L’importance des systèmes électoraux

Les institutions politiques établissent les règles du jeu de la pratique de la démocratie, et on dit souvent que l’instrument politique le plus facile à manipuler, pour le meilleur et pour le pire, est le système électoral. En traduisant les suffrages exprimés lors d’une élection générale en sièges au sein de l’assemblée législative, le choix du système électoral peut effectivement déterminer le gagnant d’une élection et le parti qui accède au pouvoir. Si la constitution a tendance à préciser plusieurs aspects du cadre politique d’un pays, lequel devient ainsi difficile à modifier, les changements pouvant être apportés au système électoral n’impliquent souvent que de nouvelles mesures législatives et, en conséquence, peuvent faire l’objet de manipulation par une majorité sans scrupules.

Même si chaque électeur exprime exactement le même choix et si chaque parti récolte exactement le même nombre de votes, un système électoral peut conduire à un gouvernement de coalition ou à un gouvernement minoritaire tandis qu’un autre peut permettre à un seul parti d’assumer le contrôle de la majorité.

Les systèmes électoraux et les régimes de partis

Les systèmes électoraux ont un certain nombre d’autres conséquences qui vont au-delà de cet effet primaire. Certains systèmes encouragent ou imposent même la formation des partis politiques et d’autres ne reconnaissent que les candidats. Le système électoral influence fortement le type de régime de partis qui se développe, en particulier le nombre et la taille relative des partis politiques à l’assemblée législative. Il en va de même de la cohésion et de la discipline internes des partis : certains systèmes peuvent encourager le sectarisme, où différents segments d’un parti sont constamment en désaccord les uns avec les autres, alors qu’un autre système peut encourager les partis à parler d’une seule voix et à éliminer la dissidence. De même, les systèmes électoraux peuvent influencer la manière dont les partis font campagne et celle dont se comporte l’élite politique, aidant de ce fait à déterminer le climat politique en général; ils peuvent encourager ou retarder la formation d’alliances entre les partis; et ils peuvent inciter les partis et les groupes soit à se doter d’une représentation élargie et adaptée, soit à faire appel à des liens étroits d’appartenance ethnique ou de parenté.

Les systèmes électoraux et la gestion des conflits

Ces différents effets mettent en relief le rôle souvent important des systèmes électoraux sur la gestion des conflits. À l’évidence, les différents systèmes électoraux peuvent aggraver ou modérer les tensions et les conflits dans une société. D’une part, une tension existe entre les systèmes qui privilégient la représentation des groupes minoritaires et ceux qui encouragent la constitution d’un gouvernement fort avec un parti unique. D’autre part, si un système électoral n’est pas perçu comme étant juste et que le cadre politique ne donne pas à l’opposition l’impression d’avoir la chance de gagner à la prochaine élection, les perdants peuvent se sentir contraints de chercher à obtenir le pouvoir par des moyens illégaux en utilisant des pratiques non démocratiques, axées sur la confrontation, voire violentes. Enfin, pour autant que le choix du système électoral détermine la facilité ou la complexité de l’acte de vote, il a inévitablement un effet sur les minorités et les groupes sous-privilégiés. Ceci est toujours important, mais le devient particulièrement dans les sociétés où l’on trouve un nombre substantiel d’électeurs non expérimentés ou illettrés.

Les effets psychologiques et mécaniques

De manière générale, on perçoit les systèmes électoraux comme ayant des effets « mécaniques » et « psychologiques ». L’impact mécanique est le plus évident par rapport à la manière dont différents systèmes électoraux tendent à encourager divers régimes de partis. Les systèmes majoritaires ou avec pluralité des voix tendent souvent à avoir un effet contraignant sur le nombre de partis puisque ne sont élus dans chaque circonscription que les candidats ou les partis ayant obtenu le plus de votes; de leur côté, les systèmes proportionnels tendent à rester beaucoup plus « permissifs », favorisant ainsi une plus grande diversité de partis. L’impact psychologique des systèmes électoraux renforce cet effet mécanique : avec le scrutin majoritaire uninominal (SMU), les électeurs souhaitant soutenir un petit parti sont souvent confrontés à un dilemme, à savoir la meilleure façon d’éviter le « gaspillage » de leurs votes puisqu’un seul candidat sera déclaré élu dans une circonscription donnée. En raison de ce dilemme, plusieurs électeurs n’exprimeront pas leur véritable choix, mais voteront plutôt en faveur d’un autre candidat (habituellement d’un grand parti) qu’ils pensent avoir une chance réaliste de gagner le siège. L’effet global de cette situation est le renforcement des plus grands partis aux dépens des plus petits. En revanche, les systèmes proportionnels ou les systèmes qui permettent des choix multiples de vote sont susceptibles de faciliter le succès des petits partis et, par conséquent, de réduire la pression de voter d’une manière stratégique.

L’importance du contexte

Il est important de réaliser qu’un même système électoral ne fonctionnera pas nécessairement de la même manière dans différents pays. Bien qu’il y ait certaines expériences communes dans différentes régions du monde, les effets d’un type particulier de système électoral dépendent en grande partie du contexte sociopolitique dans lequel on l’utilise. Par exemple, bien qu’il y ait un accord général sur l’idée que les systèmes majoritaires ou avec pluralité des voix tendent à limiter l’éventail de la représentation à l’assemblée législative et que les systèmes de représentation proportionnelle tendent à l’encourager, la sagesse conventionnelle voulant que les règles majoritaires produiront un régime bipartite et qu’un système de représentation proportionnelle produira un régime multipartite est de plus en plus désuète. Ces dernières années, le SMU n’a pas favorisé la diminution du nombre des partis dans des démocraties établies, telles que le Canada et l’Inde, mais il n’a pas non plus conduit à la formation des partis forts et durables en Papouasie-Nouvelle-Guinée. La représentation proportionnelle a vu l’élection de régimes unipartites dominants en Namibie, en Afrique du Sud et ailleurs. Plus encore, les conséquences du choix du système électoral sont tributaires de facteurs tels que la façon dont une société est structurée au chapitre des divisions idéologiques, religieuses, ethniques, raciales, régionales, linguistiques ou de classes; la présence dans le pays d’une démocratie établie, d’une démocratie en transition ou d’une nouvelle démocratie; la présence d’un régime de partis bien établi ou de partis embryonnaires ou non formés; le nombre de partis « sérieux »; la concentration ou la dispersion géographique des militants d’un parti.

Le cadre démocratique au sens large

Il est important également de ne pas situer les systèmes électoraux hors contexte. Leur conception et leurs effets sont fortement liés aux autres structures au sein et en dehors de la constitution. Les systèmes électoraux constituent un espace au sein d’une mosaïque de systèmes de gouvernement, de règles et de points d’accès au pouvoir. Le modèle réussi d’un système électoral émane de l’analyse du cadre institutionnel dans son ensemble : apporter un changement à une composante de ce cadre peut entraîner des ajustements sur le mode de fonctionnement des autres institutions.

Par exemple, comment le système électoral choisi facilite-t-il ou encourage-t-il la résolution des conflits entre les chefs de parti et les militants sur le terrain? Quel pouvoir de contrôle les chefs de parti ont-ils sur les représentants élus? Existe-t-il des dispositions constitutionnelles pour les référendums, les initiatives citoyennes ou la « démocratie directe » pouvant agir en complément des institutions de la démocratie représentative? Et les détails du système électoral sont-ils précisés dans la constitution, soit en annexe à celle-ci, soit à titre de mesures législatives ordinaires? Ceci déterminera le niveau d’enracinement du système ou son degré d’ouverture au changement par les majorités élues.

À cet égard, il y a deux questions qui valent la peine d’être explorées plus en détail. La première est le degré de centralisation. A-t-on affaire à un pays fédéral ou unitaire, et si c’est un pays fédéral, les unités du pouvoir sont-elles symétriques ou asymétriques? La seconde concerne le choix entre un régime parlementaire et un régime présidentiel. Il existe des tenants pour les deux régimes et les traditions des différents pays peuvent influencer le choix, voire couper court au débat; mais quoi qu’il en soit, la différence dans les relations entre les institutions du pouvoir législatif et exécutif a d’importantes incidences sur le modèle de système électoral, et ce, pour tous les deux. Le fréquent débat sur l’élection au suffrage direct des maires et des chefs de l’exécutif au niveau local réunit ces deux questions.

Dans la plupart des parlements bicaméraux ayant des systèmes fédéraux de gouvernement, l’élection des deux chambres se fait selon différentes méthodes. Ceci a un sens, pour deux raisons principales liées à la théorie soutenant le fédéralisme. D’abord, la deuxième chambre (ou la chambre haute) d’un parlement fédéral représente les provinces ou les États du pays, et chaque unité reçoit souvent une représentation égale indépendamment de la taille de la population ou du territoire (par exemple, le Sénat des États-Unis ou le Conseil national des provinces de l’Afrique du Sud).

En second lieu, il y a peu de raisons de créer un parlement à deux chambres à moins que les rôles et probablement aussi les pouvoirs des deux chambres soient différents. L’utilisation du même système électoral pour les deux est susceptible de répéter et de renforcer le pouvoir de la majorité qui contrôle la chambre basse – particulièrement si l’élection des deux chambres se fait simultanément. Les chambres hautes offrent l’occasion d’innover jusqu’à un certain point sur le plan électoral et d’intégrer des communautés d’intérêts qui peuvent ne pas être représentées adéquatement lors des élections nationales à la chambre basse. Mais quand les élections se tiennent à trois niveaux ou plus, au niveau de la chambre haute et de la chambre basse ainsi que des institutions du gouvernement régional, il est crucial de considérer les systèmes utilisés dans leur ensemble. Par exemple, il peut être possible de promouvoir la représentation des minorités au niveau régional tout en la décourageant ou même en l’interdisant au niveau national. Que cette situation soit souhaitable ou pas, cela relève du débat et des choix politiques.

Jusqu’à récemment, il y avait peu d’exemples de démocraties durables ayant des régimes présidentiels. Cependant, l’engagement envers le régime présidentiel, par exemple en Amérique latine et dans certaines régions de l’Asie du Sud-Est, signifie qu’il faut maintenant poser la question suivante : quels sont les aspects du cadre institutionnel qui contribuent au bon fonctionnement du régime présidentiel? L’expérience latino-américaine prouve en partie que la stabilité peut être problématique dans les pays ayant des constitutions présidentielles et des régimes de partis fortement fragmentés, et s’il existe des tensions découlant de divisions entre l’exécutif et le législatif en raison d’élections qui ne se tiennent pas simultanément. Cependant, ils apparaissent comme des branches utiles lorsque le système électoral présidentiel est un système à deux tours, que le système législatif est fondé sur la représentation proportionnelle en fonction d’une liste et que les élections pour adopter un système électoral rendent probable que le parti ou la coalition soutenant un président élu a un bloc significatif de membres élus du parlement, bien qu’il n’ait pas nécessairement une majorité absolue.

Les élections présidentielles avec pluralité des voix et des élections simultanées présidentielles et législatives sont souvent perçues comme aidant le régime de partis à se concentrer sur un plus petit nombre de candidats pouvant véritablement aspirer au pouvoir. Cependant, il peut y avoir de graves dangers si l’on combine le pouvoir énorme investi dans une seule personne – un président élu au suffrage direct et qui est chef de l’exécutif – avec l’utilisation d’une méthode de pluralité des voix dans un pays de diversité ou divisé sur le plan ethnique où aucun groupe ne détient une majorité absolue; le résultat pourrait être dévastateur sur le plan de la légitimité ou pour le succès d’un processus de paix, par exemple. Un système électoral présidentiel peut agir en complément à un régime fédéral en exigeant qu’un candidat victorieux obtienne des votes non seulement dans tout le pays, mais également une fraction significative de ceux-ci dans un nombre minimal d’États de la fédération.