Pregled

Pristup

       Ovaj odeljak predstavlja studiju zakonodavne strukture demokratskih izbornih procesa, koji se usresređuje i na pravičnost i na efikasnost njihovog regulisanja kao i na upravljanje resursima dostupnim za izbore. Početna tačka jeste da se donošenje odluke u pogledu onih koji će držati političku moć izvrši putem slobodnih i pravičnih izbora. Izbori mogu biti slobodni i pravični u različitim političkim i socijalnim sredinama, na primer:

• pod različitim oblicima političkih sistema (odnosno, parlamentarni ili predsednički modeli)
• sa različitim oblicima vlade (odnosno, monarhistička ili republička)
• sa unifikovanim ili decentralizovanim terenskim strukturama države

       Pored svih ovih klasifikacija, treba biti utvrđeno koji pravni uslovi i koje organizativne strukture će garantovati slobodan i pravičan izborni sistem uz ekonomsku efikasnost.

Načela

Slobodan i pravedan izborni sistem zahteva da:

• apsolutno svaki građanin ima pravo da učestvuje kao birač i kao kandidat
• izborni proces bude redovan i da bude održavan periodično
• se izbori odvijaju u atmosferi u kojoj će biti poštovana osnovna prava građana
• postupak glasanja garantuje slobodu, tajnost i precizno prebrojavanje glasova
• kontrola procesa bude izvršena od strane izborne organizacije koja deluje nezavisno od ostalih moći države ili vlade.

        Efikasan izborni sistem mora biti zasnovan na pažljivoj kontroli troškova (vidite Razmatranja u pogledu troškova). Tačno je da je osnovni cilj izbora da se postigne legitimna vlada i režim slobode, posebno u okviru procesa tranzicije, pošto bez razrešavanja ovog osnovnog pitanja nije moguće rešavati preostale socijalne ili političke probleme u zemlji. Međutim, finansijski aspekat ne može biti zapostavljen. Nijedna zemlja ne može održavati izborni sistem troškovima koji prevazilaze sredstva zemlje (barem, ukoliko postoje ozbiljne socijalne neuravnoteženosti).

        Istim primerom, međunarodna saradnja biće mnogo efektivnija ukoliko pomaže zemlji koja dobija sredstva da uspostavi samostalne izborne organizacije, koje izbegavaju skupe strukture koje zahtevaju međunarodna finansijska sredstva na neprekidnoj osnovi. Izborna administracija predstavlja osnovni deo demokratskog sistema. Stoga, ona mora da predstavlja primer organizativne i finansijske efikasnosti a ne ostrvo koje se podržava međunarodnim sredstvima.

Pravni instrumenti

       U razvijanju pravnog okvira koji na najodgovarajući način reguliše izbore, treba uzeti u obzir sledeća razmatranja:

       Organizacija i sprovođenje izbora zahtevaju sveukupan regulatorni sistem, koji obuhvata sve ono sadržano u ustavnim propisima koji definišu pravo na aktivno i pasivno pravo glasa pa sve do implicitnih ili eksplicitnih kodeksa ponašanja kandidata.

       Primarni regulatorni instrument jeste izborni zakon. Ovaj pravni okvir zahteva široko rasporostranjen sporazum u pogledu njegovog sadržaja kao i opravdani stepen stalnosti u okviru najznačajnijih političkih snaga. Njegove najbitnije funkcije su, sa jedne strane - naznačiti elemente izbornog sistema i, sa druge strane - razviti skup proceduralnih garancija koje će osigurati pravo glasa (vidite Izborni zakon).

       Međutim, nije ni praktično niti odgovarajuće stvarati izborne propise koji su isključivo zasnovani na zakonu, koji je teško modifikovati. Praktično iskustvo u izbornom procesu dokazuje neophodnost ostavljanja određene margine za usvajanje i tumačenje relevantnih administrativnih propisa i odluka izbornog organa vlasti (vidite Administrativne Uredbe).

       Kako bi izborni zakon trebalo da bude formulisan? Potreba za političkim sporazumom u pogledu izbornih propisa postaje posebno evidentna tokom perioda tranzicije. Vrlo je teško unapred definisati najadekvatnije strategije za svaku zemlju (vidite Proces stvaranja i izmene).

       Govoreći uopšteno, odgovarajuća tačka posredovanja može biti uspostavljena između:

• Maksimalističke strategije, koja zahteva najširi konsenzus a da ne uzima u obzir vreme koje je neophodno da isti bude postignut.
• Minimalističke logike, koja je ograničena na unošenje apsolutno nezamenjivih izmena u izbornom zakonu koji je postojao ranije u cilju regulisanja ne-kompetitivnih izbora.

       Praktično iskustvo pokazuje da obe strategije nameću ozbiljne nedostatke, tako da mora biti definisano koliko vremena i dijaloga može biti uloženo u stvaranje izbornih propisa u svakom slučaju.

Osnovni elementi

       Među osnovnim elementima izbornog procesa, trebalo bi uzeti u razmatranje sledeće:

       Na prvom mestu, pravo glasa mora biti zagarantovano svakoj osobi, tako da odsustvo neopravdane diskriminacije i onemogućavanja glasanja bude garantovano (vidite Oduzimanje prava glasa).

       Ovo znači da razlozi zbog kojih osobi može biti oduzeto pravo glasa podrazumevaju načelo klasifikacije, i tumače se na ograničeni način, i, u svim slučajevima zadovoljavaju potrebu za boljim i slobodnijim kolektivnim izražavanjem glasa.

       Problem drugačije prirode, koji mora biti temeljno analiziran, jeste odredba koja postoji u nekim izbornim propisima a koja se odnosi na odvajanje mesta na osnovu rase, kulture ili čak pola, kao rezultat primene mera pozitivne diskriminacije. Iako njen cilj predstavlja postizanje političkog učešća grupa koje su istorijski isključene, ono predstavlja pozamašan izuzetak u odnosu na dva osnovna načela izborne organizacije:

            načela "jedna osoba, jedan glas"

  ideje da političko predstavljanje predstavlja predstavljanje cele nacije a ne samo posebnih grupa ili slojeva.

       Ovakva vrsta pozitivne radnje stoga mora biti privremena, kao instrumenat postizanja cilja integracije a ne kao stalni sistem dodeljivanja mesta koji bi mogao preći u novo-koruptivne pristupe. Na drugom mestu, moramo da razmotrimo materijalni, regulatorni elemenat koji u odlučnoj meri doprinosi potpunom isticanju prava glasa, što podrazumeva postojanje adekvatnih registara birača ili biračkih spiskova (vidite Kvalifikacije i identifikacija u cilju sprovođenja procesa registracije birača). Na trećem mestu, mora se izneti da izborni propisi u suštini predvode datim postupkom. Postoje brojne odluke koje moraju biti donešene u cilju adekvatnog upravljanja i sprovođenja izbornog procesa, kao što su one koje se odnose na sazivanje izbora i objavljivanje rezultata. U ovom smislu, mora se doneti odluka:

• ko može kandidovati svoje kandidate i pod kakvim uslovima (vidite Registracija kandidata i političke organizacije)
• pod kojim imenom se oni javljaju (vidite Registracija kandidata)
•  
• koje aktivnosti mogu biti sprovedene tokom izborne kampanje u cilju zadobijanja glasova i kakve javne ili privatne pomoći kandidati dobijaju (vidite Izborna kampanja)
• o svim operacijama koje se odnose na glasanje i prebrojavanje glasova (vidite Glasanje), uključujući nezvanično prebrojavanje ili brzo prebrojavanje (vidite Objavljivanje rezultata) koji mogu biti problematični u zemljama koje prolaze kroz proces demokratske konsolidacije.

        Međutim, postoji nekoliko ključnih aspekata izbora za koja se nude mnoga različita rešenja kada se govori o organizativnoj strukturi koja se nalazi na čelu organizacije i o kontroli nad izbornim procesima (vidite Izbornu organizaciju).

        Može se reći da postoji tendencija da što je veće nepoverenje u obične institucije zemlje, time izborna organizacija bude mnogo moćnija i nezavisnija, izuzev demokratski konsolidovanih saveznih država.

        Stoga je moguće uspostaviti Skalu nepoverenja, u kojoj će najviši stepen predstavljati modeli izbornih sudova (karakteristični za Centralnu Ameriku) a najmanji stepen u sistemima koji ne menjaju normalno funkcionisanje administracije i sudstva kada se održavaju izbori (kao što je slučaj u Nemačkoj).

        Iako je teško unapred zauzeti poziciju u pogledu najprikladnijeg modela za svaku zemlju, čini se da je najrasprostranjeniji model u zamljama koje su nedavno dobile pristup demokratiji, upravo onaj koji obuhvata uspostavljanje izborne komisije. Ove organizacije zamenjuju vladinu administraciju u potpunosti, ali ostavljaju pravnu nadležnost ili čine da ustavni sud bude totalno neupućen u pogledu izbornih pitanja, te stoga izbegavaju formiranje četvrte moći, kao što je to slučaj u modelima izbornih sudova.

        Ova, između ostalih, predstavljaju pitanja sa kojima ćemo se pozabaviti u sklopu odeljka "Pravni okvir," sa namerom da pružimo materijalna rešenja ili, barem, elemente neophodne u cilju analiziranja problema i primenjivanja načela pravde i efikasnosti na svaki slučaj u skladu sa razumnim troškovima zemlje u pitanju.