El objetivo de este Manual es alentar un debate mejor documentado entre las personas interesadas en fortalecer tanto las estructuras y prácticas existentes como las iniciativas de puesta en marcha del voto en el extranjero. Se proporcionan elementos teóricos y prácticos para el análisis del principio básico de la representación y de las formas de operar y equilibrar criterios como la inclusión y la eficacia. De igual forma IDEA y el IFE esperan contribuir con una mejor comprensión del diseño institucional y electoral por parte de legisladores, organismos electorales, partidos políticos y demás personas interesadas en este debate. Ofrecer buenas prácticas para ejercer el voto en el extranjero es el siguiente reto de la democracia y la percepción que se tiene de ella, en especial entre los electores migrantes.
En el año 2000 se contabilizaron 175 millones de migrantes internacionales en el mundo, es decir, una de cada 35 personas era migrante internacional. Esta cifra representa un incremento de más del doble respecto a los 76 millones que existían en 1960. En contraste, la población mundial sólo se duplicó al pasar de 3 mil a 6 mil millones entre 1960 y 2000. Las estadísticas muestran una creciente concentración de los migrantes en un reducido número de países desarrollados. También se observaron otras dos tendencias, la migración laboral cambió hacia el este y sureste de Asia y la población en los países receptores, donde las tasas de natalidad han sido bajas, tuvo un incremento.
Desde la segunda guerra mundial son cada vez más los profesionistas, estudiantes, turistas y otros electores potenciales en el exterior. Pero no sólo se ha incrementado el número de electores potenciales en el extranjero, también son más dinámicos y se mueven o viajan con mayor rapidez, lo que incrementa la demanda de prácticas de voto en el extranjero que sean capaces de adaptarse y operar en distintas circunstancias..
Para los efectos de este manual, el voto en el extranjero hace referencia a los procedimientos que le permiten ejercer el derecho al voto a todos o a algunos de los electores de un país que se encuentran de manera permanente o temporal en el extranjero. El término que se utiliza a lo largo del manual es “voto en el extranjero”.
Las elecciones en las que se aplica el voto en el extranjero
Esta definición es importante para el diseño de un dispositivo de voto en el extranjero, pero su resolución no sólo tiene que ver con consideraciones de orden político e institucional (en la conformación de qué órganos y a qué niveles de gobierno es pertinente o necesario que influya el voto de los electores en el extranjero), sino además con valoraciones de carácter técnico y logístico en buena medida asociadas con el tipo de sistema electoral utilizado para integrar los distintos órganos de gobierno y con la modalidad que se pueda emplear para la emisión del voto en el exterior. Para facilitar la compresión de la información disponible, se clasifican en cuatro grandes vertientes:
Un dispositivo se puede aplicar sólo a un tipo de elecciones o a varios de ellos. Las primeras dos categorías se relacionan con la elección y renovación de los órganos de representación nacional, como pueden ser el parlamento o la legislatura y la presidencia, dependiendo de la forma de gobierno. Bajo la tercera categoría se agrupa a los distintos instrumentos de democracia directa como los referendos, los plebiscitos o las consultas populares, siempre y cuando sean de carácter nacional, sin perder de vista que en algunos estados federales las entidades que los integran pueden tener el derecho de adoptar sus propios instrumentos de democracia directa.
La última categoría comprende a todas las elecciones referentes a órganos legislativos o ejecutivos a nivel regional, departamental, provincial, municipal o algún otro nivel de menor jerarquía político-administrativa, según corresponda con la forma de estado (federal o unitario) o de gobierno (parlamentario, presidencial o semipresidencial) de cada país en particular y que se elijan por votación popular. Para efectos de este manual, esta categoría sólo se ha considerado cuando se presenta acompañada de una elección o consulta nacional.
Mapa de las prácticas del voto en el extranjero en los 214 países y territorios asociados:
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Categorias de electores externos
Existen distintas categorías de electores externos en el mundo y diferentes formas de clasificarlas. Detrás de la migración subyacen causas sociales, políticas, culturales o étnicas y todas ellas producen grupos de electores potenciales en el extranjero. En este manual se plantea que hay cuatro grandes grupos de personas que residen en el extranjero con facultad para votar: a) trabajadores migrantes, b) refugiados y, para propósitos de este manual, personas desplazadas internamente (PDI), c) individuos pertenecientes a ciertos grupos profesionales como las fuerzas armadas, el servicio público o el servicio diplomático (incluyendo a sus familiares) y d) todos los ciudadanos de un país que residen en el extranjero de manera temporal o permanente (aunque algunas veces están sujetas a ciertas restricciones).
Restricciones
Algunos países imponen restricciones para ejercer el derecho al voto en el extranjero. Por lo regular las restricciones se relacionan con el tiempo de residencia en el extranjero o con la actividad que se desempeña. Por razones prácticas, un país puede limitar la posibilidad de que los electores en el extranjero puedan votar en determinados países. Algunos, sólo permiten la emisión del voto en el extranjero cuando se registra un determinado número de electores en un país receptor.
El derecho al voto se limita para los electores que mantienen alguna relación con el país de origen. Se puede pedir a los electores que manifiesten o comprueben su intención de retornar al país de origen. En otras ocasiones se requiere que la permanencia de los electores en el extranjero no sea mayor a un determinado número de años.
Son varias las razones por las que los electores en el extranjero no se registran ni votan son diversas; se pueden atribuir al temor por su situación migratoria, o bien a razones políticas o laborales. También puede suceder que las personas se hayan distanciado u olvidado de los asuntos políticos de su país de origen, o que consideren muy complejas o costosas las gestiones que tienen que llevar a cabo para poder registrarse y votar
Procesdimientos para la emisión del voto en el extranjero
Existen varias formas para emitir el voto en el extranjero. Algunos países ofrecen métodos alternativos, mientras que otros, ya sea por razones logísticas o financieras, sólo cuentan con una modalidad. Algunas opciones son más costosas que otras; algunas ofrecen mayores garantías de seguridad o rapidez para emitir el voto. Las cuatro modalidades principales son las siguientes:
Organización del voto en el extranjero
La mayoría de los países que cuentan con disposiciones legales relacionads con el voto en el extranjero lo organizan a través de sus servicios administrativos, con el apoyo de servicios de mensajería, el Ministerio de Asuntos Exteriores, etc. Sin embargo, un pequeño número de países, generalmente aquellos que vienen saliendo de un conflicto, lo llevan a cabo con el apoyo de organizaciones internacionales, otros países o socios. El apoyo de los socios internacionales algunas veces resulta necesario por distintas razones, incluidos aspectos relacionados con la confianza, la seguridad y los servicios organizacionales.
Conclusión
El eje temático de voto en el extrajero discute la problemática de la legislación electoral relacionada con el voto en el exterior. Además, examina las condiciones que facultan para votar, así como los requisitos para postularse como candidato a una elección. Subraya el proceso práctico de puesta en marcha de un programa de voto en el exterior y considera aspectos internos del país huésped tales como sus respectivos roles y responsabilidades. Por otra parte, resume los derechos políticos de los refugiados y personas desplazada con respecto a su derecho al voto y a la participación política kunto con los de los trabajadores migrantes relacionados con el voto en el exterior. Asimismo, esta área temática se enfoca en cuestiones relativas a la observación del voto en el exterior y además, se involucra en problemáticas como la del voto electrónico en el contexto del voto en el exterior. Finalmente, brinda al lector una revisión comparada de distintos países sobre distintos aspectos relacionados con el voto en el extranjero.
