La décision de délimiter des circonscriptions et le choix des méthodes à adopter pour ce faire devraient être guidés par les caractéristiques propres à chaque pays et devraient tenir compte du contexte social et politique et des ressources financières et administratives disponibles. Pourtant, ce n’est souvent pas le cas; en effet, dans plusieurs pays, les pratiques entourant la délimitation des circonscriptions sont uniquement le fruit de traditions établies. Dans d’autres pays, les méthodes de délimitation ont été empruntées à une puissance coloniale ou à un pays voisin influent. Les pratiques en matière de délimitation qui ont fait leurs preuves dans certains pays ne s’appliquent pas forcément ailleurs. À l’origine, les circonscriptions ont été conçues dans l’optique d’améliorer l’équité de la représentativité. Dans certaines circonstances, elles peuvent très bien remplir ce rôle, mais cela dépend grandement du contexte de chaque pays.

Contexte historique [1]

Au début du 19^e siècle, la représentation était basée sur les communautés et non sur le nombre de personnes ou d’électeurs. Il existait de grandes disparités entre les circonscriptions sur le plan du nombre d’électeurs. Par exemple, en Angleterre, chaque comté, chaque commune et chaque université, peu importe son importance, avait deux représentants à la Chambre des communes. La composition de la Chambre des communes et des assemblées législatives partout en Europe reflétait l’idée que c’étaient les communautés ou les différents groupes de la société, par exemple, le clergé et la noblesse, plutôt que les personnes ou les électeurs, qui devaient être représentés.

Durant la deuxième moitié du 18^e siècle, les citoyens se sont mis à revendiquer l’élargissement de leurs droits et l’accès à une représentation équitable au sein du pouvoir législatif. Les tenants de ce mouvement ont alors adopté le principe des circonscriptions uninominales comme moyen d’améliorer la démocratie. Non seulement le recours aux circonscriptions uninominales devait-il garantir le progrès de l’équité de représentation entre citoyens, on croyait aussi qu’il allait mener à une amélioration de la représentativité des assemblées législatives puisqu’il aurait pour effet d’augmenter la représentation des classes urbaines et ouvrières et des autres groupes traditionnellement sous-représentés.

Au 18^e siècle, les circonscriptions uninominales ont d’abord été adoptées par les colonies britanniques qui allaient plus tard devenir les États-Unis d’Amérique. Graduellement, au cours du 19^e siècle, plusieurs pays européens leur ont emboîté le pas. Le Danemark a adopté les circonscriptions uninominales pour sa chambre basse en 1849. L’Italie, alors récemment unifiée, a choisi les circonscriptions uninominales pour l’élection de représentants à la Chambre des députés en 1861. La Confédération de l’Allemagne du Nord et l’Allemagne impériale ont respectivement adopté les circonscriptions uninominales en 1867 et en 1871. La France, de son côté, a recours aux circonscriptions uninominales de manière intermittente depuis 1875. La Grande-Bretagne a adopté les circonscriptions uninominales en 1885 et les Pays-Bas l’ont imité en 1887. La Norvège, l’un des derniers pays à avoir adopté les circonscriptions uninominales, l’a fait en 1905 lorsque le pays a accédé à son indépendance complète.

La plupart des autres pays européens qui ont continué d’avoir recours aux communautés plutôt qu’à des circonscriptions spécifiquement délimitées pour l’élection de leurs représentants étaient parmi les moins progressifs, par exemple, le Portugal et les Balkans. Parmi les pays d’Europe les plus modernes, seules la Suisse et la Belgique ont eu recours à des circonscriptions plurinominales pendant tout le 19^e siècle. La Belgique utilisait ses neuf provinces historiques comme frontières pour ses circonscriptions plurinominales, mais elle respectait le principe de représentativité équitable en variant le nombre de représentants alloués à chaque province. Lorsque la représentation proportionnelle a été adoptée en Belgique en 1899, les circonscriptions plurinominales basées sur les frontières provinciales ont été conservées.

En Suisse, avant 1848, chaque canton élisait un seul représentant à l’Assemblée fédérale. La Constitution de 1848 prévoyait une représentation basée sur la population et conséquemment, en 1850, 49 circonscriptions ont été créées. Les frontières de ces circonscriptions sont demeurées inchangées pendant 70 ans. En 1919, la Suisse a adopté la représentation proportionnelle et depuis ce temps, les représentants sont élus à partir de circonscriptions plurinominales dont les frontières correspondent à celles des cantons.

La tendance pour les circonscriptions uninominales en Europe a connu un déclin avec l’arrivée de la représentation proportionnelle vers la fin du 19^e siècle. Entre 1899, année où la Belgique a adopté la représentation proportionnelle, et 1921, lorsque la Norvège a fait de même, la plupart des pays d’Europe continentale ont adopté la représentation proportionnelle sous l’une ou l’autre de ses formes.

Puisque les circonscriptions plurinominales sont utilisées dans le cadre de systèmes de représentation proportionnelle, les pays qui ont adopté ces systèmes ne sont plus dans l’obligation de redécouper périodiquement leurs circonscriptions. Par conséquent, les entités administratives telles que les États, les provinces ou les comtés peuvent être utilisées pour l’élection des représentants. Plutôt que de réviser la délimitation des circonscriptions, on respecte l’équité du nombre d’électeurs entre les circonscriptions en variant le nombre d’élus par circonscription. Aujourd’hui, le système de circonscriptions plurinominales dont les frontières correspondent à celles des entités administratives et qui ne requièrent donc pas de révision constitue la norme en Europe.

Contexte social et politique

Le recours aux circonscriptions uninominales présente plusieurs avantages. Parmi ceux-ci, les trois principaux sont la simplicité, la stabilité et la création de liens forts entre les élus et leurs commettants. Chacun de ces avantages peut se révéler important, selon le contexte politique et social dans lequel les circonscriptions sont instaurées.

Les élections qui se tiennent dans le contexte d’un système de circonscriptions uninominales sont habituellement faciles à comprendre pour les électeurs, particulièrement dans le cas de systèmes électoraux à majorité simple ou absolue. La simplicité peut alors constituer un avantage significatif pour les pays où le taux d’analphabétisme est élevé.

Les circonscriptions uninominales favorisent la stabilité en encourageant l’élection de gouvernements stables et majoritaires. Cela s’explique par le fait que les circonscriptions uninominales tendent à générer des résultats électoraux dans lesquels le parti majoritaire est surreprésenté. Cela peut être vu comme un avantage important dans les pays touchés de près ou de loin par la prolifération de petits partis extrémistes ou par la formation de gouvernements de coalition, généralement moins stables que les gouvernements majoritaires.

Les circonscriptions uninominales permettent aux électeurs de jouir d’une solide représentation locale. Les électeurs possèdent un seul représentant, facilement repérable, avec qui ils peuvent entrer en contact pour tout ce qui concerne leur circonscription et qu’ils peuvent tenir responsable de la protection des intérêts de la circonscription. Cela peut avoir un effet positif sur la perception des électeurs quant à l’efficacité de l’appareil politique, ce qui peut par conséquent faire augmenter le taux de participation électorale. L’efficacité politique et la participation électorale sont deux facteurs importants qui influencent la légitimité d’un système et qui peuvent s’avérer primordiaux pour une nouvelle démocratie.

Les circonscriptions uninominales présentent toutefois un important inconvénient : elles ont tendance à surreprésenter le parti majoritaire aux dépens des autres partis politiques. Les pays qui utilisent des circonscriptions uninominales doivent être prêts à accepter des résultats électoraux présentant certaines distorsions. Bien qu’il soit possible de concevoir un processus de révision de la carte des circonscriptions juste et non partisan, il n’est pas possible de garantir des résultats électoraux représentatifs en utilisant des circonscriptions uninominales, à moins que l’on prévoie de tenir un deuxième tour, sous la forme d’un vote de liste, comme c’est le cas dans un mode de scrutin mixte.

Des résultats électoraux présentant des distorsions peuvent être difficiles à accepter dans les pays où de nombreux partis politiques défendent des intérêts couvrant l’ensemble du spectre politique. Les résultats seront presque inacceptables si de profondes démarcations existent dans la société. Par exemple, s’il existe des groupes minoritaires de nature ethnique, raciale ou religieuse d’une importance relative, jouissant d’une cohésion politique et qui n’ont jamais pu accéder à ce qu’ils considèrent comme une représentation juste, les élections pourraient déboucher sur un conflit, peut-être même mener à des violences et à de l’instabilité politique.

« Dépolitiser » le redécoupage des circonscriptions Traditionnellement, le pouvoir législatif était responsable de la délimitation des circonscriptions. Les abus électoraux comme le découpage électoral inégal, c’est-à-dire lorsqu’il y existe de forts écarts dans le nombre d’électeurs entre les circonscriptions, ou encore les circonscriptions délimitées dans l’optique d’avantager un parti politique ou un groupe précis aux dépens d’autres, pratique appelée « gerrymandering » en anglais, étaient chose courante. Ces abus ont amené de nombreux pays à adopter des réformes visant à dépolitiser le redécoupage. Dans ces pays, des commissions non partisanes établissent les limites des circonscriptions, guidées par un certain nombre de critères neutres de redécoupage des circonscriptions. La population est encouragée à participer à l’exercice par l’entremise d’un processus d’examen public. Le pouvoir législatif ne joue tout au plus qu’un rôle restreint dans le processus de redécoupage.

Ces réformes ont été adoptées par de nombreux pays du Commonwealth où l’exercice semble plutôt concluant. Le redécoupage est rarement considéré comme un exercice partisan, même lorsque le résultat d’une élection avantage manifestement un parti aux dépens des autres. Malgré leur succès dans les pays qui les ont mis en place, les réformes du processus de redécoupage n’ont pas été instaurées partout. Par exemple, le pouvoir législatif s’occupe toujours de la délimitation des circonscriptions dans la plupart des États américains.

Aux États-Unis, le système politique et les institutions politiques ont été conçus en partant du principe que les factions adverses, motivées par leurs intérêts partisans et guidés par leurs esprits de clocher, rivalisent pour les ressources limitées de l’organe législatif. Par conséquent, les Étatsuniens ont tendance à tenir pour acquis que la politique et la poursuite d’intérêts politiques partisans sont inévitables. Il y a peu de chances que des réformes au processus de redécoupage soient entreprises dans un avenir proche puisqu’un grand nombre d’Étatsuniens croient qu’il est aussi difficile de séparer la politique du processus de redécoupage que de séparer la politique du processus législatif en général.

Seuls les pays les moins pluralistes, les plus politiquement idéologiques et les plus tournés vers le bien public acceptent l’idée qu’il est possible de dépolitiser le processus de redécoupage. De plus, de solides organisations de parti et une autorité législative centralisée s’avèrent nécessaires pour procéder à l’exécution d’une sanction contre les élus qui tentent d’influencer le processus de redécoupage. Bien que ces conditions semblent être remplies dans la plupart des pays du Commonwealth, on ne peut pas en dire autant de tous les pays.

Cependant, les pays qui mettent sur pied des organismes indépendants responsables de la délimitation des circonscriptions et qui établissent des critères neutres qui encadrent ce processus de redécoupage peuvent uniquement bloquer les intérêts partisans qui tentent de s’ingérer dans le processus. Ces pays ne peuvent rien contre la distorsion des résultats électoraux. Si l’on juge de l’équité politique selon les résultats plutôt que selon les procédés, et plus précisément selon l’obtention d’un résultat équitable du point de vue des partis politiques et des groupes minoritaires, les systèmes uninominaux ne peuvent généralement pas garantir l’équité, peu importe qui décide des limites des circonscriptions. Les pays qui placent la proportionnalité au-dessus de tout le reste, probablement dans le but de garantir une représentativité équitable aux différents groupes qui forment une société, font montre de sagesse en choisissant une forme de représentation proportionnelle, qu’elle s’appuie ou non sur des circonscriptions uninominales. Si la stabilité que procure un gouvernement majoritaire fort est toutefois prioritaire, faire le choix des circonscriptions uninominales semble une bonne idée.

Considérations financières et administratives

Effectuer la délimitation des circonscriptions peut se révéler une tâche complexe, longue et coûteuse. Les pays qui font le choix d’avoir recours à des circonscriptions doivent s’attendre à devoir gérer ce qui pourrait se révéler une procédure très compliquée. Ils doivent donc être prêts à investir les fonds nécessaires pour mener le projet à terme.

L’administration du processus n’est pas une mince tâche. Il faut colliger, vérifier et synthétiser l’information provenant d’une multitude de sources disparates. Les circonscriptions doivent être délimitées puis évaluées, des processus qui peuvent demander la contribution des partis politiques et d’autres groupes d’intérêts. De plus, une fois qu’une nouvelle carte électorale a été adoptée, elle doit être implantée. Ce processus requiert habituellement des modifications à la liste électorale et la transmission d’informations aux électeurs qui changent de circonscription. De plus, les administrations électorales pourraient devoir réviser les limites des sections de vote et déplacer des bureaux de vote. Finalement, la phase d’implantation pourrait demander une étroite coordination avec les gouvernements locaux et régionaux, ainsi qu’avec les fonctionnaires électoraux aux niveaux local, régional et fédéral.

Même s’il est vrai que l’informatique peut simplifier le processus de délimitation, elle peut aussi le complexifier. Les différentes options matérielles et logicielles doivent être étudiées avec soin. La décision de se doter ou non d’un système informatique doit tenir compte des investissements que nécessite l’acquisition du matériel informatique et des logiciels, du temps et des coûts reliés à l’embauche et à la formation du personnel responsable de l’utilisation du système, en plus des coûts entraînés par la conversion de cartes et de données démographiques utilisées par le système informatique.

L’administration du processus de délimitation peut s’avérer éprouvante. Il pourrait être difficile de trouver du personnel qualifié ou, à défaut, d’embaucher et de former du personnel, surtout si le processus est informatisé. Obtenir de l’information à jour, particulièrement des cartes, peut représenter un obstacle. De plus, il pourrait également apparaître des problèmes de coordination avec les fonctionnaires électoraux et les fonctionnaires des gouvernements locaux lors des processus de collecte et d’implantation. Tous ces défis doivent pourtant être relevés si l’on souhaite que le processus de délimitation des circonscriptions soit juste et achevé dans les délais.

Le coût du processus de redécoupage varie : certains pays s’en tirent en ne dépensant que très peu alors que d’autres sont aux prises avec des dépassements de coûts. Les coûts du redécoupage de la carte électorale de la Grande-Bretagne et de l’Irlande du Nord, terminé en 2008, se sont élevés à 13,6 millions de livres sterling. Le redécoupage précédent avait coûté 5 millions de livres. De même, au Canada, le redécoupage qui s’est achevé en 2003 s’est chiffré à environ 10,1 millions de dollars canadiens et le précédent, celui de 1997, à 6,5 millions. Aux États-Unis, des sommes colossales sont dépensées pour réviser la carte électorale tous les dix ans. Bien sûr, le processus de redécoupage est plutôt décentralisé aux États-Unis et les sommes qui y sont dédiées varient considérablement. Alors que certains États consacrent plus d’un million de dollars à la révision de la carte électorale, et encore davantage pour défendre la révision lorsqu’elle est contestée devant les tribunaux, d’autres États dépensent beaucoup moins. Toutefois, peu importe les sommes finalement investies, les pays doivent comprendre que la délimitation des circonscriptions est rarement définitive et ils doivent s’attendre à consacrer temps et ressources au processus de redécoupage périodique de la carte électorale.

[1] Ce texte s’inspire fortement d’un article écrit par Michael Steed intitulé « The Constituency » paru dans Representatives of the People? Parliamentarians and Constituencies in Western Democracies, paru sous la direction de Vernon Bogdanor et publié par Gower Publishing en 1985.