Les élections ne peuvent généralement être libres et équitables que si l'admissibilité des électeurs peut être vérifiée. Les registres d'inscription sont une composante capitale de tout système électoral. La présente section porte sur l'inscription des électeurs, ainsi que la compilation et la tenue des listes électorales. Pour des renseignements généraux sur ce sujet, voir Aperçu sur l'inscription des électeurs.

L'inscription des électeurs est l'une des composantes capitales de l'administration électorale, et l'une de celles qui coûtent le plus cher. La présente section met l'accent sur les questions liées aux coûts, y compris la possibilité d'informatisation. Les renvois aux pages qui portent sur les listes périodiques versus les registres continus ou les registres de l'état civil, l'informatisation, les avantages et les désavantages de l'inscription à l'initiative des électeurs ou de l'État renforcent certains fichiers. Cette section porte également sur les questions d'exhaustivité, d'inclusion administrative et d'exactitude.

La présente section porte sur les sujets principaux suivants :

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Aperçu sur l'inscription des électeurs

L'inscription : un prérequis pour des élections libres et équitables

Le droit de tous les citoyens adultes de participer aux affaires de leur gouvernement est une pierre angulaire de la démocratie. La forme de participation la plus fondamentale est peut-être le droit de voter à des élections libres et équitables. L'existence d'un registre électoral (ou liste électorale) complet et exhaustif est à la base de l'exercice du droit démocratique de voter et son maintien rigoureux garantit, dans la mesure du possible, qu'un électeur admissible soit inscrit, mais pas plus d'une fois. La Commission de révision électorale et administrative du Queensland en Australie a défini succintement l'équilibre nécessaire lors de la préparation de registres des électeurs.

Les listes d'électeurs sont l'une des composantes capitales de tout système de vote. Elles constituent le relevé officiel des électeurs et fournissent une preuve prima facie du droit de vote de ces électeurs. Les procédures d'inscription doivent donc être rigoureuses pour assurer l'intégrité des listes, et souples pour garantir le respect du droit de chaque citoyen à s'inscrire et à voter.¹

Coûts élevés de l'inscription des électeurs

L'inscription des électeurs est l'un des éléments essentiels de l'administration électorale, et l'un des plus coûteux. L'inscription des électeurs et l'établissement de la liste électorale représentent souvent plus de 50 % du coût total de l'administration électorale.² Il existe toutefois des écarts considérables en fonction du système d'inscription des électeurs, de certaines caractéristiques sociales, économiques et démographiques du pays et de la compétence administrative de l'organisme électoral.

Principes généraux en matière d'inscription des électeurs

Tous les systèmes d'inscription doivent obéir à deux principes de base leur permettant de produire des listes efficacement. Le premier veut que l'on facilite l'inscription au registre des électeurs, ou sur la liste électorale, de tous les électeurs admissibles. Un gouvernement démocratique exige la tenue d'élections libres et équitables et un droit de vote largement répandu. Afin de respecter ce principe, la liste électorale doit comprendre tous les électeurs admissibles afin qu'ils ne soient pas privés de leur droit de vote. Le deuxième principe découle visiblement du premier : le système doit prévenir l'exclusion de citoyens admissibles.

Exclusions légales et administratives

Les électeurs peuvent être exclus de la liste des électeurs de deux façons : par une exclusion légale ou une exclusion administrative. è l'époque où les démocraties représentatives des 18e et 19e siècles ont amorcé des changements en vue de se moderniser, il existait plusieurs raisons légales pour limiter le droit d'inscription, y compris le droit de propriété, la richesse, le niveau d'alphabétisation, la race, le sexe et la rectitude morale.³ La pratique démocratique a vu ces exclusions pour raisons légales diminuer au fil des années et aujourd'hui, la plupart de ces raisons ne sont plus considérées légitimes. Les exclusions pour raisons légales qui existent encore aujourd'hui sont principalement reliées à l'âge (il faut habituellement être âgé de 18 ans et plus, bien que cet âge soit plus élevé dans certains cas), à la citoyenneté, à des clauses de résidence, à des convictions pour condamnations criminelles et à l'incapacité mentale.⁴ De telles exclusions sont habituellement décrétées par les législateurs dans le cadre d'une loi constitutionnelle ou électorale plutôt que par des administrateurs.

Les exclusions administratives se produisent lorsque des gens qui sont ostensiblement admissibles à voter ne peuvent le faire parce que leur nom a été omis de la liste des électeurs. Il se peut, par exemple, qu'ils soient exclus parce qu'ils l'ont voulu. Un électeur éventuel peut n'avoir aucun intérêt pour la politique ou les élections. Une erreur peut se glisser à la suite d'un changement d'adresse. Une exclusion peut également résulter des contraintes du système d'inscription, comme par exemple un manque de publicité relativement aux délais d'inscription. L'objectif étant de prévenir ou tout au moins de minimiser l'exclusion d'électeurs admissibles, le système d'inscription doit d'abord voir à ce que tous les électeurs soient inscrits. Dans la pratique, il est impossible d'inscrire littéralement tous les électeurs; il est par contre raisonnable d'établir des critères pour mesurer l'exhaustivité du registre (voir Identification des électeurs aux fins d'inscription).

Complexité de l'inscription des électeurs

L'inscription des électeurs revêt une importance fondamentale dans le processus électoral démocratique. Néanmoins, pour appliquer les principes généraux d'inscription, les administrateurs électoraux doivent se pencher sur une foule de questions et prendre des décisions pour répondre aux particularités du contexte local :

Est-il préférable de créer une nouvelle liste électorale à chaque élection ou de maintenir une liste continue?
Comment les électeurs admissibles doivent-ils s'identifier au bureau de vote : en présentant une carte d'électeur ou par un autre moyen?
Quels sont les renseignements qui doivent figurer sur la carte d'électeur, le cas échéant?
L'inscription doit-elle être volontaire ou obligatoire?
Si elle est volontaire, doit-elle être laissée à l'initiative du citoyen ou de l'État?
Comment les conditions locales (taux d'analphabétisme, urbanisation, mouvements démographiques, contexte économique et tradition démocratique) déterminent-elles le choix du système d'inscription le mieux adapté au contexte?
Quel est le rôle de l'informatisation dans le processus d'inscription et quels sont les aspects du processus qui se prêtent le mieux à l'informatisation?

Les réponses à ces questions et d'autres similaires détermineront largement le système le mieux en mesure de permettre l'inclusion du plus grand nombre d'électeurs dans un contexte politique particulier.

Autres méthodes d'inscription des électeurs

Le simple fait de soulever des questions du genre donne une idée des diverses façons dont la démocratie en général et l'inscription des électeurs en particulier sont appliquées dans diverses économies et cultures où s'est enracinée la démocratie. Les deux questions qui donnent du poids aux principes régissant l'administration d'élections démocratiques sont les suivantes :

Quelle méthode est la mieux adaptée aux conditions locales dans lesquelles elle s'appliquera?
Quelle méthode est la plus réaliste et la plus économique compte tenu du contexte financier et administratif dans lequel elle doit être élaborée et appliquée?

Il existe trois options de base pour l'élaboration et le maintien d'une liste électorale :

la liste périodique;
le registre continu ou liste permanente;
le registre de l'état civil.

Les administrateurs électoraux devront déterminer laquelle de ces trois options, ou quelle combinaison des trois, convient le mieux à l'établissement d'un système d'inscription.

La présente section porte sur l'inscription des électeurs, comparant et contrastant les options principales pour les divers éléments de l'inscription des électeurs. D'une part, elle étale les nombreux choix de paramètres généraux de l'inscription des électeurs mais dans bien des cas, elle se concentre sur une gamme d'options pratiques qui respectent au mieux les traditions locales et autres conditions particulières. Elle décrit aussi un nombre de cas où des administrations électorales ont connu du succès en prenant les décisions qui répondaient le mieux au contexte local.

Définition des méthodes d'inscription des électeurs

La liste électorale

Règle générale, les électeurs éventuels doivent être inscrits au registre électoral ou à la liste électorale. Il existe cependant des exceptions. Par exemple, l'Afrique du Sud a tenu son élection de 1994 sans registre électoral. Les électeurs pouvaient déposer leur vote dans n'importe quel bureau de vote. Afin d'éviter que certains individus ne votent plus d'une fois, les préposés au vote estampillaient les mains et les documents d'identification des électeurs avant de leur remettre un bulletin.⁵ Ce système est difficile à administrer puisqu'il combine plusieurs fonctions électorales. L'utilisation de listes électorales, par contre, permet aux administrateurs de faire le partage entre ces deux fonctions fort importantes, soit la vérification de l'admissibilité des électeurs et le contrôle de la légitimité du processus électoral. Les listes électorales peuvent également être utilisées à des fins d'éducation populaire. Les partis politiques et les candidats comptent sur elles pour leur campagne. Bien qu'une élection puisse se faire sans listes électorales, les avantages d'une liste justifient son usage.

La liste électorale fait preuve de l'admissibilité des électeurs et, par conséquent, confère une certaine légitimité au processus électoral. Le système d'inscription des électeurs, plus particulièrement la liste électorale, doit être intègre. Sinon, la légitimité de l'élection sera immédiatement atteinte. L'inscription des électeurs est sans doute la plus importante de toutes les activités de l'administration électorale.

Une composante qui coûte cher

Si l'inscription des électeurs n'est pas la composante qui coûte le plus cher de toute l'élection, elle figure à tout le moins parmi celles qui coûtent le plus cher. Les administrateurs font face à un défi majeur : celui de s'assurer que tous les électeurs admissibles sont inscrits et ne sont inscrits qu'une seule fois, et que tous les électeurs non admissibles (comme ceux qui sont décédés ou qui n'ont pas maintenu leur qualité de résidence) soient exclus de la liste. Ils doivent de fait prévenir l'inscription de personnes non admissibles. Ce facteur prend de l'importance dans les pays où la question de la citoyenneté est une préoccupation à cause de frontières perméables. Satisfaire à toutes ces exigences dans un pays qui compte des millions d'électeurs admissibles ne représente pas seulement un défi de logistique mais requiert des ressources et du matériel qui coûtent cher.

Les trois possibilités pour l'élaboration et le maintien d'un registre électoral sont la liste périodique, le registre continu et le registre de l'état civil.

La liste périodique

Il s'agit d'une liste que l'organisme électoral établit à nouveau à chaque élection sans chercher à la maintenir ni à la mettre à jour d'une élection à l'autre. En général, la liste périodique ne sert qu'à une seule élection et elle est normalement, quoique pas nécessairement, établie durant la période préélectorale. Ce système est relativement coûteux et fastidieux puisqu'il oblige les administrateurs électoraux à communiquer directement avec tous les électeurs admissibles avant la tenue de l'élection. Il connaît une grande popularité dans les pays d'Afrique et, jusqu'en 1997, il était appliqué au Canada. Cette méthode peut être particulièrement utile dans les pays où l'infrastructure administrative ne permet pas le maintien d'une liste continue, où la mobilité démographique est forte ou encore, où la population s'oppose au maintien d'une liste des citoyens par le gouvernement ou par des organismes quasi gouvernementaux comme les organisations ou les commissions électorales.

Le registre continu

Le registre continu des électeurs est maintenu et continuellement mis à jour par les administrateurs électoraux. Il nécessite une infrastructure permettant le maintien de la liste, l'ajout de noms et d'autres renseignements pertinents relatifs aux personnes qui satisfont aux critères d'admissibilité (citoyenneté, résidence, atteinte de l'âge requis) et la radiation du nom des personnes qui ne sont plus admissibles (décès, déménagement, etc.). Comme ce registre est périodiquement (ou continuellement) mis à jour, il n'est pas nécessaire de procéder à l'inscription finale juste avant les élections, comme c'est souvent le cas avec la liste périodique. Le registre continu peut être maintenu soit à l'échelle locale, comme au Royaume-Uni, soit à l'échelle nationale, comme en Australie et au Canada.

Les administrateurs électoraux sont vivement intéressés à connaître laquelle de ces deux méthodes, la liste périodique ou le registre continu, est la moins coûteuse et la plus efficace. La réponse n'est pas simple. Rares sont les pays qui sont passés d'une méthode à l'autre. Lorsque Élections Canada a délaissé la liste périodique pour adopter le registre continu, cet organisme a laissé entendre que le changement lui ferait épargner environ 30 millions de dollars à chaque élection.⁶ C'est à l'occasion des prochaines élections fédérales, qui devraient avoir lieu avant le mois de juin 2002, qu'on pourra vérifier l'exactitude de ces estimés. Il est à signaler, toutefois, qu'une bonne partie des économies réalisées grâce à l'adoption par le Canada du registre continu seront dues aux initiatives de partage des données électorales entre les gouvernements fédéral et provinciaux. Ainsi, ce sont l'utilisation rationnelle des renseignements, l'élimination partielle du chevauchement des activités et des dépenses et le partage de l'information qui permettent de faire des économies considérables, et non seulement le fait de passer d'une méthode à l'autre.

Registre de l'état civil

La troisième méthode est l'utilisation du registre de l'état civil. Ce registre peut contenir une foule de renseignements sur tous les citoyens, nom, adresse, citoyenneté, âge, numéro d'identification et autres. Dans certains pays, surtout en Europe et en Amérique latine, le registre électoral est établi à partir des renseignements recueillis par le biais du registre de l'état civil. La principale question qui se pose dans ces pays est de savoir si le ministère responsable du registre (en général, le ministère de l'Intérieur) doit également être responsable du registre électoral. En Colombie, par exemple, le même ministère est responsable des deux registres alors que dans la plupart des autres pays, ce sont deux organismes distincts qui en ont la responsabilité.

Il est relativement facile et peu coûteux d'établir un registre électoral à partir d'un registre de l'état civil déjà établi pour la bonne raison que les coûts sont déjà assumés par le registre de l'état civil. En outre, le coût de maintien du registre de l'état civil est peut-être élevé, mais si les renseignements servent à plusieurs fins (comme en Suède), il est possible de réduire le coût global lié à la gestion des données par le gouvernement.

Le principal défaut de ce système est également sa principale qualité. Comme plusieurs ministères partagent la même base de données à des fins diverses, le coût élevé de son maintien se justifie par ses multiples fonctions. Dans certaines situations, par contre, on peut déplorer la perte réelle ou potentielle du secret qu'entraîne, pour le citoyen, le partage étendu de bases de données électroniques. Lorsque ces préoccupations sont aiguës, il devient tout simplement inacceptable de se servir du registre de l'état civil, malgré son utilité au plan administratif.

L'inscription des électeurs dans son contexte

Utilisation de la liste des électeurs

Un registre des électeurs, ou liste électorale, a comme objectif principal la confirmation de l'admissibilité des électeurs à participer aux élections nationales et locales. Dans un système politique démocratique, les listes peuvent cependant être pertinentes et utilisables pour d'autres types d'élection, comme par exemple une élection partielle. Une élection partielle est souvent une élection spéciale pour combler des sièges à l'assemblée législative, devenus vacants à la suite d'un vote de blâme, d'un décès ou d'une démission. Dans un cas semblable, la liste des électeurs est tout simplement un extrait du registre national pour un territoire donné et est sujette aux mêmes critères d'universalité et d'inclusivité.

De même, la liste des électeurs peut être utilisée pour des référendums et des plébiscites et contenir tous les électeurs admissibles qui correspondent au territoire local ou national où se tient le référendum ou le plébiscite. Les listes électorales sont aussi utilisées lors de demandes de révocation législative et sont distribuées, souvent sans frais, aux partis et aux candidats pour les aider dans leur campagne. Elles peuvent de plus être utilisées pour établir une liste des membres d'un jury, ou pour retracer ceux qui ne respectent pas leurs obligations de soutien de famille et ceux qui ne remboursent pas leurs prêts étudiants. Une liste des électeurs peut donc servir à bien d'autres fins que des fins électorales proprement dites.

Élections syndicales, pétitions, initiatives et révocations

La Commission électorale de l'Australie, par exemple, est responsable du déroulement des élections au sein des syndicats et des associations d'employés. En 1992 et 1993, il s'est tenu plus de 700 élections de cette sorte en Australie. Aux États-Unis, la liste des électeurs est utilisée lors de pétitions de qualification pour les candidats. Dans plusieurs démocraties, les candidats doivent être nommés par un certain nombre d'électeurs inscrits sur la liste de la circonscription. De plus, les listes électorales peuvent être utilisées pour vérifier les signatures sur une pétition dans les pays où les citoyens peuvent demander l'adoption d'une loi. Les listes électorales peuvent aussi être utilisées pour valider la légitimité des bulletins de vote en cas de demande de révocation législative.

Dans des systèmes politiques fédéraux, on peut justifier le partage des listes électorales parmi différents paliers de gouvernement même si les élections ne sont pas tenues en même temps. La répétition inutile des efforts requis pour l'établissement de registres d'électeurs pour les élections fédérales, d'États, provinciales ou locales va à l'encontre de l'efficacité.

Élections au sein des partis

L'élection lors d'un congrès à la chefferie d'un parti politique et l'élection d'un candidat lors d'une réunion de mise en candidature exigent également une forme d'inscription des électeurs. Dans bien des cas, le parti est responsable de l'établissement d'une liste à partir de la liste des membres du parti et, dans certains cas, des membres de syndicats affiliés. Le Parti travailliste britannique maintient de telles listes. Par ailleurs, l'inscription des électeurs peut contenir des renseignements sur leur affiliation partisane en vue de permettre aux électeurs de participer aux élections primaires au sein des partis. Cette pratique est courante aux États-Unis d'Amérique.

Vérification de l'admissibilité et de l'identité à l'inscription des électeurs

Critères d'admissibilité pour l'inscription et le vote

Les critères d'admissibilité pour l'inscription doivent être les mêmes. On retrouve normalement ces critères dans la Constitution du pays ou dans une charte des droits. La plupart des pays qui aspirent à la démocratie tentent d'accorder le suffrage à tous leurs citoyens qui ont atteint l'âge de la majorité, d'habitude 18 ans. Il peut exister des exigences de résidence pour l'inscription et le vote, surtout si le pays est découpé en circonscriptions. De plus, les citoyens qui ont perdu certains droits à la suite d'une condamnation criminelle ou qui ont été déclarés inaptes peuvent être exclus du droit de vote.

Abolition des obstacles à l'inscription et au vote

Au fil des temps, bien des obstacles légaux qui limitaient la participation au processus de prise de décision démocratique ont été abolis : propriété, richesse, niveau d'alphabétisation, race, sexe, aptitudes mentales (voir Aperçu sur l'inscription des électeurs). Les critères d'admissibilité continuent à évoluer en ce sens. En Scandinavie, par exemple, le suffrage est accordé pour certaines élections locales aux citoyens étrangers, pourvu qu'ils satisfassent à certains critères de résidence. Plusieurs pays accordent également le droit de vote à leurs citoyens vivant à l'étranger.⁷ Les citoyens de la Bosnie-Herzégovine réfugiés dans 10 pays, dont l'Allemagne, le Danemark, la Suède, les Pays-Bas, la Suisse, l'Autriche, les États-Unis et la Turquie, ont pu voter à l'élection de 1996.⁸ L'Afrique du Sud a établi un précédent unique en permettant à ses citoyens vivant dans 79 pays étrangers de voter lors de l'élection nationale de 1994.⁹

Citoyenneté et admissibilité

L'admissibilité soulève souvent une question particulièrement difficile dans les États nouvellement formés ou dont les frontières ont récemment changé. Il s'agit de savoir à quel moment un résidant acquiert le statut de citoyen et les pleins droits démocratiques qui s'y rattachent. Il ne s'agit pas à proprement parler d'une question d'administration électorale, mais d'une question politique étroitement liée aux principes fondamentaux de gouvernement, aux liens entre les concepts de nation et d'État, à la nature de la citoyenneté dans l'État. De telles questions ont toutefois des répercussions directes en privant des groupes importants de résidants du pays du droit de voter et de s'inscrire. Aujourd'hui que partout au monde, la plupart des élections sont suivies de près -- que ce soit par des observateurs électoraux du pays ou observateurs internationaux, ou encore des représentants des partis politiques aux bureaux de vote --, les obstacles à l'inscription peuvent facilement mener à des accusations de contravention aux principes d'une élection libre et équitable.

Identification des personnes qui ont qualité d'électeur

Les administrateurs électoraux peuvent s'assurer que les électeurs éventuels satisfont aux critères de citoyenneté et peuvent s'identifier de façons différentes selon le mode d'inscription. Lorsqu'une liste périodique est utilisée, l'inscription se fait souvent par un recensement porte-à-porte ou par l'établissement de centres d'inscription, ou encore par une combinaison des deux. Une procédure plus complexe peut s'avérer nécessaire si les électeurs éventuels se présentent devant des gestionnaires électoraux. Dans les pays où les résidants possèdent normalement une carte d'identité personnelle, comme un certificat de naissance, un passeport, une carte d'identité civile ou un permis de conduire, il suffit de la présenter. Dans les autres cas, plus particulièrement dans les pays en voie de développement, on peut exiger la prestation de serment ou la confirmation de l'identité par un autre résidant de la communauté.

La preuve d'identification requise dans les pays qui utilisent le registre continu varie selon que les électeurs s'inscrivent pour la première fois ou apportent un changement aux renseignements déjà contenus dans le registre. Le processus d'inscription au registre de nouveaux électeurs est semblable à celui utilisé pour la liste périodique. Les personnes qui viennent d'atteindre l'âge requis peuvent prouver leur identité et leur qualité d'électeur en présentant leur certificat de naissance ainsi qu'une pièce d'identité avec photo. Les citoyens qui viennent d'acquérir la citoyenneté et qui satisfont aux autres critères d'admissibilité peuvent présenter leur carte de citoyenneté. Les individus qui apportent un changement aux renseignements contenus dans le registre, comme par exemple un changement de nom ou de résidence, peuvent avoir à fournir un certificat de mariage ou une preuve d'identité indiquant leur adresse.

Lorsqu'il s'agit d'un registre de l'état civil, les électeurs éventuels sont identifiés normalement à partir des renseignements recueillis par le biais de ce registre et en fonction de leur numéro personnel d'identification. Ces renseignements peuvent être transférés d'un registre à l'autre sur une base continue. Tous les changements apportés au registre de l'état civil se retrouvent alors dans le registre électoral.

Le vote en dehors des bureaux de vote ordinaires

Plusieurs systèmes exigent que l'électeur soit inscrit à un bureau de vote en particulier et ne lui accordent le droit de vote qu'à ce bureau. Il faut cependant prévoir des exceptions pour les électeurs qui sont absents de leur résidence ordinaire le jour ordinaire du vote. Une façon de contourner ce problème est de leur permettre de voter par anticipation. Une autre façon est de fournir des certificats de transfert d'inscription à ceux qui sont absents pour des raisons jugées valables et légitimes. Ces raisons peuvent être définies très étroitement et ne couvrir que les gestionnaires électoraux et le personnel militaire absent pour des raisons officielles, ou plus largement et couvrir tous ceux qui trouvent innoportun de voter le jour ordinaire du vote.¹⁰

Abstentions

Bien que les autorités électorales doivent veiller à ce que tous les électeurs admissibles à voter s'inscrivent, une question plutôt paradoxale se pose lorsque le vote est obligatoire. Certains électeurs admissibles peuvent en fait choisir de s'abstenir de voter. Au Brésil, le vote est obligatoire pour tous ceux qui ont de 18 à 70 ans. Seuls les analphabètes, les électeurs âgés entre 16 et 18 ans et ceux de plus de 70 ans peuvent choisir de voter ou non. Un électeur inscrit qui désire s'abstenir de voter doit remplir un formulaire de demande d'exemption et le soumettre à un juge électoral dans son district de vote.¹¹

Identification des électeurs en Moldavie

Le système de la Moldavie prévoit des procédures d'inscription particulièrement libérales. Les listes électorales sont dressées à partir du registre de l'état civil avec renvoi aux « passeports domestiques » que tous les citoyens doivent porter comme preuve d'identité. Les électeurs qui ont déménagé depuis peu de temps et qui n'ont pas encore rempli leur formulaire de changement d'inscription peuvent être ajoutés à une liste supplémentaire ou demander que leur passeport soit estampillé lorsqu'ils se présentent au bureau de vote. Bien que ces procédures puissent inviter à la fraude, les votes multiples ont pratiquement été éliminés en Moldavie à cause de l'application de fortes sanctions.¹²

Identification des électeurs aux fins d'inscription

Processus juste et transparent

L'identification des électeurs consiste à vérifier l'identité des électeurs éventuels et à inscrire leur nom et autres renseignements qui en font foi sur la liste électorale. Afin d'assurer une inscription des électeurs exacte et inclusive, on doit prendre des mesures efficaces qui permettent aux électeurs éventuels d'être au courant des procédures d'inscription afin qu'ils puissent s'en prévaloir. Pour toutes ces raisons, un programme d'éducation de l'électorat peut jouer un rôle primordial dans le processus électoral. Des programmes d'éducation populaire peuvent souligner l'importance de l'inscription, aviser la population de ses responsabilités face à l'inscription et la renseigner sur les méthodes d'inscription.

À qui appartient la responsabilité : au citoyen ou à l'État?

Le processus d'inscription, ainsi que les responsabilités respectives des administrateurs électoraux et des citoyens, varient considérablement selon le système. Dans certains cas, l'inscription est tout simplement la responsabilité des citoyens. Aux États-Unis, par exemple, les électeurs doivent d'abord communiquer eux-mêmes avec les administrateurs électoraux. Dans d'autres cas, les gestionnaires électoraux sont responsables de maintenir des listes électorales continues ou de l'établissement de nouvelles listes. Il s'agit alors d'effectuer périodiquement un recensement porte-à-porte ou d'établir des centres d'inscription locaux.

En pratique, la responsabilité de communiquer une première fois avec l'électeur est souvent partagée entre les citoyens et l'État. Le Mexique utilise une liste électorale continue et l'administration électorale déploie des efforts considérables pour rendre l'inscription accessible en établissant des milliers de centres d'inscription, y compris des unités itinérantes. Il appartient cependant à l'électeur de visiter ces centres et de faire une demande formelle d'inscription.

L'expérience des États-Unis et d'autres pays où l'électeur doit faire la demande d'inscription a démontré que la participation s'accroît en fonction de la facilité à s'inscrire. En fin de compte, il s'agit d'accessibilité. Dans quelle mesure l'État est-il tenu de rendre l'inscription facile et sans embûches? La réponse est que l'État doit assumer une grande part de responsabilité pour s'assurer que l'inscription ne devient pas un obstacle administratif à la participation des citoyens à des élections démocratiques. Les coûts associés à de tels efforts en limitent souvent la portée.

Coûts et exhaustivité : un compromis? Ceux qui ont à prendre les décisions doivent évaluer l'exhaustivité notamment par rapport à l'ensemble des coûts. Les listes électorales ont tendance à coûter moins cher si la responsabilité de s'inscrire repose sur l'électeur. En de telles circonstances, les administrateurs électoraux ont la responsabilité de s'assurer que les électeurs connaissent bien les règles d'inscription et les procédures à suivre pour s'inscrire.

D'un autre côté, les administrateurs électoraux peuvent choisir d'abdiquer toute responsabilité dans l'identification des électeurs éventuels qui ne font pas les premiers pas pour s'inscrire. Les listes électorales sont alors moins complètes que celles dressées à l'initiative de l'État. De plus, il existe des catégories de citoyens qui sont moins aptes à s'inscrire et à voter, comme par exemple les jeunes, les personnes âgées et les personnes malades, les moins riches, les analphabètes et ceux qui demeurent dans des régions rurales où le transport pose un problème.

En vue de l'évaluation d'un système d'inscription, des critères de rendement clairs doivent être établis pour mesurer l'efficacité des coûts et la fonctionnalité. S'il s'agit de listes électorales périodiques, ces critères comprendront l'exactitude et l'exhaustivité. L'exhaustivité signifie la proportion des électeurs admissibles qui sont réellement inscrits sur les listes. L'exactitude signifie que les renseignements sur chaque individu ont été inscrits sur la liste électorale correctement. Il faut donc se demander si le nom, l'adresse, le sexe, l'âge, la citoyenneté et tout autre renseignement ont été inscrits correctement. Lorsqu'il s'agit de listes continues ou d'un registre de l'état civil, l'exactitude est souvent en fonction de la mise à jour continue ou périodique des données. La question principale qui se pose ici est à savoir si, le jour de l'élection, les renseignements relatifs à un électeur sont conformes à la situation actuelle de l'électeur. La liste comprend-elle les changements récents apportés à la résidence, au nom ou à l'âge de l'électeur?

Des critères de rendement spécifiques pour toutes les phases de l'inscription des électeurs sont utiles afin d'assurer le suffrage universel. Harry Neufeld, un conseiller en matière d'administration électorale, a fixé les objectifs d'exhaustivité à 90 %, d'actualité à 85 % et d'exactitude à 97 %.¹³ En d'autres mots, neuf citoyens admissibles sur 10 seraient inscrits sur la liste; dans huit cas et demi sur 10, les renseignements seraient à jour; et des erreurs à la saisie de données pourraient se produire dans trois inscriptions sur 100. Lorsque ces objectifs ou critères de rendement sont connus, les coûts supplémentaires pour les atteindre peuvent être calculés.

Toutefois, les coûts marginaux associés à l'inscription d'électeurs supplémentaires augmentent au fur et à mesure que la proportion des électeurs inscrits augmente et que les autres objectifs de rendement entrent en jeu. Les premiers électeurs inscrits coûtent peu cher. Ce sont par exemple des électeurs qui étaient à la maison lorsque les recenseurs sont passés ou qui ont répondu rapidement à une demande de mise à jour de renseignements par la poste. S'il n'y avait aucun changement à apporter aux renseignements, la liste demeurait à jour et exacte. L'administration électorale doit encourir des coûts additionnels pour recueillir ou mettre à jour les renseignements sur les autres électeurs. Plus on veut une liste exhaustive, exacte et à jour, plus les coûts sont élevés.

Des exemples bien concrets peuvent aider à illustrer ce principe. Si le premier objectif est d'atteindre 90 % d'exhaustivité, il faudra alors envisager le maintien d'une liste continue qui comprend les électeurs vivant à l'étranger. Dans certains pays, les coûts associés au maintien d'une telle liste peuvent cependant devenir prohibitifs. Une solution pourrait être l'élaboration d'un système de listes distinctes pour les électeurs vivant à l'étranger. L'Australie utilise ce système. Les électeurs demeurant à l'étranger ne sont pas inscrits au registre; ils doivent plutôt s'inscrire eux-mêmes à chaque scrutin.

De même, lorsque le critère de rendement est fixé en fonction de l'actualité des données par rapport au pourcentage des électeurs demeurant aux adresses contenues au registre, on constate souvent que le taux de mobilité de la population n'est pas le même dans toutes les régions du pays. Les gens ont tendance à déménager plus souvent dans les milieux urbains à haute densité; les étudiants peuvent également représenter un taux de mobilité élevé ou fluctuant. Atteindre un objectif de 85 % d'exactitude dans de telles circonstances requiert une mise à jour plus fréquente dans ces régions alors que dans les autres, la liste maintient ce niveau de rendement plus longtemps. Il pourrait donc s'avérer utile de tenir compte du taux de mobilité moyen à l'échelle nationale (ou régionale).

Preuve d'identité de l'électeur aux fins d'inscription

Preuve d'identité requise pour obtenir un bulletin

Les problèmes inhérents à l'identification des électeurs admissibles au bureau de vote sont différents dans chaque pays. Le processus électoral doit être structuré de façon à assurer que seuls les individus inscrits en bonne et due forme puissent voter et que chacun qui se présente au bureau de vote pour voter est en fait la personne qu'il dit être.

Lorsque les électeurs éventuels se présentent au bureau de vote le jour du vote, ils doivent habituellement s'identifier auprès des préposés au vote avant de recevoir un bulletin. Ce préposé peut alors vérifier le nom de l'électeur sur la liste électorale et s'assurer qu'il y est. Chaque nom est alors coché ou rayé, ou encore l'électeur doit signer le registre. Dans certains cas, lorsque la possibilité de voter à deux endroits différents existe, il se peut que l'électeur ait à tremper un de ses doigts dans de l'encre indélébile pour attester qu'il a déjà reçu un bulletin.

Où le port d'une pièce d'identité est de rigueur

La manière par laquelle les électeurs prouvent leur identité varie considérablement d'un pays ou d'une administration à l'autre. Dans les pays où il est de rigueur que les citoyens portent une pièce d'identité, comme par exemple une carte d'identité nationale, un permis de conduire, une carte d'identité d'emploi ou toute autre pièce d'identité, l'administration électorale n'a pas à émettre une autre pièce d'identité. C'est le cas dans bien des États des États-Unis. Il faut noter cependant que même si c'est la norme aux États-Unis, bien peu de centres d'inscription demandent une preuve d'identité. Les électeurs signent tout simplement le registre ou la liste. Depuis l'introduction des dossiers informatisés, il n'existe souvent même plus de signature originale pour fins de comparaison.

L'étude comparative sur des administrations électorales effectuée par Choa fait rapport sur les procédures d'inscription des électeurs dans 11 pays relativement à la souplesse avec laquelle les bulletins sont émis;¹⁴ ces pays comprennent l'Australie, le Canada, le Danemark, la Finlande, la France, l'Allemagne, la Corée, la Suède, la Suisse, le Royaume-Uni et les États-Unis. Tous ces pays utilisent une forme de livraison par la poste et offrent parfois à l'électeur le choix de venir chercher son bulletin en personne. De plus, à l'exception de la Corée, tous offrent la possibilité de voter même si la carte d'électeur est perdue ou n'est pas disponible au bureau de vote. La plupart acceptent soit une carte d'identité ou se fient tout simplement à la liste électorale.

L'envoi postal de la carte de l'électeur sert à deux fins : elle contient les renseignements sur l'électeur tels qu'ils apparaissent sur la liste électorale et des renseignements sur l'élection. Les citoyens dont le nom apparaît sur la liste reçoivent une telle carte, qui contient effectivement les renseignements de la liste électorale les concernant ainsi que la date de l'élection et l'endroit où est situé le bureau de vote où ils doivent aller voter. Les électeurs de ces pays s'identifient eux-mêmes au bureau de vote en présentant la carte reçue par la poste, déclinent leurs nom et adresse, ou encore montrent une pièce d'identité, comme par exemple un permis de conduire.

Où le port d'une pièce d'identité n'est pas de rigueur

D'autres administrations exigent des preuves d'identité beaucoup plus complexes, voire même encombrantes pour les gestionnaires électoraux. Cette situation est particulièrement vraie lorsqu'il n'y a pas de registre de l'état civil et où les citoyens ne portent pas ordinairement une pièce d'identité personnelle. Les administrations électorales doivent donc assumer le fardeau financier et administratif de l'émission de preuves d'identité à tous les électeurs éventuels. Dans certains cas, les électeurs doivent eux-mêmes assumer les coûts de production de cartes d'électeurs ou d'une autre pièce d'identité.

Considérations liées à la sécurité

Bien que la carte d'identité de l'électeur contribue largement à l'efficacité de l'administration électorale, elle n'en soulève pas moins une question de sécurité. Les risques de falsification sont une préoccupation majeure. En 1990, le Mexique a adopté une carte d'identité de l'électeur à l'abri de toute fraude. Afin d'éliminer les risques de falsification de cartes, la carte d'électeur mexicaine possède neuf caractéristiques de sécurité, la rendant ainsi quasi impossible à reproduire ou à modifier. Ces caractéristiques comprennnent un code à barre, un hologramme, une photographie et une fusion moléculaire.¹⁵

La sécurité du stockage et de la distribution est une autre préoccupation. En Haïti, aux élections de juin 1995, la commission électorale a annoncé que dans un pays où ont été produites 4,2 millions de cartes d'électeurs, un million d'entre elles manquaient. Ce nombre largement publié n'a toutefois jamais été confirmé.¹⁶

Un troisième problème potentiel relié à l'utilisation de cartes d'inscription de l'électeur est la nécessité d'établir un système d'émission de ces cartes à toute la population. Le Savador a connu des problèmes en 1994 et le Nicaragua en a également connu dans son processus de cedulacion au cours des années 1990. Le processus d'inscrire les électeurs et d'émettre des cartes d'identité de l'électeur est d'autant plus complexe dans les régions qui connaissent des conflits armés, comme ce fut l'expérience au Nicaragua, en Angola et en Bosnie-Herzégovine.

Il ne faut pas sous-estimer l'impact que peut avoir l'imposition aux électeurs des coûts de production des cartes. La description de la situation au Sénégal avant l'élection de 1993 (voir plus bas) illustre bien comment des coûts relativement mineurs se sont avérés prohibitifs pour plusieurs voteurs éventuels et, par le fait même, des électeurs ont été exclus du processus électoral.

Cas du Ghana

Les problèmes reliés à l'utilisation de la carte de l'électeur ne sont pas insurmontables. La solution n'a pas à être coûteuse comme celle adoptée par le Mexique. Le Ghana a résolu le problème de fraude en combinant la carte de l'électeur avec le formulaire de demande d'inscription. La carte est détachée du formulaire d'inscription et le même numéro d'inscription est pré-imprimé sur le formulaire et sur la carte. Il est pratiquement impossible de falsifier ou de voler des cartes en blanc puisque le nom et le numéro d'identification de tout électeur apparaissent sur la carte et la liste des électeurs. Il ne suffit pas de présenter une carte d'électeur au bureau de vote. La plupart des cartes qui sont émises au moment de l'inscription sont plastifiées à froid. L'adhésif utilisé dans dans ce processus est tel que la carte serait endommagée si l'on tentait d'enlever la plastification. Il existe un contrôle étroit des formulaires qui sont envoyés à chaque bureau de vote. Au Ghana, les empreintes digitales apparaissent sur le formulaire d'inscription et sur la carte de l'électeur comme mesure de sécurité additionnelle.¹⁷

Cas du Sénégal

Bien que dans plusieurs parties du monde les cartes d'identité de l'électeur sont une importante partie du processus d'inscription, il est encore plus important de prévoir des mécanismes qui feront en sorte que les électeurs ne seront pas administrativement privés de leur droit de vote à cause des coûts prohibitifs associés à l'obtention d'une telle carte. La description ci-jointe du cas du Sénégal (lors de ses préparatifs pour les élections de 1993) est un bon exemple (senegal - analysis of electoral code). Dans ce cas, bien que le gouvernement n'ait demandé aucune somme pour la carte d'identité nationale, le coût réel pour bien des voteurs, soit les coûts d'une photographie obligatoire, de l'estampille officielle, du manque à gagner, était prohibitif. Les résultats étaient prévisibles : bien des électeurs, bien qu'admissibles, ont perdu leur droit de vote.

Malawi : documentation à l'intention des femmes qui ont des enfants

Au Malawi, bien que l'âge légal pour voter soit de 21 ans, les femmes qui n'ont pas atteint cet âge mais qui ont des enfants sont souvent admises à voter sur production de leur « carte de mère ». Il s'agit d'une carte d'identité émise par les agences de bien-être pour les mères, qui leur permet d'obtenir de la nourriture et des services de santé. Les femmes au Malawi qui ont porté des enfants sont considérées adultes quel que soit leur âge biologique.¹⁸

Principes directeurs reliés à l'inscription

Inscription volontaire ou obligatoire

La citoyenneté suppose-t-elle l'obligation et la responsabilité de voter ou le droit de voter est-il un privilège qui découle de la citoyenneté et que l'électeur peut exercer à sa discrétion? La réponse à cette question influence sérieusement le choix des procédures administratives qu'il faut élaborer en vue de faciliter l'inscription. Si l'on croit que le vote est un devoir et une responsabilité, il s'ensuit que l'inscription doit être obligatoire.

L'inscription obligatoire place le fardeau sur l'État d'informer les électeurs de l'obligation de s'inscrire ou de communiquer les corrections nécessaires aux renseignements personnels contenus dans la liste continue (p. ex. changement de nom ou d'adresse). D'autre part, si le vote est considéré comme un droit démocratique, mais non une obligation, l'inscription doit être volontaire et laissée à la discrétion de l'électeur. Dans de tels cas, il faut souvent moins de ressources pour inciter les électeurs à s'inscrire.

Taux de participation comparatifs : vote obligatoire et non obligatoire

Les pays où l'inscription est volontaire, comme aux États-Unis, connaissent un taux de participation inférieur aux pays où l'inscription est obligatoire, comme au Danemark. On retrouve le même phénomène lorsque le vote est obligatoire.¹⁹

Cela dit, il faut cependant souligner que la participation au vote n'est pas simplement le résultat d'une législation qui prévoit le vote obligatoire. Une étude récente à Malte, où le vote n'est pas obligatoire, a démontré que le taux de participation des électeurs dans ce pays a été supérieur dans les années 1990 à celui de l'Australie où le vote est pourtant obligatoire (96,7 % et 82,7 % respectivement).²⁰ De même, une comparaison de la participation des électeurs dans les pays de l'Amérique centrale entre les années 1989 et 1991 a démontré que le Nicaragua, où le vote n'est pas obligatoire, a connu le taux de participation le plus élevé, soit 86 %, alors que le Salvador, où le vote est obligatoire, a connu le taux de participation le moins élevé, soit 52 %.²¹

Responsabilité implicite de l'État

Même dans les pays où les citoyens sont obligés de s'inscrire, la responsabilité de maintenir un système d'inscription exhaustif, pratique, équitable et non discriminatoire repose sur l'État. Si l'administration électorale ne satisfait pas à ces conditions, elle s'engage dans un processus qui supprimera le droit de vote à certains électeurs pour des raisons administratives. Ceci correspond à dire que bien qu'elle respecte la lettre de la loi qui veut qu'elle fournisse aux électeurs la chance de s'inscrire, l'administration électorale ne respecte pas l'esprit de la loi, et par conséquent supprime le droit de vote de certains citoyens.

Plusieurs systèmes d'inscription, bien qu'ils s'affichent comme étant ouverts et inclusifs, contiennent des éléments d'exclusion administrative. Lorsque des éléments ont une influence disproportionnée sur certains groupes d'électeurs, les résultats connaissent des distorsions inacceptables.

L'inscription par l'électeur ou par l'État

Une autre question qui persiste relativement à l'inscription des électeurs est à savoir si elle se fait à la demande de l'électeur ou à l'initiative de l'État. Dans le premier cas, les électeurs ne sont inscrits que s'ils en font la demande. L'État leur fournit donc l'occasion de s'inscrire et ne réagit qu'à la demande de l'électeur.

Le Sénégal produit des formulaires d'inscription et un registre national; les Sénégalais ne peuvent voter que s'ils ont rempli le formulaire (senegal - analysis of electoral code).²² Lors des élections législatives de 1997 au Cameroun, élection entachée par la controverse à propos du processus d'inscription, des ajustements n'ont été apportés au registre continu que sur l'insistance des électeurs. Les comités divisionnaires de surveillance bien mal administrés ont tout de même exclu des milliers d'électeurs.²³

Pendant bien des années, le Bangladesh a compté sur les services de bénévoles pour effectuer le recensement porte-à-porte. Les listes ainsi produites, n'étant ni exhaustives ni inclusives, n'ont pas reçu la légitimité électorale espérée. Au lieu, elles ont contribué à un manque de confiance dans le processus électoral.²⁴

Au Royaume-Uni, l'administration fait le contact initial avec les électeurs en leur envoyant par la poste une carte qui leur indique les renseignements que contient le registre sur eux.²⁵ Le registre électoral de la Suède est maintenu par le bureau local de l'impôt, sous la juridiction de la Commission nationale de l'impôt. Ce bureau maintient le registre de l'état civil national à partir duquel sont établies les listes électorales, sur demande expresse de l'État. Chaque année, les citoyens peuvent présenter une demande de changement à leur inscription.²⁶

Aux États-Unis, bien que l'obligation de s'inscrire repose sur chaque individu, chacun des États adopte les mesures nécessaires afin que les électeurs puissent s'inscrire. Ces mesures comprennent la disponibilité de formulaires d'inscription par la poste à de nombreux endroits, l'inscription par le biais des bureaux de véhicules à moteur et des agences gouvernementales avec lesquelles les citoyens ont à faire. La plupart des départements de véhicules à moteur et des agences de bien-être sont autorisés par les États à appliquer les lois fédérales.

Inscription : considérations d'ordre administratif, y compris l'informatisation

Il existe diverses méthodes pour accomplir des projets d'inscription des électeurs. Plusieurs questions et préoccupations se présentent quelle que soit la méthode utilisée :

le choix entre : liste périodique, liste continue ou registre d'état civil;
la structure administrative;
la planification de la logistique;
la cueillette des données;
les achats;
l'infrastructure opérationnelle;
les programmes d'éducation à l'électorat;
la sélection et la formation des travailleurs;
la mise en oeuvre d'un plan d'action;
la compilation des données d'inscription;
le stockage des données d'inscription;
la production d'une liste électorale préliminaire;
les stratégies de promotion;
les changements aux listes préliminaires;
les décisions sur les oppositions relatives aux listes préliminaires;
la production des listes finales;
la distribution des listes finales;
le traitement des révisions aux listes en vue du vote anticipé.

Lorsqu'il s'agit de maintenir une liste continue ou un registre de l'état civil, on doit trouver des solutions à un certain nombre de ces préoccupations.

Gestion de la complexité de l'inscription des électeurs

En raison de la portée et la complexité de l'inscription des électeurs et de l'administration électorale, il est important de s'assurer que les cadres administratifs appropriés soient en place. C'est particulièrement vrai en ce qui concerne le processus d'inscription car il peut contribuer largement à faire accepter la légitimité des résultats de l'élection.

L'informatisation et l'inscription

Une grande partie du travail d'administration d'une élection consiste à recueillir, stocker, valider et mettre à jour des données sur l'identité des électeurs. Les gestionnaires électoraux commencent à compter sur l'informatisation pour gérer plusieurs processus. La justification est évidente et souvent irréfutable. L'informatisation offre aux gestionnaires électoraux la capacité de stocker en toute sécurité les données de différentes façons et, en particulier de modifier certains paramètres comme par exemple les limites des circonscriptions électorales en se référant aux fichiers informatiques sur la population électorale.

L'informatisation, une nouvelle orientation

Le contexte social, économique et politique peut rendre l'utilisation de l'informatique difficile, voire même impossible. Ce n'est pas pour cela qu'on ne peut pas mener des initiatives d'inscription qui produisent de bons résultats en fonction de critères d'exhaustivité et d'exactitude. Bien qu'aujourd'hui l'informatisation du processus d'inscription soit devenue la norme dans les démocraties qui connaissent un haut niveau de développement économique, cette tendance est récente et s'est développée au cours de la dernière génération, plus particulièrement dans la dernière décennie. Avant les années 1980 et 1990, les ordinateurs en tant qu'outils pouvant servir à l'inscription étaient beaucoup moins efficaces et abordables. Dans la mesure où ils sont disponibles et qu'il est pratique de les utiliser, les administrateurs électoraux en sont venus à la conclusion que les ordinateurs peuvent rendre le processus d'inscription plus efficace et moins coûteux.

De fait, les administrateurs électoraux d'aujourd'hui subissent des pressions grandissantes pour moderniser leur processus d'inscription, ce qui les incite à adopter des systèmes informatisés. Cette tendance est souvent le résultat d'attentes grandissantes face à la vitesse avec laquelle l'inscription doit se faire et la nécessité de produire des listes électorales de différentes façons (p. ex. par unités géographiques comme les sections de vote).

Les coûts élevés de l'informatisation

Il importe cependant d'apprécier à leur juste valeur les coûts de développement et de maintien de fichiers d'inscription informatisés. Ces coûts sont reliés non seulement au développement des programmes et à l'installation de l'équipement et des logiciels, mais aussi à la nécessité constante de les entretenir et d'acquérir de nouvelles versions des systèmes, sans compter la nécessité d'un personnel hautement qualifié. L'informatisation des fichiers d'inscription doit être évaluée sur la base des coûts et de l'efficacité ainsi que d'une appréciation réelle de la capacité de soutenir le système à long terme.

Préoccupations contradictoires au sujet de l'informatisation

Les administrateurs électoraux engagés dans le développement de registres des électeurs informatisés auront à se questionner sur les capacités réelles et sur l'utilisation de systèmes informatiques. Lorsque l'informatisation du registre a été discutée en Côte d'Ivoire, pays de l'Afrique de l'ouest, de nombreuses préoccupations ont été soulevées car l'informatisation telle que prévue aurait pu révéler les affinités politiques ou le groupe ethnique auquel appartenaient les électeurs.²⁷ Au Brésil, on se demandait si l'informatisation permettrait à l'administration électorale ou au gouvernement de manipuler facilement les résultats de l'élection.²⁸ D'autre part, un nombre d'Ivoiriens croyaient que les ordinateurs pouvaient corriger des erreurs d'entrée ou pouvaient corriger des falsifications ou des fichiers mal complétés.²⁹ L'expérience des administrateurs électoraux au Brésil a montré qu'un projet-pilote bien publicisé peut faire cesser les malentendus.³⁰

Partialité politique et pratiques frauduleuses

Un des empêchements majeurs au développement d'un système complet d'inscription des électeurs en Tunisie a été l'influence de la politique sur l'inscription. Il est de notoriété publique que les administrateurs électoraux excluent du registre les noms de ceux qui sont adverses à l'administration en place. Une équipe IFES chargée d'une évaluation préélectorale a recommandé en 1994 l'adoption d'une liste électorale continue et une plus grande centralisation du processus d'inscription.³¹

Inscription : considérations financières y compris l'informatisation

Coûts globaux de l'inscription des électeurs

Les administrateurs électoraux s'accordent pour dire que l'inscription des électeurs est souvent la composante d'une élection qui coûte le plus cher. Les partis et les candidats dépensent certes de vastes sommes pour leurs campagnes électorales, mais leurs fonds proviennent presque toujours de donateurs privés. Dans certains pays, comme dans les démocraties scandinaves, les partis reçoivent des fonds publics au moins en guise d'appui financier à leur campagne. Malgré tout, l'inscription des électeurs représente la dépense la plus coûteuse à laquelle ont à faire face les administrateurs électoraux.

L'inscription : une tâche complexe

Comme l'indique la section sur les considérations administratives de l'élection (voir Inscription : considérations d'ordre administratif, y compris l'informatisation), le vaste éventail de responsabilités incluses dans le processus d'inscription contribuent aux coûts élevés associés à l'inscription. L'ampleur même de la tâche de recueillir des renseignements actuels sur chacun des électeurs admissibles dans des pays dont la population varie entre des dizaines de milliers à des centaines de millions peut être intimidante. C'est d'autant plus vrai que l'élaboration de procédures exhaustives et inclusives et une inscription efficace des électeurs contribuent largement à légitimiser le processus électoral.

Le processus d'inscription est par lui-même compliqué et difficile à gérer. Toute procédure inutile et redondante résulte en un manque d'efficacité qui taxera les ressources. En 1994, l'administration électorale au Népal a maintenu des listes d'électeurs distinctes pour les paliers national et locaux et exigé que les électeurs s'inscrivent aux deux paliers.³² La solution pour ménager les ressources devient évidente : simplifier le système en ne faisant qu'une seule liste et dériver les autres listes à partir de la liste-maîtresse.

Options et coûts reliés à l'inscription des électeurs

Le problème des coûts de l'inscription des électeurs se pose à toutes les étapes de l'établissement d'une liste exhaustive et inclusive. Par exemple, le nombre de centres d'inscription requis et le nombre d'employés qu'il faut former pour travailler dans ces centres grèveront-ils lourdement le budget consacré au personnel? La carte d'électeur est-elle nécessaire ou pourra-t-on se contenter de cartes d'identité que les électeurs ont déjà en leur possession? Si on opte pour la carte d'électeur, devra-t-elle comporter une photographie, une empreinte digitale ou une autre marque d'identification? Les cartes pourront-elles être plastifiées à froid, éliminant ainsi le besoin de pourvoir les centres d'inscription de courant électrique? Existe-il d'autres sources de données susceptibles de faciliter la mise à jour des renseignements relatifs à un électorat mobile? Entre 18 et 24 % de la population canadienne, par exemple, déménage chaque année. Une telle mobilité peut affecter sérieusement les coûts associés au maintien d'une liste électorale actuelle et exacte. Les réponses à ces questions auront un effet direct sur les coûts associés aux personnes.

Parallèlement, on peut se demander comment seront réparties les dépenses : seront-elles toutes engagées durant la période préélectorale, avec des dépenses exceptionnelles l'année d'une élection, ou s'étaleront-elles tout au long du cycle électoral? Les réponses à ces questions et bien d'autres affecteront sérieusement les coûts globaux du processus d'inscription.

Coûts de l'informatisation

Il ne faut jamais sous-estimer les coûts associés à l'informatisation d'un système d'inscription. Ces coûts comprennent la construction du système et les coûts initiaux d'achat de l'équipement, des logiciels et du recrutement du personnel de soutien qualifié. La prochaine couche de coûts ou de dépenses est celle associée à l'opération continue et au maintien du système. Si le maintien inclut la modernisation de l'équipement et des logiciels au fur et à mesure que de nouvelles versions deviennent disponibles sur le marché, il faut accepter d'emblée que ces coûts seront considérables. Le coût de former sur une base permanente des opérateurs et du personnel de soutien est continu, tout autant que le coût d'utilisation de la technologie entre les scrutins et durant les scrutins.

Finalement, si toute la fonctionnalité administrative (la façon de gérer toutes les activités reliées à l'inscription) est intégrée au système informatique, des plans d'urgence efficaces doivent être élaborés pour faire face à toute panne éventuelle. Ceci comprend les génératrices, des réseaux et d'autres systèmes de rechange, en plus d'un soutien administratif 24 heures sur 24. Tous ces facteurs entraînent des coûts considérables et on doit en tenir compte avant de décider d'utiliser l'informatisation.

Économies et efficacité

Bien que les coûts associés à des initiatives d'inscription d'électeurs exhaustive et inclusive peuvent être considérables, les règles générales suivantes peuvent conduire à une plus grande efficacité et à des économies.

N'essayez pas de réinventer la roue. L'expérience de nombreuses démocraties en matière d'inscription des électeurs peut vous servir. Optez pour des méthodes qui ont déjà fait leurs preuves ailleurs.

Utilisez les bases de données déjà en place. Dans la mesure du possible, extrayez des données fiables à partir des bases de données existantes, notamment les relevés d'impôt.

Faites d'une pierre deux coups. Lorsque vous contactez les électeurs pour les informer du processus d'inscription, profitez-en pour leur donner de l'information au sujet des élections, par exemple où se trouve leur bureau de vote.

Efforcez-vous de planifier à long terme. En élaborant les activités d'inscription, appliquez le principe de la réutilisation des données chaque fois que c'est possible.

Utilisez un système intégré pour la compilation et le stockage des données. Cela signifie que la base de données mise au point pour une activité du processus d'inscription peut servir à d'autres activités. Par exemple, les mêmes données devraient servir autant pour délimiter les circonscriptions que pour établir la liste électorale.

Évitez la collecte des mêmes données par différents paliers du gouvernement ou de l'administration. Certains pays recueillent virtuellement les mêmes données à différents paliers (p. ex. au niveau national et provincial), un chevauchement difficile à justifier.

Partagez l'information aussi souvent que possible.

Inscription : démocratie et représentativité

Exhaustivité, actualité et exactitude

Les élections périodiques et ouvertes sont une pierre angulaire de la démocratie; tous les citoyens doivent donc pouvoir s'inscrire et voter. L'inscription et le vote peuvent être simplement un droit ou également une responsabilité liée à la citoyenneté. Les responsables de l'élaboration des systèmes d'inscription des électeurs doivent préciser le principe qui prédomine dans leur système, puis déterminer le niveau d'exhaustivité, d'actualité et d'exactitude qu'ils veulent atteindre.

Une liste électorale est complète lorsqu'elle inclut tous les électeurs admissibles. Elle est à jour lorsque les données disponibles sur les électeurs sont exactes le jour de l'élection (l'adresse actuelle est reflétée ou les nouveaux électeurs admissibles ont été inscrits). La liste électorale est exacte lorsque les données sur les électeurs ont été inscrites correctement (sans erreur de typographie ou autres). Les normes pour vérifier le rendement de ces trois qualités varient d'une administration à l'autre et d'un système d'inscription à l'autre.

Critères de coûts et de rendement

Il existe une relation inverse entre le rendement sur ces trois mesures et le coût d'un système d'inscription des élections. Il va de soi que l'inscription des électeurs éventuels les plus faciles coûte moins cher que d'inscrire les plus difficiles. Il arrive un temps où le coût d'inscrire certains électeurs difficiles à inscrire peut même devenir prohibitif. Les électeurs qui peuvent être difficiles à inscrire comprennent ceux qui vivent dans des régions éloignées, ceux qui changent souvent d'adresse, les nomades qui n'ont pas d'adresse permanente et ceux qui ne retournent pas leur formulaire.

Inclusivité

On entend par inclusivité l'inscription des citoyens appartenant à tous les groupes et à toutes les catégories. L'inscription est inclusive lorsqu'elle n'est pas discriminatoire à l'égard de certains groupes identifiables. Il est à remarquer, toutefois, que certains groupes sont plus difficiles à inscrire en raison de leurs caractéristiques sociales ou économiques, entre autres les personnes vivant dans les régions rurales, peu instruites, économiquement marginalisées ou sans abri. En outre, certains groupes sont parfois tenus à l'écart des affaires publiques et politiques en raison de préjugés culturels; c'est le cas des femmes dans certaines parties du monde. En pareils cas, il faut multiplier les efforts pour assurer le caractère inclusif du système d'inscription. Il est important de connaître les formes officielles et officieuses d'exclusion électorale et de les prévenir par le biais des mécanismes administratifs électoraux.

Exclusion administrative des électeurs admissibles

Les exclusions administratives d'électeurs admissibles sont les plus grands obstacles à l'inclusivité. Les électeurs sont exclus lorsque le système d'inscription n'incite pas les électeurs à s'inscrire et plus particulièrement lorsque des obstacles administratifs empêchent les électeurs de s'inscrire. Les électeurs peuvent être exclus administrativement pour plusieurs raisons; toutes peuvent mettre en danger la légitimité électorale.Voici certaines causes d'exclusion administrative, et les solutions possibles :

Les dates limites pour s'inscrire sont trop hâtives alors que l'intérêt est très bas. Pour accroître le nombre d'inscrits, il suffit de prolonger la période d'inscription. On peut aller jusqu'à prévoir l'inscription le jour du vote.

L'inscription coûte cher; il faut défrayer les coûts, par exemple, des cartes d'identité de l'électeur. Dans la mesure du possible, les coûts d'inscription ne devraient pas être assumés par le citoyen. Autrement, les pauvres seront exclus administrativement en plus grand nombre que ceux qui vivent dans l'aisance.

L'inscription prend beaucoup de temps. Certains citoyens ont à voyager sur de longues distances pour s'inscrire, subissant un manque à gagner et encourant des coûts de déplacement personnels. Il suffit simplement d'accroître le nombre de centres d'inscription, y compris l'utilisation de centres d'inscription itinérants.

Exclusion administrative au Cameroun

Lors de ses élections législatives en 1997, le Cameroun comptait 6 020 000 électeurs admissibles. De ce nombre, 3 719 774 seulement se sont inscrits, soit 64,5 %. Il semblerait que plusieurs des non-inscrits ont été exclus administrativement en raison des faiblesses du système d'inscription. Il y a eu allégation, par exemple, de pratiques d'inscription discriminatoires envers les membres de certaines communautés ethniques. On aurait également exigé des preuves de citoyenneté plus rigoureuses des membres de certains groupes ethniques. De plus, des plaintes ont été formulées à l'effet que le système d'inscription était mal organisé et mal annoncé et que les communications laissaient à désirer.³³ Il ne faut donc pas s'étonner du faible taux d'inscription.

Contexte social et politique entourant l'inscription des électeurs

Sensibilité aux conditions locales

L'inscription des électeurs n'est pas un processus universel qui répondra à toutes les situations. Il existe un éventail de mécanismes permettant l'établissement d'une liste électorale. Le dosage exact des caractéristiques du système mis en place dans un milieu donné devra tenir compte du contexte social et politique. Parmi les facteurs locaux dont il faut tenir compte dans l'élaboration d'un programme d'inscription des électeurs spécifique, mentionnons :

le niveau d'alphabétisation;
le contexte culturel;
les compétences administratives;
l'environnement politique.

Niveau d'alphabétisation

Le niveau d'alphabétisation influence directement la capacité de l'administration électorale à communiquer avec les électeurs éventuels. Lorsque le niveau d'alphabétisation est élevé, l'inscription des électeurs s'effectue facilement par le biais de communications efficaces et économiques entre les électeurs et les administrateurs électoraux. Dans un contexte de liste continue et lorsque le niveau d'alphabétisation est élevé, les administrateurs électoraux peuvent envoyer aux électeurs des cartes comprenant des renseignements personnels à jour. Les électeurs n'ont qu'à vérifier l'exactitude de ces renseignements et aviser par retour du courrier s'il y a lieu d'apporter des corrections. Cette méthode doit évidemment pouvoir compter sur un système postal et des adresses fiables.

Même dans les pays qui connaissent un haut niveau d'alphabétisation, cette infrastruture n'est pas toujours existante. Cette procédure s'applique encore moins lorsque le niveau d'alphabétisation est peu élevé. Dans de tels cas, il faudra absolument établir des moyens de communication entre les électeurs et les administrateurs électoraux. Les chefs des communautés doivent également jouer un rôle important dans la diffusion des renseignements relatifs au système d'inscription. Dans les pays où le niveau d'alphabétisation est élevé et où le contact personnel entre les électeurs et les préposés à l'inscription n'est pas une nécessité, on doit s'assurer que les formulaires d'inscription sont faciles à comprendre et ne sont pas encombrés d'un jargon légal que le citoyen moyen ne peut comprendre. En d'autres mots, les formulaires d'inscription ne doivent pas être un test d'alphabétisation. Dans les régions où le niveau d'alphabétisation est peu élevé, le système devrait prévoir que les préposés à l'inscription remplissent les formulaires d'inscription, soit par un recensement porte-à-porte ou à des centres d'inscription.

Le contexte culturel

Toutes les sociétés possèdent des normes, valeurs, croyances et attitudes culturelles qui définissent le comportement des membres de la communauté. Il arrive que ces normes influencent le comportement face aux activités électorales, y compris l'inscription des électeurs. Dans l'élaboration des procédures pour l'inscription des électeurs, on devrait tenir compte de ces comportements et des besoins d'un gouvernement démocratique. Dans plusieurs sociétés, le rôle que jouent les femmes au sein du processus politique soulève des questions d'ordre culturel. Les systèmes électoraux qui accordent le suffrage universel s'assurent habituellement que les femmes jouissent des mêmes droits que les hommes en matière d'inscription et de vote. De même, les sociétés qui sont composées de plusieurs groupes minoritaires culturels, ethniques ou religieux peuvent s'abstenir de tenir des élections les jours fériés ou religieux.

Le climat

Tout comme les facteurs sociaux et politiques, le climat influence les choix de systèmes. Dans les pays qui jouissent d'un niveau de développement économique élevé, le climat a peu d'impact sur l'inscription et le vote. Le processus d'inscription peut s'effectuer par le biais de l'électronique et de l'informatique. De telles démocraties ont également des infrastructures administratives modernes et l'inscription n'est pas affectée par des conditions atmosphériques adverses. L'élection de 1997 au Canada a suivi son cours normal malgré des sinistres causés par des inondations considérables dans le tiers du sud de la province du Manitoba et malgré le fait que le recensement ait été effectué plusieurs mois avant les inondations. De même, le comté Dade, en Floride, aux États-Unis, a été frappé par l'ouragan Andrew durant la campagne électorale de 1992.³⁴

Dans les régions moins développées, la température et autres conditions climatiques peuvent influencer le moment prévu pour l'inscription et le jour du vote. Certains facteurs comme la sécheresse, la saison des pluies, le temps des semences et des récoltes, ont un impact direct important sur la possibilité de s'inscrire. L'inscription doit donc être reportée à une date tenant compte de ces événements climatiques.

Compétences administratives

Les administrateurs électoraux doivent déterminer s'ils disposent des compétences administratives nécessaires pour atteindre les objectifs anticipés d'inscription. Le cadre administratif comprend les aptitudes de planification administrative et logistique (voir Liste périodique : infrastructure administrative) et (Liste périodique : planification de la logistique), la cueillette des données d'inscription (voir Liste périodique : cueillette des données d'inscritption), les politiques d'achat et les procédures (voir Liste périodique : achat et préparation du matériel), les compétences opérationnelles (voir Liste périodique : éducation des électeurs), la sélection et la formation des travailleurs (voir Liste périodique : recrutement et formation du personnel) et les effectifs pour mettre en oeuvre tout ce qui précède (voir Liste périodique : mise en oeuvre). L'établissement et le maintien de cette infrastructure administrative coûtent cher et demandent du temps. Cependant, sans l'infrastructure appropriée pour mener les initiatives d'inscription des électeurs et l'élection elle-même, le processus n'atteindra pas la légitimité et l'intégrité auxquelles les gouvernements aspirent en démocratie. Un des objectifs principaux d'une infrastructure administrative appropriée est la longévité : elle ne doit donc pas avoir à être remise sur pied à chaque élection.

L'environnement politique

Il va de soi que le climat politique d'un pays peut influencer largement l'inscription des électeurs et les élections. L'environnement politique peut être entièrement paisible alors que tous les partis acceptent la légitimité du processus électoral, ou encore lourd de tension à cause de conflits domestiques ou internationaux. Les possibilités qui existent entre ces deux situations extrêmes sont infinies. La situation idéale veut que l'inscription et le processus électoral se déroulent dans un climat politique harmonieux bien qu'il faut reconnaître que cette situation n'est pas toujours possible. Autrement, la légitimité de l'élection sera mise en doute. Pour compenser un environnement politique moins qu'idéal, les administrateurs électoraux se doivent d'être justes et impartiaux et d'être perçus comme tels. Les partis politiques devraient pouvoir constater que l'administration de l'élection fait preuve de transparence.

Inscription des électeurs : historique

Les objectifs de l'inscription des électeurs

Lors d'une discussion fort utile à propos du processus d'inscription des électeurs, William Kimberling énonce trois raisons principales pour justifier l'inscription des électeurs :

éviter la fraude électorale;
identifier tous les électeurs qui ont qualité d'électeur;
soutenir les autres fonctions du système électoral.

Le dernière raison comprend la reconnaissance des partis politiques, le découpage des circonscriptions électorales, la détermination du nombre des bureaux de vote et de leur emplacement, le calcul du nombre de bulletins de vote qu'il faut imprimer et la communication des renseignements aux électeurs.³⁵ Toutes ces raisons traditionnelles ont été plus ou moins importantes d'une période, selon l'endroit ou les circonstances. Cependant, toutes ont joué un rôle important dans l'adoption de procédures pour l'inscription des électeurs. La présente section examine l'élaboration des systèmes d'inscription des électeurs au fil du temps et accorde une attention particulière à leur origine.

L'inscription des électeurs dans la Grèce ancienne

Plusieurs de nos idées modernes relativement à la démocratie ont évolué à partir des expériences antérieures de gouvernements autonomes tels qu'ils existaient à Athènes et à d'autres endroits en Grèce, il y a plus de 1 000 ans. Déjà entre les sixième et quatrième siècles av., la société athénienne créait un système d'inscription des électeurs qui divisait la communauté économique de la communauté politique. La société comprenait trois différentes classes de gens : les citoyens, les étrangers-résidents et les esclaves. Ces trois classes pouvaient participer à la communauté économique même si les biens des esclaves faisaient formellement partie de la propriété des maîtres. Seuls les citoyens pouvaient cependant participer à la communauté politique, la polis. La citoyenneté n'était accordée qu'aux hommes qui avaient atteint l'âge de la majorité, soit apparemment 18 ans. En fin de compte, en raison du service militaire obligatoire, le droit de participation dans les affaires de la polis n'était acquis de facto qu'à l'âge de 20 ans.³⁶

Identification des électeurs admissibles

Étant donné la distinction qui existait entre les trois classes de la communauté, et le droit de vote étant accordé aux citoyens mâles seulement, il fallait identifier les citoyens. Par conséquent, le deuxième objectif était atteint puisque tous les citoyens admissibles étaient identifiés. Avant le règne de Kleisthenes, en l'année 510 av., la citoyenneté athénienne était convoitée mais aussi contestée étant donné le haut niveau de mobilité et les droits politiques croissants qui y étaient associés. La citoyenneté était contrôlée par un petit nombre de familles aristocratiques. Kleisthenes a apporté des réformes à la fin du sixième siècle av. qui conféraient la citoyenneté aux descendants des hommes athéniens qui étaient inscrits dans les communautés politiques athéniennes (demes).³⁷ À la suite de ces réformes, les demes ont été chargés du maintien du registre des membres qui jouissaient du statut de citoyen.³⁸ Un registre des étrangers résidant au pays (metics) était également maintenu. Ce registre servait à faciliter la cueillete des impôts. Étant donné que seuls les citoyens avaient le droit de vote, le registre des citoyens devenait également le registre électoral ou la liste électorale.

Prévention de la fraude

Les citoyens athéniens devaient être présents à l'Assemblée pour voter. Leur nom devait d'abord apparaître au registre des citoyens avant qu'ils puissent faire leur entrée à l'Assemblée. Cette procédure se voulait préventive contre la fraude en empêchant les non-citoyens (c.-à-d. les inadmissibles) de participer aux discussions politiques à l'Assemblée et de voter. De fait, la pénalité imposée aux personnes coupables de fraude électorale étaient très sévères. Les personnes non autorisées qui tentaient de participer aux réunions de l'Assemblée étaient arrêtées et traînées devant une cour de citoyens qui pouvait les condamner à mort.³⁹

Autres raisons justifiant un registre

À travers les temps, un nombre de fonctions gouvernementales administratives sont devenues la responsabilité des demes. Il s'agissait de la reconnaissance et de l'inscription des nouveaux citoyens. Et bien que l'armée athénienne était tribale (elle comptait 10 tribus) plutôt que liée aux demes (il y en avait 139), la conscription ou l'appel des jeunes gens au service militaire obligatoire était sous l'égide du demes, qui utilisaient le registre des citoyens.⁴⁰ Même à cette époque ancienne de l'évolution démocratique, les documents utilisés aux fins du registre électoral, ou la liste des électeurs, répondaient aux trois raisons qui justifient la tenue de tels registres.

L'inscription des électeurs dans les temps modernes

L'inscription des électeurs, dans les démocraties modernes, a pris un essor en Grande-Bretagne avec l'adoption du Reform Act de 1832.⁴¹ Les raisons de cette évolution s'expliquent par l'accroissement de l'urbanisation de la société britannique et de la complexité des lois relativement au droit de vote des citoyens. En 1910, sept groupes avaient le droit de vote : les propriétaires, les citoyens d'honneur d'une ville, les universitaires, les professionnels, les locataires, les fournisseurs de service et les locateurs. Les listes électorales ne servaient d'abord qu'à identifier les électeurs admissibles. Ces listes n'atteignaient vraiment pas leur objectif puisque 25 % des électeurs admissibles ne s'y trouvaient pas.⁴² Étant donné que le droit de vote en Grande-Bretagne s'est graduellement étendu sur une période de près de 100 ans (1832 à 1918) d'une minime et sélective proportion de l'électorat potentiel à la presque totalité des adultes, le registre électoral, ou la liste électorale, satisfait au deuxième objectif, qui est de prévenir les actes de fraude par l'électorat inadmissible.

L'existence de bourgades corrompues qui ne comptaient que bien peu d'électeurs admissibles prouve cependant l'existence de pratiques politique corrompues.

L'administration des élections s'est grandement améliorée avec l'adoption du Representation of the People Act of 1918. Les gestionnaires du gouvernement local ont été chargés de maintenir les listes électorales. Alors que le 20e siècle tire à sa fin, le système d'inscription en Grande-Bretagne semble être démodé. Il continue à établir une date limite annuelle pour l'inscription. La liste accuse donc un retard de quatre à six mois en tout temps.⁴³ La mobilité toujours croissante de la population et les progrès considérables qu'ont connus d'autres pays dans le maintien d'une liste électorale à jour, ont amené le gouvernement de Westminster à prendre des résolutions en vue d'améliorer l'administration des élections, et plus particulièrement pour examiner des changements à leur système d'inscription des électeurs. Bien qu'il soit encore trop tôt pour connaître la nature exacte de ces réformes, il semble que des changements majeurs seront apportés.

L'expérience américaine de l'inscription des électeurs

Dans les premières années de démocratie représentative, les États-Unis n'utilisaient aucun système formel pour inscrire les électeurs. À l'époque Jacksonenne dans l'histoire politique américaine (années 1820 à 1840), les villes et villages étaient encore assez petits et l'inscription des électeurs était jugée inutile. En général, les administrateurs électoraux venaient des communautés locales, connaissaient tous les électeurs et savaient s'ils demeuraient dans la région. Les bulletins étaient émis sur la base de cette connaissance personnelle et informelle.⁴⁴

L'évolution vers un système d'inscription des électeurs plus rigoureux aux États-Unis a été influencée largement par trois facteurs. Le premier a été l'urbanisation croissante de la population, faisant que les administrateurs électoraux étaient de moins en moins aptes à connaître personnellement tous les électeurs admissibles de leur district. Le deuxième a été le taux croissant de la population immigrante, plus particulièrement dans les villes du nord, ce qui a contribué à l'influence insidieuse d'une machine politique de plus en plus corrompue. Troisièmement, l'abolition de l'esclavage après la Guerre civile américaine en 1865 a poussé bien des administrations, plus particulièrement dans les États du sud, à chercher des moyens d'empêcher les Noirs de voter et de participer aux élections. Des exigences d'inscription relativement strictes, auxquelles se sont ajoutées les taxes de vote, les tests d'alphabétisation et autres, ont toutes contribué à des exclusions administratives.⁴⁵

L'inscription comme moyen de limiter la participation de l'électorat

Dans les premières années de l'histoire des systèmes d'inscription aux États-Unis, il semble y avoir eu conspiration afin de limiter le nombre de personnes admissibles à voter. De fait, les soupçons de fraude parmi les populations immigrantes et les partis politiques, ainsi que la volonté de limiter le droit de vote des Noirs devenus admissibles, ont amené l'élaboration d'un système d'inscription des électeurs indépendants aux États-Unis. Teixeira interprétait les lois relatives à l'inscription personnelle adoptées initialement aux États-Unis comme rendant les mécanismes de vote plus difficiles pour bien des Américains. Ces lois empêchaient la participation massive des électeurs en les forçant à franchir une série d'obstacles bureaucratiques pour pouvoir voter.⁴⁶

Plus récemment, les États-Unis ont fait des progrès considérables dans l'élimination des obstacles à l'inscription et à la participation aux élections. Ironiquement peut-être, la participation politique n'en a pas pour autant augmenté. Les tribunaux américains ont joué un rôle actif dans l'élimination des obstacles à l'inscription pour les Noirs durant les années 1950 et 1960. L'adoption du Voting Rights Act, en 1964, a reçu l'appui du Congrès et de l'administration. Cette loi fédérale progressive exigeait l'inscription de tous les électeurs noirs admissibles. Encore plus récemment, au cours des années 1990, l'adoption du Motor Voter Act (the National Voter Registration Act, 1993) est venue normaliser et simplifier l'inscription des électeurs en l'incorporant à son système d'enregistrement des véhicules. Le système d'inscription des électeurs aux États-Unis a progressé graduellement d'un système tentant d'abord de prévenir la fraude électorale par des exclusions administratives, à un système qui est maintenant conçu de façon à faciliter le vote en identifiant tous les électeurs admissibles, et qui encourage l'inclusion administrative.

L'adoption de procédures d'inscription des électeurs dans toutes les démocraties

Toutes les démocraties qui ont adopté des procédures d'inscription des électeurs ont leurs propres antécédents historiques. La Suède a d'abord mis sur pied un registre civil qui peut être utilisé pour divers programmes socioéconomiques (comme le plan de santé universel et les listes pour taxation) tout autant que pour l'inscription des électeurs. Les nouvelles démocraties qui se manifestent, qu'elles soient en Europe centrale, en Amérique latine, en Asie ou en Afrique, exigent maintenant que leurs administrateurs électoraux examinent les options qui s'offrent à eux lorsqu'ils ont à mettre en place un appareil administratif pour conduire des élections, y compris des mécanismes d'inscription. Selon Jeffrey Fischer de l'International Foundation for Election Systems, les options comprennent les suivantes :

n'apporter aucun changement au système qu'ils ont hérité d'un régime précédent;
améliorer le système existant en instaurant des contrôles aux normes internationales;
établir un système d'inscription, s'il n'en existe pas.⁴⁷

L'objectif du projet Administration et coût des élections (ACE), et plus particulièrement celui de la présente section sur l'inscription des électeurs, est de fournir des conseils sur l'approche à prendre pour examiner ces questions et sur certains aspects précis des options administratives et de leurs répercussions. Aucun système n'est une panacée universelle. Il faut étudier chaque cas à sa juste valeur et d'abord comprendre l'évolution historique du pays, et son contexte social, politique et économique. Toutefois, il existe de nombreux critères et normes généralement acceptés dont il faut tenir compte. Nous avons tenté de les cerner le mieux possible.

Documentation additionnelle

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Principes généraux liés à l'inscription des électeurs

La présente section examine certains des avantages et désavantages des diverses options en matière d'inscription des électeurs et souligne ceux qui suivent :

la liste périodique (voir Liste périodique : principes généraux, Avantages de la liste périodique et Désavantages de la liste périodique);
la liste continue (voir Principes généraux d'un registre continu, Avantages d'un registre continu et Désavantages de la liste continue);
le registre de l'état civil (voir Registre de l'état civil : principes généraux, Avantages d'un registre de l'état civil et Désavantages d'un registre de l'état civil).

Elle examine également des questions liées à divers aspects de l'inscription :

l'informatisation (voir Informatisation de l'inscription des électeurs);
les critères et preuves d'inscription (voir Critères et preuves d'inscription);
l'initiative d'inscription : celle de l'électeur ou de l'État (voir Initiative de l'État ou de l'électeur : principes et effets);
les électeurs résidants ou non résidants (voir Résidants ou non-résidants);
le rôle des tiers dans le processus d'inscription (voir Rôle des partis politiques et des groupes d'intérêt).

On peut trouver plus de détails dans les sections Liste électorale périodique : un aperçu, Registre continu des électeurs : un aperçu et Registre de l'état civil pour établir la liste des électeurs : un aperçu.

Méthodes d'inscription : avantages et désavantages

Trois méthodes d'inscription des électeurs

Les trois méthodes principales d'inscription des électeurs sont les suivantes :

la liste périodique;
la liste continue;
le registre de l'état civil.

Chacune de ces méthodes comporte ses forces et ses faiblesses. Il n'y a donc pas de méthode universelle qui soit la bonne pour tous les pays et toutes les circonstances. Au contraire, il importe de choisir la méthode qui est la mieux adaptée au contexte dans lequel elle doit être utilisée.

Jusqu'à un certain point, la transition d'une méthode à une autre exige une certaine logique de développement. La liste périodique est, à plusieurs points de vue, la plus simple étant donné qu'elle n'exige aucune administration entre deux élections. La liste continue est bâtie à partir de programmes d'inscription antérieurs et doit être maintenue à jour en tout temps. Cette méthode requiert des efforts administratifs considérables et continus. Le registre de l'état civil maintient une base de données pour diverses raisons, dont l'une est l'inscription des électeurs, et son bon fonctionnement administratif requiert des efforts encore plus considérables. La logique du développement ne justifie pas en soi un changement de système. Les administrations électorales tentent plutôt d'améliorer le fonctionnement administratif du système qu'elles exploitent plutôt que de le changer. Opter en ce sens signifie rebâtir tout le système.

Les autres rubriques de la présente section décrivent plus en détail les avantages et désavantages de diverses méthodes.

Liste périodique : principes généraux

Caractéristiques de la liste périodique

Une liste périodique est établie de nouveau à chaque élection. Cette liste est donc dressée pour usage occasionnel plutôt que continu. Elle n'est ni maintenue ni modifiée entre les élections. Elle est établie pendant la période qui précède immédiatement l'élection, la plupart du temps à l'intérieur d'un délai restreint. La liste est d'autant plus à jour si elle est dressée près de la date de l'élection, du moins en ce qui a trait à l'admissibilité et à l'adresse des électeurs. Les pays dont le système électoral est fondé sur le système britannique (style Westminster) et qui utilisent la liste périodique (comme le Canada jusqu'au début des années 1990), établissent leurs listes électorales durant la période électorale (après la dissolution du parlement et après la délivrance des brefs d'élection).

Lors de son élection fédérale en 1997, l'administration électorale du Canada, Élections Canada, a adopté la liste continue des électeurs et effectué un recensement dans les mois qui ont précédé le début de la campagne électorale. D'autre part, la Grande-Bretagne n'attend pas l'avénement de l'élection pour établir sa liste électorale. Elle la maintient plutôt à jour en effectuant chaque année une campagne de mise à jour et les listes sont fermées jusqu'à la prochaine mise à jour annuelle. Certains ont qualifié cette liste de liste continue à mise à jour périodique.

Les systèmes autres que britanniques (en dehors du système Westminster) qui tiennent des élections à dates fixes peuvent établir la liste avant le début officiel de la campagne électorale. Ce dernier scénario accorde plus de temps pour la confection de la liste préliminaire (voir Liste périodique : établissement de la liste préliminaire) et de la liste finale (voir Définition des méthodes d'inscription des électeurs et Liste périodique : introduction et définition).

La liste périodique est établie dans un délai relativement court et doit contenir le nom de tous les électeurs. Elle exige donc des ressources humaines et financières substantielles au moment de l'inscription. Ceux de la liste périodique sont encourus en peu de temps. Au Ghana, par exemple, pour établir une liste périodique il n'en faut pas moins de 20 000 centres d'inscription et de 60 000 préposés formés.⁴⁸ Les coûts de la liste continue s'étendent sur une plus longue période.

Avantages de la liste périodique

La liste périodique comprend notamment les avantages suivants.

Il n'est pas nécessaire de mettre sur pied un important appareil administratif électoral pour maintenir une liste continue.
Il n'est pas nécessaire de tenir compte des changements dans les renseignements personnels des électeurs (y compris leur changement d'adresse) entre les élections.
L'inscription des électeurs s'effectue à la discrétion de l'administration électorale et le début et la fin sont clairement marqués.
Le processus d'inscription représente un événement ponctuel, qui génère beaucoup d'attention et qui incite les électeurs à s'intéresser à la campagne électorale.
La campagne d'inscription fournit l'occasion de présenter un programme d'éducation de l'électeur pendant une période déterminée.
La liste périodique peut être établie sans avoir à recourir à de l'équipement informatique et des logiciels puissants.
La liste périodique peut se passer de l'informatique puisqu'elle n'est pas maintenue à jour. La justification de l'informatisation du processus d'inscription des électeurs n'a pas la même portée pour une liste périodique que pour une liste continue ou un registre de l'état civil.
Sur l'échelle de rendement aux points de vue exhaustivité, actualité et exactitude, la liste périodique se classe très bien en matière d'actualité.

Désavantages de la liste périodique

La liste périodique comporte notamment les désavantages suivants.

La liste périodique entraîne des pointes de coûts importantes. Les coûts associés à l'inscription des électeurs sont largement encourus pendant la période d'inscription et non répartis à travers le cycle électoral (y compris la période entre les élections).
Les risques de perturbation dûs aux conditions atmosphériques imprévisibles ou aux événements politiques sont accrus lorsque la période d'inscription est concentrée.
La liste périodique, plus particulièrement dans un système parlementaire britannique, s'établit dans une période de temps relativement courte si l'on considère les renseignements qui doivent être recueillis et les changements qu'il faut y apporter. La qualité des renseignements et de la liste est quelquefois compromise si le travail est précipité étant donné que les listes préliminaires et finales doivent être prêtes en vue de la campagne électorale et de l'élection elle-même.
La durée de la période électorale peut être plus longue si la liste doit être établie pendant cette période.
Les pointes de coûts que comporte l'établissement d'une liste périodique peuvent être difficiles à absorber par certains gouvernements alors qu'ils pourraient souvent gérer des augmentations modestes dans leur budget. Les fonds et les ressources nécessaires pour effectuer adéquatement une inscription périodique peuvent imposer des contraintes sur un budget gouvernemental déjà extrêmement serré.
Le traitement des données d'inscription recueillies sur une courte période taxe les ressources des autres secteurs de soutien, comme par exemple ceux qui font la saisie et le traitement des données. La période de temps requise pour saisir les données requiert souvent que l'inscription se fasse bien avant la période électorale. Les personnes qui atteignent l'âge de 18 ans entre la date d'inscription et la date de l'élection peuvent perdre leur droit de vote à moins qu'elles puissent être ajoutées au registre.
Principes généraux d'un registre continu
Une liste continue contient les noms de tous les électeurs actuellement admissibles ou des citoyens qui atteindront l'âge de voter avant la prochaine élection. Cette liste est maintenue par l'administration électorale (voir la définition dans Registre continu : introduction et définition).

La liste est maintenue à jour sur une base continue afin d'inclure tous ceux qui atteignent l'âge de voter, qui obtiennent la citoyenneté ou pour toute autre raison deviennent admissibles (libérés de prison) ou qui ont déménagé d'une circonscription à une autre. De plus, la mise à jour retire du registre le nom des personnes qui ne sont plus admissibles parce qu'elles sont décédées ou qu'elles ne satisfont plus aux conditions de citoyenneté ou n'ont plus qualité d'électeur (voir Registre continu : mise à jour du registre des électeurs).

L'utilisation de la liste continue permet la production d'une liste complète des électeurs admissibles sur une base annuelle (comme au Royaume-Uni), sur une base mensuelle (comme en République dominicaine), immédiatement avant une élection (voir Registre continu : introduction et définition) ou sur demande. Un parti politique pourrait en demander une copie. On pourrait aussi la reproduire pour fins administratives internes, comme par exemple pour identifier les dédoublements et apporter les corrections qui s'imposent.
Avantages d'un registre continu

Une liste continue comporte notamment les avantages suivants.
- La liste est toujours actuelle puisqu'elle est mise à jour sur une base régulière.
- Le public peut examiner la liste en tout temps et non seulement pendant une période limitée.
- La planification budgétaire est plus facile puisque les coûts d'inscription sont répartis sur toute la période entre les élections. Malgré la distribution des coûts, on peut s'attendre à une activité au moment de l'élection ou d'une campagne d'inscription plus intense.
- Le financement ne connaît pas de problème de pointes puisque le travail est réparti sur les années entre les élections.
- La production de listes finales peut se faire sur une période plus courte. Par exemple, à la suite de l'adoption par le Canada d'une liste continue en 1997, la période électorale a été raccourcie de 13 jours, soit de 48 à 35.
- Les changements et les corrections à la liste se font sur une période plus longue puisqu'ils peuvent être apportés tout au long de l'année plutôt que seulement pendant des campagnes d'inscription.
- L'établissement de la liste des électeurs est plus efficace. Un des plus forts arguments qui a milité en faveur de l'adoption d'une liste continue par Élections Canada a été l'économie de coûts que peut apporter le partage des données entre les autorités fédérales et provinciales. La liste continue facilite le partage des données. Elle n'est pas nécessairement en soi une méthode d'inscription moins coûteuse que la liste périodique mais selon le contexte, elle peut être plus efficace.
- Le gouvernement peut utiliser une liste continue à diverses fins électorales. L'Australie l'utilise pour des élections syndicales et les États-Unis pour établir des listes de jurés.
- Le caractère continu de la mise à jour d'une liste continue devrait contribuer à un taux plus élevé d'électeurs inscrits. Par contre, plusieurs administrations qui utilisent les listes continues constatent que les listes continues ne sont pas plus complètes que celles établies à la suite d'un recensement et qu'elles peuvent même être moins complètes. En Colombie-Britannique,⁴⁹ lors de l'élection fédérale de 1997, 4,6 % des électeurs dont le nom apparaissait sur la liste finale avaient été inscrits lors du processus de révision et par le biais de l'inscription le jour du scrutin; en 1996, en Australie, 532 000 transactions (ajouts, radiations et changements) ont été effectuées pendant la semaine consacrée à cette fin et après que la liste continue fut fermée, soit immédiatement avant l'élection. Ce chiffre représentait 4,6 % du total des électeurs admissibles australiens le jour du vote, exactement le même pourcentage qu'au Canada. Et pourtant cette situation s'est produite dans un pays où la liste est continuellement mise à jour et où l'inscription est obligatoire.
- Dans les États fédéraux, les listes continues permettent le partage des données d'inscription entre paliers de gouvernement et minimisent le dédoublement des efforts.
Désavantages de la liste continue
La liste continue comporte notamment les désavantages suivants.
- Une sophistication technique est nécessaire, surtout en matière d'équipement informatique et de logiciel, pour la mise à jour et le maintien des renseignements.
- Les citoyens doivent se conformer aux demandes de mise à jour afin d'éviter un nombre excessif de révisions dans les étapes de préparation finale de la liste. L'accès à d'autres centres de données peut en partie résoudre ce problème. Par exemple, l'accès aux données du système d'enregistrement des véhicules à moteur aux États-Unis et à celles de Revenu Canada au Canada contribue à une forme passive de mise à jour demandant peu ou aucun effort de la part de l'électeur.
- L'administration électorale doit être diligente dans le maintien de la liste. Les pays où le maintien de la liste a été fait de façon négligente ont connu de sérieux problèmes. Les risques de fraude électorale et même de scandale administratif augmentent avec la quantité de bois mort qui demeure sur la liste continue.
- La mise à jour sur une base continue requiert souvent une collaboration importante de la part de plusieurs organes du gouvernement. Une structure administrative appropriée et une culture administrative favorable doivent donc être en place.
  
  Registre de l'état civil : principes généraux
  
  Particularités d'un registre de l'état civil
  
  Un registre de l'état civil est maintenu par l'État et contient des renseignements de base, comme le nom, le sexe, la nationalité, l'âge, le statut marital et l'adresse de tous les citoyens. L'inscription est obligatoire et les citoyens doivent fournir les renseignements à jour qui s'imposent aux responsables de la liste (typiquement le ministère de l'Intérieur). Habituellement, les États qui maintiennent un registre de l'état civil l'utilisent pour produire la liste électorale des personnes qui sont admissibles à voter.
  
  Le ministère de l'Intérieur du Danemark décrit comment il fait le rapport entre le registre de l'état civil et la liste électorale :
  
  « L'électeur éventuel doit obligatoirement s'inscrire au registre électoral (à la liste électorale). Le registre électoral informatisé contient les renseignements qui sont déjà compris dans le système d'inscription civile national (administré par le ministère de l'Intérieur). Les autorités municipales transmettent sur une base continue des renseignements administratifs sur les citoyens, y compris ceux qui deviennent admissibles à voter, les changements d'adresse et les décès. Les ajouts et les changements se font donc automatiquement et sur une base continue. Le registre est ainsi maintenu en tout temps et seules les personnes qui vivent à l'étranger doivent prendre l'initiative de s'inscrire. Elles doivent présenter une demande d'inscription au registre auprès de la municipalité où elles demeuraient au moment de leur départ.
  
  Dix-huit jours avant l'élection, on imprime une copie du registre informatisé à jour. Les électeurs éventuels qui déménagent après cette date ne peuvent s'inscrire au registre avant l'élection et par conséquent ne peuvent voter. Les personnes qui ont déménagé dans une autre municipalité moins de 18 jours avant l'élection continuent d'apparaître au registre dans leur municipalité d'origine jusqu'au jour de l'élection.
  
  Les avis de changement au registre reçus moins de 18 jours avant l'élection pour cause d'émigration, décès, émission ou retrait de déclaration d'incompétence pour raisons légales et perte ou obtention de citoyenneté danoise, sont inscrits à la main sur l'imprimé d'ordinateur.⁵⁰ »
  
  L'utilisation d'un registre de l'état civil pour produire la liste électorale telle que décrite ci-dessus commande bien des efforts de mise à jour des données requises pour les élections aussi bien que des données démographiques habituellement gardées dans un registre de l'état civil.
  
  Dans certains pays ou administrations où on utilise un registre de l'état civil, comme en Suisse, les électeurs n'ont à poser aucun geste pour être inscrits pour voter. Des fichiers à jour sur l'admissibilité sont maintenus par le bureau local des impôts. Le fait d'être inscrit au registre de l'état civil équivaut à être inscrit sur la liste électorale (voir swedish taxation office - the population register). Dans d'autres cas, comme au Sénégal, les électeurs doivent faire une demande d'inscription pour voter même si l'État maintient un registre de l'état civil. Lorsque les registres sont distincts, l'établissement de la liste électorale peut se faire beaucoup plus près de l'élection. Étant donné que les renseignements, comme la date de naissance, le sexe, le nom et autres, émanent du registre de l'état civil, ces renseignements n'ont pas à être recueillis à nouveau pour la liste électorale. La saisie de données et la production de la liste sont alors plus expéditives.
  
  Avantages d'un registre de l'état civil
  Un registre de l'état civil comporte notamment les avantages suivants.
  - La cueillette des renseignements pour l'inscription des électeurs est relativement peu coûteuse puisque les principaux renseignements sont déjà consignés au registre de l'état civil. Il s'agit tout simplement de coûts qui sont encourus par un autre organe du gouvernement plutôt que par l'administration électorale.
  - Tout comme pour la liste continue, les données du registre de l'état civil sont habituellement mises à jour sur une base régulière, permettant ainsi la production d'une liste des électeurs à jour, en peu de temps.
  - Encore une fois, tout comme pour la liste continue, les coûts de maintien d'un registre de l'état civil sont répartis dans le temps.
  - Les gouvernements qui utilisent un registre de l'état civil accordent inévitablement la priorité à sa fiabilité et à son actualité. Les listes électorales produites à partir de ces registres sont donc également exactes et fiables.
  - Le registre de l'état civil étant mis à jour sur une base régulière, il y a amplement de temps pour confirmer l'exactitude des renseignements qu'il contient.
  - Les autres services gouvernementaux peuvent tirer leur liste de clients du registre de l'état civil. Si les mesures nécessaires pour protéger les renseignements relatifs à la vie privée sont appliquées, des organisations du secteur privé peuvent également avoir accès aux données et épargner les coûts de maintien d'une liste de clients (p. ex. la Suède). Les agences gouvernementales peuvent ainsi atteindre des niveaux d'efficacité accrus.
  Désavantages d'un registre de l'état civil
  
  Un registre de l'état civil comporte notamment les désavantages suivants.
  - C'est un système qui coûte cher à établir et à maintenir. Bien que la liste électorale soit générée à partir de ce registre, des ressources considérables sont nécessaires pour le maintenir. Toutefois, si pour des raisons autres qu'aux fins des élections le gouvernement décide de maintenir un registre de l'état civil, la suite logique est d'utiliser ces renseignements pour établir la liste électorale.
  - Les bases de données du registre de l'état civil doivent contenir les renseignements dont les administrateurs électoraux ont besoin et qui sont nécessaires pour établir la liste électorale. Le système doit s'assurer que lorsqu'un nom est ajouté à la base de données du registre de l'état civil, il est également assigné à la bonne division administrative.
  - Dans certains pays, le maintien du registre de l'état civil est associé à la notion de « grand frère » d'Orwell et les citoyens prennent la création d'un tel registre en aversion.
  - De même, dans certains cas, les citoyens craignent l'utilisation d'une banque de données centrale telle que le registre de l'état civil. Ils craignent que les données soient utilisées pour des fins commerciales non autorisées ou que l'échange des données parmi les unités gouvernementales ne soit pas limité.
  - L'existence d'un registre de l'état civil fait que les administrateurs électoraux doivent se fier au gouvernement pour la production de leur liste électorale. Si l'électorat est sceptique face au gouvernement, ce scepticisme s'étendra à la liste électorale. Si le ministère responsable du maintien du registre de l'état civil ne peut pas ou ne veut pas maintenir un registre exact, à jour et complet conformément à des normes préétablies, les administrateurs électoraux sont alors forcés d'établir une liste électorale à partir de données boîteuses.
  - Si la liste électorale est établie à partir des données d'un registre de l'état civil, cette liste doit être maintenue soit par le même organe du gouvernement (comme en Colombie), ou par d'autres organes, ce qui exige un système de communication efficace.⁵¹
  Informatisation de l'inscription des électeurs
  
  L'informatisation de diverses composantes d'un processus d'inscription peut apporter des améliorations importantes en termes de coûts et de fiabilité des données. L'informatisation est plus particulièrement utile dans l'accomplissement des tâches suivantes :
  - l'enregistrement initial des renseignements sur l'électeur;
  - l'appariement des cartes d'identité de l'électeur, y compris les numéros d'enregistrement, avec la base de données du registre électoral;
  - le maintien de la liste continue, y compris l'envoi à l'électeur des renseignements contenus dans la base de données;
  - l'impression des copies de la liste préliminaire des électeurs;
  - la saisie de données en vue de réviser la liste préliminaire des électeurs;
  - l'impression des listes finales des électeurs;
  - le stockage des renseignements et leur mise à jour;
  - le repérage des inscriptions doubles;
  - la production de statistiques sur l'inscription des électeurs selon les secteurs géographiques, le sexe, l'âge, etc.;
  - la normalisation des renseignements qui apparaissent sur la liste électorale;
  - la distribution de listes aux partis politiques sur disquettes, rubans magnétiques ou CD-ROM, à un coût peu élevé et en faisant des économies de papier;
  - l'établissement d'une piste de vérification des changements apportés aux données sur les électeurs, précisant par qui ils ont été faits, la source de la demande de changement, les données qui ont été changées, etc.
  L'informatisation apporte cependant certains désavantages qui doivent être mesurés et pesés en regard des avantages.
  - Les risques en matière de protection des renseignements privés et de violation de la confidentialité.
  - Les risques de vol de l'équipement, des logiciels et des données d'inscription. Les renseignements contenus dans une liste électorale produite à la main ne sont pas partie intégrante de l'équipment. Par exemple, la dactylo utilisée pour produire les listes ne garde pas les renseignements en mémoire. Lorsqu'il s'agit de liste informatisée toutefois, les données sont stockées électroniquement et donc inévitablement liées à l'équipement. Si l'équipement est volé, le logiciel et les données sont également perdus.
  - Les risques d'échange non désiré de renseignements parmi les agences gouvernementales (par exemple, de renseignements reliés à la santé et à l'impôt).
  - Les coûts élevés de l'équipement et des logiciels, qui doivent être réparés et remplacés sur une base régulière et qui exigent une infrastructure électronique efficace.
  Aide disponible
  
  Il n'existe aucun logiciel commercial tout indiqué pour le développement d'un système d'inscription sophistiqué. Toutefois, les administrations électorales qui désirent informatiser la liste électorale n'ont pas à commencer à zéro. Elles peuvent adopter les programmes d'autres administrations électorales qui ont connu du succès dans ce domaine. Il s'agit de trouver le système qui est le plus apte à procurer un niveau d'efficacité raisonnable.
L'Albanie a réussi à adapter le système informatisé d'inscription des électeurs de l'Union européenne alors que la Barbade a adopté le modèle suédois.⁵²

Critères et preuves d'inscription
Déterminer qui peut voter

Il faut d'abord définir qui peut voter avant de déterminer qui peut être inscrit. Les rubriques de la présente section portent sur l'admissibilité des électeurs (voir Qualités d'électeur) et entament ensuite une discussion sur les outils qu'il faut utiliser pour inciter les électeurs admissibles à s'inscrire (voir Promouvoir l'inspection : mécanismes simples ou complexes). Il s'ensuit une discussion des diverses façons qui peuvent être utilisées pour déterminer l'identité selon différents contextes (voir Preuve d'inscription), y compris l'utilisation d'une carte de l'électeur (voir Carte d'identité de l'électeur : avantages et désavantages). La présente section se termine par une discussion des mérites des procédures d'inscription volontaire ou obligatoire (voir Inscription volontaire ou obligatoire : principes et effets).
Qualités d'électeur
Universalité des droits associés au vote des adultes

Ainsi qu'on l'a vu dans une autre section (voir Inscription : démocratie et représentativité), un gouvernement démocratique devrait assurer la participation aux élections de tous ses citoyens. Ceci signifie que, dans la mesure du possible, les critères d'admissibilité doivent être assez larges pour permettre à tous les adultes qui ont la citoyenneté de s'inscrire et qu'aucun groupe de citoyens ne doit être systématiquement privé du vote. Il faut spécifier parmi les qualités d'électeur l'âge, la citoyenneté et les exigences de résidence. Ces exigences peuvent varier d'un pays à l'autre.

Par exemple, toutes les démocraties représentatives limitent l'âge du vote à la population adulte. La définition précise d'adulte varie d'un pays à un autre, mais l'écart est généralement petit, allant de 18 à 21 ans. L'exigence de la citoyenneté limite habituellement le droit de vote aux citoyens adultes, quoique cette exigence est en train d'évoluer de façon significative.

La Scandinavie accorde le droit de vote aux élections locales à ses citoyens résidant à l'étranger pourvu qu'ils satisfassent à certaines exigences de résidence minimales. Les exigences de résidence varient elles-mêmes beaucoup. Dans certains pays, on doit demeurer dans la circonscription pour une certaine période de temps, alors que dans d'autres, les citoyens résidant à l'étranger pour certaines périodes de temps peuvent s'inscrire et voter.

Les qualités d'électeur sont habituellement prévues dans la loi ou la Constitution plutôt que par l'appareil administratif électoral.
Promouvoir l'inscrption : mécanismes simples ou complexes

Simple et facile à utiliser

Le succès, pour atteindre le rendement escompté en matière d'exhaustivité, d'actualité et d'exactitude de l'inscription, repose sur la simplicité et la facilité à s'inscrire. L'inscription des électeurs ne doit pas se transformer en un test d'alphabétisation et, dans la mesure du possible, ne doit pas devenir un fardeau financier pour les électeurs. Lorsque c'est le cas, sa légitimité et son rendement en souffrent.

On peut prendre des mesures pour promouvoir l'inscription, y compris celles qui suivent :
- utiliser un formulaire et des procédures d'inscription simples;
- développer des initiatives et des procédures d'inscription spéciales à l'intention des groupes qui sont difficiles à inscrire;
- inviter certains groupes à participer au processus d'inscription (les associations de femmes, de minorités, de jeunes, etc.);
- faire en sorte que l'inscription puisse se faire près de la date de l'élection alors que l'intérêt pour l'élection est à son plus haut point;
- élaborer et mettre en oeuvre des programmes d'éducation de l'électeur.
Par rapport au taux de participation dans les démocraties avancées, le taux de participation aux États-Unis est traditionnellement faible. En 1993, le Congrès américain a adopté une loi, le « National Voter Registration Act », ayant pour objectif d'accroître la proportion d'Américains admissibles qui s'inscrivent. Cette loi fournit un cas d'étude intéressant relativement aux mécanismes pour accroître le taux d'inscription.

Le système d'enregistrement des véhicules à moteur et l'inscription des électeurs des États-Unis

L'adoption du Motor Vehicle Act voulait normaliser et simplifier le système d'inscription des électeurs aux États-Unis. Le système d'inscription était bien différent d'un État à un autre et certains États maintenaient des processus d'inscription plutôt complexes.

Selon un rapport, cette loi avait comme objectifs :
- d'augmenter l'inscription des citoyens admissibles;
- d'assurer des registres à jour et exacts;
- d'augmenter la participation des citoyens admissibles à voter aux élections pour combler des postes fédéraux.
La loi a atteint ces objectifs par l'introduction d'un formulaire d'inscription unique et simple et d'un système national d'inscription par la poste, et en permettant à plusieurs agences fédérales et des États de fournir un formulaire d'inscription aux citoyens qui transigent avec elles. Les plus précieux participants au processus sont les agences responsables de l'enregistrement des véhicules à moteur et du renouvellement des permis de conduire.

Bien qu'il soit difficile de déterminer avec certitude les effets et les coûts de tels changements, la Commission électorale fédérale (CEF) identifie les facteurs suivants. Il est à noter qu'en 1996, l'inscription des électeurs dans 45 États où s'applique la loi a augmenté de 1,82 %, ou environ 3 390 000 personnes. Il est également significatif qu'entre 1992 et 1996, le taux de participation a décliné par plus de 5 %. En d'autres mots, alors que moins d'Américains se prévalaient de leur droit de vote, un plus grand nombre s'inscrivaient pour garantir ce droit. Il est donc raisonnable d'en déduire que des procédures simplifiées ont contribué à une inscription accrue.

Relativement aux coûts associés à l'introduction d'un système plus exhaustif et inclusif, la CEF rapporte qu'il est impossible de déterminer précisément les implications de coûts supplémentaires. De plus, elle rapporte que le fait de demander aux États d'estimer de tels coûts serait contre-productif à cause des perceptions contradictoires entre la nécessité de réforme et les coûts qui y sont associés.

Les coûts supplémentaires occasionnés par l'envoi postal dans le cadre de la campagne d'inscription nationale par la poste sont les seuls qui aient pu être estimés avec certitude. Ces coûts se « situeront facilement dans les sept chiffres ». En réponse à cette augmentation des coûts, la CEF recommande l'établissement d'une nouvelle classe d'affranchissement postal pour les activités électorales fédérales et l'établissement de taux favorables pour ces services.

Preuve d'inscription
Preuve d'inscription adéquate et suffisante

Les définitions de preuves d'identité adéquates et suffisantes pour confirmer qu'un individu est inscrit pour voter et qu'il est qui il dit être, varient considérablement. Dans un contexte où il existe un registre de l'état civil et dans lequel tous les électeurs reçoivent une carte d'identité civile, il est probable que cette carte sera exigée comme preuve d'identité.

Dans un contexte où il n'y a pas de registre de l'état civil et où le port de la carte d'identité n'est pas obligatoire, une carte d'inscription peut être émise. Cette carte peut être utilisée seule ou en combinaison avec les autres cartes d'identité personnelle comme un permis de conduire. Dans un contexte où un pourcentage considérable des citoyens n'ont aucune carte d'identité, il faut souvent compenser par l'émission de cartes de l'électeur. Dans de telles circonstances, l'inscription des électeurs et l'émission de cartes d'identité, plus particulièrement si la photo apparaît sur la carte, deviennent souvent une des composantes les plus coûteuses du processus électoral.

Degré de confiance dans l'identification des électeurs

Les préposés doivent pouvoir vérifier que les électeurs qui se présentent devant eux sont en fait ceux qu'ils prétendent être, qu'ils sont admissibles à voter et qu'ils n'ont pas déjà voté ailleurs à l'élection en cours. La complexité de cette situation peut être atténuée si les électeurs ne peuvent voter que dans la section de vote qui leur a été assignée. Par exemple, les préposés peuvent radier le nom de l'électeur de la liste des électeurs admissibles après qu'ils ont voté ou peuvent exiger qu'ils trempent un doigt dans de l'encre indélébile. Il n'est cependant pas toujours souhaitable de limiter ainsi le droit de vote à un seul bureau de vote. Il en est de même dans les pays qui ne sont pas découpés en circonscriptions et où le taux de mobilité est élevé. Dans de tels cas, il se peut que l'administration électorale ait à absorber les coûts associés à la production des cartes d'identité de l'électeur.
Carte d'identité de l'électeur : avantages et désavantages

Exemples de cartes d'identité de l'électeur

Les cartes d'identité de l'électeur peuvent être relativement simples ou complexes et comprendre des mécanismes de sécurité divers. (Pour des exemples de diverses cartes d'identité de l'électeur, voir venezuela - voter id card, tennessee, usa - voter id card, uruguay - voter id card, uganda - voter id card).

La carte d'identité de l'électeur comporte notamment les avantages suivants :
- une forme fiable d'identification;
- la confirmation de l'inscription de l'électeur;
- la capacité pour l'électeur de prouver qui il est si la carte comprend une photographie, une signature, des empreintes digitales, etc.;
- la réponse aux problèmes associés au bas taux d'alphabétisation, pourvu qu'elle soit simple;
- une manière efficace d'identifier un électeur qui n'a pas d'adresse fixe;
- un outil qui facilite la prise du vote d'un électeur dans une région où il n'est pas connu personnellement;
- un document personnel qui peut être émis en même temps que les autres documents d'un programme d'éducation de l'électeur.
En plus de ces avantages concrets, il existe des raisons symboliques qui militent en faveur de l'utilisation de cartes d'identité de l'électeur. Au Bangladesh, une étude sur les cartes d'identité avec photo a rapporté que la carte donnait à l'électeur un sens d'orgueil, symbolisant pour la première fois le fait qu'il possède le droit de vote.⁵⁴

La carte d'identification de l'électeur comporte notamment les désavantages suivants :
- bien que les coûts varient considérablement, il n'en reste pas moins que la production des cartes est coûteuse. Au début des années 1990, les cartes produites au Mexique arboraient plusieurs mécanismes de sécurité et leur coût de production était fort élevé (voir juan manuel herrero alvarez, mexico: the electoral register). Au Ghana, les coûts ont été limités (voir joe baxter, voter registration in ghana et electoral commission of ghana - voter registration id card program budget). Au Malawi, en février 1998, le coût de production de cartes d'identité avec photo pour 4,5 millions d'électeurs inscrits ont été estimés à 1,1 million $US, en prenant pour acquis qu'une caméra serait installée dans chaque bureau d'inscription pour une période d'inscription de 30 jours. Si le nombre de caméras pouvait être réduit en raccourcissant la période d'inscription, les coûts ne seraient que de 150 000 $US;⁵⁵
- le gouvernement, l'électeur ou les deux doivent assumer ces coûts élevés. Si les coûts sont imputés à l'électeur, le pourcentage d'électeurs admissibles qui s'inscrivent diminuera;
- la carte peut se perdre ou être volée;
- une structure administrative considérable est requise pour produire les cartes;
- la technologie utilisée pour la production des cartes doit être adaptée au contexte dans lequel elles sont émises et utilisées. Lorsqu'il n'y a pas d'électricité dans les endroits où les cartes sont émises, on peut utiliser une plastification à froid pour sceller les cartes, ou tout simplement décider de ne pas les plastifier;
- certains électeurs se présenteront au bureau de vote sans leur carte. Il faut donc prévoir des dispositions pour répondre à une telle situation;
- les cartes doivent être mises à jour périodiquement. Elles s'useront avec le temps et les photos deviendront désuètes. Il faut donc prévoir un plan de renouvellement;
- le système de livraison doit être fiable. En 1997, le Cameroun a connu des difficultés considérables dues justement à une piètre distribution de ses cartes d'électeur. Ceux qui n'avaient pas reçu leur carte ont été privés de leur droit de vote.⁵⁶
  
  Inscription volontaire ou obligatoire : principes et effets
  Inscription volontaire
  
  Cette forme d'inscription repose sur le principe que le vote est un droit associé à la citoyenneté et que les électeurs peuvent choisir de s'inscrire ou non pour une élection.
  
  Certains électeurs choisiront alors de ne pas s'inscrire et par le fait même seront privés de leur droit de vote. S'il était possible d'établir la proportionnalité du taux d'inscription des hommes et des femmes, des jeunes et des personnes âgées, des personnes demeurant dans les secteurs urbains et ruraux, des riches et des pauvres, des personnes instruites et moins instruites, etc., on pourrait conclure que l'inscription volontaire n'a aucun effet sur le résultat de l'élection ou le choix des représentants et des gouvernements.
  
  Cependant, dans un large éventail de régimes démocratiques, le choix de s'inscrire ou non prend des orientations différentes. Par exemple, les hommes sont plus enclins à participer, bien que cette tendance ait diminué dans bien des pays à travers les dernières générations. Les jeunes tendent à s'inscrire et à voter moins que leurs concitoyens d'âge moyen et plus avancé. Les électeurs urbains s'inscrivent en plus grande proportion que les résidants des secteurs ruraux, les riches plus que les pauvres, et les plus instruits plus que les moins éduqués.
  
  Si ceux qui participent en plus grand nombre ont des valeurs, des attitudes et des préférences politiques différentes de ceux qui ont tendance à ne pas participer, la participation et l'inscription volontaires ont un effet sur les résultats de l'élection en faveur de ceux qui s'inscrivent et votent en plus grand nombre. Il en résulte que lorsque la population qui s'inscrit pour voter est systématiquement biaisée ou ne représente pas la majorité de la population, la légitimité des résultats de l'élection en souffre.
  
  Inscription obligatoire
  
  Cette forme d'inscription repose sur le principe que le vote dans une démocratie est une responsabilité qui découle de la citoyenneté, et non simplement un droit lié à la citoyenneté. Ne pas s'inscrire et ne pas voter équivaut à abdiquer ses responsabilités.
  
  Un système d'inscription obligatoire ou quasi obligatoire peut exister sous deux formes. Lorsque le vote est obligatoire, comme en Australie, l'inscription est également obligatoire. L'un découle de l'autre. De plus, lorsque l'État assume la responsabilité d'initier les procédures d'inscription de l'électeur, comme en effectuant un recensement porte-à-porte, ou en maintenant un registre de l'état civil obligatoire, il en découle une forme quasi obligatoire d'inscription.
  
  L'inscription obligatoire donne une liste beaucoup plus exhaustive des électeurs admissibles et une évaluation plus exacte du taux de participation en fonction du nombre d'électeurs admissibles. Le taux de participation à une élection se mesure en comparant le nombre de votants par rapport au nombre de personnes qui ont l'âge de voter. On peut ainsi juger de l'efficacité du système d'inscription. Dans un système où l'inscription est obligatoire, les citoyens comprennent mieux le fait que voter est un devoir civil et une responsabilité. Symboliquement, le vote obligatoire donne à chaque citoyen le sentiment de voter non seulement en son nom mais aussi au nom de la communauté politique dans son ensemble. En d'autres mots, l'obligation de voter ne fournit pas seulement la chance à l'électeur d'exprimer ses préférences, mais elle est favorable à la santé d'un système démocratique.
  Initiative de l'État ou de l'électeur : principes et effets
  Initiative de l'électeur
  
  Les principes qui sous-tendent l'inscription initiée par les électeurs sont les mêmes que pour l'inscription volontaire. Le vote est un droit associé à la citoyenneté. Il appartient donc au citoyen de communiquer avec l'administration électorale pour s'assurer qu'il est inscrit. La différence est que l'inscription volontaire peut être initiée par l'électeur ou par l'administration électorale. L'adoption d'un système où la responsabilité de l'inscription repose sur l'électeur est fondée sur une nécessité pratique plutôt que sur une décision de principe.
  
  Dans certains contextes, l'État peut avoir à faire face à des obstacles importants dans ses efforts pour inscrire les électeurs. Par exemple, le service postal peut être tout simplement inadéquat pour rejoindre efficacement la totalité ou la majorité des électeurs. En outre, les coûts élevés associés à un recensement porte-à-porte peuvent rendre cette option impraticable.
  
  Le système qui prévoit que l'électeur est responsable de son inscription en communiquant lui-même avec les préposés à un centre d'inscription établi par l'administration électorale, peut s'avérer la seule solution plausible.
  
  Lorsque la responsabilité de s'inscrire repose sur l'électeur, le taux d'inscription tend à être inférieur au taux qu'atteint une inscription initiée par l'État. Ce résultat est en grande partie attribuable au caractère volontaire de l'inscription. Dans de telles circonstances, des mesures peuvent être prises pour augmenter le taux d'inscription, y compris celles qui suivent :
  - établir un grand nombre de centres d'inscription;
  - établir des centres d'inscription itinérants : les électeurs ont donc de moins longues distances à parcourir;
  - compléter toutes les étapes de l'inscription en un seul coup, y compris l'émission des cartes d'inscription, s'il y a lieu. Une telle procédure n'est pas facile à établir, particulièrement si la carte d'électeur est complexe, ou si les données doivent être vérifiées pour confirmer l'identité de la personne qui veut s'inscrire;
  - permettre aux électeurs d'inscrire les membres de leur famille, et par le fait même diminuer le nombre de personnes qui doivent se présenter au centre d'inscription;
  - nommer des registraires régionaux pour atténuer les engorgements administratifs;
  - permettre l'inscription par la poste lorsque les conditions y sont favorables.
  Responsabilité de l'État
  
  Le principe majeur qui sous-tend l'inscription initiée par l'État veut que l'administration électorale soit responsable des efforts qui s'imposent pour inscrire tous les électeurs. On peut atteindre cet objectif par un recensement porte-à-porte dans un système de liste périodique, ou par le maintien d'un registre continu complet et à jour, ou encore par un registre de l'état civil. Il existe un juste milieu entre ces deux formes d'inscription : l'État doit faciliter l'inscription et l'électeur doit assumer sa part de responsabilité.
  
  Les coûts associés à l'inscription initiée par l'État sont plus élevés que si le geste initial est la responsabilité de l'électeur, puisque l'État doit établir le premier contact avec les citoyens. Pour que ce système soit complet et inclusif, l'État doit communiquer avec les électeurs difficiles à rejoindre, y compris ceux qui déménagent, ceux qui résident dans des maisons non traditionnelles ou ceux qui ne répondent pas à la demande initiale de renseignements. Les listes établies selon ce processus sont plus coûteuses mais comprennent une plus large proportion d'électeurs admissibles que celles établies par le biais d'un système d'inscription volontaire.
  
  Pour deux raisons et jusqu'à un certain point, l'inscription initiée par l'État présuppose que l'administration dispose de plus grands moyens pour localisers ces citoyens, ce qui est plus évident dans les pays développés. En premier lieu, il est probable que les citoyens de ces pays ont une résidence permanente, et qu'ils sont desservis par un système postal. En second lieu, la bureaucratie électorale est plus avancée, et invariablement mieux dotée financièrement.
  
  Une stratégie mixte
  
  Les pays qui n'ont pas un système économique fort peuvent tenter d'augmenter les taux d'inscription en adoptant une stratégie qui partage la responsabilité de l'inscription entre l'administration électorale et les électeurs. Le gouvernement doit alors mettre sur pied un programme d'inscription bien visible et qui attire l'attention, et établir un grand nombre de centres d'inscription, y compris des centres d'inscription itinérants. Dans un tel scénario, l'électeur est responsable de son inscription. Toutefois, l'administration électorale peut prendre des initiatives ouvertes sur l'avenir, par lesquelles elle tente de rejoindre tous les électeurs admissibles. Ces initiatives contribueront à la réduction des coûts associés aux déplacements requis de l'électeur pour s'inscrire et des effets psychologiques sur l'électeur qui tente de comprendre le système d'inscription.
  Résidants ou non-résidants
  Dispositions spéciales pour non-résidants
  
  Le vote est presque toujours relié à la citoyenneté et à des exigences de résidence. La grande majorité des électeurs sont donc résidants de leur pays et de la circonscription électorale dans laquelle ils sont admissibles à voter. Toutefois, il y a des citoyens qui vivent temporairement à l'étranger mais qui ne perdent pas pour autant leur droit de vote et par conséquent leur droit à l'inscription. De plus, il y a des électeurs qui, bien que résidant au pays, sont absents de leur circonscription au moment de l'élection, soit parce qu'ils travaillent en région éloignée, soit parce qu'ils participent à des séances de formation, etc.
  
  Jusqu'à tout récemment, ces électeurs étaient principalement des membres des forces armées envoyés à l'étranger. Ces électeurs maintiennent une résidence ordinaire dans leur pays d'origine et il est donc relativement facile de les assigner à un bureau de vote. L'augmentation du taux de mobilité dû au plus grand nombre d'électeurs de certains corps de métier qui se cherchent du travail a contribué à une augmentation importante dans la catégorie des non-résidants. Le meilleur exemple se trouve parmi les pays membres de l'Union européenne. Une augmentation de la mobilité internationale des électeurs d'un pays ajoute un fardeau supplémentaire sur l'État dans ses efforts relativement à l'inscription et au vote.
  
  Absence à court et à long terme
  
  Il faut faire la distinction entre les électeurs dont l'absence est à court et ceux qui s'absentent à long terme. Les électeurs absents pour de courtes périodes peuvent être inscrits et voter à l'avance conformément à des dispositions spéciales. Ceux qui sont absents pour une longue période mais qui ont l'intention de revenir au pays peuvent s'inscrire par la poste ou à leur ambassade au pays où ils résident.
  
  Élargissement du droit de vote aux citoyens résidant à l'étranger
  
  Le droit de vote aux citoyens résidant à l'étranger a été remarquablement élargi. De nombreux électeurs résidant à l'étranger ont participé aux élections de 1990 en Afrique du Sud et en Bosnie-Herzégovine. Plusieurs pays de l'Union européenne permettent à leurs citoyens résidant à l'étranger de participer aux élections locales.
  Rôle des partis politiques et des groupes d'intérêt
  
  Le rôle des partis politiques et des groupes d'intérêt dans l'inscription des électeurs
  
  L'inscription des électeurs implique divers intervenants. Les citoyens et l'appareil administratif électoral du gouvernement sont les plus évidents. Un nombre de groupes sont intéressés aux résultats du processus d'inscription du fait qu'ils peuvent influencer les résultats de l'élection. Ces groupes d'intérêt comprennent le gouvernement, l'appareil militaire, les partis politiques, les institutions sociales comme l'Église, les gouvernements étrangers et les organismes internationaux.
  
  L'inscription et la légitimité du système
  
  Un des principaux objectifs d'un système d'inscription vise à augmenter la légitimité du résultat de l'élection. La perception de légitimité d'une élection dépend largement des groupes d'intérêt. C'est pour cette raison qu'il est avantageux pour les administrateurs électoraux de développer un processus d'inscription transparent et d'inviter les groupes d'intérêt à le surveiller.
  
  Intérêts étrangers
  
  Les gouvernements étrangers, les organisations étrangères non gouvernementales et les organismes internationaux jouent un rôle important au sein d'une administration électorale démocratique en fournissant des observateurs internationaux et des services. La légitimité de l'élection et l'assurance que la volonté du peuple a été respectée seront d'autant plus acceptées si le déroulement de l'élection est approuvé par les groupes internationaux.
  
  Intérêts nationaux
  
  Les groupes d'intérêt du pays peuvent à juste titre croire que leur intérêt dans le processus électoral et les enjeux de l'élection est plus important que celui des groupes internationaux. À cause des enjeux, certains groupes internationaux peuvent tenter de s'impliquer plus directement dans le processus électoral plutôt que de s'en tenir à un rôle de surveillance et de contribuer à la légitimité du système.
  
  Dans la mesure du possible, il est souhaitable d'encourager tous les groupes d'intérêt du pays à faciliter le développement de pratiques et d'un appareil électoral administratif impartiaux et justes. La communauté internationale, appuyée par les observateurs électoraux internationaux, peut aider à convaincre les groupes d'intérêt du pays de la sagesse d'instaurer des pratiques justes et impartiales.
  
  Les moniteurs électoraux nationaux, de concert avec les observateurs internationaux, peuvent assurer une surveillance qui contribue à la légitimité du système. Elections Today a bien souligné le rôle que les moniteurs locaux ont joué dans l'élection au Nicaragua.⁵⁷
  
  Liste électorale périodique : un aperçu
  La présente section définit la liste électorale périodique et présente les questions que soulève la mise en oeuvre de cette méthode d'inscription des électeurs.
  
  Contrairement au registre continu et au registre de l'état civil, deux mécanismes qui permettent de maintenir une liste électorale à jour, la liste périodique est utilisée pour créer une nouvelle liste électorale à chaque élection.
  
  La présente section traite des sujets suivants :
  - Introduction et définition;
  - Options pour l'établissement d'une liste périodique;
  - Électeurs résidants et non résidants;
  - Infrastructure administrative;
  - Planification;
  - Planification de la logistique;
  - Cueillette des données d'inscription;
  - Achat et préparation du matériel;
  - Infrastructure opérationnelle;
  - Éducation des électeurs;
  - Recrutement et formation du personnel;
  - Mise en oeuvre;
  - Plan d'action;
  - Compilation des données d'inscription;
  - Conservation des données;
  - Établissement de la liste électorale préliminaire;
  - Méthodologie;
  - Stratégies de publicité;
  - Cueillette des changements;
  - Établissement de la liste électorale finale;
  - Distribution des listes finales électorales;
  - Maintien d'un mécanisme de vérification;
  - Importance du maintien d'un mécanisme de vérification;
  - Approches pour la conservation et le maintien des fichiers;
  - Date de fermeture de l'inscription;
  - Révision de la liste pour le vote par anticipation;
  - Audiences d'opposition;
  - Inscription et révision le jour de l'élection;
  - Les coûts.
  Liste périodique : introduction et définition
  La liste électorale périodique
  
  Le registre électoral périodique, ou la liste électorale périodique, consiste en une liste des électeurs admissibles établie par l'administration électorale avant chaque élection. Ce processus se déroule souvent au cours de la période qui précède immédiatement l'élection. Certaines administrations, comme les provinces canadiennes de la Nouvelle-Écosse et du Manitoba, établissent la liste électorale au cours d'un recensement qui s'effectue pendant la période électorale. Ailleurs, comme en Ouganda, la liste électorale est établie bien avant l'élection. L'inscription des électeurs par le biais d'une liste périodique a tendance à coûter peu cher comparativement au registre continu ou au registre de l'état civil. Plus d'argent est dépensé d'un seul coup lors d'un scrutin, mais si l'on considère l'ensemble du cycle électoral y compris la période entre les élections, les coûts associés au maintien d'une liste continue tendent à être plus élevés.
  
  L'équation des coûts pour diverses méthodes d'inscription n'est cependant pas si simple, puisque plusieurs facteurs peuvent intervenir. Les coûts associés à la liste continue sont influencés, entre autres, par le nombre de cycles de mise à jour. Ils dépendent également du type de gouvernement, fédéral ou unitaire. S'il s'agit d'un gouvernement fédéral, il peut se faire des économies si les données sont partagées entre paliers de gouvernement. Lorsque les gouvernements national et locaux tiennent des élections simultanément, comme aux États-Unis, la même liste électorale peut être utilisée par chacun des paliers de gouvernement, qu'il s'agisse d'une liste périodique, continue ou d'un registre de l'état civil. Lorsque les deux paliers de gouvernement ne tiennent pas des élections simultanément, comme au Canada, on peut atteindre un meilleur rendement en utilisant un registre continu et en partageant les données. Pour que ce soit efficace, les différents paliers doivent alors utiliser une géographie électorale commune en vue d'éliminer les disparités.
  
  Considérations de temps
  
  Le temps requis pour préparer une liste périodique varie considérablement selon le cas. La province canadienne de l'Ontario est l'exemple d'un cas extrême. En 1995, l'administration électorale en Ontario a réussi à recenser, ou à identifier un par un, la quasi totalité de ses six millions d'électeurs en quatre jours au début de la campagne électorale.
  
  Dans l'utilisation d'une liste périodique, ce qui prend habituellement le plus de temps, est la procédure pour établir une communication directe avec chaque électeur admissible ou avec une personne censée être une source fiable de renseignements à son sujet. De plus, l'administration électorale doit tenir compte des capacités administratives nécessaires pour initier le contact avec l'électorat, comme dans un recensement porte-à-porte, ou pour permettre que l'électeur admissible puisse facilement communiquer avec elle à un centre d'inscription ou en s'inscrivant par la poste.
  
  Le système de liste périodique a été utilisé de façon très répandue dans les pays d'Afrique et aux élections fédérales du Canada jusqu'à l'élection générale de 1997. Plusieurs provinces canadiennes continuent à utiliser la liste périodique et un recensement. La province de la Colombie-Britannique maintient une liste continue mais la vérifie par un recensement.
  
  Quand utiliser une liste périodique
  
  L'inscription des électeurs par le biais d'une liste périodique peut être particulièrement utile lorsque l'infrastructure de l'administration électorale est incapable de maintenir une liste continue, par exemple à cause du haut taux de mobilité. La liste périodique peut également mieux convenir là où les citoyens sont opposés à ce que le gouvernement maintienne des listes sur une base continue. Certains pays qui désirent conserver la responsabilité de l'inscription des électeurs plutôt que de la laisser à l'électeur continuent à utiliser la liste périodique et à effectuer des recensements.
  
  L'inscription : responsabilité de l'État ou de l'électeur
  
  Les procédures d'inscription peuvent être conçues sur l'hypothèse que les électeurs doivent exercer leur droit démocratique en prenant eux-mêmes l'initiative de s'inscrire. Elles peuvent également être conçues de façon à confier cette responsabilité à l'État. Il va de soi que lorsque l'État est responsable d'inscrire tous les électeurs admissibles, le taux d'inscription sera plus élevé. Un tel système devrait contribuer à minimiser la distorsion systématique parmi l'électorat inscrit, puisque l'administration électorale doit tenter de rejoindre tous les électeurs. Elle doit cependant pouvoir compter sur un réseau de communication qui lui permette de le faire. Lorsque l'électeur est responsable de son inscription, par contre, ceux qui sont moins intéressés à l'élection, et typiquement ceux qui ont un statut socioéconomique moins élevé, sont moins enclins à s'inscrire. Toutes choses étant égales par ailleurs, les coûts de l'inscription sont plus élevés lorsque la responsabilité d'inscrire les électeurs repose sur l'État.
  
  Inscription volontaire ou obligatoire
  
  Un important facteur qu'il faut considérer dans la préparation d'une liste périodique des électeurs est le choix entre l'inscription volontaire ou obligatoire des électeurs sur la liste. Le choix se pose peu importe si l'inscription est la responsabilité de l'État ou de l'électeur : ces deux systèmes d'inscription peuvent permettre l'inscription volontaire ou la responsabilité de l'électeur. Plusieurs États américains ont utilisé pendant bien des années un système où l'électeur était responsable de s'inscrire mais n'était pas obligé de le faire. Le taux d'inscription est plus élevé lorsque l'inscription est obligatoire si l'électeur est responsable de s'inscrire. Cette méthode est cependant utilisée plus souvent dans le cas du registre de l'état civil que pour la liste périodique.
  
  Dans un système où l'État est responsable de l'inscription et qu'elle est volontaire, le taux d'inscription peut être très élevé, pourvu bien entendu que les procédures d'inscription soient suffisamment complètes et faciles à comprendre. Certains qui utilisent ce système jugent cependant que la qualité des listes établies à la suite d'un recensement porte-à-porte est à la baisse. Il devient difficile de trouver les électeurs lors des visites à domicile, ou d'accéder à certains complexes domiciliaires. Certains électeurs refusent également d'ouvrir la porte. Pour de telles raisons, la province canadienne de l'Alberta a récemment adopté le système de liste continue. L'inscription obligatoire est moins courante dans un système où l'État est responsable de l'inscription et utilise une liste périodique que dans d'autres systèmes d'inscription, comme la liste continue.
  Options pour l'établissement d'une liste périodique
  Trois options possibles
  
  Il existe trois options principales pour l'établissement d'une liste périodique :
  - le recensement;
  - l'établissement de centres d'inscription;
  - l'inscription par la poste.
  Le recensement
  
  Le recensement consiste à visiter toutes les résidences d'une circonscription électorale dans le but d'identifier et d'inscrire les électeurs admissibles. Les fonctionnaires électoraux qui accomplissent ce travail s'appellent généralement recenseurs ou préposés à l'inscription. Leur travail consiste à inscrire, par des visites porte à porte, le nom et toute autre information pertinente de chaque personne qui a qualité d'électeur dans un secteur donné. Habituellement, ils accomplissent leurs fonctions de manière efficace et impartiale.
  
  Le Manuel du recenseur publié par Élections Canada (voir Manuel du recenseur -Élections Canada) décrit le rôle des recenseurs lors d'une élection fédérale canadienne.
  
  Il faut s'attendre à ce que pendant la période de recensement, les recenseurs ne trouvent pas tous les électeurs à la maison lors d'une première visite. Il se peut donc qu'ils aient à retourner pour une deuxième visite. Il faut établir des protocoles spécifiant clairement le nombre de fois que le recenseur doit retourner à une même adresse, et à quelles heures, avant de conclure que les électeurs y résident. Les recenseurs devront savoir comment agir en de telles circonstances. Par exemple, ils peuvent laisser une brochure qui explique à l'électeur les démarches à suivre pour s'inscrire.
  
  Traditionnellement, le recensement porte-à-porte représente une dépense majeure en temps et en ressources. Depuis longtemps il était perçu comme une méthode d'inscription hautement exacte. L'administration fédérale et certaines administrations provinciales du Canada ont cependant abandonné cette méthode à cause des problèmes croissants à trouver des recenseurs, à trouver les électeurs à la maison et à établir les procédures qui pourraient résoudre ces problèmes dans les courts délais d'une période électorale. Il est regrettable qu'un recensement qui demande beaucoup de temps et d'argent puisse produire des listes électorales qui ne rencontrent pas les niveaux de rendement préétablis, soit l'exhaustivité, l'exactitude et l'actualité. Certains pays, la Grande-Bretagne entre autres, ferment leur liste continue à une date définie. Techniquement le système britannique pourrait être considéré comme un système de liste permanente, plutôt qu'un système de liste continue, puisqu'aucun changement ne peut être apporté après une date définie. Évidemment, une telle situation limite l'exactitude et l'exhaustivité de la liste en période électorale.
  
  Le défi le plus sérieux qui se présente dans l'élaboration d'une liste électorale périodique qui répond aux critères habituels de rendement, c'est de s'assurer que les électeurs qui ne sont pas à la maison lors du recensement soient tout de même inclus sur la liste. La méthode évidente, mentionnée ci-haut, est de laisser à l'électeur les renseignements qu'il doit connaître pour s'inscrire. On peut également rechercher une source fiable de renseignements pour cet électeur. On peut ainsi demander à des voisins s'ils connaissent suffisamment l'électeur pour fournir les renseignements requis ou pour confirmer qu'il n'y a eu aucun changement depuis sa dernière inscription.
  
  On peut de plus fournir à l'électeur l'occasion de s'inscrire lors d'un processus de révision. Lors d'élections fédérales canadiennes et d'élections provinciales en Nouvelle-Écosse, au Manitoba et à Terre-Neuve, les électeurs peuvent s'inscrire le jour même de l'élection. Certains pays d'Afrique permettent également aux électeurs qui ne sont pas sur la liste de voter « conditionnellement » le jour de l'élection. Leurs bulletins sont placés dans une enveloppe et gardés séparément des autres. La loi du Lesotho et celle du Zimbabwe permettent ce type de vote. Certains observateurs électoraux se sont demandé si de tels bulletins étaient bel et bien comptés.
  
  Centres d'inscription
  
  Si l'inscription doit se faire en personne devant une autre personne et que le recensement porte-à-porte n'est pas une option, la solution peut être l'établissement de centres d'inscription pour des secteurs géographiques contrôlés.
  
  L'administration électorale établit alors un grand nombre de centres d'inscription dans les cités, villes, villages et communautés rurales où les électeurs peuvent s'inscrire. L'emplacement de ces centres doit être choisi attentivement. Des emplacements peuvent paraître logiques, comme les édifices gouvernementaux; par contre, les écoles ou les lieux de culte ne plaisent pas nécessairement à certaines catégories d'électeurs. Certains peuvent associer un emplacement à des tactiques d'indoctrination politique alors que d'autres éviteront certains emplacements à cause de croyances religieuses. Les centres d'inscription situés près des centres de population et en terrain neutre et sûr ont tendance à être mieux acceptés. Les résultats escomptés ont ainsi plus de chance d'être atteints.
  
  Faciliter l'inscription
  
  Pour inscrire un grand nombre d'électeurs en peu de temps et établir une liste électorale aussi à jour que possible, il faut mettre en place un grand nombre de centres d'inscription. Les centres d'inscription imposent un effort à l'électeur. Ils doivent donc être situés dans des endroits qui leur conviennent.
  
  Certains obstacles administratifs peuvent décourager l'inscription. Les règles et règlements d'inscription doivent être tels qu'ils n'empêchent pas l'inscription mais qu'ils la rendent plus facile. Si l'électeur doit produire une documentation exhaustive, une photo ou des documents peu répandus comme un certificat de baptême, il pourrait s'abstenir d'exercer son droit de vote. Des mesures de sécurité adéquates et l'exercice d'une certaine diligence décourageront en revanche les abus en matière d'identification.
  
  Il y a plusieurs façons de rendre les centres d'inscription pratiques et accommodants.
  - Dans la mesure du possible, utiliser des centres d'inscription itinérants, plus particulièrement dans les régions rurales. Le temps et la distance que doit voyager l'électeur seront ainsi réduits.
  - Établir des heures d'ouverture qui conviennent à l'électeur, ce qui peut signifier que les centres seront ouverts en dehors des heures normales de travail.
  - Assigner des préposés bien formés et en nombre suffisant pour rendre le processus efficace. Le temps d'attente sera moins long et le tout se déroulera dans l'ordre.
  - Envisager d'accorder la permission à un électeur d'inscrire les autres membres de sa famille immédiate. Certaines familles ne peuvent peut-être pas se permettre que plus d'un de leurs membres aient à s'absenter du travail pour aller s'inscrire. Si l'on permet à un électeur d'inscrire les autres membres de sa famille, on devrait l'encourager à apporter avec lui des preuves d'identité pour ces membres. Une telle pratique aura pour effet d'éliminer l'inscription de noms fictifs ou de faux renseignements sur la liste électorale.
  Les coûts associés aux centres d'inscription peuvent être élevés et encourus dans un courte période de temps. Ces coûts sont cependant moins élevés que ceux d'un recensement porte-à-porte, en supposant que les coûts de location des centres ne sont pas usuraires. Tous les facteurs étant égaux par ailleurs, la liste établie par un recensement porte-à-porte sera normalement plus complète que celle produite par des centres d'inscription. Toute comparaison des deux méthodes doit tenir compte des critères de coûts et de rendement. Cette équation peut cependant produire des résultats divergents selon les pays et les contextes régionaux.
  
  Dans le cadre de l'inscription des électeurs en 1995, la Commission électorale du Ghana a rédigé un manuel qui décrit en détail le processus à suivre pour l'inscription des électeurs dans des centres d'inscription (voir electoral commission of ghana - voter registration official's manual). Ce manuel est un outil de référence fort utile qui peut servir dans l'élaboration et la mise en oeuvre d'initiatives d'inscription semblables.
  
  Inscription par la poste
  
  Le système postal peut s'avérer une possibilité viable pour réduire les coûts élevés associés à un recensement porte-à-porte et l'établissement de centres d'inscription dans les régions éloignées. L'inscription par la poste peut être utilisée de pair avec, et non au lieu, d'autres méthodes d'inscription. Comme à l'accoutumée, un des défis évidents avec l'inscription par la poste est de s'assurer que les électeurs reçoivent bien le formulaire. Un autre est de réussir à convaincre l'électeur que le formulaire est très important, qu'il ne s'agit pas tout simplement d'un autre envoi publicitaire et qu'il doit le remplir s'il veut exercer son droit de vote. Les formulaires ne sont pas nécessairement adressés personnellement à chaque électeur, puisqu'il n'existe aucune liste électorale complète et à jour (voir Registre continu : mise à jour du registre des électeurs). Si l'inscription par la poste se fait de pair avec une autre forme d'inscription, on peut faire l'envoi des formulaires d'inscription de l'une des façons suivantes.
  - Après une ou plus d'une visite infructueuse à une résidence, les recenseurs peuvent laisser un formulaire d'inscription que l'électeur doit remplir et retourner par la poste.
  - Les formulaires peuvent être fournis sur demande, ce qui peut être utile pour les électeurs à l'extérieur du pays durant la période d'inscription.
  - Les citoyens peuvent recevoir un formulaire au moment où ils s'inscrivent à d'autres programmes. Cette approche est cependant plus appropriée à un système de liste électorale continue.
  Une des dispositions du National Voter Registration Act, adopté par les États-Unis et communément connu sous le nom de Motor Voter Act prévoit un formulaire de demande d'inscription de l'électeur joint avec le formulaire de demande de permis de conduire. Les bureaux fédéraux et des États s'occupant des services sociaux et de bien-être offrent également le formulaire d'inscription. Le Motor Voter Act se prête cependant au maintien d'une liste continue et non d'une liste périodique.
  
  L'inscription par la poste est évidemment moins coûteuse qu'un recensement porte-à-porte ou l'établissement d'un grand nombre de centres d'inscription. Le Motor Voter Registration aux États-Unis a cependant été critiqué parce qu'il occasionne des coûts postaux additionnels. De fait, la Commission électorale fédérale (CEF) est allée jusqu'à recommander l'introduction d'une nouvelle catégorie d'affranchissement moins dispendieuse pour l'envoi de cartes d'inscription. Un processus d'inscription par la poste est possible dans la mesure où les autorités postales sont capables de livrer, sans erreur, le nombre requis de trousses d'inscription à toutes les adresses résidentielles sur un territoire donné.
  
  Un des résultats possibles de l'inscription par la poste est le dédoublement. Certains électeurs peuvent retourner plus d'un formulaire d'inscription, soit par erreur ou intentionnellement. Le dédoublement intentionnel peut évidemment être frauduleux et il doit exister des mesures adéquates pour l'éviter. Il serait souhaitable de vérifier les nouveaux noms avant de les ajouter à la liste électorale. L'inscription par la poste présuppose également qu'il existe un système de vérification pour s'assurer que les renseignements fournis sont exacts et que l'électeur qui cherche à s'inscrire est admissible.
  
  Dans bien des cas, l'inscription par la poste est utilisée pour compléter un recensement fait de porte à porte ou par des centres d'inscription. Un recenseur peut en effet laisser un formulaire d'inscription par la poste lorsque l'électeur n'est pas à sa résidence lors du recensement. Encore une fois, cette méthode est plus efficace pour mettre à jour une liste continue ou un registre de l'état civil.
  
  Au printemps 1997, le ministère des Finances de l'Ontario a effectué un recensement par la poste. C'était supposément pour fins d'évaluation, mais le formulaire indiquait que les renseignements seraient utilisés pour établir les listes électorales municipales. Le ministère a rapporté que le taux de réponse a été décevant, soit 59%, et ce, malgré un suivi par la poste. Les habitants d'édifices à appartements ont le moins répondu. Les secteurs de maisons unifamiliales ont mieux fait; les réponses ont été de l'ordre de 70%. On a alors conclu qu'on ne pouvait épurer la liste en enlevant les noms qui ne devaient plus y figurer.
  Liste périodique : électeurs résidants et non-résidants
  
  Différentes procédures
  
  Les procédures d'inscription des électeurs résidants et non-résidants peuvent varier. Il va de soi que les électeurs résidants peuvent s'inscrire selon les procédures normales déjà établies.
  
  Les procédures pour inscrire les électeurs non-résidants peuvent cependant varier selon les raisons pour lesquelles les électeurs sont non-résidants. Généralement, la résidence est un critère de base pour être admissible à voter. Certains citoyens peuvent cependant conserver leur droit de vote même s'ils demeurent à l'étranger.
  
  Personnel militaire
  
  Les membres des forces armées qui habitent temporairement à l'étranger demeurent admissibles à voter. Dans certains cas, ils peuvent s'inscrire dans la circonscription de leur résidence permanente. Dans d'autres cas, ils peuvent s'inscrire dans une section de vote distincte. Dans les nouvelles démocraties, l'endroit où les membres des forces armées peuvent s'inscrire et voter est souvent contesté. Un principe implicite à l'inscription des membres des forces armées est que l'élection doit se dérouler sans abus.
  
  Des mesures peuvent être prises en vue de protéger ce principe, comme la fragmentation du vote du personnel militaire. Si les membres du personnel militaire votent tous dans le même secteur de vote et qu'ils votent presque tous en faveur du même candidat, ils peuvent être perçus comme étant partisans de ce candidat et le secret de leur vote est alors compromis.
  
  Déplacements temporaires à l'étranger
  
  Un certain nombre d'électeurs peuvent, en tout temps, être en voyage à l'étranger pour de courtes périodes. Il se peut qu'ils aient toujours le droit de s'inscrire. Certains pays prescrivent des raisons qui permettent l'inscription de ces personnes, comme par exemple les électeurs qui étudient à l'étranger ou qui voyagent par affaires. Le fait d'être en vacances ne constitue pas nécessairement une raison valable. On peut prévoir pour les électeurs à l'étranger l'inscription par la poste ou à l'avance.
  
  Traditionnellement, les dispositions permettant aux citoyens résidant à l'étranger de voter étaient rares, sauf pour les militaires ou d'autres catégories bien spécifiques, comme le personnel des ambassades. La situation est toutefois en train de changer. Lors de la dernière élection générale au Canada, les électeurs qui étaient à l'extérieur du pays ont pu faire une demande d'inscription et voter par la poste avec un bulletin spécial. L'application d'une telle disposition coûte cher mais la tendance démocratique la voit comme un droit associé à la citoyenneté. La province canadienne de l'Ontario prévoit que certaines catégories d'électeurs peuvent voter par procuration. Le Directeur général des élections du Québec maintient un registre des électeurs qui résident hors Québec et ces électeurs peuvent voter en utilisant un bulletin spécial.
  
  L'inscription et le vote des absents
  
  L'adoption de dispositions qui ont permis aux absents de voter aux élections en Bosnie fournit une étude de cas intéressante. Contact, une publication d'Élections Canada, fait état du processus utilisé en Bosnie. Pour la première fois, Élections Canada a administré au Canada des procédures de vote pour un autre pays. L'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), qui supervisait le processus en Bosnie et en Herzégovine, avait demandé à Élections Canada, par le biais du gouvernement canadien, d'administrer l'inscription et le vote des réfugiés bosniaques résidant au Canada. Les électeurs bosniaques pouvaient alors voter pourvu qu'ils puissent prouver leur identité selon des critères sévères. L'application de ces critères représentait parfois un défi, plus particulièrement pour les bosniaques qui avaient perdu leurs documents d'identité ou dont les documents avaient été détruits.
  
  L'inscription pour l'élection en Bosnie a été faite par téléphone. Les électeurs fournissaient les détails de leur identité et recevaient par la suite un formulaire d'inscription, imprimé par ordinateur, qu'ils devaient retourner accompagné de copie de leurs documents d'identité, pourvu bien entendu qu'ils en aient. L'OSCE pouvait recevoir les demandes d'appels en cas d'inscriptions rejetées.⁵⁸
  
  Liste périodique : infrastructure administrative
  L'infrastructure administrative requise pour l'établissement d'une nouvelle liste électorale pour chaque scrutin doit faire preuve de souplesse. Il y a cependant un avantage. La structure administrative permanente souvent associée au maintien d'une liste continue et d'un registre de l'état civil n'a pas sa raison d'être lorsqu'il s'agit d'une liste périodique. Étant donné qu'une liste périodique n'est pas maintenue à jour, la structure administrative peut être relativement modeste entre les élections. L'administration électorale doit être prête à mettre sur pied une importante structure administrative bien formée pour la période au cours de laquelle la liste est établie. La clé du succès se trouve dans la préparation à l'avance de tout le matériel électoral, y compris des manuels de formation bien rodés, un programme de formation, une infrastructure de bureau, des descriptions de tâches et de responsabilités pour chacun des membres du personnel, et une foule d'autres ressources. Les besoins administratifs d'une liste périodique comprennent, entre autres, ceux qui suivent.
  Liste périodique : planification
  Le cadre légal
  
  L'infrastructure légale qui régit le processus électoral fournit habituellement des lignes directrices pour l'inscription des électeurs. Les dispositions législatives se trouvent dans la Constitution, la loi électorale ou une loi adoptée spécifiquement pour l'inscription des électeurs. De telles procédures sont, évidemment, normalement établies avant que ne débute l'inscription et il est souhaitable que le public participe à leur développement. Les programmes d'éducation de l'électeur avisent les électeurs de ce qu'ils doivent faire pour être admissibles à voter. De même, ils les aviseront des raisons pour lesquelles ils pourraient être inadmissibles ou disqualifiés.
  
  D'autres règles régissant le processus reflètent les dispositions de la loi et peuvent établir à l'avance certaines normes de gestion du processus. Elles pourraient comprendre l'annonce préalable des dates, heures et endroits du recensement ou de l'inscription et le nom des gestionnaires qui seront chargés de la campagne d'inscription.
  
  L'infrastructure administrative : deux niveaux organisationnels
  
  Deux unités organisationnelles importantes jouent un rôle crucial au sein de l'infrastructure administrative en matière d'élaboration et de mise en oeuvre de procédures d'inscription efficaces. Il s'agit, premièrement, de l'autorité électorale centrale, qui peut être une unité nationale ou une combinaison d'unités nationales, régionales ou locales. On retrouve plutôt des unités locales dans un système de gouvernement fédéral.
  
  Une administration locale est normalement un ministère ou une unité administrative gouvernementale ou une commission électorale officiellement indépendante du gouvernement mais responsable de la conduite des événements électoraux.
  
  L'autorité électorale centrale joue un rôle primordial dans l'élaboration d'un système d'inscription, y compris la mise au point des formulaires, les opérations associées au développement des logiciels et l'acquisition de l'équipement informatique, le développement des politiques et des procédures. Elle joue également un rôle essentiel dans l'élaboration des manuels de formation et la surveillance générale de la mise en oeuvre professionnelle de toutes les composantes du système d'inscription. Lorsqu'une commission est chargée de l'administration de l'élection, elle doit veiller à ce que le processus se déroule de façon standardisée, uniforme et impartiale.
  
  La deuxième unité organisationnelle est locale. Puisque les activités d'un processus d'inscription peuvent être très décentralisées, l'existence d'une structure administrative locale bien rodée pour répondre aux besoins locaux est essentielle. Le personnel chargé des activités de l'inscription à cet échelon est habituellement engagé pour de courtes périodes. Son expérience dans le domaine électoral et de l'inscription des électeurs est évidemment nulle et bien limitée. Cette situation nécessite donc du personnel cadre efficace pour surveiller la mise en oeuvre du système au niveau local et un ensemble de règles bien établies qui régissent le processus. Il peut arriver que le personnel local soit du personnel permanent du gouvernement qui est affecté temporairement à cette fin.
  
  En plus des niveaux central et local, il y a souvent un niveau régional auquel incombe la responsabilité de s'assurer que la mise en oeuvre au niveau local est normalisée et de coordonner la transmission de renseignements à l'autorité électorale centrale.
  
  L'importance de planifier tôt
  
  L'administration chargée de la conduite de l'élection ou de l'inscription ne peut accomplir ses tâches efficacement que si elle possède des ressources suffisantes, y compris non seulement le matériel mais aussi les ressources humaines et financières. Le budget est établi à l'avance par une administration principale et, idéalement, est à l'abri d'ingérence politique. Les gestionnaires chargés du processus doivent être manifestement professionnels et compétents. Sinon, la légitimité de tout le processus d'inscription sera compromise.
  
  Les composantes de l'infrastructure administrative qui sont essentielles au fonctionnement efficace du système d'inscription sont les suivantes :
  - la gestion du personnel;
  - l'infrastructure du bureau;
  - le matériel et les achats;
  La gestion du personnel
  
  Le personnel associé au processus doit être bien formé et reconnu comme étant honnête et impartial. Il est également essentiel qu'il soit perçu comme étant à l'abri de toute motivation ou influence politique pendant qu'il est en devoir. Lorsque les préposés à l'inscription sont fonctionnaires professionnels employés du gouvernement, il faut s'assurer qu'ils n'ont pas le pouvoir d'intimider les électeurs pendant la période électorale. Et qu'ils ne sont pas réputés l'avoir eu dans le passé.
  
  Au niveau régional, un gestionnaire chargé de l'inscription devient le contact principal entre l'administration électorale centrale et l'organisation locale. Ce gestionnaire est chargé de la réussite de la mise en oeuvre de l'inscription au niveau local. Il existe une variété de titres pour désigner ce gestionnaire, mais nous l'appellerons « directeur régional de l'inscription ». Le titulaire de ce poste, peu importe son titre, est normalement chargé de la réussite de la mise en oeuvre de l'initiative d'inscription sur le territoire qui lui est assigné. Il supervise directement ou indirectement différentes catégories d'employés qui ont tous des responsabilités fonctionnelles importantes.
  
  Dans un système de liste périodique, on retrouve les responsabilités fonctionnelles qui suivent :
  - un directeur adjoint à la révision, un réviseur adjoint ou un surveillant à l'inscription : cette personne travaille étroitement avec le directeur régional de l'inscription et est mandatée pour agir au nom du directeur dans plusieurs circonstances;
  - un surveillant au recensement lorsqu'il s'agit d'un recensement porte-à-porte. Cet individu est chargé de la formation et de la surveillance des recenseurs ou commis à l'inscription. Lorsque le territoire est relativement petit, il se peut que le directeur régional de l'inscription supervise ce processus au niveau local. On devrait tenter, lors de la planification du processus de mise en oeuvre, de minimiser le nombre de postes et d'échelons administratifs. Cette mesure d'économie ne doit cependant pas compromettre l'efficacité;
  - le recenseur ou le préposé à l'inscription à un centre d'inscription doit cueillir les renseignements directement auprès des électeurs ou d'une source fiable;
  - les responsabilités du spécialiste en informatique dépendent du niveau d'informatisation du système d'inscription. Ce poste est d'autant plus important si plusieurs activités du processus d'inscription sont informatisées. Ce poste n'existe évidemment pas si le processus d'inscription n'est pas informatisé;
  - Les opérateurs de saisie de données entrent les renseignements des électeurs dans une banque de données conçue spécifiquement pour la production de la liste électorale. Là où il n'y a pas de systèmes informatiques, un commis effectue le classement des données.
  Fournitures de bureau
  
  La responsabilité de surveiller l'installation d'un bureau local d'inscription (équipement, mobilier, fournitures de bureau), d'assurer la sécurité du contenu du bureau et la fermeture du bureau lorsque le processus d'inscription est terminé, relève du directeur régional d'inscription. Des lignes directrices claires émises par l'administration électorale centrale relativement aux procédures et protocoles seront évidemment fort utiles. Dans certains pays, il faudra même adapter le processus d'inscription aux installations qui sont disponibles. Il se peut, par exemple, qu'il soit impossible de mettre sur pied des bureaux bien équipés à travers le pays ou dans certains endroits à cause des coûts, de la géographie ou la non-disponibilité d'équipement. Les gestionnaires devront donc adapter leurs procédures et méthodes à ce qui est disponible.
  
  Matériel d'inscription
  
  Le matériel d'inscription est généralement produit en totalité ou presque par l'administration électorale centrale et envoyé directement aux bureaux locaux. Le transport et l'entreposage sécuritaire de ce matériel et l'exactitude des formulaires et documents peuvent être l'objet de certaines préoccupations. Encore une fois, il faudra établir des protocoles bien clairs avant le début de la période d'inscription.
  
  Il importe de souligner à nouveau que l'inscription en vue d'une liste périodique s'effectue dans des délais relativement courts et souvent lorsqu'une élection est imminente. Une initiative d'inscription pauvrement administrée peut porter ombrage au processus démocratique dans son ensemble. Étant donné que plusieurs composantes de l'infrastructure administrative peuvent être établies bien avant la période d'inscription, il est hautement souhaitable d'y consacrer temps et ressources tôt alors que la pression des échéanciers serrés est moins intense que dans les jours qui précèdent l'élection. Il faut également noter que bien des administrations électorales n'ont pas les budgets nécessaires pour planifier à l'avance. Les contrôles sur les dépenses ont tendance à être plus flous pendant la période électorale elle-même, puisque la période est considérée comme un « état de crise ». Certaines des pressions dites « de crise » peuvent être réduites par des allocations budgétaires adéquates entre les élections. De fait, on peut réaliser des gains substantiels en efficacité et en économie en investissant sagement des efforts entre les élections. En un mot, la gestion de crise coûte cher.
  
  Liste périodique : planification de la logistique
  Planifier pour réussir
  
  Le succès d'un processus d'inscription des électeurs dépend de la capacité de mise en oeuvre d'un plan efficace. Un plan d'inscription qui comprend les éléments suivants connaîtra du succès.
  
  Une seule personne doit être chargée de la planification détaillée et de la mise en oeuvre du programme d'inscription local. Il s'agit habituellement d'un registraire. Certains pays utilisent les services de commissions indépendantes régionales ou locales. Il faut alors définir clairement les responsabilités et les rapports hiérarchiques.
  
  Le registraire doit composer au sein des infrastructures légales et administratives du pays ou de ses régions (voir Liste périodique : infrastructure administrative), définir les objectifs de chaque tâche à accomplir chaque jour du processus d'inscription. Le plan pour la logistique du programme d'inscription doit comprendre une évaluation réaliste de l'ampleur des renseignements à recueillir, une estimation du nombre d'électeurs qui s'inscriront, le nombre de résidences qui doivent être visitées et le personnel requis pour faire les visites. Il devrait de plus inclure une évaluation du temps requis pour traiter les renseignements sur chaque électeur et, s'il y a lieu, pour inscrire ou saisir ces données, électroniquement ou manuellement, en format imprimé ou dactylographié. Dans certains cas les données sont transmises à l'administration électorale centrale. Dans d'autres cas, les données et les fichiers sont conservés au niveau local où est produite la liste électorale : l'administration centrale n'est donc pas impliquée dans la préparation de la liste. Le registraire peut également demander des ressources supplémentaires pour répondre à des situations d'urgence et respecter les échéanciers.
  
  Le recensement requiert normalement que l'on prévoie le nombre de résidences à visiter chaque jour, par chaque recenseur ou paire de recenseurs. Le plan de la logistique nécessaire pour établir des centres d'inscription et des centres d'inscription itinérants doit inclure une identification des sites. L'objectif est de s'assurer que les centres d'inscription sont bien équipés dès le début de l'inscription. Il peut arriver que ce ne soit pas possible. Tout délai nuira à l'efficacité du processus.
  
  Le plan de la logistique comprend également l'élaboration des méthodes de recrutement pour tous les groupes de travailleurs, ainsi que des procédures de formation de chaque groupe. Il faudra peut-être avoir recours à un plan de rechange pour les personnes qui n'auraient pu assister à la séance de formation tel que prévu, pour trouver des remplaçants et pour les former.
  
  Tous les aspects d'un plan de logistique sont habituellement fondés sur des facteurs comme la densité de population, le niveau d'alphabétisation, le profil ethnique, la langue, les coutumes locales et le pourcentage de la population urbaine et rurale. Les ajustements qui s'imposent sont apportés pour répondre à ces divers facteurs.
  
  Le plan de mise en oeuvre de la campagne d'inscription doit être fragmenté en unités géographiques gérables. La norme prévoit des unités administratives bien définies à l'avance et contenant de 250 à 500 électeurs. Ces unités sont créées en tenant compte, entre autres, des besoins du secteur, de la délimitation du territoire et du nombre de résidences dans le secteur. La longueur de la période d'inscription peut influencer la composition de l'unité. Une campagne d'inscription amorcée sans la création d'unités géographiques est vouée à l'échec. Le gouvernement local de l'Afrique du Sud a connu ce genre d'expérience en 1995.
  
  La méthodologie pour recueillir les renseignements relatifs aux électeurs est normalement développée bien avant le début de la période d'inscription. Cette méthodologie comprendra des mesures pour rejoindre les personnes qui ne sont pas à la maison s'il s'agit d'un recensement, ou pour répondre à toute éventualité.
  
  La planification de la logistique inclut aussi une définition précise de la hiérarchie et des étapes à suivre en matière de délégation de pouvoirs. Elle comprend également, en détail, les procédures à suivre au cours de chaque étape du processus d'inscription.
  
  La planification de la logistique inclut aussi une politique de communication pour tous les membres de l'administration électorale, qu'ils soient engagés à court ou à long terme. Ces politiques de communication devraient évidemment spécifier de quelle façon le préposé à l'inscription doit demeurer en communication avec le siège de l'administration centrale au cours de la période d'inscription, la personne-ressource auprès des médias d'information, une procédure pour tenir tous les intervenants au courant des développements et la personne chargée de recevoir les rapports périodiques.
  
  Il faut également planifier l'horaire de travail, le taux de rémunération et le mode de paiement des employés. Ces renseignements doivent être communiqués à tous les préposés avant qu'ils ne commencent leur travail afin qu'ils soient au courant de leurs conditions de travail.
  
  S'il s'agit d'un recensement, la planification spécifiera les procédures de renvoi des recenseurs lorsqu'ils ont terminé leur travail. S'il s'agit de centres d'inscription, il faudra également prévoir le démantèlement du bureau.
  
  Liste périodique : cueillette des données d'inscritption
  Réviser les renseignements pertinents
  
  Les renseignements qu'il faut connaître pour compléter avec succès le processus d'inscription doivent être révisés lors de la planification de l'inscription. Les renseignements qu'il faut recueillir sont habituellement énoncés dans la Constitution ou la loi électorale. Certains faits influenceront les renseignements qui seront jugés nécessaires. Il faut par exemple tenir compte du niveau d'alphabétisation avant de décider de demander ou non une signature. De même, si des cartes d'inscription de l'électeur sont émises, le type de renseignements doit être défini, plus particulièrement si on doit exiger des électeurs une photo ou des empreintes digitales.
  
  Peu importe la méthode d'inscription et malgré les différences qui existent selon le contexte, il existe des éléments communs relativement aux renseignements qui doivent être demandés. Ces éléments comprennent le nom, l'adresse de résidence des électeurs (s'ils en ont une) et leur statut de citoyenneté. De plus, il faut connaître l'âge et la date de naissance des électeurs pour s'assurer, entre autres, qu'ils ont atteint l'âge requis pour voter.
  
  Le sexe de l'électeur est également normalement inscrit quoique cette donnée ne soit pas toujours nécessaire. Certains pays exigent ce renseignement pour se conformer aux exigences de la loi et non à cause d'une décision administrative. Il peut arriver que ce renseignement soit difficile à obtenir à cause des questions de protection à la vie privée. La date de naissance et le sexe sont souvent utilisés pour vérifier l'exactitude des renseignements obtenus et pour déceler les inscriptions en double.
  
  Une fois que les renseignements qui doivent être recueillis sont identifiés, les administrateurs électoraux peuvent élaborer un plan d'action détaillé. Ce plan tient normalement compte des facteurs suivants :
  - le nombre de citoyens admissibles à l'inscription;
  - les caractéristiques géographiques et démographiques du pays ou des divisions électorales;
  - le temps requis pour compléter chaque inscription;
  - les mérites de l'informatique;
  - l'organisation logistique nécessaire aux diverses étapes de l'inscription;
  - le nombre de recenseurs ou de préposés pour recueillir les renseignements;
  - le nombre et l'emplacement des sites où se fait la saisie de données;
  - le personnel de surveillance.
  Lors de l'élaboration d'un plan de mise en oeuvre, l'administration électorale centrale doit de plus commencer à concevoir les séances de formation qui assureront le succès de la mise en oeuvre du plan. Le plan doit évidemment inclure la production du matériel d'inscription comme les formulaires, les cartes de rappel, les cartes d'inscription par la poste et les formulaires de saisie de données.
  
  Procédures de cueillette de données
  
  Les données d'inscription pour l'établissement d'une liste périodique peuvent être recueillies de différentes façons et le plan de mise en oeuvre doit refléter les décisions et les choix qui ont été faits. Les données seront-elles recueillies par un recensement porte-à-porte ou des centres d'inscription seront-ils établis? L'inscription se fera-t-elle par la poste seulement ou de pair avec un recensement ou des centres d'inscription? L'inscription se fait-elle dans un contexte face à face et sinon, quelles mesures l'administration électorale doit-elle prendre pour s'assurer que les renseignements sont exacts et valables? Quelles sont les preuves d'identité acceptables que peut présenter l'électeur pour confirmer son identité? Des cartes de l'électeur seront-elles émises, et si oui quelles en seront les caractéristiques? Contiendront-elles une photo? Seront-elles plastifiées, et si oui, à chaud ou à froid?
  
  Stockage des données
  
  Les données qui ont été recueillies doivent être entreposées en lieu sûr. Une méthode avantageuse est l'utilisation d'un système de base de données informatisée. Les données sont alors transférées des formulaires aux fichiers informatiques. Ces fichiers peuvent servir à la production des cartes de l'électeur et de la liste électorale. La liste peut aussi être manuscrite ou dactylographiée et les données classées selon certains critères (p. ex. alphabétiquement ou par ordre de rue et d'adresse). Il faut créer un environnement sûr pour les données, qu'elles soient informatisées ou sur papier.
  
  L'entreposage des documents originaux, comme les empreintes digitales, les signatures et les photographies, présente un défi de taille. Ces documents sont importants lorsqu'il s'agit de vérifier l'exactitude de la liste ou de faire une vérification légale de certaines données d'inscription. Il se peut aussi que l'on doive transférer les fichiers informatiques d'un bureau local au bureau central de l'administration électorale pour compiler les listes électorales finales. Si les listes ne sont pas informatisées, il faut tout de même transférer les données inscrites sur les formulaires d'inscription à une liste préliminaire. Les formulaires et les listes électorales doivent être entreposés adéquatement en lieu sûr.
  
  Simple mais sûr
  
  Une campagne intensive d'inscription et l'établissement de listes exhaustives dans une courte période de temps qui précède immédiatement l'élection ou pendant la période électorale génèrent habituellement beaucoup d'intérêt relativement à l'ouverture et à la transparence du système utilisé. Règle générale, les procédures doivent être simples et raisonnablement sûres. Le formulaire d'inscription en soi doit être simple et ne pas présenter un test d'alphabétisation ou d'aptitudes. Sa seule raison d'être est de servir à la cueillette des renseignements de base et d'assurer l'admissibilité des électeurs. L'ampleur même du processus d'inscription et les courts échéanciers sont une véritable gageure. Les tâches seront simplifiées dans la mesure où les procédures seront simples.
  
  Étude de cas : Ghana
  
  La Commission électorale du Ghana a produit en 1995 un manuel (voir electoral commission of ghana - voter registration official's manual) qui décrit en détail le processus d'inscription des électeurs à des centres de scrutin. On peut consulter ce manuel pour élaborer et mettre en oeuvre des initiatives d'inscription semblables.
  Liste périodique : achat et préparation du matériel
  Grands besoins en matériel
  
  L'inscription des électeurs exige une grande quantité de matériel, surtout dans le cadre d'une liste périodique, quand il faut recueillir un grand nombre de renseignements dans une période de temps relativement courte. Ce matériel comprend des articles comme du mobilier de bureau (p. ex. pupitres, chaises, téléphones, photocopieuses, télécopieurs et ordinateurs), du matériel d'inscription (p. ex., formulaires, cartes d'identité de l'électeur, formulaires d'inscription par la poste, insignes d'identification, papeterie), du matériel de formation (manuels de formation, projecteurs audiovisuels, diapositives, vidéos, etc.). Ce matériel devra être distribué à travers le pays sur une courte période de temps.
  
  Il faut aussi louer des locaux à court terme, les équiper pour l'inscription et les démanteler après la période d'inscription. Il en résulte souvent des dépenses plus élevées que nécessaire et que prévu au budget. Afin de limiter ce risque, il est souhaitable d'établir des politiques d'achat claires, qui fixent des plafonds pour les dépenses dans chaque circonscription ou région. Il importe toutefois de reconnaître que le matériel requis est en fonction des réalités de l'environnement local. L'utilisation de projecteurs audiovisuels et de télécopieurs dépend de la disponibilité d'électricité et de lignes téléphoniques. Si ces commodités ne sont pas disponibles, il faudra probablement se fier davantage sur du matériel imprimé.
  
  Structure organisationnelle
  
  Dans la plupart des pays, une administration électorale centrale est chargée de veiller à l'intégrité de l'ensemble du système électoral, y compris l'inscription des électeurs. Cette autorité centrale est mandatée légalement pour élaborer un système d'inscription des électeurs et pour développer les outils nécessaires, comme des manuels de formation, des politiques et des lignes directrices et des formulaires officiels. Si l'administration électorale utilise la liste périodique, elle doit décentraliser ses activités et créer des administrations locales. Ces organisations locales sont chargées de recueillir les données d'inscription et de les convertir de façon à produire une liste préliminaire et une liste finale. Les employés des bureaux locaux sont très actifs, mais pour la plupart sur une très courte période de temps. Ils sont souvent recrutés à partir d'une réserve d'employés qui n'ont aucune formation électorale.
  
  Politiques d'achat
  
  Les administrations centrale et régionales font la grande partie des achats et peuvent ainsi jouir d'un plus grand pouvoir d'achat. L'administration locale loue les locaux requis à court terme, le mobilier et l'équipement de communication mais est assujettie à des politiques d'achat sévères. Des politiques d'achat claires mènent à un bon fonctionnement de l'organisation locale. De telles politiques et procédures peuvent toutefois être assujetties à d'autres politiques d'achat en vigueur dans les différents ministères.
  
  De façon générale, les politiques d'achat sont propres à chaque cas et sont assujetties à l'environnement législatif qui entoure l'inscription des électeurs et aux politiques d'achat auxquelles sont soumises les autres activités du gouvernement.
  
  Importance de la sécurité
  
  Le déplacement d'une masse de matériel à plusieurs endroits en peu de temps est une caractéristique propre à l'inscription en vue d'une liste périodique. La sécurité du transport et de l'entreposage du matériel devient ainsi une préoccupation. Des mesures de sécurité appropriées sont cruciales au succès du processus d'inscription. Si on apprend que des formulaires sont égarés ou que des cartes d'identité de l'électeur sont volées, la confiance populaire vis-à-vis de l'intégrité du processus d'inscription et de la légitimité de l'élection peut être ruinée. La perte de cartes d'identité de l'électeur n'est toutefois pas un souci majeur pour les utilisateurs de listes périodiques, puisqu'il y a peu de chances qu'elles soient utilisées. Ces cartes sont plutôt utilisées dans un système de registre continu.
  Liste périodique : infrastructure
  
  Aménagement du bureau et recrutement
  
  L'administration électorale centrale peut définir ses besoins en matière d'infrastructure opérationnelle en vue du processus d'inscription, bien avant le début des activités de l'élection. Le responsable de l'administration locale (p. ex. le directeur régional de l'inscription) peut mettre cette infrastructure sur pied dans les jours qui précèdent immédiatement le début de l'inscription. L'aménagement d'un bureau et le recrutement du personnel requis pour quelques semaines ou mois seulement représentent un défi pour les gestionnaires chargés de l'inscription. La plupart des membres du personnel n'ont aucune formation en matière d'inscription.
  
  Besoins opérationnels
  
  La plupart du temps, l'établissement d'une infrastructure opérationnelle exige :
  - l'établissement d'un budget pour les bureaux, le personnel et l'équipement;
  - le choix de l'emplacement du bureau en tenant compte du budget accordé;
  - la définition des fonctions du personnel;
  - la formation du personnel;
  - l'estimation du nombre d'inscriptions anticipées;
  - le découpage du territoire en unités gérables (sections de vote).
  Des exemples détaillés
  
  Le Manuel du directeur du scrutin publié par Élections Canada décrit les activités d'un directeur du scrutin relativement à l'infrastructure opérationnelle de son bureau. Ce manuel illustre bien les sortes de systèmes qui peuvent être mis en place par l'administration centrale bien en avance d'un scrutin.⁵⁹
  
  Un exemple : le cas du Ghana
  
  Bien qu'un système d'inscription informatisé et sophistiqué, comme celui en usage au Canada, implique souvent une opération complexe, une opération bien rodée peut tout aussi bien répondre aux besoins d'un processus d'inscription qui dépend beaucoup moins de la technologie informatique. L'infrastructure d'inscription du Ghana offre un très bon exemple d'une initiative d'inscription efficace malgré un système informatique beaucoup moins sophistiqué (voir electoral commission of ghana - voter registration official's manual).⁶⁰
  
  Liste périodique : éducation des électeurs
  Éducation des électeurs : méthodes et expérience
  
  Le système d'inscription dicte en partie l'orientation que doit prendre le programme d'éducation des électeurs devant accompagner la campagne d'inscription. Le programme d'éducation des électeurs, lors d'un recensement, doit surtout souligner l'importance des visites à domicile par les recenseurs. Il importe d'aviser les gens du fait que des recenseurs ou des préposés à l'inscription les visiteront prochainement, des pièces d'identité qu'ils porteront et de l'importance de la campagne d'inscription.
  
  Par contre, si les électeurs doivent se présenter à des centres d'inscription, il faut à tout prix les renseigner sur les conditions de l'inscription et des dates et lieux. Dans le cas de centres d'inscription itinérants, il importe d'aviser les électeurs des dates auxquelles ces centres visiteront leur voisinage.
  
  De plus, la portée d'un programme d'éducation des électeurs dépend en partie de l'expérience antérieure en matière d'élections démocratiques et d'inscription des électeurs. L'ampleur du programme sera plus modeste si le pays connaît une longue histoire d'élections démocratiques et, par conséquent, que son électorat connaît bien le processus d'inscription. Un programme plus intensif, à l'intention d'un auditoire plus vaste, devra être développé si des changements récents ont été apportés au système d'inscription.
  
  Recensement
  
  Étant donné qu'un recensement s'effectue normalement sur une courte période, le programme d'éducation des électeurs doit les informer des dates et heures du recensement. Ce programme entraîne l'utilisation de cartes qui peuvent être laissées à la résidence des électeurs absents lorsque les recenseurs font leur visite. Ces cartes peuvent expliquer les autres procédures d'inscription. Les méthodes de suivi peuvent également comprendre des visites de retour ou le fait de laisser un numéro de téléphone où l'électeur peut appeler pour prendre des renseignements supplémentaires.
  
  Un programme d'éducation de l'électeur devrait également se soucier de la sécurité des électeurs. Il ne faudrait pas que le recensement offre aux imposteurs la possibilité de pénétrer illégalement ou sans être invités dans les résidences des électeurs. Le programme d'éducation peut alors aviser les électeurs de quelle façon ils peuvent confirmer la légitimité de ceux qui se présentent comme recenseurs, y compris en demandant à voir l'insigne qu'ils doivent porter.
  
  Le souci de la sécurité est pertinent dans les deux sens : il faut aussi protéger les recenseurs. Une des meilleures méthodes est d'exiger que les recenseurs travaillent en paire. Les coûts seront plus élevés et il faudra être soucieux d'associer des personnes qui peuvent travailler harmonieusement ensemble. Les avantages qu'en retirera l'administration électorale pour ses travailleurs en valent cependant la peine. Les procédures d'inscription exigeront peut-être après tout que les recenseurs représentent deux intérêts politiques différents.
  
  Centres d'inscription
  
  L'éducation des électeurs souligne habituellement l'importance de la participation de tous les citoyens au processus électoral démocratique. Le programme soulignera les dates et heures de l'inscription et les lieux où sont établis les centres d'inscription. Les électeurs doivent savoir s'ils ont à apporter des documents d'identité au centre d'inscription, comme par exemple une preuve d'adresse ou de citoyenneté. Il peut également donner d'autres renseignements comme la possibilité pour un électeur d'inscrire les autres membres de sa famille ou les procédures à suivre s'ils ne peuvent se présenter au centre d'inscription durant les heures d'ouverture publiées.
  
  Impliquer les médias
  
  Tous les programmes d'éducation des électeurs devraient pouvoir compter sur les principaux médias d'information pour publier des renseignements d'importance, soit par le biais d'une publicité payée ou sans frais, à titre de service public à la population. Lorsque tous les médias appartiennent à l'État ou au gouvernement, le défi de taille auquel ils ont à faire face est certainement de demeurer impartial politiquement. Les organismes communautaires non gouvernementaux et les partis politiques peuvent rendre de précieux services lorsqu'il s'agit d'éduquer les électeurs sur l'importance des procédures d'inscription. Au sein de démocraties plus jeunes, les organisations non gouvernementales étrangères peuvent jouer un rôle important dans le programme d'éducation des électeurs. En fin de compte, le message principal de tout programme d'éducation des électeurs est tout simplement « Pour voter, il faut être inscrit ».
  Liste périodique : recrutement et formation du personnel
  Personnel des bureaux central et locaux
  
  L'efficacité de l'administration d'une campagne d'inscription dans un système de liste périodique repose en grande partie sur le recrutement et la formation du personnel du bureau central et des bureaux locaux. Les membres du personnel du bureau central jouissent souvent d'une permanence d'emploi et sont donc embauchés à long terme. Leurs conditions d'emploi peuvent être établies selon les lignes directrices de la fonction publique. Ce personnel peut également répondre à une « commission électorale » indépendante des contrôles ministériels et gouvernementaux.
  
  Le recrutement et la formation du personnel d'inscription local est probablement la tâche la plus importante des gestionnaires électoraux locaux. Ils doivent accomplir ces tâches avant même le début du recensement, l'établisement de centres d'inscription ou le début des activités reliées à l'inscription par la poste. La plupart de ces employés seront engagés pour une période de temps très courte. Plusieurs des postes seront comblés par des personnes qui ne sont pas hautement qualifiés. La qualité du personnel d'inscription local sera un signe avant-coureur du succès et de l'intégrité de l'élection elle-même.
  
  Le personnel sur le terrain, par exemple, aura des responsabilités bien spécifiques au cours de la période d'inscription. Il ne serait certainement pas très efficace d'avoir à reprendre certaines étapes du processus d'inscription; une telle situation pourrait de plus laisser planer des doutes d'ordre politique.
  
  Les recenseurs et les autres membres du personnel local aux centres d'inscription sont généralement les seuls gestionnaires de l'administration électorale que la plupart des électeurs rencontrent. Ils représentent donc la seule image publique de toute l'organisation administrative électorale.
  
  De même, le personnel du bureau local, les recenseurs et les préposés à l'inscription aux centres d'inscription pourraient devenir victimes d'abus s'ils ne sont pas adéquatement préparés. Ils pourraient sans le savoir devenir des victimes d'individus qui ont l'habitude des pratiques électorales frauduleuses et qui, par exemple, tenteraient de contourner les procédures d'inscription. Les préposés locaux doivent donc posséder les connaissances suffisantes qui leur permettent de répondre aux questions courantes et comprendre quand il est temps d'acheminer des questions aux surveillants parce qu'ils ne connaissent pas les réponses.
  
  Types de travailleurs
  
  Les méthodes de cueillette de données dicteront le genre de travailleurs requis pour compléter l'inscription. L'infrastructure d'un recensement est différente de celle de l'inscription par des centres de scrutin. Dans certains pays, les partis politiques désignent les recenseurs éventuels. Ces recenseurs peuvent travailler en équipes de deux, chacun représentant un intérêt politique différent, ou de toute autre façon qui assure un travail impartial. Les préposés à l'inscription par la poste connaissent plutôt l'anonymat.
  
  Il existe des besoins propres à chaque système. L'organisation locale sera dirigée par un gestionnaire, quel que soit son titre, qui sera chargé du succès du processus d'inscription dans son district. Ce responsable peut avoir un gestionnaire adjoint à l'inscription, un sous-registraire ou un gérant de bureau adjoint. Le registraire, ou gestionnaire responsable de l'inscription, peut compter sur l'aide d'un adjoint et dirige trois équipes distinctes dont chacune est responsable d'une des fonctions suivantes :
  - le recensement;
  - la production de la liste (y compris le traitement des données);
  - la révision de la liste.
  L'expérience du Ghana
  
  L'expérience du Ghana fournit un cas intéressant relativement aux rôles et responsabilités des gestionnaires d'inscription. Le manuel de procédures du Ghana (voir electoral commission of ghana - voter registration official's manual) décrit l'organisation des centres d'inscription et les responsabilités du personnel clé. Le directeur régional, qui répond directement de la commission électorale, est chargé d'organiser et de coordonner l'ensemble des activités de la campagne d'inscription dans sa région. Le responsable de la circonscription répond du directeur régional et coordonne toutes les activités au sein de la circonscription, y compris la fourniture du matériel aux centres d'inscription. Les bureaux régionaux recrutent également des surveillants à l'inscription qui travaillent de pair avec le bureau de district à la coordination des activités des centres d'inscription.
  
  Le préposé à l'inscription dirige les activités d'inscription locales, complète les formulaires d'inscription pour les demandeurs et participe à d'autres activités d'inscription, comme la prise d'empreintes digitales. On retrouve également au bureau local des employés qui travaillent dans l'ombre; ils complètent par exemple des documents d'inscription et aident au traitement des demandes d'inscription. On retrouve également un adjoint à l'inscription qui aide à la production et lamination des cartes d'inscription. Un énoncé des responsabilités de chacun se trouve dans electoral commission of ghana - voter registration official's manual.
  
  Recrutement
  
  Une des responsabilités principales de l'autorité électorale consiste à recruter tout le personnel local. Cette responsabilité peut être déléguée à d'autres membres du personnel. La tradition veut que le recrutement du personnel des bureaux d'élection locaux soit adapté selon le contexte. Il arrive, par exemple, que les recenseurs soient choisis parmi des listes soumises par les partis politiques. Cette pratique peut cependant être considérée trop partisane. Le système d'inscription doit est juste et impartial afin de justifier la confiance des électeurs. Si la population perçoit le recrutement des recenseurs parmi une liste fournie par les partis politiques comme un moyen inapproprié de sélection, il faut alors l'éviter. En toute hypothèse, le personnel doit comprendre très clairement que leur travail en qualité de gestionnaire électoral doit être en tout point impartial. Il devient souvent utile de fournir au registraire une liste des bureaux de placement dans son secteur auxquels il peut recourir en cas de besoin.
  
  Formation
  
  Le bureau de l'administration centrale peut contribuer à la formation de tout le personnel en fournissant des manuels de formation et en organisant des séances de formation. Les responsabilités réelles de chaque employé doivent être clairement énoncées. La façon d'exécuter ces responsabilités doit être examinée et discutée. La session de formation fournit une excellente occasion de rappeler au personnel qu'il apporte un élément important à l'intégrité de l'élection.
  
  Rémunération
  
  L'autorité électorale locale doit s'assurer que tous les employés sont adéquatement rémunérés selon une échelle qui est juste pour tous. Le protocole de rémunération doit énoncer le taux de rémunération pour chaque poste ainsi que les attentes en matière d'heures de travail et la nature du travail à accomplir. Il faut définir clairement s'il s'agit d'un taux horaire ou basé sur le rendement. Les recenseurs, qui sont payés sur la base de leur rendement, peuvent par exemple être payés pour chaque formulaire d'inscription rempli, plus un montant horaire forfaitaire ou un honoraire prescrit Cette méthode peut accroître la qualité du travail puisqu'elle incite les recenseurs à remplir des formulaires d'inscription pour tous les électeurs de leur unité. Il faut cependant prendre les mesures nécessaires pour s'assurer que les recenseurs seront honnêtes et n'ajouteront pas de noms fictifs pour augmenter leurs honoraires.
  
  Frais de déplacements
  
  Certaines initiatives d'inscription peuvent exiger que les employés ou bénévoles aient à se déplacer soit pour visiter les domiciles en dehors de leurs environs immédiats, ou parce qu'ils sont affectés à un centre de scrutin itinérant. La méthode de remboursement des frais de déplacement doit comprendre un taux par kilomètre, un montant fixe qui peut être utilisé pour défrayer les dépenses de logement et une allocation quotidienne pour les repas et les dépenses diverses. Ces montants d'argent sont en sus de la rémunération pour le travail accompli. Des normes spécifiques et des plafonds sur les dépenses contribueront à s'assurer que l'argent est dépensé de façon raisonnable et conformément aux politiques établies par le bureau de l'administration électorale.
  
  Honnêteté et intégrité
  
  Le personnel qui oeuvre dans des bureaux autres que le bureau central de l'administration peut apporter une certaine légitimité au système d'inscription et à l'élection elle-même. On doit donc lui rappeler l'importance de son rôle et de l'honnêteté et de l'intégrité avec lesquelles il doit accomplir ses fonctions. Il faut également mentionner les conséquences qu'il encourrait s'il s'engageait dans des pratiques malhonnêtes ou illégales. Tous les employés et bénévoles peuvent prêter serment ou faire une déclaration solennelle attestant qu'ils consentent à se conformer aux conditions légales ainsi qu'au code et aux normes d'éthique.
  Liste périodique : mise en oeuvre
  Courts délais
  
  La période consacrée à la mise en oeuvre du processus d'inscription des électeurs en vue de l'établissement d'une liste périodique est très courte. Elle peut aller de quelques semaines à plusieurs mois. La planification de la campagne d'inscription peut cependant prendre plusieurs mois ou même plusieurs années. Le succès de la mise en oeuvre dépendra en grande partie d'une saine planification. On doit également se rappeler que l'intérêt des électeurs atteint ses plus hauts niveaux pendant la période électorale : les erreurs et les difficultés qui sont le résultat d'une piètre planification sont alors encore plus importantes et embarrssantes. Lorsque l'inscription se fait pendant la période électorale, l'intérêt des médias, des partis politiques, des candidats et de l'électorat s'accroît au fur et à mesure que le jour du vote approche.
  
  Liste de périodique : plan d'action
  Anticiper les problèmes
  
  Tout plan opérationnel, peu importe son niveau de détail et d'exhaustivité, suscite un certain nombre de questions, préoccupations et problèmes. L'élaboration du plan d'action doit donc tenir compte de ces problèmes potentiels et il faut donc résoudre les préoccupations suivantes.
  - Existe-t-il des procédures pour les personnes handicapées, les prisonniers (si les prisonniers ont le droit de vote), ou les électeurs qui demeurent dans des résidences non traditionnelles?
  - Les électeurs doivent-ils tous se présenter au centre d'inscription ou un électeur peut-il inscrire les autres membres de sa famille?
  - Qu'arrive-t-il dans l'éventualité d'une maladie ou du décès d'un recenseur? Quels sont les mécanismes pour le remplacer?
  - Qu'advient-il si les recenseurs accusent un retard et ne peuvent compléter leur tâche à temps?
  - Les partis politiques ou groupes d'opposition appuient-ils l'élection et les procédures d'inscription?
  La mise en oeuvre du plan d'action sera efficace dans la mesure où l'on trouvera des réponses à ces questions et où l'on pourra formuler des solutions à l'avance.
  
  Anticiper des imprévus
  
  Le plan de mise en oeuvre doit tenir compte des imprévus et inclure des solutions de rechange. Par exemple, il devrait prévoir un système pour aider le personnel régulier lorsqu'il rencontre des difficultés qu'il ne peut résoudre. Le premier contact devrait toujours être le superviseur immédiat (comme par exemple le superviseur au recensement ou le superviseur à l'inscription). On peut avoir à recourir à du personnel supplémentaire pour répondre à un volume de demandes d'inscription inhabituel ou si le temps presse. Les préposés à l'inscription devraient pouvoir compter sur une quantité suffisante de matériel.
  
  Liste périodique : compilation des données d'inspection
  Soins à apporter à la compilation des données d'inscription
  
  L'inscription des électeurs est un processus de cueillette, de vérification et d'organisation des données pour la production d'une liste électorale. La compilation des données d'inscription est donc une des tâches clés de tout l'exercice.
  
  Lorsqu'il s'agit de la liste périodique, il faut déterminer bien à l'avance les renseignements précis qui sont requis de l'électeur. Il faut ensuite développer des formulaires ou autres mécanismes qui se prêtent à la cueillette des renseignements. Ils sont habituellement prévus dans la loi ou les règlements.
  
  Les renseignements comprennent normalement le nom de l'électeur, son adresse, sa citoyenneté, sa date de naissance et son sexe. Ils peuvent également contenir une preuve d'identité comme une photo ou des empreintes digitales. Généralement, les administrateurs électoraux tentent de recueillir tous les renseignements qui sont essentiels pour identifier positivement l'électeur et pour vérifier la liste électorale. Il faut également faire l'équilibre entre la nécessité d'obtenir les renseignements qui puissent identifier l'électeur et la protection à la vie privée.
  
  De plus, les gestionnaires électoraux peuvent vouloir éviter de recueillir des renseignements qui n'ont aucun rapport avec le processus électoral : une telle pratique pourrait décourager les électeurs à s'inscrire aux fins électorales.
  
  Recensement
  
  La plupart des administrations fournissent à leurs recenseurs des formulaires en blanc qu'ils doivent remplir lors des visites à domicile. La copie qu'ils laissent à l'électeur confirme leur inscription. Il se peut que les recenseurs utilisent des formulaires pré-imprimés du nom et de l'adresse des électeurs déjà inscrits à chacune des adresses au dernier recensement. Il s'agit alors d'un système hybride entre liste périodique et registre continu. Les formulaires sont remplis par le recenseur et retournés au bureau d'inscription sur une base régulière et les données sont traitées manuellement ou électroniquement. Le recenseur peut également utiliser une feuille de contrôle pour indiquer l'action prise à chaque résidence, ce qui facilite les visites de retour aux résidences où les résidants étaient absents lors de la visite initiale.
  
  Dans certains cas, les adresses sont déjà inscrites sur la feuille de contrôle. Cette méthode est toutefois difficile à exécuter et est peu utilisée parce qu'il est coûteux de dresser un inventaire des adresses résidentielles légitimes dans chacune des unités administratives. Il serait très difficile d'instaurer un tel système dans les régions éloignées où la population est traditionnellement nomade ou dans les régions où il existe un grand nombre de réfugiés.
  
  Centres d'inscription
  
  À un centre d'inscription, les formulaires d'inscription sont remplis par les électeurs eux-mêmes ou par des préposés à l'inscription. Les procédures varient selon le niveau d'alphabétisation. Les cartes d'inscription, lorsqu'il y a lieu, devraient également être disponibles au centre d'inscription et remises à l'électeur lorsqu'il s'inscrit. Cette méthode, bien que souhaitable en principe, n'est pas pratique dans un environnement qui demande des mesures de sécurité importantes. En vertu de ce système, un électeur pourrait s'inscrire à différents centres d'inscription et obtenir plus d'une carte d'électeur, une pratique qui est évidemment frauduleuse.
  
  Inscription par la poste
  
  L'inscription par la poste coûte moins cher qu'au moyen d'un recensement ou de centres d'inscription. S'assurer que tous les électeurs ont accès à un formulaire d'inscription représente cependant un défi de taille. La méthode d'inscription la moins coûteuse demeure l'inscription de tous les électeurs le jour même du vote, ce qui occasionne toutefois de longues files d'attente et périodes d'attente pour les électeurs.
  
  Les préposés à l'inscription à Haïti remplissent le formulaire d'inscription et en remettent une copie carbone à l'électeur. Les recenseurs font de même en Ontario.
  
  Liste périodique : conservation des données d'inscription
  Gestion du matériel d'inscription
  
  L'inscription au moyen d'une liste périodique exige la gestion d'un grand nombre de fichiers. L'informatisation permet de gérer efficacement ces renseignements, mais elle n'est pas toujours pratique ou possible. Qu'elle soit informatisée ou non, la gestion de ces documents connaît deux préoccupations principales. La première est l'entreposage des formulaires d'inscription puisqu'ils sont des documents légaux qui doivent être classés adéquatement et entreposés en lieu sûr. Ces documents sont à toute fin pratique la seule preuve d'une éventuelle double inscription et sont d'une importance décisive dans les cas de poursuites à ce titre.
  
  La deuxième préoccupation est la nécessité de transférer les renseignements à partir des formulaires d'inscription à la liste électorale, ce qui peut entraîner la création d'une deuxième base de données. Si la liste n'est pas informatisée, la création de la liste électorale doit se faire aussitôt que les données commencent à être disponibles. Cela signifie donc que la liste préliminaire électorale est confectionnée même avant que toutes les données soient recueillies.
  
  La gestion des données est une préoccupation importante dans la gestion du matériel d'inscription. Elle doit être fondée sur une structure géographique; les unités devraient être aussi petites que possible. Gérer l'inscription de 40 000 électeurs à l'échelle de la circonscription peut s'avérer une tâche difficile. Gérer 100 unités administratives de 400 électeurs chacune est considérablement plus facile. Quiconque aurait tenté de trier 40 000 fichiers, ou toute autre chose, pourrait apprécier la complexité d'une telle situation.
  
  Entreposage pendant de courtes périodes
  
  Les formulaires d'inscription devront toujours être entreposés pour la période de confection de la liste électorale, que l'on utilise un système informatique ou non. Plusieurs pays exigent que les formulaires d'inscription soient retenus par l'administration électorale. Les recenseurs sont responsables des formulaires dans leur propre région. Ils confectionnent la liste des électeurs pour la région qui leur a été assignée. Lorsqu'ils ont terminé la confection de leur liste, d'autres gestionnaires à l'inscription produisent normalement la liste maîtresse pour la région. Plusieurs administrations ne confectionnent pas de liste nationale. Lorsqu'il s'agit d'un système de circonscriptions uninominales, la liste peut être maintenue au niveau local.
  
  Les formulaires d'inscription sont souvent utilisés pour vérifier les signatures sur les formulaires de mise en candidature et sur les pétitions en vue d'initiatives ou de référendum. Il faudra donc entreprendre des démarches pour entreposer les cartes d'inscription et les formulaires en blanc.
  
  Transmission des données
  
  Les données seront également transmises à partir des points de cueillette locaux (les centres d'inscription ou les bureaux d'inscription locaux) jusqu'à l'administration électorale centrale qui est chargée de confectionner la liste nationale. S'il existe une banque de données informatisée centrale, la transmission des données se fait par le biais de transactions qui atteignent un haut degré d'intégrité puisqu'elles permettent de vérifier que chacun des fichiers a été dûment envoyé et reçu. Si la banque de données n'est pas informatisée, la liste dactylographiée ou manuscrite sera transmise. Il faut développer des politiques relativement à la livraison (à qui, par qui, à quel endroit, et de quelle façon et en combien de copies) selon les circonstances.
  
  Informatisation
  
  Lorsque la liste électorale est nationale, la transmission des données du site local au bureau central de l'administration nationale par informatique est très efficace. Dans d'autres contextes, toutefois, la liste peut n'être que pour une région géographique bien spécifique, comme par exemple pour une circonscription. Dans une démocratie représentative, les électeurs peuvent voter seulement dans la région où se trouve leur résidence. La liste peut de fait n'être maintenue qu'au niveau de la section de vote. Un système de représentation proportionnelle, où le vote n'est pas rattaché à une limite territoriale, peut exiger la centralisation des données. La liste périodique dans les provinces canadiennes qui utilisent ce type de liste, n'est maintenue qu'au niveau de la circonscription.
  
  On peut développer des logiciels pour traiter un volume élevé de données d'inscription tout autant que pour la production des listes électorales. Il s'agit là d'une tâche ardue et chacun des détails de la procédure doit être informatisé. Les logiciels utilisés pour l'inscription des électeurs sont conçus de façon à répondre à des spécifications locales et sont très coûteux.
  
  Liste périodique : établissement de la liste préliminaire
  Raison d'être de la liste préliminaire
  
  L'établissement d'une liste préliminaire est possible lorsque les données d'inscription ont été recueillies et inscrites sur des formulaires d'inscription. Les partis politiques et les candidats utilisent cette liste au cours de leur campagne. Elle fournit également à l'administration électorale une estimation du nombre d'électeurs admissibles à voter dans chaque secteur géographique et lui permet de développer des stratégies de gestion en vue de l'établissement de districts de vote. Cette liste permet encore aux électeurs la possibilité de vérifier d'abord si leur nom apparaît sur la liste et ensuite de demander des changements aux données qui les concerne, s'il y a lieu.
  
  Par le passé, les listes électorales préliminaires étaient affichées publiquement. La plupart des pays ont abandonné cette pratique, dans le but de protéger la vie privée. L'électeur reçoit généralement un avis, possiblement par la poste, confirmant son inscription et l'avisant de l'emplacement du bureau de vote.
  
  La liste préliminaire permet donc aux électeurs de s'assurer qu'ils sont bien inscrits pour voter au prochain scrutin (c.-à-d. à une élection, à un référendum ou à un plébiscite) et les avise qu'ils doivent communiquer avec le bureau du registraire s'ils désirent apporter des changements ou ajustements. Les partis politiques et les candidats l'utilisent également pour déceler les inscriptions frauduleuses, s'il y a lieu, et pour encourager leurs partisans à s'inscrire si ce n'est déjà fait.
  
  Si aucune demande de changement n'est reçue, la liste préliminaire devient la liste finale. C'est toutefois peu probable, étant donné la forte possibilité que certains électeurs n'ont eu aucun contact avec les registraires lors de la première ronde d'inscription. La liste préliminaire servira plutôt de base pour mesurer le niveau de rendement du processus d'inscription quant à son exhaustivité et son actualité.
  
  La liste électorale préliminaire est utilisée à deux autres fins. Elle fournit aux partis une liste par section de vote, arrondissement ou circonscription qui leur permet de solliciter l'appui des électeurs, avant que la liste finale ne soit disponible. Certains pays l'utilisent également pour calculer les montants auxquels ont droit les candidats ou partis (si l'État participe à leurs finances), de même que les limites des dépenses admises au cours de la campagne.
  
  Examen des listes préliminaires par les partis politiques
  
  Les partis politiques ont normalement accès aux listes électorales préliminaires et les examinent. Cet examen constitue une vérification supplémentaire de la qualité de la liste. Les partis politiques ont tout intérêt à examiner la liste préliminaire et à s'assurer qu'elle est exacte. Il s'agit ici d'une étape cruciale dans le processus d'inscription et ce, pour deux raisons. Premièrement, l'utilisation de procédures transparentes est une composante essentielle d'une élection libre et équitable. Le fait de donner libre accès à la liste préliminaire contribue largement à rendre le processus électoral transparent. La transparence d'un système est en sorte une garantie qu'aucun renseignement important n'est tenu secret. Deuxièmement, les administrateurs électoraux visent à obtenir des données d'inscription complètes. Les partis peuvent collaborer à l'amélioration de la qualité de la liste électorale en fournissant des mises à jour et des corrections à l'information existante. Ils collaborent ainsi avec les administrateurs électoraux au développement d'une liste électorale complète, à jour et exacte.
  
  Il faut cependant atteindre un certain équilibre entre la nécessité d'établir des mécanismes de vérification externes et celle de protéger les renseignements à la vie privée. Les États-Unis ont connu bien des préoccupations dans ce domaine. Pour des raisons de sécurité, des personnes comme des juges, des officiers de police, des personnes dont la sécurité est menacée par un ex-conjoint ou partenaire, peuvent demander que leur nom soit enlevé du registre. Certains États américains, comme la Californie, protègent la plupart des renseignements contenus au registre en ne les rendant pas disponibles à ce qu'on appelle des « tierces parties », c'est-à-dire en ne les rendant disponibles qu'à d'autres administrations électorales ou à l'électeur lui-même. La plupart des États limitent l'accès au numéro d'assurance sociale ou autre forme d'identification; certains ne révèlent pas l'âge; dans certains cas, même l'adresse n'est pas disponible. De plus, la plupart des États défendent l'utilisation de ces listes à des fins commerciales et ne la permettent qu'à des fins électorales pour s'assurer que les individus ne seront pas victimes de vente à pression du fait qu'ils sont inscrits pour voter.
  
  Liste périodique : méthodologie
  Cueillette de toutes les données
  
  La liste périodique est établie en plusieurs étapes. Les commis commencent d'abord par inscrire les données sur des formulaires ou à saisir les données, si le processus est informatisé, alors même que les recenseurs et les centres d'inscription continuent à recueillir les données d'autres électeurs. Les données peuvent être traitées sur une base régionale ou nationale. Il arrive que les renseignements soient traités manuellement. Les renseignements sont alors entrés à la main dans un registre principal et l'électeur reçoit un reçu.
  
  La cueillette des données d'inscription se fait normalement sur la base de petites unités géographiques. S'il n'existe pas d'unités administratives définies (on les appelle parfois des sections de vote ou des secteurs de vote), on utilise le nom de la communauté, du village, du quartier ou de toute autre désignation semblable, y compris de la section de vote. Il est habituellement difficile de trier des dizaines de milliers de dossiers d'inscription manuellement. Les listes volumineuses informatisées peuvent aussi être problématiques. Lorsque les listes sont informatisées, on préfère souvent trier les listes dans un ordre géographique selon le nom des rues et les numéros civiques. Cet ordre est particulièrement favorisé pour les activités de campagnes électorales.
  
  Lorsque la période de cueillette de données est terminée, soit par recensement ou par des centres d'inscription, il existe souvent une période pendant laquelle les électeurs peuvent s'inscrire par la poste. Si la liste est informatisée, la fermeture de cette période peut coïncider avec la date finale de saisie de données en vue de la production de la liste finale. Si la liste est manuscrite, on doit attendre que tous les documents aient été reçus avant de commencer la transcription des renseignements. La liste peut également être dactylographiée ou manuscrite. On peut en faire des copies soit par photocopieur ou procédé offset.
  
  Production de la liste
  
  La production de la liste est le résultat d'une série d'étapes qui sont toutes reliées. L'approche normale est de travailler à partir d'une unité géographique. On doit alors rassembler tous les formulaires d'inscription d'une unité, imprimer ou créer une liste des électeurs inscrits pour cette unité et finalement imprimer ou créer une liste des électeurs dans un ordre prédéfini. Lorsqu'il s'agit d'une liste manuscrite, l'ordre est normalement celui des noms de famille et des prénoms. Elle peut également être préparée par communauté, rue, adresse civique s'il y a lieu, nom de famille et prénoms. La liste préliminaire peut également contenir le sexe de chaque électeur inscrit, tout autant que d'autres renseignements comme son occupation, son âge et son numéro de téléphone.
  
  La liste peut être préparée dans un ordre géographique, soit par exemple par rue. Lorsqu'il y a lieu, elle peut être préparée par ville, village, endroit peuplé ou tout simplement par ordre alphabétique.
  
  Chaque étape de l'établissement de la liste est critique. Des retards, des erreurs de dactylographie, des erreurs à la saisie de données ou des erreurs d'impression peuvent influencer de façon significative l'ensemble du processus. Il faut déterminer à l'avance les installations qui sont en mesure de reproduire la liste adéquatement. Il faut à tout prix arrêter à l'avance des plans de rechange dans l'éventualité où une étape ou une autre connaissent des imprévus. Toute difficulté peut contribuer à faire augmenter les coûts ou à porter atteinte à l'intégrité de la liste. Lorsque le processus d'inscription se déroule pendant la période électorale, chacune des étapes doit respecter les échéances.
  
  Liste périodique : stratégies de publicité
  Le maintien de la transparence
  
  Il importe qu'aussitôt complétée, la liste préliminaire soit mise à la disposition des parties intéressées aux fins d'examen. Il faut donc adopter des stratégies de communication adéquates. La publication de la liste préliminaire peut également contribuer à l'éducation des électeurs.
  
  Il existe plusieurs stratégies de communication pour annoncer l'existence de la liste préliminaire. On peut par exemple monter une campagne publicitaire dans les médias, y compris la télévision et la radio, là où les médias électroniques existent. Les annonces sur les enseignes, dans les journaux, par voie de dépliants et d'affiches peuvent renforcer les annonces dans les médias ou les remplacer. Un des objectifs principaux d'une campagne de publicité est d'informer l'électorat de la disponibilité de la liste préliminaire et de l'endroit où elle peut être examinée. La liste peut se trouver au bureau d'inscription ou à un autre endroit. Les renseignements qui apparaissent sur la liste peuvent cependant être limités pour protéger la vie privée d'autres électeurs. Les électeurs pourront, par exemple, n'avoir accès qu'à leurs propres renseignements.
  
  Évidemment, faire la publicité de la liste peut être coûteuse, surtout si cela nécessite une campagne de publicité intense. Une solution de rechange pour annoncer la disponibilité de la liste peut être l'utilisation d'annonces publiques. Ces annonces sont souvent disponibles à un prix beaucoup plus modeste que celui de la publicité régulière, mais elles seront probablement placées dans des endroits beaucoup moins visibles. L'exigence pour l'électeur de vérifier si son nom apparaît sur la liste n'est pas universelle. On peut fournir à l'électeur un reçu d'inscription ou lui envoyer par la poste une carte d'inscription qui indique la date et l'endroit où il doit voter.
  
  La stratégie à adopter relativement à la publicité sur l'inscription est souvent fondée, du moins en partie, sur le degré de nouveauté de l'événement. Dans un contexte où les électeurs ont l'habitude d'élections libres et équitables et d'un gouvernement démocratique, des annonces d'intérêt public et l'envoi par la poste à tous les électeurs d'une carte d'inscription peuvent suffire. Lorsqu'il s'agit d'endroits où les élections et la démocratie sont de plus récentes institutions, il peut être utile d'augmenter le budget publicitaire et de l'associer au programme d'éducation des électeurs.
  
  D'autres stratégies de communication
  
  En plus des stratégies des programmes de publicité intensive dans les médias, il existe plusieurs autres façons d'annoncer la disponibilité de la liste préliminaire. Une méthode fort simple est l'affichage d'un avis dans un édifice public ou dans un endroit public. De plus, des copies des listes sont normalement envoyées directement aux partis politiques puisque dans bien des cas la loi leur y donne droit, ou à d'autres groupes d'intérêts. En bref, il n'existe à peu près aucune limite aux moyens qu'on peut utiliser pour faire connaître les listes. Les limites qui existent sont probablement d'ordre financier, même si la légitimité de l'élection dépend de la disponibilité et de l'accessibilité de la liste.
  
  Lors de l'élaboration des stratégies de publicité, il faut se demander si la liste est utilisée à des fins autres qu'électorales. L'affichage des listes présente souvent des problèmes parce qu'elles peuvent être arrachées ou vandalisées. Plusieurs administrations ont plutôt choisi d'établir des bureaux où le personnel peut chercher le nom de l'électeur sur la liste; cette méthode est efficace. Une des préoccupations est de trouver comment confirmer l'inscription tout en incommodant l'électeur le moins possible. La solution est assujettie aux coûts et autres ressources disponibles.
  
  Changements à la liste préliminaire
  
  Les changements à la liste
  
  Lorsque l'établissement de la liste électorale préliminaire est complétée et que la liste a été mise à la disposition des partis politiques et qu'elle a bien été annoncée, il faut faciliter les demandes de changement. La liste peut nécessiter des changements pour une foule de raisons. Certains électeurs demanderont d'être ajoutés à la liste parce qu'ils ont été manqués lors du recensement ou, pour une raison quelconque, n'ont pu se présenter au centre d'inscription pendant la période d'inscription. Certains électeurs voudront apporter des corrections aux renseignements qui les concernent (p. ex. nom ou adresse mal épelé), ou tout simplement apporter un changement d'adresse. D'autres peuvent demander que leur nom soit supprimé de la liste.
  
  Suppression des noms de la liste préliminaire
  
  Plusieurs raisons peuvent justifier qu'un nom soit supprimé de la liste électorale préliminaire. Il peut s'avérer qu'une personne inscrite ne satisfait pas aux critères de citoyenneté ou de résidence ou encore qu'elle tombe dans une des catégories d'exclusion, soit parce qu'elle n'est pas saine d'esprit ou qu'elle a été trouvée coupable d'un crime. Il existe normalement un système quasi judiciaire investi du pouvoir de radier des noms. Ce système protège contre les demandes de radiation illégales. Même si un nom devrait habituellement être enlevé de la liste à la demande expresse de l'électeur, il va de soi qu'un électeur décédé ne pourra initier une telle demande. Dans un tel cas, le nom devrait être enlevé sur présentation d'une preuve de décès. De cette façon, on décourage les demandes de suppression partisanes.
  
  Réclamations et oppositions
  
  Dans la mesure du possible, l'ajout de noms ou la correction des renseignements déjà inscrits sur la liste électorale devrait demeurer une fonction administrative plutôt qu'une fonction judiciaire ou quasi judiciaire semblable. Il importe cependant de bien suivre les procédures lorsqu'il s'agit de suppression. Une cour de révision ou un organisme similaire judiciaire ou quasi judiciaire est souvent chargé d'entendre les réclamations et oppositions. Cette cour est investie du pouvoir, quelquefois de pair avec le préposé à l'inscription, de modifier la liste après audience.
  
  Plusieurs administrations considèrent que ces cas doivent être traités par les gestionnaires électoraux plutôt qu'au judiciaire. Le préposé à l'inscription ou son équivalent s'assure que chaque électeur dont l'admissibilité est mise en doute, ainsi que les intervenants qui ont présenté l'opposition, sont avisés de la date et de l'endroit où la cause sera entendue. Tous ont le droit d'être présents et de soumettre des documents ou déclarations à la cour. La cour de révision joue donc un rôle d'arbitre dans toute demande relative à des changements à la liste préliminaire.
  
  Ce système présente deux risques. D'abord, si le système permet l'inscription de jour du vote, cette méthode ne peut s'appliquer puisque, dans ce cas, l'appel ne peut se faire qu'après le jour du vote. Ensuite, si la qualité de la liste laisse à désirer, il en résultera un engorgement, et les appels devront donc être traités rapidement.
  
  L'inscription en Afrique du Sud en 1995 : une illustration
  
  Le processus d'inscription des électeurs utilisé à l'élection de 1995 en Afrique du Sud, qui évidemment a été reconnu comme ayant un certain nombre de faiblesses, comprenait une série de règles exhaustives et spécifiques qui régissaient le traitement des réclamations et oppositions. Ce processus met en évidence le genre de réglementation qui peut faciliter le processus d'inscription (voir south africa - local government elections regulations).⁶¹
  
  Liste périodique : établissement de la liste électorale finale
  La compilation de la liste électorale finale
  
  La liste électorale finale sera produite soit par ordinateur ou manuellement en transcrivant les données des listes électorales préliminaires et celles de la révision. Elle sont souvent produites par petites unités administratives : une circonscription peut en compter une centaine ou plus. La liste sera ensuite triée géographiquement, c'est-à-dire par adresses à l'intérieur de la circonscription, ou alphabétiquement, ou les deux.
  
  Le rôle de l'administration électorale centrale
  
  À certains endroits, les listes électorales finales sont établies par l'administration centrale, plus particulièrement si elles sont informatisées. Dans de tels cas, des disquettes comprenant les fichiers sont envoyées par l'administration électorale locale à l'administration électorale centrale où les données sont assemblées en une seule liste électorale. Ce fichier peut ensuite être imprimé au complet ou imprimé par circonscription ou par bureau de vote. Dans bien des pays, l'établissement de la liste n'est pas centralisé. Faute de temps, une liste périodique ne peut pas toujours être centralisée lorsque le recensement se tient à l'intérieur de la période électorale.
  
  Le bureau de vote, ou la section de vote, est généralement la plus petite unité électorale et contient environ 400 électeurs. L'organisation et l'impression de la liste électorale sont beaucoup plus faciles à gérer lorsque les unités sont petites.
  
  L'administration électorale locale
  
  Dans d'autres contextes, la liste électorale finale qui est utilisée dans la circonscription est également préparée au niveau de la circonscription. Une copie de cette liste peut être envoyée à l'administration centrale, mais le traitement de la liste demeure la responsabilité du bureau local.
  Liste périodique : distribution de la liste électorale finale
  Utilisation de la liste par les partis et les candidats
  
  La liste électorale sert à la fois à l'administration électorale et aux partis politiques et candidats. Elle fournit à l'administration électorale une déclaration formelle de l'admissibilité de chaque électeur. Elle fournit aux partis politiques et aux candidats les renseignements nécessaires (noms et adresses) dont ils ont besoin pour communiquer avec les électeurs qui ont le droit de voter pour eux à l'élection en cours. Les partis politiques et les candidats tentent d'identifier les électeurs qui les appuient et distribuent de la littérature électorale aux électeurs éventuels.
  
  Démarchage électoral par les partis et les candidats
  
  Les partis et les candidats sollicitent l'appui des électeurs pour bien des raisons. Le démarchage leur fournit l'occasion de solliciter de l'aide bénévole ou financière pour leur campagne électorale. C'est là une des raisons pour lesquelles les adresses postales des électeurs sont recueillies lors de l'inscription. Souvent l'adresse de résidence est la même que l'adresse postale, mais ce n'est pas toujours le cas, surtout dans les régions rurales. Au cours de ce démarchage, on demande souvent à l'électeur s'il accepte de placer une enseigne partisane sur son terrain ou près de sa maison, ou de travailler pour convaincre ses voisins et amis d'appuyer le candidat ou le parti.
  
  Des méthodes de sollicitation modernes sont utilisées par les candidats et les partis pour identifier les électeurs qui les appuient. Les électeurs peuvent être identifiés comme étant des supporteurs acquis ou potentiels. D'autres sont catégorisés comme des électeurs sur lesquels le parti ne peut pas compter. La stratégie de campagne du candidat dans chacun de ces cas peut varier. On doit renforcer les renseignements qui sont fournis aux supporteurs acquis. D'un autre côté, il faudra approcher ceux qui sont incertains de façon plus agressive, y compris, lorsque c'est possible, par des visites personnelles du candidat. Les électeurs sur lesquels le parti ne peut pas compter seront tout simplement ignorés, dans l'espoir qu'ils demeureront indifférents à l'élection et qu'ils seront possiblement moins enclins à participer. Les partis et les candidats se fient également aux électeurs qui sont les plus aptes à leur donner leur appui pour obtenir de l'aide, y compris pour conduire des électeurs aux bureaux de vote.
  
  L'organisation de la campagne
  
  Dans bien des pays, les campagnes électorales comportent un volet centralisé et un volet décentralisé et elles ont une influence significative à l'échelle nationale et régionale. Les campagnes nationales sont souvent lancées à travers les réseaux médiatiques majeurs de la radio, de la télévision et des journaux. Elles sont relativement indépendantes du fait que les partis et les candidats aient accès ou non aux listes électorales. La liste prend cependant une importance capitale si les campagnes locales comprennent des visites porte à porte. Ce genre de campagne force les candidats et partis à participer activement et, dans bien des cas, utilement à l'établissement de bonnes listes finales. Les partis politiques jouent un rôle important dans l'examen et la révision de la liste. Cette participation peut devenir une préoccupation complexe et délicate pour l'administration électorale. Il n'y a qu'un pas entre les renseignements « gratuits » que peuvent fournir les partis politiques et l'utilisation de personnel partisan comme « préposés » à l'inscription, et les administrateurs électoraux se doivent d'être vigilants.
  
  Le temps requis pour l'établissement de la liste électorale est un facteur important pour plusieurs partis politiques. Cette liste est très utile pour les partis et candidats qui reçoivent la liste finale avant le début de leur campagne. Il existe donc de sérieux motifs pour compléter le processus d'inscription avant la mise en candidature des candidats et le début de la campagne électorale.
  Liste périodique : maintien d'un mécanisme de vérification
  Maintenir l'intégrité du système d'inscription des électeurs
  
  Une liste électorale à jour, exhaustive et exacte (les trois critères de rendement qui ont déjà été présentés) contribue à la légitimité d'élections démocratiques. Un système d'inscription bien documenté, accompagné de procédures transparentes, fait en sorte qu'il satisfait à ces exigences de légitimité, et contribue ainsi à l'intégrité de l'élection.
  
  Un système de fichiers complet
  
  Le formulaire d'inscription et les documents qui ont permis de juger de l'admissibilité de chaque électeur inscrit sur la liste périodique devraient se trouver dans les dossiers des autorités électorales. Par mesure de précaution, ces documents devraient être conservés pour une période désignée (six mois après l'élection semble raisonnable), et au moins jusqu'à ce que la période d'appel des résultats d'élection soit expirée. Les gestionnaires chargés de l'inscription ont à affronter l'énorme tâche qu'est celle d'organiser et de maintenir tous les fichiers d'inscription. L'établissement d'une liste électorale à partir de ce matériel est une tâche considérable en soi; organiser les documents justificatifs en est une autre, tout aussi importante : il faut se rappeler que les documents de base pourraient être nécessaires pour résoudre une contestation.
  
  Liste périodique : importance du maintien d'un mécanisme de vérification
  Soyez prêt à justifier et défendre vos décisions
  
  La liste électorale périodique est établie pendant une période relativement courte, juste avant une élection ou durant la période électorale. La tenue de données à jour sur tous les électeurs revêt beaucoup moins d'importance que lorsqu'il s'agit des autres méthodes d'inscription, soit la liste continue et le registre de l'état civil. Le fait de ne pas avoir à conserver les données originales et à les mettre à jour en tout temps est sans doute l'avantage majeur dont jouit la liste périodique.
  
  Il n'en reste pas moins que l'intégrité de la liste électorale peut être contestée. Les gestionnaires de l'administration électorale devraient être prêts en tout temps à défendre l'inclusion ou l'exclusion du nom de chaque électeur ou groupe de personnes, y compris les accusations par les partis politiques à l'effet que l'administration électorale puisse être biaisée contre ses sympatisants. Il faudrait au moins conserver le matériel qui a rapport aux décisions d'inclure ou d'exclure des électeurs (p. ex. les cartes d'inscription, les formulaires d'opposition à une inscription et la décision de la cour de révision). Ces documents devraient être conservés pour une période raisonnable après l'élection. Il est tout aussi important d'entreposer ces documents de façon à ce qu'ils soient aisément accessibles. Quiconque a connu ce que représente l'archivage de millions de documents peut comprendre l'ampleur de ce défi. Il faut à tout prix un système de classement efficace. La plupart du temps, les documents sont classés par unité géographique définie.
  
  Il importe également que les autorités électorales puissent documenter chaque décision. L'incapacité à documenter et à justifier ses décisions peut être interprétée comme un manque de professionnalisme et le signe d'une action arbitraire. L'intégrité de l'autorité électorale, tout autant que la légitimité de l'élection elle-même, en serait ruinée. Le maintien de fichiers qui supportent les décisions prises peut également aider à la prise de décisions uniformes dans des cas similaires. Des politiques claires devraient être définies pour aider ceux qui ont à prendre des décisions.
  Liste périodique : approches pour l'entreposage et le maintien des fichiers
  Un des avantages significatifs de la liste électorale périodique est que le système n'exige aucun entreposage et maintien des données sur une base continue. L'administration électorale établit une nouvelle liste électorale pour chaque scrutin. Bien que les données n'aient pas à être entreposées pour une longue période, les documents de base doivent être organisés et entreposés, même si l'on disposera de ce matériel, en tout ou en partie, dès l'expiration des périodes d'appel.
  
  Dans un système de liste continue ou de registre de l'état civil, il faut se préoccuper beaucoup plus du stockage et de l'entreposage des données.
  
  Liste périodique : date de fermeture de l'inscription
  La date de fermeture varie selon divers facteurs
  
  Une initiative d'inscription des électeurs a pour but d'établir une liste électorale exhaustive qui est aussi à jour et exacte que possible au moment de l'élection. Aucune date déterminée ne convient à toutes les situations et à tous les contextes. La décision est unique à chaque administration ou situation et dépend de plusieurs facteurs. Un de ces facteurs est l'utilisation de la liste électorale pour la mise en candidature des candidats. La mise en candidature d'un candidat doit souvent être endossée par un certain nombre d'électeurs admissibles pouvant aller jusqu'à des centaines. Lorsque l'admissibilité de ces électeurs doit être confirmée, la liste électorale doit être disponible.
  
  Échéanciers électoraux
  
  La meilleure approche à l'établissement de la date de fermeture de l'inscription est de fixer en premier lieu la date de l'élection et de faire le compte à rebours, en tenant compte des autres composantes clés de l'élection. À quel moment les partis politiques et candidats doivent-ils avoir accès aux listes préliminaires ou finales? Une semaine, un mois, trois mois avant l'élection? De plus, combien de temps faut-il pour réviser la liste préliminaire? La cour de révision siégera-t-elle une journée, une semaine, deux semaines, ou plus longtemps? Combien de temps faut-il pour compléter le travail requis pour produire une liste finale après les séances de révision?
  
  Si les avis peuvent être traités efficacement, que le nombre d'appels est peu élevé et que les audiences sont relativement courtes, le tout se fera en peu de temps, soit une journée ou deux. Toutefois, chacun de ces cas peut contribuer à augmenter considérablement le temps requis pour effectuer les changements. Combien de temps doit-il s'écouler entre la date de fermeture de la liste préliminaire et le commencement des activités de la cour de révision? Et finalement, combien de temps faudra-t-il pour inscrire tous les électeurs et produire la liste préliminaire? Plusieurs démocraties permettent l'inscription le jour du vote, même au bureau de vote. L'électeur peut recevoir un bulletin régulier ou une forme de bulletin qui est placé dans une enveloppe spéciale et gardé séparément des autres, qui sont placés dans l'urne.
  
  Il faut être réaliste
  
  L'objectif principal des initiatives d'inscription est la production de la liste finale. Les risques d'échec associés à une liste périodique sont plus élevés si toutes les activités reliées à sa production se déroulent à l'intérieur d'une période trop courte qui, pour comble, précède immédiatement l'élection. Plus la date de l'élection approche, plus la pression augmentera. Il importe de produire une liste aussi complète, à jour et exacte que possible. Il faut cependant être réaliste et considérer l'ampleur des défis logistiques associés à la production de la liste, y compris la capacité administrative de l'administration électorale, aux niveaux central et régional. Les administrateurs électoraux doivent avoir accès aux ressources suffisantes, comme le matériel et le personnel, pour leur permettre de répondre à ces défis. Dans certains cas, l'infrastructure établie au sein de l'appareil gouvernemental devra répondre à ces demandes. Quitte à mal estimer le temps requis pour la production de la liste électorale, il vaut mieux accorder trop de temps que trop peu.
  Liste périodique : révision de la liste pour le vote par anticipation
  Inscription aux bureaux de vote par anticipation
  
  Le vote par anticipation est une caractéristique d'un système électoral démocratique puisqu'il permet aux électeurs qui ne pourraient voter le jour de l'élection d'exercer leur droit de vote. Il faut cependant décider si l'on permet aux électeurs qui ne seraient pas déjà inscrits de s'inscrire au bureau de vote par anticipation. Il ne s'agit pas d'une décision administrative mais d'une disposition législative. On peut s'attendre à ce que les règles qui s'appliquent à l'inscription au bureau ordinaire s'appliquent au bureau de vote par anticipation. Le préposé au bureau de vote par anticipation peut ainsi être autorisé à ajouter le nom de l'électeur à la liste électorale. La loi peut prescrire un bulletin de vote différent et l'enveloppe pour l'y placer pour les électeurs s'inscrivant au bureau de vote.
  
  Liste électorale révisée
  
  Lorsque le vote par anticipation est permis et qu'il faut fournir une liste électorale mise à jour au bureau de vote ordinaire, le nom de ceux qui ont voté par anticipation est rayé de la liste finale. Même si ces noms sont rayés à la main, il s'agit d'une procédure tout à fait normale. Les électeurs qui ont voté au bureau de vote par anticipation ne pourront donc pas voter de nouveau au bureau ordinaire de vote.
  Audiences d'opposition
  
  Examen des listes électorales préliminaires
  
  Il est souhaitable de prévoir une période de temps entre la production des listes électorales préliminaires et de la liste électorale finale au cours de laquelle les électeurs et les autres intéressés peuvent examiner la liste et demander l'ajout ou la suppression du nom de certains électeurs (voir Changements à la liste préliminaire).
  
  Une fonction judiciaire ou quasi judiciaire
  
  Jusqu'à récemment, l'établissement d'une autorité judiciaire ou quasi judiciaire pour décider des appels était pratique courante mais ce n'est plus la norme. Dans les démocraties matures, ce processus d'appel est devenu une fonction administrative et les gestionnaires électoraux prennent les décisions qui s'imposent. Il va sans dire que toutes les demandes de changement à la liste électorale ne font pas l'objet d'appel. Elles sont souvent relativement simples et relèvent du domaine administratif. Plusieurs électeurs admissibles sont omis de la liste préliminaire, par exemple, alors qu'ils veulent y figurer. Il faut cependant faire un peu plus de recherche lorsqu'il s'agit d'une opposition à ce que le nom d'une personne prétendue inadmissible ou décédée demeure sur la liste. Dans de tels cas, il faut exiger la présentation de documents officiels qui justifient la demande ou mettre sur pied des mécanismes d'appel plus formels.
  
  La personne qui présente l'opposition doit normalement comparaître devant la cour d'appel ou de révision ou l'autorité électorale. Il faut cependant que ce processus soit facilement accessible à l'électeur et ne lui impose pas de contraintes de déplacement et de temps. De plus, la cour ou le tribunal doit être équitable et doit être perçu comme tel. Quelle que soit l'autorité chargée d'entendre les appels, sa décision doit pouvoir être à son tour soumise en appel à une autorité supérieure. Il peut s'agir tout simplement du système de cour régulier du pays.
  
  Le cas de l'Afrique du Sud
  
  Les règlements en place lors de l'élection de 1995 en Afrique du Sud contenaient des dispositions très explicites relativement à l'établissement d'une cour de révision. Elles sont fournies pour illustrer de quels pouvoirs et fonctions une telle cour peut être investie et l'attention qu'il faut porter à la sélection de ses membres.⁶²
  
  Liste périodique : inscription et révision le jour de l'élection
  Le bien-fondé de l'inscription le jour de l'élection
  
  Les démocraties ne s'entendent pas toutes sur l'acceptabilité de l'inscription des électeurs le jour du vote. Dans un système de liste périodique où les listes sont établies à nouveau à chaque scrutin, des noms peuvent être omis de la liste préliminaire et finale pour un nombre de raisons banales ou exceptionnelles. Les électeurs peuvent oublier de s'inscrire ou ne sont même pas au courant qu'ils doivent s'inscrire ou encore ignorent qu'il y a un processus d'inscription en marche. Certains autres électeurs ont peut-être été malades ou étaient en voyage pendant la période d'inscription. Le droit à l'inscription le jour du vote est habituellement prévu par la loi et n'est pas fondé sur le statut d'un seul électeur. Les paramètres qui entourent une demande d'inscription le jour du vote doivent être clairement définis. La loi devrait spécifier les raisons pour lesquelles les électeurs peuvent s'inscrire le jour du vote.
  
  Préoccupations relatives aux pratiques frauduleuses
  
  Il faut se demander si l'inscription le jour du vote augmentera considérablement les risques de pratiques frauduleuses de la part des électeurs. Il existe plusieurs façons de diminuer ces risques et ainsi de permettre l'inscription le jour du vote, dont entre autres les suivantes.
  - Si tous les électeurs, ou presque tous les électeurs, possèdent une carte d'identité, particulièrement si cette carte contient une photo, les risques de fraude sont minimes. Lorsque l'identité de l'électeur peut être établie avec certitude sur présentation d'une pièce d'identité avec photo et que l'électeur confirme qu'il est admissible, il y a toutes les raisons de permettre l'inscription le jour du vote.
  - Lorsque tous les électeurs sont assignés à un bureau de vote en particulier au sein de leur communauté et qu'ils peuvent démontrer ou attester de leur résidence dans cette communauté, les risques de fraude électorale imputables à l'inscription le jour du vote sont également minimisés.
  - Les préposés au bureau de vote sont possiblement résidants de la région. Ils connaissent donc les électeurs qui demandent à voter à ce bureau de vote. Il va de soi que dans les secteurs urbains, les préposés connaissent moins bien la géographie locale et sa population.
  - L'utilisation d'encre indélébile pour indiquer qu'un électeur a déjà voté, particulièrement si elle est utilisée de pair avec une preuve de résidence ou autre preuve d'admissibilité, contribuera également à minimiser la fraude électorale.
    
    Coûts d'établissement
    
    Une entreprise coûteuse
    
    La production des listes électorales est l'un des éléments qui coûtent le plus cher à l'administration électorale. Lorsqu'il s'agit d'une liste périodique, les coûts sont répartis sur une période de temps relativement courte, plutôt que d'être répartis sur tout le cycle électoral, comme c'est le cas avec la liste continue et le registre de l'état civil. Les coûts associés à l'établissement d'une liste périodique peuvent paraître importants lorsqu'on examine les coûts d'une élection. Toutefois, comparés aux coûts de maintien d'un registre continu, ils ne semblent pas exorbitants.
    
    Les coûts varient énormément
    
    Il est difficile de fournir une comparaison de l'ensemble des coûts associés à l'inscription des électeurs par pays. La présentation des budgets par les pays qui utilisent la liste électorale périodique et le type de dépenses qu'ils incluent varient considérablement. L'examen de l'expérience de certains pays nous permet d'apprécier la portée de ces coûts.
    
    Le cas du Canada
    
    Au Canada, le dernier recensement national pour les élections fédérales au Canada s'est tenu en 1997. L'administration électorale, Élections Canada, a ensuite adopté un registre national des électeurs. La raison principale qui a motivé ce changement, bien que ce ne soit pas la seule, était d'ordre budgétaire. Le registre des électeurs était perçu comme pouvant contribuer à des économies considérables comparativement à la tenue d'un recensement à chaque scrutin. Avant de sauter à la conclusion qu'une liste continue est toujours moins coûteuse qu'une liste périodique (une généralisation erronnée), il importe de comprendre que les réductions de coûts ne peuvent être examinées en isolation. L'estimation des économies au Canada était basée sur la possibilité pour Élections Canada d'obtenir des données d'autres sources fédérales, tout autant que de sources provinciales comme les listes électorales provinciales. Il y a certes des coûts associés à la collecte de ces données, mais l'efficacité augmente si les données sont partagées, éliminant ainsi le dédoublement d'efforts.
    
    Recensement et registre des électeurs : des coûts comparatifs
    
    La justification de l'adoption d'un registre national des électeurs au Canada était basée sur la comparaison des coûts d'un système de recensement - ou d'une liste périodique - avec ceux d'un registre continu des électeurs. Le Canada a trouvé que la production d'une liste par voie de recensement coûterait 70,5 millions de dollars canadiens (50,3 millions de dollars américains) comparativement à 71,3 millions de dollars canadiens (50,9 millions de dollars américains) pour l'utilisation d'un registre. Le coût du recensement à l'élection subséquente a été estimé à 78,5 millions de dollars canadiens (56,0 millions de dollars américains) comparativement à 39,3 millions de dollars canadiens (28,1 millions de dollars américains) pour le registre des électeurs, une économie de près de 40 millions de dollars canadiens pour chaque scrutin subséquent.⁶³ Dans son rapport sur l'élection fédérale de 1997, le directeur général des élections a révisé cette estimation à 30 millions de dollars canadiens par scrutin.⁶⁴ Étant donné qu'Élections Canada a inscrit 18,8 millions d'électeurs en 1997, le coût total par électeur pour le recensement était donc de 3,75 dollars CDN (2,68 dollars US). Ce chiffre représente le coût du recensement porte-à-porte dans un pays dont la superficie est très vaste et dont la population est relativement dispersée sur son territoire. Le cas canadien est également caractérisé par son administration centrale bien rodée. Le processus d'inscription au Canada jouit, depuis 1992, d'un système informatique hautement développé, y compris des logiciels conçus sur mesure par Élections Canada pour la production des listes préliminaires et finales.
    
    Le cas du Togo
    
    Une équipe de l'International Foundation for Election Systems(IFES) a procédé en 1992 à une évaluation postélectorale. Le budget pour l'élection se trouve ci-joint (voir australian electoral commission - enrolment fact sheet). Il faut noter que le budget total pour tout le processus électoral, y compris l'établissement d'une liste électorale pendant la période préélectorale et toutes les dépenses associées à l'élection, se chiffrait à 5,8 millions de dollars américains. En gros, 1,5 million de dollars américains - ou 26 % du budget - ont été consacrés à l'établissement de la liste électorale. Un montant additionnel de 1,3 million de dollars américains - 22 % du budget total - ont été consacrés à l'achat d'un système informatique qui avait pour fonction première de faciliter le processus d'inscription. Ces deux composantes de l'inscription, à elles seules, ont compté pour presque la moitié du total des dépenses pour l'élection, soit 48 %.⁶⁵
    
    Contrôler les coûts
    
    Les coûts des initiatives d'inscription peuvent facilement grimper jusqu'à consumer une part de plus en plus grande du budget total de l'élection. La plupart des coûts associés à l'inscription sont au chapitre des articles utilisés par les bureaux locaux d'inscription, bien qu'ils soient défrayés par l'administration électorale centrale. Ces articles comprennent, entre autres :
    - la location d'un bureau;
    - l'équipement de bureau;
    - la papeterie;
    - le recrutement du personnel;
    - la formation de tout le personnel;
    - les salaires et dépenses (plus particulièrement les dépenses de déplacements) pour le personnel;
    - le matériel utilisé pour l'inscription (y compris les formulaires, les cartes d'inscription, les insignes identifiant le personnel);
    - la production de la carte d'identité de l'électeur (y compris les photographes, films, caméras, plastification);
    - les communications (téléphones, télécopieurs, services postaux).
    Plafonner les coûts
    
    L'administration électorale centrale est généralement en mesure de contrôler les coûts de l'inscription en imposant des plafonds sur les salaires, les heures de travail et le matériel. Elle peut également imposer des limites sur la superficie totale et la qualité de l'espace de bureau et sur l'équipement de bureau loué ou acheté, et émettre des règles quant aux articles de dépenses qui sont considérés légitimes.
    
    En Ontario, le Tarif des honoraires et dépenses, un règlement en vertu de la loi électorale, établit les honoraires payables pour les fonctions définies pour le recensement, la révision et l'impression des listes.
    
    Facteurs qui contribuent aux coûts élevés
    
    Les facteurs qui ont tendance à faire augmenter les coûts d'inscription comprennent les suivants :
    - l'utilisation des cartes d'inscription, plus particulièrement s'il s'agit d'une carte d'identité avec photo. Bien que les coûts associés à cette carte ont tendance à être élevés, l'amélioration qu'elle apporte à l'identification de l'électeur peut justifier cette dépense. Cette pratique est cependant beaucoup plus utilisée dans un système de liste continue. Les éléments de sécurité d'une carte d'inscription ne devraient comprendre que ceux qui contribuent de façon significative à l'intégrité de la carte et de la liste des électeurs. Les administrateurs électoraux peuvent parfois céder à certaines pressions de la part de vendeurs et ajouter des éléments qui ajoutent bien peu à l'efficacité de la carte. Chaque élément de sécurité contribue à l'augmentation des coûts;
    - la faible densité de la population. L'administration électorale n'a évidemment aucun contrôle sur cette situation. Il faudra alors un plus grand nombre de recenseurs, de sections de vote et de centres d'inscription. Un principe important dans l'inscription est que l'électeur ne doit pas avoir à défrayer des coûts élevés et non nécessaires, y compris les coûts de transport ou de revenus perdus. Il appartient à l'administration électorale de faciliter l'inscription, même si cela veut dire qu'il faille établir un nombre relativement élevé de centres d'inscription ou utiliser des bureaux d'inscription itinérants. Il faut se rappeler ce principe peu importe qui assume la responsabilité de l'inscription, l'État ou l'électeur;
    - la durée de la période d'inscription. Plus la période d'inscription est longue, plus elle devient coûteuse. Les coûts peuvent être contrôlés non seulement en établissant une période d'inscription plus courte, mais aussi en utilisant un plus grand nombre de centres d'inscription et plus de personnel;
    - l'utilisation de matériel non normalisé. Lorsque le matériel utilisé pendant la période d'inscription est différent de celui utilisé pour la prise du vote, les coûts de production peuvent augmenter. La production de la carte de l'électeur nécessite la détermination de la grandeur et du type de carte qui se prête au type d'équipement de plastification. Il est habituellement souhaitable d'obtenir des estimations du coût total de la production des cartes dès le début pour éviter l'achat de stocks irréguliers qui seraient incompatibles avec l'équipement de plastification.
    Registre continu des électeurs : un aperçu
    La présente section définit un registre continu ou liste permanente des électeurs et présente les questions que peut soulever la mise en oeuvre de cette méthode d'inscription.
    
    Il existe une nette distinction entre l'établissement initial de la liste des électeurs et le processus de mise à jour et de maintien.
    
    La présente section examine les sujets suivants :
    - Introduction et définition;
    - Électeurs résidants et non résidants;
    - Planification de l'inscription initiale;
    - Cueillette des données d'inscription;
    - Achat du matériel;
    - Infrastructure opérationnelle;
    - Éducation des électeurs;
    - Sélection et formation des préposés à l'inscription;
    - Mise en oeuvre de l'inscription initiale;
    - Établissement de la liste préliminaire des électeurs;
    - Mise à jour du registre des électeurs;
    - Suppression des noms des non-votants de la liste des électeurs;
    - Établissement de la liste définitive des électeurs;
    - Maintien d'un mécanisme de vérification;
    - Importance du processus de vérification;
    - Approches pour l'entreposage et la tenue et la conservation de dossiers;
    - Date de fermeture de l'inscription;
    - Révision de la liste pour le vote par anticipation;
    - Audiences d'opposition;
    - Inscription et révision le jour du vote;
    - Les coûts.

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Contexte social et politique entourant l'inscription des électeurs

Inscription des électeurs : historique

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Principes généraux liés à l'inscription des électeurs

Méthodes d'inscription : avantages et désavantages

Liste périodique : principes généraux

Avantages de la liste périodique

Désavantages de la liste périodique

Principes généraux d'un registre continu

Avantages d'un registre continu

Désavantages de la liste continue

Registre de l'état civil : principes généraux

Avantages d'un registre de l'état civil

Désavantages d'un registre de l'état civil

Informatisation de l'inscription des électeurs

Critères et preuves d'inscription

Qualités d'électeur

Promouvoir l'inscrption : mécanismes simples ou complexes

Preuve d'inscription

Carte d'identité de l'électeur : avantages et désavantages

Inscription volontaire ou obligatoire : principes et effets

Initiative de l'État ou de l'électeur : principes et effets

Résidants ou non-résidants

Rôle des partis politiques et des groupes d'intérêt

Liste électorale périodique : un aperçu

Liste périodique : introduction et définition

Options pour l'établissement d'une liste périodique

Liste périodique : électeurs résidants et non-résidants

Liste périodique : infrastructure administrative

Liste périodique : planification

Liste périodique : planification de la logistique

Liste périodique : cueillette des données d'inscritption

Liste périodique : achat et préparation du matériel

Liste périodique : infrastructure

Liste périodique : éducation des électeurs

Liste périodique : recrutement et formation du personnel

Liste périodique : mise en oeuvre

Liste de périodique : plan d'action

Liste périodique : compilation des données d'inspection

Liste périodique : conservation des données d'inscription

Liste périodique : établissement de la liste préliminaire

Liste périodique : méthodologie

Liste périodique : stratégies de publicité

Changements à la liste préliminaire

Liste périodique : établissement de la liste électorale finale

Liste périodique : distribution de la liste électorale finale

Liste périodique : maintien d'un mécanisme de vérification

Liste périodique : importance du maintien d'un mécanisme de vérification

Liste périodique : approches pour l'entreposage et le maintien des fichiers

Liste périodique : date de fermeture de l'inscription

Liste périodique : révision de la liste pour le vote par anticipation

Audiences d'opposition

Liste périodique : inscription et révision le jour de l'élection

Coûts d'établissement

Registre continu des électeurs : un aperçu

Registre continu : introduction et définition

Résidants ou non-résidants

Registre continu : planification de l'inscription initiale

Registre continu : planification de la logistique pour l'inscription initiale

Registre continu : cueillette des données d'inscritption

Registre continu : achat du matériel

Registre continu : infrastructure opérationnelle

Liste continue : éducation des électeurs

Registre continu : sélection et formation des préposés à l'inspection

Registre continu : mise en oeuvre de l'inscription initiale