes.

Les deux exemples principaux de pays où le processus de sélection est contrôlé par la loi sont les États-Unis et l'Allemagne (voir Inscription des partis et des candidats). En Allemagne, où le système est proportionnel, des lois de partis ont été passées qui règlent les procédures utilisées par les organisations de parti. Ceci est conforme à la disposition de l'Article 21 de la Loi fondamentale de 1949 qui exige la démocratie interne de parti.

Réglementation en système RP

Certains systèmes à représentation proportionnelle (RP) tendent à aboutir à une centralisation du pouvoir au sein des partis. Un compte rendu typique donne le résumé suivant :

Dans tous les pays ayant quelque forme de représentation proportionnelle de liste, les positions des candidats sur les listes sont presque aussi importantes que leur présence sur ces listes. Dans chaque circonscription, chaque parti a droit seulement à un nombre de sièges en proportion avec sa part des voix. D'habitude ces sièges vont aux candidats en tête de liste successivement jusqu'à ce que le quota soit épuisé. Dès lors, chaque liste de parti comporte quelques candidatures solides au sommet et quelques candidatures marginales juste en dessous de celles-ci; les autres sont sans espoir.

Dans la plupart de ces pays, les pouvoirs de surveillance des agences nationales ou régionales de parti incluent généralement le pouvoir de déterminer l'ordre final dans lequel les noms apparaîtront sur la liste du parti dans chaque circonscription. Dans les partis où existent de fortes factions qui doivent être représentées convenablement, ce processus joue un rôle particulièrement important pour que les factions demeurent satisfaites et les partis unis. ¹³

Ranney donne l'exemple du parti Likud en Israël. En 1977, le parti était un amalgame de trois factions principales. Chacune d'elles avait été dans le passé un parti indépendant avec sa propre liste. Dans le système de représentation proportionnelle d'Israël, le pays tout entier forme une circonscription unique de 120 sièges : dès lors les 40 premières candidatures étaient considérées solides, les 40e à 45e marginales et les 46e à 120e sans espoir. Après de délicates négociations parmi les trois groupes, les dirigeants nationaux placèrent les candidats comme suit : des 43 premières places le Likud obtint les numéros 1 (Begin), 4, 6, 8, 11, 13, 14, 17, 19, 22, 24, 26, 27, 29, 32, 33, 35, 37, 39, et 42; les libéraux reçurent les numéros 2 (Erlich), 5, 7, 9, 12, 18, 20, 23, 30, 34, 38, 41, et 43; et le La'am se vit octroyer les numéros 3 (Hurvitz), 10, 15, 21, 28, 31, 36 et 40. Le numéro 16 fut alloué au dernier moment à un membre dirigeant du Parti libéral.

Pour plus d'informations, voir aussi Systèmes de représentation proportionnelle.

Signatures et cautions de candidature

Les démocraties devraient, sans contredit, encourager les citoyens à se présenter comme candidats à l'élection pour des fonctions publiques. De leur côté, les électeurs ont droit à une assurance que ceux qui se présentent aux élections le font dans un esprit sérieux et responsable. En outre, il n'est pas souhaitable que les électeurs soient confrontés à un si grand nombre de candidats qu'il devient presque impossible de faire un choix averti parmi eux.

Ce sont les raisons pour lesquelles il est nécessaire d'introduire des mesures pour dissuader certains individus qui pourraient chercher à abuser du système des élections compétitives. Plusieurs exemples réels illustrent le problème des candidats insignifiants ou irresponsables.

Exemples de candidats irresponsables

Certains peuvent vouloir avancer leur nom en guise de plaisanterie. En Grande-Bretagne, des candidatures ont été régulièrement présentées par « The Monster Raving Loony Party ». Un des plus constants parmi les candidats marginaux a été un ancien musicien pop du nom de « Screaming Lord Sutch ». Comme tous les candidats dans une élection parlementaire britannique ont le droit de paraître devant les caméras de télévision lorsque les résultats de l'élection sont annoncés, et comme le nom de tout candidat doit (en vertu de la loi) être mentionné chaque fois qu'il y a un reportage à la télévision ou à la radio au sujet de la campagne électorale dans la circonscription, les candidats plaisantins acquièrent de la célébrité. En Pologne fut créé un parti des buveurs de bière qui, en fait, récolta un nombre considérable de voix. Le « Mad Hatter's Tea » de Nouvelle-Zélande ne pouvait être surclassé en matière d'humour avec l'investiture en 1972 de M. Mouse.

Des groupes ayant des opinions politiques extrêmes peuvent présenter des candidats qui n'ont nul espoir de gagner, mais qui assurent à leur parti le droit à une émission gratuite offerte en Grande-Bretagne à tout parti politique ayant au moins cinquante candidats. Comme la caution de candidature est de 500 livres sterling par candidat, le coût de cinquante cautions (25 000 livres) donne à un parti le droit d'émettre ses vues sur les ondes - une occasion merveilleuse pour des groupes qui, par exemple, souhaitent exposer un morceau de propagande raciste à peu de frais.

Le fait qu'en Grande-Bretagne la loi autorise les individus à changer leur nom permet une autre forme de candidatures de plaisantins. Quelqu'un peut changer son nom de manière à ce que ce soit exactement le même (ou presque) que celui d'un politicien célèbre. Le candidat plaisantin peut alors se présenter aux élections dans la même circonscription que le politicien bien connu. L'électeur aura du mal à distinguer le véritable Edward Heath (l'ancien premier ministre conservateur en Grande-Bretagne) du faux Edward Heath (voire de plusieurs imposteurs). Ceci s'est produit en Grande- Bretagne, aux États-Unis et probablement ailleurs.

Il était possible, il y a quelques années en Grande-Bretagne, aux soldats qui souhaitaient quitter les forces armées, de faire appel abusivement à une échappatoire dans les règlements militaires. Comme il n'est pas désirable de permettre à des membres des forces armées en service de se présenter aux élections pour la Chambre des communes, et comme il est, par ailleurs, désirable de permettre aux soldats de jouir pleinement de leurs droits civils, des règlements spéciaux autorisaient un soldat qui souhaitait se présenter aux élections parlementaires de quitter l'armée, même si son contrat demeurait valide pour un bon nombre d'années. Brusquement, des douzaines de soldats firent usage de cette règle comme d'une manière aisée de rompre leur contrat.

Tous ces exemples illustrent le besoin de limiter les candidats marginaux. Ceci peut se faire de différentes façons. Citons parmi celles-ci l'exigence que les candidats (à l'exception de ceux qui représentent des partis politiques établis) doivent obtenir la signature d'un nombre considérable d'électeurs à l'appui de leur candidature. L'avantage d'un système de signatures est qu'il peut écarter les candidats marginaux sans pénaliser les candidats qui sont simplement pauvres et peuvent, dès lors, avoir du mal à rassembler les fonds d'une caution financière.

Le désavantage d'un système de signatures est qu'il est difficile à administrer et se prête aux abus. Les membres des commissions électorales ne seront peut-être pas en mesure de vérifier l'exactitude des signatures dans les délais de temps disponible pour les mises en candidature.

L'autre possibilité est un système de cautions financières.

Signatures

À l'instar du système des cautions financières, le système des signatures est destiné à assurer que tous ceux qui se présentent comme candidats à des fonctions publiques le feront dans un esprit sérieux. Les candidats qui souhaitent être inclus sur le bulletin de vote doivent, sous le système des signatures, recueillir un nombre minimum donné de signatures à l'appui de leur candidature. Les effets pratiques de ceci dépendront du nombre de signatures à réunir, du temps disponible aux futurs candidats pour les récolter et du soin que mettent les autorités électorales à assurer que les signatures soient authentiques et valides.

Dans certains pays, la condition qui veut qu'une candidature soit appuyée de signatures, s'applique seulement aux candidats indépendants, ou aux candidats qui représentent un parti politique n'ayant pas d'appuis confirmés à une élection précédente. Cela repose sur le raisonnement que les candidats représentant des partis qui se sont montrés des concurrents sérieux dans une récente élection seront probablement eux-mêmes sérieux, et devraient être autorisés à mener campagne sans entrave en vue de remporter un mandat électif. En revanche, des barrières sont nécessaires pour vérifier l'intention sérieuse de citoyens indépendants ou de représentants de partis nouveaux qui n'ont pas été mis à l'épreuve, qui cherchent l'inclusion sur le bulletin de vote. La réputation du parti du futur candidat peut être vérifiée selon une variété de critères. En Autriche, par exemple, les signatures de trois membres du parlement sortant peuvent remplacer plusieurs centaines de signatures d'électeurs ordinaires.

L'avantage apparent de l'exigence de signatures, en comparaison d'une caution financière, est qu'elle paraît plus démocratique, dans la mesure où elle rend la qualification du candidat dépendante de l'appui public, plutôt que d'argent. Il y a, cependant, plusieurs inconvénients.

Désavantages du système de signatures

Ceux qui donnent leur signature le font à l'appui d'un candidat, c.-à-d. de l'inclusion de son nom sur le bulletin de vote. Les signatures ne signifient pas nécessairement que ceux qui attachent leur nom s'engagent à voter pour le candidat en question. Il peut donc y avoir une tendance chez les électeurs à accepter de signer, simplement pour terminer la conversation avec un démarcheur qui apparaît sur le pas de leur porte, afin qu'ils puissent retourner à leurs occupations (cuisine, jardinage, télévision). Autrement dit, la collecte de signatures peut être un test de bonne organisation plutôt que d'appui public. En outre, une bonne organisation s'achète avec de l'argent : un candidat peut payer des supporters pour récolter des signatures.

En dépit du fait que les signatures à l'appui d'une investiture ne signifient pas automatiquement une intention de voter pour ce candidat, un système de signatures se prête à la critique d'être contraire à l'esprit du vote secret.

Si le nombre de signatures requises est considérable, le système devient complexe, tant pour les futurs candidats que pour les administrateurs électoraux qui doivent vérifier les signatures.

Dans les cas où des élections sont déclenchées à brève échéance et le calendrier électoral est serré, le système des signatures peut présenter une barrière déraisonnable pour les candidats qui doivent les rassembler. Ceci s'applique en particulier si le nombre requis de signatures est grand. Les représentants de partis politiques qui sont exemptés de cette exigence peuvent alors avoir un avantage déloyal.

Exemples du système de signatures

Autriche : Les signatures de trois membres du parlement national, ou de 200 à 500 électeurs, selon la région.

Belgique : Les signatures de trois membres du parlement national, ou de 200 à 500 électeurs, selon la région (p. ex. Bruxelles : 500, Anvers : 400).

Grande-Bretagne : Dix signatures.

Canada : Une pétition de 100 électeurs dans la circonscription. L'approbation écrite du dirigeant est requise pour l'inclusion du nom du parti sur le bulletin de vote.

Danemark : Partis : représentation dans le Folketing sortant, ou signatures de l'équivalent de 1/175 du vote valide total à la dernière élection.

Finlande : 100 électeurs.

Allemagne : Pour les candidats indépendants : 200 électeurs inscrits. Pour les partis avec moins de cinq membres sortants au Bundestag, pour les listes d'État : une signature par mille électeurs dans l'élection précédente jusqu'à un maximum de 2 000.

Inde : Un électeur qualifié.

Italie : Chambre des députés : 500 à 1 000 électeurs. Sénat : 350 à 700 électeurs.

Pologne : Dans chaque circonscription, la liste de parti des candidats aux sièges législatifs devrait avoir l'appui sous forme de signatures personnelles d'au moins 5 000 électeurs résidant dans la circonscription. Cette exigence peut être abandonnée si un comité de parti a déjà obtenu 50 000 signatures pour d'autres circonscriptions ou a obtenu 5 000 signatures dans chacune de cinq circonscriptions. Il y a des dispositions spéciales pour les comités électoraux représentant des minorités nationales.

Russie : Pour la Douma, les candidats agréés des groupes de partis ou des blocs électoraux désignant une liste fédérale de candidats doivent obtenir 200 000 signatures dont pas plus de 7 % peuvent provenir d'une même entité fédérée de la Fédération russe. Les candidats indépendants doivent obtenir un nombre de signatures équivalant à au moins 1 % du nombre total d'électeurs dans la circonscription. Au cas où l'élection des députés est tenue plus tôt que prévue, ce nombre sera réduit de moitié.¹⁴

États-Unis : Les États-Unis ont des règlements qui sont exceptionnellement lourds pour les partis autres que républicains et démocrates lorsqu'il s'agit d'inscription au bulletin de vote. Katz décrit la situation comme suit :

Les deux partis établis jouissent d'un traitement préférentiel, tandis que tout autre parti et les candidatures indépendantes sont activement découragées... Bien que le Dakota du Nord soit le seul État à garantir explicitement l'inscription aux partis démocrate et républicain et à les désigner nommément, tous les États à l'exception du Mississippi et de la Caroline du Sud garantissent l'inscription au bulletin à tout parti ayant une part spécifique d'électeurs inscrits ou du vote lors d'une élection précédente... Dans 27 États l'exigence est au moins 5 % du total des voix émises, et dans 11 de ceux-ci l'exigence est d'au moins 10 %.

Cela signifie que les partis petits et nouveaux sont obligés d'obtenir leur mention au bulletin de vote par une pétition de signatures.

En comparaison d'autres pays ... les partis et les candidats américains sont tenus d'obtenir beaucoup plus de signatures ... En outre, les candidatures américaines peuvent être soumises à une série déconcertante d'exigences techniques ... Et lorsque, comme en Floride, une contribution de vérification de 10 cents par signature est ajoutée à l'exigence de candidatures signées par 3 % des électeurs inscrits, il est facile de comprendre pourquoi les bulletins de vote dans les élections comportent rarement plus des deux candidats dont les positions sont assurées par la solidité du vote précédent de leur partis. (pp. 260-61.)

Cautions

Un système de cautions financières est destiné à assurer que tous les candidats qui se présentent à des fonctions publiques le fassent dans un esprit sérieux. Quiconque souhaite devenir candidat doit, sous le système de cautions, déposer un certain montant d'argent entre les mains des autorités électorales. Selon les règles les plus courantes, cette caution est rendue si le candidat réussit à obtenir un nombre de votes au-dessus d'un certain seuil. Les effets pratiques de cette technique dépendront à la fois du montant de la caution exigée et du seuil que le candidat doit dépasser pour en obtenir le remboursement.

En Grande-Bretagne, tant le niveau de la caution que le seuil du vote requis pour éviter sa confiscation étaient traditionnellement fixés à des niveaux suffisamment élevés pour réduire le nombre des futurs candidats. Aussi la caution était-elle un bastion du système à deux partis. Cependant, au cours de plusieurs décennies, l'inflation a érodé la valeur de la caution, qui était restée à 150 livres. En 1985, le niveau de la caution fut enfin augmenté, mais dans une mesure qui manqua de restaurer sa valeur au niveau d'avant la Deuxième Guerre mondiale. De plus, le nouveau niveau de la caution - fixé en 1985 à 500 livres (soit 800 dollars américains) - manqua de créer une barrière réelle contre les candidatures pour deux autres motifs : le niveau de la caution n'était pas lié à l'inflation; il était dès lors (en l'absence de législation ultérieure) certain de baisser une nouvelle fois en termes réels; le seuil requis pour assurer le retour de la caution était sensiblement diminué, de 12,5 % à 5 % des voix émises dans la circonscription concernée.

Richard Katz a récemment publié une étude sur l'effet du changement intervenu en 1985 dans la loi britannique. Les résultats du changement furent les suivants : sous le nouveau système, les principaux partis en Grande-Bretagne (conservateurs, travaillistes, libéraux démocrates/Alliance sociale démocrate et nationalistes écossais) n'ont pratiquement pas perdu de cautions. Quelques-uns des autres petits partis (tels que les nationalistes gallois et le Parti vert) ont perdu beaucoup de cautions mais n'ont pas été dissuadés pour autant de présenter des candidats. L'augmentation de la caution de 150 à 500 livres était simplement considérée par ces partis comme une dépense de campagne supplémentaire. Le seul effet de la caution plus élevée fut de limiter le nombre de candidats indépendants et de ceux qui représentaient des partis marginaux ou plaisantins ¹⁵. Comme la caution est intimement liée au modèle de Westminster, il n'est pas surprenant que le déclin de son importance en Grande-Bretagne semble faire partie d'une tendance plus large.

Le tableau ci-dessous montre les niveaux de la caution dans divers de pays. Les statistiques suggèrent que ce n'est que dans quelques pays que le niveau de la caution est suffisamment élevé pour avoir un effet significatif. Comme le montre la liste ci-après, la caution est un dispositif que l'on trouve surtout dans les pays influencés par le modèle britannique d'administration électorale.

Pays	Niveau de la caution	Conditions de restitution
Australie - Chambre basse	250$ AU	4 % des premiers votes préférentiels
Australie - Chambre haute	500$ AU	appartenance à un groupe obtenant 4 % des voix
Grande-Bretagne	500£	5 %
Canada	200$ CA	15 %
Inde	500 R	1/6 des voix
Irlande	100£ IE	1/3 du quota de la circonscription
Japon	2 millions Yen	Chambre des représentants : 1/5 du vote valide divisé par le nombre de membres à élire
Malaisie	5000 ringgit	12,5 % des votes
Nouvelle-Zélande	100$ NZ	1/4 des votes obtenus par le candidat élu
Namibie	1000$ N

Initiatives spéciales

Quelques pays ont pris des initiatives spéciales lorsque certains aspects des processus internes aux partis pour la sélection de candidats aux élections parlementaires ou municipales se sont avérés controversés.

Aux États-Unis des réformateurs politiques se plaignaient à la fin du 19e siècle et au début du 20e que des puissants organisateurs de parti exerçaient un contrôle presque total sur la sélection des candidats. Les dirigeants utilisaient souvent ce contrôle à des fins déloyales. Si les candidats choisis par eux gagnaient une élection, en particulier s'ils occupaient des fonctions supérieures dans le gouvernement de la ville, ils devenaient leurs obligés. Ils forceraient alors les mandataires qu'ils contrôlaient en fait de prendre des décisions qui les enrichiraient par des moyens corrompus (par exemple, par l'octroi immérité de contrats municipaux). Pour les réformateurs, la clé vers l'élimination de cette corruption était de rompre l'influence des dirigeants de parti sur le processus d'investiture des candidats. Les initiatives spéciales qu'ils parrainaient (y compris l'introduction d'élections primaires afin de désigner les candidats) visaient à brider la corruption.

La plupart des autres initiatives spéciales relatives à la sélection de candidats ont eu pour but d'assurer l'investiture de membres de groupes sous-représentés. Aux États-Unis, il y a eu des efforts spéciaux pour assurer que les Noirs fussent à même de participer aux processus par lesquels les partis choisissaient leurs candidats; il y a aussi eu des tentatives pour assurer que de plus grands nombres de Noirs réussissent à gagner des investitures.

Le Canada aussi a tenté de s'attaquer à la question de la sous-représentation des membres des minorités visibles et des peuples autochtones. Une méthode recommandée ici fut le tracé de limites de circonscription qui tienne compte de facteurs démographiques, créant ainsi des circonscriptions distinctes sur le plan ethnique, qui vraisemblablement adopteraient comme candidats des membres du groupe de la minorité locale.

En Grande-Bretagne, les efforts au sein du parti conservateur après la Deuxième Guerre mondiale se sont concentrés sur le problème de la sous-représentation sévère parmi les députés de politiciens appartenant au milieu de la classe ouvrière.

Plus récemment, quelques-unes des campagnes les plus vigoureuses dans un nombre de pays ont été de réaliser une représentation plus grande de femmes dans l'assemblée législative.

Initiatives légales et mesures internes de parti

Des initiatives spéciales ont parfois impliqué des campagnes non légales au sein des partis politiques. Une règle introduite après la Deuxième Guerre mondiale au sein du parti conservateur britannique imposait, par exemple, une limitation stricte au montant d'argent dont un candidat était autorisé à faire don à son association locale de circonscription. La règle visait à supprimer les demandes financières qui résultaient de la sélection de candidats riches, des classes moyennes et de la haute bourgeoisie, et qui rendaient difficile d'assurer l'investiture à des conservateurs de la classe ouvrière. Bien que la règle affectât les méthodes par lesquelles les partis de la circonscription se finançaient eux-mêmes, elle n'aboutit pas à la sélection de candidats de la classe ouvrière. Il s'est avéré que l'argent n'était pas la seule barrière; des préjugés sociaux parmi les activistes locaux du parti conservateur paraissaient aussi mener à la virtuelle non-sélection de conservateurs de la classe ouvrière en qualité de candidats à des sièges parlementaires susceptibles d'être remportés.

En revanche, nombreuses sont les réformes relatives à l'investiture de candidats au sein des partis qui aux États-Unis ont impliqué de la législation par des gouvernements d'États, ainsi que des arrêts de la Cour suprême. Les affaires internes des partis politiques aux États-Unis ont été soumises à une réglementation légale dans une mesure à ce jour inconnue en Grande-Bretagne. L'introduction du système d'investiture des candidats par les adeptes du parti grâce aux élections primaires était une innovation américaine notable du début du 20e siècle.

Quotas

Certains réformateurs préconisent l'introduction de quotas pour garantir une meilleure représentation de groupes sociaux désavantagés. Des quotas peuvent être introduits soit par la législation, soit par des règles internes, non légales de parti. Certains partis ont, par exemple, fixé des quotas pour le pourcentage de femmes parmi leurs législateurs.

La question des quotas a donné lieu à de vives discussions. Un examen de la question des quotas pour femmes candidates a paru dans le rapport final, au Canada, de la Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis (la Commission Lortie). « L'expérience internationale montre que les outils les plus puissants pour augmenter la représentation des femmes impliqueraient des mesures obligatoires y compris des quotas. » La Commission se déroba devant la recommandation d'imposer des quotas aux organisations de parti, mais préconisa des incitations financières pour encourager les partis à choisir un quota de femmes comme candidates :

Nous recommandons, si le pourcentage total de femmes à la Chambre des communes est inférieur à 20 % à la suite de la prochaine élection ou de celle qui la suivra : 1. qu'aux deux élections suivant la prochaine, chaque parti enregistré comptant au moins 20 % de femmes députées reçoive un remboursement qui serait augmenté d'un pourcentage égal à son pourcentage de femmes députées, jusqu'à concurrence d'un remboursement de 150 %; 2. que cette mesure soit automatiquement annulée lorsque le pourcentage total de femmes à la Chambre des communes aura atteint 40 % (...) (volume 1, p. 283).

Une politique de quotas pour Noirs, femmes et jeunes était le point principal des réformes des procédures d'investiture du parti démocrate aux États-Unis recommandées après le congrès d'investiture présidentielle désastreux et violent du parti à Chicago en 1968. La politique faisait partie d'une série de recommandations du Comité Fraser-MacGovern conçues pour réduire l'influence de dirigeants de parti comme le maire Richard J. Daley de Chicago. Les règles font suite à des plaintes au sujet d'attitudes racistes profondément ancrées parmi les membres des élites locales du parti (les dirigeants des « machines » de parti locales).

Il y a eu de l'opposition aux quotas tant pour des motifs théoriques que pratiques. L'objection fondée sur les théories libérales a été que la sélection de candidats devrait être basée sur une considération de mérites individuels, non sur la race, le sexe ou l'âge du candidat potentiel. Par conséquent, parler de sur-représentation ou de sous-représentation d'un groupe donné démontre - selon ce point de vue - une méprise quant au concept de représentation. Les quotas, est-il affirmé, se soumettent à l'argument raciste que la race devrait être un facteur clé dans la sélection des candidats. Les arguments pratiques contre les quotas sont :

• qu'ils créent du ressentiment, renforçant ainsi les préjugés raciaux au lieu de les atténuer;
• qu'ils conduisent parfois à écarter les candidats les plus aptes parce qu'ils n'appartiennent pas au groupe idoine;
• qu'ils sont incompatibles avec l'autonomie locale en matière de sélection de candidats. Ce dernier point doit être considéré plus avant.

L'idée d'un quota est de produire le mélange social souhaité au niveau national. La où il existe un système de circonscriptions uninominales, il est manifestement impossible d'avoir un mélange au niveau local : pour chaque organisation locale de parti, l'alternative est de choisir soit un homme, soit une femme.

Il sera donc loisible à une organisation locale de faire valoir qu'elle a sélectionné un homme pour sa circonscription, mais qu'elle est en faveur d'une représentation équitable des femmes dans les autres circonscriptions. Selon les réformateurs, le problème est que les organisations locales de parti disent cela bien trop souvent, de sorte qu'elles sont presque toutes en faveur d'une représentation équitable (disons des femmes) en théorie, mais rarement en pratique.

Le seul moyen pratique de traiter ce problème consiste pour l'organisation centrale du parti à réduire l'autorité des comités locaux. Au sein du parti travailliste britannique, par exemple, pour garantir qu'un plus grand nombre de candidates puissent se présenter dans des circonscriptions susceptibles d'être remportées, l'organisation nationale oblige certaines de ses organisations locales à choisir dans une liste de demandeurs sélectionnés, qui tous sont des femmes. Qu'on le veuille ou non, les initiatives spéciales relatives à la sélection de candidats vont normalement entraîner la centralisation des structures internes du parti.

Quotas et représentation proportionnelle (RP)

Si les circonscriptions élisent chacune un certain nombre de membres, comme c'est le cas dans les systèmes de représentation proportionnelle, il devient alors sans doute plus facile d'imposer une politique de quotas. Une association politique de circonscription qui propose une liste de quatre candidats pour quatre sièges, par exemple, sera à même de choisir deux hommes et deux femmes. La question de la représentation équitable des sexes est réputée particulièrement pertinente lorsque des systèmes de représentation proportionnelle sont appliqués dans des sociétés prétendument dominées par les hommes en Afrique. En Namibie, le Local Authority Act stipule que cinq parmi les quinze candidats à des élections locales conduites sous le système RP, doivent être des femmes. Cependant, la représentation proportionnelle ne garantit pas à elle seule l'élection d'un pourcentage élevé de femmes à l'assemblée législative. La Commission Lortie passa la question en revue :

Ce sont les pays scandinaves qui ont pris les mesures les plus énergiques, et qui enregistrent les pourcentages les plus élevés de femmes dans des fonctions électives. Beaucoup attribuent ce résultat (voir le tableau 3.8) au fait que ces pays ont des systèmes de représentation proportionnelle. Plusieurs affirment que celle-ci contribue efficacement à rehausser la représentation féminine. Mais la réalité s'avère plus complexe.

S'il est vrai que certains pays à représentation proportionnelle - dont la Suède, le Danemark et la Norvège - ont un pourcentage plus élevé d'élues que les pays à système majoritaire, d'autres - dont l'Italie, la Belgique et l'Espagne - affichent un pourcentage plus faible. (Volume 1, p. 115)

Restrictions visant les candidatures

Les règles concernant le droit de se porter candidat à des fonctions électives reflètent souvent un conflit entre deux principes opposés.

D'une part, conformément au principe de la participation politique (voir Participation à la vie politique), les restrictions aux candidatures devraient être aussi limitées que possible. Idéalement, quiconque a le droit de voter devrait avoir le droit additionnel de se porter candidat à un mandat électif.

D'autre part, il s'impose sans doute moralement que les qualifications des candidats soient plus astreignantes que celles d'électeurs ordinaires, compte tenu des responsabilités d'une charge publique. Qui plus est, il y a certaines fonctions qui doivent être tenues par des personnes qui sont politiquement neutres; ceux qui occupent de telles positions devraient, dès lors, être incapables de se porter candidat.

Guy Goodwin-Gill a commenté les principes juridiques concernant les restrictions au droit de se présenter pour une charge publique, tels qu'ils sont énoncés dans la Convention européenne des droits de la personne : « La jurisprudence européenne reconnaît une variété de conditions au droit de se porter candidat et d'exclusions de celui-ci, y compris la détention pénale et les exigences de résidence, mais stipule généralement qu'elles devront être prescrites par la loi et raisonnablement nécessaires dans une société démocratique. En outre, elles ne doivent pas être arbitraires ou violer le principe de non-discrimination. Refuser des droits politiques simplement sur la base d'une opinion politique pose un défi direct au processus démocratique lui-même. »

Des exemples de restrictions existantes suivent.

Citoyenneté

Ceci est une qualification normale, même si elle n'est pas universelle. Pour les élections au Parlement européen, les candidats dans chacun des pays peuvent être citoyens de n'importe quel autre pays de l'Union européenne. Dans les élections britanniques et jamaïquaines, tout citoyen des pays du Commonwealth peut se porter candidat.

Dans d'autres cas, les exigences de citoyenneté sont plus rigoureuses pour les candidats que pour les électeurs. Aux États-Unis un candidat à la présidence ne doit pas être uniquement un citoyen, mais doit, de surcroît, être citoyen de naissance. Il existe une qualification semblable pour le Sénat de Colombie et pour les deux chambres législatives en Bolivie. Aux États-Unis, neuf années de citoyenneté sont requises pour le Sénat et sept ans pour la Chambre des représentants. En Argentine, les chiffres pour le Sénat et pour la Chambre sont six ans et quatre ans respectivement, et en Uruguay, sept ans et cinq ans. En Zambie, les règles pour les candidats présidentiels sont particulièrement restrictives : non seulement ils doivent être nés dans le pays, mais ils doivent aussi avoir des parents zambiens.

Résidence

Le Costa Rica exige dix ans de résidence (pas nécessairement dans la circonscription où le candidat se présente); la Norvège, dix ans (mais il n'est pas nécessaire que ce soit immédiatement avant la candidature); et les États-Unis, quatorze ans pour la présidence.

Aux États-Unis, un candidat au Congrès doit être résident dans l'État où il se porte candidat. Les candidats à la Chambre des représentants des Philippines doivent avoir été résidants dans la circonscription où ils se présentent pendant un minimum d'un an. En Équateur, les candidats doivent avoir été nés ou résidants pour trois ans dans la province. En Namibie, douze mois de résidence ininterrompue dans la région électorale locale sont requis pour être admissible tant comme électeur que comme candidat pour la région.

Âge

Les candidats à la Chambre des représentants des États-Unis doivent avoir au moins 25 ans (tandis que l'âge requis pour être électeur est de 18 ans). L'âge minimum pour le Sénat est 30, et pour la présidence 35. En Namibie, un candidat présidentiel doit aussi avoir au moins 35 ans. D'autres barrières d'âge : 35 pour les sénateurs en Bolivie, en Colombie et aux Philippines, et 40 pour les sénateurs en Belgique et en Italie.

Finances

La faillite ou l'insolvabilité sont une barrière occasionnelle en particulier dans les pays influencés par le modèle de Westminster, par exemple, en Australie, en Grande-Bretagne, aux îles Fidji, en Inde, en Irlande, en Jamaïque, au Luxembourg, en Malaisie, à Malte, sur l'Île Maurice, en Namibie, en Afrique du Sud et au Sri Lanka.

Casier judiciaire

Les pays qui excluent ceux qui ont subi une condamnation criminelle incluent : l'Australie, la Belgique, la Bolivie, le Brésil, la Grande-Bretagne, la Colombie, les îles Fidji, l'Islande, Israël, l'Italie, la Jamaïque, le Japon, le Luxembourg, la Malaisie, Malte, l'Île Maurice, la Namibie, les Pays-Bas, la Nouvelle-Zélande, la Norvège, l'Afrique du Sud, le Sri Lanka et le Zimbabwe.

Incapacité mentale

L'aliénation ou la maladie mentale est un obstacle dans certains pays, y compris la Belgique, la Bolivie, le Brésil, la Grande-Bretagne, les îles Fidji, l'Irlande, l'Italie, la Jamaïque, la Malaisie, Malte, la Namibie, les Pays-Bas, la Nouvelle-Zélande, la Norvège, l'Afrique du Sud, le Sri Lanka, la Suisse (qui exclut aussi la faiblesse d'esprit - une exigence dont les cyniques supposeraient sans doute qu'elle risquerait de disqualifier bon nombre de politiciens), la Turquie et le Zimbabwe.

Autres inaptitudes personnelles

En Bolivie et en France, on est inéligible en cas de manquement d'avoir accompli son service militaire; au Costa Rica, en Italie et aux Philippines pour cause d'analphabétisme; sur l'Île Maurice, en cas d'incapacité de lire et de parler l'anglais; au Costa Rica, on est membre de la famille du Président de la République.

Incompatibilité de fonctions

Le service actif dans les forces armées et dans les branches civiles de la fonction publique est la plus importante source d'incompatibilité avec une candidature pour un mandat électif. Parmi de nombreux exemples, citons : la Grande-Bretagne, l'Allemagne, la Jamaïque, l'Inde, la Malaisie, Malte, le Mexique, la Turquie et le Zimbabwe.

Les contractants avec le gouvernement sont exclus de candidature en Australie, en Équateur, aux îles Fidji, en Inde, en Jamaïque, au Mexique et ailleurs.

Il ne manque pas d'autres types surprenants ou inhabituels de disqualification. Les juristes pratiquant le droit et les membres du clergé dans les ordres catholiques sont disqualifiés en Argentine, au même titre que les membres de la famille royale en Grande-Bretagne, les professeurs d'université en Turquie, les instituteurs et les tenanciers de bordels au Luxembourg, les rabbins salariés en Israël, les préposés à l'enregistrement des hypothèques en Grèce, et les représentants légaux de compagnies étrangères en Équateur.

Idéologie

Il paraît raisonnable que les candidats qui prônent la destruction d'un État, qui sont voués au terrorisme ou qui sont opposés à la démocratie doivent être exclus. Mais il est difficile de tracer une ligne entre l'interdiction de ceux qui ne souhaitent utiliser les structures démocratiques que pour les saper et les adeptes d'idéologies impopulaires qui n'en devraient pas moins être tolérées dans une société pluraliste. Les limites de la tolérance dépendent en partie de la condition de l'État au moment de l'élection. Il peut y avoir une tolérance plus grande pour des points de vue apparemment extrêmes en temps de paix que lors d'une urgence de guerre.

Il existe toujours un danger que les limitations des droits d'éléments prétendument déloyaux, antidémocratiques, extrêmes ou violents seront imposées d'une manière inique. Les restrictions aux candidatures pour motifs idéologiques peuvent servir d'excuse à un régime autoritaire pour gêner l'opposition ou elles peuvent être appliquées irrégulièrement. Le fait que dans l'Allemagne de l'Ouest d'après guerre les restrictions vis-à-vis de personnes antidémocratiques furent appliquées avec plus de vigueur aux communistes qu'à ceux qui avaient des antécédents nazis se passe de commentaires. Les restrictions à l'égard des communistes aux États-Unis durant la guerre froide est une autre question controversée. Richard Katz rapporte que les candidats communistes sont encore aujourd'hui exclus dans neuf des 50 États des États-Unis

D'autres exemples d'exclusion idéologique se trouvent en Indonésie, où les candidats doivent démontrer leur loyauté au Pansa Sila - les cinq principes de la coexistence pacifique - en tant qu'idéologie de base de l'État, et en Iraq, où les candidats doivent soutenir les principes et les objectifs de la révolution de juillet 1968. (On pourrait objecter que ces exemples, cités par Goodwin-Gill, ne concernent pas des démocraties pluralistes.)

Religion

Selon la constitution, le président d'Argentine doit être catholique romain. En Iran, les candidats doivent soit avoir la foi et une obligation active à l'égard de l'Islam, soit appartenir à une minorité religieuse reconnue.

Les principales sources d'information dans le présent article sont :

• Richard S. Katz, Democracy and Elections. New York: Oxford University Press, 1997, en particulier tableau 14.1.

Pour la section sur l'idéologie :

• Guy S. Goodwin-Gill, Free and Fair Elections: International Law and Practice. Geneva: Inter-Parliamentary Union, 1994, pp. 54-55. Un complément d'information fut fourni par Gerhard Tötemeyer.

Financement des partis et des candidats

En démocratie, la politique ne saurait subsister sans ressources financières. Les partis politiques seraient incapables de s'organiser, les politiciens ne pourraient pas communiquer avec le public et les campagnes électorales ne pourraient pas se tenir si de l'argent n'était pas recueilli. Le financement politique n'est donc pas seulement indispensable, il est aussi souhaitable.

Il n'empêche que le financement de la politique a provoqué de sérieux problèmes dans la plupart des démocraties. La première leçon à tirer de l'expérience occidentale est qu'il n'y a pas de solutions simples à ces difficultés.

Problèmes de financement politique

L'argent se trouve à la racine de plusieurs maux politiques :

(1) La corruption - Politiciens et partis peuvent être tentés d'offrir des faveurs inappropriées en échange de contributions politiques. La recherche de fonds a souvent mené à la corruption. Voir aussi Contrôle de la fraude et des pratiques déloyales.

(2) L'iniquité - L'argent peut conduire à de l'iniquité et peut fausser la compétition électorale. Si un parti est à même d'attirer des fonds disproportionnément élevés de la part de certains adeptes très fortunés, il a des chances de gagner un avantage considérable sur un parti adverse. Une campagne bien financée sera en mesure d'engager un personnel plus nombreux et de payer pour un plus grand nombre d'affiches et d'annonces publicitaires. Il est difficile d'évaluer scientifiquement la mesure dans laquelle des ressources supérieures rapportent des voix. Un budget immense n'est pas une garantie de succès. Mais il y a des circonstances où le candidat ayant le budget le plus abondant a un net avantage.

Selon une étude détaillée du Professeur Gary Jacobson, l'ampleur du budget de la campagne a un effet vital sur les résultats des compétitions pour la Chambre des représentants des États-Unis. En particulier, un candidat qui désire obtenir la victoire contre un membre sortant du Congrès a peu de chances sans un vaste budget de campagne. En 1972 et en 1974, les candidats qui affrontaient des membres sortant du Congrès gagnaient un supplément de 1 % du vote pour chaque tranche de 10 000 $ dépensée à leur campagne. Compte tenu des vastes sommes dépensées dans les élections, ces résultats sont impressionnants. Voir aussi Égalité des chances.

(3) Les barrières financières à se porter candidat - Si le succès électoral dépend de l'accès à l'argent, les citoyens qui ne sont pas fortunés peuvent être dissuadés de se présenter comme candidats à des charges publiques. Or, la santé de la démocratie demande que les membres de tous les groupes - riches ou pauvres - soient en mesure d'entreprendre une carrière en politique.

Scandales récents

Les événements dans les pays occidentaux montrent qu'il s'agit de problèmes dangereux. Le verdict du savant professeur allemand Wildenmann au sujet de la situation dans son propre pays s'applique également aux autres. « Les pratiques allemandes de financement de partis sont le point noir des gouvernements représentatifs d'aujourd'hui », écrivait-il.

Quelques-uns des scandales politiques les plus sérieux des années 1980 et 1990 ont eu trait à des abus et à de la prétendue corruption entourant les contributions aux partis politiques. Dans les cas extrêmes, des politiciens furent inculpés d'avoir accepté de l'argent de criminels, soit pour leur bénéfice privé, soit pour leurs fonds de campagne.

La chute des chrétiens démocrates en Italie a en large mesure procédé d'accusations de connections financières avec la Mafia. Au Japon, la crise politique et le défi aux libéraux démocrates au pouvoir au début des années 1990 tournaient aussi autour d'une série de scandales mettant en cause des paiements à des politiciens pour leurs (énormes) dépenses d'élection. La France est un troisième pays où de nouveaux règlements concernant le financement de la politique ont été introduits à la suite d'allégations de corruption.

En Grande-Bretagne, les problèmes ont été moins sérieux. Cependant, des accusations dans la presse nationale contre le parti conservateur ont abouti en 1993 à une enquête par le Comité des affaires intérieures de la Chambre des communes sur le financement des partis politiques. Le gouvernement travailliste, qui a pris le pouvoir en mai 1997, a promis d'introduire des réformes. En novembre 1997, le premier ministre Blair a demandé au Comité des normes dans la vie publique (comité Neill) de passer en revue les questions relatives au financement des partis politiques et de faire des recommandations quant à des changements éventuels aux présents arrangements.

Aux États-Unis et en Allemagne, les règlements sur le financement politique - introduits à l'origine comme une réponse à la corruption - ont causé de nouveaux problèmes qui ont provoqué une série apparemment sans fin de réformes des réformes.

Les dirigeants et les partis de toutes les tendances politiques ont été impliqués dans des scandales. En Belgique, les accusations d'inconduite en relation avec le financement politique concernent la gauche politique, y compris M. Claes. En Italie, c'est un parti de la droite qui a été le plus touché. En Allemagne, la caractéristique la plus notable de l'affaire Flick du début des années 1980 fut le fait que des politiciens chevronnés de tous les partis principaux avaient, paraît-il, méprisé les lois.

Types de règlements

Depuis la Deuxième Guerre mondiale la plupart des démocraties occidentales ont introduit des législations conçues pour contrôler les abus du financement politique. Les gouvernements ont tenté de réglementer et de subventionner le financement politique de plusieurs manières :

• La limitation des dépenses - Des plafonds, par exemple, sur les dépenses autorisées pour chaque candidat au parlement ou pour chacune des organisations nationales de parti;
• la limitation des contributions - Des restrictions sur les montants qu'un individu est autorisé à verser;
• les règlements de divulgation - Déclaration obligatoire des noms des contributeurs aux campagnes et aux partis et divulgation des montants versés par chacun;
• l'interdiction de certains types de contribution - Par exemple, la réglementation ou la restriction de contributions politiques par des compagnies commerciales, syndicats ou organisations étrangères et des citoyens étrangers;
• l'interdiction de certains types de dépenses - Par exemple, des interdictions de pots-de-vin à des électeurs individuels, de boissons et de repas aux électeurs et des interdictions dans certains pays de l'achat de temps d'antenne à la télévision pour de la propagande de parti;
• les mesures destinées à encourager les contributions - Dégrèvements fiscaux, crédits de taxes et autres formes de remise d'impôts sur les contributions politiques;
• les subventions en nature - Par exemple, la fourniture aux partis et aux candidats d'installations gratuites ou à vil prix, la franchise postale pour la littérature électorale, des facilités gratuites ou subventionnées aux partis pour la diffusion à la télévision ou à la radio;
• les subventions publiques - Paiements financiers aux partis ou candidats à même les deniers publics.

Objectifs des règlements

Les propos de la législation ont varié d'un pays à l'autre selon la nature des problèmes qui ont servi d'aiguillon à la réforme.

(1) Contrôler la corruption - Ceci a été un objectif primordial de la plupart des efforts de réforme. Un argument commun pour rendre obligatoire la déclaration des contributions politiques est que celle-ci va sûrement dissuader les politiciens de conclure des marchés louches en échange de contributions (voir aussi Participation à la vie politique).

(2) Promouvoir l'équité - Limiter le montant que les politiciens sont autorisés à dépenser a pour but non seulement de contrôler la demande de contributions (et de limiter ainsi les possibilités de corruption), mais aussi de réduire les disparités de ressources entre organisations politiques riches et pauvres (voir Égalité des chances).

(3) Contrôler la croissance rapide des frais des campagnes.

(4) Favoriser l'émergence de partis politiques vigoureux - Les partisans des subventions financières aux partis soulignent que la démocratie a besoin de partis forts et compétitifs. Si les partis doivent être à même de se présenter aux électeurs et s'ils doivent être à même de faire des recherches sur des nouvelles politiques, ils ont besoin des moyens financiers pour s'adjoindre un personnel suffisamment nombreux. Le meilleur moyen d'assurer que les partis ont des ressources suffisantes pour accomplir leurs fonctions démocratiques est de leur accorder des subventions en puisant dans les deniers publics. Cet argument vient surtout (mais pas exclusivement) de la gauche politique.

(5) Encourager la participation de la base - Ce point de vue opposé est défendu en particulier par la droite politique. Selon cette optique, la caractéristique essentielle des partis démocratiques est qu'ils sont des organisations volontaires qui comptent sur le soutien et les efforts des membres. Ils ne devraient dépendre ni de l'État ni de vastes contributions privées. Leurs finances devraient être basées sur un grand nombre de petites cotisations. Dans les systèmes unipartites, dans lesquels l'adhésion au parti gouvernant entraîne des avantages matériels, les gens vont vraisemblablement adhérer dans l'intérêt de leur emploi et de leur carrière.

En revanche, la participation aux activités politiques dans un système multipartite ne fournit pas de telles faveurs. Dans les systèmes multipartites, les dirigeants des partis démocratiques doivent attirer des adeptes qui offriront leur soutien pour des mobiles idéalistes. C'est pourquoi il est important que les partis démocratiques reçoivent de la part des membres ordinaires non seulement des contributions financières, mais aussi une assistance dans les tâches de propagande électorale. Il découle de ce point de vue qu'un objectif principal des règlements de financement politique devrait être d'encourager une large participation individuelle grâce à des contributions de petits montants et à des cotisations. Cet objectif est d'une importance particulière dans une démocratie nouvelle dans laquelle les organisations de parti sont faibles et doivent recruter des membres (voir aussi Participation à la vie politique).

On prétend parfois qu'il est irréaliste de s'attendre à ce que dans des régions du monde où les revenus sont très bas, les partis politiques puissent rassembler des fonds significatifs en cotisations de membres. Dans ces conditions, les seules sources d'argent disponibles sont les subventions des deniers publics ou des secours de donateurs étrangers. Mais il y a de fortes raisons de s'opposer à ce point de vue. Le danger existe notamment dans ces pays que la croissance organique des partis soit étouffée par de tels secours. Si les dirigeants de parti sont à même de bénéficier d'assistance financière, ils perdront fréquemment leurs racines locales. Dans un nombre considérable de nouvelles démocraties, les partis politiques se sont dégradés par suite de subventions financières à court terme, bien intentionnées mais trop généreuses.

Pourquoi se dérobe-t-on souvent aux règlements de financement politique?

Il sera utile d'esquisser quelques-unes des façons dont on s'est dérobé aux réformes des années récentes. Un examen de ces techniques utilisées pour transgresser les lois fournira aux législateurs d'aujourd'hui des avertissements, ainsi que le bénéfice de l'expérience. L'éminent érudit allemand Karl-Heinz Nassmacher a résumé les difficultés éprouvées par les réformateurs dans les nations occidentales.

La pratique politique de près de deux décennies a souligné une fois de plus le paradoxe général des mesures de réforme constitutionnelle. L'exécution de la législation de réforme fait naître le besoin de législation de réforme supplémentaire et plus complexe. Les restrictions minutieuses conçues pour contrôler le flux d'argent vers le processus politique a encouragé les politiciens professionnels à se lancer dans une recherche inventive d'échappatoires possibles soit dans l'application des lois existantes, soit lors de la rédaction des amendements indispensables ¹⁷.

De même, Herbert Alexander a souligné les pièges des propositions de reforme mal avisées. La législation de réforme a tendance à créer des problèmes nouveaux et inattendus. On en trouvera la preuve dans la série sans fin de réformes de réformes dans nombre de pays comme la France, les États-Unis, l'Italie et l'Allemagne (voir aussi Vides législatifs).

Pourquoi s'est-il avéré si difficile de concevoir des lois satisfaisantes pour réglementer le financement politique? Il y a au moins deux raisons fondamentales.

(1) Les échappatoires - Les contributions aux partis politiques et aux campagnes électorales sont deux des canaux les plus importants et les plus directs par lesquels de l'argent peut être utilisé pour influencer la politique. Au demeurant, ce ne sont pas les seuls : les restrictions au financement des partis et des élections risquent de ne pas produire l'effet souhaité si d'autres formes de financement pertinentes politiquement demeurent incontrôlées. La question cruciale des échappatoires est discutée dans un autre fichier (voir Vides législatifs).

(2) Une mise en úuvre inadéquate - Dans un domaine aussi controversé et complexe que le financement des partis et des campagnes, les lois ont besoin d'une supervision et d'une mise en úuvre efficaces. Comme l'a dit Khayyam Paltiel : l'exécution demande une autorité forte dotée de pouvoirs légaux suffisants pour superviser, vérifier, enquêter et, si nécessaire, intenter une action judiciaire. Moins de cela mènerait à un échec (voir aussi Infractions et sanctions).

L'Allemagne fournit un exemple dramatique de non-application de la loi relative au financement politique. Les révélations du début des années 1980 autour de l'Affaire Flick suggéraient qu'il y avait eu quelque 1800 cas d'infraction à la loi et que tous les partis principaux étaient impliqués, de même que quelques-unes des figures politiques les plus chevronnées et de nombreuses entreprises de premier plan du pays.

Dans un écrit de 1994, Alexander et Rei Shiratori rapportaient qu'en Italie une enquête tardive était en train de découvrir des abus de plusieurs années. L'enquête, appelée Opération mains propres, a coûté la vie à sept personnalités de haut rang, y compris un ancien ministre, qui se suicidèrent après avoir été formellement notifiés qu'ils étaient sous investigation pour violation des lois sur le financement des partis. À ce jour, 1500 politiciens - y compris deux anciens premiers ministres - et hommes d'affaires ont été emprisonnés ou interrogés et six ministres du gouvernement et quatre dirigeants de grands partis politiques ont démissionné de leurs fonctions ¹⁸.

La question de l'exécution de la réglementation pose cependant un autre dilemme. D'une part, les lois sont de peu de valeur si elles ne sont pas respectées. D'autre part, les exigences de l'obligation de rendre des comptes peuvent s'avérer si accablantes qu'elles accroîtront elles-mêmes considérablement les frais de la campagne et dissuaderont les citoyens ordinaires de se présenter pour un mandat politique.

Telle a été l'expérience des États-Unis. Les règlements au sujet de la divulgation des contributions politiques et des plafonds des contributions autorisées par donateur y sont devenues si complexes que les candidats ont été obligés d'engager des juristes spécialisés et des comptables. La loi électorale a été un champ florissant d'activité - et de profit - pour la profession d'avocat.

Ces avertissements ne sont pas destinés à pousser au désespoir. Ils sont destinés, en revanche, à encourager la rigueur et les précautions. Il est vital de considérer les détails aussi bien que les principes de toute législation projetée concernant le financement politique.

À la lumière des nombreuses complexités qu'implique le contrôle du financement politique, il convient de considérer les lois avec soin. Les règlements sont sans valeur à moins que ne soit créé un système de mise en úuvre bien préparé, professionnel et neutre. Deux des types de règlements les plus prometteurs sont ceux qui prescrivent un temps d'antenne gratuit pour les partis politiques pendant les campagnes électorales et ceux qui prévoient des incitations fiscales (ou des subventions équivalentes) pour de petites contributions.

Financement public

Dans la plupart des démocraties occidentales, les subventions financières aux partis politiques ou aux candidats à une fonction publique ont été introduits à partir des années 1950. Dans plusieurs nations les subventions sont devenues la source de revenus la plus importante d'un parti. Les subventions financières directes payées aux candidats ou aux partis politiques à charge des fonds publics sont devenues la règle.

À ces subventions directes s'est ajoutée, en outre, dans de nombreux pays, une assistance financière indirecte de l'État. Les candidats et les partis reçoivent, par exemple, souvent des allocations de temps d'antenne gratuit durant les campagnes électorales, tandis que les candidats reçoivent parfois des services postaux gratuits ou à tarif réduit.

L'assistance financière directe à la charge des fonds publics est devenue une source principale de financement pour candidats et partis dans un grand nombre de pays. Le rôle prédominant du financement public devient apparent lorsque toutes les sources d'assistance financière et en nature provenant de l'État sont combinées.

Implications administratives

Un système de subventions publiques est soumis à diverses conditions préalables d'ordre administratif :

• si les paiements financiers sont faits à des partis politiques, une définition juridique doit être donnée au terme parti. Sans une telle définition, il serait impossible de décider quelles organisations devraient recevoir de l'aide. Normalement, un parti est défini comme une organisation qui a présenté un nombre minimum donné de candidats aux élections et qui a obtenu au moins une proportion minimum de voix. En Allemagne, le seuil requis pour qu'une organisation remplisse les conditions pour être qualifiée de parti et recevoir des subventions publiques est d'obtenir au moins 0,5 % du vote national;
• afin de recevoir des fonds publics, un parti sera normalement obligé d'instituer une structure administrative satisfaisante pour assurer que l'assistance est utilisée à bon escient et que des comptes seront tenus.

Commentaires

Les subventions publiques ont paru souhaitables aux réformateurs pour plusieurs raisons. Eu égard à la corruption, il a paru indiqué aux pays de dégager les organisations de parti politique du besoin de se débattre pour obtenir des subventions privées et des contributions de compagnies. Les partisans de l'aide de l'État aux partis ont fait valoir qu'un système de financement public sera vraisemblablement plus équitable et plus net. Ce système a aussi l'attrait certain pour les politiciens et les bureaucrates de parti de fournir une source de revenus assurée.

Le financement public a été, néanmoins, l'objet de critiques sévères :

• le fait de prodiguer de l'aide de l'État a eu tendance à accroître l'appétit des partis pour des fonds. Il n'a, dès lors, pas mis fin à la recherche de contributions privées additionnelles et il n'a pas éliminé la corruption. La corruption massive associée au financement politique en Allemagne et en Italie s'est produite dans des pays où les partis ont reçu une aide d'État somptueuse;
• c'est une illusion de supposer que l'aide d'État va sûrement produire une allocation équitable d'argent parmi les partis. Il est déjà suffisamment difficile de concevoir une division acceptable du temps d'antenne gratuit. Les problèmes posés par le partage des paiements de la trésorerie publique sont encore plus insolubles. L'équité est un concept élastique, et on peut s'attendre à ce que le parti ou la coalition de partis au pouvoir imagine un système qui soit dans son propre intérêt. En outre, les législateurs seront poussés à faire des arrangements financiers qui profitent à ceux qui détiennent les sièges au parlement - eux-mêmes - et placent leurs adversaires en désavantage;
• s'ils comptent sur les fonds publics, les partis risquent de perdre leur caractère volontaire et participatoire. Si les organisations de parti deviennent des bureaucraties commanditées par l'État, elles vont - tel est l'argument - vraisemblablement perdre l'indépendance qui est essentielle pour jouer le rôle démocratique qui leur est propre.

Une réponse à ces préoccupations est de limiter la proportion des revenus qu'un parti peut recevoir des fonds publics. C'est une disposition qui a été introduite en Allemagne.

Direct

Historique

L'usage de l'argent des contribuables pour financer des candidats et des partis n'est nullement un phénomène récent. Dans certains pays, une pratique fort ancienne des gouvernements était d'utiliser des fonds secrets pour aider leurs alliés politiques. En Grande-Bretagne, de l'argent du Service secret d'un montant de 10 000 livres par an était utilisé à des fins partisanes par le gouvernement du jour jusque dans les années 1880. Le gouvernement conservateur abolit l'argent du Service secret dans un geste probablement motivé moins par des considérations morales que par le désir de dénier cette source de financement à tout futur gouvernement libéral ¹⁹.

Le 19e siècle fut également témoin de l'usage actif par Bismarck d'un fonds secret dit Fonds reptile. Son usage principal était de soudoyer des journalistes (appelés reptiles par mépris). Mais le fonds servait de surcroît pour divers objectifs politiques tant à l'intérieur de l'Allemagne qu'à l'étranger.

Pendant la guerre froide, les flux clandestins de fonds gouvernementaux destinés à des élections et à l'édification de partis atteignirent des proportions considérables.

À côté de ce vieux système de fonds gouvernementaux dissimulés utilisés à des fins politiques partisanes, le 20e siècle vit le développement de l'assistance financière aux membres des assemblées législatives à charge des fonds publics. Traitements et gratifications pour parlementaires et plus tard pour groupes de parti dans les assemblées législatives devinrent la norme.

L'innovation à partir de la fin des années 1950 a été que les fonds publics ont été fournis de plus en plus ouvertement aux candidats et aux partis. On trouve un exemple précoce de financement public non dissimulé dans le territoire américain de Puerto Rico. Le Professeur Paltiel en explique le fonctionnement :

« Le système pionnier de subventions introduit à Puerto Rico par le Election Fund Act de 1957 était conçu pour soustraire les principaux partis politiques de l'île à leur ancienne dépendance des intérêts sucriers profondément ancrés et de la même contribution forcée des fonctionnaires, dont beaucoup étaient contraints de faire don de jusqu'à 2 % de leur salaires au parti au pouvoir. L'acte prescrivait la création d'un fonds électoral dans chaque cycle de quatre années. Les principaux partis politiques enregistrés - ceux qui avaient obtenu 10 % des voix exprimées pour le poste de gouverneur à l'élection générale précédente, qui avaient présenté des candidats dans toutes les circonscriptions et qui avaient acquis une représentation dans l'assemblée législative - pouvaient en retirer jusqu'à concurrence de 75 000 $ par an entre les élections les années sans élection et 150 000 $ les années d'élection pour faire face aux frais administratifs, opérationnels et électoraux. »²⁰

Le premier système de subvention directe en Allemagne occidentale fut introduit en 1959. Dans un écrit de 1989, Herbert E. Alexander ²¹ a établi la liste des dates auxquelles les subventions publiques directes furent introduites ou que la législation pour de tels paiements fut passée dans nombre de pays :

PAYS	ANNÉE
Costa Rica	1954
Argentine	1955
Allemagne (Ouest)	1959
Autriche	1963
France	1965
Suède	1966
Finlande	1967
Israël	1969
Danemark	1969
Norvège	1970
Brésil	1971
Canada	1974
Italie	1974
États-Unis	1976
Espagne	1977
Mexique	1978
Venezuela	1978
Turquie	1983
Australie	1984

Autres pays ayant un système de subventions financières directes aux partis ou aux candidats :

• République tchèque
• Grèce
• Hongrie
• Nicaragua
• Pologne
• Portugal
• Roumanie
• Afrique du Sud
• Taïwan

Pays n'ayant pas de financement direct de l'État aux organisations extra-parlementaires de parti ou aux candidats en 1995 :

• Grande-Bretagne
• Inde
• Irlande
• Luxembourg
• Malaisie
• Pays-Bas

Aux Pays-Bas, il existe cependant un financement public d'instituts éducationnels liés aux partis.

Usages et formes de subventions publiques

Il y a lieu de distinguer entre :

(a) les paiements pour frais d'élections et les paiements pour l'organisation de routine des partis politiques entre les élections;

(b) les paiements aux partis politiques et les paiements aux candidats;

(c) les paiements aux organisations centrales du parti et les paiements aux organisations locales de parti.

Subventions aux coûts électoraux et aux frais de routine d'organisation des partis

Quelques exemples de pays où les subventions publiques concernent les coûts électoraux : le Canada, la France, l'Italie (depuis 1993) et la Pologne.

Les coûts opérationnels de routine de l'organisation du parti sont financés en Autriche, au Brésil, en République tchèque, en Allemagne, en Grèce, en Hongrie, en Italie (de 1974 à 1993), au Japon, au Portugal et en Suède.

Dans certains États, tels que la Hongrie, Israël et le Mexique, il y a des subventions à la fois pour les coûts organisationnels de routine et pour les campagnes électorales.

Subventions aux candidats et aux organisations de parti

La distinction entre paiements aux partis politiques et paiements aux candidats individuels est illustrée par le système des subventions électorales au Canada. Il y a deux catégories séparées de subventions électorales, une pour candidats parlementaires individuels, l'autre pour les organisations nationales des partis.

Subventions aux organisations nationale et locales de parti

Ce sont d'habitude les organes centraux d'un parti politique qui reçoivent les paiements publics. Ceci sert à augmenter leur influence dans la politique interne du parti. Il n'y a guère de doute que, dans l'ensemble, l'effet des subventions directes aux partis a été de renforcer la tendance à la centralisation du pouvoir en leur sein - un développement qui a découlé d'autres causes aussi.

Il y a des exceptions à la règle. En Suède, une subvention séparée peut être octroyée par les municipalités directement aux organisations locales de parti, un système qui combine le financement public avec un degré de décentralisation. Depuis 1977, toutes les autorités et provinces en Suède subventionnent les partis représentés à leurs conseils ²².

Dans certains régimes fédéraux, comme l'Australie, le Canada et les États-Unis, des autorités de second ordre - États ou provinces - complètent les subventions fédérales (qui ont trait aux frais d'élections fédérales ou d'organisations fédérales de parti) avec des subsides pour activités au niveau de l'État ou de la province. Selon Alexander, le financement public existait dans la plupart des provinces canadiennes ainsi que dans les Länder ouest-allemands et autrichiens. Aux États-Unis et en Australie, une minorité de gouvernements d'État offrent également des subventions. Il y avait même des arrangements du genre dans quelques localités américaines - Seattle, Tucson et le comté de Sacramento.

Formules de financement

Seuils

La pratique courante veut que les partis et les candidats qui souhaitent recevoir du financement public se voient imposer une exigence minimum. Celle-ci peut prendre plusieurs formes différentes :

(a) une condition pour l'aide financière à des candidats individuels peut être qu'ils devraient obtenir un certain pourcentage des voix exprimées dans leurs circonscriptions à l'élection pour laquelle la subvention est sollicitée. Comme il ne sera pas clair avant l'élection si chaque candidat obtiendra le seuil nécessaire d'appui, ce n'est qu'après l'élection que les frais seront remboursés aux candidats qui remplissent les conditions requises. Ce système a un inconvénient pour les candidats qui ne sont pas certains que leur niveau d'appui a de bonnes chances d'être suffisant pour obtenir la subvention : ils seront soumis à des pressions pour limiter leurs dépenses de crainte qu'ils ne reçoivent pas de remboursement postélectoral.

Par ailleurs, pour des subventions de routine à des partis politiques le seuil peut être basé sur les résultats de l'élection générale la plus récente;

(b) pour un parti politique, la condition requise pour obtenir une subvention aux frais de la campagne peut être de présenter des candidats à un certain nombre de sièges;

(c) pour les subventions pour frais organisationnels de routine ou frais de campagne, les partis peuvent être tenus de remporter un certain nombre de sièges dans l'assemblée législative;

(d) le critère peut être un certain pourcentage du vote national;

(e) il peut y avoir une combinaison de critères : un pourcentage minimum du vote national et un nombre minimum de sièges dans l'assemblée législative.

Les seuils pour subventions publiques varient entre 0,5 % du vote national en Allemagne et 15 % du vote pour candidats individuels au Canada. Il convient de noter que, dans les pays où les partis ont besoin d'atteindre un seuil d'appui électoral pour remporter des sièges à l'assemblée législative, un seuil différent pourrait s'appliquer aux subventions publiques. En Allemagne, par exemple, le seuil de base pour les sièges au Bundestag est de 5 % du vote national, mais pour les subventions publiques, le seuil n'est que de 0,5 %.

Voici quelques seuils d'appui électoral pour l'obtention d'un financement public depuis 1995. Il s'agit de subventions à des organisations nationales de parti aussi bien qu'à des candidats pour divers mandats électifs :

Taïwan 75 % des voix requises par chaque candidat pour assurer son élection Canada 15 % Turquie 7 % Italie Pour les campagnes sénatoriales 5 % des voix dans la région, ou 15 % du total des voix pour candidats indépendants France Pour l'élection à l'Assemblée Nationale 5 % Grèce 3 à 6 % Australie 4 % Suède 2,5 % aux 2 dernières élections Japon 2 % ou plus de 5 candidats membres sortants de la Diète Mexique 1,5 % Israël moins de 1 % Allemagne 0,5 %

L'argument en faveur d'un seuil bas est l'équité à l'égard de partis politiques naissants. Les arguments pour des seuils plus élevés sont, d'abord, qu'ils dissuadent les partis et les candidats frivoles tel que The Monster Raving Loony Party en Grande-Bretagne, qui pourraient autrement se créer dans l'intention spécifique de s'attribuer une portion des deniers publics. En outre, un seuil élevé peut éviter de devoir donner des fonds publics à des partis extrémistes qui les utiliseront vraisemblablement pour répandre des doctrines antidémocratiques et, dans bien des cas, extrémistes. Cependant, dans certains pays l'appui aux partis extrémistes est suffisamment vaste qu'aucun seuil ne les privera de l'argent des contribuables sans en priver aussi certains partis significatifs et légitimes par la même occasion. La possibilité que le financement public encouragera des partis non démocratiques est une conséquence fâcheuse, mais parfois inévitable de l'introduction de l'aide financière de l'État.

Formules

La distribution de fonds publics aux partis et aux candidats se fait selon divers critères dans différents pays :

(a) la subvention peut être une proportion des dépenses effectives et l'obtention d'argent public conditionnée par le fait que le parti ou le candidat recueille aussi de l'argent de sources privées;

(b) la subvention peut être conditionnée par l'assentiment du récipiendaire de renoncer au droit de recueillir de l'argent de campagne de sources privées (ceci est la règle pour le financement public des campagnes présidentielles aux États-Unis);

(c) la subvention aux partis politiques peut être proportionnelle au nombre de voix qu'ils ont obtenu lors de l'élection générale précédente;

(d) la subvention peut être proportionnelle au nombre de sièges de chaque parti dans l'assemblée législative;

(e) la subvention peut être proportionnelle à la représentation de chaque parti à l'assemblée législative mais moyennant la disposition additionnelle que les partis qui appuient le gouvernement reçoivent moins par siège que les partis d'opposition;

(f) la subvention peut être soumise à plusieurs de ces critères.

Exemples

Canada

Le système canadien offre un exemple de remboursement des frais de campagne :

(a) chaque candidat reçoit un remboursement de 50 % des frais de campagne. Les candidats doivent recevoir 15 % du vote pour se qualifier et ils doivent aussi respecter une limite fixe de dépenses;

(b) pour les dépenses de campagne d'organisations nationales de parti, le remboursement est de 22,5 % du total. Là encore, il y a un plafond de dépenses. Les partis nationaux ne sont pas tenus d'obtenir un pourcentage minimum du vote pour se qualifier; mais ils sont tenus, primo, de dépenser au moins 10 % du budget maximum permis et, secundo, ils doivent mettre en campagne au moins 50 candidats.

Allemagne

Le système allemand comporte une formule de subventions annuelles - de routine - aux organisations nationales de parti :

(a) la subvention publique est calculée sur la base du résultat de la dernière élection. Pour chacun des premiers 5 millions de voix, chaque parti reçoit 1,30 DM la première année et 1 DM pour chaque année subséquente;

(b) en outre, 0,5 DM est alloué pour tout 1 DM reçu par le parti en cotisations de membres;

(c) la subvention directe ne doit pas dépasser le montant recueilli par chaque parti en cotisations de membres et d'autres sources privées;

(d) pour se qualifier pour des subventions équivalentes, les cotisations de membre ne doivent pas dépasser 6 000 DM par personne par an;

(e) le parti doit avoir obtenu au moins 0,5 % des voix à la dernière élection (ou 1 % des voix dans une élection d'État);

(f) selon un amendement de 1993 à la Loi des partis, il y a un plafond absolu de 230 millions de marks par an sur le total des subventions directes à tous les partis réunis ²³.

Nicaragua

Pour les élections de 1990, le Conseil électoral suprême fut autorisé à allouer un montant spécifique aux partis politiques. Cinquante pour cent de cette somme était à répartir entre eux en parts égales, le reliquat en fonction du nombre de voix obtenues aux élections de 1984. Les partis qui n'avaient pas participé à l'élection de 1984 recevaient chacun le même montant que le parti ayant obtenu le moins de voix.

Coûts de subventions

Voici quelques exemples du coût des subventions directes aux candidats et aux partis politiques. Ils ne comprennent pas la dépense additionnelle que constituent pour les contribuables les subventions en nature et autres formes d'assistance indirecte.²⁴

Allemagne (1994) - Le financement public direct des partis représentés au Bundestag était de 332,2 millions DM. Si l'on inclut certains subsides indirects tels que les taxes de parti (voir Obligations fiscales des partis) et les dégrèvements fiscaux (voir Dégrèvements fiscaux), le total s'élevait à 607,2 millions DM. Le chiffre est même plus élevé si l'on prend en considération l'aide étatique aux fondations politiques (voir Fondations politiques).

Australie (1992-1993) - 14,2 millions $AUS.

Autriche (1989) - Environ 970 millions de shillings (y compris l'aide aux journaux de parti).

Canada (1993) - 30,5 millions $CAN, dont approximativement 10,5 millions pour les remboursements aux partis politiques enregistrés et 20 millions aux candidats.

Espagne (1993) - Le financement public était de 12,009 milliards de pesetas, comparé à 1,7 milliards en 1980.

États-Unis (1988) - Les campagnes présidentielles démocrate et républicaine ont coûté 92,2 millions $US.

France (1989) - 105,6 millions FF.

Grèce (1993) - 10,7 milliards de drachmes.

Italie (1995) - Le total inscrit au budget pour les fonds de remboursement était de 91 milliards de lires.

Japon (1994) - Sous la Loi sur l'assistance financière aux partis politiques de 1994, le montant total du financement public était limité à 30,9 milliards de Yen.

Mexique (1994) - Le Conseil général de l'Institut électoral fédéral a décidé en janvier 1994 de fixer le financement public total à 67 millions $US. Les dépenses pour le financement public des partis politiques mexicains s'élevaient à 59,6 millions $US en 1994.

Suède (1990-1991) - Le financement direct aux partis politiques était de 132 millions SKr .

Opinion publique envers les subventions d'État

Étant donné les coûts élevés des subventions publiques aux partis politiques et aux candidats, il n'est pas surprenant que le public ait été soupçonneux quant aux occasions que celles-ci ont données aux politiciens d'en tirer un profit personnel. Ainsi que le rapporte Gullan Gidlund : « Une caractéristique commune dans les pays nordiques est que - comme l'ont montré les sondages d'opinion et autres études - le grand public a été moins enthousiaste et plus négatif que ses représentants politiques au sujet du financement des partis, dans une large mesure, par les fonds publics »²⁵. En Italie, un référendum tenu en avril 1993 a abouti à un vote de 90,3 % en faveur de l'abolition du financement public des partis, tant pour les campagnes électorales que pour les dépenses organisationnelles de routine des organisations de parti. Le système des subventions introduit en 1974 fut, dès lors, abandonné. Cependant, une nouvelle loi a introduit un autre schéma de financement public sous la forme de remboursements pour les campagnes pour l'assemblée législative.

Organes médiatiques et organismes spéciaux des partis

Avant que la télévision ne devienne dans les nations économiquement développées le média le plus puissant de communication en politique, les journaux étaient d'une importance encore plus grande pour les partis politiques qu'ils ne le sont aujourd'hui. Les dirigeants de parti se donnaient beaucoup de mal et dépensaient souvent de fortes sommes pour s'assurer que certains journaux appuyaient leur parti. L'appui financier aux journaux prenait parfois la forme de subventions à des journaux apparemment indépendants; en d'autres occasions, les partis établissaient leur propre organe de presse.

L'histoire suivante illustre l'importance d'une presse de parti. Lors de la révolution russe, le nouveau régime confisqua les diamants des familles dirigeantes, y compris de celle du Tsar. Ensuite, les autorités bolchevistes les passèrent en contrebande en Grande-Bretagne, dans le but de stimuler la politique de la classe ouvrière britannique. Or, un de leurs premiers objectifs fut d'assister le journal relié au parti travailliste britannique, le Daily Herald.

Il y a des parties du monde où les journaux ont de petits tirages et où la télévision n'est pas généralement disponible. Dans des pays comme la Tanzanie, la radio et les réunions politiques demeurent les formes principales de communication politique. Il existe des journaux affiliés aux partis, mais ils ont des tirages restreints.

Subventions de presse

Malgré le déclin de la presse de parti, il y a quelques pays où les subventions publiques sont spécifiquement liées à de telles publications. Karl-Heinz Nassmacher en a donné l'aperçu suivant :

Tant en Suède qu'en Autriche, les subventions publiques à la presse sont liées étroitement à l'action législative relative aux partis et à leur financement. La subvention au parti suédois de 1965 se substituait à une subvention proposée à la presse; toutefois, une subvention spécifique de presse fut passée quelques années plus tard. En Autriche, la législation concernant les subventions aux partis et à la presse fut passée en même temps et même publiée dans deux chapitres consécutifs du code.

En Suède tous les journaux appartenant au parti social-démocrate ou aux syndicats ont droit à une subvention de presse, de même que quelques journaux qui appartiennent au Centerpartiet (précédemment le Parti agraire).

En Autriche, entre 1975 et 1982, huit quotidiens qui étaient étroitement liés aux partis politiques - avec moins d'un cinquième du tirage total - recevaient environ un tiers de la subvention fédérale à la presse. Ceci revenait à un supplément à la subvention de l'organisation de parti à concurrence de 40 % ²⁶.

Autres subventions

Dans certains pays, des subventions publiques sont données à d'autres organisations liées aux partis. Dans un écrit de 1981, le professeur Paltiel mentionne les pays suivants comme exemples de subventions publiques à des organisations de femmes et de jeunes liées aux partis : l'Autriche, le Danemark, la Finlande, l'Allemagne, l'Italie, les Pays-Bas et la Suède ²⁷.

D'autres subventions sont accordées dans certains pays - en particulier en Allemagne - à des fondations de parti (voir Fondations politiques).

Financement des activités des partis à l'étranger

De nombreux partis politiques appartiennent à des groupes internationaux de partis de même opinion (voir Contributions étrangères). Les groupements principaux sont l'Internationale socialiste, l'Internationale libérale, l'Union internationale démocrate (une organisation de partis conservateurs) et l'Internationale démocrate chrétienne. Que ce soit par le truchement de ces « Internationales » ou sur une base plus individuelle, les partis politiques donnent parfois une aide pratique à leurs homologues étrangers. Cette assistance peut prendre l'aspect d'une formation aux organisateurs et dirigeants de parti; parfois elle comporte une assistance financière directe ou une aide en nature (telle que la fourniture de papier journal, d'équipement d'imprimerie ou même de véhicules pour permettre aux organisateurs du parti dans le pays récipiendaire de se rendre dans les régions lointaines).

Parfois les fonds pour activités de solidarité internationale viennent d'adeptes du parti idéologiquement motivés dans le pays donateur; parfois des groupes d'émigrés dans le pays donateur aident à financer des partis politiques et des candidats dans leurs anciennes patries, en particulier lorsque celles-ci organisent des élections démocratiques après une période de gouvernement non démocratique.

Au demeurant, les fonds pour assistance de parti à parti ont souvent émané non d'individus mais des gouvernements des pays donateurs. À la suite de la révolution russe de 1917, le nouveau régime bolchevique créa l'Internationale communiste (Komintern) pour servir de filière à la fourniture d'argent et d'autres formes d'assistance visant à former des partis communistes dans d'autres pays. Les fonds transmis par le Komintern étaient supposés venir de citoyens soviétiques ordinaires; en fait, ils étaient une aide d'État de l'Union soviétique. Dans les années 1930, le régime hitlérien usa de liens de parti à parti pour exporter le nazisme et pour mener des campagnes de subversion, en particulier en Europe centrale.

Après la Deuxième Guerre mondiale, les filières de parti furent utilisées une fois de plus par les deux camps dans la guerre froide pour exporter de l'influence politique. Tandis que l'Union soviétique continuait d'appuyer les partis communistes d'outre-mer et autres organisations sympathiques (telles que des syndicats, mouvements de libération et journaux choisis), les États-Unis et ses alliés aussi faisaient des paiements fréquents et importants à des politiciens et à des partis anti-communistes dans des pays menacés par une infiltration soviétique. Les internationales de parti paraissent avoir servi de temps en temps comme une des filières pour de telles activités. Seulement, la mesure dans laquelle elles agissaient comme conduits pour de l'argent des services de renseignements est encore toujours une question incertaine et controversée.

À partir du début des années 1960, le gouvernement ouest-allemand commença à canaliser systématiquement une portion de son budget d'assistance étrangère par le truchement d'une série de fondations allemandes (voir Fondations politiques). Chaque fondation était reliée, bien que juridiquement indépendante, à un des principaux partis politiques ouest-allemands. Par exemple, la Konrad Adenauer Stiftung était reliée aux chrétiens démocrates; la Friedrich Ebert Stiftung était en relation avec les démocrates sociaux; et la Friedrich Naumann Stiftung était en cheville avec les démocrates libres. Les Stiftungen (fondations) étaient presque entièrement dépendantes des fonds publics. Elles agissaient en tant que conduits pour l'assistance à des partis politiques, des syndicats et des groupes civiques de même opinion à l'étranger. Souvent leur assistance allait à des fondations parallèles reliées à des partis politiques dans les pays récipiendaires. À partir des années 1960, la Konrad Adenauer Stiftung était une filière importante pour l'assistance aux partis et unions de centre-droite en Amérique latine; dans la même période, la Friedrich Ebert Stiftung concentrait son aide sur les régimes socialistes naissants dans les pays d'Afrique nouvellement indépendants.

Au début des années 1980, le Congrès des États-Unis créa le National Endowment for Democracy (dotation nationale pour la démocratie). Une des principales fonctions de ce nouvel organisme était de fournir des fonds publics aux activités d'outre-mer des deux principaux partis politiques des États-Unis (encore que sur une échelle beaucoup plus petite que ceux donnés aux fondations politiques ouest-allemandes). Le National Democratic Institute for International Affairs (NDI) et le National Republican Institute for International Affairs (NRI) furent fondés, avec siège central à Washington, pour recevoir et distribuer cette nouvelle source de financement. Dans la suite, le NRI fut rebaptisé International Republican Institute (IRI). À l'instar de leurs homologues ouest-allemands, ces instituts étaient juridiquement indépendants de leurs partis apparentés, mais la composition de leurs conseils d'administration assurait une étroite connexion entre chaque parti et son institut international.

En Grande-Bretagne, la Westminster Foundation for Democracy, établie en 1992, fournit du financement - principalement en provenance du Foreign and Commonwealth Office - pour des projets de développement de la démocratie outre-mer. La moitié de ses fonds sont alloués aux partis politiques représentés à la Chambre des communes. D'autres gouvernements qui maintenant donnent des fonds publics à leurs partis politiques nationaux (ou à des fondations liées à ces partis) en vue d'une aide politique outre-mer sont notamment l'Autriche, les Pays-Bas et la Suède.

Subventions indirectes

Dans de nombreux pays le système de financement public des partis politiques ressemble à un iceberg. Les subventions financières directes aux organisations de parti n'en sont que la partie aisément visible. Mais il ne faut pas oublier les divers paiements indirects et avantages en nature dont bénéficient les partis.

Temps d'antenne gratuit

Un des traits les plus répandus des campagnes électorales modernes est l'allocation de temps d'antenne aux principaux partis politiques leur permettant de lancer, gratuitement, leurs messages à la télévision et à la radio. Étant donné l'importance déterminante de la télévision en tant que média de communications politiques, ce temps d'antenne gratuit est un avantage en nature vital, même s'il est difficile d'en calculer la valeur commerciale.

Paiements d'État dans l'assemblée législative

Les membres du parlement et les groupes de parti au sein de l'assemblée législative reçoivent souvent des paiements pour recherche, dépenses de bureau, etc. Bien que ces paiements soient généralement destinés à permettre aux parlementaires individuels et aux groupes de parti d'exécuter leurs obligations législatives, une partie de l'argent sera probablement utilisée à des fins partisanes politiques et constitue, dès lors, une source supplémentaire de financement public indirect pour les partis politiques.

Les paiements et indemnités parlementaires sont détournés à usage du parti de plusieurs manières. Par exemple, dans certains pays on s'attend à ce que les législateurs fassent don d'une portion de leur traitement à l'organisation de leur parti (voir Obligations fiscales des partis). Par ailleurs, le personnel, que les législateurs engagent officiellement pour les assister dans leurs recherches ou pour servir leurs électeurs, est fréquemment utilisé pour mener des activités qui sont, en fait, de la propagande électorale. D'une manière ou d'une autre, une portion considérable des subventions publiques fournies pour permettre aux parlementaires d'exécuter leurs obligations officielles finit par être utilisée à des fins de politique partisane et de propagande électorale.

Utilisation d'installations gouvernementales et de personnel public

Les gouvernements utilisent fréquemment des installations publiques à des fins partisanes. En Allemagne, le parti au pouvoir a à sa disposition l'Office fédéral de presse et d'information. Bien que le but formel de cet organisme soit de mener de la propagande pour le compte du gouvernement, il n'y a souvent guère de différence entre cette tâche et celle de mener de la propagande destinée à favoriser la réélection du parti au pouvoir. C'est ainsi que l'Office fédéral de presse et d'information fait réaliser des sondages d'opinion, évitant par là au siège du parti au pouvoir d'avoir à payer pour ceux-ci.

Subventions d'État aux fondations de parti

À part les subventions aux partis et aux candidats, de l'argent supplémentaire est donné en Allemagne et dans divers autres pays aux fondations politiques. Ces organisations sont intimement reliées à un parti politique, bien qu'elles soient - en termes juridiques formels - indépendantes. En effectuant des recherches de politique en rapport avec le parti, en organisant des cours d'éducation politique et même en faisant réaliser de la recherche d'opinion publique, les fondations libèrent les partis apparentés du besoin de débourser de l'argent pour ces activités (voir Fondations politiques).

Dégrèvements et abattements, subventions équivalentes

C'est là une autre forme de financement public indirect des partis (voir Dégrèvements fiscauxet Subventions équivalentes).

Pour plus d'information, voir aussi Réglementation de la publicité.

Accès aux médias, etc.

Exemples

En Grande-Bretagne, un candidat pour le parlement a le droit de demander au service des postes de distribuer une pièce de littérature sans frais postaux à chaque personne inscrite sur la liste électorale. Les partis politiques ont aussi droit à des allocations de temps d'antenne gratuit à la radio et à la télévision. Les règlements obligent les réseaux de radiodiffusion à accorder un temps d'antenne équitable au reportage des activités et des discours de chaque parti politique dans les bulletins de nouvelles au cours des campagnes d'élections générales. L'attribution d'un accès gratuit ou subventionné à la télévision est un aspect crucial de la réglementation du financement politique dans un grand nombre de pays. Les États-Unis sont un pays où les candidats et les groupes participant à une campagne sont libres d'acheter du temps de publicité sans restriction et où des subventions de radiodiffusion ne sont pas offertes. Le besoin d'acheter du temps d'antenne est une explication, mais non la seule, pour l'escalade des coûts de campagne en Amérique.

Implications administratives

Il y a trois sources de difficultés.

D'abord, les autorités de la télé-radiodiffusion peuvent être hésitantes à réserver un temps suffisant aux émissions politiques durant les campagnes électorales. De nombreux spectateurs sont lassés par la propagande politique et tentés d'éteindre leur poste au début d'une émission politique. C'est la raison pour laquelle les gestionnaires des stations de télévision et de radio, qui veulent attirer l'audience la plus large possible, répugnent aux émissions politiques. Si les émissions politiques prennent la forme de brefs messages publicitaires (à la manière des pubs pour produits commerciaux), les spectateurs auront moins de temps pour éteindre leur poste. Ces brefs messages publicitaires - du type de ceux utilisés durant les campagnes politiques aux États-Unis - sont sans doute moins assommants, mais aussi beaucoup moins instructifs et ils prendront vraisemblablement la forme d'attaques émotionnelles contre des adversaires politiques. Pour assurer aux partis le temps suffisant de présenter leurs messages, les autorités de la télé-radiodiffusion seront obligées, dans nombre de pays, de réserver une durée de temps considérable pour des émissions de campagne.

Ensuite, assurer que le temps d'antenne soit alloué équitablement aux différents partis constitue un problème. Une approche est de baser la part de chaque parti sur la proportion de ses voix à l'élection précédente. Ceci met les partis qui sont nouvellement formés ou dont la popularité a récemment augmenté dans une situation de désavantage. Une autre méthode est de réserver le même temps à tous les partis. Mais ceci donne une importance excessive à des groupes insignifiants et extrêmes et induira vraisemblablement certains groupes à se former comme partis dans le seul but de gagner de la publicité gratuite. Une troisième règle est de ne donner du temps d'antenne aux partis que s'ils présentent un nombre minimum de candidats. Toutefois, ceci aussi peut fournir des occasions d'émission peu souhaitables à des groupes marginaux extrêmes n'ayant guère d'adeptes. En Grande-Bretagne, l'allocation du temps d'antenne est assurée par un comité informel qui inclut des représentants des principaux partis et des autorités de télé-radiodiffusion. Ceci a généralement mené à une formule agréée à la veille de chaque élection générale.

Finalement, des problèmes techniques peuvent surgir dans des pays où il y a un grand nombre de chaînes de radio et de télévision et où la campagne politique est menée par des candidats individuels plutôt que par des partis politiques. Si un parti cherche à présenter un message à l'ensemble de la nation, il n'y a pas de problème si une chaîne de télévision particulière n'atteint qu'une ville ou une région. Mais si un candidat individuel souhaite adresser un appel direct à ses électeurs, il peut être confronté à la difficulté que sa circonscription ne corresponde à la zone de diffusion d'aucune station de télévision ou de radio.

Commentaire

En dépit des complications administratives, la fourniture d'un temps d'antenne gratuit est importante. À la différence des journaux, dont l'existence n'est pas limitée, il y a souvent peu de chaînes de télévision ou de radio. La télé-radiodiffusion est un quasi-monopole puissant.

Il est dans l'intérêt public que l'accès à la télévision soit alloué équitablement parmi les partis et ne soit pas vendu au plus offrant. Il est essentiel que la répartition du temps parmi les partis se fasse selon une formule acceptée ou selon une procédure agréée. L'utilisation de la télévision ne devrait pas se trouver sous le seul contrôle du gouvernement.

Dégrèvements fiscaux

Exemples

Dans plusieurs pays, y compris l'Allemagne et le Canada, des contributions petites et moyennes sont encouragées par des dégrèvements fiscaux et des subventions équivalentes (voir Subventions équivalentes). Les détails techniques des différents arrangements ne seront pas discutés en détail dans ces notes malgré leur importance. Nous nous concentrerons sur les principes sous-jacents.

Un dispositif commun pour encourager les contributions privées à des úuvres de bienfaisance est de les rendre exemptes de taxes. Le trésor public subventionne de telles contributions en renonçant à la taxe qu'il toucherait autrement sur ce montant. Le même dispositif a été utilisé pour encourager les contributions aux partis. Afin d'assurer que le système ne favorise pas les donateurs riches, les réductions d'impôts ont été limitées à des contributions relativement petites.

En Allemagne, les contributions aux partis par des individus sont déductibles aux fins d'impôts jusqu'à concurrence de 6000 DM par personne par an. Ceci veut dire que le montant de la contribution est déduit du revenu brut avant impôts d'un individu. Ceci réduit sa sujétion aux impôts, selon le taux d'impôts marginal de chaque individu. Il y a aussi un abattement pour les contributions jusqu'à concurrence de 3000 DM par personne par année. Les contributions de compagnies sont autorisées mais ne sont plus déductibles aux fins d'impôts.

Au Canada, il existe un système d'abattements. Contrairement à la déduction d'impôts, l'abattement implique une réduction du montant effectif des impôts payés. Dès lors, il ne dépend pas du taux d'impôts marginal de chaque individu. Au Canada, les individus reçoivent un abattement de 75 % pour les premiers 100 $CAN versés chaque année. L'abattement tombe à 50 % pour toute contribution additionnelle entre 100 et 550 $ et à 33,3 % pour toute contribution entre 550 et 1 150 $. Ce système signifie que quelqu'un qui verse 100 $ à un parti reçoit 75 $ en retour comme abattement et, en fait, ne paie que 25 $, le reste étant suppléé par le trésor public. Depuis que le système fut introduit en 1974, les partis politiques sont arrivés à compter beaucoup plus sur de petites contributions. L'importance des grandes contributions a diminué.

Qu'en est-il des électeurs qui ont de bas revenus et qui, par conséquent, ne paient pas d'impôts? Un système de dégrèvements fiscaux sur contributions politiques ne joue pas à leur avantage. Ainsi les partis politiques qui doivent leur appui en grande partie aux pauvres sont assurément perdants. Pour encourager les contributions politiques par des personnes à bas revenus qui ne paient pas d'impôts, une subvention équivalente plutôt qu'une réduction d'impôts pourrait être la réponse. Ces subventions équivalentes sont discutées dans Subventions équivalentes.

Un autre usage du système fiscal est une exemption de quelques-unes, voire de toutes formes de taxation accordées aux partis politiques. Bien que ce soit une aide aux partis, ceci n'encourage pas les contributions à leur intention. Le système est appliqué dans des pays comme le Danemark (sauf pour les biens immobiliers), l'Allemagne (excepté les activités commerciales), l'Italie, le Portugal, l'Espagne et les organismes sans but lucratif qui administrent les fonds de parti en Belgique ²⁸.

Commentaires

Les dégrèvements fiscaux sur contributions politiques et les subventions équivalentes se sont avérés être des initiatives relativement réussies : ils fournissent une des approches les plus prometteuses en matière de réglementation du financement politique. En particulier, ils s'accordent avec les objectifs démocratiques d'encourager l'activité de parti et d'éviter une dépendance excessive à l'égard d'un petit nombre de grands donateurs.

Subventions équivalentes

Les subventions équivalentes sont une variante du schéma qui accorde un dégrèvement fiscal ou encore des abattements pour contributions politiques (voir Dégrèvements fiscaux). Comme les dégrèvements fiscaux, les subventions équivalentes visent à encourager les contributions politiques en fournissant un montant supplémentaire à la charge des fonds publics. Contrairement aux dégrèvements fiscaux, les subventions équivalentes ne dépendent pas du statut fiscal du donateur individuel. C'est pourquoi les systèmes de subventions équivalentes sont sans doute plus équitables pour les partis et pour les candidats dont l'appui vient de membres de groupes à bas revenus qui ne paient pas d'impôts et qui ne bénéficieront donc pas d'une réduction d'impôts.

Dans certains États des États-Unis, les systèmes de réglementation prévoient des subventions équivalentes. Hawaii et Michigan offrent des subventions équivalentes aux contributions jusqu'à concurrence de 100 $, Massachusetts jusqu'à 250 $, et le New Jersey jusqu'à 1 500 $. Dans la plupart des cas l'équivalence est de 1:1. À Hawaii, l'État fournit à un parti bénéficiant de la part d'un donateur individuel d'une contribution de 100 $ un montant additionnel de 100 $. Au Michigan et au New Jersey la subvention équivalente est de 2:1. Pour un don de 100 $ à un parti au Michigan, l'État procure une subvention additionnelle de 200 $.

Outre les subventions équivalentes pour contributions, certains systèmes fournissent des subventions équivalentes pour dépenses de campagne. Au Canada, les candidats parlementaires ont droit au remboursement d'une part de leurs frais de campagne à condition de réussir à obtenir 15 % des voix.

Implications administratives

Les arrangements décrits plus haut sont sujets à des abus. Un parti pourrait donner 100 $ à un membre avec prière de retourner l'argent en tant que contribution. Le parti pourrait alors revendiquer la subvention équivalente de 100 $. Pourvu que les subventions équivalentes et les avantages fiscaux soient limités à des contributions relativement petites, il est difficile d'organiser une telle tricherie à grande échelle sans risquer d'être découvert.

Commentaires

Les subventions équivalentes et les dégrèvements fiscaux sur les contributions politiques se sont avérés une relative réussite et constituent une des approches les plus prometteuses à la réglementation du financement politique. En particulier, ils sont conformes aux objectifs démocratiques d'encourager l'activité de parti et d'éviter une dépendance excessive à l'égard d'un petit nombre de grands donateurs.

Obligations fiscales des partis

Lorsqu'un parti politique réussit à assurer l'élection d'un de ses candidats comme membre du parlement ou du gouvernement national ou local, il sera en mesure de tirer profit de son accès aux fonds publics.

(a) Dans les temps modernes, les députés, en particulier dans les pays industrialisés, ont normalement droit à des traitements et à des indemnités pour frais de voyage, de bureau et de recherche.

(b) Dans certains pays et à certains niveaux de gouvernement, le parti au pouvoir a droit à ce que l'on pourrait appeler le butin de la charge. Ils sont en mesure, notamment, de fournir de l'emploi public à leurs partisans politiques. Dans des pays comme les États-Unis, les syndicats des travailleurs du service public ont tenté d'assurer les droits des travailleurs à la sécurité de leurs emplois et ont, avec un succès considérable, essayé de limiter le pouvoir des nouveaux maires et gouverneurs d'État de licencier les travailleurs engagés par leurs prédécesseurs et de les remplacer par des copains politiques. Néanmoins, les nominations sur base de favoritisme politique plutôt qu'en vertu des qualifications du candidat sont encore toujours monnaie courante en de nombreux coins du monde.

(c) Les dirigeants politiques ont souvent une influence sur le choix des compagnies qui obtiendront des contrats publics. Eu égard à leurs pouvoirs de conférer des postes et d'attribuer des contrats, il n'est pas surprenant que les partis dominants en profitent pour exiger des dessous de table de la part de ceux qui se sont vus comblés de tels avantages. Les députés, en particulier ceux qui représentent les partis communiste ou socialiste, ont dans nombre de pays (tels que l'Allemagne) régulièrement demandé à des mandataires élus de verser une portion de leurs appointements publics dans les coffres du parti. Le raisonnement est qu'ils doivent au moins une part de leur salaire au parti qui a été responsable de leur succès à la dernière élection et qui a le pouvoir de causer leur défaite au prochain scrutin.

Dans nombre d'États des États-Unis, on s'attendait traditionnellement à ce que des personnes sans formation nommées à des postes de service public sur base de recommandations politiques cèdent une part de leur salaire à la machine du parti. Une méthode de taxation était de forcer les engagés par favoritisme à acheter des billets coûteux pour des dîners de levée de fonds tenus pour le compte du parti ou d'un de ses principaux candidats politiques.

Quant aux taxes de parti soutirées à des contractants, on rapporte que c'était une pratique régulière des autorités locales à domination communiste en France et en Italie de demander des paiements pour les fonds du parti de la part de ceux à qui avaient été adjugés des contrats du gouvernement local pour des travaux de construction et autres. Selon certains rapports, le système des taxes de parti pour contractants avait aussi une dimension internationale en Italie. On s'attendait parfois à ce que des compagnies majeures ayant obtenu des contrats d'exportation vers l'Union soviétique paient un pourcentage déterminé du contrat total comme contribution aux communistes italiens.

Bien sûr, il est difficile de mener une recherche sérieuse à propos de l'importance de telles taxes de parti. Mais elles constituent clairement un trait significatif du financement politique dans un nombre de pays, ainsi que le montre le grand nombre de vocables différents utilisés pour les désigner.

Fondations politiques

Que sont les fondations de parti?

Ce sont normalement des organisations intimement reliées à un parti politique particulier, même si elles ont un statut juridique distinct (voir aussi Financement des activités des partis à l'étranger). Ces fondations exécutent généralement du travail qui joue à l'avantage du parti apparenté sans être directement en rapport avec les tâches immédiates de propagande électorale. Les fondations de parti organisent surtout des cours pour éduquer les membres ou sympathisants du parti dans le travail politique; elles sont parfois responsables de la recherche politique, du maintien des archives du parti apparenté et de l'assistance aux partis apparentés dans des pays étrangers.

Les exemples les plus importants de fondations de parti sont les Stiftungen (fondations) allemandes, à savoir :

• la Friedrich Ebert Stiftung (reliée aux sociaux-démocrates);
• la Konrad Adenauer Stiftung (les démocrates chrétiens);
• la Friedrich Naumann Stiftung (les démocrates libres);
• la Hanns Seidel Stiftung (l'Union sociale chrétienne de Bavière) - la Heinrich Boll Stiftung (les Verts).

On trouve d'autres exemples de fondations politiques en Europe occidentale :

• l'Institut Dr. Karl Renner, Autriche (relié aux sociaux-démocrates autrichiens);
• la Fondation Jean Jaurès, France (parti socialiste français);
• la Fondation Eduardo Frei pour la solidarité internationale, Pays-Bas (Appel démocrate chrétien et partis démocrates chrétiens);
• la Alfred Mozer Stichting, Pays-Bas (parti travailliste néerlandais);
• le Centerns Internationelle Fond, Suède (parti du Centre);
• la Fondation Jarl Hjalmarson, Suède (parti suédois modéré);
• le Centre international Olaf Palme (parti suédois social-démocrate);
• le Centre international libéral suédois (parti libéral).

Les fondations ont des dimensions fort différentes. Les plus impressionnantes et les mieux établies sont les Stiftungen allemandes. Selon un rapport préparé en juin 1996 par la Fondation Friedrich Naumann, les cinq Stiftungen allemandes avaient en 1996 un budget combiné de pas moins de 450 millions $US. Quant à la taille de leurs effectifs et de leur budget, les Stiftungen correspondent en gros à leurs partis apparentés.

Arguments en faveur des fondations de parti

Comme le financement des fondations de parti vient généralement en majeure partie des deniers publics, les opinions au sujet de leurs mérites varient selon le jugement que porte chaque commentateur sur les mérites du financement des partis politiques par l'État.

Pour les adeptes du principe de l'aide de l'État, le financement des fondations est justifié et précieux. Comme les partis ont un nombre de rôles cruciaux à jouer dans une démocratie, il va de soi qu'ils doivent recevoir des ressources suffisantes pour leur permettre de les accomplir pleinement. Si la participation politique est importante, alors les partis devraient avoir les ressources nécessaires pour organiser des programmes d'éducation politique à l'intention de leurs membres et futurs membres. Si les partis doivent présenter des politiques de rechange à celles des fonctionnaires du gouvernement, alors ils doivent recevoir un financement leur permettant d'accomplir de la recherche politique. Le rapport de la Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis de 1991, au Canada, acceptait cette ligne de pensée lorsqu'elle a proposé une aide additionnelle de l'État pour créer un réseau de fondations de parti au Canada, sur le modèle européen.

Arguments contre les fondations de parti

Ceux qui critiquent l'aide de l'État aux partis politiques soulignent que les fondations de parti existent pour fournir des échappatoires à la loi. Comme les Stiftungen allemandes sont, techniquement, indépendantes de leurs partis apparentés, elles sont en mesure de recevoir des fonds publics qui (pour divers motifs d'ordre constitutionnel) ne sauraient être donnés par l'État aux partis eux-mêmes. L'existence des fondations sert donc à déguiser aux yeux des électeurs le degré de dépendance qui caractérise les partis par rapport aux deniers publics.

Contributions privées

Arguments en faveur du financement privé

Il existe de bonnes raisons pour lesquelles l'argent de sources privées est considéré par certains, en particulier de la droite politique, comme plus souhaitable que l'argent du trésor public. Si un parti politique ou un candidat à un mandat électif est obligé de recueillir de l'argent d'adeptes individuels, l'action même de la levée de fonds mènera à une participation plus grande et à une organisation plus effective que si l'État fournissait l'argent de la campagne sur un plateau.

Le financement privé est souhaitable aussi parce qu'il évite les pièges de financement public. Les partis financés publiquement ont tendance à devenir trop bureaucratiques; ils sont administrés du sommet du fait que ce sont les personnalités de premier rang qui reçoivent et gèrent l'aide de l'État; ils comptent trop peu sur leurs membres. En outre, l'allocation de subventions publiques parmi les partis est d'habitude déterminée non point en vertu d'une distribution objectivement juste mais en fonction du pouvoir de marchandage des divers dirigeants de partis.

Comme il y a un fort grand nombre d'interprétations du concept d'équité (voir Égalité des chances), chaque parti présentera des arguments en faveur d'une définition d'équité qui serve ses intérêts propres. En pratique, les petits partis dont l'appui est requis pour former un gouvernement de coalition - tel que les démocrates libres en Allemagne - seront en mesure d'obtenir une allocation injustement grande à la charge des fonds publics. Ceci se voit dans l'allocation des deniers publics aux fondations allemandes reliées à chacun des principaux partis politiques (voir Fondations politiques).

Arguments contre le financement privé

D'abord, le financement privé est d'une iniquité flagrante. Dans les sociétés avec de grandes disparités de fortune, il est possible pour quelques millionnaires et milliardaires de verser un total plus grand qu'une masse de donateurs pauvres. En outre, si les super-riches sont capables de financer leurs propres campagnes électorales, ils obtiendront un avantage déloyal et l'assemblée législative sera bourrée d'un groupe démesuré et peu représentatif de millionnaires.

Les contributions privées peuvent en outre mener à de la corruption politique. Des hommes d'affaires feront des contributions politiques en échange de contrats publics et d'autres avantages (voir Financement illégal).

Beaucoup de contributions privées ne viennent pas d'individus mais d'institutions telles que des compagnies commerciales. Les actionnaires individuels ont rarement quelque chose à dire dans la décision prise par le conseil d'administration de consentir de telles contributions ou de s'en abstenir.

Un point de vue de compromis

Les contributions privées sont plus souhaitables que les subventions publiques pourvu qu'elles soient données en montants relativement petits par des électeurs individuels. Ce sont les grandes contributions privées - surtout si elles sont secrètes - qui suscitent des problèmes. Les systèmes de réglementation devraient donc encourager les petites contributions privées par des moyens tels que des exemptions de taxes et des subventions équivalentes (voir Dégrèvements fiscaux et Subventions équivalentes).

Cotisations d'adhésion

Sens divers du terme adhésion

Dans certains partis politiques, la carte de membre est comme un passeport tenu par les citoyens d'un pays. Un individu paie une cotisation donnée, valable pour une période donnée, signe une déclaration d'adhésion aux principes du parti, reçoit une carte de membre, un numéro de matricule et une place sur la liste nationale des membres du parti. En outre, il reçoit certains droits en sa qualité de porteur d'une carte de membre - citoyen du parti.

En fait, ce modèle classique d'adhésion est loin d'être universel. Aux États-Unis, par exemple, les partis démocrate et républicain n'ont rien qui soit approchant du système des porteurs de carte de membre. En Grande-Bretagne, la méthode adoptée dans le passé par le parti conservateur a été beaucoup moins formelle que celle décrite ci-dessus. Comme une cotisation de membre n'a pas été fixée, il a été impossible de faire une distinction nette entre l'argent reçu à titre de cotisation et à titre de contribution.

Selon Maurice Duverger, la distinction principale en matière d'adhésion est entre les partis socialistes (les sociaux démocrates allemands sont le cas classique) et les partis cadres du centre et de centre-droite. C'est dans les partis de centre-gauche, soutenait Duverger, que les cotisations d'adhésion ont joué le rôle le plus important dans la récolte de fonds. Ceci provient du fait que ces partis comptent principalement sur l'appui des classes ouvrières. Ils devaient accumuler leurs fonds grâce à un grand nombre de petites cotisations. En revanche, les partis de centre-droite pouvaient souvent obtenir le soutien de notables locaux fortunés. Dès lors, un système strict de collecte des cotisations n'était pas nécessaire.

Bien que cette hypothèse paraisse plausible, elle ne correspond que vaguement aux réalités modernes. Les différences dans la nature de l'adhésion au parti sont les plus marquantes entre pays plutôt qu'entre différents partis au sein d'un même pays. Par exemple, l'adhésion est particulièrement bien organisée, bien définie et une source de fonds considérable pour une série de partis en Allemagne et en Autriche.

Les cotisations de membres comme source de revenus pour le parti

Dans la plupart des pays, le niveau des adhésions est à la baisse. Le revenu des cotisations est rarement un élément majeur du revenu d'ensemble du parti. Une étude comparative récente du financement politique dans les pays d'Europe a conclu que les cotisations de membres ne jouaient qu'un rôle limité dans le financement des partis aujourd'hui. « Selon les statistiques financières des partis -- qui ne sont, cependant, pas entièrement comparables -- les partis recueillent moins du quart de leur revenu total des cotisations de leurs membres. » ²⁹

L'aide de l'État et son impact sur les cotisations individuelles

Les adversaires de l'aide financière d'État aux partis politiques ont souvent fait valoir qu'une telle aide aura pour effet d'éliminer les incitations des partis à recueillir les cotisations de leurs membres. Les adeptes de l'aide d'État ont rétorqué que, dans certains pays où les partis reçoivent des subventions publiques généreuses (comme en Allemagne), les niveaux de revenu des cotisations n'en sont pas moins restés relativement élevés.

Nouvelles méthodes de recueillir les cotisations des membres

Avec l'apparition des cartes de crédit, des listes d'adresses automatisées, et du publipostage, il y a eu un changement (constaté, par exemple, en Grande-Bretagne) dans la manière dont les partis politiques recueillent les cotisations de leurs membres. Dans le passé c'était la tâche des activistes du parti de se déplacer de porte à porte pour ramasser les cotisations des membres existants et pour recruter de nouveaux membres. Cette méthode face à face a fait place à des techniques automatisées. Grâce à la technologie moderne, les listes d'adresses et les registres de paiement sont automatisés, les cotisations sont renouvelées par appels transmis surtout par publipostage et les membres peuvent payer par carte de crédit.

Il y a quelque indication que la méthode moderne impersonnelle de recueillir les cotisations a abouti à une augmentation de leur montant et, dans certains cas, à un accroissement du nombre de membres. Au demeurant, il est beaucoup moins vraisemblable que les membres recrutés par publipostage participent à des activités du parti que ceux recrutés de la manière traditionnelle.

Financement ploutocratique

Le terme « ploutocratie » signifie gouvernement par des individus fortunés. Une critique commune de la démocratie, formulée au tournant du siècle notamment par le sociologue antidémocratique italien Vilfredo Pareto, était que les abus du système de financement des élections impliquaient que les régimes censés être des démocraties n'étaient en fait rien que des ploutocraties. Grâce à leur capacité de soudoyer les politiciens et de financer leurs campagnes, les super-riches retenaient une emprise sur le pouvoir en dépit du principe « une personne, un vote ».

Sans adopter les conclusions extrêmes et pessimistes de Pareto, il est raisonnable de s'alarmer de l'influence potentielle des donateurs fortunés. Dans de nombreux pays, bien que la politique soit une affaire coûteuse, les hommes et femmes les plus riches sont capables, pourvu qu'ils y soient autorisés, de faire des contributions politiques si élevées qu'elles auront un impact marqué sur le processus politique. Par exemple, les coûts des campagnes centrales des deux principaux partis britanniques (conservateurs et travaillistes) dans une élection générale moderne s'élèvent à environ 20 millions de livres (33 million $US). Il y a un nombre considérable de résidants britanniques dont la fortune atteint au moins dix fois ce chiffre. Dans l'élection générale britannique de 1997, un homme d'affaires, feu Sir James Goldsmith, donna 20 millions de livres de sa fortune privée pour mener une campagne contre l'Union européenne.

Pourquoi les riches font des contributions politiques

D'habitude ils ont un des cinq motifs suivants :

Il y a d'abord le motif de l'auto-protection. Il est sensé pour les riches de faire des dons d'argent pour éviter le retour d'un gouvernement voué à des politiques de nationalisation, à des impôts élevés pour les riches ou à d'autres mesures vraisemblablement préjudiciables à leurs intérêts généraux.

Des contributions peuvent aussi être faites à l'effet de gagner quelque avantage spécifique en retour, tel un contrat d'affaires du nouveau gouvernement.

Il y a - très occasionnellement - des raisons idéologiques pour les contributions : une personne fortunée peut souhaiter contribuer à une cause en laquelle elle croit fermement.

Il y a des motifs sociaux. Lorsque de nouvelles fortunes se construisent, il surgit parfois un groupe de nouveaux riches qui souhaitent acquérir un prestige social correspondant à leur fortune. Une méthode traditionnelle d'obtenir cet accès social est de contribuer généreusement à des úuvres de charité, à des universités et à des orchestres symphoniques - organismes qui auront des membres de familles distinguées à leurs conseils d'administration. Une autre manière d'atteindre le succès social est de faire don d'argent à des politiciens de premier plan, recevant en compensation des invitations à des rencontres exclusives.

Les exemples de récompenses sociales comprennent les titres accordés au début du 20e siècle aux donateurs politiques en Grande-Bretagne (les pairies - comportant le titre héréditaire de Lord et le droit à un siège dans la chambre des Pairs; les baronnies - le titre héréditaire de Sir, sans droit à un siège dans la chambre des Pairs; et les chevaleries - le titre non héréditaire de Sir). L'attribution de titres en échange de contributions politiques fut déclarée illégale en 1925. Selon certains, le système a survécu, encore que sur une base moins formelle, moins aisément détectable. Aux États-Unis, la récompense traditionnelle pour millionnaires ascendants a été une nomination comme ambassadeur.

Ensuite, les riches sont capables dans certains pays de faire usage d'argent pour contribuer à l'avancement de leurs ambitions en remportant un mandat électif eux-mêmes. Aux États-Unis les candidats pour le Congrès sont autorisés à dépenser des montants illimités de leurs propres fonds à leurs campagnes électorales personnelles.

Tendances dans les contributions ploutocratiques

Selon une interprétation commune, l'âge d'or du financement ploutocratique des partis politiques dans des pays comme les États-Unis et la Grande-Bretagne a été la fin du 19e et le début du 20e siècle. C'était une époque où de vastes fortunes étaient accumulées dans un nombre de pays; c'était l'ère des Robber Barons (barons voleurs) aux États-Unis. L'importance des gros bonnets fut sans doute réduite, d'abord, par l'essor du financement institutionnel des partis politiques (par des compagnies commerciales et des syndicats) et, ensuite, par la diffusion du financement public des partis et des élections à partir des années 1950 et par l'introduction de règlements destinés à limiter les grandes contributions individuelles (voir Financement institutionnel).

Il est trop tôt pour proclamer la disparition des gros bonnets politiques. Les milliardaires jouent un rôle actif dans le financement politique dans certains pays que l'on appelle les dragons économiques de l'Asie. En Grande-Bretagne et dans d'autres pays occidentaux, les politiques pro-affaires des gouvernements dans les années 1980 et 1990 ont mené à la création d'un grand nombre de nouveaux riches, dont certains sont devenus de généreux donateurs politiques. Il y a des indications que, dans des pays comme la Grande-Bretagne, le financement politique est une fois de plus entré dans une ère ploutocratique.

Échappatoires

Là où les règlements exigent que les contributions aux candidats ou aux partis politiques soient déclarées publiquement si elles dépassent un seuil assez bas, il existe diverses techniques pour éluder les règles. Certaines d'entre elles sont semblables aux techniques utilisées par les compagnies commerciales et, dans certains pays, par les syndicats (voir Financement par des entreprises commerciales, Levées de fonds et Contributions en nature).

Voici quelques techniques d'esquive qui conviennent spécialement pour les contributions personnelles :

• diviser une grande contribution qui devrait être déclarée en plusieurs contributions plus petites qui ne doivent pas l'être. Ceci semble être une pratique courante en Allemagne. Le propriétaire d'une entreprise qui comprend un nombre de filiales est à même de donner une contribution au nom de chacune. Pourvu que le montant donné par chacune des compagnies soit en deça du seuil de déclaration, un total combiné élevé peut demeurer non déclaré sans enfreindre la loi. La même chose s'applique aux contributions faites par différents membres de la famille du donateur ou par des employés ou directeurs individuels de son entreprise;
• fournir de l'argent sous forme de prêts plutôt que carrément sous forme de contributions. Les prêts peuvent être particulièrement précieux lorsqu'un parti n'est pas à même d'obtenir d'une banque commerciale l'argent nécessaire pour ses activités. Le parti a des chances de bénéficier d'un taux d'intérêt en dessous du marché. En outre, si le parti s'avère incapable de rembourser le prêt, il peut être possible à une étape ultérieure pour le donateur de passer le prêt comme une perte commerciale;
• faire un don aux fonds personnels des politiciens. Les contributions politiques peuvent être libres de règles concernant la déclaration pourvu qu'elles n'entrent pas dans les comptes d'un parti politique. Dans ces cas, il y a une incitation pour les politiciens - en particulier pour les dirigeants de parti - à rassembler des contributions dans un coffre politique personnel. Ces fonds spéciaux peuvent être contrôlés par un groupe de fondés de pouvoir afin d'assurer que l'argent qu'il contient soit tenu distinct des finances personnelles du dirigeant politique récipiendaire. En outre, l'argent peut être désigné pour des fins politiques spécifiques telles que la recherche politique. Néanmoins, l'effet est de créer un canal pour le financement politique qui échappe aux règles de la divulgation s'appliquant aux contributions de parti.

  Des exemples britanniques de fonds politiques personnels sont : le fonds Lloyd George, réuni à partir de 1916 pour le compte du Premier Ministre libéral, le fonds politique réuni dans les années 1970 pour Harold Wilson, chef du Parti travailliste et le blind trust fund réuni par le premier ministre Harold Wilson au début des années 1990 pour le compte de Tony Blair, à l'époque chef de l'opposition travailliste.

Parmi d'autres activités qui peuvent être considérées comme des contributions politiques indirectes, citons l'octroi d'un contrat ou d'un emploi à un membre de la famille d'un chef politique. Dans une des principales villes américaines, le fils d'un chef politique puissant fut engagé comme représentant d'une compagnie d'assurances. En dirigeant les contrats d'assurance vers cette compagnie, le politicien recevait en fait une commission.

Financement institutionnel

Le financement privé ne vient pas toujours d'individus. Il peut provenir de groupes d'intérêt (voir Contributions privées) ou d'institutions économiques. Les sources les plus importantes de financement institutionnel sont les compagnies commerciales qui d'habitude soutiennent les partis conservateurs ou de centre-droite, et les syndicats qui d'habitude appuient les partis socialistes ou de centre-gauche. Dans chaque pays, l'importance des sources institutionnelles d'argent politique dépend en partie des traditions politiques et en partie des restrictions légales (voir Interdiction de certains types de contributions).

Contributions institutionnelles à la politique partisane

Comment justifier les contributions institutionnelles à la politique partisane.

La justification fondamentale est que les entreprises individuelles, les syndicats ainsi que les organisations représentant des groupes de compagnies ou de syndicats se voient touchés par les politiques du gouvernement. Ils ont, dès lors, des raisons directes et légitimes de tâcher d'obtenir l'élection de partis et de candidats qui contribueront à l'avancement de leurs intérêts. Si, par exemple, un syndicat souhaite assurer une législation fixant un salaire minimum ou des règlements sur un maximum permis d'heures de travail, il peut être nécessaire de faire du lobbying pour tenter d'influencer le gouvernement du jour à passer ces mesures. Il peut être plus judicieux encore d'aider à l'élection à l'assemblée législative d'activistes du syndicat qui travailleront de l'intérieur, ou d'assurer l'élection d'un nouveau gouvernement attaché à ces réformes.

Une justification subsidiaire est que l'action collective peut être plus efficace que l'action individuelle. Une contribution par un seul individu - à moins d'être exceptionnellement grande - n'aura probablement pas d'influence sur le parti ou sur le candidat auquel elle est offerte. En revanche, une contribution politique donnée par une compagnie ou par une association commerciale sera plus efficace du point de vue du contribuant. Quant aux contributions d'électeurs de la classe ouvrière, il peut être essentiel de mettre en commun un grand nombre de petits paiements pour produire quelque impact politique - d'où la justification de contributions politiques par les syndicats.

Critiques des contributions institutionnelles

• On peut soutenir que toute méthode qui relie les contributions à la demande d'une compensation est indésirable. Les débats dans l'assemblée législative pour ou contre un salaire minimum ne devraient pas être basés sur les montants respectifs d'argent fournis aux partis politiques par les syndicats et par les entreprises. Le fait même que les contributions institutionnelles ont plus de chances que les contributions individuelles d'être liées à des espoirs d'influence sur la politique est une source de critique.
• Lorsqu'un organisme institutionnel fait une contribution, il n'est pas certain que les membres du dit organisme ont été consultés ni qu'ils auraient été d'accord s'ils l'avaient été. L'absence de démocratie interne au sein de nombreux syndicats et de nombreuses compagnies commerciales signifie que la décision de faire ou non une contribution peut dépendre du caprice ou des ambitions personnelles d'un des dirigeants de l'organisme sans tenir compte des volontés de ses membres.

  Dans le cas de compagnies commerciales, un actionnaire individuel qui n'approuve pas la politique de la compagnie en matière de contributions politiques peut vendre ses actions. Mais il y a de nombreux cas où cette ligne de conduite n'est pas envisageable. Par exemple, un membre d'un fonds de pension occupationnel n'aura pas son mot à dire dans les politiques d'investissement de celui-ci. L'adhésion à un syndicat sera en de nombreuses circonstances obligatoire pour quelqu'un qui travaille dans une usine ou un commerce.

• Un système de contributions institutionnelles peut aboutir à une situation apparemment malsaine là où il existe une connexion semi-permanente entre un syndicat et un parti politique donné ou entre une compagnie et un autre parti. Le lien parti-compagnie peut conduire à un système de politique inflexible.

Tendances dans les contributions institutionnelles

Les variations entre pays sont à tel point flagrantes qu'il est téméraire de faire des commentaires au sujet de tendances d'ensemble. Néanmoins, on peut suggérer prudemment que l'importance des contributions institutionnelles aux partis politiques et aux candidats dans les démocraties établies a baissé, encore qu'elles demeurent significatives dans certains pays. Les causes de ce déclin sont les suivantes.

• Le système de financement de la politique par les compagnies d'une part et par les syndicats de l'autre a probablement atteint un sommet lorsque le conflit politique lui-même était surtout basé sur les lignes de classe, avec un parti des affaires et des classes moyennes rivalisant avec un parti des travailleurs. Depuis les années 1960, les économies des pays occidentaux ont évolué d'une étape industrielle vers une étape post-industrielle. Le pourcentage de la population engagée dans la manufacture a subi un net déclin. Les conflits entre travailleurs et employeurs dans les usines sont devenus moins pertinents dès lors que moins de personnes travaillent maintenant dans des usines.
• Le financement public est devenu beaucoup plus significatif.
• Le financement des partis politiques par les compagnies a été discrédité dans certains pays à la suite de scandales (au Japon et en France, par exemple).

Financement par des entreprises commerciales

Contexte historique

Lorsque la lutte des classes était à son comble entre les deux guerres mondiales (1918-1939) et au lendemain de la Deuxième Guerre mondiale (depuis 1945), le monde de la grande entreprise se sentit obligé dans nombre de pays industrialisés de confronter ce qu'il voyait comme les dangers du communisme inspiré par les soviétiques et les désordres du syndicalisme organisé. À cette époque, les grandes entreprises faisaient d'importants paiements aux partis qui s'opposaient aux socialistes et aux sociaux-démocrates, de même qu'à leurs candidats. Elles avaient aussi tendance à agir de manière collective.

Dans certains pays, des organisations spéciales furent formées pour recueillir auprès des entreprises des sommes d'argent qui pouvaient ensuite être transmises globalement aux partis et aux candidats que l'on cherchait à appuyer. Khayyam Paltiel résume comme suit le phénomène des organisations qu'il qualifie de « parrainage et de transmission » (c.-à-d. des organisations intermédiaires qui recueillent des contributions politiques auprès des entreprises) :

... la concentration croissante du milieu des affaires a aidé à produire des organisations de parrainage et de transmission reliées aux groupements et aux fédérations industrielles de pointe en Europe et au Japon. Organisées pour canaliser et distribuer des fonds des entreprises commerciales à des partis opposés aux sociaux-démocrates, les associations de transmission apparurent bien avant la Première Guerre mondiale dans l'Allemagne impériale. (...) À l'époque de la République de Weimar, des groupes de parrainage furent formés par des industriels pour soutenir des partis spécifiques favorables à leurs besoins. Des pratiques semblables furent adoptées et continuèrent jusque dans la période après 1945 au Japon, en Norvège, en France (le Conseil national du patronat français), au Royaume-Uni et dans de nombreux pays avec de fortes traditions néo-corporatistes de représentation fonctionnelle.³⁰

Un exemple du modèle corporatif de financement de la politique par le monde des affaires en confrontation avec les syndicats est montré dans le comportement des propriétaires de mines de charbon anglais au lendemain de la grève des mineurs et de la grève générale de 1926 :

En 1928, les associations des West Yorkshire Coal-Owners et des South Yorkshire Coal-Owners étaient toutes deux en train de souscrire officiellement et généreusement aux fonds du parti conservateur; de nombreux propriétaires de mines de charbon avaient à n'en pas douter soutenu le Parti conservateur avant cela, mais ils n'avaient pas été suffisamment unanimes dans leur appui pour souscrire collectivement.³¹

La consolidation du soutien du monde des affaires au Parti conservateur se constata dans la formation en 1948 des British United Industrialists (Industriels britanniques réunis), une organisation qui agissait comme point de collecte pour les paiements corporatifs au parti.

À partir des années 1950, le rôle de ce genre d'organisme collectif de financement a eu tendance à décliner. Maintenant les entreprises contribueront plus volontiers de manière individuelle et sans l'intervention d'organismes intermédiaires. Dans l'ère moderne, les avantages qui pourraient revenir à l'entreprise donatrice elle-même paraissent plus susceptibles de motiver des contributions politiques que les considérations générales de lutte des classes.

Exemples courants de contributions d'entreprises

Les contributions directes des entreprises commerciales aux partis demeurent une source significative de financement dans certains pays, encore qu'elles soient généralement moins importantes que dans le passé.

Au Canada, 40 % des 500 entreprises financières les plus grandes ont fait une contribution annuelle à un parti politique entre 1983 et 1990. Les contributions d'entreprises à l'organisation fédérale du Parti progressiste-conservateur les années d'élection ont augmenté en termes réels (valeurs de 1989) de 9,4 millions de dollars canadiens en 1979 à 13,6 millions en 1984 et à 15,1 millions en 1988. Ceci représentait environ la moitié du revenu total du parti. La proportion des contributions venant d'entreprises au Parti libéral était approximativement la même, mais moins de 10 % des contributions au Nouveau parti démocratique vinrent d'entreprises.³²

En Grande-Bretagne, les contributions du milieu des affaires ont pratiquement toutes été faites au bureau central du Parti conservateur. Les associations de circonscription ont été moins dépendantes de tels paiements. La proportion du revenu central du Parti conservateur tirée des corporations déclina d'environ 3/5 dans les années 1970 à 1/4 au début des années 1990. Tandis que les paiements corporatifs devenaient une source d'argent moins solide, le parti se tourna de plus en plus vers des hommes d'affaires individuels pour des contributions personnelles -- résumées dans le fichier relatif à l'approche ploutocratique (voir aussi Financement ploutocratique).

Dans un pays comme le Brésil, les contributions corporatives et les dons de ploutocrates individuels semblent être indistincts, mais pris ensemble ils sont une source vitale de fonds. Selon Roberto Aguiar :

... les campagnes électorales sont financées principalement par des banquiers, des industriels, des négociants et des éleveurs de bétail. Les firmes qui fournissent des services spécialisés à l'État ont été, dans l'ensemble, particulièrement généreuses dans leurs contributions à des partis politiques et à des candidats.³³

Nouveaux canaux pour paiements politiques par des corporations

Un trait commun de la politique démocratique au cours des récentes décennies a été de soumettre les contributions corporatives à des règlements de plus en plus stricts, sinon de les interdire tout à fait. Dans certains pays, les paiements corporatifs ont été discrédités par des scandales. Par voie de conséquence, les paiements d'entreprises semblent apparemment avoir décliné en importance. Il y a, cependant, des indications nettes que ce qui s'est produit dans nombre de pays a été l'établissement de nouvelles filières pour les paiements d'entreprises à des fins politiques. Une réponse commune à la réglementation a été la recherche d'échappatoires.

En Allemagne de l'Ouest, les contributions corporatives qui étaient une source vitale pour l'Union chrétienne démocrate dans les années 1950 ont paru décliner en importance comme suite à des verdicts judiciaires concernant leur statut fiscal et comme résultat du financement public généreux des organisations de parti et des fondations de parti. Cependant, le scandale Flick, qui surgit au grand jour au début des années 1980, révéla l'existence d'une masse de contributions corporatives illégales.

D'après Erhard Blankenburg, la nature répandue des abus relatifs aux paiements corporatifs politiques fut illustrée par le fait qu'entre 1982 et 1988, une action préliminaire avait été intentée dans plus de 1800 cas, dans lesquels tous les principaux partis politiques étaient impliqués à l'exception du Parti vert et d'une bonne partie de l'élite corporative d'Allemagne. Peu de cas furent portés devant les tribunaux dès lors que la plupart d'entre eux furent soit rejetés soit réglés par négociation de plaidoyers et des amendes.³⁴

En France, le développement de canaux clandestins de paiements d'entreprises aux partis et aux candidats à la suite de la législation de 1995 qui les interdisait est un thème d'Yves-Marie Doublet. ³⁵

Il y a des processus d'évasion semblables en Inde, au Japon, en Corée du Sud, en Espagne et en Suède.³⁶ D'après une appréciation citée par le professeur Randhir B. Jain, l'interdiction des contributions de compagnies introduite par le gouvernement d'Indira Gandhi détraqua le système et ravagea l'éthique et la moralité du milieu des affaires. Comme l'opposition de l'aile droite ne pouvait plus recevoir de contributions corporatives de manière légale, d'autres méthodes de recueillir de l'argent furent découvertes. Les licences et les permis furent colportés sans vergogne. Des fondations et des organisations douteuses furent créées avec l'intention de récolter et de solliciter des fonds. Des maisons industrielles de premier plan, connues pour leur moralité impeccable en affaires, finirent par vaciller dans la course pour survivre. Bien que l'interdiction de contributions de compagnies fût éliminée par le Premier ministre Rajiv Gandhi, le dommage fait à la vie politique -- avec les allégations et les contre-allégations répétées de corruption et de pots-de-vin (comme dans l'affaire Bofors) -- a été irréparable.³⁷

Opposant les règlements à la réalité au Japon, Rei Shiratori explique une des méthodes d'éluder le contrôle sur les contributions corporatives politiques : « De nombreux politiciens tentent d'éluder les règlements prescrits par la loi sur le contrôle des fonds politiques. Ils organisent fréquemment des soirées de levée de fonds et demandent aux compagnies et aux fédérations industrielles d'acheter un grand nombre de billets car cet argent n'est pas considéré une contribution politique. Les politiciens établissent autant d'organisations de soutien politique que possible car celles-ci fonctionnent comme des canaux par où les fonds politiques peuvent être introduits. »³⁸

Selon Pilar del Castillo, « les règles de financement des partis en Espagne prescrivent un rôle dominant pour le financement public ... En imposant un système fortement étatisé et en condamnant le financement privé, le financement privé continue, mais opère hors du contrôle des mécanismes établis de la loi. Ce système favorise les irrégularités et la corruption qui aurait moins de chances de se développer dans un cadre de liberté et de divulgation complètes. »³⁹ Elle décrit le rôle des intermédiaires qui s'interposent entre les partis et entreprises et négocient des échanges d'argent clandestin contre de l'influence politique.

En Suède, le processus a été différent. Lorsqu'ont pris fin les contributions directes du milieu d'affaires au Parti conservateur en 1977, celles-ci n'ont pas été remplacées - comme dans les autres pays cités - par des combines ou des pratiques illégales. Cependant, l'argent des compagnies continue de jouer un rôle dans la vie politique. Les compagnies ne versent pas de contributions aux partis mais, au lieu de cela, elles mènent des campagnes de publicité qui ont des implications politiques et partisanes claires, encore que indirectes.

La forme la plus significative sous laquelle les partis bourgeois reçoivent un soutien indirect est grâce à de vastes campagnes professionnelles de relations publiques au sujet de questions telles que la fiscalité ou l'énergie nucléaire, et à des fonds collectifs de soutien de famille. Ces campagnes sont payées et organisées par des compagnies et des fondations spéciales. Cette stratégie fut établie dans les années 1970; elle se concentre sur le façonnage de l'opinion publique et la définition de l'agenda national. ⁴⁰

En résumé, les réactions du monde des affaires aux contrôles sur leurs contributions aux partis politiques ont varié. Une réaction fut de les ignorer et de faire des versements illégaux sous forme d'enveloppes brunes remplies de billets de banque. D'autres furent de trouver des échappatoires légales (telles que l'achat de billets en masse pour des dîners de récolte de fonds), de déguiser les contributions en transactions commerciales factices et d'influencer les perceptions politiques grâce à des campagnes de relations publiques au lieu de verser des contributions aux partis.

Financement par les syndicats

Les syndicats ont été les principales organisations établies pour représenter les droits des travailleurs et pour participer en leur nom aux conflits avec leurs employeurs. Comme les grosses firmes ont financé les partis des classes moyennes, il n'est guère surprenant que les syndicats aient longtemps soutenu les partis de la classe ouvrière. Toutefois, la nature des liens organisationnels entre les syndicats et les partis sociaux-démocrates et communistes a fort varié tant entre pays qu'à l'intérieur d'un même pays au cours des ans.

Des exemples de liens organisationnels forts entre les syndicats et les partis travaillistes ou de centre-gauche se sont vus en Grande-Bretagne, en Scandinavie et (d'une manière plus complexe) aux États-Unis.

En Grande-Bretagne, l'organisme qui plus tard devait surgir comme le Parti travailliste était à l'origine établi en 1900 par une combinaison de petites sociétés socialistes et quelques syndicats. Comme, à l'époque, les députés n'étaient pas payés, comme les coûts de mener une campagne électorale pour la Chambre des communes étaient élevés et comme le Parti libéral n'était généralement pas disposé à sélectionner des candidats de la classe ouvrière parce qu'ils ne pouvaient pas contribuer de manière substantielle aux dits frais de campagne, une nouvelle méthode de financement paraissait essentielle. Des redevances politiques de la part des membres de syndicats étaient le moyen le plus efficace de recueillir assez d'argent en petits montants pour permettre aux candidats issus d'un milieu pauvre de prendre part à des élections parlementaires.

À partir de ces débuts, les redevances politiques spéciales versées par les syndicats devaient fournir la majeure partie des fonds du Parti travailliste au cours de toute son existence. Elles le font encore bien qu'elles soient devenues un peu moins dominantes au cours des quelques dernières années.

Justifications pour le financement par les syndicats

La principale justification pour le financement par les syndicats dans les démocraties établies est que cela a été essentiel étant donné les fonds d'habitude beaucoup plus vastes mis à la disposition de leurs adversaires politiques par les compagnies et les riches donateurs individuels.

D'ailleurs, l'argent récolté par les syndicats auprès de leurs membres a été d'habitude plus étroitement réglementé que les contributions parallèles par les riches et les compagnies.

Une troisième justification est que le financement par les syndicats a été l'expression d'une unité organique entre différentes organisations au sein de ce qui peut être appelé en gros le mouvement ouvrier dans chaque pays. Ce n'a donc pas été une question des syndicats cherchant à obtenir des privilèges spéciaux en échange de leurs paiements (ce qui est souvent le cas des contributions du monde des affaires aux politiciens et aux partis). Les contributions politiques ont été une activité fraternelle de la part d'un groupe d' organisations de travailleurs envers leurs alliés politiques naturels.

Il y a un argument supplémentaire pour l'implication des syndicats dans la politique des pays où il n'existe pas de tradition d'élections compétitives. Dans certains de ces pays, les syndicats peuvent être parmi les seules organisations indépendantes ou relativement indépendantes et la seule force capable de s'opposer au régime existant. Les rôles de certaines organisations syndicales africaines (par exemple en Zambie) et du syndicat polonais Solidarité, dans les années 1980, en sont des exemples.

Critiques du financement par les syndicats

Une source primordiale de préoccupations concerne les droits des membres individuels du syndicat qui ne sont pas nécessairement des adeptes du parti ou des partis auxquels les dirigeants syndicaux décident de contribuer. Même si les règlements (comme c'est le cas en Grande-Bretagne) permettent aux membres individuels des syndicats de signer un formulaire de non-participation à cette partie de leur cotisation syndicale qui est destinée à des fins politiques, le système sera sans doute inique malgré tout. Ceux qui ne se prévalent pas de la clause de non-participation par négligence continueront à payer la redevance politique même s'ils s'opposent aux buts auxquels celle-ci est destinée. Dans certains cas, les membres peuvent craindre qu'en se désistant de la redevance politique ils deviendront la cible des dirigeants syndicaux locaux.

Un souci additionnel est que les décisions au sujet de l'usage des fonds de redevance politique seront prises par un groupe restreint de dirigeants syndicaux qui sont, en pratique, insuffisamment obligés de rendre des comptes aux membres ordinaires. En outre, les dirigeants peuvent se voir attribuer des sièges dans le conseil de direction du parti auquel les contributions sont faites (c'est le cas dans le Parti travailliste britannique) ou avoir pour d'autres raisons une influence excessive sur la politique du parti.

Levées de fonds

Voir aussi Financement ploutocratique, Financement institutionnel, Revenus d'entreprise des partis et Levée de fonds par les membres du parti.

En termes généraux, il est commode de diviser les activités de levée de fonds des partis politiques en trois niveaux selon le montant des contributions. Il y a les contributions du niveau supérieur (d'habitude d'individus richissimes ou d'institutions telles que les corporations); il y a les petites contributions de financement par la base recueillies par les organisations locales du parti; et il y a un niveau moyen d'activités. Cette dernière catégorie fait l'objet de ce qui suit.

Mis à part la récolte de fonds grâce à des combines commerciales, deux des formes les plus communes de levée de fonds adoptées par les organisations centrales des partis dans certains pays industrialisés et visant à des contributions de dimensions moyennes sont les événements sociaux tels que les dîners et le publipostage.

Dîners et occasions sociales de récolte de fonds

C'est là une forme consacrée de récolte de fonds politiques aux États-Unis, mais elle est aussi pratiquée fréquemment dans des pays comme la Grande-Bretagne. Ces occasions sont moins intimes que les événements pour donateurs du niveau supérieur qui seront récompensés par un accès personnel aux dirigeants du parti. L'ampleur de l'assistance à un dîner ou à une réception de levée de fonds variera normalement entre quelques douzaines et quelques centaines. Il y aura trop d'invités pour permettre à chacun d'engager une conversation approfondie avec les dirigeants de parti. Néanmoins, l'occasion sera suffisamment personnelle pour que les figures de premier plan puissent établir un bref contact avec la plupart de ceux présents - une poignée de mains et quelques paroles. En outre, il y aura quelques signes d'exclusivité, peut-être sous la forme de photographies signées du dirigeant ou l'adhésion à un club spécialement désigné, limité aux donateurs d'un certain montant. Enfin, le dîner de levée de fonds réussi tâchera de donner à ceux présents le sentiment qu'ils sont membres d'une élite sociale ou d'affaires et leur donnera une chance de voir et d'être vus par d'autres suffisamment importants pour être à même de se permettre le coût du billet. Le coût du billet à un événement de levée de fonds varie généralement entre 250 et 1 000 dollars américains.

Publipostage

La levée de fonds par publipostage consiste en des appels au nom d'un candidat ou d'un parti politique envoyé par la poste à une série d'individus sélectionnés. Le succès de telles initiatives dépend de l'efficacité dans la sélection de ceux avec qui le contact est établi. Manifestement, il y a des coûts considérables à payer les timbres-poste et à envoyer des lettres à une multitude de gens, dont une proportion relativement petite seulement répondra. En effet, le montant collecté grâce au publipostage n'égale pas toujours le coût de l'envoi des lettres.

Le succès d'une levée de fonds par publipostage dépend d'un nombre de facteurs :

• le niveau des coûts postaux dans le pays concerné;
• l'efficacité du service postal;
• les habitudes de la population (si une réponse positive à des appels impersonnels est normale parmi, au moins, une minorité significative);
• le soin et l'habileté avec lesquels la base de données de ceux à qui les lettres sont adressées a été préparée.

La base de données pour un publipostage peut comprendre les nom et adresse de ceux qui ont de bonnes chances de contribuer compte tenu de leur comportement passé. Ceux qui sont membres du parti ou qui ont fait des contributions au parti dans le passé peuvent être sélectionnés. Cependant, la stratégie qui consiste à faire appel une fois de plus à ceux qui ont contribué dans le passé a des limitations. Les demandes répétées d'argent adressées aux mêmes personnes risquent de créer une lassitude chez les donateurs. En outre, les candidats qui n'ont pas brigué un mandat dans le passé et les partis politiques nouvellement formés n'auront pas une base établie de supporters. Dans ces cas, il sera important de sélectionner des noms et des adresses de groupes qui comportent une concentration relativement élevée de gens disposés à apporter une contribution.

Dans certains pays, il existe un trafic commercial en listes de noms. Un parti politique de gauche peut acheter, par exemple, une liste des noms des abonnés à une revue qui prône un style de vie radical tandis qu'un parti de droite peut donner la préférence à l'envoi d'un publipostage à ceux qui sont abonnés à un journal économique ou d'affaires. D'autres méthodes consistent à adresser des lettres à ceux qui vivent dans certains quartiers ou de passer en revue les listes d'actionnaires de certaines compagnies.

Contributions en nature

Les supporters peuvent aider la position financière d'un parti ou d'un candidat, non seulement en faisant un don d'argent, mais aussi en fournissant gratuitement ou à bas prix des services et des biens qui sinon devraient être achetés au prix régulier.

Au cours d'une campagne électorale, un riche supporter peut mettre un avion privé ou une voiture à la disposition des dirigeants ou notables du parti. Mettre des maisons ou des appartements à la disposition de ceux qui travaillent dans la campagne réduira les factures d'hôtel. Des entreprises peuvent mettre des banques de téléphones à la disposition d'équipes de démarcheurs, en particulier pendant des périodes creuses telles que les soirées et les fins de semaine lorsque les donateurs n'en ont pas besoin.

Des fournisseurs sympathisants peuvent découvrir qu'ils ont des réserves excédentaires de stylos, de papier journal, d'ordinateurs et d'autres biens utiles, qui sont alors vendus au parti à des prix cassés.

Les syndicats, les compagnies ou d'autres employeurs peuvent donner un congé payé à leurs employés pour leur permettre d'offrir leurs services à titre gratuit à la campagne électorale d'un parti. Inversement, des bénévoles peuvent faire usage de leurs boni de vacances pour accomplir des activités de parti, tandis que ceux qui ne sont pas employés peuvent aussi servir de bénévoles.

Autre technique de don en nature : une compagnie ou un syndicat fait réaliser une recherche, soi-disant pour son propre usage, mais en fait afin d'éviter à l'organisation d'un parti d'avoir à faire réaliser la recherche elle-même. L'information est alors fournie au parti, normalement sur une base confidentielle. Si un parti politique a besoin, par exemple, de faire réaliser un sondage d'opinion privé au sujet des attitudes publiques à l'égard de certaines questions et politiques, il peut arriver à un accord avec une entreprise sympathisante pour inclure les questions pertinentes dans sa recherche de marché régulière.

En Allemagne, le parti au pouvoir a bénéficié de son accès aux résultats d'un rapport interne de recherche effectuée pour le chancelier et pour les ministères gouvernementaux. Dans la mesure où ceci a réduit le besoin pour le siège central du parti au pouvoir de faire réaliser sa propre recherche commerciale, cet accès a fait office de subvention en nature.

Obligation de rendre des comptes pour des contributions en nature

Les contributions en nature soulèvent des problèmes tant théoriques que pratiques en matière d'obligation comptable. Ces problèmes sont particulièrement importants lorsqu'il s'agit d'appliquer des règlements concernant les plafonds de dépenses de campagne, les exigences de divulgation et les restrictions à certaines catégories de contributions (par exemple de la part de compagnies, de syndicats ou de donateurs étrangers).

Il est tout d'abord discutable en quelle mesure la fourniture de services bénévoles à un parti ou à un candidat doit être considérée comme une contribution en nature. Certes, si quelqu'un qui exerce une profession libre tel un comptable ou un avocat, qui normalement fait payer ses clients des honoraires par heure de services, fournit son temps gratuitement et l'utilise pour rendre ses services professionnels habituels, il est possible de calculer la valeur du temps et du service rendus au parti. Mais il est rarement possible de calculer la valeur du temps bénévole sur une base commerciale. En outre, on pourrait prétendre que la participation à des campagnes est tout simplement une forme de civisme. Il serait d'ailleurs absurde - même si c'était réalisable - de tenter de placer une valeur sur les efforts de l'adepte d'un parti de persuader dans des conversations ordinaires ses amis et collègues de voter pour un parti donné. De fait, toute tentative de placer une valeur sur le bénévolat implique des difficultés pratiques immenses.

D'autres formes d'aide en nature mènent également à des problèmes de réglementation. Par exemple, comment peut-on réglementer les coûts d'appels téléphoniques locaux faits pour motifs de campagne électorale d'une maison privée à une autre?

Revenus d'entreprise des partis

Plusieurs activités différentes tombent sous cette catégorie :

• les activités commerciales authentiques, y compris les ventes de littérature du parti, d'insignes et d'autres objets politiques;
• les arrangements qui peuvent être considérés comme comportant un élément de pression ou d'extorsion;
• les activités commerciales qui peuvent être factices et servir à échapper aux règlements relatifs aux contributions politiques étrangères ou à la divulgation de contributions domestiques (voir Temps d'antenne).

Dans le passé, les partis de gauche auxquels faisaient défaut les contributions de compagnies dont bénéficiaient leurs rivaux politiques, géraient souvent des entreprises qui étaient la propriété du parti.

Vente de littérature et autres activités commerciales

Il y a de solides raisons politiques pour que les partis vendent leur littérature et leurs affiches à perte. Après tout, la campagne demande qu'elles soient distribuées aussi largement que possible, ce qui exige des prix de vente bas ou des distributions gratuites. Néanmoins, les organisations de parti peuvent décider d'adopter une ligne de conduite plus dure en matière de fixation des prix de la littérature et du matériel de campagne, visant à couvrir leurs frais et même à un profit. Elles peuvent aussi commercialiser un attirail politique tel qu'insignes, cravates, chemises, rubans, tasses et même des cartes de voeux de Noël.

Les plans d'affaires modernes adoptés par certains partis politiques comportent des cartes de crédit « d'affinité ». Par arrangement avec une banque, les supporters du parti peuvent utiliser une version spéciale d'une carte de crédit importante. Celle-ci inclura d'habitude un logo spécial du parti et la banque qui gère la carte remettra un petit pourcentage de toutes les dépenses faites avec la carte - normalement 0,25 % - aux fonds du parti.

Les activités commerciales qui peuvent être considérées comme authentiques comprennent aussi des librairies gérées par le siège du parti et même des entreprises sans connexion politique apparente, telles que l'agence de voyages qui fut gérée pendant quelque temps par le Parti travailliste britannique ou les magasins gérés par le mouvement coopératif britannique, affilié au Parti travailliste. En Autriche, même les services de dépannage routier sont affiliés aux principaux partis.

Méthodes comportant des pressions sur des donateurs majeurs

C'est devenu une habitude pour les principaux partis politiques britanniques d'aménager des kiosques à leurs conférences annuelles. Les compagnies doivent payer une somme considérable pour y louer un espace. Le motif clairement fourni aux entreprises est qu'elles auront l'occasion pendant les journées que durera la conférence du parti d'obtenir accès aux délégués. Ces délégués constituent une audience ayant une influence politique exceptionnellement imposante. Les organisateurs de parti promettent spécifiquement que les dirigeants du parti visiteront l'exposition au cours de la conférence. Les kiosques d'exposition fournissent ainsi une excellente occasion pour faire du lobbying et pour établir une image de marque. Il arrive parfois que l'on attire les délégués, qui comprennent des députés, à une visite des kiosques par de petits cadeaux ou des boissons gratuites.

Une autre forme d'entreprise commerciale est le système qui consiste à faire payer un prix fou aux journalistes pour une place dans l'avion ou l'autobus qui rend le chef du parti à ses randonnées pendant la campagne électorale.

Le motif pour lequel ces combines peuvent être considérées comme impliquant une pression est qu'en fait, on fait payer les journaux pour avoir accès aux chefs de partis lors de leurs tournées; on dit aux compagnies que si elles souhaitent obtenir un accès privilégié à des personnalités éminentes du parti pendant la conférence annuelle du parti, elles devront payer pour ce privilège. Une défense du système est que les charges perçues sont de notoriété publique et que la vente d'accès pendant les conférences est une pratique relativement innocente comparée à d'autres modes de trafic d'influence. Une défense supplémentaire est que les conférences et conventions nationales coûtent cher aux partis et que ceux-ci doivent trouver des moyens de récupérer certaines de leurs dépenses.

Commerces factices

Dans les pays où les compagnies ou les individus sont soumis par la loi à de sévères limitations aux contributions politiques, ou encore s'il y a un possible stigmate attaché aux contributions, une manière d'éluder les plafonds des contributions autorisées ou d'éluder les règles de divulgation est de déguiser une contribution en transaction d'affaires.

Une des techniques implique l'échange d'argent pour quelque service fourni par le parti. Une autre technique implique la fourniture de services ou de biens à un parti ou à un candidat en échange de quelque paiement, mais à un tarif inférieur au prix du marché.

L'inscription d'une contribution en tant que paiement pour service est une recette consacrée. Par exemple, certaines organisations de parti ont depuis de nombreuses années produit des annuaires ou des répertoires politiques. Ceux-ci comportent des annonces publicitaires de compagnies. S'il s'agit de publicités authentiques ou plutôt de contributions déguisées dépend des tarifs appliqués. Il n'est pas douteux que les compagnies ont souvent payé des taux dépassant à tel point le prix du marché que de bonne foi ces taux ne pouvaient guère être justifiés comme étant des coûts de publicité.

Des combines plus modernes de paiement pour service incluent les prétendus services de consultance. Une organisation de parti peut produire une série de consignes politiques privées comportant une information d'une telle rigueur et valeur politique qu'elles justifient une cotisation élevée pour les banques et autres corporations qui prennent des souscriptions. Comme il est presque impossible de mettre une valeur marchande précise sur un conseil ou une information, des cotisations d'abonnement même élevées peuvent se justifier. La simple logique suggère que de tels services d'information sont des méthodes à peine voilées de permettre à des corporations de cautionner un parti sans le déclarer à leurs actionnaires ou aux autorités régulatrices.

G. Wewer a exposé en détail quelques-unes des manières ingénieuses dont les partis politiques allemands et aussi, de temps en temps, les fondations de parti ont fourni une couverture commerciale aux contributions.⁴¹

Exemples d'entreprises commerciales de parti

(a) Israël. Dans un rapport classique, encore que dépassé, publié en 1981, Khayyam Paltiel a donné divers exemples d'entreprises commerciales de parti. Il citait Israël comme un pays avec probablement le plus large éventail d'entreprises reliées à des partis :

« La plupart des partis israéliens ont commencé comme des mouvements d'établissement et furent par nécessité poussés à entrer dans presque tous les aspects de la vie sociale et économique avant même la proclamation de l'État en 1948. Les partis publient des quotidiens, possèdent leurs propres maisons d'édition, ont leurs propres mouvements de récréation et équipes de sport, possèdent des banques, des complexes de logement, des coopératives de vente en gros et au détail, contrôlent les plus grandes mutuelles d'assurance-maladie, y compris des hôpitaux, et sont les plus grands employeurs dans le domaine de l'industrie lourde par le truchement des industries contrôlées par les syndicats. »⁴²

(b) Europe occidentale. Paltiel donnait aussi des exemples d'Italie, de France, d'Allemagne, d'Autriche et de Scandinavie :

« À côté des installations de récréation, les communistes italiens gèrent des chaînes de magasins, des maisons de confection, des agences de voyage et des agences d'import-export qui traitent une bonne part du commerce du pays avec l'Europe de l'Est. Le parti communiste français ne possède pas moins de 310 entreprises. La Bank fur Gemeinschaft en Allemagne et la Sparkasse en Autriche sont étroitement reliées aux sociaux-démocrates de ces pays. Et les partis socialiste et communiste scandinaves possèdent des agences de voyage et des entreprises quasi commerciales dans le secteur import-export. »⁴³

(c) Inde. Un exemple d'arrangement d'affaires prétendument bidon dans lequel les contributions semblaient être déguisées en publicités ou en achats de biens a été esquissé dans une étude de V.B. Rao :

« Les annonces dans les journaux de parti par les grandes entreprises, qui sont disposées à payer un prix exorbitant, est un autre mode de recueillir de l'argent. Les ventes de souvenirs par le Parti congressiste d'Indira Gandhi ont rapporté un montant élevé pour ce parti en 1972. On croit que ce parti recueillit environ 100 millions de roupies (à l'époque quelque 10 millions de dollars américains) grâce à des publicités pour un souvenir qui ne vit jamais le jour. »⁴⁴

(d) Espagne. Les détails d'un service de consultance prétendument bidon sont donnés dans la même étude de la bibliothèque du Congrès :

« Le premier ministre Gonzalez déclencha une élection générale le 6 juin 1993. Ce geste repoussa à plus tard les problèmes internes du Parti socialiste qui venait d'être touché par un scandale concernant le financement illégal de sa campagne de 1989 par l'entremise de son agence de consultance (FILESA). La nouvelle de l'affaire FILESA parut dans la presse à l'automne 1991. Le cas fut sous investigation pour 15 mois par le tribunal de vérification des comptes, un organisme qui surveille les comptes des partis politiques d'Espagne et dont la structure reflète l'équilibre du pouvoir au parlement. Le tribunal disculpa le parti, dû à la voix prépondérante de son président nommé par le parti.

Le cas se serait probablement éteint sauf qu'un juge entreprit une enquête judiciaire en l'affaire. Le 4 avril 1993, un rapport officiel, prescrit par un juge de la Cour suprême, révéla que deux personnalités marquantes du Parti socialiste étaient impliquées dans deux compagnies connues sous les noms de FILESA et de TIME EXPORT, qui avaient reçu des paiements pour services non existants de consultance d'un montant de 8,5 millions de dollars américains. Une partie de l'argent avait, selon les allégations, été utilisée pour payer les dépenses électorales du parti. Les inspecteurs des impôts compilèrent, à la demande du tribunal, un rapport qui énumérait une liste de paiements, pour un total de 8,4 millions de dollars, que le groupe FILESA avait reçu de banques domestiques et de compagnies de premier plan en échange de services de consultance ainsi qu'une liste de paiements subséquents que le groupe avait fait parvenir au Parti socialiste pour couvrir ses dépenses électorales.

Le rapport prétend aussi que le groupe FILESA a payé directement des compagnies de service qui subvenaient aux besoins du siège central de la campagne socialiste et qu'afin de déguiser les paiements, il a accepté des reçus établis en son nom de la part d'un groupe de compagnies appelées 2020, qui est contrôlé par un ancien coordonateur national des finances du Parti socialiste.

Le cas FILESA fut considéré par certains comme simplement la pointe d'un iceberg de corruption. Le groupe 2020 lui-même a été associé dans des rapports de presse aux vastes paiements de consultance effectués par le groupe allemand Siemens à l'époque où il négociait le contrat pour fournir le TGV Madrid-Seville. »⁴⁵

(e) France. Selon le professeur Pierre Avril, certaines des sources véritables de financement politique incluent certaines qui sont moins innocentes, faisant appel à des organisations de recherche semblables à celles des services de consultance utilisés dans la politique espagnole. Les autorités municipales contrôlées par le parti font usage de ces services.

« La municipalité peut payer des services de recherche à des tarifs plus élevés que leur vraie valeur (la différence étant utilisée pour financer des dépenses du parti), comme ce fut le cas en 1982 lors des opérations de planification de la ville de Paris. La municipalité peut aussi forcer les compagnies qui cherchent à obtenir des contrats à s'attacher les services de ces organismes de recherche, qui alors perçoivent une commission de 2 à 2,5 % de la valeur du contrat. La compagnie Urbatechnic, qui soutient le Parti socialiste, prétend fournir un service égal aux commissions qu'elle reçoit. Elle rapporte aussi que les trois-quarts de sa commission sont remboursés à la trésorerie nationale du parti après déduction de ses dépenses de fonctionnement. »⁴⁶

Levée de fonds par les membres du parti

Services bénévoles

Dans les partis politiques avec un grand nombre de membres et un réseau d'organisations locales de parti à la base, la récolte locale de fonds peut fournir une source d'argent précieuse. Le financement recueilli à la base peut s'avérer suffisant non seulement pour maintenir les organisations locales elles-mêmes et pour couvrir leurs coûts de la propagande électorale, mais aussi pour subventionner le siège central du parti.

Une source principale de fonds locaux est les cotisations des membres (voir Cotisations d'adhésion). Mais ce n'est pas la seule source et ce n'est pas toujours la plus importante. Tandis que la levée de fonds par les organisations centrales du parti implique surtout la recherche d'un nombre relativement petit de vastes contributions, la technique au niveau local est à l'inverse. Ici, le total se construit à partir d'un très grand nombre d'activités bénévoles, impliquant une masse de membres et de supporters.

La levée de fonds par des bénévoles peut absorber une grande somme de temps et d'énergie. Un point de vue considère que cette levée de fonds détourne les activistes locaux du parti d'occupations politiques plus productives telles que la tenue de débats au sujet de questions de politique, le rassemblement de pétitions politiques, etc. Mais le besoin de recueillir de l'argent peut avoir des effets secondaires salutaires. Il fournit une incitation puissante à recruter de nouveaux membres. Les événements de levée de fonds qui sont en large mesure ou complètement sociaux en apparence ont parfois pour effet d'unir des groupes d'adeptes du parti qui, au moment d'une campagne électorale, seront mieux à même d'exécuter le travail politique.

Les résultats d'une enquête sur des événements sociaux organisés à des fins de levée de fonds par 18 associations conservatrices de circonscription en Grande-Bretagne en 1968-1969 - dans la période qui précède leur récent déclin - sont instructifs. Ils montrent le large éventail d'activités de levée de fonds à la base effectuées par les associations conservatrices locales. Ces organisations se comportaient d'une manière semblable aux églises locales, aux instituts pour femmes, aux sociétés dramatiques, aux loges maçonniques et à de nombreux autres clubs et associations. La répartition de 600 événements sociaux distincts s'établissait comme suit ⁴⁷ :

• whist (parties de cartes) - 184 réunions;
• bridge (parties de cartes) - 32 réunions;
• bingo (jeu de hasard) - 9 événements;
• petits déjeuners - 41 événements;
• vins et fromages - 13 événements;
• cocktails - 9 événements;
• thés - 9 événements;
• déjeuners - 10 événements;
• dîners - 6 événements;
• danses ou soirées - 29 événements;
• entretiens et films - 26 événements;
• ventes de charité - 21 événements;
• barbecues ou garden-parties - 19 événements;
• kermesses, foires ou gymkhanas - 26 événements;
• sorties et visites - 46 événements.

Pour évaluer la signification d'événements sociaux de petite envergure destinés à recueillir de l'argent, rappelons l'enquête effectuée en 1973 par le British Cabinet Office. Elle indiquait que, ensemble, les cotisations d'adhésion et les contributions rendent compte d'un quart seulement du revenu des associations conservatrices de circonscription tandis que les recettes d'activités sociales rendaient compte de la moitié du total. La même enquête montrait que les salles de jeux organisées localement étaient la principale source de revenu du Parti travailliste au niveau des circonscriptions.

Levées de fonds par le biais du népotisme

Dans nombre de pays, la levée locale de fonds est basée en large mesure sur les liens entre les organisations locales de parti et le pouvoir au gouvernement municipal. Sous bon nombre de systèmes, ceux qui sont élus à des mandats politiques de bas niveau peuvent exercer une influence sur la sélection des futurs employés pour des emplois contrôlés par les autorités locales de gouvernement - peut-être dans l'hôtel de ville, en tant qu'instituteurs dans le système scolaire ou comme employés d'une cour locale de justice. Le marchandage des emplois était le pilier des machines politiques locales d'une certaine époque aux États-Unis.

Les autorités municipales peuvent avoir d'autres formes de favoritisme à leur disposition. En Autriche, on s'attend à ce que les membres du parti qui détient le pouvoir dans une localité donnent la préférence aux membres du parti et aux travailleurs du parti lorsqu'il s'agit d'allouer des maisons et des appartements subventionnés appartenant à la municipalité. Une autre forme de favoritisme est la capacité d'attribuer des contrats pour des travaux de construction ou pour la fourniture de biens. Dans tous ces cas, on peut s'attendre à ce que ceux qui reçoivent des avantages matériels des élus fassent preuve de leur gratitude et protègent leur avenir en faisant des contributions à l'organisation locale du parti (voir Obligations fiscales des partis).

Contributions étrangères

Les contributions étrangères sont fréquemment d'importance décisive, encore qu'elles ne soient d'habitude pas divulguées. Ce fichier exposera certaines des ambiguïtés du terme « étranger », distinguera les diverses sortes de contributions étrangères et passera en revue les arguments pour et contre les contributions étrangères.

Ambiguïtés du terme « étranger »

Dans le monde d'aujourd'hui, les termes « domestique » et « étranger » sont beaucoup moins clairs en pratique qu'en théorie.

(1) Il y a de nombreux groupes de travailleurs qui vivent temporairement dans un pays étranger tandis qu'ils demeurent des citoyens de leur pays natal. Ces travailleurs émigrés sont à distinguer des diasporas ethniques (ceux qui ont changé leur citoyenneté et ont immigré à titre permanent dans un pays nouveau). Ceux qui vivent temporairement à l'étranger retiennent fréquemment le droit de vote dans leur pays d'origine. Leurs contributions politiques - même si elles sont faites de l'étranger - ne devraient sans doute pas être classifiées comme des contributions étrangères. En effet, les règlements concernant le financement des campagnes électorales aux États-Unis autorisent les contributions d'organisations de citoyens vivant à l'étranger tels que les « démocrates de l'étranger » et les « républicains de l'étranger », bien que les contributions venant de l'étranger soient interdites.

Cependant, la distinction entre les citoyens vivant temporairement à l'étranger et ceux qui ont émigré à titre permanent n'est pas toujours claire. Il y a, par exemple, des millions de travailleurs étrangers dans des pays comme l'Allemagne qui ont vécu dans leur nouveau pays durant de nombreuses années et, dans certains cas, sont même nés là. Mais le nouveau pays ne leur a pas octroyé la citoyenneté : ils sont, dès lors, dans l'incertitude quant à leurs droits et obligations civiques.

(2) L'introduction des élections au Parlement européen a aussi effacé la distinction entre « chez soi » et « à l'étranger ». Les citoyens de n'importe quel pays membre de l'Union européenne sont autorisés à voter et à se présenter comme candidats non seulement dans leur propre pays, mais partout dans l'Union européenne. Il devient donc douteux si, par exemple, une contribution d'un homme d'affaires grec à un parti politique britannique est ou n'est pas à considérer comme étrangère.

(3) Dans le cas particulier de la Grande-Bretagne, les citoyens d'Irlande résidant en Grande-Bretagne ainsi que les citoyens des pays du Commonwealth sont autorisés à voter et à participer aux élections britanniques. La question se présente, à nouveau, de savoir si une contribution à un parti britannique en provenance d'un pays du Commonwealth est étrangère.

(4) L'existence de corporations multinationales, dont les comptes et les transactions commerciales sont à cheval sur un grand nombre de nations, rend difficile l'identification du financement étranger et intérieur.

Contributions de la diaspora ethnique

Les migrations massives des deux derniers siècles ont mené à la formation de communautés qui, bien qu'elles soient économiquement intégrées dans leurs nouveaux pays, retiennent un intérêt dans la politique de leur ancien pays. En effet, les migrants sont souvent plus passionnés et ont quant aux conflits politiques dans leurs anciennes patries des opinions plus extrêmes que ceux qui ont continué à y vivre.

C'est ainsi que les organisations politiques et paramilitaires des nationalistes irlandais, par exemple, ont durant des générations dépendu en grande partie des fonds recueillis parmi les communautés irlandaises aux États-Unis. Les partis politiques à l'intérieur d'Israël maintiennent des relations étroites avec des organisations permanentes dans les principales communautés juives dans plusieurs pays. Les diasporas de Polonais, d'Albanais, de Slovaques, de Latviens, d'Ukrainiens, de Croates, etc., ont toutes été significatives à divers moments.

Le rôle du financement à partir de la diaspora est particulièrement important lorsque les migrants vivent dans des pays où le niveau de vie est sensiblement plus élevé que dans la mère patrie. Dans ces conditions, le soutien financier des migrants peut être crucial.

Contributions d'entreprises étrangères

Les politiciens reçoivent régulièrement des contributions d'entreprises étrangères. Si l'initiative émane généralement des corporations étrangères ou de politiciens locaux est matière à débat. Les compagnies qui cherchent des franchises de pétrole ou d'autres contrats majeurs affirment souvent que des politiciens avides les obligent à donner des pots-de-vin énormes et des contributions politiques. Le point de vue opposé est qu'ils ne sont que trop disposés à agir comme agents de la corruption politique.

Quelles que soient les personnes à blâmer, le fait demeure que d'énormes dessous de table de l'étranger ont été bien trop souvent donnés et reçus. Des preuves très détaillées de paiements politiques internationaux ont surgi durant les années 1970 au milieu de révélations et d'investigations au Congrès des États-Unis à propos des activités de la Lockheed. On montrait que des politiciens de premier plan au Japon avaient accepté des paiements illégaux. De nouveaux exemples de contributions politiques faites par des corporations étrangères ont été dévoilées, impliquant des politiciens italiens. Plus récemment, le scandale Bofors a ébranlé la politique indienne. En Grande-Bretagne, le gouvernement conservateur a été accusé au début des années 1990 de recueillir des contributions politiques de milliardaires de Grèce et de Hong Kong. Les révélations au sujet de contributions d'entreprises allemandes à des politiciens espagnols ont fait surface au cours de la célèbre affaire Flick à la suite de révélations faites dans Der Spiegel au début des années 1980.

Contributions de syndicats criminels étrangers

Voir Financement illégal.

Contributions de partis politiques apparentés

Voir Financement des activités des partis à l'étranger.

Les familles idéologiques des partis politiques et des syndicats ont parfois recueilli de l'argent au bénéfice de partis apparentés dans des pays étrangers. Cette assistance a parfois été donnée par le truchement des Internationales de parti (telles que l'Internationale socialiste). Les sociaux-démocrates suédois ont été bien connus pour leurs activités de solidarité internationale, en particulier avec des partis sociaux-démocrates dans des démocraties naissantes.

Toutefois, les montants d'argent recueillis par les partis auprès de leurs membres aux fins de solidarité internationale ont été généralement faibles.

Argent secret fourni par des gouvernements étrangers

Les gouvernements ont traditionnellement utilisé des fonds du service secret pour soudoyer des politiciens étrangers marquants en finançant leurs campagnes électorales. D'autres utilisations politiques de fonds du service secret ont inclus des paiements à des syndicats étrangers et à des journaux étrangers.

De tels paiements ont une longue histoire. Dans les temps modernes, le Fonds reptile, utilisé par le chancelier allemand Otto von Bismarck, a fourni un précédent; il a été suivi par les régimes allemands subséquents. Pendant la Première Guerre mondiale, le ministère des affaires étrangères allemand encourageait les Bolcheviks en leur envoyant de l'argent par des routes détournées à travers la mer Baltique. Hitler fit usage de techniques semblables. Après la Deuxième Guerre mondiale et au moins jusqu'aux années 1970, un fonds secret dit « Fonds du chancelier » était à la disposition des chanceliers ouest-allemands successifs. Des paiements secrets à des politiciens chiliens dans les années 1960 et aux anti-communistes portugais et espagnols dans les années 1970 venaient de cette source, à ce que l'on dit.

Comme les révélations qui ont suivi la chute du régime soviétique l'ont montré, l'Union soviétique fournissait régulièrement des fonds aux partis communistes étrangers et aux organisations pro-communistes.

Peu après sa formation en 1947, la Central Intelligence Agency (CIA) des États-Unis s'activa elle aussi à faire des paiements aux politiciens, partis et syndicats anti-communistes dans un grand nombre de pays étrangers. À l'époque de la guerre froide, les partis politiques en Afrique et ailleurs recevaient, à ce que l'on dit, un appui financier de l'Union soviétique et de la Chine aussi bien que des États-Unis. Certains pays riches en pétrole comme la Libye s'activaient aussi, à ce que l'on prétend, à fournir de l'argent pour des causes politiques étrangères. Cette liste est sans nul doute incomplète.

Argent étranger d'organisations pro-démocratiques

Voir aussi Financement des activités des partis à l'étranger.

Les fondations politiques telles que le National Endowment for Democracy basé à Washington, la Westminster Foundation for Democracy de Grande-Bretagne et les Stiftungen allemandes reçoivent de l'argent de leurs gouvernements pour distribution à l'étranger. Cette méthode moderne d'aide politique vise à se différencier des techniques propres à la guerre froide de financement politique clandestin par le truchement d'agences d'intelligence. Les trois traits distinctifs des méthodes utilisées par ces fondations sont les suivantes.

1. L'assistance qu'elles octroient est (excepté en partie pour celle offerte par les Stiftungen allemandes) divulguée publiquement. Elles ne font pas mystère de leurs activités.

2. La manière dont cette assistance est organisée démontre l'intention de s'assurer que les décisions quant au choix des organisations qui seront assistées soient prises par des comités indépendants agissant à l'écart du gouvernement donateur.

3. Certaines des fondations cherchant à établir des démocraties ont alloué de l'argent à divers partis politiques dans le pays donateur. Ces partis ont pu, à leur tour, juger bon d'aider divers partis qui dans le pays récipiendaire sont rivaux. De cette manière, le pays donateur ne cherche pas à manipuler les résultats électoraux dans le pays récipiendaire; au lieu de cela, son objectif est de favoriser un système politique compétitif. C'est ainsi, par exemple, qu'au début des années 1990 la Westminster Foundation for Democracy donna de l'aide à trois partis britanniques en même temps afin de leur permettre d'appuyer trois partis différents et adversaires entre eux à l'intérieur de l'Albanie.

Tendances dans le financement étranger de partis et d'élections

Le financement politique étranger est un domaine d'activité questionnable et controversé à propos duquel il y a eu trop peu de recherche. Ce que l'on en sait suffit cependant pour démontrer sa signification. Il ne faudrait pas présumer, cependant, que les activités qui ont été le plus analysées - telles que celles de la CIA - ont nécessairement été les plus importantes. De même, il ne faudrait pas présumer que les types d'activité qui étaient communs du temps de la guerre froide sont les mêmes que ceux d'aujourd'hui.

Une conjecture raisonnable est que les agences d'intelligence sont devenues un peu moins actives à fournir des fonds de campagne à leurs amis étrangers alors que le rôle des corporations et des syndicats du crime organisé est devenu relativement plus important.

Dangers des contributions étrangères

Il y a des objections de principe ainsi que pratiques contre les contributions étrangères à la politique domestique. L'objection de principe est que la souveraineté nationale demande que le processus politique dans chaque État soit autonome. Pour des citoyens étrangers il n'est pas plus légitime de débourser de l'argent pour appuyer un candidat dans un pays qui n'est pas le leur qu'il ne l'est d'avoir le droit de voter pour lui. L'aide politique, selon ce point de vue, risque fort de devenir une forme de néocolonialisme. Les révélations au sujet des activités manipulatrices des agences d'intelligence des grandes puissances ou celles (souvent plus importantes) de régimes voisins démontrent à quel point ces dangers ont été sérieux dans le passé.

Les objections pratiques contre l'assistance financière étrangère sont les suivantes.

1. Il est difficile d'introduire des règles qui assurent l'obligation comptable des contributions d'outre-mer. Tandis qu'un gouvernement peut obliger les corporations domestiques à déclarer leurs paiements politiques et imposer des sanctions si elles négligent de le faire, la tâche d'amener des corporations étrangères (ou des individus étrangers) à rendre des comptes est nettement plus difficile.

2. La recherche de contributions étrangères peut altérer les relations au sein du parti qui reçoit de l'aide de l'étranger. Les politiciens ayant de bons contacts étrangers peuvent remporter un mandat sur la base de leur capacité de récolter des fonds à l'étranger même s'ils ont une base locale réduite. Les batailles au sujet du contrôle de largesses étrangères ont tendance à causer des querelles, des jalousies et des divisions.

3. Une source trop disponible de financement étranger peut mener le parti récipiendaire à vivre au-dessus de ses moyens et à être nonchalant dans la recherche d'argent de sources locales.

4. Le financement étranger n'est pas stable. Les priorités des organisations d'aide politique étrangère changent d'année en année. Une période d'assistance généreuse peut s'arrêter brusquement, laissant le parti sans le sou.

Arguments en faveur des contributions étrangères

1. Les contributions politiques de sources étrangères n'ont pas toujours une intention subversive. Parfois, elles sont aussi motivées par un désir d'aider à établir la démocratie dans un pays ayant une tradition médiocre dans le domaine des droits civils. L'assistance étrangère à des partis politiques peut se comparer à l'aide étrangère aux groupes indigènes des droits de la personne. Durant une période de transition vers la démocratie, il n'y aura vraisemblablement pas d'organisations de parti établies. L'aide d'outre-mer - même à titre temporaire - peut, dès lors, jouer un rôle positif en aidant les nouveaux partis à se construire en partant de zéro.

2. L'assistance financière de l'étranger est souvent le seul moyen de créer un semblant d'équité entre le gouvernement et les partis d'opposition. Ceci est démontré par les exemples de la Pologne et du Chili à la fin des années 1980. En Pologne, le syndicat indépendant Solidarité et la presse indépendante ne pouvaient pas égaler les ressources dont disposait le régime militaire, sans équipement (tel que des ordinateurs et des imprimantes) et une provision de papier journal de la part de supporters étrangers.

Groupes d'intérêts : tiers

Dans ce contexte, le terme « tiers » signifie à tout type d'organisation - autre que les partis politiques - qui puisse souhaiter participer au processus électoral. Il s'agit surtout de groupes de pression qui s'inquiètent d'une cause morale ou matérielle unique.

Des exemples de pareilles contributions aux campagnes politiques sont celles faites par les groupes de pression pour les animaux auprès du Parti travailliste britannique et par les nombreux comités d'action politique aux États-Unis. Le terme « tiers » inclut les organisations d'affaires et syndicales dont le rôle en tant que donateurs politiques est discuté dans un autre article, mais ne se limite pas à celles-ci (voir Financement institutionnel).

De telles organisations participent au processus électoral de plusieurs manières :

• en faisant des contributions financières au parti ou au candidat dont le point de vue est le plus proche du leur;
• en finançant des annonces publicitaires ou autres activités de campagne destinées à jouer à l'avantage d'un parti ou un candidat;
• en finançant des annonces publicitaires ou autres activités de campagne destinées à faire du tort à un parti ou un candidat.

Les activités d'organismes autres que les partis politiques sont, bien entendu, un aspect légitime de tout système pluraliste. Néanmoins, elles soulèvent des problèmes quant au contrôle des dépenses politiques.

Là où des contributions vont directement des groupes de pression dans les coffres d'un parti politique, il existe sans doute un risque accru de trafic d'influence. Alors que les donateurs individuels peuvent fréquemment voter pour le parti qui représente leurs opinions, un groupe de pression organisé tâchera plus volontiers d'utiliser son pouvoir de financement pour influencer les choix politiques de ses bénéficiaires politiques et pour obtenir des engagements en échange de ses paiements.

Là où les groupes de pression mènent une campagne politique indépendante, d'autres problèmes surgissent.

(a) Si les candidats ou les partis politiques sont soumis à un plafond imposé par la loi sur le total qu'ils sont autorisés à dépenser mais qu'il n'y a pas de limites aux dépenses indépendantes par des groupes de pression, l'effet est d'affaiblir les partis politiques en tant qu'institutions et d'encourager le développement d'autres types d'organisations. Ceci peut être un effet secondaire indésirable.

(b) Les dépenses indépendantes par des groupes de pression peuvent être vues comme une échappatoire qui anéantit l'objectif des limites aux dépenses par les partis et les candidats.

(c) Là où les dépenses indépendantes par les partisans des différents candidats sont inégales, les objectifs des règlements qui visent à assurer l'égalité des chances entre ces candidats sont ébranlés.

Contributions de tiers : équité ou liberté de parole

Là où les contributions politiques des groupes de pression sont faites dans les coffres des partis politiques ou dans les comptes des candidats, elles peuvent être redevables en vertu des règlements applicables à de tels comptes. Mais lorsque les groupes de pression financent des activités qui sont légalement distinctes de celles des partis et des candidats, un problème insoluble surgit quant à leur réglementation. Les régulateurs sont, tout simplement, confrontés à un choix entre l'objectif d'équité et celui de la liberté de parole.

Les dépenses indépendantes par des groupes de pression fournissent une échappatoire qui peut rendre dénuée de sens toute loi relative à des plafonds de dépenses et autres formes d'équité entre candidats et partis. Le seul moyen de fermer cette échappatoire est de soumettre les groupes de pression à des règlements et à des restrictions aussi serrées que celles qui gouvernent les candidats et les partis. Mais les conséquences d'une telle mesure sont d'une grande portée. Plus est grand le nombre d'organisations et d'activités qui sont restreintes par la loi, plus sont grandes les limites à la liberté d'expression. Si, par exemple, les candidats sont divisés en matière de politiques relatives aux lois concernant des questions morales (telles que les lois sur l'avortement), la restriction aux activités de campagne par des groupes de pression implique que les églises seront tenues de s'abstenir d'activités de campagne pour ou contre un candidat ou parti politique en particulier.

Au-delà de la question de la réglementation des activités politiques des tiers, se pose aussi la question du rôle de la presse. Si les journaux sont lourdement partisans - comme c'est souvent le cas - ils pourraient facilement influencer le résultat de l'élection. Certains commentateurs de la gauche ont affirmé que les journaux sont normalement un outil des capitalistes qui vont sûrement appuyer des partis capitalistes. Dès lors, l'équité exige que la presse soit réglementée durant les élections de la même manière que les chaînes de télévision. Un montant fixé d'espace devrait être alloué aux partis concurrents selon des règles semblables à celles qui valent pour la télévision et la radio. L'objection à ceci est que le contrôle de la teneur des journaux n'est pas compatible avec les libertés démocratiques fondamentales (voir Principes directeurs).

Financement illégal

Il existe de nombreuses variétés de financement illégal des partis politiques et des candidats. Le présent fichier concentre son attention sur deux formes majeures :

1. les dessous de table pour l'octroi de licences et les profits illégaux découlant de transactions commerciales;

2. les contributions découlant de profits du crime organisé.

Les catégories de contributions illégales seront décrites avec plus de détails dans le fichier Autres contributions illégales.

Contributions politiques provenant du crime organisé

Ce n'est pas une coïncidence que l'influence politique du crime organisé soit un problème dans un si grand nombre de pays. Alors que le criminel individuel a tendance à agir en secret et vise à éviter d'être dépisté grâce à son caractère furtif, l'option du secret n'est pas loisible aux syndicats du crime organisé. Qu'ils soient dans les drogues, le jeu illégal, la prostitution ou l'usure, ils doivent être en mesure d'atteindre un grand nombre de clients - des citoyens ordinaires - chaque jour. Leurs activités doivent être un secret de polichinelle.

Comme les syndicats du crime ne sauraient cacher leurs activités, ils doivent trouver d'autres moyens pour se protéger contre l'arrestation et d'autres menaces. Ces moyens incluent la violence et la corruption. Les dénonciateurs et les juges diligents seront menacés; eux-mêmes ou leurs familles seront mutilés et tués en tant qu'avertissement aux autres. Les policiers et autres autorités de maintien de l'ordre recevront des pots-de-vin pour dévoiler des informations privées au sujet des activités policières et pour fermer les yeux sur les activités illégales comme la vente de drogues dans les rues et autres formes de vice. Toutefois, il y a aussi une troisième technique utilisée par les syndicats du crime pour obtenir de la protection - faire des contributions politiques à des partis et à des candidats.

Les contributions politiques offrent aux criminels plusieurs avantages possibles. Si elle constate qu'ils ont des amis dans de hautes charges électives, la police sera tentée d'éviter des investigations trop minutieuses de leurs activités. La réaction traditionnelle des chefs de police, lorsque confrontés avec des trafiquants de drogues et des rois du vice qui paraissent jouir de protection politique, est de concentrer leur attention sur l'arrestation du menu fretin - des revendeurs de drogues ou des prostituées - tout en laissant dans l'obscurité les grands patrons du crime.

La protection politique peut avoir d'autres usages. Si le maire d'une ville est responsable de la nomination et du renvoi du chef de la police, les criminels peuvent, par des contributions généreuses au fonds de campagne électorale du maire, obtenir une influence décisive sur cette nomination cruciale. Dans d'autres cas, les criminels peuvent être à même d'influencer la nomination de juges.

Petits refuges de sécurité

Il y aura souvent un grand avantage pour les syndicats du crime de corrompre des politiciens d'une petite ville ou d'un petit pays. La différence de fortune entre un petit pays relativement pauvre et un syndicat international avec des ressources immenses fera qu'il sera relativement facile pour les criminels de soudoyer les politiciens de premier plan et de prendre effectivement le contrôle du gouvernement.

Les avantages pour les criminels de créer un refuge dans un petit pays (souvent une île-État isolée) peuvent être immenses. Une île où les autorités sont presque sûres de tolérer leurs activités peut être utilisée comme un point d'atterrissage pour de petits avions transportant des drogues de contrebande en provenance des pays producteurs et destinées aux riches marchés occidentaux. Des diplomates corrompus de tels pays peuvent être embauchés pour importer des drogues vers leurs destinations en utilisant les valises diplomatiques, qui ne sont pas soumises à fouille par les autorités douanières. Les pays-refuge fournissent aux criminels des occasions de déposer leurs profits à la banque et de les blanchir.

On a fréquemment entendu parler de l'influence des syndicats du crime sur les politiciens dans certaines îles-États dans les Caraïbes et dans le Pacifique.

Nouvelles démocraties

On rapporte que le bouleversement économique dans les nouvelles démocraties comme la Russie a créé des conditions dans lesquelles le crime organisé prospère et où les criminels détiennent une solide prise sur certains politiciens. La raison de ce phénomène est simple. La dérangement économique rend difficile pour les partis et pour les candidats de récolter de l'argent auprès des citoyens ordinaires, qui sont trop pauvres pour verser des contributions. Dans le même temps, certaines organisations criminelles sont devenues riches.

Trafic de stupéfiants

Le trafic illégal de drogues est devenu la principale activité des syndicats internationaux du crime organisé. Le trafic des narcotiques requiert le versement de pots-de-vins et de contributions politiques à des politiciens qui doivent fermer les yeux sur un comportement illégal à grande échelle.

À la fin des années 1980, Interpol rapporta qu'environ un tiers de ses cas étaient à certains égards apparentés à de la corruption d'autorités publiques en rapport avec les drogues.

Le trafic de drogues a peu de frontières internationales. Cependant, il touche en particulier certains pays latino-américains où les drogues sont produites. Le problème est illustré par une étude récente de la Colombie, foyer des cartels de drogues de Medellin et de Cali. Eduardo Posada-Carb rapporte :

« Le 21 juin 1994, juste quelques heures après que finissaient les célébrations électorales, le public colombien apprit l'existence de certains enregistrements, surnommés « narco-cassettes », dont le contenu suggérait que de l'argent provenant du trafic de drogues avait financé la campagne électorale présidentielle. Des raids de police quelque huit jours plus tard produisaient des preuves documentaires reliant le cartel de drogues de Cali à un nombre significatif de politiciens...

Le scandale conduisit à une action pénale contre des figures proéminentes à une échelle sans précédent en Colombie. Fernando Botero, le directeur de la campagne électorale présidentielle d'Ernesto Samper et, jusqu'en août 1995, son ministre de la Défense, purge actuellement une peine de prison. Le trésorier et l'administrateur de la campagne aussi sont derrière les barreaux. Environ 20 membres du Congrès sont actuellement objet d'enquête, certains sont en état d'arrestation. Le procureur général a été démis de ses fonctions et est maintenant en prison. »

Les élections colombiennes sont financées aussi par des contributions d'entreprises commerciales telles que le Grupo Santo Domingo. Ce fait est justifié par le sénateur Jaime Arias, dirigeant du partido conservador par cet argument : « S'il n'y avait pas les contributions des grosses compagnies, il y aurait plus d'argent des mafiosi. »

Cette crainte du financement de campagne par les cartels de drogue est à peine surprenante. La hausse dramatique des taux d'homicides depuis la fin des années 1970 suggère un lien étroit entre le trafic de drogues et la violence. L'assassinat en 1989 de Luis Carlos Galban, le mieux placé dans la course à la présidence, stupéfia le pays. La mesure dans laquelle l'argent du trafic de drogues s'est introduit dans la propagande électorale ne saurait être déterminée avec quelque degré de précision. Une commission établie pour examiner la question après la campagne électorale de 1982 reconnaissait que : « certaines personnes sans la moindre formation politique ont gagné accès à des sièges parlementaires à la faveur de marchés dans lesquels l'argent de la drogue était un facteur ».

« Lors de l'élection présidentielle de 1994 les sommes provenant des cartels de drogue dont on prétend qu'elles ont pénétré la campagne étaient sans précédent : les estimations varient de 3 millions de dollars par les autorités fiscales à 6 millions par certains journalistes. En outre, on ignore combien d'argent de la drogue s'est introduit dans les campagnes des membres du Congrès et autres élus. »⁴⁸

Autres contributions illégales

Les autres contributions illégales seront considérées à deux titres :

(a) là où les contributions sont elles-mêmes illégales;

(b) là où les contributions sont légales en soi, mais où elles proviennent d'une largesse ou d'un marché illégal.

A. Les catégories de contributions illégales en soi sont les suivantes :

1. les contributions faites en secret dans des juridictions où leur divulgation est requise;

2. les contributions de sources prohibées - celles-ci peuvent inclure des paiements provenant des produits du crime ou (dans certains pays) de sources étrangères, compagnies et syndicats;

3. les paiements dépassant les plafonds fixés de contributions;

4. les paiements politiques déguisés en transactions d'affaires là où ces paiements auraient été illégaux s'ils avaient été faits en tant que contributions.

B. Les contributions politiques qui sont illégales du fait des largesses qui y sont reliées incluent :

1. l'échange illégal d'argent pour des nominations publiques. Les pots-de-vin ne sont pas toujours faits à l'avantage personnel de la personne qui les accepte. Ils vont parfois dans les coffres d'un parti politique ou dans une caisse de campagne. Il fut démontré qu'une série de nominations à des fonctions de juge avaient été faites à Philadelphie dans les années 1970 en échange d'argent versé à l'organisation locale du parti démocrate;

2. l'échange d'argent pour des contrats publics ou pour des décisions favorables en matière de réglementation. Une série d'exemples américains largement diffusés dans la presse ont surgi au cours de l'enquête du Watergate à la suite de la réélection de Richard Nixon à la présidence des États-Unis en 1972. Herbert Alexander a décrit comme suit un exemple :

« Une illustration classique du pouvoir de l'argent lorsque des intérêts spéciaux traitent avec le gouvernement fut fournie par l'industrie laitière dans le premier mandat de l'administration Nixon. Il s'agit de la soi-disant affaire du lait - la hausse soudaine des subventions du gouvernement aux prix du lait apparemment en réponse manifeste à des contributions de campagne.

Trois coopératives laitières, basées au Texas, au Missouri et au Kentucky en vinrent à la fin des années 1960 à constituer la plus riche des nouvelles sources d'argent politique depuis des années. L'affaire du marché du lait commença le 12 mars 1971 lorsque le Secrétaire à l'Agriculture des États-Unis annonça qu'il n'y avait pas de raison suffisante d'augmenter la subvention pour le lait. La décision fut inversée peu après, ce qui signifiait une aubaine imprévue de 300 à 700 millions de dollars pour les producteurs de lait, mais des prix du lait plus élevés pour le public. Le revirement de politique suivait une promesse de 2 millions de dollars en contributions de campagne, mais on démentit carrément que ce revirement en fût le résultat »⁴⁹;

3. les contributions obtenues en exerçant des pressions illégales sur le donateur. Un exemple d'extorsion à l'égard de corporations nous vient d'un des classiques patrons locaux de machines politiques aux États-Unis, Bois Penrose de Pennsylvanie. Au 19e siècle, Bois Penrose avait l'habitude d'attendre jusqu'à l'approche d'une élection pour introduire à l'assemblée législative de l'État des propositions dont l'effet serait de réduire les profits de certaines corporations. Si les corporations faisaient alors des contributions aux coffres de sa campagne, la législation dont il les avait menacées serait discrètement abandonnée.

Un exemple d'extorsion à un niveau moins élevé est emprunté une fois encore aux riches expériences de la politique de Pennsylvanie, soit sa pratique autrefois répandue de subornation (voir Obligations fiscales des partis). Les travailleurs employés par le gouvernement de l'État, sans la sécurité d'un statut de titulaire et sur la base de leurs services à l'organisation du parti du gouverneur de l'État, étaient régulièrement obligés de faire des contributions de campagne. Celles-ci prenaient parfois le forme de billets relativement coûteux à des dîners de récolte de fonds organisés par leur parti. Ils étaient soumis à des menaces - par la suite jugées illégales par les tribunaux - qu'ils perdraient leur emploi s'ils manquaient de faire ces contributions;

4. l'échange de contributions provenant de syndicats criminels en échange de promesses directes ou indirectes de ne pas appliquer la loi. Une fois de plus, la littérature sur les machines politiques aux États-Unis est une riche source d'exemples. Dans les années 1970, un procureur du gouvernement en Pennsylvanie occidentale, Richard Thornburgh, qui deviendrait plus tard procureur général des États-Unis, découvrit ce qu'il décrivit comme un complexe de « politico-racket » dans la région de Pittsburgh. Le scandale conduirait au suicide du procureur du district du comté d'Allegheny (Pittsburgh) lorsqu'il faisait face à des poursuites. Thornburgh montra que des organisations criminelles avaient pu mener des combines de jeux illégaux, sachant que la police locale ne les poursuivrait pas. Leur immunité découlait d'arrangements comportant des contributions de campagne à des alliés politiques du procureur. Les criminels prévenaient que si leurs subalternes étaient poursuivis et si leurs affaires lucratives en jeux illégaux étaient fermées définitivement, les contributions de campagne prendraient fin.

Ceci est un exemple du comportement du crime organisé au temps où l'alcool illégal, le jeu, la prostitution, et l'usure étaient ses principales formes d'affaires et où le trafic de drogues n'était pas encore devenu l'activité prédominante;

5. l'achat d'honneurs. Ceci est un phénomène associé principalement, mais pas exclusivement, à la Grande-Bretagne. Sous la loi britannique, il est illégal de relier une contribution politique à la promesse d'un titre comme ceux de 'Lord' ou de 'Sir'. La Honours (Prevention of Abuses) Act fut adoptée en 1925 pour mettre fin à ce qui avait été jusqu'alors un commerce actif en honneurs politiques. Des intermédiaires menaient des négociations entre les membres marquants du parti au pouvoir (qui était qualifié pour recommander l'octroi de titres) et des hommes riches qui avaient une envie irrésistible d'être ennoblis ou titrés. Il est discutable si la loi élimina le trafic ou le rendit simplement plus subtil (voir Contrôle de la fraude et des pratiques déloyales).

Réglementation du financement des partis

Si les subventions publiques aux partis politiques et aux candidats sont la « carotte » disponible aux réformateurs, ceux-ci ont aussi plusieurs « bâtons » à leur disposition. Les réglementations du financement politique sont de diverses sortes (voir Financement des partis et des candidats, Réglementation et contrôle du financement des campagnes et Traitement des mises en candidature). Elles comportent les catégories suivantes de restrictions, dont chacune sera passée en revue en un fichier différent (ou en plusieurs fichiers) :

• les plafonds de dépenses;
• les limites des contributions;
• les réglementations de la divulgation;
• les interdictions de certaines sortes de contributions;
• les interdictions de certaines sortes de dépenses.

(Voir aussi Financement des partis et des candidats.)

Réglementation des partis politiques et des campagnes électorales

Bien que leur fonction centrale dans les démocraties modernes soit de contester des élections, les partis politiques font d'autres choses qui ne sont qu'indirectement reliées à cette fonction. C'est ainsi, par exemple, que les groupes de parti ont existé au sein des assemblées législatives longtemps avant l'extension du droit de vote et avant le développement des organisations extra-parlementaires de parti.

Il est, dès lors, réaliste d'établir une distinction entre les coûts des élections et ceux des activités de routine d'un parti. Les réglementations varient entre pays selon qu'elles visent à réglementer le financement de parti dans son ensemble (y compris les activités de routine, hors d'élections) ou sont au contraire orientées spécifiquement vers les coûts des campagnes électorales. Comme il fut montré avec plus de détails dans un autre fichier (voir Campagnes électorales), il est difficile en pratique de tracer la démarcation entre les dépenses d'élection et les autres dépenses de parti, mais les réglementations du financement politique ne sauraient se comprendre sans garder à l'esprit cette distinction, même si elle est un peu floue.

Limites des dépenses

Les plafonds de dépenses sont un des moyens destinés à surmonter les inégalités entre partis et entre candidats, à freiner les hausses dans les coûts de la politique et à limiter les possibilités d'influence abusive et de corruption.

Les plafonds de dépenses ne s'appliquent le plus souvent qu'à certaines phases et à certains niveaux d'activité politique. Ils ne s'appliquent le plus souvent qu'aux dépenses de campagne des candidats lors d'élections législatives.

Pour préciser quelles activités sont soumises à des plafonds de dépenses, il est, dès lors, opportun de faire la distinction entre :

• les dépenses des organisations locales du parti et de leur candidat à un mandat législatif (ou, dans des circonscriptions plurinominales, leurs candidats) et les dépenses des organisations nationales du parti, c.-à-d. le siège social du parti et les organisations du parti dans l'assemblée législative nationale;
• les dépenses expressément et directement apparentées à la campagne électorale et les dépenses pour les activités d'organisation et de recherche des partis pendant les longues périodes entre les élections.

Cette double distinction amène à isoler quatre catégories de dépenses :

• les dépenses locales d'élection;
• les dépenses nationales d'élection;
• les dépenses locales entre les élections;
• les dépenses nationales entre les élections.

Comme les plafonds de dépenses ne s'appliquent pas normalement aux dépenses d'organisation des partis politiques, ils seront discutés plus à fond dans un autre fichier, qui traitera expressément de la réglementation des campagnes électorales. Le présent fichier discutera certains des problèmes posés par la détermination des questions qui doivent ou non entrer dans la portée des réglementations relatives aux plafonds de dépenses.

Dépenses de campagne électorale et d'organisation

Le fait que les plafonds de dépenses s'appliquent aux dépenses électorales mais pas aux dépenses d'organisation soulève la question de savoir comment une distinction peut être faite entre ces catégories. En pratique, ceci provoque des difficultés apparemment insolubles. Celles-ci seront discutées dans d'autres articles (voir Campagnes électorales). Les définitions de l'expression « période de campagne » telle qu'utilisée dans différents pays seront aussi passées en revue plus loin (voir Réglementation de la publicité).

Assistance en nature

Un problème supplémentaire concerne l'assistance en nature. Ce problème se pose sans égard aux distinctions entre périodes de campagne et de non-campagne ou entre dépenses nationales et locales.

Parmi les divers types d'avantages en nature, il y en a qui ne sauraient guère être omis du calcul des dépenses sans abolir le but même du plafond de dépenses. L'argent de campagne est utilisé pour acheter des biens et des services tels que du papier pour imprimer des tracts; pour la location de bureaux de campagne; pour d'autres frais de bureau tels que le téléphone, l'affranchissement, l'éclairage, le chauffage, l'achat ou la location d'équipement; pour les frais de transport, et ainsi de suite. Pourtant, des supporters peuvent fournir tout cela en tant que dons en nature. Il est donc essentiel d'inclure la valeur de tels dons.

En revanche, il y a certains dons en nature qu'il est sans doute inopportun et peu pratique d'inclure. Une difficulté se présente, notamment, au sujet du travail bénévole sous les règlements relatifs aux plafonds de dépenses de campagne. Si le prix commercial d'une telle aide était inclus, le résultat serait d'empêcher les citoyens de participer aux campagnes électorales. En outre, il serait pratiquement impossible de calculer le prix et de maintenir l'ordre dans un système qui obligerait les candidats ou leurs agents d'enregistrer et d'évaluer la valeur commerciale de toute aide bénévole. Il n'empêche que l'exclusion de la valeur du travail bénévole fournit, il faut en convenir, une échappatoire de taille.

Limites des contributions

Les limites aux contributions autorisées sont destinées à réduire les possibilités pour un donateur d'exercer une influence excessive sur un candidat ou sur un parti.

Les limites peuvent s'appliquer sélectivement à certaines catégories de donateurs. Aux États-Unis, par exemple, les candidats sont exempts de limitations quant aux contributions à leurs propres campagnes. Par ailleurs, les limites peuvent s'appliquer sélectivement à différentes catégories de récipiendaires. En Italie, les contributions aux candidats sont soumis à un plafond, pas les contributions au parti.

Les limites de contributions peuvent être calculées selon une variété de formules : elles peuvent déterminer un montant d'argent précis; elles peuvent être calculées comme un pourcentage du revenu ou du capital du donateur; ou elles peuvent être liées à un critère tel que le salaire légal minimum ou le salaire moyen. De tels critères sont utiles dans des pays avec des taux d'inflation élevés.

Les pays suivants imposaient des limites de contributions en 1995 (certains ont imposé des limites pour certaines catégories de donateurs ou de récipiendaires seulement) : le Brésil, la France, l'Inde, Israël, l'Italie, le Japon, le Mexique, la Russie, l'Espagne, Taiwan, la Turquie et les États-Unis.

Les pays suivants n'imposaient pas de limites de contributions en 1995 : l'Australie, le Canada, la République tchèque, l'Allemagne, la Grande-Bretagne, la Grèce, la Suède et les Pays-Bas.

Les pays suivants n'imposaient pas de limites pour certaines catégories de donateurs seulement : le Brésil (individus et compagnies), l'Inde (compagnies), Israël (individus) et le Mexique (organisations sans but lucratif).

L'Italie, pour sa part, imposait des limites aux contributions à des candidats mais non à des partis.⁵⁰

Implications administratives

Le fardeau administratif de mettre en oeuvre de tels règlements peut être considérable tant pour les candidats que pour le gouvernement. Aux États-Unis, ces lois sont appliquées par une Federal Election Commission bipartite, qui compte six membres, appuyés par un vaste personnel (voir Considérations administratives).

Commentaires

Un effet positif de ce dispositif régulateur, en particulier dans les pays où la limite est stricte, est que le bas niveau des contributions autorisées a probablement obligé les candidats à récolter de l'argent auprès d'un plus grand nombre de donateurs qu'avant. Ils sont donc moins dépendants d'un petit nombre de millionnaires.

Mais les limites ont plusieurs défauts :

• elles ont eu l'effet secondaire d'amener les candidats à commencer leurs campagnes beaucoup plus tôt. La campagne présidentielle suivante commence au moment où la dernière est à peine terminée;
• en dépit des restrictions sur les montants qu'un donateur peut verser, les niveaux d'ensemble des coûts de campagne ont continué d'augmenter;
• les limites ont été éludées de nombreuses manières. Une échappatoire importante aux États-Unis est qu'elles ne visent que les campagnes pour l'élection à des charges fédérales. La réglementation des campagnes pour des fonctions de l'État et locales est demeurée la responsabilité des gouvernements d'État. Une autre échappatoire est que les limites des contributions s'appliquent seulement aux contributions à des campagnes. Il est possible de donner des sommes additionnelles illimitées pourvu qu'elles soient allouées à des activités d'édification de parti en général, telles que l'inscription d'électeurs et les campagnes d'adhésion. En outre, les paiements à des centres d'études et de recherche reliés aux partis ne sont pas non plus touchés par les limites des contributions;
• dans son livre intitulé Politics and Money: The New Road to Corruption, la journaliste Elizabeth Drew soutient que « les praticiens politiques qui ont appris à contourner les lois sur le financement des campagnes tant à la présidence qu'au congrès - et c'est le cas de tous les praticiens habiles - les considèrent avec amusement. Un praticien démocrate a dit qu'ils sur-réglementent les pingouins au sommet de l'iceberg. » (p.2)

Niveaux des contributions

Les règles quant aux contributions à des partis politiques sont complexes. En voici quelques exemples :

Brésil

Pour les élections générales de 1994, les contributions provenant d'individus étaient limitées à un maximum de 10 % de leurs revenus personnels en 1993. Dans le cas de compagnies, le maximum était de 2 % de leurs profits bruts en 1993. Ces limitations ont été beaucoup critiquées du fait que la limite sur les contributions est basée sur un pourcentage de revenu au lieu d'être un montant maximum fixe. Ce mécanisme a favorisé les partis plus intimement apparentés aux élites financières et économiques.

France

La limite des contributions par des individus à un seul parti est de 50 000 francs et par des individus à des candidats, de 30 000 francs.

Allemagne

Les associations professionnelles ou commerciales et les syndicats sont limités à pas plus de 10 % de leurs budgets.

Inde

Les contributions par une compagnie en une seule année fiscale ne doivent pas dépasser 5 % de ses profits moyens - déterminés conformément aux dispositions de la loi sur les compagnies - durant les trois années qui précèdent immédiatement l'année fiscale pertinente.

Israël

Le montant qui peut être versé à des partis politiques par des individus - y compris chacun des membres d'un même ménage - est limité à chacun des 27 240 NIS par an (environ 9 100 $ US); durant une année d'élection, ce montant est porté à 54 480 NIS (environ 18 200 $ US).

Un amendement à la loi en 1993 interdisait à un candidat dans une campagne électorale primaire de parti d'accepter plus de 5 000 NIS (environ 1 700 $ US) de n'importe quel donateur, sa famille ou ses personnes à charge incluses. Dans les primaires où un candidat brigue les fonctions de premier ministre ou de président de parti en même temps que d'autres membres de son parti, le plafond est quatre fois plus élevé. Dans les primaires pour la fonction de premier ministre, la limite est de 20 000 NIS (environ 6 666 $ US).

Italie

Les contributions de n'importe quelle source à un candidat sont limitées à 20 millions de lires.

Japon

Les contributions annuelles à des partis politiques de la part d'institutions, de corporations, de syndicats ou d'autres groupes varient de 7,5 millions de yens (75 000 $ US) à 100 millions de yens (1 million $ US) selon le montant du capital émis par la corporation ou le nombre de membres du syndicat ou du groupe. Les contributions à toute faction politique ou organisation d'appui sont limitées à 1,5 million de yens (15 000 $ US), mais cette restriction ne s'applique pas aux contributions faites à tout parti politique ou à une organisation de levées de fonds politique.

Excepté s'il s'agit de dons testamentaires, les contributions annuelles faites par des citoyens individuels à des partis politiques ou à des organisations de levées de fonds politiques doivent être limitées à 20 millions de yens, à des factions politiques ou des organisations d'appui à 10 millions et à tout organisme de gestion de fonds à 1,5 million.

Mexique

Les organisations sans but lucratif sont autorisées à donner jusqu'à 5 % du montant total du financement public octroyé au parti politique dans l'année correspondante.

Russie

Pour les candidats aux fonctions de député de la Douma de l'Assemblée fédérale : les fonds propres d'un candidat ne peuvent pas dépasser 1000 salaires minimum et les fonds alloués par l'association électorale ou le bloc électoral qui a parrainé un candidat, 1500 salaires minimum.

Pour les candidats à la présidence, les fonds propres d'un candidat ne peuvent pas dépasser 1000 salaires minimum et les contributions volontaires individuelles, 50 salaires minimum chacune.

Taïwan

De la part d'individus à des partis politiques, pas plus de 200 000 $ NT (environ 7 692 $ US).

De la part d'individus à des candidats, pas plus de 20 000 $ NT (environ 769 $ US) et jusqu'à 20 % de leur revenu annuel.

De la part de corporations à un parti politique, pas plus de 3 millions $ NT (environ 115 000 $ US).

De la part de corporations à tout candidat, pas plus de 300 000 $ NT (environ 11 500 $ US) et jusqu'à 10 % de leur revenu.

Turquie

Les individus et les corporations privées qui sont autorisées à donner à des partis politiques sont limités à 10 000 $ US par an, y compris la valeur des services.

États-Unis

Les individus peuvent donner jusqu'à un maximum de 1 000 $ à chaque candidat à chaque élection fédérale et à chaque élection primaire, jusqu'à 5 000 $ par an à un comité d'action politique, comme ceux parrainés par des corporations d'affaires ou des syndicats et jusqu'à 20 000 $ par an à un comité national de parti politique. Les contributions politiques par une personne à tous les candidats et comités électoraux sont limitées à un total de 25 000 $ par an.

Les comités d'action politique qui remplissent les conditions requises peuvent verser jusqu'à 5 000 $ à un candidat à chaque élection et chaque primaire.

Sources

France

Yves-Marie Doublet. L'argent et la politique en France, Paris, Economica, 1997, pp. 16 et 72-73.

Allemagne

Werner Kaltefleiter et Karl-Heinz Nassmacher. 'The New German System of Public Subsidies to Political Parties.' in Josef Thesing et Wilhelm Hofmeister, Political Parties in Democracy, Sankt Augustin, Konrad-Adenauer-Stiftung, 1995, p. 393.

Russie

Association of Central and Eastern European Election Officials (ACEEEO). Election Law Compendium of Central and Eastern Europe, Kyiv, International Foundation for Electoral Systems (IFES), 1995.

États-Unis

Milton C. Cummings Jr. et David Wise. Democracy Under Pressure, Fort Worth (Texas), Harcourt Brace Jovanovich, septième édition, 1993, p. 298.

Autres pays

Library of Congress, Law Library. Report for Congress: Campaign Financing of National Elections in Selected Foreign Countries. Washington D.C., juillet 1995, LL95-4,95-1354, pp. 107, 119, 130, 140, 166, 189, 195.

Règlements de divulgation

Les objectifs des règlements de divulgation sont de promouvoir l'obligation de rendre des comptes et d'endiguer le risque de corruption. Les arguments de principe contre la divulgation sont exposés ailleurs (voir Accessibilité et transparence et Divulgation des contributions politiques).

Les règlements de divulgation varient beaucoup quant à ce qui doit être révélé, par qui et à qui. C'est pourquoi nous commencerons par citer les diverses catégories de règlements de divulgation. Dans les pays où de tels règlements existent, ils s'appliquent d'habitude seulement à certains des types de divulgation énumérés ci-dessous.

Catégories de divulgation

1. Divulgation de dépenses ou de revenus. En Grande-Bretagne, par exemple, les candidats parlementaires sont tenus de divulguer les dépenses d'élection mais non le niveau ni la source de leurs revenus.

2. Divulgation des totaux et des principales rubriques (de revenus ou de dépenses) ou de tous les détails, y compris le détail des contributions spécifiques. En Allemagne, par exemple, ce ne sont que le total et les principales rubriques des revenus et des dépenses qui sont divulgués au public et uniquement les contributions individuelles au-delà d'un seuil relativement élevé.

3. Divulgation des finances du parti ou des finances des candidats. En Grande-Bretagne, par exemple, ce sont les finances des candidats qui doivent être divulguées; en Allemagne, ce sont les finances des partis.

4. Divulgation des finances de parti dans leur ensemble ou des finances d'élection et de routine en tant que catégories distinctes. En Allemagne, on a publié pendant de nombreuses années les comptes des revenus et des dépenses globalement sans information distincte quant aux dépenses consacrées spécifiquement aux campagnes électorales. En Suède, les comptes qui, depuis 1980, ont été soumis au gouvernement sur une base volontaire concernent les dépenses totales et n'isolent pas le montant dépensé pour les campagnes électorales.⁵¹

5. Divulgation des finances nationales et locales dans leur ensemble ou seulement nationales.

6. Divulgation en tant que responsabilité des donateurs ou en tant que responsabilité du parti ou du candidat qui reçoit des contributions. En Grande-Bretagne, par exemple, la responsabilité de faire rapport sur les contributions de compagnies et de syndicats qui sont à déclarer incombe aux donateurs, pas aux partis politiques récipiendaires.

7. Divulgation sous diverses formes : à un organisme officiel de vérification des comptes mais non au public; en rendant du matériel disponible à l'inspection d'un service gouvernemental; sous forme d'un document officiel publié par un organisme gouvernemental; publication dans un journal.

Ces distinctions sont parfois importantes. C'est ainsi que la législation britannique exige que toutes contributions à des partis politiques ou à des fins politiques quelconques de plus de 200 livres par an soient divulguées. Mais la forme de la divulgation n'est pas tout à fait efficace pour deux raisons :

• comme il fut mentionné ci-dessus, la responsabilité de faire la divulgation incombe aux compagnies donatrices et non aux partis, candidats ou autres organes politiques qui reçoivent les dons;
• les donateurs sont tenus de déclarer ces contributions dans les rapports annuels des administrateurs déposés auprès de l'autorité responsable de la réglementation des compagnies. En pratique, les chercheurs ne sauraient rassembler des informations sur les contributions en se basant sur environ un demi-million de rapports d'administrateurs. De nombreuses contributions de compagnies sont ainsi publiées d'une manière si peu manifeste que la liste exhaustive des entreprises donatrices ne saurait être établie.

Règlements de divulgation et autres contrôles du financement

Dans chaque pays, le type de divulgation requis est déterminé en large mesure par les autres règlements et par les subventions qui sont en place. En Grande-Bretagne, par exemple, les dépenses électorales des candidats parlementaires individuels sont soumises à un plafond légal. Aucune restriction semblable ne s'applique aux organisations nationales de parti. Par conséquent, il est logique que la seule forme de divulgation requise soit celle des dépenses de campagne par les candidats. Les candidats n'ont pas à déclarer leurs sources de revenu puisque celles-ci ne sont pas soumises à restrictions. En outre, les organisations nationales de parti n'ont pas à faire de rapports sur leurs finances.

Là où les subventions sont faites aux partis politiques sur une base annuelle, les rapports portent logiquement sur leurs comptes de routine, qui sont annuels (comme en Espagne et en Allemagne). En revanche, là où les coûts de campagne sont contrôlés ou subventionnés, ce sont ces coûts dont ils doivent rendre compte.

Échappatoires

Il y a diverses techniques pour échapper aux règlements de divulgation.

1. Des paiements illégaux peuvent être versés en espèces - les traditionnelles enveloppes brunes ou valises de billets de banque (voir Financement illégal).

2. Dans les pays où les contributions doivent être divulguées, les versements aux partis peuvent être déguisés en transactions d'affaires ou en prêts (voir Revenus d'entreprise des partis).

3. Dans les pays où les contributions doivent être divulguées, les versements aux partis peuvent être déguisés en dons en nature (voir Contributions en nature).

4. Dans les pays où les contributions doivent être divulguées si elles dépassent un certain seuil, elles peuvent être réparties en un nombre de paiements plus petits, dont chacun est un peu en dessous du seuil de déclaration. Des contributions séparées peuvent être faites par un mari, une épouse, des enfants, etc.

5. Dans les pays où cette pratique est permise, les contributions peuvent être transmises à un candidat ou parti par le truchement d'un intermédiaire. Ce sera alors la personne ou l'organisation intermédiaire qui fera l'objet de la divulgation, non le donateur proprement dit.

6. Dans les pays où les contributions à des partis politiques ou à des candidats doivent être divulguées, les versements peuvent être faits à des organisations de couverture, au fonds politique personnel des politiciens, à des centres d'étude et de recherche partisans ou à des fondations, qui accomplissent les tâches politiques du parti mais échappent au régime régulateur.

7. Partis et donateurs peuvent exploiter les règlements relatifs aux échéanciers des divulgations pour s'assurer que celles-ci aient lieu le plus longtemps possible après que la contribution a été faite et, si possible, après la campagne électorale qu'elle a appuyée.

8. Dans les pays où les dépenses doivent être divulguées seulement si elles servent les desseins d'une campagne électorale, les organisations de parti peuvent faire preuve d'une ingéniosité considérable à réaffecter et à déguiser ces montants comme des dépenses de routine, non électorales.

Voir aussi Vides législatifs.

Commentaire

En dépit de ces défauts (voir Divulgation des sources), les règlements de divulgation sont considérés par certains commentateurs éminents du financement politique comme la mesure de réforme clé. C'est ainsi qu'Herbert Alexander considère les règlements de divulgation comme la pierre angulaire de la réforme, même s'il prévient que « souvent la réforme du financement politique ne fonctionne pas de la manière souhaitée par ses partisans et il n'existe pas de panacées ou de solutions simples. Si plusieurs vérités de base doivent être considérées dans la conception d'un système de réglementation du financement politique, au moins une politique de base devrait être universelle : la divulgation exhaustive et en temps opportun. Le public a le droit de connaître les sources où les candidats puisent leur argent. Au cours des années récentes, les poursuites contre des élus sous inculpation de corruption ont dépendu de plus en plus d'informations soumises dans les rapports de campagne. »⁵²

Divulgation des montants

L'effet des conventions comptables

Dans les pays où les partis politiques doivent publier leurs comptes annuels, il peut y avoir de grandes variations dans la manière dont cela est fait (voir Divulgation des dépenses de campagne).

D'abord, les chiffres peuvent varier en fonction des règles de comptabilité. Par exemple, on peut avoir à dévoiler soit les recettes totales, soit uniquement les revenus nets des frais engagés pour les recueillir. Il peut aussi y avoir des prescriptions quant aux articles qui doivent ou non être dévoilés. Finalement, le degré de détail exigé peut être différent d'un cas à l'autre.

Afin de limiter les faux rapports dans la présentation des comptes, des règles ont été introduites dans différents pays concernant les méthodes selon lesquelles les comptes doivent être dressés et la forme dans laquelle ils doivent être publiés. De telles règles ont l'avantage d'une standardisation réelle ou apparente entre différents partis politiques. Leur limitation est qu'elles peuvent exiger des divisions entre sources de revenus ou entre catégories de dépenses qui sont quelque peu artificielles. Il n'est, par exemple, pas clair combien la distinction est significative dans les comptes de partis allemands entre cotisations d'adhésion et contributions.

Les règles concernant les procédures requises pour soumettre les comptes peuvent ne pas être entièrement claires si l'on s'en tient à la législation pertinente. Dès lors, il peut échoir à l'organisme régulateur institué pour administrer les règlements d'avoir à donner des opinions consultatives au sujet du format et des conventions de comptabilisation que les partis doivent appliquer. Ce n'est pas un hasard si les pays qui imposent aux partis les exigences les plus précises en matière de rapports ont aussi des organismes régulateurs de taille, comme Élections Canada, la Commission électorale australienne et la Federal Election Commission des États-Unis.

Exemple de règlements relatifs au format des comptes

Voici quelques-unes des règles élaborées par la Commission électorale australienne :

« Seuls seront utilisés les chiffres bruts (p. ex. une levée de fonds qui a recueilli 1 000 $ et occasionné 750 $ de frais pour un bénéfice net de 250 $ devrait afficher les 1 000 $ pleins sous les recettes et 750 $ sous les paiements).

Le relevé rapporte les transactions selon une comptabilité de caisse. Par exemple, un paiement par chèque n'est pas enregistré lorsque le chèque est signé mais seulement lorsqu'il a été encaissé, c.-à-d. que l'argent a effectivement changé de mains. »

Ces mêmes règles cherchent aussi à définir la notion de travail bénévole, problème quasi impossible à résoudre :

« Le travail bénévole ne doit pas être divulgué. Le temps de quelqu'un qui est membre du parti est du travail bénévole. Le temps de quelqu'un qui n'est pas membre du parti n'est considéré comme travail bénévole que s'il ne s'agit pas d'un service pour lequel cette personne fait normalement payer.

Par exemple, le don de conseils juridiques par un avocat qui est un membre du parti est du travail bénévole qui ne doit pas être divulgué ou inclus dans les comptes du parti. Mais si les conseils juridiques sont donnés par un avocat qui n'est pas membre du parti, c'est une contribution en nature qui doit être divulguée à sa valeur appropriée - normalement au prix commercial ou de vente du service. Cependant, si un avocat qui n'est pas membre du parti distribue des cartons « comment voter », ceci constitue un travail bénévole parce que ce n'est pas un service pour lequel cette personne fait normalement payer. »⁵³

Obligation des organisations locales de faire rapport

Si les comptes de parti doivent être exhaustifs, ils devront inclure non seulement les finances des organismes du parti national mais aussi des associations régionales et locales. Les finances des organisations nationales des partis politiques auront certainement besoin d'être approuvées par des comptables professionnels.

En revanche, de petites unités d'une organisation gérées par des bénévoles locaux - dans une ville ou au niveau d'un village - peuvent trouver qu'il est à peu près impossible d'adhérer aux mêmes formalités. Les fonds des branches locales de parti seront souvent si petites que le salaire d'un comptable mangera une large proportion de leur maigre revenu. En outre, si le siège national est obligé de faire un état financier complet, y compris une information sur les organisations de parti à l'échelon inférieur, les règles de divulgation mèneront à une centralisation sans doute indésirable et à une bureaucratisation des partis.

Parmi les remèdes possibles à ce problème, on peut exiger des normes de comptabilité moins élevées de la part des organisations locales de parti. On pourrait, par exemple, exiger moins des organisations de parti ayant un revenu inférieur à un certain seuil. Au Canada, la Commission Lortie a recommandé qu'une exigence simplifiée soit d'application aux organisations de parti ayant un revenu et des dépenses annuels inférieurs à 5 000 $.⁵⁴

Un autre remède est de retirer de l'organisation nationale du parti la responsabilité de réunir les statistiques des organisations locales de parti. Le désavantage dans ce cas est que le fardeau de recueillir les statistiques d'une multitude de comités locaux et fréquemment amateurs échoira à l'organisme régulateur.

Divulgation des sources

« La lumière du soleil est le meilleur désinfectant, » a déclaré Louis D. Brandeis, le célèbre juge de la Cour suprême des États-Unis. D'après ce point de vue, c'est en imposant la connaissance de qui donne combien dans le système que l'on est le mieux à même de maîtriser l'infection possible de la corruption causée par des contributions politiques. Le dispositif régulateur le plus commun pour les contributions politiques consiste à décréter que les dons dépassant un certain seuil devront être déclarés.

Implications administratives

Si les règlements doivent être efficaces, il est nécessaire d'exiger une information détaillée identifiant clairement chacun des donateurs. Dans les pays où de nombreuses personnes ont le même nom de famille par exemple, la divulgation que J. Smith a donné 100 $ ne révélera pas grand-chose sans une adresse. Pourtant, les listes de donateurs qui fournissent de tels détails ont l'effet secondaire négatif de s'immiscer dans l'intimité de citoyens, en particulier de ceux qui souhaitent accorder leur appui à un parti impopulaire.

Commentaires

Les effets des règlements de divulgation ne sont pas clairs.

Aux États-Unis, les règlements fournissent beaucoup d'informations détaillées et celles-ci sont traitées de telle manière que les listes de donateurs sont faciles d'usage pour les membres du public et les journalistes intéressés. Ceci est le cas du fait que les adresses doivent être annexées aux noms et que l'information est automatisée. Le défaut des règlements est qu'ils ne couvrent qu'une catégorie de contributions - à savoir celles faites aux campagnes électorales fédérales. Les listes sont donc incomplètes et peuvent être trompeuses.

En Allemagne, les occasions de se dérober aux règles de divulgation sont plus grandes encore. Un donateur fortuné qui souhaite faire don de contributions politiques non divulguées, peut diviser ses contributions en une série de versements chacun légèrement en dessous de 20 000 DM - en son nom propre, celui de sa femme, de chaque membre de sa famille et de chaque entreprise industrielle ou commerciale distincte qu'il possède. Une autre méthode d'esquiver le règlement est de payer des taux excessifs pour des services fournis par le parti : ces versements comptent alors juridiquement comme des transactions commerciales plutôt que des contributions. Les supporters du monde des affaires, par exemple, paient souvent des tarifs élevés pour de la publicité dans des publications relativement obscures de parti.

Au Canada, comme aux États-Unis, le seuil de divulgation bas signifie qu'une grande quantité d'informations est disponible. Cependant, la plainte suivante fut émise au cours des consultations publiques tenues au Canada par la Commission Lortie :

« L'intention des lois de la divulgation est louable, mais à toutes fins utiles la Loi électorale du Canada ne permet pas de révéler l'identité des commanditaires du parti. En fait, la loi n'exige pas la divulgation des adresses des partisans... C'est une information bien mince et difficile à utiliser. »⁵⁵

Dans certains pays, comme l'Italie, les règles de divulgation sont considérées par certaines personnalités comme plus défectueuses encore que celles du Canada.

Seuils de divulgation

En 1995, le seuil à partir duquel s'appliquaient les règlements relatifs à la divulgation de contributions politiques aux partis et aux candidats était le suivant (les équivalents en dollars sont calculés au taux de 1995) :

Australie

• Contributions aux candidats : 200 $AUS
• Contributions aux partis : 1 500 $AUS

Canada

• 100 $CA

Allemagne

• 20 000 DM

Grande-Bretagne

• Contributions d'individus - divulgation non requise
• Contributions à toutes entités politiques par des compagnies domestiques : 200 livres
• Fonds syndicaux de redevance politique - tous les comptes

Grèce

• 200 000 drachmes (1 225 $US)

Inde

• Toutes contributions d'entreprises

Italie

• 5 millions de lires

États-Unis

• 100 $US

Accès à l'information divulguée

Par les autorités

Dans certaines juridictions, l'information doit être fournie à une autorité régulatrice pour assurer le respect des divers règlements relatifs au financement politique. Toutefois, cette information n'est pas rendue publique ou ne l'est que sommairement.

En Allemagne, par exemple, « les partis doivent soumettre des états annuels de comptes au président du Bundestag, qui les publie en tant que document législatif. Un comptable agréé doit avoir certifié ces états financiers. Un exposé plus détaillé des finances du parti n'est pas rendu public. La justesse de ce rapport n'est garanti que par le comptable qui le certifie et qui a accès à toute information et documentation pertinentes. En comparaison avec les standards américains, les exigences allemandes en matière de divulgation et les procédures de déclaration sont minimales. »⁵⁶

Par le public

Même dans les pays où l'information est disponible au public sous forme de relevés ou de rapports officiels, il y a de larges variations quant à la facilité d'accès qui est offerte. Il y a principalement trois niveaux d'accès.

1. L'information est disponible à un bureau du gouvernement mais un membre du public doit visiter ce bureau en personne pour voir l'information. Ceci peut être particulièrement problématique si l'information est tenue dans un grand nombre de bureaux différents.

2. L'information est publiée dans un rapport officiel.

3. Des mesures spéciales sont prises pour rendre l'information facilement disponible, en particulier sur Internet, et les listes des contributions au-dessus du seuil de divulgation sont automatisées et sont donc faciles à repérer par recherche électronique (par nom, adresse, montant, date de la contribution, etc.).

La Federal Election Commission des États-Unis est un exemple d'organisation régulatrice qui est allée fort loin pour mettre de vastes quantités d'information à la disposition des membres du public. L'efficacité de l'opération de divulgation est limitée, cependant, du fait que les règles de divulgation sont criblées de trous. Dès lors, quantité d'informations sont connues à propos d'une portion seulement des versements politiques.

Par les médias

À moins qu'il n'y ait une insinuation de scandale, les journaux ne sont pas enclins à publier les détails des rapports officiels que les candidats consacrent à leurs dépenses électorales. Si les autorités régulatrices veulent s'assurer que ces rapports soient diffusés largement, elles peuvent stipuler qu'ils doivent être publiés dans certains journaux.

En Grèce, tout candidat est obligé de publier un résumé de ses dépenses de campagne dans deux journaux de sa circonscription électorale. Toutefois, dans les élections tenues en 1989 et en 1993, de nombreux candidats négligèrent de se conformer à cette exigence. Des 300 députés élus, seulement 200 se conformèrent à l'expiration de la date limite et seulement après des requêtes répétées du président du Parlement.⁵⁷

En Égypte, il doit être fait rapport dans les journaux des contributions aux partis équivalentes à au moins 150 $US. Cette disposition a été critiquée comme un moyen de restreindre les contributions aux partis d'opposition. Pour étayer ce point de vue, ceux-ci font valoir que la mesure impose des frais additionnels aux partis qui reçoivent des contributions politiques et qu'elle place les futurs donateurs devant la possibilité de voir leur appui actif à des partis opposés au gouvernement publié de cette manière.

Interdiction de certains types de contributions

Exemples de contributions interdites

1. Contributions d'entreprises : dans un nombre de pays, y compris la Suède et les États-Unis, les corporations ne sont pas autorisées à faire des contributions à des partis politiques ou à des campagnes électorales.

2. Contributions de syndicats : en Grande-Bretagne, les contributions politiques des syndicats sont réglementées mais non interdites.

3. Contributions étrangères.

4. Contributions de contractants du gouvernement ou autres personnes ayant un intérêt financier direct lié au gouvernement.

5. Contributions anonymes.

Objectifs des interdictions et des limitations

La justification des restrictions sur les contributions politiques de compagnies, de syndicats et d'étrangers est que la démocratie a besoin de l'action des citoyens individuels du pays dans lequel se tient l'élection. Le pouvoir des compagnies et des syndicats peut être tel qu'il noie l'influence des individus. En outre, les procédures internes de prise de décisions au sein de nombreuses entreprises sont défectueuses. Les dirigeants syndicaux peuvent ne pas représenter fidèlement leurs membres. Les intérêts et les opinions politiques des directeurs de compagnie peuvent ne pas être identiques à ceux de leurs actionnaires ou leurs employés. Un argument additionnel pour interdire les contributions politiques des compagnies et des syndicats est qu'elles donnent un avantage déloyal aux partis politiques qui bénéficient de ce financement.

L'interdiction des contributions de contractants du gouvernement ou d'autres personnes ayant des intérêts financiers dans le gouvernement est basée sur l'exigence d'éviter des conflits d'intérêt.

Considérations pratiques

En théorie démocratique, il y a des arguments tant en faveur qu'à l'encontre de ces catégories de contributions. Ceux-ci ne seront pas discutés. Les commentaires qui suivent traitent seulement de questions pratiques.

Les mesures destinées à maîtriser des types particuliers de contributions sont spécialement susceptibles d'évasion. Une interdiction des contributions d'entreprises à des partis et à des campagnes, quelque justifiée qu'elle soit en théorie, peut conduire à de nouvelles pratiques encore moins désirables que celles que les lois avaient l'intention d'endiguer. Ceci est illustré par plusieurs exemples.

• Les compagnies et les syndicats des États-Unis ne sont pas autorisés à faire des contributions politiques directes. L'interdiction a encouragé le développement d'organisations spéciales attachées à des corporations ou à des syndicats particuliers; elles ne recueillent pas d'argent d'une compagnie ou d'un syndicat directement, mais de ses membres. Elles sont appelées « comités d'action politique ». Ces comités, qui se développèrent comme réponse aux lois introduites dans les années 1970, ont été critiqués pour des activités au moins aussi sérieuses et en puissance dommageables que celles qui existaient avant que les lois ne fussent passées.
• Comme suite à la limitation des dépenses de campagne autorisées des candidats parlementaires en Grande-Bretagne, il est devenu superflu pour eux de compter sur les compagnies pour des contributions aux dépenses électorales. Mais les politiciens cherchent à augmenter leurs revenus. Les compagnies paient les politiciens d'autres façons. De nombreux députés acceptent des versements personnels directs - distincts des paiements aux organisations de leur parti - des compagnies. De tels versements, qui sont offerts en échange de conseils et de consultance, sont en puissance même plus corruptrices que les contributions à des fonds de parti. En 1994, le premier ministre a établi le comité Nolan, présidé par un juge de premier plan, pour étudier ce problème.
• Les États-Unis ont fait plusieurs pas de plus dans la réglementation des finances personnelles des législateurs. Ceux-ci sont obligés de divulguer leur avoir personnel et sont soumis à des restrictions sur les gains autres que leur salaire officiel. Même ces règles sévères se sont avérées inadéquates. Une des rares formes de gain extérieur autorisé pour un membre du Congrès a été les droits d'auteur découlant de la publication de livres. Un président de la chambre des représentants des États-Unis fut forcé de démissionner comme suite à des révélations qu'il avait reçu un important versement sous forme de droits d'auteur, considéré en fait comme une contribution déguisée.
• L'interdiction de contributions étrangères aux élections est facilement esquivée. Dans certains cas, les partis qui souhaitent recevoir des contributions étrangères ont constitué des fondations indépendantes non partisanes pour recevoir l'argent. Dans d'autres cas, les versements ont été faits par le truchement de filiales domestiques des compagnies étrangères.
• Les versements politiques ont été déguisés en transactions commerciales. Des paiements à des tarifs au-dessus de ceux appliqués dans le commerce pour de la publicité dans des publications de parti est un moyen qui a déjà été mentionné. Une autre astuce - utilisée en Allemagne - est la création d'une entreprise du parti qui offre des services de consultance économique aux corporations. Une des combines les plus flagrantes a été, dit-on, utilisée par les autorités soviétiques pour acheminer de l'argent vers les partis communistes en Europe occidentale. Lorsque certaines compagnies italiennes recevaient des contrats pour exporter des biens en Union soviétique, le marché comportait la clause qu'elles devraient payer une proportion convenue des profits au parti communiste italien local. De cette manière, le parti recevait de l'aide de l'étranger sans que nul argent ne traversât la frontière.

Contributions des entreprises

En 1995, les pays qui interdisaient les contributions des entreprises étaient les suivants :

• la France;
• l'Inde - l'interdiction ne s'applique qu'aux entreprises en existence depuis moins de 3 ans;
• Israël;
• le Japon - l'interdiction ne s'applique qu'aux compagnies qui reçoivent des subventions ou des contrats du gouvernement;
• le Mexique - l'interdiction ne s'applique pas aux organisations sans but lucratif;
• la Turquie - l'interdiction ne s'applique qu'aux banques;
• les États-Unis - l'interdiction ne s'applique qu'aux élections fédérales. Il y avait des interdictions additionnelles relatives aux élections subalternes dans 21 des 50 États et des limites dans 21 autres.

Notons qu'aux États-Unis il y a des organisations politiques de levée de fonds, dites comités d'action politique, aux frais de fonctionnement desquelles les compagnies peuvent pourvoir. Mais elles doivent recueillir leurs contributions proprement dites auprès de leurs membres qui sont normalement leurs employés.

Les pays autorisant les contributions corporatives sont l'Australie, le Canada, la République tchèque, l'Allemagne, la Grande-Bretagne, la Grèce, l'Italie, la Malaisie, les Pays-Bas, l'Espagne, la Suède et Taïwan.

En Allemagne, il y a des mesures pour décourager, mais pas pour interdire, les contributions des entreprises et, en particulier, des associations industrielles. Contrairement aux contributions provenant d'individus, les contributions d'entreprises n'offrent pas de réduction d'impôts. En outre, les organisations professionnelles et les associations industrielles - dont la réputation dans le passé de courroie de transmission de contributions d'entreprises a suscité des craintes considérables - sont soumises à des mesures dissuasives spéciales. Elles ne peuvent pas donner plus de 10 % de leurs budgets et sont soumises à une taxe spécifique de 50 % sur leurs contributions politiques.⁵⁸

Contributions des syndicats

En 1995, les pays qui interdisaient les contributions politiques des syndicats étaient le Brésil, la France, la Turquie et les États-Unis.⁵⁹

Aux États-Unis, l'interdiction des contributions politiques des syndicats a été généralement éludée par les comités d'action politique. Ce sont des organisations politiques de levée de fonds aux frais de fonctionnement desquelles les syndicats peuvent pourvoir, mais qui doivent recueillir leurs contributions proprement dites auprès de leurs membres.

Les pays qui autorisaient les contributions politiques des syndicats en 1995 sont l'Australie, le Canada, la République tchèque, l'Allemagne, la Grande-Bretagne, la Grèce, l'Inde, Israël, l'Italie, le Japon, la Malaisie, le Mexique, les Pays-Bas, la Pologne, la Russie, l'Espagne, la Suède et Taiwan.

En Allemagne, les contributions de syndicats, comme celles des organisations professionnelles et des associations industrielles sont autorisées, mais soumises à des mesures dissuasives spéciales. Ils ne peuvent pas donner plus de 10 % de leurs budgets et sont soumis à une taxe spécifique de 50 % sur leurs contributions politiques.

Contributions de l'étranger

Les pays qui interdisaient les contributions étrangères en 1995 sont : le Brésil, le Canada, la France, l'Allemagne (interdiction partielle), l'Inde, Israël (interdiction partielle), le Japon, la Malaisie, la Pologne, la Russie, l'Espagne, le Taïwan, la Turquie, les États-Unis et l'Ukraine.

Certains pays s'y sont ajoutés en 1997 (selon Yves-Marie Doublet) : l'Albanie, l'Algérie, l'Égypte, la Jordanie, la Moldavie, la Roumanie et le Yémen.

Les pays qui autorisaient les contributions étrangères sont : l'Australie, la République tchèque, la Grande-Bretagne, la Grèce, l'Italie, le Mexique, les Pays-Bas, l'Afrique du Sud et la Suède.⁶⁰

Contributions des fournisseurs ou partenaires publics

Exemples d'interdictions spéciales :

France : Les corporations publiques de droit public ou privé dans lesquelles la majorité du capital est propriété d'une ou de plusieurs entités publiques ne peuvent pas contribuer. Les casinos, établissements de jeu et installations semblables ne peuvent pas contribuer de manière directe ou indirecte.

Grèce : La loi interdit expressément toute assistance financière aux partis politiques par le secteur public ainsi que par toute personne juridique de droit public telles que les services publics et les institutions d'éducation.

Inde : Les sociétés d'État.

Japon : Les compagnies qui reçoivent des subventions ou sont partie à des contrats avec le gouvernement.

Turquie : Les organismes du gouvernement et des municipalités, ainsi que les compagnies dont le capital est investi en tout ou en partie par le gouvernement ou les municipalités. Il est interdit aussi aux associations professionnelles, aux organisations humanitaires et aux fondations religieuses de faire des contributions politiques. ⁶¹

Interdiction de certains types de dépenses

Une manière de réduire les frais des campagnes électorales est d'interdire certains types de charges coûteuses. Si l'on comparait la compétition entre partis politiques et candidats à la course aux armements, ceci serait l'équivalent d'un accord entre nations d'interdire certains types d'armes onéreuses.

Pots-de-vin et petits cadeaux

Au dix-neuvième siècle, lorsque ceux qualifiés pour voter dans des pays tels que la Grande-Bretagne étaient encore en nombre infime, les campagnes électorales consistaient largement en pots-de-vin et distractions offerts aux électeurs. Ceci s'est avéré fort coûteux, en particulier lorsque le droit de vote a été étendu et que le nombre d'électeurs aux gorges assoiffées et aux mains cupides s'est accru trop vite au gré des politiciens et de leurs bienfaiteurs qui devaient payer la note.

Dans la circonscription parlementaire anglaise de Stanford, 850 des 1 000 votants étaient corrompus en 1832. On s'attendait à ce qu'un candidat engage un agent - souvent un avocat local - pour payer aux aubergistes les rafraîchissements offerts aux électeurs le jour de l'élection. On s'attendait aussi à ce que les candidats trouvent des emplois à leurs électeurs, les utilisant comme chauffeurs, messagers, observateurs d'élection et secrétaires.⁶²

La législation britannique de 1883 a interdit certaines de ces activités comme la fourniture de rafraîchissements ou le paiement du transport des électeurs aux bureaux de vote. Ces mesures, combinées avec une application plus stricte des lois contre la corruption des électeurs, ont aidé à réduire les coûts de campagne.

Il est significatif que certains pays qui ont des coûts de campagne élevés sont ceux où la corruption du vote et les distractions sont encore réputées être chose courante - comme à Taïwan et en Malaisie.

Au sujet de la Malaisie, référons-nous à un article paru dans un journal de Bangkok, qui cite ce que l'auteur appelle « un magazine malaysien mensuel radical ». Selon ce journaliste, le magazine prétendait que les élections de 1990 qui à l'époque étaient proches en Malaisie seraient sans doute les plus coûteuses dans les 33 ans d'histoire de ce pays. Toujours selon ce journaliste le magazine disait aussi que dans les villages de Malaisie un vote coûterait de 20 à 25 $M. Les indécis, disait-il, pouvaient être ralliés avec de l'argent; un des partis, le UNMO, avait fait campagne famille par famille, payant à peu près 2 000 à 3 000 $M par ménage : c'est du moins ce que prétendait l'article.⁶³

Publicité politique

Dans beaucoup de pays, le coût de campagne le plus lourd concerne maintenant la publicité. Ceci est spécialement le cas dans les pays où les candidats et les partis politiques sont autorisés à acheter du temps d'antenne à la télévision. Une interdiction de tels achats pourrait donc limiter les frais de campagne. Dans certains pays, il y a une interdiction analogue sur les achats d'espace sur les panneaux commerciaux d'affichage (voir Réglementation de la publicité).

Initiatives contre la corruption

La corruption liée au financement politique n'est guère différente d'autres formes de corruption lorsque l'on se réfère aux variations marquées qu'elle suscite dans l'opinion publique. De longues périodes d'indifférence alternent avec des crises soudaines et aiguës, lorsque la revendication est lancée à l'adresse du gouvernement de « flanquer les salauds à la porte » et que les appels à la réforme se font entendre.

Il est, de fait, difficile d'isoler les réformes qui ont commencé comme des initiatives d'anti-corruption : presque toute la législation relative au financement des élections et des partis politiques a été introduite comme une réaction à des scandales. Sans nul doute, la corruption et les soupçons de corruption en rapport avec le financement politique ont été la source principale du mécontentement au sujet du fonctionnement de la démocratie au cours des années récentes dans le plupart des nations industrialisées du groupe des Sept (l'Allemagne, le Canada, les États-Unis, la France, la Grande-Bretagne, l'Italie et le Japon). Peut-être le Canada est-il l'exception dans cette liste.

Une réaction compréhensible et commune au scandale a été d'établir quelque forme d'enquête, suivie d'une nouvelle législation.

En Italie, la crise de corruption du début des années 1990 a mené à un referendum sur le financement public des partis politiques et à des demandes de changer ce que le public percevait comme un système profondément défectueux. On peut supposer que ce que les Italiens voulaient surtout était un changement - n'importe quel changement. Si le financement public des partis politiques avait été faible, la pression réformatrice eût fort bien pu prendre la forme d'une demande d'introduire de telles subventions publiques.

Aux États-Unis, les demandes de réforme sont venues dans la décennie de l'affaire du Watergate. Les nouvelles subventions publiques pour les campagnes présidentielles et les contrôles sur les contributions manquèrent de résoudre les problèmes des coûts croissants et de l'ignominie manifeste. Les méthodes de levée de fonds utilisées lors de la campagne électorale présidentielle de 1996 par le président Clinton et par le vice-président Gore ont mené à de nouvelles enquêtes judiciaires et à des demandes de nouvelles lois. La principale différence entre les années 1970 et les années 1990 est que, comme suite à leur désillusion au sujet des réformes des années 1970,ceux qui sont insatisfaits des règles sont devenus plus prudents et ne considèrent plus une nouvelle législation comme une panacée pour combattre la corruption.

En Grande-Bretagne, les inquiétudes publiques au sujet de possibles largesses en faveur des donateurs qui ont fait de grands versements non publics d'abord aux conservateurs et ensuite au Parti travailliste ont mené en 1997 à une enquête sur le financement des partis politiques. Elle fut menée par le Home Affairs Committee de la Chambre des communes. En 1997, un comité extra-parlementaire prestigieux sur les normes dans la vie publique, dit comité Neill, a lancé une enquête sur le même sujet. Ceci devrait mener à des recommandations pour une nouvelle législation.

En France, l'effet réciproque du scandale et de la nouvelle législation a été exposé dans les travaux d'Yves-Marie Doublet.

À titre de généralisation, on peut dire que les scandales ont mené à des enquêtes publiques. Ces enquêtes ont mené à des réformes, en particulier à des demandes d'une plus grande divulgation des contributions politiques et du financement public des élections et des partis. Toutefois, une généralisation plus poussée est que les réformes se sont parfois avérées une déception et n'ont pas réussi à empêcher par la suite des scandales causés par la recherche de fonds par les politiciens.

Il y a un nombre de raisons possibles pour cela. Une des plus importantes est que les infractions à la loi ont trop souvent fait l'objet d'enquêtes médiocres ou n'ont même pas été examinées du tout. En outre, la détermination des autorités à intenter des poursuites contre les malfaiteurs a beaucoup laissé à désirer dans certains pays. L'initiative la plus efficace contre la corruption en rapport avec le financement politique est, dès lors, une des plus difficiles, à savoir l'application systématique et courageuse des lois.

Le problème de l'application résulte de la combinaison de deux facteurs.

Comme on l'a vu dans plusieurs fichiers déjà, les politiciens et les donateurs importants sont souvent à même de trouver des échappatoires à la loi en utilisant des procédés qui ne sont pas manifestes. Il est rare de surprendre des hommes de main d'un parti sur le fait tandis qu'ils reçoivent des liasses de billets de banque prohibés. Il est difficile d'établir que les décisions favorables prises par un gouvernement sont une largesse en récompense d'une contribution. Dans les années 1970, l'administration républicaine à Washington prétendait que la décision relative aux subventions du lait n'était pas liée à des promesses de contributions. Dans les années 1980, les tribunaux ouest-allemands ont statué que les procureurs dans l'affaire Flick étaient incapables de prouver que la réduction d'impôts massive et discrétionnaire en faveur de l'entreprise Flick avait un rapport avec ses énormes contributions politiques. En Grande-Bretagne, le gouvernement Blair a prétendu que sa décision d'exempter les courses automobiles de Formule 1 d'une interdiction proposée de parrainage par l'industrie du tabac avait été prise indépendamment d'une contribution d'un million de livres reçue d'un acteur de premier plan du milieu de la Formule 1.

Les pressions politiques contre l'entreprise de poursuites tendent à être vraiment très fortes. Après tout, le financement politique met en cause quelques-unes des figures les plus puissantes dans toute société et peu de procureurs risqueront d'en faire une cible à moins qu'il n'existe une forte pression publique pour le faire.

Campagnes électorales

Les prochains fichiers examineront quelques-unes des questions techniques touchant la réglementation des activités des partis politiques et des candidats au cours des campagnes électorales. Des considérations étroitement techniques, même si elles sont vitales, ne sont pas suffisantes pour assurer qu'une élection se déroule conformément à des critères d'équité, de liberté de parole, et des autres principes directeurs exposés plus haut (voir Principes directeurs). Par exemple, même si le temps d'antenne public est alloué équitablement entre partis politiques et candidats, ceci peut constituer une petite île d'équité entourée d'une mer houleuse d'injustice. La raison en est que ces émissions ne sont qu'une infime partie de la production de la télé-radiodiffusion publique.

Le présent fichier commence, dès lors, par examiner le contexte d'ensemble - la mer - à l'intérieur duquel les élections ont lieu. Il examinera, en particulier, les avantages que les gouvernements peuvent acquérir, même s'ils se conforment à la lettre des règlements de la campagne électorale proprement dite.

Il examinera aussi le sens du terme « campagne électorale ». Les partis politiques maintiennent souvent des organisations permanentes au niveau national, régional et local. Est-il possible de distinguer, que ce soit à des fins juridiques ou à des desseins plus théoriques, entre activités et coûts de routine et de campagne?

Campagnes électorales : abus possibles des gouvernements

Les gouvernements se composent d'êtres humains, normalement des êtres humains ambitieux, anxieux de conserver le pouvoir. Les dirigeants de gouvernements feront vraisemblablement tout ce qu'ils pourront pour manipuler l'opinion publique. S'ils font face à des restrictions lors de la campagne électorale elle-même, ils tenteront d'obtenir chaque avantage possible dans les semaines et les mois qui précèdent cette campagne. S'ils ne sont pas retenus par une presse vigilante, par des protestations efficaces de la part des partis d'opposition, des groupes de pression ou par d'autres dirigeants sociaux et religieux, ils utiliseront leurs prérogatives gouvernementales pour faire ce qui équivaut à un appel déguisé - ou parfois à peine déguisé - à la faveur publique.

Beaucoup d'abus de la télé-radiodiffusion publique sont possibles, si les cadres qui gèrent les stations de télévision et de radio sont favorables au gouvernement. Le temps alloué aux partis pour des émissions électorales sera d'habitude relativement insignifiant comparé à l'ensemble de la production de diffusion. Comment les bulletins de nouvelles sont compilés et présentés est plus important. L'opinion publique peut aussi être influencée par les programmes de discussion, les spectacles, les feuilletons. Les programmes autres que les émissions d'intérêt public et même les feuilletons peuvent être conçus avec des intentions de propagande.

Le gouvernement peut abuser de son autorité en utilisant les services d'information du gouvernement pour présenter de la propagande partisane sous l'apparence d'information publique objective. Ou il peut faire usage de ses pouvoirs d'employeur pour financer sa campagne électorale à charge des deniers publics : les fonctionnaires peuvent être dégagés de leurs fonctions à condition de consacrer leur temps à la campagne électorale. Il y a de nombreuses autres manières dont les gouvernements peuvent utiliser leur pouvoir pour acquérir des avantages électoraux.

Dans les cas où il y a menace de violence et d'intimidation, les gouvernements ne manqueront pas de supprimer l'existence même de lois de campagne équitables et d'une administration électorale efficace.

Exemples de manipulation des ondes par le gouvernement

Le problème sous-jacent évoqué par les exemples ci-dessus s'applique à de nombreux pays :

• Malaisie, 1982 - Les bulletins de nouvelles à la télévision étaient pleins de ministres inaugurant des écoles, des temples, des ponts, des routes, et pratiquement n'importe quoi d'autre qui pouvait être inauguré durant les semaines avant l'élection. ⁶⁴
• Mexique, 1994 - Le Parti d'Action nationale (PAN) et le Parti de la Révolution démocratique (PRD) accusèrent les chaînes de reportage tendancieux en faveur du PRI. Ils critiquèrent en particulier Televisa, une chaîne regardée par 80 % des téléspectateurs mexicains. En juillet 1994, Televisa ignora un des plus grands rassemblements PRD de la campagne, tandis qu'elle consacra 22 minutes de temps d'antenne au président, Ernesto Zedillo. PRD a appelé Televisa « un des piliers qui soutient le régime autoritaire ». Une étude faite par l'académie mexicaine des droits de la personne sur les nouvelles aux programmes « 24 Horas » de la chaîne Televisa et Hechos du réseau Azteca Television, de janvier à avril 1994, trouva que le PRI avait un avantage de 3 contre 1 en temps d'antenne total comparé au PAN et au PRD, qui étaient les deux partis d'opposition les plus puissants.⁶⁵

La conclusion qui se dégage de ces exemples et de beaucoup d'autres est qu'un système politique équitable requiert une attention aux questions plus vastes du professionnalisme des diffuseurs et du besoin de maintenir l'indépendance des médias par rapport au gouvernement du jour. Il ne suffit donc pas pour les dirigeants politiques et les observateurs étrangers de concentrer leur attention sur l'allocation de temps d'antenne aux émissions gratuites des partis rivaux pendant la période limitée avant l'élection.

Comme au Mexique, un système de surveillance de la production des médias de radiodiffusion par des groupes académiques ou de droits de la personne peut être utile en attirant l'attention sur toute attitude partiale.

Une liste de contrôle des questions pertinentes à un reportage politique équitable devrait comporter, outre l'allocation de temps d'antenne pour les émissions électorales de parti :

• l'allocation de temps d'antenne aux partis politiques entre les élections;
• les mesures pour assurer l'équité dans les nouvelles et dans les programmes d'affaires courantes;
• les arrangements quant aux débats télévisés entre les dirigeants de partis rivaux pendant les campagnes électorales;
• les arrangements quant à la nomination et au renvoi de cadres supérieurs de radiodiffusion qui aident à assurer l'indépendance par rapport au contrôle ou à la manipulation du gouvernement.

Mauvais emploi du pouvoir du gouvernement à des fins de campagne

Il est parfois difficile de distinguer entre les moyens légitimes dont les gouvernements ont le droit de se servir pour proclamer leurs exploits et l'abus de la propagande officielle à des fins partisanes. De même, il est difficile de distinguer entre les récompenses raisonnables offertes par les gouvernements à leurs supporters sous forme d'emplois de faveur, les contrats publics injustement attribués et les actions corrompues et ignobles. Bien que la ligne de démarcation puisse être douteuse dans certains cas, ceci n'invalide en rien la distinction.

Il est de peu de valeur de passer des lois contre l'achat de voix ou d'autres formes de corruption électorale par les partis politiques et par les candidats si le gouvernement du jour est à même d'accomplir des activités qui ne sont, en pratique, guère différentes de l'achat de voix.

S'attaquer aux abus de pouvoir et au risque de violence

Bien qu'il n'y ait pas de solutions simples, il y a diverses manières d'améliorer l'atmosphère dans laquelle une élection se déroule. Celles-ci incluent :

• les codes de conduite pour partis politiques et candidats (voir Codes de conduite pour les partis politiques);
• les programmes d'éducation politique organisés par les partis eux-mêmes (voir Formation des représentants des partis);
• l'observation par des groupes de droits de la personne à l'intérieur du pays;
• diverses formes d'assistance internationale ou missions d'observation (celles-ci seront plus vraisemblablement couronnées de succès si elles commencent bien avant le jour de l'élection) (voir Contributions étrangères);
• une presse libre.

Distinction entre activités permanentes et activités de campagne

Il est difficile de distinguer entre une activité de routine et une activité de campagne, même en ce qui concerne les candidats individuels. Par voie de conséquence, il est également difficile de tracer la ligne de démarcation entre les dépenses électorales et non électorales.

Lorsque les législateurs écrivent des lettres à leurs électeurs ou chargent des collaborateurs de s'occuper de leurs problèmes personnels, accomplissent-ils simplement leurs devoirs normaux de représentants, ou mènent-ils déjà campagne pour leur réélection?

Des études de la Chambre des représentants des États-Unis ont exposé en détail comment les représentants mènent ce qui équivaut à une campagne permanente et utilisent l'assistance financière et en personnel qu'ils reçoivent des fonds publics soi-disant pour accomplir leurs obligations publiques pour se faire bien voir de leurs futurs électeurs. Des questionnaires sous l'apparence de requêtes d'opinions des électeurs sont destinés à faire connaître le nom du représentant au Congrès. Une autre technique est une lettre à toute personne qui atteint l'âge de voter disant « Je suis ici pour t'aider » - une fois de plus avec la même intention.

Dans les pays où les organisations locales de parti existent à titre permanent, il est plus difficile encore de dire quand la campagne proprement dite commence. Jusqu'à une date récente, les associations de circonscription du parti conservateur britannique avaient un bureau local permanent pourvu d'un agent et d'une secrétaire à temps plein. Avec les membres du bureau directeur de l'association cet agent a la tâche de constituer une liste des membres et de faire des préparatifs entre chaque élection en prévision des semaines précédant immédiatement la prochaine élection générale. Ceci comportera vraisemblablement l'achat d'équipement de traitement de texte et autre attirail de propagande électorale. Pourtant, ce ne sont que les frais encourus pendant la courte période de la campagne officielle qui sont inclus dans les coûts qui doivent être confinés dans les limites légales du candidat.

Au siège national aussi la distinction entre campagne et non-campagne peut être artificielle. Si le bureau central d'un parti politique fait réaliser des sondages d'opinion privés de manière régulière, à quel stade le coût de ces sondages devient-il une dépense de campagne?

Comme il ne peut y avoir de division étanche et objective entre les frais de routine et de campagne, les organisations de parti font la répartition qui leur est la plus avantageuse. Par exemple, au niveau de la circonscription, il y a une forte incitation pour les organisations de parti en Grande-Bretagne de placer les dépenses aussi souvent que possible dans la catégorie non-campagne. Elles échapperont ainsi aux règlements et aux restrictions qui s'appliquent uniquement aux coûts de campagne. En revanche, lorsque la Cour constitutionnelle en Allemagne de l'Ouest statuait dans les années 1960 que les subventions publiques ne pouvaient aller qu'aux activités de campagne des partis politiques, l'incitation était de surcharger la catégorie des dépenses de campagne pour la bonne raison que, directement ou indirectement, tout l'objectif d'une organisation de parti est de gagner les élections et que la catégorie de dépenses de routine est un terme inapproprié.

Une généralisation réaliste est que partout où des restrictions spéciales sont imposées aux activités et dépenses définies comme activités de campagne, les partis et les candidats tâcheront de redéfinir autant de frais que possible comme dépenses courantes.

La tâche déjà difficile de tracer une ligne de démarcation entre campagne et non-campagne est rendue parfois plus difficile pour deux raisons.

D'abord, dans les pays où il n'y a pas de date fixe d'élection (comme en Grande-Bretagne), les partis doivent se mettre en état de préparation pour une élection qui pourrait être déclenchée par le gouvernement à bref délai. Dans les étapes ultimes du mandat d'un parlement, lorsque les chances d'une soudaine campagne électorale deviennent plus grandes, les partis politiques et leurs candidats doivent intensifier leurs activités de propagande électorale, au cas où l'élection serait déclenchée. Il peut y avoir un nombre de fausses alertes. Le résultat de l'incertitude est une période préélectorale variable, et parfois prolongée : une période de semi-campagne.

Finalement, le problème de distinguer entre dépenses de routine et de campagne n'est pas seulement une question de l'époque à laquelle les dépenses sont encourues. On peut soutenir que certaines dépenses encourues avant le début de la période électorale devraient être classées comme frais de campagne, tandis que d'autres frais encourus durant l'élection devraient être classés comme frais de routine.

Par exemple, si un parti politique dépense de l'argent à la préparation de films à utiliser dans ses émissions électorales, ces coûts devraient - selon un point de vue - être inclus comme coûts de campagne, quelle que soit la date à laquelle ils ont été encourus. En revanche, si la location d'un immeuble occupé en permanence par le siège central du parti se fait pendant l'élection, on peut raisonnablement l'appeler un coût non électoral, car le parti l'aurait payé même si la campagne n'avait pas eu lieu.

À ce stade, tout effort pour maintenir la séparation élection/non-élection devient fort embrouillé. Pourtant, les lois qui s'appliquent aux campagnes électorales rendent la nécessité de distinguer ces deux catégories inévitable. Les problèmes sont bien illustrés par une étude réalisée à l'initiative de la Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis, au Canada.

Canada : dépenses d'élection ou hors d'élection

La Loi électorale du Canada impose des plafonds, non seulement aux dépenses électorales autorisées des candidats, mais aussi à celles des organisations nationales de parti. La division entre dépenses électorales et non électorales est, dès lors, d'importance.

Au niveau national, il y a une incitation pour de grands partis à étendre la définition de dépenses non électorales, car sinon ils risquent de dépasser le plafond des dépenses permises. En revanche, les partis plus petits ont l'incitation opposée. Leurs dépenses sont bien en dessous du plafond. Dès lors, ils ont des chances de gagner en déplaçant des frais vers la catégorie élection, car celles-ci sont en partie remboursées par l'État - ce qui n'est pas le cas des frais de routine.

Les problèmes de définition sont un régal pour les juristes et les régulateurs car l'interprétation d'un simple mot dans la législation pertinente peut avoir des conséquences d'une portée considérable. Le professeur Stanbury a souligné, par exemple, que la définition de dépenses électorales dans la Loi électorale du Canada requiert qu'une dépense soit faite « dans le but de favoriser ou de contrecarrer directement, en période électorale, un parti enregistré en particulier ».

L'ambiguïté passe maintenant au mot « directement ». Quel genre d'activités joue indirectement à l'avantage des espoirs électoraux d'un parti? Conformément à des directives émises en 1988 par le directeur général des élections, le coût de la collecte et de l'analyse de l'information d'une enquête n'est pas une dépense d'élection, comme cette activité n'aboutit pas à la promotion 'directe' d'un parti. D'autres catégories sont exclues pour les mêmes motifs.⁶⁶

Au niveau de la circonscription, une ambiguïté à propos d'un point obscur relatif à la définition de dépenses d'élection dans la loi canadienne mena à l'affaire dite Masse. Marcel Masse démissionna de son poste au Cabinet lorsqu'il fut annoncé qu'il était sous investigation en ce qui concerne ses dépenses électorales à la suite de l'élection de 1984. Le directeur général des élections estima devoir faire remarquer dans son rapport statutaire de 1985 que « la présente définition de dépense d'élection est si vague et imprécise que son application à divers articles de la loi est devenue extrêmement difficile ».⁶⁷

Pour compliquer plus encore les choses, les définitions de dépense d'élection varient sous différentes juridictions à l'intérieur même du Canada. Selon le rapport final de la Commission Lortie, « On relève dans la législation canadienne, au niveau fédéral et provincial, différentes approches de la définition des dépenses électorales. L'une, parfois qualifiée d'« inclusive », présente une définition initiale large suivie de quelques exclusions spécifiques et, dans certains cas, d'inclusions. Sur les sept provinces qui possèdent une telle législation, cinq ont adopté cette méthode : l'Ontario, le Québec, le Nouveau-Brunswick, la Nouvelle-Écosse et l'Île-du-Prince-Édouard. Quant à la définition fédérale, elle comporte un énoncé initial, suivi d'une énumération des postes de dépense couverts. Cette liste, sans être exhaustive, aide à préciser le sens de la définition. »⁶⁸

Il serait erroné de juger le législation canadienne trop sévèrement. Certes, il faut en convenir, c'est la tâche des législateurs de rédiger des mesures claires. Mais la tâche de trouver une formulation qui établisse la démarcation entre activités et dépenses électorales et non électorales est aussi difficile que de faire une distinction juridiquement étanche entre des termes comme « grand » et « petit ».

Codes de conduite pour les partis politiques

Les codes de conduite sont des directives générales prescrivant des normes de comportement. Ils sont normalement convenus de propos délibéré. Le fait que les codes de conduite ne sont généralement pas incorporés dans la loi signifie qu'ils proclament des normes qui sont difficiles à formuler dans un texte légal. Par exemple, les codes de conduite pour partis politiques ont comporté des obligations d'agir avec retenue. Or, il serait difficile d'incorporer une définition du concept de retenue dans la loi, de telle sorte que des infractions puissent être définies, prouvées et soumises à des sanctions. Voir aussi Code d'éthique des partis politiques et Codes de conduite.

Malgré leur nature générale et didactique, les codes ont néanmoins été incorporés de temps en temps dans des lois électorales, parfois dans une annexe spéciale. Dans nombre de pays africains, ils sont formulés dans la législation électorale elle-même.

La définition de codes de conduite pour partis politiques adoptée par International IDEA se lit : « une série de règles de comportement destinées aux partis politiques et à leurs supporters et relatives à leur participation à un processus électoral, auxquelles idéalement les partis consentiront de propos délibéré et qui pourraient, comme suite à ce consentement, être incorporées dans la loi. »⁶⁹

Exemples de codes de conduite pour partis

• Bosnie et Herzégovine : Code de conduite électoral pour partis politiques, candidats et travailleurs d'élection, Commission électorale provisoire, 1996;
• Cambodge : Loi électorale des Nations Unies pour le Cambodge, 1992; Annexe - Code de conduite, août 1992;
• Ghana : Code de conduite aux élections publiques pour partis politiques au Ghana, 1992;
• Inde : Code de conduite modèle pour l'orientation des partis politiques et des candidats, Commission électorale de l'Inde, 1991;
• International IDEA : Projet de code de conduite pour partis politiques contestant des élections démocratiques, 1997;
• Namibie : Directives pour la conduite d'activités politiques des partis politiques se rapportant aux élections, Gazette du Gouvernement, 1992 ;
• Afrique du Sud : Loi électorale, 1993 - Annexe 2 - Code électoral de conduite, 1993.

Critique des codes de conduite

Il est facile d'être cynique à propos des codes de conduite.

Ils sont d'abord susceptibles de critiques du fait qu'ils ne font parfois que réunir des platitudes. Par exemple :

• Bangladesh, 1996 : « Une élection ne sera pas influencée par l'argent, les armes, la force musculaire ou l'influence locale. »
• Malawi, 1994 : « Les partis doivent utiliser un langage acceptable. »
• Malawi, 1994 : « Les partis politiques et les candidats indépendants n'inciteront pas les gens à faire des choses contre leur volonté. »

Par ailleurs, ils sont également susceptibles de critiques du fait qu'ils comportent parfois des dispositions qui sont si précises qu'il n'y a pas de raison pour qu'elles ne fassent pas partie d'une loi électorale conventionnelle. Par exemple :

• Inde, 1991 : « À l'exception des électeurs, nul n'entrera les bureaux de vote sans un laissez-passer valide délivré par la Commission électorale. »
• Guinée, 1992, Seychelles, 1992 : « Le personnel des forces de défense n'iront pas voter en uniforme. »
• Malawi, 1994 : « À aucun moment les partis et leurs supporters ne tiendront des réunions de campagne dans les locaux d'unités militaires et de commissariats de police. »

Les codes auront tendance à être le moins respectés là où ils sont les plus nécessaires. Dans les pays où les élections sont tenues au milieu d'une méfiance profonde et au lendemain d'un conflit sanguinaire, n'est-il pas utopique de s'attendre à ce que les partis et les candidats soient sérieusement influencés et refrénés par des exhortations de bon comportement? Quel impact les codes volontaires ont-ils des chances d'avoir dans les anciens champs de massacre du Cambodge? Peuvent-ils réellement éliminer ou même réduire les tensions entre partis à base ethnique dans une Bosnie déchirée par la guerre?

Si l'on donne force de loi aux codes de conduite, ceci peut mener à des problèmes pour les partis d'opposition. En général, le langage des codes est si flou qu'il sera facile pour un régime oppressif d'accuser ses opposants d'infractions, tout en laissant ses propres supporters à l'abri des poursuites.

La valeur des codes de conduite est diminuée s'ils sont introduits - comme c'est souvent le cas - à la suite de pressions d'organismes internationaux. Il y a une tentation pour les différents partis de se lier à des codes par une signature dans l'attente qu'ils seront ensuite libres de les ignorer.

Justifications des codes de conduite

Les codes de conduite ne doivent pas nécessairement exprimer de vaines généralités et, de fait, ne le font pas toujours. Ils peuvent exposer des normes qui ne sont d'aucune manière évidentes. Par exemple :

• Bangladesh, 1991, Ghana, 1992, Guinée, 1995, Seychelles, 1992 : « Aucun parti ne doit prendre quelque initiative pour la libération d'une personne armée arrêtée par la police durant la campagne électorale ou à un bureau de vote (ou dans les environs) pendant qu'il est ouvert. »
• Sierra Leone, 1996, Afrique du Sud, 1993 : « Les partis assureront la participation pleine et égale de femmes dans le processus électoral ou politique. »
• Cambodge, 1992; Namibie, 1989 : « Les partis se rencontreront tous les quinze jours pour discuter de toutes les questions qui les préoccupent concernant la campagne électorale. Un comité permanent des dirigeants de parti se rencontrera au siège central tous les quinze jours. » (En Namibie, les réunions sont hebdomadaires une fois que la date de l'élection a été annoncée.)

La proclamation de ce qui peut paraître des voeux pieux peut néanmoins avoir une valeur éducationnelle. Elle envoie un message moral clair et laisse les partis ouverts à l'opprobre public s'ils méconnaissent de manière flagrante les normes qu'ils se sont engagés à respecter.

Le processus de discussion des règles et normes entre dirigeants et notables de partis qui s'opposent peut avoir de la valeur en diminuant les craintes et en établissant des ponts moraux, spécialement à une époque où un pays est en train de surgir péniblement d'une guerre civile ou d'une dictature. Le processus même de création d'un code de conduite est sans doute un instrument significatif de résolution de conflit. Selon le projet de code de conduite pour partis politiques contestant des élections démocratiques de l'International IDEA, ces codes ont été une caractéristique dans nombre d'élections où le processus démocratique faisait face à des défis significatifs. Ils ont été mis en oeuvre avec l'intention de diminuer les conflits, d'éliminer l'intimidation et d'encourager un climat de compétition ouverte, libre et équitable pendant la période d'élection.

Réglementation de la publicité

Il est utile de distinguer trois sortes de règlements :

• ceux qui fournissent un avantage en nature gratuit ou subventionné aux candidats ou partis politiques;
• ceux qui contrôlent ou interdisent les activités de publicité;
• ceux qui définissent la période de campagne à laquelle les règles s'appliquent.

Publicité de campagne subventionnée par l'État

La forme la plus commune et, probablement, la plus importante de publicité subventionnée par l'État est le temps d'antenne gratuit qui est offert aux partis politiques dans de nombreux pays. Voir Temps d'antenne sur les réseaux publics et Formules d'attribution du temps d'antenne.

Certains pays fournissent un service postal gratuit ou subventionné ou l'impression subventionnée de documents de campagne. Par exemple :

• Belgique : des tarifs spéciaux d'affranchissement postal pour matériel de campagne marqué des mots « document électoral ».
• France : le financement public indirect inclut des subventions aux frais engagés pour publier, imprimer et poster du matériel de campagne.
• Grande-Bretagne : chaque candidat au Parlement a le droit d'envoyer sans affranchissement à chaque électeur une communication postale ne pesant pas plus de deux onces et contenant du matériel en rapport avec l'élection.
• Japon : chaque candidat à la Chambre basse (circonscriptions uninominales) est autorisé à poster jusqu'à 35 000 cartes postales sans frais. Pour les candidats à la Chambre haute (districts locaux seulement), ce nombre peut être majoré, compte tenu des dimensions de la circonscription. De même, la confection de tracts et d'affiches est autorisée et, à l'intérieur de certaines limites, le candidat sera remboursé de leur coût.
• Luxembourg : des services postaux gratuits sont fournis à chaque candidat.
• Mexique : il y a une exemption de la taxe de vente sur le matériel imprimé et audiovisuel vendu par les partis politiques. Les envois par la poste et les communications télégraphiques sont exempts de taxes.
• Espagne : il y a des frais réduits pour les services postaux publics pendant la campagne.
• Taïwan : la Commission électorale centrale publie une gazette électorale qui est distribuée à chaque ménage et affichée publiquement. Les points de vue, la photo et les détails personnels de chaque candidat y sont inclus.

Au Japon, le gouvernement paye des annonces dans les journaux pour les candidats. Chaque candidat à la Chambre basse (districts uninominaux) et à la Chambre haute (districts locaux) a droit à cinq annonces publicitaires gratuites dans le journal de son choix pendant la campagne.⁷⁰

Des lieux d'affichage gratuits sont fournis de temps en temps. Ceci est le cas en Allemagne, où les municipalités mettent des panneaux publicitaires à la disposition des candidats. En Espagne, dans la République tchèque et en Belgique, les municipalités doivent réserver quelque espace libre dans les endroits publics pour de la propagande politique. (pp. 59, 76, 177) ⁷¹

Règlements et restrictions

Il y a des règles cruciales concernant la publicité politique payante à la télévision et à la radio, ainsi que des règlements au sujet du reportage sur l'élection dans les bulletins de nouvelles. Ceux-ci sont exposés dans les fichiers Temps d'antenne sur les réseaux publics et Formules d'attribution du temps d'antenne.

Il existe des règlements concernant l'affichage sur les panneaux commerciaux. En Grande-Bretagne, ceci est devenu le poste de dépense le plus coûteux pour les sièges nationaux des organisations des partis conservateur et travailliste avant et pendant les campagnes d'élection générale. Ainsi qu'il est décrit ci-dessus, il y a quelques pays, comme l'Allemagne, l'Espagne et la République tchèque où les partis peuvent obtenir l'utilisation gratuite d'emplacements sur les panneaux. De telles règles sont parfois accompagnées d'une interdiction d'achat de panneaux d'affichage commerciaux par les organisations de parti. Tel est, par exemple, le cas en Espagne et dans la République tchèque.

Il peut y avoir une restriction aux annonces publicitaires de presse payées par les candidats ou les partis durant une élection. C'est le cas au Japon. En Italie, il y a une autorité centrale investie par la loi, la Garante per l'editoria e la radiodiffusione, qui est chargée de garantir que tous les candidats, leurs groupements et les partis politiques aient un accès égal à la publicité de presse dans les 30 jours qui précèdent une élection. Toute autre publicité politique dans les journaux et périodiques est interdite.

À mesure que de nouvelles technologies de communication se développent, y compris les télécopieurs, banques de téléphones, courrier électronique, télévision par câble, etc., de nouveaux problèmes de réglementation surgiront sans nul doute.

Définitions différentes de la période de campagne

Les problèmes de base quant à la distinction entre activités et dépenses de routine et d'élection ont déjà été discutés (voir Campagnes électorales). Il sera toutefois utile d'énumérer quelques-unes des définitions utilisées dans différents pays.

En Australie, la période d'élection dure du moment où le décret d'élection est émis jusqu'au moment de la fermeture du vote.

Au Canada, le début de la période officielle de campagne est le même.

En Grande-Bretagne, la campagne commence, pour l'application des plafonds de dépenses encourues par les candidats, aussitôt qu'ils commencent leur campagne. C'est pourquoi un futur candidat s'arrangera normalement pour différer son investiture jusqu'à ce que le Premier ministre ait annoncé la date de l'élection. C'est à partir du moment où il a été formellement désigné (d'habitude par son organisation de parti locale) que le compteur des dépenses se met en marche. Avant leur investiture, les candidats peuvent en pratique commencer à faire campagne dans la circonscription, pourvu qu'ils prennent soin de se désigner comme des candidats éventuels, jamais comme des candidats officiels.

La durée de la campagne formelle au Japon est de 12 jours seulement pour la Chambre basse, de 17 jours pour la Chambre haute. À Taïwan, elle ne dure que dix jours. En Turquie, les réglementations relatives à l'utilisation équitable des bulletins de nouvelles prennent effet 15 jours avant le vote et des émissions gratuites des partis politiques sont insérées dans les sept derniers jours avant le jour de l'élection.

Temps d'antenne sur les réseaux publics

Radiodiffusion dans la communication politique

Dans de nombreux pays, la radiodiffusion publique a joué un rôle dominant dans les communications politiques. La cause en est que la technologie n'a pas permis de produire plus d'une chaîne ou au mieux d'un nombre limité de chaînes de télévision et de radio. Tandis qu'il a été possible, pour autant qu'il y ait la liberté politique et la volonté de le faire, de créer de nombreux points de vente de toutes dimensions en édition, la radiodiffusion a été un monopole naturel ou tout comme. En outre, la télévision et la radio se sont révélées dans les récentes décennies être de loin la forme de communication la plus populaire et la plus influente. Par conséquent, le contrôle de la télé et de la radio confère une grande influence politique (voir Réglementation des médias).

Toutefois, les nouvelles technologies sont en train de changer cette situation. Dans certains pays, la télévision par câble a entraîné comme conséquence qu'il y a maintenant de nombreuses chaînes de rechange. Il a été possible depuis déjà de nombreuses années d'écouter la production de stations de radio étrangères. Une meilleure réception signifie que la télé dans certains pays reçoit aussi des programmes de pays voisins et de plus loin. Le développement de services universels de nouvelles télévisées, comme le réseau américain Cable News Network (CNN), est une autre innovation, comme l'est la plus grande disponibilité de magnétoscopes. L'Internet et le courrier électronique promettent d'autres révolutions dans les communications.

En dépit de ces innovations, la radiodiffusion publique, et en particulier la radio, demeure pour le moment le média essentiel de communication politique dans de nombreux pays en développement. Des mesures pour contrôler télé et radio afin d'assurer qu'elles favorisent l'équité entre groupes politiques opposés sont essentielles. La tâche d'assurer cette équité est rendue plus difficile par le fait que la télévision publique est souvent sous le contrôle effectif du gouvernement du jour.

Quant aux élections, les réglementations comportent à la fois des subventions et des contrôles - une carotte et un bâton - pour les partis politiques. Les subventions prennent d'habitude la forme d'allocations de temps d'antenne gratuit à la télévision et à la radio.

Questions relatives au temps gratuit pour émissions politiques

Une question centrale concerne la répartition du temps entre les partis politiques rivaux. C'est l'objet du fichier suivant (Formules d'attribution du temps d'antenne). Il y a, cependant, d'autres questions qui peuvent revêtir au moins la même importance.

Tout système de temps gratuit de télévision peut créer des problèmes particuliers dans des systèmes politiques comme celui des États-Unis, où les élections consistent en plusieurs milliers de combats essentiellement distincts entre candidats, et où le rôle des partis politiques est relativement faible. Ainsi, un candidat particulier - disons, au mandat de sénateur pour la Californie, à celui de représentant au Congrès pour un district de l'État de New York, à celui de gouverneur de l'Illinois, etc. - sera peu affecté par la performance du candidat présidentiel de son parti dans un débat national télévisé, ou par l'image générale de son parti politique. C'est sa propre propagande qui importe, et l'image personnelle qu'il réussit à faire passer à ses électeurs.

Une fois qu'il s'agit d'allouer du temps entre des candidats individuels plutôt qu'entre des partis politiques nationaux, la tâche devient beaucoup plus complexe; les nombreuses charges électives différentes aux États-Unis contribuent à la complexité. Il faut y ajouter le fait qu'il existe en Amérique une multitude de stations locales de télé et de radio dont les aires d'écoute ne coïncident que rarement avec les lignes de démarcation des circonscriptions. On peut, dès lors, soutenir que des raisons pratiques excluent toute possibilité d'introduire du temps gratuit en émissions politiques dans les campagnes américaines.

Sans minimiser les difficultés qu'il comporte, le système japonais d'annonces publicitaires gratuites dans les journaux pour les candidats peut fournir un modèle approprié. Ainsi qu'il a été esquissé dans le fichier Réglementation de la publicité, les candidats ont droit à cinq annonces publicitaires gratuites dans un journal de leur choix. Il serait possible aux États-Unis de permettre aux candidats à des élections nationales et à des mandats supérieurs dans les gouvernements et les assemblées législatives des États de choisir les stations de télé et de radio sur lesquelles ils souhaiteraient utiliser leur temps d'antenne gratuit.

Des tensions se présentent souvent entre les chaînes de diffusion et les partis politiques à propos de la durée de temps d'antenne que les premières doivent mettre à la disposition de ceux-ci pour des émissions politiques. Les stations commerciales risquent de perdre de l'argent de leurs annonceurs si trop d'interruptions publicitaires sont consacrées à des émissions politiques. En outre, le fait que l'on peut souvent faire fonctionner les postes de télé par télécommande implique que les téléspectateurs seront tentés de tourner vers une autre station dès qu'une émission politique est transmise.

Un autre problème est la durée des annonces politiques. Si l'on donne à un parti politique un nombre total de minutes de temps d'antenne gratuit durant toute une campagne, il voudra le maximum de flexibilité quant à la durée de chaque émission. Si les émissions politiques doivent être sérieuses et fournir l'occasion à chaque côté de présenter ses politiques et ses dirigeants en détail, chaque émission doit être relativement longue. Cependant, les experts en publicité qui conseillent les partis ont normalement le sentiment qu'un grand nombre de brefs messages publicitaires sont plus efficaces qu'un petit nombre de longs messages. En Grande-Bretagne, où les deux partis principaux ont chacun droit à cinq émissions de télé de dix minutes, ils ont eu tendance dans les récentes campagnes à programmer des émissions de cinq minutes seulement, même s'ils ont dû en raison de cela perdre les autres cinq minutes qui leur étaient allouées. Ils n'ont pas été autorisés à échanger cinq périodes d'antenne de dix minutes chacune contre dix interventions de cinq minutes. L'argument contre les brefs spots publicitaires est qu'ils encouragent les citations hors contexte de plus en plus courtes, un abêtissement du discours politique et une manière négative de faire campagne.

Le fait que les émissions politiques sont impopulaires parmi les cadres de l'autorité de radiodiffusion mène à un nombre de moyens de contrôle.

• Dans certains pays la même émission politique est diffusée en même temps à toutes les principales chaînes. De cette manière, la télécommande ne fournit pas d'échappatoire au téléspectateur indifférent à la politique. Les autorités compétentes en matière d'électricité et d'eau ont de temps en temps fait des remarques sur l'augmentation du nombre de pauses de rafraîchissement ou de visites aux salles de bain de la nation au cours de ces périodes.
• Une autre méthode est d'obliger les autorités de la radiodiffusion de transmettre les messages publicitaires des partis comme condition à l'obtention de leurs licences.
• Autre méthode encore, appliquée au Mexique : le gouvernement achète du temps d'antenne pour ces transmissions politiques.

Quant à la longueur des périodes d'antenne pour émissions gratuites, la pratique internationale varie. En Turquie, les partis doivent utiliser leur portion de temps en fragments d'au moins deux minutes. En Allemagne, les moments d'antenne sont de 150 secondes. En Grande-Bretagne, les principaux partis doivent prendre leur temps d'antenne en fragments de dix minutes.

Il y a aussi la question des coûts de production des émissions d'élection de parti. Un parti fortuné sera à même de dépenser de l'argent à la préparation de clips alambiqués et dispendieux et sera en mesure d'employer les conseillers en publicité et cinéastes les plus expérimentés et les plus chers. En revanche, les partis pauvres peuvent être contraints de se contenter d'enregistrements de dirigeants de parti devant la caméra. Sans doute, le contraste entre les frais de production de partis rivaux peut-elle miner le principe de l'équité sur lequel le principe de temps d'antenne gratuit est basé. Si ceci est considéré être un problème, des solutions sont possibles :

• fournir de l'argent ou de l'équipement à chaque parti afin d'assister dans la production de leurs émissions; ou
• interdire l'usage de matériel filmé et insister que tous les partis utilisent leur temps d'antenne pour de simples émissions devant la caméra.

La Turquie a adopté cette dernière solution. Lors des émissions de télé gratuites, les orateurs, hommes et femmes, doivent porter des complets, et les hommes doivent aussi porter des cravates. Seuls le drapeau turc et l'emblème du parti peuvent être visibles dans l'arrière-plan.

D'autres questions se présentent au sujet des règles pour la radiodiffusion de débats, tels que le fameux duel télévisé aux États-Unis entre John Kennedy et Richard Nixon, qui fut probablement décisif dans l'élection présidentielle de 1960.

Règles en matière de publicité payante pendant les campagnes

Dans plusieurs pays, on empêche les réseaux de radiodiffusion commerciale de tirer avantage des campagnes électorales aux dépens des partis politiques par des règles qui établissent que du temps de publicité doit être rendu disponible aux partis à des tarifs qui ne soient pas plus élevés que ceux pour annonceurs commerciaux.

Si un temps limité seulement est disponible pour de la publicité payante télévisée par les partis politiques, il peut être nécessaire d'avoir un mécanisme pour assurer que ce temps soit réparti équitablement. Le Canada illustre cette situation.

Au Canada, les partis reçoivent une petite quantité de temps d'antenne gratuit. Il leur est, toutefois, permis d'acheter du temps d'antenne et de recevoir le remboursement partiel de leurs frais. La Loi électorale du Canada oblige toute station de radiodiffusion de rendre un total de six heures et demie disponible pour des émissions politiques durant une période commençant le 29e jour avant le jour de l'élection et se terminant le second jour avant le scrutin. Ces heures sont réparties par accord entre les partis politiques rivaux. S'ils ne peuvent parvenir à un accord entre eux, la question est soumise à l'arbitre en matière de radiodiffusion nommé par le directeur général des élections.⁷²

Il y a aussi la question très importante d'assurer que les bulletins de nouvelles durant les campagnes électorales soient équitables. En Grande-Bretagne, les lois relatives à la radiodiffusion imposent la neutralité politique des corporations de radiodiffusion. Si les partis politiques ont le sentiment d'avoir été traités injustement, ils ont le droit d'en appeler aux tribunaux. Une manière de tâcher d'assurer un reportage équitable des nouvelles électorales est la règle en Grande-Bretagne que la proportion de temps donnée dans les programmes de nouvelles et d'affaires courantes aux campagnes des différents partis politiques est dans la même proportion que les droits des partis à du temps d'antenne gratuit.

En Turquie, pendant la période qui commence quinze jours avant l'élection et se termine à 18 h la veille des élections, les bulletins de nouvelles à la radio et à la télévision doivent comprendre des messages soumis par les partis politiques qui participent aux élections. Le Haut conseil électoral limite le nombre de mots dans le texte de chaque parti.⁷³

Formules d'attribution du temps d'antenne

En 1995, il y avait diverses formules d'attribution du temps d'antenne gratuit.

Égalité entre partis

République tchèque : Dans la campagne, il est alloué à tous les partis politiques qui contestent les élections un total de 21 heures de temps d'antenne radio et télévision, réparties également entre eux. L'heure de présentation effective pour chaque parti est déterminée par tirage au sort.⁷⁴

Inde : Un arrangement quant aux émissions politiques de parti sur radio et télévision intervint d'abord pendant les élections d'État de 1977, avec l'ordre de prise de parole arrêté par tirage au sort. Ceci faisait suite à un accord entre tous les partis qu'ils auraient un temps égal.⁷⁵

Mexique : Les amendements de 1993 au code électoral chargeait l'Institut électoral fédéral d'acheter et d'attribuer à chaque parti 15 minutes de télévision et de radio par mois.⁷⁶

Répartition du temps aux candidats d'un parti à l'élection en cours

Japon : Les candidats de tout parti qui propose au moins 12 candidats reçoivent la même durée de temps d'antenne. Les candidats reçoivent moins de temps si les partis proposent moins de 12 candidats. Dans la Chambre haute, chaque candidat se voit accorder cinq minutes et demie de temps d'antenne gratuit même s'il n'est pas parrainé par aucun parti. Les candidats ne sont pas autorisés à acheter du temps d'antenne. Les partis sont autorisés à acheter du temps d'antenne, à condition que leurs annonces publicitaires invitent à appuyer le parti, non des candidats spécifiques (information fournie par Gerald Curtis).

Répartition basée entièrement ou largement sur les résultats de l'élection précédente

Belgique : L'accès est gratuit au réseau de télévision de l'État, proportionnellement à la force de chaque groupe de parti au niveau de l'Union européenne.

Grèce : L'allocation de temps d'antenne parmi les partis politiques est basée sur la présence du parti dans le parlement dissout. Les trois plus grands partis dans le parlement précédent ont droit à au moins 38 minutes par semaine de programmes télévisés. Les partis plus petits représentés dans le parlement précédent ont droit à huit minutes par semaine. Les partis qui n'avaient pas de représentation au parlement, mais qui présentent des candidats dans 75 % des circonscriptions, ont droit à cinq minutes par semaine. De plus, chaque grand parti a droit à une émission de 45 minutes.

Espagne : Voici la formule :

• dix minutes pour les partis, fédérations ou coalitions qui ne participaient pas ou n'avaient pas de représentation dans l'élection précédente;
• 15 minutes pour ceux qui avaient jusqu'à 5 % des voix à l'élection précédente;
• 30 minutes pour ceux qui avaient entre 5 et 25 %;
• 45 minutes pour ceux qui avaient au moins 25 %.

Répartition basée sur une combinaison de principes

Israël : L'allocation de temps d'antenne est basée sur un compromis entre le statu quo et la nouvelle situation. Tous les partis, y compris ceux qui n'étaient pas représentés dans le parlement précédent, ont obtenu dix minutes et chaque parti déjà représenté dans le parlement sortant reçoit trois minutes supplémentaires par membre au parlement.⁷⁷

Pays-Bas : L'allocation est basée sur un compromis entre le principe de l'égalité et celui de la préférence pour les grands partis, tels que définis par le nombre de sièges qu'ils contestent à l'election en cours. Dans la période précédant une élection, le Commissariat aux médias (établi sous la loi des médias) peut allouer du temps supplémentaire aux partis et groupes politiques qui ont soumis des candidats dans les 19 circonscriptions.⁷⁸

Turquie : Tous les partis qui participent à l'élection ont droit à dix minutes. Les partis avec groupes parlementaires peuvent recevoir dix minutes de plus. De surcroît, le parti au pouvoir a droit à encore 20 minutes et le parti principal d'opposition à encore dix minutes.⁷⁹

Répartition convenue par un comité de radiodiffuseurs

Australie : La Australian Broadcasting Commission (ABC), l'autorité publique de la radiodiffusion, n'est pas obligée par la loi de fournir du temps d'antenne gratuit aux partis qui participent à une élection. Il appartient au Comité de reportage sur les élections de l'ABC de déterminer comment le public doit être informé au sujet des « questions d'actualité ». Dans le passé, sa politique a été d'allouer du temps d'antenne gratuit.

Grande-Bretagne : Un comité est constitué de représentants des radiodiffuseurs et des partis politiques. Le comité tâche de convenir d'une allocation équitable. Dans le passé, ceci a consisté en un nombre d'éléments. D'abord, les deux principaux partis ont reçu des parts égales. La part du troisième parti, les libéraux démocrates, a été basée en partie sur le résultat de l'élection précédente et en partie sur sa performance subséquente dans des élections partielles, dans des élections de gouvernement local et dans les sondages. En outre, la formule a d'habitude donné au troisième parti une part qui est à la fois plus petite que celle des partis principaux et plus grande que sa part au prorata, telle que mesurée soit par sa performance politique précédente ou actuelle.

Les formules qui se dégagent reflètent un compromis entre des concepts contradictoires d'équité. En outre, elles reflètent le fait que les radiodiffuseurs ont l'autorité finale de décider de ce qu'ils considèrent être une allocation raisonnable, s'il n'y a pas d'accord entre les partis politiques. Enfin, si les radiodiffuseurs prennent une décision dans le sillage d'un désaccord entre les partis, chacun des partis peut porter la question devant un tribunal. Il appartiendra alors à un juge de décider ce qui est équitable. Voir aussi Réglementation des médias.

Divulgation des dépenses de campagne

Les exigences de divulgation suivent souvent de près les règlements prescrivant des limites aux dépenses de campagne ou aux contributions. Lorsque la divulgation est requise pour soi-même, et non dans le but de faire observer les plafonds imposés par la loi, les règles seront probablement plus souples et plus arbitraires. En exemple, citons les règles qui gouvernent la divulgation des dépenses de campagne par les organisations nationales de parti en Australie. Les définitions de ce qui constitue une dépense de campagne sont simplifiées à l'excès parce qu'elles n'ont pas besoin d'être exactes (voir Réglementation et contrôle du financement des campagnes).

Toutefois, dans les pays où les candidats doivent garder leurs dépenses en deçà de certaines limites, avec des sanctions sévères en cas de non-respect, la séparation des dépenses de campagne et de non-campagne sera prise très au sérieux. Elle fera l'objet d'une réglementation détaillée soit par voie de décisions légales (comme en Grande-Bretagne), soit grâce à des opinions consultatives d'agences régulatrices dans les pays où de telles agences sont puissantes et actives.

La forme la plus commune de divulgation concerne les dépenses d'élection plutôt que les revenus, dès lors que c'est le niveau des dépenses qui est normalement soumis à restriction.

L'exemple australien

Ceci est une illustration d'un système peu rigoureux de divulgation qui fonctionne sans plafonds de dépenses de campagne.

Le relevé des dépenses que chaque agent désigné de parti doit remplir après une élection à la Chambre des représentants ou au Sénat ne doit divulguer de dépenses que dans six catégories :

• la radiodiffusion d'annonces publicitaires (y compris les frais de production);
• les annonces publicitaires dans la presse (y compris les frais de production);
• l'affichage d'annonces publicitaires à un lieu de divertissement (y compris les frais de production);
• les coûts de matériel de campagne où le nom et l'adresse de l'auteur sont requis (p. ex. cartes « comment voter », dépliants, affiches);
• le publipostage;
• les sondages d'opinion ou autre recherche relative à l'élection.

⁸⁰

Le relevé couvre les dépenses de campagne concernant des biens et services fournis depuis l'émission du décret d'élection jusqu'à la fermeture du vote. Il ne doit pas inclure d'articles de dépenses de campagne à l'exception de ceux énumérés. Par exemple, les frais de voyage et de poste ne sont pas inclus.

Divulgation des dépenses par les candidats

La Grande-Bretagne et le Canada sont deux exemples de pays où les candidats révèlent leurs dépenses de campagne. En Grande-Bretagne le relevé doit montrer que les dépenses ont été confinées dans les limites permises. Au Canada, le relevé des dépenses a, outre cet objectif, celui de déterminer le montant d'argent à rembourser au candidat.

Grande-Bretagne

L'agent du candidat doit élaborer le relevé des dépenses conformément à un format prescrit. Le candidat doit le signer sous serment et le soumettre dans les 35 jours de la déclaration du résultat de l'élection. Si un candidat élu manque de soumettre le relevé à temps, il ne peut dans l'intervalle prendre place ou voter à la Chambre des communes. S'il le fait tandis que son relevé est en retard, il est passible d'amendes quotidiennes. Si un candidat dépasse le plafond, il peut chercher à bénéficier d'un acquittement des tribunaux, si une erreur accidentelle de calcul a été commise de bonne foi ou s'il y a eu une infraction mineure ou par mégarde. Mais si le candidat est condamné pour acte illégal ou manoeuvre frauduleuse (autrement dit, un délit sérieux qui peut résulter de dépenses excessives), il risque de perdre son siège à la Chambre des communes.

Les lourdes sanctions soulignent le fait que les relevés de dépenses électorales doivent être pris au sérieux. Toutefois, en accord avec l'approche britannique à l'égard de la réglementation des campagnes électorales, les règles quant à ce qui constitue ou ne constitue pas une dépense électorale déclarable ne sont pas claires, à moins d'avoir déjà fait l'objet d'un procès dans le passé. Par exemple, le moment où la campagne électorale commence n'est pas déterminée (comme dans certains autres pays, p. ex. au Canada et en Australie) par quelque événement bien défini, comme la dissolution du Parlement ou l'émission du décret d'élection. Aux fins du calcul des dépenses, la campagne commence aussitôt que les candidats commencent à se lancer. Il leur est, cependant, loisible de promouvoir les politiques de leur parti bien qu'ils se fassent ainsi connaître aux électeurs locaux par la même occasion. Cette distinction subtile s'est dégagée d'une décision dans un cas qui remonte à 1910 (le cas East Dorset). Le verdict dans ce cas signifie qu'un candidat peut parler lors des réunions politiques aux conditions suivantes :

• qu'il le fasse sous l'étendard de son association locale de parti;
• qu'il se désigne comme un candidat éventuel plutôt que comme un candidat officiel;
• qu'il ne distribue pas sa photographie comme partie d'une quelconque littérature politique.

Quant aux dépenses encourues le jour de l'élection et les jours précédents, les incertitudes juridiques s'étendent à la question de savoir si un agent est obligé de noter comme dépenses le coût commercial notionnel des pièces dans les maisons de bénévoles utilisées comme salles de réunion. Ceci aussi a fait l'objet de plusieurs cas judiciaires.

Ce genre de subtilités résulte de l'approche antagoniste qui est à la base de l'administration électorale en Grande-Bretagne (voir Modes de réglementation). Le soin de contester des infractions possibles à la loi devant les tribunaux est laissé à un des candidats perdants ou à son organisation de parti. Les autorités régulatrices ne prendront pas l'initiative. De même elles s'abstiendront normalement d'offrir des opinions consultatives quant à ce qui est compatible avec la loi et ce qui ne l'est pas.

Canada

Le système des relevés de dépenses des candidats n'est pas entièrement différent au Canada, et ses origines britanniques sont évidentes. Toutefois, il y a certains différences significatives entre les règles canadiennes et britanniques. Celles-ci résultent du fait que le Canada, comme l'Australie, s'appuie dans une large mesure sur le système bureaucratique d'administration électorale. Il y a des bureaux bien pourvus de personnel et hautement développés, à la fois au niveau fédéral et provincial, qui se consacrent spécifiquement à cette tâche. S'ils ont des doutes, les candidats peuvent d'habitude (bien qu'ils ne font pas toujours) faire appel aux opinions consultatives du directeur général des élections de l'agence fédérale Élections Canada, ou de ses homologues provinciaux.

• Contrairement à la Grande-Bretagne, les règlements canadiens exposent avec précision la période de temps à laquelle le relevé de dépenses doit se rapporter : les dépenses des candidats commencent au moment où le décret d'élection est émis.
• Outre l'information au sujet des dépenses, les relevés doivent inclure les détails de toutes les contributions supérieures à 100 $.
• Il y a des directives du directeur général des élections quant aux articles qui comptent et ceux qui ne comptent pas comme dépenses électorales. Cependant, ces directives n'ont pas évité tous les problèmes concernant la définition de dépenses électorales, comme indiqué dans le fichier Campagnes électorales.

Divulgation des dépenses par les partis

La divulgation par les partis des dépenses de campagne (distinctes des coûts de routine) devient nécessaire dans les pays où, comme au Canada, les organisations nationales de parti sont soumises à des plafonds de dépenses de campagne. À l'échelon local, il y a des difficultés à distinguer entre articles de routine et de campagne; elles sont redoublées lorsqu'on en arrive aux organisations centrales de parti (voir Campagnes électorales).

Par exemple, les directives canadiennes au sujet des dépenses d'élection comportent les exclusions suivantes :

• Le parti ne doit pas faire rapport sur les coûts spécifiques pour produire une annonce publicitaire, p. ex. des images brutes de film qui n'ont pas été utilisées pendant l'élection.
• Le coût de réunir et d'analyser de l'information de sondage n'est pas une dépense d'élection, cette activité n'aboutissant pas directement à la promotion d'un parti, de son dirigeant, de ses candidats, de ses membres, de ses programmes ou de ses politiques et n'appuyant donc pas directement les objectifs primaires du parti.
• Le coût de la recherche et de la formulation de politiques n'est pas une dépense d'élection, en dépit de l'importance de ce processus.
• Bien que les dépenses pour le perfectionnement personnel et l'éducation des travailleurs du parti peuvent mettre le parti dans une meilleure position de se faire valoir, de tels coûts ne sont pas des dépenses d'élection.
• Les activités telles que les fonctions sociales en général ne sont pas considérées être des dépenses d'élection.⁸¹

Si un relevé des dépenses de campagne d'un parti doit inclure les dépenses des organisations tant au niveau local que national, les problèmes pratiques de préparer les relevés sont accrus. Un autre problème concernant les relevés de dépenses des partis, à l'inverse de ceux des candidats, est que la sanction la plus efficace disponible pour punir des candidats individuels (la menace de perdre son siège) n'est pas utilisable lorsqu'il s'agit de punir des partis entiers. Une sanction possible serait la révocation de l'enregistrement du parti.

Divulgation des dépenses par les groupes d'intérêt

Certains pays exigent que les groupes de pression et autres organismes fassent rapport sur leurs dépenses politiques.

Australie

Outre les partis et les candidats, les tiers (c'est-à-dire les personnes ou organisations autres que les partis politiques enregistrés, candidats et groupes du sénat qui participent aux campagnes électorales) sont aussi tenus de soumettre des rapports de divulgation à la Commission électorale australienne. Ces obligations visent les radiodiffuseurs et éditeurs.

Les radiodiffuseurs sont tenus de soumettre à la Commission, dans les huit semaines après l'élection, des relevés comportant les détails des annonces publicitaires électorales diffusées durant la campagne. Le temps d'antenne pour lequel le tarif appliqué a été en dessous du tarif commercial est considéré comme une contribution et doit être signalé comme tel.

Les éditeurs sont tenus de soumettre des relevés avec les détails des annonces publicitaires électorales coûtant au total plus de 1 000 $AUS.⁸²

Grande-Bretagne

Les syndicats et les compagnies doivent révéler leurs contributions politiques que ce soit aux campagnes électorales ou à d'autres fins.

Les syndicats ne sont pas autorisés à faire quelque contribution politique à moins d'avoir au préalable organisé un scrutin des membres pour décider s'il y a lieu d'établir un fonds politique spécial. Si un tel fonds est créé, un rapport doit être fait chaque année sur ses revenus et ses dépenses au Certification Office for Trade Unions and Employers' Associations. Les statistiques sont ensuite publiées sommairement dans le rapport annuel du directeur de l'organisme et les relevés détaillés sont disponibles pour inspection par les membres du public au bureau de cet organisme à Londres.

Si une compagnie fait des paiements dépassant 200 livres par an pour n'importe lequel parmi une variété d'objectifs politiques (y compris des contributions à des partis et à des candidats), ceux-ci doivent être déclarés dans le rapport annuel de la direction. Ces rapports sont disponibles aux membres du public pour inspection, mais l'information au sujet des contributions politiques n'est pas recueillie ni publiée de manière exhaustive.

Spending Limits

Examples

• In Britain, limitations on permitted spending by individual candidates for election to the House of Commons. (There are no similar limits on the expenditures of national party organizations, provided that they do not mention the names of individual candidates.)
• In the United States, limitations on the spending total of presidential candidates who accept public subsidies. (Candidates may spend without limit provided that they forego any entitlement to public funding.)
• In Canada, limitations on permitted campaign spending by national party organizations.

Administrative Implications

In order to ensure that expenditures fall within the permitted total, it is necessary to create a strict administrative structure whereby all expenditures must be authorized in advance by the candidate, or by a specially appointed official (known, in Britain, as the candidate's 'agent'). It is also necessary to create rules concerning the submission of campaign accounts--including the time within which accounts must be submitted, and the form of the accounts.

Other administrative issues are:

• the penalties imposed for exceeding the limits and
• the means by which the rules are enforced

(1) Penalties. In Britain, parliamentary candidates who break the rules regarding permitted expenditures are (if they have been elected) subject to forfeiting their parliamentary seats.

(2) Enforcement mechanisms. In Britain, it is the responsibility of political opponents to draw up a legal case, which is then contested in the law courts. In some other countries (such as the United States, Canada and Australia), the task of enforcing laws relating to political funding, and to other aspects of electoral administration, is the responsibility of a special administrative body. In the United States, this organization is called the Federal Election Commission. Where such an organization is created, it is of course important to ensure that it is politically neutral and professionally competent. It is necessary to ensure that it has sufficient funds to guarantee that its staff can operate without feeling under threat.

Two common complaints about the British system of enforcement are:

• the expense of bringing legal charges, and
• the temptation for the main parties to collude with each other in avoiding charges of breaking the law.

Comments

The long-established limits in Britain on individual candidates' spending on local parliamentary campaigns appear to have worked better than the newer regulations in the United States and Canada which have imposed ceilings on spending at the national level.

The limits on parliamentary candidates' spending were introduced in Britain as far back as 1883. The restrictions apply only to expenditures during the three or four week election period. Spending by local party organizations in the period of four or five years between successive general elections is unrestricted. This makes it possible for candidates to evade the intent of the law to some extent. For example, local printers sometimes agree to produce election literature at a low cost, in return for the prospect of more profitable work for the local party organization between elections. Nevertheless, the limits on local spending do have the real effect of severely restricting the ability of candidates to purchase advertisements in newspapers or to give payments to a considerable number of campaign workers (as was the nineteenth century practice). The regulations have succeeded in encouraging local parties to create committees of party members who give their services as volunteers. Thus the restriction on local campaign spending has promoted the growth of local political parties by encouraging participation. The relative success of the legislation stems from the particular conditions of British politics, and from the fact that local and national campaigns are, in practice, largely separate. The main task of the party at the local campaign level is to impress the name of the individual candidate for Member of Parliament on the minds of the voters. It is at the national campaign level that the policies and images of each party are promoted.

Where there is legislation to restrict national level campaign spending, the record has been less successful. The first major problem is that national organizations have succeeded in stretching the limits by placing expenditures in categories exempt from the regulations. Since the limits apply only to a campaign period of a specified length of time, expenditures are attributed wherever possible to the non-campaign period. This is parallel to similar evasions at the local level, though the implications at the national level are more serious.

In addition, campaign activities are sub-contracted to organizations that are legally independent of the party. The techniques involved in this exercise are detailed in Alexander's volumes on the funding of each recent presidential campaign in the United States. In 1988, the campaigns of George Bush and Michael Dukakis each cost twice as much as the permitted limit⁸³. This was because American law permits anyone to conduct a supposedly 'independent' campaign for or against a candidate

as long as these independent expenditures are made without consultation or collaboration with the candidates or their campaigns.

Alexander and Bauer draw the following conclusion:

expenditure limits are illusory in a pluralistic system with numerous openings for disbursements ... when freedom of speech and association are guaranteed, restricting money at any given point in the campaign process results in new channels being carved through which monied individuals and groups can bring their influence to bear on campaigns and officeholders.

⁸⁴.

The attempt to restrict campaign expenditures of national party organizations creates a second and related problem. If the spending ceiling applies solely to parties, it will still be possible for non-party organizations to campaign without limit. This creates the paradox that a religious group or a 'single-issue' lobby may spend unlimited sums of money in attacking a party that, for instance, favours abortion. Yet the party will be restricted in the money it may spend in countering the attack. If the rules on campaigning are to be fair, it will be necessary to extend their reach to all types of organization. It was this problem, stemming from the system of limitation of national party campaign spending, that obliged Canada to establish a Royal Commission on Electoral Reform and Party Financing in 1990 see Groupes d'intérêts : tiers.

Countries with Spending Limits for Candidates/Parties

Examples as of 1995:

• Brazil
• Canada
• Israel
• Italy

Countries with Limits for Candidates but not Parties

Examples as of 1995:

• France
• Great Britain
• India
• Ireland
• Japan
• Malaysia
• Mexico
• Taiwan
• United States
• Ukraine

Countries with Limits for Parties but not Candidates

Example as of 1995:

• Spain

Countries with no Spending Limits

Examples as of 1995:

• Australia
• Czech Republic
• Germany
• Greece
• The Netherlands
• Sweden
• Turkey

See also Réglementation et contrôle du financement des campagnes.

Calcul et publication des limites de dépenses

Exemples de plafonds de dépenses autorisées en 1995 :

France

En 1993, les candidats à l'élection de député à l'Assemblée nationale étaient limités à 250 000 francs plus 1 franc pour chaque habitant de la circonscription.

Lors des élections présidentielles en 1995, le plafond pour chaque candidat présidentiel était de 120 millions de francs, plus un total de 140 millions de francs pour les deux candidats au second tour.

Grande-Bretagne

Les candidats à la Chambre des communes et à d'autres mandats électifs sont soumis à des limites de dépenses de campagne. En 1994, les limites étaient : pour circonscriptions rurales, 4 642 livres, plus 5,2 pence pour chaque nom au registre électoral; pour les circonscriptions urbaines : 4 642 livres, plus 3,9 pence par nom au registre.

Inde

La limite est de 150 000 roupies par candidat.

Italie

Chaque candidat est limité à un total résultant de l'addition à un montant fixe de 80 millions de lires, d'une somme de 100 lires multipliée par le nombre de citoyens résidant dans la circonscription uninominale. Pour les candidats qui mènent campagne pour des sièges assignés par représentation proportionnelle le montant correspondant est de dix lires pour chaque citoyen résidant dans la circonscription.

Les dépenses électorales pour chaque parti et autre groupement ne doivent pas dépasser un total résultant de la multiplication de la somme de 200 lires par le nombre d'habitants des circonscriptions du sénat et de la chambre dans lesquels ils sont représentés par des listes de candidats, ou par des candidats individuels.

Japon

Les limites de dépenses pour les candidats s'appliquent seulement à la période formelle de campagne de douze jours. Il n'y a pas de limites pour les candidats à la Chambre haute dans la circonscription nationale.

Les limites applicables sont :

• Pour les élections à la Chambre basse (circonscriptions uninominales) : 19 100 000 yens, plus une somme provenant de la multiplication de 15 par le nombre d'électeurs inscrits, et de la division par le nombre de sièges dans la circonscription.
• Pour les élections à la Chambre haute : 13 600 000, plus une somme calculée par un multiplicateur du nombre d'électeurs inscrits, et de la division par le nombre de sièges dans la circonscription.

Malaisie

Chaque candidat qui se présente à l'élection à la Chambre des Représentants est limité à 50 000 $MAL et chaque candidat à l'élection à une assemblée législative d'État à 30 000 $MAL.

Mexique

Les limites ont été introduites en 1993. Pour les sénateurs et députés fédéraux, la formule tient compte de trois facteurs : un montant par électeur inscrit, l'aire géographique et la densité de la population.

En ce qui concerne les campagnes pour le sénat les limites vont d'un maximum d'environ 9 millions $US pour l'État de Mexico, à un minimum de 426 000 $US dans l'état de Baja California Sur. Quant aux députés fédéraux, les limites variaient entre 653 000 $US et 45 000 $US.

Pour l'élection présidentielle de 1994 la limite était de 42 millions $US par candidat.

Pologne

Les dépenses pour l'investiture d'une liste de candidats et pour la conduite de la campagne pour toute liste de candidats enregistrée pour une circonscription ne peuvent dépasser soixante fois le salaire mensuel moyen.

Russie

Pour les candidats à la Douma de l'Assemblée fédérale les limites sont :

• les fonds propres du candidat, qui ne peuvent dépasser 1 000 salaires minimum;
• les fonds alloués aux candidats par l'association électorale ou le bloc électoral qui les a parrainés, jusqu'à 1 500 salaires minimum;
• les fonds propres d'une association électorale ou d'un bloc électoral, ne pouvant dépasser 100 000 salaires minimum.

Espagne

Chaque parti politique a droit à une somme qui est le produit de 40 pesetas multipliés par le nombre d'électeurs dans chaque circonscription où le parti présente un candidat à l'élection.

États-Unis

En partie à cause de l'interdiction de limites de dépenses par la Cour Suprême les campagnes fédérales autres que celle pour la présidence ne sont pas soumises à des limites.

Un candidat présidentiel est aussi exempté en théorie de limites de dépenses, pourvu qu'il refuse d'accepter des subventions publiques pour sa campagne. Les candidats ont invariablement accepté ces subventions et, dès lors, ont accepté de limiter leurs campagnes aux montants des subventions. Dans la course à la présidence de 1996, la subvention et la limite de dépense s'y rapportant était pour les candidats démocrate et républicain de 62 millions $US chacun.

Ukraine

Pour les candidats à la présidence la limite est de 10 000 salaires minimum et pour les candidats à un poste de député; de 100 salaires minimum.

Dépenses personnelles des candidats

La question se présente là où les candidats à l'assemblée législative sont soumis à un plafond sur le montant qui peut être dépensé au cours de leur campagne électorale, comme en Grande-Bretagne ou au Canada. Dans ces cas, les dépenses personnelles du candidat ne sont pas incluses en tant que dépenses électorales.

Il y a une raison valable pour exclure les dépenses personnelles des articles qui doivent être inclus dans le budget autorisé. Si les candidats ne vivent pas dans la circonscription où ils se présentent à l'élection, ou près de celle-ci, ils peuvent encourir des frais considérables de logement, ainsi que de voyages de leur lieu de résidence vers la circonscription. Les frais personnels des candidats rivaux seront différents, surtout si certains sont à même de vivre chez eux pendant la durée de la campagne, alors que d'autres ont à payer pour leur logement et autres besoins personnels. Là où les limites sur les dépenses de campagne autorisées sont serrées, il est raisonnable, ne serait-ce que pour des motifs d'équité, que la somme autorisée soit disponible pour des dépenses politiques et ne soit pas engloutie par des besoins personnels.

Néanmoins, l'exclusion des dépenses personnelles crée une échappatoire possible que certains candidats peuvent exploiter. Un exemple britannique l'illustre fort bien. Un candidat fortuné habitait une imposante maison près de la circonscription où il était candidat à la Chambre des communes. Durant la campagne il a convié un grand nombre d'amis à séjourner chez lui en invités et les a approvisionnés généreusement en nourriture et boissons. Tandis qu'ils étaient ses invités, les amis servaient de bénévoles pour sa campagne. Le montant dépensé à les recevoir était des dépenses personnelles du candidat. Il recevait souvent ses amis. Le fait qu'à cette occasion ceux-ci profitaient de leur présence chez lui pour accomplir des tâches bénévoles de propagande électorale était une coïncidence.

Infractions et sanctions

Pourquoi les lois électorales manquent souvent d'être appliquées

Il est de peu de valeur d'avoir des lois, à moins que ceux qui y contreviennent ne soient soumis à des sanctions. Mais il est, de surcroît, de peu de valeur d'inclure un barème de sanctions à moins que le contrevenant ne s'attende à ce que les violations de la loi fassent vraisemblablement l'objet d'investigations et à moins qu'il ne craigne des représailles pour des pratiques illégales.

Les punitions qui ne sont pas imposées ne dissuaderont pas les délinquants.

Cependant, les lois relatives à la conduite des élections, en particulier celles qui concernent le financement politique, sont souvent ignorées. Il y a plusieurs raisons pour lesquelles ceci est couramment le cas.

Il peut d'abord exister une culture d'irrespect à l'égard de la loi parmi les partis politiques rivaux et les candidats. Si la plupart ou tous ferment les yeux sur les règlements, aucun d'entre eux ne voudra intenter une action contre ses adversaires politiques par crainte d'actions de représailles contre eux-mêmes. Des pactes de non-agression informels entre organisateurs professionnels de campagne de divers partis sont un phénomène commun de la vie politique.

Les institutions responsables de l'administration électorale peuvent ne pas disposer d'un agent d'exécution et, dès lors, n'être pas en mesure de lancer des enquêtes ou des contrôles de possibles irrégularités. Les infractions contre les règles (par exemple, concernant les limites de dépenses autorisées de campagne) peuvent être astucieuses et difficiles à déceler. Sans une force d'enquêteurs qualifiés et convenablement pourvus en personnel, les autorités ne prendront pas souvent de mesures à moins d'être saisies d'une plainte. Elles se contenteront de réagir, mais ne prendront pas l'initiative d'une enquête.

Lorsque les contestations judiciaires sont abandonnées aux individus ou partis touchés (par exemple, aux candidats qui trouvent qu'ils ont été battus de façon déloyale), les frais pour intenter une telle action peuvent s'avérer prohibitifs. Trop souvent des considérations de coûts ont dissuadé les candidats défaits de porter des pétitions électorales dans les tribunaux en Grande-Bretagne.

Exemples de lois rarement appliquées

Il n'est pas difficile de trouver des exemples de mise en oeuvre médiocre.

Allemagne - Selon la Bibliothèque du Congrès des États-Unis, les sanctions ne sont pas une caractéristique majeure des dispositions allemandes sur le financement des partis.

Italie - « La loi No. 515 de 1993 ... a discrètement réalisé une complète dépénalisation de toutes les infractions de financement privé des campagnes électorales en imposant exclusivement des amendes administratives qui vont de quelques milliers à quelques centaines de milliers de dollars américains. Ce sont là des sommes modestes comparées au coût astronomique que représentent pour les contribuables les pots de vin et dessous de table impliqués dans les scandales politiques seulement au cours de la dernière décennie. »

Turquie -« La Cour constitutionnelle néglige d'habitude de vérifier les comptes des partis au cours de l'année où ils sont soumis. Cela prend généralement quelques années avant que la Cour ne les examine.⁸⁵

Grande-Bretagne - Les candidats parlementaires font face à des sanctions sévères en dépassant la limite légalement permise aux dépenses de campagne. Cependant la dernière pétition électorale qui finit par forcer un candidat élu à perdre son siège à la Chambre des communes date d'il y a trois-quarts de siècle.

États-Unis - La Federal Corrupt Practices Act de 1925 s'est avérée lettre morte presque dans sa totalité : dans l'histoire de cette loi de 1925, personne n'a été poursuivi pour défaut de se conformer à la loi. Deux personnes seulement - les républicains William S. Vare de Pennsylvanie et Frank L. Smith de Virginie - ont été exclus de leur mandat pour violation des plafonds de dépenses. Et cela a eu lieu en 1927 à la suite de violations commises lors de la première élection où la loi était en place. Au cours des 45 années suivantes, aucun autre candidat n'a été puni en vertu de cette loi.⁸⁶

Implications des lois rarement appliquées

Deux réactions très différentes sont possibles en présence du fait que des sanctions sont rarement imposées pour des infractions aux lois électorales.

Une approche est de prôner des sanctions relativement légères, telles que des amendes petites ou moyennes. La justification est que si les sanctions sont modérées, il y aura une incitation additionnelle pour les autorités électorales d'intenter des poursuites. Si la sanction pour une infraction à la loi est très lourde - comme la perte d'un siège à l'assemblée législative - ceux accusés de contraventions se battront rigoureusement pour éviter d'être déclarés coupables. La mise en oeuvre deviendra particulièrement coûteuse, et, par voie de conséquence, elle deviendra rare.

L'approche opposée est que, comme l'exécution des lois sera vraisemblablement irrégulière, il est d'autant plus important que les sanctions pour infractions démontrées et significatives soient sévères.

La politique en matière de sévérité des sanctions est influencée aussi par un autre facteur, à savoir la possibilité d'infractions aux lois résultant d'erreurs authentiques plutôt que d'une intention ou d'un dessein d'enfreindre la loi. Ce problème concernant les sanctions trop sévères est qu'elles peuvent entacher de manière excessive des partis et candidats nouveaux et relativement inexpérimentés. Elles peuvent ainsi dissuader de tels nouveaux acteurs d'entrer dans l'arène électorale tout en laissant intacts les partis établis, qui connaissent probablement mieux la loi ainsi que les moyens les plus efficaces pour la contourner. Compte tenu de ce problème, la loi électorale en Grande-Bretagne permet aux candidats déclarés coupables d'enfreindre la loi (par exemple, concernant les plafonds de dépenses de campagne) d'en appeler au tribunal pour une réduction des sanctions en vertu du fait que l'infraction a été mineure ou non intentionnelle.

L'impact des lois électorales sur les types d'infractions

Les infractions varient beaucoup d'un pays à l'autre selon les lois contre lesquelles des transgressions ont été commises ou prétendument commises. Par exemple, les règlements concernant le financement de campagne en Grande-Bretagne se rapportent principalement à des candidats individuels et à leurs agents. Au pis aller, les candidats élus risquent de perdre leur siège si de sérieuses infractions sont démontrées. Toutefois, cette sanction de la perte de siège à l'assemblée législative sera inopportune et difficile à concevoir pour les systèmes de liste de représentation proportionnelle. Dans ces systèmes, c'est le parti, plutôt que le candidat individuel qui se présente à l'électorat.

Donnons un autre exemple : là où les partis politiques bénéficient d'un financement public, il deviendra possible d'utiliser le retrait d'un tel financement comme sanction.

En général, il devient plus difficile d'imposer une sanction sévère à un candidat pour une élection présidentielle que pour une élection législative. De même, il est plus difficile d'imposer une sanction sévère à un parti entier qu'à un candidat. Si des candidats individuels perdent leur siège, ceci n'invalidera pas l'élection nationale et ne risque guère de changer l'équilibre entier du pouvoir entre les partis politiques au sein de l'assemblée législative. En revanche, si un candidat présidentiel élu, ou un des principaux partis, est déclaré coupable d'enfreindre les lois relatives au plafond de dépenses, ceux qui se préoccupent de la loi électorale se voient placés devant le choix inconfortable entre une sanction qui est trop faible et une qui est probablement trop lourde.

Une sanction financière même grande ne sera guère une punition juste et adéquate si le candidat gagnant a remporté la victoire grâce à un degré significatif de fraude, et est autorisé à jouir des fruits de sa duperie. Par ailleurs, si la sanction pour une infraction aux règlements relatifs aux dépenses comporte la sanction d'invalidation de l'élection, les enjeux des enquêtes concernant de prétendues infractions seront rien moins que révolutionnaires. Un tribunal aura entre les mains la possibilité de renverser un président, ou d'invalider les sièges d'un parti entier.

Types de sanctions

Les sanctions les plus courantes sont :

• la perte des contributions obtenues en contravention des lois ou des règlements;
• la perte par un parti politique d'une partie ou de la totalité de son droit au financement public;
• des amendes;
• une peine d'emprisonnement;
• la perte temporaire du droit de siéger et de voter à l'assemblée législative par des candidats élus qui ont négligé de soumettre à temps un relevé de leurs dépenses;
• la perte de son siège à l'assemblée législative par un candidat élu qui par la suite a été déclaré coupable d'une infraction sérieuse;
• la perte de leurs droits civils par ceux qui ont été déclarés coupables d'infractions - ceci peut inclure la perte du droit de voter pour une certaine période de temps, la perte du droit de se présenter comme candidat dans la circonscription dans laquelle l'infraction a eu lieu, voire la perte du droit de se présenter comme candidat dans toute circonscription.

Responsabilité des infractions

Qui devrait être redevable si un travailleur de campagne enfreint la loi dans l'intérêt de son parti ou de son candidat? Est-il juste de pénaliser les candidats pour des actions commises en leur nom, mais sans leur autorisation?

Il n'y a pas de réponse simple. Si ceux qui se trouvent au sommet de la hiérarchie de campagne sont tenus responsables de chaque infraction de moindre importance, ils risqueront d'être pénalisés pour des actions sur lesquelles, en pratique, ils n'ont pas eu de contrôle. Par ailleurs, si le candidat est dégagé de responsabilité, les organisations de campagne seront fort tentées de ne pas tenir compte de la loi, sachant pertinemment que si elles sont démasquées, ni le candidat ni le parti n'en souffriront. Dans certains pays, on s'attend à ce qu'un représentant subalterne soit celui qui sera trouvé coupable et ira en prison, s'il le faut, pour la cause. Il recevra alors par la suite sa récompense de la hiérarchie du parti pour avoir épargné les principaux acteurs d'incarcération ou d'autres sanctions sérieuses.

Un dispositif fut introduit en Grande-Bretagne au 19^e siècle pour veiller à ce problème, et il a été adopté dans d'autres pays qui ont copié le modèle de Westminster. Comme l'on ne peut s'attendre à ce que les candidats s'occupent des détails de l'organisation et des dépenses de campagne, alors qu'ils passent leur temps à faire des discours et à rencontrer des électeurs, les candidats peuvent déléguer la tâche de gérer la campagne, ainsi que les dépenses, à un agent. Comme ils ont eu le loisir de nommer un agent de leur choix, les candidats sont, par conséquent, responsables des infractions commises par l'agent. Aussi bien, l'agent doit assurer qu'aucune dépense de campagne ne soit encourue sans son autorisation.

Application par les autorités électorales ou les tribunaux

Là où il existe une autorité électorale spéciale, elle peut avoir certaines responsabilités de mise en oeuvre. Par exemple, la Federal Election Commission des États-Unis est autorisée à parvenir à des accords avec ceux qui sont accusés d'infractions aux lois de financement de campagne. Si ceux qui sont accusés d'infractions sont disposés à parvenir à un tel accord, ils n'auront normalement pas à faire face à des poursuites devant les tribunaux.

Un accord de conciliation entre cet organisme et la personne contre laquelle une plainte a été déposée consiste en trois éléments :

• une description des faits;
• une admission par l'accusé d'une violation de la loi;
• une sanction financière.

En 1991 au Canada, la Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis a pris position en faveur d'une mise en oeuvre administrative, plutôt que criminelle :

Premièrement, le terme « infraction criminelle » ne devrait s'appliquer qu'aux infractions qui portent atteinte aux valeurs fondamentales de la société. C'est seulement lorsqu'on peut prouver hors de tout doute raisonnable qu'une personne a enfreint la loi sciemment ou délibérément qu'on devrait la reconnaître coupable d'un crime et lui infliger les sanctions qui en découlent. Or la plupart des dérogations électorales sont de nature administrative ou réglementaire. Nous proposons que toutes les dérogations sous la Loi électorale du Canada soient divisées en deux types : les contraventions et les infractions. Les contraventions relèveraient du domaine administratif ou réglementaire, ou de la procédure, et entraîneraient des peines moins sévères. Elles seraient jugées exclusivement par la Commission électorale du Canada, avec possibilité de pourvoi devant la Cour fédérale du Canada. Les infractions seraient des actes plus graves commis de façon intentionnelle, et entraîneraient des peines plus lourdes, notamment des amendes plus élevées, l'emprisonnement ou la perte de certains droits démocratiques.⁸⁷

Dans certains pays, à l'exception des commissions électorales et des tribunaux, l'application des lois électorales est une responsabilité du président de l'assemblée législative (comme en Allemagne et en Grèce).

Sanctions : non-respect de la loi électorale et des accords conclus

Cette distinction est pertinente là où, comme indiqué plus haut, une autorité électorale est parvenue à un accord de conciliation avec une personne accusée d'une violation légale. Là où cet accord inclut une amende et où le contrevenant manque de payer l'amende, il devra y avoir une disposition pour une sanction distincte, additionnelle pour non-respect de cet accord.

Pour plus d'informations sur cette question et sujets apparentés, voir aussi Cadre législatif.

Types of offences

Offences

Offences committed by candidates, political parties, members of the public, or by organizations include:

• breaches of laws relating to financing of parties and campaigns,
• personation,
• physical intimidation or 'undue influence',
• bribery of voters,
• bribery of candidates,
• breaches of regulations concerning political broadcasting,

Offences Committed by Electoral Officials and Public Officials

Though most offences relate to misconduct by candidates, political parties, or members of the public, the behaviour of public officials responsible for administering elections is also open to question. Indeed, those entrusted with administering elections have special opportunities to subvert the electoral process and, for this reason, should arguably be liable to especially severe penalties. This reasoning is embodied in some election laws in Britain. For instance, higher penalties apply to officials convicted on indictment of these offences than to other persons⁸⁸. Mexico is another country where public officials are liable to special penalties.

Mexico A 1994 amendment to the Federal Criminal Code contains a classification of electoral offences. They include:

• Offences perpetrated by electoral officials: altering documents belonging to the Federal Registry of Electors, modifying results, stealing ballot or electoral documents, and allowing the insertion of invalid ballots in the ballot box.
• Offences perpetrated by public officials: forcing subordinates to vote for a specific candidate or political party, using public funds, goods or services to favour a given party or candidate.

It is also an offence under Mexican law for ministers of religion to try to influence a voter's decision or to encourage abstention⁸⁹.

Sévérité des infractions

Dans différents pays on trouve diverses manières de distinguer entre les infractions sévères et les fautes plus légères. Une distinction est celle établie entre les infractions commises spécifiquement contre des lois électorales et des infractions contre les lois du pays en général. Une deuxième distinction est faite entre infractions punissables sous la loi civile et les contraventions de loi criminelle. Une troisième distinction est celle qui s'établit entre les actes illégaux et les manoeuvres frauduleuses.

Grande-Bretagne

La Corrupt Practices Act de 1883 et les amendements subséquents ont divisé les infractions en une catégorie moins sérieuse (actes illégaux) et une autre, plus sérieuse (manoeuvres frauduleuses). Cette distinction fut adoptée dans nombre d'autres pays adeptes du modèle de Westminster.

Actes illégaux :

Les actes illégaux commis par les candidats et les agents incluent :

• encourir sciemment une quelconque dépense électorale excédant le montant maximum autorisé;
• publier sciemment une fausse déclaration de retrait d'un candidat dans le but de promouvoir ou de susciter l'élection d'un autre candidat.

Les actes illégaux commis par les agents incluent :

• payer sans un jugement ou ordre d'un tribunal compétent toute dépense électorale après le temps limite pour le paiement de telles dépenses.

Les actes illégaux quelle que soit la personne qui les commet incluent :

• tout paiement pour le transport d'électeurs vers le bureau de vote ou au retour;
• le paiement à toute personne autre que le candidat ou son agent, d'une contribution aux dépenses d'élection;
• le recours contre paiement ou promesse de paiement à toute personne qui va de porte en porte afin d'encourager les électeurs à voter pour un candidat particulier;
• l'utilisation, dans l'intention d'influencer les électeurs en contravention de la loi, de toute station de télévision ou autre télégraphie sans fil de l'étranger pour la transmission de matériel ayant rapport à une élection.

Manoeuvres frauduleuses

Ces dernières incluent :

• l'usurpation d'identité;
• la fausse déclaration concernant les dépenses électorales;
• la corruption de tout électeur;
• les cadeaux des candidats;
• une promesse ou la procuration de toute fonction ou engagement afin d'inciter un électeur à voter ou à s'abstenir de voter.

On trouve ce modèle de Westminster dans d'autres pays, par exemple au Japon.

Amendes et emprisonnement

Diverses catégories de sanctions, amendes et peines de prison peuvent être prévues :

• la simple confiscation des contributions non documentées (en Turquie);
• une amende, soit une somme fixe plus deux fois le montant des contributions non autorisées (aux États-Unis pour certaines infractions);
• la perte par un parti de 15 % du financement de l'État à des fins opérationnelles (en Israël);
• la suspension du financement de l'État pour un an pour des partis politiques coupables de bilans inexacts (en Grèce);
• une amende ou peine d'emprisonnement ou les deux pour manoeuvre frauduleuse (en Grande-Bretagne);
• un terme de prison pouvant aller jusqu'à cinq ans pour acceptation de contributions de campagne de l'étranger (à Taïwan).

Un exemple plus détaillé est fourni par la liste des sanctions en Australie :

• défaut de fournir un relevé en temps voulu : par un agent de parti - 5 000 $AUS; par un agent de candidat ou autres - 1 000 $AUS;
• défaut persistant de fournir le relevé après condamnation pour ce motif - 100 $AUS par jour;
• fourniture d'un relevé incomplet - 1 000 $AUS;
• défaut de conserver des registres de partis et de groupes -1 000 $AUS;
• fournir sciemment de l'information fausse ou trompeuse à une personne tenue de fournir un relevé - 1 000 $AUS;
• défaut de produire des documents ou de fournir des preuves ou encore, donner des indications fausses ou trompeuses - 1 000 $AUS et/ou six mois en prison.⁹⁰

Perte du droit de siéger

Annulation d'une élection

Il y a deux raisons principales pour lesquelles une élection peut être invalidée :

• l'administration d'une élection peut avoir été à tel point défectueuse qu'un réel doute est jeté sur la validité des résultats;
• un candidat peut être privé de son siège pour tricherie (par exemple, en dépassant le plafond autorisé de dépenses).

Un des plus récents exemples britanniques d'administration électorale sérieusement défectueuse remonte à 1874. Dans le cas connu sous le nom de Hackney Election Petition Case, des arrangements administratifs défectueux ont signifié que deux bureaux de vote n'ont jamais ouvert leurs portes et que d'autres bureaux ont été fermés à plusieurs moments de la journée, de sorte qu'une forte proportion d'électeurs potentiels ont été privés du droit de vote.⁹¹

La loi sur l'élection des députés en Ukraine comporte en son article 47 une disposition pour une éventualité semblable : « La Commission électorale centrale peut déclarer nulles les élections si dans le cours de leur conduite ou de la compilation des voix il y a eu des violations de cette loi, qui ont influencé de manière substantielle les résultats du vote. On peut faire appel des décisions de la Commission électorale centrale auprès de la Cour suprême d'Ukraine, dont la décision est finale. »⁹²

L'exemple principal quant à la confiscation du siège parlementaire d'un candidat élu et subséquemment trouvé coupable d'une infraction de campagne, est la loi britannique relative aux dépenses permises par les candidats et leurs agents. Le fait que cette loi n'a jamais, depuis les années 1920, mené à la perte d'un siège à la Chambre des communes peut être interprété de différentes façons - soit comme un signe de l'effet dissuasif de la loi, soit comme une indication de médiocre mise en oeuvre. Il y a probablement quelque validité dans chacune de ces deux interprétations.

Perte de droits civiques

À quelqu'un qui a commis une infraction sérieuse à la loi électorale l'on ne saurait assurément pas faire confiance pour accomplir ses devoirs civiques à l'avenir : il est indigne de l'occasion de se présenter comme candidat. Se basant sur des raisons comme celles-ci, la loi électorale en Grande-Bretagne impose des sanctions civiques spéciales :

« Toute personne dont une cour électorale rapporte qu'elle s'est personnellement rendue coupable de manoeuvres frauduleuses est soumise aux incapacités suivantes : (1) incapacité pour cinq ans d'être inscrit comme électeur ou de voter à n'importe quelle élection législative ou de gouvernement local au Royaume-Uni; (2) incapacité pour cinq ans d'être élu à la Chambre des communes ou d'y siéger; ou (3) incapacité de détenir une charge publique ou judiciaire.

Un candidat dont une cour électorale rapporte qu'il s'est personnellement rendu coupable d'une manoeuvre frauduleuse est de surcroît (4) inéligible pour dix ans dans la circonscription dans laquelle l'élection était tenue. Toutefois, (5) si l'infraction a été commise par l'agent du candidat, l'inéligibilité du candidat est limitée à sept ans.

Les juges de paix, les membres de certaines professions (telles qu'avocats, membres du clergé et médecins) ainsi que les personnes disposant de permis d'alcool sont soumis à d'autres sanctions s'ils sont déclarés coupables de manoeuvres frauduleuses en rapport avec les élections.

Des sanctions civiques plus légères s'appliquent à des condamnations criminelles pour la catégorie moins lourde d'actes illégaux. »⁹³

Avant 1996, les candidats japonais nommaient un agent pour mener la campagne, assumer les responsabilités et même aller en prison pour des violations de loi sur les campagnes. La version 1996 de la loi rend le candidat responsable. Il y a cependant une échappatoire ou un défaut dans la loi, du fait qu'elle interdit à un candidat condamné de se présenter pendant cinq ans dans la circonscription dans laquelle il a été élu. Mais elle ne l'empêche pas de se présenter dans une autre circonscription ou dans une élection différente, par exemple comme gouverneur d'une préfecture plutôt que membre de la Diète (législature).

Infractions aux règlements concernant le nom d'un parti

Des difficultés peuvent surgir non seulement en ce qui concerne le nom d'un parti, mais aussi en ce qui concerne les symboles du parti. S'il y a une scission au sein d'un parti établi et que deux ou plusieurs factions se font jour, le propriété du nom traditionnel et, plus encore, du symbole, aura probablement une importance politique considérable. Différentes factions peuvent chacune souhaiter porter au maximum leurs chances électorales par l'usage de ce nom et de ce symbole. Il peut aussi y avoir une compétition parmi les groupes adverses pour revendiquer la couleur traditionnelle du parti.

Si les différents groupes au sein d'un parti ne peuvent parvenir à un accord, il peut être nécessaire d'avoir recours à une détermination juridique quant au groupe qui est en droit de garder le pouvoir dans le parti et de le représenter à l'élection suivante. Mais le groupe qui, en termes juridiques, est le groupe dissident ou rebelle peut néanmoins choisir d'utiliser tous les moyens pour persuader les électeurs qu'il est l'héritier véritable de la tradition du parti. Il peut continuer à mener campagne sous le nom du parti et à utiliser le symbole du parti (ou un nouveau symbole que l'on peut à peine distinguer du symbole original).

Sous la plupart des juridictions, il sera relativement simple pour les administrateurs électoraux de réagir contre ceux qui ont l'intention d'être les imitateurs de noms et de symboles de partis existants lorsqu'ils en sont aux investitures. Si un nouveau parti ou une faction dissidente de l'ancien parti et leurs candidats se proposent de se représenter sous un faux jour, les organismes électoraux peuvent simplement refuser d'accepter leurs investitures, et peuvent omettre d'inclure dans les bulletins de vote tous les noms et symboles de parti qui sont de nature à induire en erreur de manière grossière.

Toutefois, il est plus difficile de réprimer les candidats et leurs supporters qui persistent à se présenter sous l'étendard d'un autre parti durant leurs campagnes ou leurs opérations de levée de fonds.

En Grande-Bretagne, un parti politique est en mesure d'enregistrer son symbole comme une marque déposée et d'intenter une action contre quelqu'un qui utilise le symbole sans autorisation de la même manière qu'une compagnie peut engager des poursuites contre une entreprise rivale qui copie illégalement son logo. En outre, il est possible d'inculper un candidat contrefacteur sous un article de la loi électorale qui désigne comme un acte illégal toute fausse déclaration faite dans le but d'affecter le résultat de l'élection.

Aux États-Unis, c'est une infraction de solliciter des contributions politiques de manière frauduleuse en usurpant l'identité du parti pour lequel la contribution est recherchée.

Infractions aux règlements de mise en candidature

Les infractions incluent :

• négliger d'enregistrer à temps la mise en candidature;
• négliger de verser la caution requise;
• contrefaire les signatures sur le formulaire de mise en candidature.

Normalement, il n'est pas besoin de prévoir quelque sanction pour des infractions telles que le fait de négliger d'enregistrer à temps la mise en candidature ou le fait de négliger de remettre la caution financière requise. Si l'on néglige d'accomplir les formalités nécessaires dans les délais requis, la simple conséquence en est que l'investiture du candidat n'est pas acceptée.

Dans les pays où des signatures sont requises pour appuyer une candidature, le problème est plus grave car il se peut qu'il ne soit pas immédiatement apparent qu'une infraction quelconque a eu lieu. Le préposé responsable de l'administration d'une élection peut accepter un formulaire d'investiture sans vérifier chaque signataire. Afin de fournir une protection contre la contrefaçon de noms sur le document d'investiture d'un candidat, le calendrier des élections à la Chambre des communes en Grande-Bretagne prévoit une brève période après le moment de clôture pour la soumission d'investitures durant laquelle des recours à l'investiture peuvent être présentés.

Si un rival soupçonne que certains des noms sur un formulaire d'investiture ont été contrefaits, il dispose de quelques heures pour chercher des preuves et pour les présenter au responsable de l'acceptation des investitures. Par exemple, il peut être possible d'obtenir de l'information auprès du préposé à l'enregistrement de la population et de l'état civil. Autre possibilité : il peut être possible de prendre contact avec les électeurs dont les noms ont été contrefaits et de les persuader de le faire savoir au responsable. Si ce genre de preuves lui est soumis, ce dernier peut décider de ne pas accepter l'investiture défectueuse.

Si le responsable de l'acceptation des investitures accepte une mise en candidature, et s'il est démontré plus tard qu'une ou plusieurs des signatures de ceux qui appuient l'investiture ont été contrefaites, l'élection ne sera, sous la loi britannique, pas automatiquement déclarée nulle. Les avocats qui représentent le candidat dont l'investiture était défectueuse ont le droit de faire valoir que la contrefaçon n'a pas matériellement affecté le résultat de l'élection. Si tel candidat a dans l'intervalle gagné l'élection avec une marge substantielle, les tribunaux ne renverseront probablement pas le résultat.

Infractions aux règlements de financement politique

Variations quant à ce qui est assujetti à réglementation

Comme c'est le cas pour d'autres catégories, les infractions aux règlements de financement politique varient d'un pays à l'autre, selon les règlements eux-mêmes. Plus est serré et étendu le système de réglementation, plus il y a de types d'infractions.

Par exemple, conformément au système existant en Grande Bretagne, ni les partis ni les candidats ne sont tenus d'établir la liste des noms de leurs donateurs. Il n'y a donc pas de possibilité d'infraction à cause d'un manque de divulgation à cet égard. En revanche, une tâche clé de la Federal Election Commission aux États-Unis est de faire observer les règles détaillées qui concernent les noms et les adresses de ceux qui ont contribué aux campagnes, et les règlements concernant la période de temps à l'intérieur de laquelle une telle information doit être soumise.

Pour donner un autre exemple, les partis politiques en Allemagne sont tenus de soumettre des comptes conformément à des catégories prescrites et à des règles de comptabilité. Toutefois, ils ne sont pas tenus de distinguer entre dépenses de routine de l'organisation de parti et dépenses spécifiquement destinées aux campagnes électorales. Au Canada, en revanche, l'existence d'une limite aux dépenses de campagne autorisées pour les organisations nationales de parti implique le besoin de relevés de telles dépenses de campagne et comporte des sanctions pour les infractions aux règlements en question.

Les pays varient aussi selon qu'il y a des sanctions pour des types spécifiques d'infraction, ou qu'il y a un barème commun de sanctions pour des groupes entiers d'infractions. Par exemple, en Grande-Bretagne, il existe une sanction spéciale lorsqu'un candidat manque de produire à temps le relevé de ses dépenses, mais la sanction pour produire un faux relevé fait partie d'un système plus large de sanctions pour manoeuvres frauduleuses.

Règlements et sanctions en dehors des lois électorales

Dans la plupart des pays, il existe une législation électorale où l'on trouve au premier chef les lois sur le financement politique. Ce serait, cependant, une erreur de croire que les lois électorales contiennent toutes les dispositions pertinentes. Aux États-Unis, des matières pertinentes ne se trouvent pas seulement dans les lois sur les campagnes électorales fédérales mais sont aussi contenues dans le Internal Revenue Code (titre 26), ainsi que dans d'autres parties du code des États-Unis traitant de crimes et de procédure criminelle (titre 18) et des télécommunications (titre 47).⁹⁴

En Grande-Bretagne, ce ne sont pas seulement les Representation of the People Acts ou lois successives sur la représentation du peuple qui sont pertinentes à la politique de financement des partis, mais aussi certaines des lois sur les compagnies, sur les syndicats et sur la radiodiffusion.⁹⁵

Exemples

Voici quelques exemples de sanctions pour infractions relatives aux règles de financement politique :

Australie - Voir Amendes et emprisonnement.

Grande-Bretagne - Pour le manquement par les candidats de produire à temps un relevé de leurs dépenses, l'agent de tout candidat est tenu de remettre à l'administration électorale dans les 35 jours suivant la déclaration du résultat de l'élection un relevé de ses dépenses électorales. Ce relevé doit inclure un nombre de catégories spécifiques d'information. Si le relevé n'est pas livré avant la date limite, le candidat ne peut pas siéger ni voter à la Chambre des communes jusqu'à ce que le relevé soit livré ou qu'une excuse autorisée ait été admise. Un candidat est passible de la perte de 100 livres pour chaque jour où il siège et vote.⁹⁶

Canada - La Loi électorale du Canada crée des douzaines d'infractions possibles en rapport avec le financement de campagne. Moyennant quelques exceptions, celles qui sont jugées dans des procédures sommaires comportent une peine maximum d'un an de prison et une amende maximum de 1 000 $CAN; pour des infractions jugées sur base d'une accusation, les peines maximum sont de cinq ans de prison et 5 000 $ d'amende.

Allemagne - Si des fonds ont été reçus de manière illégale, utilisés de manière incorrecte ou s'ils n'ont pas fait l'objet d'un rapport de la part des partis politiques, la sanction est deux fois le montant mis en cause dans l'infraction. Ceci est déduit de la subvention publique directe du parti. Si un parti néglige de soumettre ses comptes, sa subvention publique est retenue jusqu'à ce qu'il se conforme.⁹⁷

États-Unis - Il y a une profusion d'infractions possibles. Celles-ci incluent :

• le non-respect des limites sur les contributions individuelles;
• les contributions politiques par des banques, des compagnies ou des syndicats;
• les contributions étrangères;
• les contributions de plus de 100 $US données en espèces;
• le non-respect des lois relatives à la tenue des livres;
• le non-respect des exigences en matière de rapports;
• le fait pour les journaux, la télévision ou les magazines de faire payer trop cher des annonces publicitaires politiques;
• le non-respect des limites de dépenses pour des campagnes d'investiture présidentielle;
• le non-respect des dispositions de confidentialité concernant des investigations en cours par la Commission électorale fédérale;
• le fait pour les collecteurs de fonds politiques de négliger de révéler aux donateurs que les contributions ne sont pas déductibles aux fins des impôts sur le revenu.

La plupart des sanctions relèvent d'un certain nombre de catégories générales qui dépendent de trois facteurs : (1) si l'infraction a été commise sciemment et délibérément ou non; (2) le montant impliqué dans l'infraction alléguée; (3) la méthode de poursuite.

Pour des infractions qui font l'objet d'un accord de conciliation avec la Commission, ou qui font l'objet d'une action devant un tribunal civil intentée par la Commission, les peines maximum sont la plus grande parmi les deux suivantes : ou bien (a) 5 500 $US ou bien (b) le montant en cause dans l'infraction. Au cas où il est prouvé que l'infraction a été commise sciemment et délibérément, chacune de ces sanctions sera doublée.

Pour des infractions sérieuses que la Commission soumet au procureur général, et qui font alors l'objet de poursuites criminelles, les peines maximum sont un an de prison et une amende maximum la plus grande parmi les deux suivantes : ou (a) 25 000 $US ou bien (b) trois fois le montant de toute contribution ou dépense en cause dans l'infraction.

En plus de ces peines, certaines infractions particulières font l'objet de peines spéciales. Par exemple, les peines pour fausse comptabilité, dessous de table et paiements illégaux sont au maximum de 10 000 $US et cinq ans de prison. La même sanction vaut pour les infractions relatives aux limites de dépenses dans les campagnes d'investiture présidentielle.

Supposition de personne

La supposition de personne est une forme de tricherie où quelqu'un prétend être quelqu'un d'autre et vote au nom de cette autre personne. Elle peut se produire dans un certain nombre de circonstances. Si la mort d'un électeur a été dissimulée aux autorités électorales, et que le nom de la personne morte a été conservé sur le registre électoral, quelqu'un d'autre peut voter au nom du disparu. Le faux électeur saura alors avec certitude que l'électeur authentique ne se pointera pas pour voter - à moins que quelqu'un d'autre n'ait déjà usurpé son identité. Une supposition de personne peut aussi se produire lorsqu'un électeur est parti en voyage, ou si le véritable électeur est empêché par la force de se rendre au bureau de vote.

Une méthode pour dissuader cette stratégie est d'exiger que chaque électeur présente quelque forme d'identification officielle (telle qu'un passeport, un permis de conduire ou un autre document officiel). Dans certaines juridictions, un document n'est accepté à des fins d'identification que s'il comporte une photo du porteur. Un autre moyen destiné à réprimer la supposition de personne est de délivrer à chaque électeur une carte d'électeur qui comporte sa photo. Dans ce cas les électeurs qui se pointent au bureau de vote sans leurs cartes ne sont pas autorisés à déposer leur bulletin. Cette méthode dissuade la supposition de personne, mais elle peut introduire une nouvelle méthode de corruption électorale. Par exemple, selon des rapports publiés à Maurice au sujet de la conduite d'élections dans l'île proche de Réunion, les organisations de parti à la Réunion auraient payé des électeurs pour qu'ils renoncent à leur carte d'électeur pendant la période de vote. Ces paiements étaient faits normalement dans des régions géographiques où l'on savait qu'un parti rival était populaire. Ceci empêchait les électeurs qui probablement auraient voté pour le parti adverse d'exprimer leur suffrage.

Dans les quelques prochaines années de nouvelles technologies rendront probablement cette infraction beaucoup plus difficile. Petit à petit, il devient possible d'inclure de l'information électronique dans les registres électoraux : ceux-ci identifieront les électeurs avec certitude, même ceux qui sont dépourvus de papiers d'identité. Par exemple, les signatures, les empreintes digitales, et les photographies peuvent être transposées par scanner dans les registres pour l'usage des préposés dans chaque bureau de vote.

Les peines existantes pour la supposition de personne incluent :

Grande-Bretagne - L'infraction est classée parmi les manoeuvres frauduleuses (voir Sévérité des infractions). Une personne déclarée coupable sur accusation de supposition de personne, ou d'aider, d'encourager, de conseiller ou de procurer une telle infraction, est passible d'emprisonnement pour une période pouvant aller jusqu'à deux ans, d'une amende, ou des deux.⁹⁸

Maurice - La peine maximum est l'emprisonnement pour une durée allant jusqu'à deux ans. En outre, la personne déclarée coupable est privée pendant sept ans du droit de se faire inscrire pour voter, de voter, de se présenter comme candidat, ou, s'il est élu avant sa condamnation, de conserver son siège.⁹⁹

Mexique - Une amende de 10 à 100 jours du salaire minimum plus un emprisonnement de 6 mois à 3 ans.¹⁰⁰

Intimidation des électeurs

Parmi les exemples de sanctions pour intimidation d'électeurs on retrouve les suivants :

Grande-Bretagne - La loi britannique établit une distinction entre :

• les actes d'intimidation générale, qui sont si étendus que l'on peut raisonnablement supposer qu'ils ont affecté le résultat des élections;
• les actes isolés d'intimidation.

Les actes du premier type peuvent aboutir à l'annulation de l'élection sans égard à la question de savoir s'ils ont été accomplis ou non par un candidat ou les agents d'un candidat.

Lorsque l'intimidation est isolée, elle est classée parmi les manoeuvres frauduleuses et comporte la punition normale pour de telles actions, encore que dans ce cas, le résultat de l'élection ne peut être mis à l'écart que si le candidat ou ses agents ont été impliqués (voir Sévérité des infractions).

Les actes isolés d'intimidation tombent sous la catégorie de l'influence indue. Une personne trouvée coupable d'intimidation est passible après condamnation sur accusation au maximum d'une année de prison, d'une amende, ou des deux.¹⁰¹

Maurice - De même que sous la législation britannique, l'intimidation est considérée comme une forme d'influence indue. La sanction maximum est une amende ne dépassant pas 2 000 roupies (environ 100 $US) et une peine d'emprisonnement d'un an maximum. En outre, la personne déclarée coupable est privée pendant sept ans du droit de se faire inscrire pour voter, de voter, de se présenter comme candidat, ou, s'il est élu avant sa condamnation, de conserver son siège.¹⁰²

Mexique - Une amende de 10 à 100 journées de salaire minimum, plus un emprisonnement de 6 mois à 3 ans.¹⁰³

Corruption

Il y a une distinction entre :

• la corruption par l'achat de voix;
• la corruption d'un autre candidat afin qu'il se retire d'une élection;
• les autres formes de corruption, comme celle touchant des membres du Parlement - en Allemagne, par exemple, le fait de donner un pot de vin à un député dans le but d'influencer son vote au sein de l'assemblée législative comporte maintenant une peine d'au moins 6 mois de prison et la perte des droits civiques.¹⁰⁴

Grande-Bretagne

La corruption et l'infraction moindre qui consiste à régaler sont punissables en tant que manoeuvres frauduleuses (voir Sévérité des infractions). Une personne trouvée coupable d'une de ces infractions est passible après condamnation sur accusation à un maximum d'une année de prison, d'une amende, ou des deux.

Japon

La loi électorale sur les mandats publics (révision 1996) annule les résultats de l'élection si les gestionnaires de la campagne, les comptables de la campagne, les secrétaires du candidat ou le candidat sont condamnés pour achat de votes. Ceux-ci sont punis d'une amende ou d'une peine plus lourde. En outre, le candidat sera privée du droit de devenir candidat ou de détenir un mandat public dans la même circonscription pour cinq ans. Jusqu'ici, deux membres de la Diète élus en 1996 lors d'élections à la Chambre basse ont perdu leur siège. L'un d'eux a démissionné avant que le tribunal ne prononce le jugement (et est sujet à l'interdiction de cinq ans), et l'autre a été déclaré coupable. Ceux qui sont condamnés pour corruption dans la campagne peuvent recevoir, et souvent reçoivent, des sentences de prison. La nouvelle loi a réduit la corruption, mais elle semble aussi avoir rendu les candidats craintifs de se lancer dans certaines activités même légales.

Maurice

L'infraction entraîne une amende ne dépassant pas 2 000 roupies (environ 100 $US) et une peine d'emprisonnement d'un an maximum. En outre, la personne déclarée coupable est privée pendant sept ans du droit de se faire inscrire pour voter, de voter, de se présenter comme candidat, ou, s'il est élu avant sa condamnation, de conserver son siège.

Mexique

L'infraction entraîne une amende de 10 à 100 journées de salaire minimum, plus un emprisonnement de 6 mois à 3 ans.

Notes en bas de page

Aperçu

1. Pour d'autres exemples se référer au mémorandum de 1997, Frequently Asked Questions, par le « Information Resources Staff » au siège de la INTERNATIONAL FOUNDATION FOR ELECTION SYSTEMS (IFES) à Washington, D.C.

Contrôle de la fraude et des pratiques déloyales

2. Financing the 1972 Election, Lexington, Mass.: D.C. Heath and Co., 1976, p. 55.

Types différents de réglementation

3. Voir pp. 7, 23 et 29 tiré de European Parliament, Directorate-General for Research, Research and Documentation Papers, The Funding of Political Parties in European Community Member States, Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, deuxième édition, 1991, p. 17.

4. Se référer au chapitre 9, « Regulating Political Finance: British Style », de Michael Pinto-Duschinsky, British Political Finance 1830-1980, Washington, D.C. : American Enterprise Institute, 1981.

Allocation du temps d'antenne et des ressources

5. LIBRARY OF CONGRESS, LAW LIBRARY. Report for Congress: Campaign Financing of National Elections in Selected Foreign Countries, Washington, D.C. : juillet 1995, LL95-4,95-1354, p.5.

Vides législatifs

6. PINTO-DUSCHINSKY, Michael. Memorandum. House of Commons: Home Affairs Committee, Funding of Political Parties, London : Her Majesty's Stationery Office, session 1992-92, no 726, 20 juillet 1993.

Rôle comme observateurs

7. NDI Handbook: How Domestic Organizations Monitor Elections, An A to Z Guide. Publié par le National Democratic Institute for International Affairs, 1995.

Élections présidentielles

8. RANNEY, Austin. « Candidate Selection » tiré de David Butler, Howard R. Penniman et Austin Ranney, éditeurs, Democracy at the Polls: A Comparative Study of Competitive National Elections, Washington, D.C. : American Enterprise Institute, 1981, p. 97.

9. ASSOCIATION OF CENTRAL AND EASTERN EUROPEAN ELECTION OFFICIALS (ACEEEO). Election Law Compendium of Central and Eastern Europe, Kyiv : International Foundation for Electoral Systems (IFES), 1995, pp. 304-5.

Autres élections

10. Source : Parker's Conduct of Parliamentary Elections, 8.08.

11. Source : toutes les citations proviennent de COMMISSION ÉLECTORALE AUSTRALIENNE, Federal Registration of Political Parties, Canberra: Australian Government Printing Service, 1996.

Réglementation en système SUM

12. COMMISSION ROYALE SUR LA RÉFORME ÉLECTORALE ET LE FINANCEMENT DES PARTIS. Rapport final : Pour une démocratie renouvelée, Ottawa, Groupe Communication Canada, 1991, volume 1, p. 265.

Réglementation en système RP

13. RANNEY, Austin. « Candidate Selection » tiré de David Butler, Howard R. Penniman et Austin Ranney, éditeurs, Democracy at the Polls: A Comparative Study of Competitive National Elections, Washington, D.C. : American Enterprise Institute, 1981, p. 84.

Signatures

14. Sources : KATZ, Richard S. Democracy and Elections, New York: Oxford University Press, 1997, tableau 14.2 et, pour la Pologne et la Russie, ASSOCIATION OF CENTRAL AND EASTERN EUROPEAN ELECTION OFFICIALS (ACEEEO). Election Law Compendium of Central and Eastern Europe, Kyiv: International Foundation for Electoral Systems (IFES), 1995, pp. 229 and 280.

Cautions

15. KATZ, Richard S. Democracy and Elections, New York: Oxford University Press, 1997, pp. 255-61, tableau 14.2 et, pour la Namibie, information de Gerhard Tötemeyer.

Restrictions visant les candidatures

16. COMMISSION ROYALE SUR LA RÉFORME ÉLECTORALE ET LE FINANCEMENT DES PARTIS. Rapport final : Pour une démocratie renouvelée, Ottawa, Groupe Communication Canada, 1991, volume 1, p. 278.

Financement des partis et des candidats

17. Tiré de Arthur B. Gunlicks, éditeur, Campaign and Party Finance in North America and Western Europe, Boulder, Colorado : Westview, 1992, p.260

18. « Introduction » à Herbert E. Alexander et Rei Shiratori, éditeurs, Political Finance among the Democracies, Boulder, Colorado : Westview Press, 1994 p.3.

Direct

19. PINTO-DUSCHINSKY, Michael. British Political Finance 1830-1980, Washington, D.C. : American Enterprise Institute, 1981, p. 33.

20. PALTIEL, Khayyam Z., « Political Financing Abroad: Contrasts and Effects » tiré de Michael J. Malbin, éditeur, Parties, Interest Groups, and Campaign Finance Laws, Washington, D.C. : American Enterprise Institute, 1980, p. 358.

21. ALEXANDER, Herbert E., « Money and politics: rethinking a conceptual framework » tiré de Herbert E. Alexander, éditeur, Comparative Political Finance in the 1980s, Cambridge : Cambridge University Press, 1989, p. 14.

22. NASSMACHER, Karl-Heinz, « Structure and impact of public subsidies to political parties in Europe » tiré de Herbert E. Alexander, éditeur, Comparative Political Finance in the 1980s, Cambridge : Cambridge University Press, 1989, p. 247.

Formules de financement

23. Sources : pour l'Allemagne : KALTEFLEITER, Werner et Karl-Heinz NASSMACHER, « The New German System of Public Subsidies to Political Parties » in Josef Thesing and Wilhelm Hofmeister, éditeurs, Political Parties in Democracy, Sankt Augustin: Konrad-Adenauer-Stiftung, 1995 ; pour le Nicaragua : GOODWIN-GILL, Guy S. Free and Fair Elections: International Law and Practice, Genève: Inter-Parliamentary Union, 1994, p. 58; pour le Canada et l'Allemagne : LIBRARY OF CONGRESS, LAW LIBRARY. Report for Congress: Campaign Financing of National Elections in Selected Foreign Countries, Washington, D.C.: juillet 1995, LL95-4,95-1354, pp. 49-50, 74-75.

Coûts

24. Sources : pour l'Autriche : SICKINGER, Hubert et Rainer NICK. Politisches Geld: Parteifinanzierung in Oesterreich, Taur, Tirol : Kulturverlag, 1990, p.130; pour la France : ALEXANDER, Herbert E. et Rei SHIRATORI, éditeurs, Political Finance among the Democracies, Boulder, Colorado : Westview Press, 1994, p. 93; pour l'Allemagne : Hans Herbert von Arnim. Die Partei, der Abgeordnete und das Geld: Parteienfinazierung in Deutschland, Munich : Knauer, 1996, p. 129; pour le Mexique : MOLINAR HORCACITAS, Fernando, « Financing political parties in Mexico » tiré de Carlos Malamud et Eduardo Posada-Carb , éditeurs, Financing Party Politics in Europe and Latin America, London : Macmillan and Institute of Latin American Studies, 1998 tableau 2; pour les États-Unis : CUMMINGS, Milton C. Jr. et David WISE. Democracy Under Pressure, Fort Worth, Texas : Harcourt Brace Jovanovich, septième édition, 1993, p. 300; pour les autres pays : LIBRARY OF CONGRESS, LAW LIBRARY. Report for Congress: Campaign Financing of National Elections in Selected Foreign Countries, Washington, D.C. : juillet 1995, LL95-4,95-1354, pp. 49, 92 ,129, 137, 165 183.

Opinion publique envers les subventions d'État

25. GIDLUND, Gullan, « Conclusions » tiré de Matti Wiberg, éditeur, The Public Purse and Political Parties: Public Financing of Political Parties in Nordic Countries, Helsinki : The Finnish Political Science Association, 1991, p. 179.

Organes médiatiques et organismes spéciaux des partis

26. « Structure and impact of public subsidies of political parties in Europe » tiré de Herbert E. Alexander, éditeur, Comparative Political Finance in the 1980s, Cambridge : Cambridge University Press, 1989, p. 241.

27. Source : PALTIEL, Khayyam Z., « Campaign Finance: Contrasting Practices and Reforms » tiré de Democracy at the Polls: A Comparative Study of Competitive National Elections. Édité par David Butler, Howard R. Penniman et Austin Ranney, Washington, D.C. : American Enterprise Institute, 1981, p. 164 ff.

Dégrèvements fiscaux

28. SCHEFOLD, Dian, « Background and Basic Principles of Financing of Political Parties » tiré de Josef Thesing et Wilhelm Hofmeister, éditeurs, Political Parties in Democracy, Sankt Augustin : Konrad-Adenauer-Stiftung, 1995, p. 350.

Cotisations d'adhésion

29. SCHEFOLD, Dian, « Background and Basic Principles of Financing of Political Parties » tiré de Josef Thesing et Wilhelm Hofmeister, éditeurs, Political Parties in Democracy, Sankt Augustin: Konrad-Adenauer-Stiftung, 1995, pp. 343-44. Ce chapitre se sert des études de Dimitris T. Tsatsos, et d'autres auteurs, éditeurs, Parteienrecht im europaeischen vergleich, Baden-Baden : Nomos, 1990.

Financement par des entreprises commerciales

30. PALTIEL, Khayyam Z., « Campaign Finance: Contrasting Practices and Reforms » tiré de Democracy at the Polls: A Comparative Study of Competitive National Elections. Édité par David Butler, Howard R. Penniman et Austin Ranney, Washington, D.C. : American Enterprise Institute, 1981, p. 144.

31. b>31. Cité dans : Michael Pinto-Duschinsky, British Political Finance 1830-1980, Washington, D.C. : American Enterprise Institute, 1981, p. 113.

32. STANBURY, W.T. L'argent et la politique fédérale canadienne, volume 1 de la collection d'études de la Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis, Ottawa, Groupe Communication Canada, 1991, pp. 326 et 591-2.

33. Tiré de Herbert E. Alexander et Rei Shiratori, éditeurs, Political Finance among the Democracies, Boulder, Colorado : Westview Press, 1994, p. 79.

34. BLANKENBURG, Erhard, Rainer STANDHAMMER et Heinz STEINERT. « Political Scandals and Corruption Issues in West Germany » tiré de Political Corruption: A Handbook. Édité par Arnold J. Heidenheimer, Michael Johnston et Victor T. LeVine. New Brunswick : Transaction Books, 1989, pp.920-1.

35. DOUBLET, Yves-Marie. L'argent et la politique en France, Paris : Economica, 1997, p. 14.

36. ALEXANDER, Herbert E. et Rei SHIRATORI, éditeurs, Political Finance among the Democracies, Boulder, Colorado : Westview Press, 1994, pp. 162-3 et 196 svts.

37. Tiré de Herbert E. Alexander et Rei Shiratori, éditeurs, Political Finance among the Democracies, Boulder, Colorado : Westview Press, 1994, pp. 162-3, p. 198.

38. ibid., p. 103.

39. ibid., p. 100.

40. GIDLUND, Gullan M., p. 110.

Revenus d'entreprise des partis

41. « Structure and Function of Party-Owned Enterprises », texte présenté au World Congress of the International Political Science Association, Washington, D.C., 1988.

42. LIBRARY OF CONGRESS, LAW LIBRARY. Report for Congress: Campaign Financing of National Elections in Selected Foreign Countries, Washington, D.C. : juillet 1995, LL95-4,95-1354, pp. 175-76, cité de « Spanish Socialist's Tarnished Image », Agence France Presse, 2 juin 1993 et « Survey of Spain », The Financial Times, 2 avril 1993.

43. ibid., p. 148.

44. Cité dans Library of Congress, Law Library, Report for Congress: Campaign Financing of National Elections in Selected Foreign Countries, Washington, D.C. : juillet 1995, LL95-4,95-1354, p. 105.

45. PALTIEL, Khayyam Z., « Campaign Finance: Contrasting Practices and Reforms » tiré de Democracy at the Polls: A Comparative Study of Competitive National Elections. Édité par David Butler, Howard R. Penniman et Austin Ranney. Washington, D.C. : American Enterprise Institute, 1981, p. 147.

46. AVRIL, Pierre. « Regulation of Political Finance in France » tiré de Herbert E. Alexander et Rei Shiratori, éditeurs, Political Finance among the Democracies, Boulder, Colorado : Westview Press, 1994, p. 88.

Levée de fonds par les membres du parti

47. Source : la même que pour Michael Pinto-Duschinsky, « Die Konservative Partei Grossbritanniens 1945-1980 » tiré de Christliche-demokratische und konservative Parteien in Westeuropa. Édité par HJ Veen. Paderborn : UTB Schoningh, 1983, p. 38.

Trafic de stupéfiants

48. POSADA-CARBO, Eduardo. « Money and Elections in Colombia » tiré de The Economist Intelligence Unit, Country Forecast, 4th Quarter 1996: Latin America: Regional Overview, London : The Economist Intelligence Unit Limited, 1996, p. 4 svts.

Autres contributions illégales

49. ALEXANDER, Herbert E. Financing the 1972 Election, Lexington, Mass. : D.C. Heath and Company, 1976, pp. 489-93.

Limites des contributions

50. Sources : pour la Russie : ASSOCIATION OF CENTRAL AND EASTERN EUROPEAN ELECTION OFFICIALS (ACEEEO). Election Law Compendium of Central and Eastern Europe, Kyiv : International Foundation for Electoral Systems (IFES), 1995; pour les États-Unis : CUMMINGS, Milton C. Jr. et David WISE. Democracy Under Pressure, Fort Worth, Texas : Harcourt Brace Jovanovich, septième édition, 1993, p. 298; pour les autres pays : LIBRARY OF CONGRESS, LAW LIBRARY. Report for Congress: Campaign Financing of National Elections in Selected Foreign Countries, Washington, D.C. : juillet 1995, LL95-4,95-1354, tableau 5.

Règlements de divulgation

51. LIBRARY OF CONGRESS, LAW LIBRARY. Report for Congress: Campaign Financing of National Elections in Selected Foreign Countries, Washington, D.C. : juillet 1995, LL95-4,95-1354 , p. 183.

52. ALEXANDER, Herbert E. Financing Politics: Money, Elections & Political Reform, Washington, D.C. : Congressional Quarterly Press, quatrième édition, 1992, pp. 161 et 164.

Divulgation des montants

53. Funding and Disclosure Handbook: Political Parties, Canberra : Australian Government Printing Service, 1996, p. 7.

54. COMMISSION ROYALE SUR LA RÉFORME ÉLECTORALE ET LE FINANCEMENT DES PARTIS. Rapport final : Pour une démocratie renouvelée, Ottawa, Groupe Communication Canada, 1991, volume 3, par. 401.

Divulgation des sources

55. COMMISSION ROYALE SUR LA RÉFORME ÉLECTORALE ET LE FINANCEMENT DES PARTIS. Rapport final : Pour une démocratie renouvelée, Ottawa, Groupe Communication Canada, 1991, volume 4, p. 74.

Accès à l'information divulguée

56. LIBRARY OF CONGRESS, LAW LIBRARY. Report for Congress: Campaign Financing of National Elections in Selected Foreign Countries, Washington, D.C. : juillet 1995, LL95-4,95-1354, pp. 93-94, p.80.

57. PAPADOPOULOS, Georgias, cité dans Library of Congress, Law Library, Report for Congress: Campaign Financing of National Elections in Selected Foreign Countries, Washington, D.C. : juillet 1995, LL95-4,95-1354, pp. 93-94.

Contributions des entreprises

58. Sources : LIBRARY OF CONGRESS, LAW LIBRARY. Report for Congress: Campaign Financing of National Elections in Selected Foreign Countries, Washington, D.C. : juillet 1995, LL95-4,95-1354, tableau 5; KALTEFLEITER, Werner et Karl-Heinz NASSMACHER, « The New German System of Public Subsidies to Political Parties » tiré de Josef Thesing et Wilhelm Hofmeister, éditeurs, Political Parties in Democracy, Sankt Augustin : Konrad-Adenauer-Stiftung, 1995, p. 393; et JONES, Ruth S., « U.S. State-Level Campaign Finance Reform » tiré de Herbert E. Alexander et Rei Shiratori, éditeurs, Political Finance among the Democracies, Boulder, Colorado : Westview Press, 1994, p.61.

Contributions des syndicats

59. Sources : LIBRARY OF CONGRESS, LAW LIBRARY. Report for Congress: Campaign Financing of National Elections in Selected Foreign Countries, Washington, D.C. : juillet 1995, LL95-4,95-1354, tableau 5; KALTEFLEITER, Werner et Karl-Heinz NASSMACHER. « The New German System of Public Subsidies to Political Parties » tiré de Josef Thesing et Wilhelm Hofmeister, éditeurs, Political Parties in Democracy, Sankt Augustin : Konrad-Adenauer-Stiftung, 1995, p. 393; et JONES, Ruth S., « U.S. State-Level Campaign Finance Reform » tiré de Herbert E. Alexander et Rei Shiratori, éditeurs, Political Finance among the Democracies, Boulder, Colorado : Westview Press, 1994, p.61.

Contributions de l'étranger

60. Sources : LIBRARY OF CONGRESS, LAW LIBRARY. Report for Congress: Campaign Financing of National Elections in Selected Foreign Countries, Washington, D.C. : juillet 1995, LL95-4,95-1354, tableau 5 et ASSOCIATION OF CENTRAL AND EASTERN EUROPEAN ELECTION OFFICIALS (ACEEEO). Election Law Compendium of Central and Eastern Europe, Kyiv : International Foundation for Electoral Systems (IFES), 1995. Pour l'Afrique du Sud, l'Albanie, l'Algérie, l'Égypte, la Jordanie, la Moldavie, le Roumanie et le Yémen : DOUBLET, Yves-Marie. Le financement de la vie politique, Paris: Presses Universitaires de France, deuxième édition, 1997, p. 24.

Contributions des fournisseurs ou partenaires publics

61. Source : LIBRARY OF CONGRESS, LAW LIBRARY. Report for Congress: Campaign Financing of National Elections in Selected Foreign Countries, Washington, D.C. : juillet 1995, LL95-4, 95-1354, tableau 5 et pp. 66, 96, 195.

Interdiction de certains types de dépenses

62. PINTO-DUSCHINSKY, Michael. British Political Finance 1830-1980, Washington, D.C. : American Enterprise Institute, 1981, pp. 15-16.

63. Cité dans Library of Congress, Law Library, Report for Congress: Campaign Financing of National Elections in Selected Foreign Countries, Washington, D.C. : juillet 1995, LL95-4, 95-1354, p. 151.

Campagnes électorales

64. CROUCH, H. Malaysia's 1982 General Election, Singapore: Institute of Southeast Asian Studies, 1982, p. 38, cité dans LIBRARY OF CONGRESS, LAW LIBRARY. Report for Congress: Campaign Financing of National Elections in Selected Foreign Countries, Washington, D.C. : juillet 1995, LL95-4, 95-1354: 150.

65. Cité dans Library of Congress, Law Library, Report for Congress: Campaign Financing of National Elections in Selected Foreign Countries, Washington, D.C. : juillet 1995, LL95-4, 95-1354: 160.

66. STANBURY, W.T. L'argent et la politique fédérale canadienne, volume 1 de la collection d'études de la Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis, Ottawa, Groupe Communication Canada, 1991, pp. 398-9.

67. ibid., p. 394.

68. COMMISSION ROYALE SUR LA RÉFORME ÉLECTORALE ET LE FINANCEMENT DES PARTIS. Rapport final : Pour une démocratie renouvelée, Ottawa, Groupe Communication Canada, 1991, volume 2, p. 162.

Codes de conduite pour les partis politiques

69. Draft Code of Conduct for Political Parties Contesting Democratic Elections, 28 avril 1997, Stockholm : International IDEA.

Réglementation de la publicité

70. Sources : pour la Grande Bretagne : PINTO-DUSCHINSKY, Michael. British Political Finance 1830-1980, Washington, D.C. : American Enterprise Institute, 1981, p. 263; pour la Belgique et le Luxembourg : EUROPEAN PARLIAMENT, DIRECTORATE-GENERAL FOR RESEARCH, RESEARCH AND DOCUMENTATION PAPERS. The Funding of Political Parties in European Community Member States, Luxembourg : Office for Official Publications of the European Communities, deuxième édition, 1991, pp. 8 and 31; pour les autres pays : LIBRARY OF CONGRESS, LAW LIBRARY. Report for Congress: Campaign Financing of National Elections in Selected Foreign Countries, Washington, D.C. : juillet 1995, LL95-4, 95-1354: 65, 138, 164, 188.

71. EUROPEAN PARLIAMENT, DIRECTORATE-GENERAL FOR RESEARCH, RESEARCH AND DOCUMENTATION PAPERS. The Funding of Political Parties in European Community Member States, Luxembourg : Office for Official Publications of the European Communities, deuxième édition, 1991: 8.

Temps d'antenne sur les réseaux publics

72. LIBRARY OF CONGRESS, LAW LIBRARY. Report for Congress: Campaign Financing of National Elections in Selected Foreign Countries, Washington, D.C. : juillet 1995, LL95-4, 95-1354: 52-3.

73. ibid., p. 194.

Formules d'attribution du temps d'antenne

74. Sources : LIBRARY OF CONGRESS, LAW LIBRARY. Report for Congress: Campaign Financing of National Elections in Selected Foreign Countries, Washington, D.C. : juillet 1995, LL95-4, 95-1354: 58.

75. ibid., pp. 103-4.

76. ibid., p. 159.

77. ibid., p.5.

78. ibid., p. 171.

79. ibid., p. 194.

Divulgation des dépenses de campagne

80. COMMISSION ELECTORALE AUSTRALIENNE. Funding and Disclosure Handbook: Political Parties, Canberra : Australian Government Printing Service, 1996 : 15.

Divulgation des dépenses par les partis

81. DIRECTEUR GÉNÉRAL DES ÉLECTIONS DU CANADA. Lignes directrices concernant les dépenses d'élection des partis politiques. Cité dans Stanbury, W.T. L'argent et la politique fédérale canadienne, volume 1 de la collection d'études de la Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis, Ottawa, Groupe Communication Canada, 1991, pp. 431.

Divulgation des dépenses par les groupes d'intérêt

82. COMMISSION ELECTORALE AUSTRALIENNE. Funding and Disclosure Handbook: Broadcasters and Publishers, Canberra : Australian Government Printing Service, 1996.

Spending Limits

83. ALEXANDER, Herbert E. et Monica BAUER. Financing the 1988 Election, Boulder, Colorado : Westview Press, 1991, p. 41.

84. ibid., p.42.

Infractions et sanctions

85. LIBRARY OF CONGRESS, LAW LIBRARY. Report for Congress: Campaign Financing of National Elections in Selected Foreign Countries, Washington, D.C. : juillet 1995, LL95-4, 95-1354: 80, 132 et 196.

86. CORRADO, Anthony, Thomas E. MANN, Daniel R. ORTIZ, Trevor POTTER et Frank J. SORAUF, éditeurs, Campaign Finance Reform: A Sourcebook, Washington, D.C. : The Brookings Institution, 1997: 29-30.

87. COMMISSION ROYALE SUR LA RÉFORME ÉLECTORALE ET LE FINANCEMENT DES PARTIS. Rapport final : Pour une démocratie renouvelée, Ottawa, Groupe Communication Canada, 1991, volume 2, p. 231-2.

Types of offences

88. CLAYTON, R.J. Parker's Conduct of Parliamentary Elections, Croydon : Charles Knight Publishing, 1990, supplément no. 5, section 20.15, p. 394.

89. LIBRARY OF CONGRESS, LAW LIBRARY. Report for Congress: Campaign Financing of National Elections in Selected Foreign Countries, Washington, D.C. : juillet 1995, LL95-4, 95-1354: 168-9.

Amendes et emprisonnement

90. LIBRARY OF CONGRESS, LAW LIBRARY. Report for Congress: Campaign Financing of National Elections in Selected Foreign Countries, Washington, D.C. : juillet 1995, LL95-4, 95-1354: 35-6.

Perte du droit de siéger

91. RAWLINGS, H. F. Law and the Electoral Process, London : Sweet and Maxwell, 1988, p. 228.

92. ASSOCIATION OF CENTRAL AND EASTERN EUROPEAN ELECTION OFFICIALS (ACEEEO). Election Law Compendium of Central and Eastern Europe, Kyiv : International Foundation for Electoral Systems (IFES), 1995, p. 358.

93. CLAYTON, R.J. Parker's Conduct of Parliamentary Elections, Croydon : Charles Knight Publishing, 1990, supplément no. 5, chapitre 20.

Infractions aux règlements de financement politique

94. Federal Election Commission's compilation of Federal Election Campaign Laws, Washington, D.C. : November 1997.

95. PINTO-DUSCHINSKY, Michael. British Political Finance 1830-1980, Washington, D.C. : American Enterprise Institute, 1981, chapitre 9.

96. CLAYTON, R.J. Parker's Conduct of Parliamentary Elections, Croydon : Charles Knight Publishing, 1990, supplément no. 5, chapitre 15.

97. LIBRARY OF CONGRESS, LAW LIBRARY. Report for Congress: Campaign Financing of National Elections in Selected Foreign Countries, Washington, D.C. : juillet 1995, LL95-4, 95-1354, pp. 56 et 80.

Supposition de personne

98. CLAYTON, R. J. Parker's Conduct of Parliamentary Elections, Croydon : Charles Knight Publishing, 1990, supplément no. 5, 20.03.

99. Lois de Maurice, 1996, volume 4, pp. 606.

100. LIBRARY OF CONGRESS, LAW LIBRARY. Report for Congress: Campaign Financing of National Elections in Selected Foreign Countries, Washington, D.C. : juillet 1995, LL95-4, 95-1354, pp. 168.

Intimidation des électeurs

101. CLAYTON, R. J. Parker's Conduct of Parliamentary Elections, Croydon : Charles Knight Publishing, 1990, supplément no. 5, 18.34 - 18.36.

102. Lois de Maurice, 1996, volume 4, pp. 605-6.

103. LIBRARY OF CONGRESS, LAW LIBRARY. Report for Congress: Campaign Financing of National Elections in Selected Foreign Countries, Washington, D.C. : juillet 1995, LL95-4, 95-1354, pp. 168.

Corruption

104. LIBRARY OF CONGRESS, LAW LIBRARY. Report for Congress: Campaign Financing of National Elections in Selected Foreign Countries, Washington, D.C. : juillet 1995, LL95-4, 95-1354, pp. 80, 89,144 et 168; Lois de Maurice, 1996, volume 4, p. 606.

Bibliographie

Ce qui suit est une liste de livres, de brochures et de rapports concernant des parties politiques et des candidats. Pour une liste d'information disponible via l'Internet, sur le même sujet, visitez svp Documentation additionelle.

Généralités

ASSOCIATION OF CENTRAL AND EASTERN EUROPEAN ELECTION OFFICIALS (ACEEEO). Election Law Compendium of Central and Eastern Europe, Kiev : International Foundation for Electoral Systems (IFES), 1995.

BARTOLINI, Stefano, Daniele CARAMANI et Simon HUG. Parties and Party Systems in Western Europe since 1945: A Bibliographical Guide to the Literature. Ébauche. Florence : European University Institute, 1996.

BUTLER, David, Howard R. PENNIMAN et Austin RANNEY, éditeurs. Democracy at the Polls: A Comparative Study of Competitive National Elections, Washington, D.C. : American Enterprise Institute, 1981.

COMMISSION ROYALE CANADIENNE SUR LA REFORME ELECTORALE ET LE FINANCEMENT DES PARTIS. Pour une démocratie électorale renouvelée : Rapport final, Ottawa : Groupe Communication Canada, 1991, 4 volumes.

GOODWIN-GILL, Guy S. Free and Fair Elections: International Law and Practice, Geneva : Inter-Parliamentary Union, 1994.

GOODWIN-GILL, Guy S. Free and Fair Elections: International Law and Practice, Geneva : Inter-Parliamentary Union, 1998.

INTERNATIONAL INSTITUTE FOR DEMOCRACY AND ELECTORAL ASSISTANCE (IDEA). Draft Code of Conduct for Political Parties Contesting Democratic Elections, Stockholm : International IDEA, 1997.

PINTO-DUSCHINSKY, Michael. The role of political parties. Paper presented to the Central European Electoral Systems Symposium, Budapest, August 1991. Publié par l'International Foundation for Electoral Systems, Washington, D.C., 1992.

SHIRATORI Rei, éditeur. " Electoral Administration in a Comparative Perspective ". Édition spéciale de Journal of Behavioral and Social Sciences, Tokyo : Research Institute of Social Sciences, Tokai University, (37) 1992.

Financement des partis politiques et des campagnes électorales

ALEXANDER, Herbert E. Financing the 1972 Election, Lexington, Mass. : D.C. Heath and Company, 1976.

ALEXANDER, Herbert E., éditeur. Comparative Political Finance in the 1980s, Cambridge : Cambridge University Press, 1989.

ALEXANDER, Herbert E. et Monica BAUER. Financing the 1988 Election. Boulder, Colorado : Westview Press, 1991.

ALEXANDER Herbert E. Financing Politics: Money, Elections, & Political Reform, Washington, D.C. : Congressional Quarterly Press, Fourth Edition, 1992.

ALEXANDER, Herbert E. et Anthony CORRADO. Financing the 1992 Election, Armonk, N.Y. : M.E.Sharp, 1995.

ALEXANDER, Herbert E. et Rei SHIRATORI, éditeurs. Political Finance among the Democracies, Boulder, Colorado : Westview Press, 1994.

BLANKENBURG, Erhard, Rainer STANDHAMMER et Heinz STEINERT. " Political Scandals and Corruption Issues in West Germany " tiré de Political Corruption: Handbook. Édité par Arnold J. Heidenheimer, Michael Johnston et Victor T. LeVine. New Brunswick : Transaction Books, 1989.

CEPEDA ULLOA, Fernando. " Financing Party Politics in Colombia. " tiré de Carlos Malamud and Eduardo Posada-Carb 97, éditeurs. Financing Party Politics in Europe and Latin America, London : Macmillan and Institute of Latin American Studies, en préparation.

COMMISSION ÉLECTORALE AUSTRALIENNE. Funding and Disclosure Handbook: Broadcasters and Publishers, Canberra : Australian Government Printing Service, 1996.

COMMISSION ÉLECTORALE AUSTRALIENNE. Funding and Disclosure Handbook: Political Parties, Canberra : Australian Government Printing Service, 1996.

CORRADO, Anthony, Thomas E. MANN, Daniel R. ORTIZ, Trevor POTTER et Frank J. SORAUF, éditeurs. Campaign Finance Reform: A Sourcebook, Washington, D.C. : The Brookings Institution, 1997.

DAUVIGNAC, Danièle et Yves-Marie DOUBLET. " Le financement de la vie politique : dernières évolutions législatives et jurisprudentielles. ", Revue française de Droit constitutionnel 13, 1993. 20

DOUBLET, Yves-Marie. Le financement de la vie politique, Paris : Presses Universitaires de France, Seconde édition, 1997.

DOUBLET, Yves-Marie. L'argent et la politique en France, Paris : Economica, 1997.

DOUBLET, Yves-Marie et Véronique MARMORAT. " Le contentieux du financement des élections législatives. ", Revue française de Droit constitutionnel 18, 1994.

EWING, Keith. The Funding of Political Parties in Britain, Cambridge : Cambridge University Press, 1987.

GUNLICKS, Arthur B., éditeur. Campaign and Party Finance in North America and Western Europe, Boulder, Colorado : Westview, 1992.

HORCACITAS, Juan Molinar. " Financing political parties in Mexico. " tiré de Carlos Malamud et Eduardo Posada-Carb 97, éditeurs. Financing Party Politics in Europe and Latin America, London : Macmillan et Institute of Latin American Studies, en préparation.

KALTEFLEITER, Werner et Karl-Heinz NASSMACHER. " The New German System of Public Subsidies to Political Parties. " tiré de Josef Thesing et Wilhelm Hofmeister, éditeurs. Political Parties in Democracy, Sankt Augustin : Konrad-Adenauer-Stiftung, 1995.

KUMADO, Kofi, éditeur. Funding Political Parties in West Africa, Boulder, Accra : Friedrich Ebert Foundation, 1996.

LANDFRIED, Christine. Parteifinanzen und politische Macht: Eine vergleichende Studie zur Bundesrepublik Deutschland, zu Italien und den USA, Baden-Baden : Nomos, 1994.

LIBRARY OF CONGRESS, LAW LIBRARY. Report for Congress: Campaign Financing of National Elections in Selected Foreign Countries, Washington D.C. : July 1995, LL95-4,95-1354.

LINTON, Martin. Money and Votes, London : Institute for Public Policy Research, 1994.

MALAMUD, Carlos et Eduardo POSADA-CARB 97, éditeurs. Financing Party Politics in Europe and Latin America, London : Macmillan et Institute of Latin American Studies, en préparation.

MALBIN, Michael J., éditeur. Parties, Interest Groups, and Campaign Finance Laws, Washington, D.C. : American Enterprise Institute, 1980.

NASSMACHER, Karl-Heinz, et d'autres auteurs. Buerger finanzieren Wahlkaempfe: Anregungen aus Nordamerika fur die Parteifinanzierung in Deutschland, Baden-Baden : Nomos, 1992.

PALTIEL, Khayyam Z. " Campaign Finance: Contrasting Practices and Reforms. " tiré de Democracy at the Polls: A Comparative Study of Competitive National Elections. Édité par David Butler, Howard R. Penniman et Austin Ranney. Washington, D.C. : American Enterprise Institute, 1981.

PALTIEL, Khayyam Z. " Political Finance. " tiré de The Blackwell Encyclopaedia of Political Institutions. Édité par Vernon Bogdanor. Oxford : Blackwell, 1987.

PARLEMENT EUROPEEN, DIRECTION GENERALE DES ETUDES,RESEARCH AND DOCUMENTATION PAPERS. The Funding of Political Parties in European Community Member States, Luxembourg : Office des publications officielles des communautés européennes, 2^e édition, 1991.

PINTO-DUSCHINSKY, Michael. " Die Konservative Partei Grossbritanniens 1945-1980. " tiré de Christliche-demokratische und konservative Parteien in Westeuropa. Édité par HJ Veen. Paderborn : UTB Sch 9Aningh, 1983.

PINTO-DUSCHINSKY, Michael. British Political Finance 1830-1980, Washington, D.C. : American Enterprise Institute, 1981. PINTO-DUSCHINSKY, Michael. " Memorandum. " House of Commons : Home Affairs Committee, Funding of Political Parties, London : Her Majesty's Stationery Office, Session 1992-92, no 726, 20 juillet 1993.

PINTO-DUSCHINSKY, Michael. " Fair Elections and Party Finance in Britain: Is there a case for Reform? " Texte initialement présenté à la Hansard Society Commission on Election Campaigns. House of Commons : Home Affairs Committee, Funding of Political Parties, London : Her Majesty's Stationery Office, Session 1992-92, no 726, 20 juillet 1993.

POSADA-CARB, Eduardo 97. " Money and Elections in Colombia. " tiré de The Economist Intelligence Unit, Country Forecast, 4th Quarter 1996: Latin America: Regional Overview, London : The Economist Intelligence Unit Limited, 1996. 20

Pouvoirs no.70, Paris : Seuil, 1994. Numéro spécial sur " L'Argent des Élections. "

SCHEFOLD, Dian. " Background and Basic Principles of Financing of Political Parties. " tiré de Josef Thesing et Wilhelm Hofmeister, éditeurs. Political Parties in Democracy, Sankt Augustin : Konrad-Adenauer-Stiftung, 1995.

SEIDLE, F. Leslie, éditeur. Le financement des partis et des élections - Aspects comparatifs, volume 4 de la collection d'études, Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis, Toronto : Dundurn Press, 1991.

SICKINGER, Hubert et Rainer NICK. Politisches Geld: Parteifinanzierung in Oesterreich, Taur, Tirol : Kulturverlag, 1990.

SICKINGER, Hubert. Politisches Geld: Parteifinanzierung in Oesterreich-ein Handbuch, Taur, Tirol : Druck- und Verlaghaus, 1997.

STANBURY, W.T. L'argent et la politique fédérale canadienne - Le financement des candidats et candidates et des partis, volume 1 de la collection d'études, Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis, Toronto : Dundurn Press, 1993.

VON ARNIM, Hans Herbert. Die Partei, der Abgeordnete und das Geld: Parteienfinanzierung in Deutschland, Munich : Knauer, 1996.

WEWER, G. Attrik. " Structure and Function of Party-Owned Enterprises. ". Papier présenté au World Congress of the International Political Science Association, Washington, D.C., 1988.

WIBERG, Matti, éditeur. The Public Purse and Political Parties: Public Financing of Political Parties in Nordic Countries, Helsinki : The Finnish Political Science Association, 1991.

Fondations de partis

OUDIN, Jacques. Les fondations démocratiques à vocation politique en France : Rapport au Premier ministre, Paris : La documentation française, 1997, DF 5 4150-8.

PINTO-DUSCHINSKY, Michael. " Foreign political aid: the German political foundations and their U.S. counterparts. " International Affairs, (67) no. 1, 1991.

PINTO-DUSCHINSKY, Michael. " Le financement politique et les fondations partisanes en Allemagne " tiré de Le financement des partis et des élections - Aspects comparatifs. Édité par F. Leslie Seidle. Volume 4 de la collection d'études, Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis, Toronto : Dundurn Press, 1991.

PINTO-DUSCHINSKY, Michael. " The Rise of 'Political Aid'. " tiré de Consolidating the Third Wave Democracies: Trends and Challenges. Édité par Larry Diamond, Marc F. Plattner, Yun-han Chu et Hung-mao Tien. Baltimore : The Johns Hopkins University Press, 1997. Volume 2, pp. 295-324.

PINTO-DUSCHINSKY, Michael. " International Political Finance: The Konrad Adenauer Foundation and Latin America. " tiré de The International Dimensions of Democratization: Europe and the Americas. Édité par Laurence Whitehead. Oxford : Oxford University Press, 1996, pp. 227-56.

Lois, règlements et pratiques de partis

COMMISSION ÉLECTORALE AUSTRALIENNE. Federal Registration of Political Parties, Canberra : Australian Government Printing Service, 1996.

GALLAGHER, Michael et Michael MARSH, éditeurs. Candidate Selection in Comparative Perspective: The Secret Garden of Politics, London : Sage, 1988.

KATZ, Richard S. Democracy and Elections, New York : Oxford University Press, 1997.

RANNEY, Austin. " Candidate Selection. " tiré de David Butler, Howard R. Penniman et Austin Ranney, éditeurs. Democracy at the Polls: A Comparative Study of Competitive National Elections, Washington, D.C. : American Enterprise Institute, 1981.

TSATSOS, Dimitris T. et d'autres auteurs, éditeurs. Parteienrecht im europaeischen Vergleich, Baden-Baden : Nomos, 1990.

Parties politiques comme moniteurs des élections

NDI Handbook: How Domestic Organizations Monitor Elections, An A to Z Guide publié par le National Democratic Institute for International Affairs, 1995.

Partis politiques et candidats

Partis politiques et candidats: table des matiéres

La réglementation de la conduite des partis et des candidats dans le processus électoral constitue le point central de la section consacrée aux partis politiques et aux candidats. Parmi les questions importantes, citons le financement des campagnes électorales, la neutralité du gouvernement, la présence dans les médias et la liberté d'expression. Pour une information plus générale au sujet de cette section, prière de choisir Aperçu.

La section et et Considérations financières, respectivement. La section Campagnes électorales aborde les codes de conduite, la publicité, l'accès à la radiodiffusion publique et les règles et limitations en matière de dépenses électorales.

Les thèmes principaux dans la section Partis politiques et candidats sont les suivants :

• Réglementation visant les partis et les candidats
• Les partis politiques et le processus électoral
• Inscription des partis et des candidats
• Financement des partis et des candidats
• Campagnes électorales
• Infractions et sanctions

Prière de se servir de l'option Commentaires pour avancer suggestions, commentaires et information complémentaire de nature à enrichir cette section. Bonne lecture!

Partis politiques et candidats: table des matiéres

• pc Partis politiques et candidats
• pc10 Aperçu
• pc20 Principes directeurs
• pc21 Égalité des chances
• pc22 Liberté d'expression
• pc23 Contrôle de la fraude et des pratiques déloyales
• pc24 Participation à la vie politique
• pc25 Démocratie au sein des partis
• pc26 Accessibilité et transparence
• pc27 Obligation comptable
• pc28 Freins et contrepoids
• pc30 Considérations administratives
• pc40 Considérations financières
• pc50 Contexte social et politique
• pc60 Historique
• pc90 Documentation additionelle
• pca Réglementation visant les partis et les candidats
• pca01 Types différents de réglementation
• pca02 Modes de réglementation
• pca03 Problèmes courants
• pca03a Temps d'antenne
• pca03b Allocation du temps d'antenne et des ressources
• pca03c Équité et liberté d'expression
• pca03d Divulgation des contributions politiques
• pca03e Vides législatifs
• pca03f Réglementation des campagnes menées par les groupes d'intérêts
• pcb Les partis politiques et le processus électoral
• pcb01 Rôle au sein des organismes électoraux (commissions)
• pcb02 Partis et administration électorale
• pcb03 Rôle dans l'éducation de l'électorat
• pcb04 Formation des représentants des partis
• pcb05 Rôle comme observateurs
• pcc Inscription des partis et des candidats
• pcc01 Élections présidentielles
• pcc02 Autres élections
• pcc02a Candidats indépendants
• pcc03 Réglementation en système SUM
• pcc04 Réglementation en système RP
• pcc05 Signatures et cautions de candidature
• pcc05a Signatures
• pcc05b Cautions
• pcc06 Initiatives spéciales
• pcc07 Restrictions visant les candidatures
• pcd Financement des partis et des candidats
• pcd01 Financement public
• pcd01a Direct
• pcd01a01 Formules de financement
• pcd01a02 Coûts de subventions
• pcd01a03 Opinion publique envers les subventions d'État
• pcd01a04 Organes médiatiques et organismes spéciaux des partis
• pcd01a05 Financement des activités des partis à l'étranger
• pcd01b Subventions indirectes
• pcd01b01 Accès aux médias, etc.
• pcd01b02 Dégrèvements fiscaux
• pcd01b03 Subventions équivalentes
• pcd01b04 Obligations fiscales des partis
• pcd01b05 Fondations politiques
• pcd02 Contributions privées
• pcd02a Cotisations d'adhésion
• pcd02b Financement ploutocratique
• pcd02c Financement institutionnel
• pcd02c01 Financement par des entreprises commerciales
• pcd02c02 Financement par les syndicats
• pcd02d Levées de fonds
• pcd02e Contributions en nature
• pcd02f Revenus d'entreprise des partis
• pcd02g Levée de fonds par les membres du parti
• pcd02h Contributions étrangères
• pcd02i Groupes d'intérêts : tiers
• pcd03 Financement illégal
• pcd03a Trafic de stupéfiants
• pcd03b Autres contributions illégales
• pcd04 Réglementation du financement des partis
• pcd04a Limites des dépenses
• pcd04b Limites des contributions
• pcd04b01 Niveaux des contributions
• pcd04c Règlements de divulgation
• pcd04c01 Divulgation des montants
• pcd04c02 Divulgation des sources
• pcd04c03 Seuils de divulgation
• pcd04c04 Accès à l'information divulguée
• pcd04d Interdiction de certains types de contributions
• pcd04d01 Contributions des entreprises
• pcd04d02 Contributions des syndicats
• pcd04d03 Contributions de l'étranger
• pcd04d04 Contributions des fournisseurs ou partenaires publics
• pcd04e Interdiction de certains types de dépenses
• pcd04f Initiatives contre la corruption
• pce Campagnes électorales
• pce01 Codes de conduite pour les partis politiques
• pce02 Réglementation de la publicité
• pce03 Temps d'antenne sur les réseaux publics
• pce03a Formules d'attribution du temps d'antenne
• pce04 Divulgation des dépenses de campagne
• pce04a Divulgation des dépenses par les candidats
• pce04b Divulgation des dépenses par les partis
• pce04c Divulgation des dépenses par les groupes d'intérêt
• pce05 Spending Limits
• pce05a Calcul et publication des limites de dépenses
• pce05b Dépenses personnelles des candidats
• pcf Infractions et sanctions
• pcf01 Types of offences
• pcf02 Sévérité des infractions
• pcf03 Amendes et emprisonnement
• pcf04 Perte du droit de siéger
• pcf05 Infractions aux règlements concernant le nom d'un parti
• pcf06 Infractions aux règlements de mise en candidature
• pcf07 Infractions aux règlements de financement politique
• pcf08 Supposition de personne
• pcf09 Intimidation des électeurs
• pcf10 Corruption
• pcz_001 Notes en bas de page
• pcz_002 Bibliographie