Pregled

        Izborna uprava u suštini predstavlja administrativnu infrastrukturu koja je neophodna kako bi se podržao demokratski proces održavanja izbora. Uspešni izbori se ne ostvaruju bez priprema i planiranja. Oni predstavljaju ogromne i vrlo skupe događaje koji obuhvataju ispunjavanje mnoštva zadataka i pod-zadataka i obuhvataju velike brojeve ljudi, od kojih bi svi trebalo da budu svesni svojih odgovornosti u izbornom procesu i da budu odgovorni pred zakonom za sva svoja dela.

       Izbori ne samo da su skupi prilikom njihove pripreme i prilikom njihovog sprovođenja, već skupo može biti i neodržavanje izbora. Ovo je stoga što finansiranje od strane međunarodnih organizacija kao što su Međunarodni monetarni fond (IMF) i Svetska banka može zavisiti od postojanja aktivnog demokratskog društva, ili stoga što narodni protesti protiv neizabrane vlade mogu takođe ometati i ekonomiju date zemlje. Kako bi se stvorila ravnoteža između potrebe za izborima i troškovima njihovog održavanja, cilj zakonodavaca, izbornih administratora, i svih ostalih uključenih u proces trebalo bi da bude usmeren na to da se troškovi održavaju na nivou koji lako može biti održavan sredstvima koja se nalaze na raspolaganju date zemlje.

       Izbori nisu jedini test demokratskog društva. Ono što je u uvećanoj meri prihvaćeno na svetskoj sceni jeste da održavanje izbora ne predstavlja garanciju da je zemlja sposobna da prođe "demokratsku zdravstvenu kontrolu." Izbori i mogućnost postavljanja novih ljudi na odgovarajuće funkcije predstavljaju ključni deo bilo kog demokratskog sistema, međutim upravo interakcija između ljudi i različitih ogranaka i nivoa vlade u intervalu između izbora predstavljaju mnogo pozdaniji indikator zdravlja demokratije.

       Tokom 1980-ih i 1990-ih proces demokratizacije i održavanja izbora ubrzan je do tada neviđenom stopom. Takođe u ovom periodu izborna uprava postala je mnogo složenija. Sve je veće priznanje da se uspešni izbori postižu od strane administracije koja poseduje profesionalno osoblje, koja je dobro opremljena i adekvatno finansirana. T. S. Seshan, nekadašnji predsednik izborne komisije za Indiju i čovek odgovoran za izbore u najvećoj svetskoj demokratiji, dao je komentar, jeseni 1996. godine da "...dobri izbori zahtevaju četiri elementa: izborni zakon koji će u potpunosti biti podešen kako bi obezbedio održavanje slobodnih i pravičnih izbora; izbornu komisiju koja je u potpunosti autonomna i neustrašiva; administrativne postupke koji će osigurati da i najmanja žena i muškarac mogu da upotrebe svoje pravo glasa slobodno i bez straha; i biračko telo koje je u potpunosti svesno svojih prava i odgovornosti."

       Indija ima 590 miliona birača, koji su na opštim izborima 1996. godine izašli da glasaju u 825,000 birališta, tako da niko nije prešao više od dva kilometra u ravnicama ili četiri kilometra u brdima. Svako biračko mesto imalo je između pet i sedam zaposlenih, što znači da je više od 5 miliona pojedinaca bilo zaposleno za sprovođenje izbora na kojima je utrošeno više od dvadeset i pet tona papira čiji su troškovi bili oko $200 miliona.

       Sve više i više, potreba za profesionalnim pristupom obrađena je stvaranjem nacionalnih i pan-nacionalnih grupacija izbornih službenika kao i izranjanjem mogućnosti specijalizovanog profesionalnog obrazovanja. Savezni izborni institut Meksika (IFE) stvorio je Profesionalnu izbornu službu (SPE), koja predstavlja sistem stvaranja karijere specijalizovanih zaposlenih koji postoji sa ciljem obezbeđivanja kvalifikovanog osoblja kako bi se zadovoljile potrebe izborne službe. Zahtev SPE-a da pojedinci koji rade u njegovom sklopu preduzmu različite vrste profesionalnog obrazovanja putem svojih karijera, doprineo je u značajnoj meri u profesionalizaciji rada IFE-a.

       Postoje i druge profesionalne organizacije koje obuhvataju Sjedinjene države, Centralnu i istočnu Evropu, Afriku, Pacifik, Aziju i Karibe. U Velikoj Britaniji je razvijeno istraživanje kada se govori o ljudima koji rade u izbornoj administraciji. Koledž u Barbadosu u gradu Bridgetown počeo je sa pružanjem kursa za dobijanje svedočanstva u polju izborne administracije u dužini od četiri nedelje još od 1994. godine. Jedna po jedna, različite države u Sjedinjenim državama uvode standarde za njihove lokalne izborne službenike i započinju sa nuđenjem različitih programa obuke. Međunarodna pomoć takođe započinje da bude mnogo usresređenija na potrebe stručnog usavršavanja izbornih tela a ne toliko na materijalne potrebe.

       Izborna uprava se takođe zasniva na odabiranju pravog sistema u konkretnim okolnostima. Postoji veliki broj modela koji se mogu primenjivati u upravljanju izbornim procesom; konačan izbor zavisi od istorijske i kulturne pozadine zemlje u pitanju, njenog nivoa složenosti, finansijske i političke situacije i obrazovanja njenog naroda. Izborna uprava došla je do faze kada je postala priznata kao služba koja je na mnoge načine uporediva sa tradicionalnijim uslužnim sektorima, tako da mnogi testovi efektivnosti rada ovih sektora mogu takođe da se primenjuju i na izbornu upravu.

       Izborna uprava u svrhe ovog rada uključuje i telo kome je nametnuta odgovornost sprovođenja izbora i sakupljanja biračkih spiskova. Ove funkcije su vrlo često kombinovane u okviru odgovornosti jedne organizacije ili pojedinca ali mogu biti sprovedene od strane različitih organizacija.

       Ne postoji najbolji način za stvaranje strukture organizacije, i uspostavljanje izbornog upravnog tela (IUT) koje će biti odgovorno za ove aktivnosti koje će neminovno uključivati razmenu velikog broja konkurentnih zahteva i potreba. IUT-u mogu biti date mnoge funkcije koje obuhvataju sledeće:

• sprovođenje izbora i referenduma
• sakupljanje i/ili vođenje biračkog spiska
• promovisanje javne svesnosti u pogledu izbornih pitanja sprovođenjem programa građanskog obrazovanja i informisanja za članove javnosti, posebno za žene, omladinu, nepismene, i manjine koje se nalaze u neprikladnoj poziciji
• obuka izbornih službenika
• informisanje kandidata, političkih partija i ostalih osoba na koje utiče izborni proces
• osiguravanje da žene i manjine budu u mogućnosti da učestvuju u potpunosti u izbornom procesu
• donošenje propisa koji rukovode izbornim procesom
• nametanje izbornog zakona
• istraživanje izborne politike i pitanja sa istim u vezi
• pružanje informacija i saveta u pogledu izbornih pitanja vladi, zakonodavstvu i o odeljenjima u okviru izvršnog ogranka vlasti
• uključivanje u međunarodnu saradnju i pomoć.

        U knjizi Slobodni i pravedni izbori: Međunarodno pravo i praksa, Profesor Guy Goodwin-Gill navodi sledeće razloge:

            Iskustvo i nedavna državna praksa potvrđuju neophodnost nadgledanja izbornog procesa ... [i]  neophodnost postojanja institucionalne odgovornosti za implementaciju od strane nepristrasnih izbornih službenika...Mehanizam nadgledanja koji uživa poverenje partija i biračkog tela od posebne je važnosti u situacijama tranzicije, na primer sa jednopartijskog na višepartijski sistem, ili  kad god je nepristrasnost administrativnih organa vlasti u pitanju. Efektivna institucionalizacija osnovnih izbornih i političkih prava obavezuje Države…da uspostave odgovarajući izborni sistem, da primene međunarodne obaveze u pogledu pojedinačnih prava, [i]...da uspostave efektivan i/ili uravnotežen mehanizam upravljanja zakonodavnim izborima.1

       IUT-i bi trebalo da budu vođeni principima profesionalnog upravljanja, bez obzira na sastav i dužnosti tela. Izborna uprava predstavlja trošak države. Pored tekućih troškova u slučaju stalnih IUT-a, troškovi od $4 do $6 po biraču predstavljaju tipične troškove održavanja izbora u razvijenim demokratijama.

       Takođe postoji dužnost obavljanja ovih funkcija što je profesionalnije moguće u kontekstu pružanja usluga biračkom telu tako da bude pristupačno svima što je moguće više. Izbori koji u suštini dovode do oduzimanja mogućnosti za glasanje svih drugih kvalifikovanih delova biračkog tela, bilo putem same postavke biračkih mesta ili fizičkih prepreka za nepokretna lica, nisu u potpunosti demokratski.

       U uvodu svoje knjige Direito Eleitoral Positivo, Torquato Jardim, nekadašnji član izbornog tribunala Brazila, napisao je: "U demokratskoj državi u kojoj postoji vladavina prava, zasnovanoj na sistemu građanskih sloboda koje uslovljavaju radnje države, vrlo retko funkcija države koja je obavljana na netačan ili nedovoljan način, može naneti štetu toliko velikom broju ljudi, toliko duboko, kao što je ona koja nastane prilikom sprovođenja izbornog procesa.2

       Izborna uprava predstavlja službu koja predstavlja fokus masovne pažnje u vreme održavanja izbora ali koja je sposobna da bude ignorisana ili potcenjena u periodu kada se izbori ne održavaju ili ne treba da se odvijaju.

       Izbori nikada ne bi trebalo da budu potcenjeni. Iskustvo u mnogim zemljama je pokazalo opasnost umanjivanja uloge IUT-a između izbora.

       Čak tokom perioda kada je javni uvid manji, oni koji su uključeni u izbore od zakonodavaca pa sve do političkih partija i građanskih grupa i izbornih upravnika trebalo bi da rade zajedno kako bi poboljšali proces i kako bi osigurali da administrativna organizacija bude sposobna da odgovori u situacijama kada je neophodno sazvati nove izbore. Spremnost i neprekidna poboljšanja predstavljaju dva glavna principa u korist stvaranja što je više moguće stalnosti u organizaciji.

       Period između izbora predstavlja odlično vreme koje treba biti potrošeno na planiranje i primenu programa modernizacije. Iz razloga što upravljanje izbornim procesom zahteva rukovanje velikim iznosima podataka, kompjuterizacija predstavlja jedan način kojim se može poboljšati efikasnost i pouzdanost procesa. Troškovi kompjuterizacije treba da budu razmotreni u kontekstu svake zemlje; u zemljama u kojima je rad jeftin ali infrastruktura neophodna u cilju podržavanja kompjuterizovanog sistema slaba, može se doći do zaključka da zadatak može biti obavljan na mnogo jednostavniji način bez kompjuterizacije.

       Ostali dokumenti u ovoj tematskoj oblasti pomoćiće vam u pronalaženju odgovora na ova i druga bitna pitanja iz oblasti izbornog upravljanja. U slučajevima u kojima su dodatne informacije dostupne u okviru neke druge tematske oblasti, pruženi su linkovi koji će vas dovesti do odgovarajućih dokumenata.