Toby S. James
Jusqu’à la fin du XXe siècle, la conduite des élections a très peu évolué au Royaume-Uni, de même que les organisations et les individus qui en étaient responsables. Une loi de 1872 (Municipal Ballots Act) et une autre de 1918 (Representation of the People Act) demeuraient le fondement des pratiques électorales. L’entrée dans le XXIe siècle s’est néanmoins accompagnée d’un changement majeur. Les gouvernements successifs de l’ère du New Labour (1997-2010) ont introduit l’inscription continue des électeurs, le vote par correspondance sur demande et des programmes électoraux pilotes innovants[1]. L’organisation et la gouvernance des élections ont également subi des modifications. Créée en 2000, la Commission électorale s’est rapidement imposée comme une source d’expertise en matière de droit électoral. Farouchement indépendante du gouvernement, elle exerce une forte influence sur la pratique électorale au Royaume-Uni.
Toutefois, la gouvernance électorale britannique se complexifie et se fluidifie de plus en plus, notamment en raison de l’intervention de plusieurs organisations dans la conduite des élections. La responsabilité ultime de la conduite des élections incombant à des agents des collectivités locales, le modèle de gestion électorale « gouvernemental » est celui qui semble le mieux décrire la situation au Royaume-Uni. Cependant, toutes les juridictions ne sont pas logées à la même enseigne, notamment du fait de la création récente d’un gouvernement écossais élu, du gouvernement de l’Assemblée galloise et de l’Assemblée d’Irlande du Nord. L’Écosse est désormais dotée de son propre OGE, le Pays de Galles a récemment entamé des discussions sur la décentralisation de la loi électorale et l’Irlande du Nord possède depuis longtemps des dispositions qui lui sont propres.
La Commission électorale est une organisation récente et pourtant son rôle a déjà changé depuis sa création en 2000. Son pouvoir sur les collectivités locales a été renforcé mais elle en réclame davantage encore. Si elle a gain de cause, le Royaume-Uni sera plus proche du modèle mixte que du modèle gouvernemental. Cependant, la Constitution britannique n’étant pas codifiée, la Commission électorale, comme toutes les entités publiques, peut être supprimée à tout moment par un gouvernement majoritaire au Parlement.
Depuis toujours, les élections sont conduites par des directeurs de scrutin nommés par les collectivités locales. Responsables de la conduite du scrutin, ils disposent d’une certaine marge de manœuvre quant au calendrier du dépouillement. Un responsable de l’inscription des électeurs établit la liste électorale. Les directeurs de scrutin et les responsables de l’inscription des électeurs sont employés par les collectivités locales mais indépendants du gouvernement central et des autorités locales quant à leurs fonctions électorales. En revanche, ils doivent rendre des comptes au corps judiciaire en leur qualité de fonctionnaires statutaires indépendants et peuvent être poursuivis en justice en cas de manquement à leurs obligations[2].
Le paysage électoral du Royaume-Uni est loin d’être homogène. En Angleterre et au Pays de Galles, le responsable de l’inscription des électeurs et le directeur de scrutin sont souvent un seul et même employé d’une collectivité locale. En revanche, en Écosse, l’inscription des électeurs est organisée par les Conseils d’évaluation conjoints (Valuation Joint Boards) chargés d’évaluer les biens immobiliers aux fins d’impôts locaux. L’assesseur en charge d’un Conseil joue donc le rôle de responsable de l’inscription des électeurs. En Irlande du Nord, un directeur général des élections assume les fonctions à la fois de directeur de scrutin et de responsable de l’inscription des électeurs. Il est soutenu par le Bureau électoral pour l’Irlande du Nord (Electoral Office for Northern Ireland) et nommé par le secrétaire d’État pour l’Irlande du Nord.
Les responsables de l’inscription des électeurs et les directeurs de scrutin organisent les élections conformément à la loi électorale établie par le gouvernement central. Avant 2000, un petit Département électoral était chargé d’élaborer les conseils et les informations diffusés par le ministère de l’Intérieur. La Commission électorale du Royaume-Uni créée en 2000 avait une double mission : dispenser conseils et orientations en matière d’administration électorale et réglementer le financement des partis politiques.
Cette commission ne constitue donc pas tout à fait un OGE au sens de la définition utilisée dans le présent manuel. Elle n’a qu’un pouvoir d’orientation des responsables de l’administration des référendums. Cependant, elle joue indubitablement un rôle important dans la gouvernance des élections. Et la tendance va dans le sens d’un élargissement de son rôle. La loi sur l’administration électorale (Electoral Administration Act) de 2006, qui modifiait la loi sur les partis politiques, les élections et les référendums (Political Parties, Elections and Referendums Act) de 2000, a conféré à la Commission électorale le pouvoir de fixer les normes de performances des directeurs de scrutin, des responsables de l’inscription des électeurs et des responsables du dépouillement des référendums[3]. Grâce à ces normes, elle peut gérer les administrateurs électoraux sans détenir une autorité de contrôle formelle sur eux[4].
La création du Conseil de gestion électorale (Electoral Management Board) pour l’Écosse a constitué une autre nouveauté. Instauré par le gouvernement écossais par le biais de la loi du Parlement écossais sur l’administration électorale locale (Local Electoral Administration (Scotland) Act) de 2011, il a pour but d’aider les collectivités locales et d’encourager les bonnes pratiques. Il est convoqué par un directeur de scrutin nommé par des ministres. L’OGE écossais est statutairement habilité à diriger les directeurs de scrutin locaux lors des élections locales. La Commission électorale s’est félicitée de la création de l’OGE écossais. Elle a souligné que, bien que ses pouvoirs statutaires soient limités aux élections locales, il pourrait contribuer à l’élaboration de bonnes pratiques pour d’autres consultations[5]. . Le gouvernement écossais a proposé que l’organisation du vote et du dépouillement du référendum sur l’indépendance soient confiés aux collectivités locales sous la direction de l’OGE écossais. La Commission électorale dispenserait donc des conseils et fournirait le règlement de la campagne[6].
Au Pays de Galles, un Groupe de planification des élections (Elections Planning Group), composé du gouvernement gal-lois, de la Commission électorale, de représentants des partis politiques et de directeurs de scrutin, se réunit dans le but d’harmoniser les élections locales et celles à l’Assemblée galloise, par exemple en matière de calendrier du dépouillement. Ce Groupe ne détient aucun pouvoir statutaire. Le gouvernement gallois envisage néanmoins de demander à ce que des pouvoirs de contrôle législatif des élections locales et à l’Assemblée soient dévolus au Pays de Galles[7].
Quatre commissions de découpage électoral consultatives et non gouvernementales (pour l’Angleterre, le Pays de Galles, l’Écosse et l’Irlande du Nord) évaluent périodiquement les circonscriptions électorales et recommandent d’éventuels changements au Parlement. Leurs propositions sont soumises à un vote à la Chambre des Communes.
La justice électorale relève principalement des tribunaux. Le tribunal de grande instance (High Court) peut former un tribunal électoral en cas de contestation du résultat d’une élection. La Commission électorale détient des pouvoirs de sanction en rapport avec la loi sur le financement électoral (voir ci-dessous) mais pour l’essentiel, c’est le système judiciaire au sens large qui traite les dossiers dans la majorité de ces cas.
En bref, le Parlement détient le pouvoir ultime de fixer les dispositions de la loi électorale, qui est appliquée par les employés des collectivités locales. Plusieurs autres institutions jouent un rôle consultatif ou de supervision. La Commission électorale du Royaume-Uni étant le principal OGE, le reste de cette étude sera consacré à son rôle.
Aucun texte législatif unique ne définit la loi électorale ou la responsabilité des élections. La Commission des lois (Law Commission) s’est récemment inquiétée du fait que, pour les élections de mai 2010, les administrateurs électoraux aient dû consulter 25 textes différents dont certains s’appliquaient à l’ensemble du territoire britannique et d’autres à certaines de ses composantes[8]. Certains administrateurs électoraux estiment que la fragmentation du cadre juridique est source de confusion et ne manquent pas une occasion de rappeler qu’elle augmente les risques d’erreurs[9].
Le rôle de la Commission électorale est défini par la loi sur les partis politiques, les élections et les référendums de 2000 amendée par la loi sur les partis politiques et les élections (Political Parties and Elections Act) de 2009. Les tâches des responsables de l’inscription des électeurs et des directeurs de scrutin sont principalement fixées par la loi sur la représentation du peuple (Representation of the People Act) de 1983. Le rôle du Bureau électoral d’Irlande du Nord (Electoral Office for Northern Ireland) est abordé dans plusieurs textes législatifs remontant aux années 1970[10]. . Les règles en matière de financement des partis figurent dans la loi sur les partis politiques, les élections et les référendums de 2000 amendée par la loi sur l’administration électorale de 2007 et la loi sur les partis politiques et les élections de 2009. Cette énumération démontre amplement la nécessité de rassembler l’ensemble des lois dans un texte unique.
La Commission électorale intervient dans cinq grands domaines. Premièrement, elle est responsable de la réglementation du financement électoral et des dons aux partis. Les dépenses de campagne des partis politiques au niveau national et des circonscriptions sont plafonnées. Les personnes autorisées à effectuer des dons en faveur des partis politiques et le montant de ces dons sont également réglementés. La Commission tient des registres publics des partis politiques et consigne en détail les dons, emprunts, dépenses de campagne et comptes annuels. Elle compile ces informations et les présente au public sous une forme simplifiée. Elle enquête également sur les cas de non-respect de la réglementation. La loi sur les partis politiques et les élections de 2009 lui permet d’appliquer diverses sanctions (des amendes, par exemple) lorsqu’une violation de la loi est établie. Cependant, certaines infractions ne sont assujetties qu’à des poursuites pénales [11]La Commission est également responsable de l’enregistrement des partis politiques.
Deuxièmement, la Commission effectue un travail considérable en matière de politiques et de recherche sur l’administration électorale, la présence de la politique dans les médias ainsi que le financement des élections. Elle a l’obligation statutaire de coordonner les évaluations de toutes les élections menées au Royaume-Uni. Elle doit également évaluer diverses innovations spécifiées telles que les récentes tentatives d’utilisation de bases de données électroniques pour améliorer la liste électorale menées par le gouvernement britannique[12]. Enfin, elle doit étudier en permanence les questions électorales. Cette dernière fonction lui confère une certaine latitude pour entreprendre les recherches qu’elle juge importantes. Par conséquent, elle étudie périodiquement l’efficacité des pratiques électorales existantes et le sentiment de l’opinion publique à leur égard. Elle a ainsi évalué l’exhaustivité de la liste électorale[13]et exprimé récemment son intention d’examiner l’intérêt d’exiger l’identification des électeurs dans les bureaux de vote, bien qu’aucun parti politique ne l’ait demandé. Ces rapports servent ensuite à formuler des positions politiques et alimentent l’élaboration de la législation.
Troisièmement, la Commission émet des conseils en matière de présence des partis dans les médias radiodiffusés lors des élections et des référendums. Au final, la définition des politiques relève des autorités en charge de la radiodiffusion, mais celles-ci doivent tenir compte du point de vue de la Commission.
Quatrièmement, la Commission dispense appui et orientations aux administrateurs électoraux, aux partis, aux candidats et au grand public. Elle publie des ressources à l’intention du personnel des collectivités locales chargé de la conduite des élections. Un espace protégé par mot de passe sur son site Internet fournit plusieurs ressources clés mais accueille également des demandes d’information diverses. Entre 2011 et 2012, elle affirme avoir répondu à près de 4 000 questions sur la loi et la pratique électorales ainsi que sur le financement des élections et des partis [14].Du fait de la complexité accrue de la loi électorale britannique, notamment en raison de la multiplication des élections et de l’utilisation de systèmes électoraux différents, les administrateurs apprécient souvent cette ressource[15].La Commission fournit aussi des informations à l’intention du grand public, notamment un site Internet expliquant comment s’inscrire sur les listes électorales, qui a été amplement consulté lors de l’élection générale de 2010. À l’origine, la Commission avait l’obligation statutaire de promouvoir la participation du public et un budget plafonné de 7,5 millions GBP pour ce faire, mais tous deux ont été supprimés après qu’un comité d’évaluation du rôle de la Commission a suggéré qu’elle s’en tienne à ses fonctions réglementaires[16].
Cinquièmement, la Commission s’est récemment vu conférer le pouvoir de fixer des normes de performance pour les directeurs de scrutin, les responsables de l’inscription des électeurs et les responsables du dépouillement des référendums au Royaume-Uni. Elle émet un ensemble de normes par rapport auxquelles les agents électoraux doivent s’autoévaluer. Elle publie ensuite les résultats dans des rapports ainsi que dans un moteur de recherche en ligne. Cette approche, qui constitue une innovation internationale, lui permet de gérer les administrateurs électoraux sans exercer de contrôle direct sur eux[17].
La Commission électorale a néanmoins récemment modifié le fonctionnement du dispositif. À l’origine, les normes étaient publiées et les administrateurs devaient rendre compte de leurs performances après l’élection. En mai 2012, de nouveaux indicateurs ont été définis pour les directeurs de scrutin : ceux-ci doivent désormais rapporter en temps réel l’exécution de tâches spécifiques afin que la Commission puisse vérifier les progrès de la mise en œuvre. Cette modification fait suite à l’adoption d’une approche similaire par l’Assemblée galloise ainsi qu’au référendum sur le vote préférentiel de 2011. À l’heure actuelle, la Commission n’a pas le pouvoir de contrôler les responsables électoraux qui n’ont pas entrepris de tâches électorales spécifiques. Elle a cependant avancé des arguments démontrant l’intérêt de lui conférer cette autorité. Si elle obtient gain de cause, il s’agirait d’une évolution importante car cela élargirait ses capacités de contrôle et la rapprocherait du modèle mixte.
La Commission électorale ne peut donc pas prendre elle-même l’initiative de modifier les procédures électorales et son rôle, en dehors de celui qui lui est dévolu dans les référendums, est consultatif. En pratique cependant, le fait qu’elle évalue en permanence les procédures et conseille le gouvernement et d’autres instances lui a souvent permis de mettre ou de maintenir certaines questions à l’ordre du jour politique. Par exemple, elle a longtemps plaidé en faveur de l’introduction de l’inscription individuelle au Royaume-Uni et cette mesure est actuellement en cours d’application. En revanche, les gouvernements ont aussi ignoré ses conseils et introduit des changements à des fins partisanes. Ainsi, les gouvernements de la période du New Labour n’ont pas tenu compte de ses recommandations concernant l’inscription individuelle et le vote par correspondance lors des élections européennes de 2004[18].
Comme indiqué ci-dessus, de nombreux autres acteurs interviennent dans l’organisation des élections au Royaume-Uni et la Commission entretient des relations actives avec chacun d’entre eux. Elle est respectée par les médias, qui relaient en général ses avis sur les amendements législatifs proposés ou rendent compte des sujets d’actualité d’ordre électoral. La loi sur les partis politiques, les élections et les référendums de 2000 l’autorise à aider les organisations et les gouvernements de pays étrangers qui le demandent. Des délégations d’Australie, du Bangladesh, de Corée et de Taïwan ont ainsi observé des élections ces dernières années. Des organisations comme l’OSCE ont également publié des rapports sur la qualité des élections au Royaume-Uni[19].
La Commission est composée de neuf ou dix membres appuyés par un directeur exécutif, une équipe d’encadrement et environ 140 employés. À l’origine, ses membres devaient être indépendants des partis politiques. Cependant, la loi sur les partis politiques et les élections de 2000 a assoupli cette restriction pour certains d’entre eux en arguant qu’ils apportaient à la Commission une expérience plus récente en matière de politique des partis. Le nombre de membres « ordinaires » assujettis à des restrictions en matière d’activité politique est donc aujourd’hui limité à six. Ils sont choisis par une Commission de la présidence (Speaker’s Committee ) de la Chambre des Communes. Par ailleurs, jusqu’à quatre membres sont « désignés » sur proposition des dirigeants des partis politiques représentés à la Chambre des Communes et leurs noms sont soumis à la Commission de la présidence. Après avoir étudié les candidats et émis des recommandations, celle-ci est contrainte de rencontrer les dirigeants des partis politiques[20]La nomination des membres de la Commission n’a, pour l’heure, pas eu d’implications partisanes, mais cela pourrait changer.
Les locaux du siège de la Commission se trouvent à Londres mais elle possède plusieurs petits bureaux régionaux à Belfast, Cardiff, Édimbourg, York et Coventry, dont les équipes dispensent un appui spécialisé et une formation aux administrateurs électoraux de ces régions ou nations.
La Commission rend des comptes au Parlement britannique, qui la finance, par l’intermédiaire d’une commission présidée par le président de la Chambre des Communes. Au moins une fois par an, cette commission soumet à la Chambre des Communes un rapport sur les performances de la Commission électorale dans l’exécution de ses fonctions. Cette dernière doit remettre ses besoins annuels en ressources à la Commission de la présidence, qui peut les modifier avant la soumission de la demande finale de financement à la Chambre des Communes pour approbation. La Commission doit également présenter ses comptes à la Commission de la présidence. Cette dernière reçoit en outre les rapports du contrôleur et auditeur général sur l’économie, l’efficience et l’efficacité avec lesquelles la Commission électorale a utilisé ses ressources, et nomme son comptable. Le budget de la Commission électorale s’est élevé à environ 21 millions GBP pour 2011-2012, mais 100 millions supplémentaires lui ont été alloués pour couvrir les coûts exceptionnels d’un référendum organisé cette année-là[21].
Le professionnalisme du personnel de la Commission électorale, comme de la plupart des institutions publiques britanniques, n’est pas remis en question. Les nominations reposent sur l’expérience et les compétences. Certains de ses membres ont participé précédemment à la conduite d’élections dans les collectivités locales et appartiennent à l’Association des administrateurs électoraux (Association of Electoral Administrators, AEA). La plupart des membres du personnel des collectivités locales sont eux aussi membres de l’AEA. Cette organisation dispense une formation et des qualifications formelles aux personnes participant à l’administration d’élections. Le professionnalisme est également extrêmement élevé bien que l’on ait reproché à quelques agents électoraux un certain manque d’efficacité, par exemple lors de l’élection générale de 2010. Un rapport de la Commission électorale sur cette consultation a en effet signalé des problèmes de files d’attente dans les bureaux de vote qui ont empêché certains électeurs d’exprimer leur suffrage[22].
L’existence de la Commission électorale dépend du bon vouloir du Parlement. L’absence de codification de la Constitution britannique signifie que le gouvernement majoritaire à la Chambre des Communes capable de contrôler son parti peut apporter toutes les modifications qu’il souhaite. Par conséquent, un changement de gouvernement à Westminster peut bouleverser le rôle de la Commission, voire entraîner sa disparition pure et simple. En 2010, un gouvernement de coalition entre le Parti libéral démocrate et le Parti conservateur, désireux d’effectuer des coupes franches dans les dépenses du secteur public, s’est attaqué aux organisations non gouvernementales quasi autonomes : il a supprimé plusieurs autres institutions de réglementation comme le Bureau d’audit national (National Audit Office) et transféré leurs fonctions à d’autres entités. Avant son arrivée au pouvoir, le Premier ministre David Cameron a déclaré que la Commission avait outrepassé son rôle. Celle-ci a finalement survécu à ces attaques, le gouvernement ayant affirmé qu’elle assurait « une supervision indépendante et impartiale essentielle de notre processus démocratique » [23]. L’existence de la Commission semble donc avoir été acceptée par tous les grands partis politiques, même si son rôle et sa fonction précis suscitent des désaccords.
L’une des principales forces de la Commission est son courage. Revendiquant son indépendance vis-à-vis du gouvernement central, elle ne se prive pas de critiquer les politiques qu’il mène. Elle joue également un rôle important de coordination et d’information dans un système de plus en plus complexe et fragmenté. Cependant, d’autres organisations jouent elles aussi des rôles importants. L’AEA, par exemple, continue à diriger la formation et le développement professionnels du personnel des collectivités locales qui, au final, conduit les élections. La Commission a affirmé avoir besoin de davantage d’autorité sur l’administration électorale afin d’éviter les erreurs. On pourrait y voir une faiblesse, mais la mesure dans laquelle cela améliorerait les élections n’est pas claire. Le principal point faible de l’organisation est que le Parlement peut la supprimer à tout moment et conserve la possibilité d’ignorer ses conseils.
Notes
[1] James 2012a, pp. 125–68, 2012c.
[2] Gay 2010.
[3] Commission électorale, 2008, p. 1
[4] James 2012b.
[5] Commission électorale, 2011b
[6] Gouvernement écossais, 2012, p.16–22
[7] Gouvernement gallois, 2012, p. 18–19
[8] Commission des lois 2011, p. 14
[9] James 2012d.
[10] Electoral Office for Northern Ireland (Bureau électoral pour l’Irlande du Nord), non daté, p. 3–4.
[11] Commission électorale, 2012c.
[12] Commission électorale, 2012b
[13] Commission électorale, 2011a
[14] Commission électorale, 2012a, p. 1
[15] James 2012d.
[16] Committee on Standards in Public Life (Comité sur les normes dans la vie publique), 2007, p. 5
[17] James 2012b.
[18] James 2010.
[19] Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme, 2005
[20] Commission de la présidence , 2012
[21] Commission électorale, 2012a, p. 17
[22] Commission électorale, 2010
[23] Cameron 2009.
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