La gamme et l’utilité des options qui sont disponibles sont l’une des conclusions les plus évidentes à tirer de l’étude comparative des systèmes électoraux. Souvent, les concepteurs et ceux qui élaborent des cadres constitutionnels, politiques et électoraux choisissent le système électoral qu’ils connaissent le mieux – on adopte souvent le système de l’ancienne puissance coloniale dans les nouvelles démocraties, s’il y en avait un – plutôt que de rechercher des solutions. Il arrive aussi parfois que les options disponibles soient dictées par des accords de paix ou des pressions externes.

Le but principal de ce texte est d’apporter des éléments de connaissance pour une prise de décisions éclairée. Il ne préconise pas nécessairement des changements complets aux systèmes électoraux existants. Jusqu’ici en fait, l’expérience comparée en matière de réforme électorale suggère qu’une reforme modérée fondée sur les composantes d’un système existant qui fonctionnent bien est souvent une meilleure option que celle consistant à opter pour un système entièrement nouveau et peu connu.

Il y a beaucoup à apprendre de l’expérience des autres. Par exemple, un pays ayant un système de système majoritaire uninominal (SMU) et souhaitant évoluer vers un système plus proportionnel tout en conservant un lien géographique entre les commettants et les élus pourrait vouloir analyser l’expérience de la Nouvelle-Zélande; en 1993, celle-ci a adopté un système de scrutin mixte avec compensation (SMAC) – tout comme l’a fait le Lesotho en 2002. Un pays qui veut garder des circonscriptions uninominales, mais encourager les accommodements et le compromis entre les groupes pourrait évaluer l’expérience du scrutin à vote alternatif en Océanie (plus particulièrement les îles Fidji ou la Papouasie-Nouvelle-Guinée). Un pays profondément divisé qui souhaite effectuer une transition démocratique pourrait bien y trouver son compte dans l’expérience sud-africaine où le système de représentation proportionnelle à scrutin de liste (RPSL) a favorisé la présence d’un gouvernement multiethnique où le pouvoir est partagé, ou encore l’histoire encore plus trouble de l’Irlande du Nord et de son assemblée élue sous le système de scrutin à vote unique transférable (VUT). Enfin, un pays qui veut tout bonnement réduire le coût et l’instabilité créés par un système à deux tours (SDT) pour élire un président pourrait examiner l’option du système de scrutin à vote alternatif utilisé en Irlande. Dans tous ces pays, soulignons que le choix du système électoral a une incidence sur la politique.

Les lignes directrices qui suivent récapitulent les conseils associés à ce sujet.

Faire les choses clairement et simplement

Les systèmes électoraux qui, en raison de leur conception, sont efficaces et durables ont le plus de chances d’être bien compris par les électeurs et les politiciens. Si les choses sont trop complexes, cela peut créer des malentendus, entraîner des conséquences fortuites et susciter la méfiance des électeurs à l’égard des résultats.

Ne pas avoir peur d’innover

Plusieurs systèmes électoraux utilisés dans le monde aujourd’hui et qui connaissent du succès représentent des approches innovatrices destinées à résoudre des problèmes spécifiques. Il y a beaucoup à apprendre de l’expérience des autres, aussi bien des pays voisins que de situations qui semblent pourtant très différentes.

Prêter attention aux facteurs contextuels et temporels

Les systèmes électoraux ne fonctionnent pas de manière désincarnée. Leur réussite est tributaire d’un bon mariage des institutions politiques et des traditions culturelles. Pour débuter, tout possible concepteur de système électoral devrait poser la question suivante : quel est le contexte politique et social dans lequel je travaille? La seconde pourrait être : suis-je en train de concevoir un système permanent ou un système qui permettra de traverser une période de transition?

Ne pas sous-estimer l’électorat

Bien qu’il importe que les choses soient simples, il est tout aussi dangereux de sous-estimer la capacité des électeurs à comprendre et à faire un usage réussi d’une grande variété de systèmes électoraux. Par exemple, les systèmes préférentiels complexes ont été utilisés avec succès dans les pays en développement de la région d’Asie-Pacifique, alors que l’expérience de plusieurs élections récentes dans les nouvelles démocraties a mis en relief la distinction importante qu’il faut établir entre le niveau d’instruction « fonctionnelle » et « politique ». Souvent, et ce, même dans les pays très pauvres, les électeurs ont exprimé – ou tiennent à exprimer – des choix passablement avertis au chapitre de leurs choix politiques. Le recours à des groupes témoins pour mettre à l’essai une formule peut être utile pour déterminer ce qui fonctionnera ou non.

Pencher du côté de l’inclusion

Dans la mesure du possible, qu’il s’agisse de sociétés divisées ou relativement homogènes, le système électoral devrait pencher du côté de l’inclusion afin que tous les intérêts importants soient représentés au sein de l’assemblée législative. Indépendamment du fait que les minorités soient fondées sur des éléments de nature idéologique, ethnique, raciale, linguistique, régionale ou religieuse, exclure de l’assemblée législative des segments importants de la société, particulièrement dans les pays en développement, a souvent été contre-productif avec des résultats désastreux.

Le processus est un facteur clé du choix

La manière de choisir un système électoral est également extrêmement importante pour assurer sa légitimité. Un processus où la plupart, voire tous les groupes sont inclus, y compris l’électorat dans son ensemble, est susceptible de produire un résultat qui en bout de piste récoltera l’appui d’un plus grand nombre plutôt qu’une décision qui sera vue comme étant motivée par le seul intérêt partisan. Bien que les motifs partisans soient inévitables lors des débats sur le choix d’un système électoral, toute institution doit bénéficier d’un vaste soutien des différents partis et du public pour être acceptée et respectée. Par exemple, en Nouvelle-Zélande, la réforme du système électoral – visant à passer du SMU au système de SMAC – a entraîné la tenue de deux référendums qui ont permis aux résultats finaux d’avoir pleine légitimité. En revanche, en 1986, lorsque le gouvernement socialiste français décida de passer du système existant à deux tours à un système de représentation proportionnelle, cette décision fut perçue comme en étant une découlant principalement de motifs partisans; elle fut rapidement abrogée lorsque le gouvernement perdit le pouvoir en 1988.

Renforcer la légitimité et l’acceptation parmi les principaux acteurs

Tout groupement souhaitant participer au processus démocratique devrait sentir que le système électoral devant être utilisé est juste et qu’il lui donne autant de chances de réussir sur le plan électoral. Le but ultime devrait être que ceux qui « perdent » l’élection ne sentent le besoin de convertir leur déception en un rejet du système lui-même ou qu’ils se servent du système électoral comme d’un motif pour déstabiliser le chemin de la consolidation démocratique. En 1990, au Nicaragua, les sandinistes ont perdu les élections et accepté la défaite, en partie parce qu’ils accordaient un caractère équitable au système électoral. Le Cambodge, le Mozambique et l’Afrique du Sud ont pu mettre un terme à leurs guerres civiles sanglantes grâce à des arrangements institutionnels que toutes les parties ont jugé largement acceptables.

Chercher à optimiser l’influence de l’électeur…

Les électeurs devraient sentir que les élections leur procurent une certaine influence sur les gouvernements et leurs politiques. On peut optimiser le choix de différentes façons. Les électeurs peuvent faire choisir entre des partis, entre les candidats de différents partis et entre les candidats d’un même parti. De même, ils peuvent voter sous différents systèmes selon qu’il s’agisse d’élections pour la présidence, la Chambre haute ou basse, ou encore le gouvernement régional ou local. Ils devraient avoir confiance que leurs suffrages auront une incidence réelle sur la formation du gouvernement, et pas seulement sur la composition de l’assemblée législative.

…tout en cherchant à l’équilibrer avec la présence de solides partis politiques

Le désir d’optimiser l’influence des électeurs devrait être équilibré avec la nécessité de favoriser la présence de partis politiques solides et viables. Si l’électeur se retrouve avec un bulletin de vote où l’on a cherché à maximiser le choix qui lui est offert, il peut en résulter une assemblée législative si fragmentée que le résultat obtenu ne satisfera personne. Les politologues s’accordent généralement pour dire que de solides partis politiques disposant de larges assises sont parmi les facteurs les plus importants pour favoriser une démocratie efficace et durable.

La stabilité à long terme et l’avantage à court terme ne sont pas toujours compatibles

Lorsque des acteurs politiques négocient un nouveau système électoral, il arrive souvent qu’ils soumettent des propositions qui, selon eux, avantageront leur parti lors des prochaines élections. Cependant, ceci peut s’avérer être une mauvaise stratégie, particulièrement dans les pays en développement, car le succès ou la domination d’un parti à court terme peut mener, à long terme, au chaos politique et à des troubles d’ordre social. Par exemple, en Afrique du Sud, lors des négociations qui ont précédé l’élection transitoire de 1994, le Congrès national africain, qui était de loin le parti le plus important, aurait très bien pu plaider pour le maintien du système électoral alors en place – le SMU – qui lui aurait probablement procuré un nombre de sièges en prime bien supérieur à sa part des suffrages obtenus à l’échelle nationale. En lieu et place, il a plaidé en faveur d’une forme de représentation proportionnelle et a ainsi remporté moins de sièges qu’il aurait pu avoir sous le SMU; mais ceci témoigne du fait qu’il considérait la stabilité à long terme plus importante que la réalisation de gains électoraux à court terme. De même, les systèmes électoraux doivent être assez sensibles pour répondre efficacement aux changements qui peuvent survenir dans le contexte politique et à l’émergence de nouveaux mouvements politiques. Au sein des démocraties établies, le soutien aux grands partis est rarement stable, alors que dans les nouvelles démocraties, la politique est presque toujours une affaire très dynamique; un parti peut tirer profit des avantages du système électoral lors d’une élection et ne pas en bénéficier à la suivante.

Ne pas croire que le système électoral est une panacée à tous les maux…

Bien qu’il soit vrai que le système électoral peut constituer le moyen le plus efficace pour changer la dynamique de la compétition politique, il ne peut jamais être la panacée pour toutes les imperfections politiques d’un pays. Prises dans leur ensemble, d’autres variables, entre autres la culture politique d’un pays, ont des incidences qui sont habituellement beaucoup plus grandes sur ses perspectives démocratiques que des facteurs institutionnels tels que les systèmes électoraux. D’ailleurs, tous les effets positifs d’un système électoral bien conçu peuvent facilement disparaître en raison d’une disposition de dérogation constitutionnelle inadéquate, de la domination des forces internes de dissension ou des menaces extérieures qui se posent envers la souveraineté du pays.

…mais, réciproquement, ne pas sous-estimer son influence

Dans le monde entier, la démocratie a beau être soumise à d’importantes contraintes sociales, il existe un espace pour les stratégies politiques conçues expressément pour promouvoir la démocratisation – ou faire obstacle à sa réussite. Les systèmes électoraux ne sont pas une panacée, mais dans tout régime ils sont essentiels pour structurer la stabilité. Une conception habile du système électoral ne peut empêcher ou éradiquer les hostilités profondes, mais les bonnes institutions peuvent donner un coup de pouce en orientant le système politique de manière à réduire les conflits et à accroître la responsabilité gouvernementale. En d’autres termes, si la plupart des changements pouvant être réalisés en élaborant les systèmes électoraux sont essentiellement marginaux, ce sont souvent ces incidences marginales qui favoriseront la consolidation de la démocratie ou qui viendront saper celle-ci.

Être conscient de la volonté de l’électorat à épouser le changement

Apporter des changements au système électoral peut sembler une bonne idée aux initiés politiques qui comprennent les failles du système existant, mais sous réserve de soumettre correctement des propositions de réforme, le public pourrait bien rejeter ce qu’il pourrait considérer comme étant un simple « tripotage » du système, pour ainsi dire, estimant que la réforme n’est rien d’autre qu’un changement des règles initié par les acteurs politiques pour leur propre bénéfice. Les situations les plus préjudiciables sont celles où le changement est perçu comme étant une manœuvre flagrante pour réaliser des gains politiques (comme cela a été le cas au Chili en 1989, en Jordanie en 1993 et au Kirghizistan à plusieurs occasions depuis 1995) ou quand le système change si souvent que les électeurs ne savent plus où se situer (comme le soutiennent certains analystes pour la Bolivie).

Ne pas supposer qu’il sera facile de corriger les imperfections plus tard

Tous les systèmes électoraux créent des gagnants et des perdants, et donc des droits acquis. Lorsqu’un système est déjà en place, ils font partie du contexte politique. Cependant, au moment d’apporter des changements, il peut être imprudent de supposer qu’on pourra régler les problèmes plus tard et que ceci sera accepté facilement. Si l’on prévoit procéder à une révision du système, il pourrait être indiqué de l’intégrer au sein d’un cadre juridique englobant les changements. Il y a lieu de prendre le temps nécessaire afin de bien faire les choses dès le départ.

Éviter d’être esclave des systèmes passés

Trop souvent, les systèmes électoraux qui ne sont pas adaptés aux besoins d’une nouvelle démocratie proviennent de l’ère coloniale, sans qu’on se soit penché d’aucune façon sur la façon dont ils fonctionneront au regard du nouveau contexte politique. Par exemple, presque toutes les anciennes colonies britanniques en Asie, en Afrique et dans le Pacifique ont adopté des systèmes de SMU. Dans plusieurs de ces nouvelles démocraties et particulièrement celles qui font face à des divisions ethniques, il s’est avéré que ce système ne satisfaisait absolument pas à leurs besoins. De même, on estime que plusieurs des anciennes colonies françaises de l’Afrique occidentale qui ont conservé le système de SDT (tel le Mali) ont souffert d’une polarisation qui leur a été préjudiciable; et plusieurs régimes postcommunistes maintiennent des exigences minimales de participation ou de majorité héritées de l’ère soviétique.

Évaluer l’impact probable de tout nouveau système sur les conflits sociaux

Tel que mentionné au début de ce texte, un système électoral peut constituer un mécanisme en vue de choisir un président ou les représentants de l’assemblée législative, mais il peut s’avérer aussi un outil de gestion des conflits au sein d’une société. Dans certaines circonstances, certains systèmes encourageront les partis à lancer des appels inclusifs afin d’aller chercher des appuis à l’extérieur de leur base habituelle de soutien. Malheureusement, dans le monde actuel, il arrive la plupart du temps que la présence de systèmes électoraux inadéquats serve plutôt à renforcer les tendances négatives existantes en encourageant, par exemple, les partis à considérer les élections comme un jeu à somme nulle et ainsi à agir d’une manière hostile, et empreinte d’exclusion, envers toute personne ou tout groupe qui ne fait partie des leurs. Quelle que soit l’institution, l’idée au fond au moment de sa conception est la suivante : même si la conception n’aide pas à réduire les tensions au sein d’une société, à tout le moins, il ne faudrait qu’elle vienne empirer davantage la situation.

Chercher à prévoir les événements peu fréquents ou peu probables

On conçoit trop souvent les systèmes électoraux avec l’idée d’éviter les erreurs du passé, entre autres le passé immédiat. Il faut prendre soin de ne pas réagir avec exagération et que le désir de corriger les problèmes antérieurs ne crée un système qui dépasserait les limites. De plus, les concepteurs d’un système électoral auraient intérêt à se poser quelques questions sortant de l’ordinaire afin d’éviter des ennuis à long terme. Qu’adviendra-t-il si personne ne gagne sous le système proposé? Un seul parti pourrait-il remporter tous les sièges? Que faire s’il faut attribuer plus de sièges que n’en compte l’assemblée législative? Que faire si les candidats sont à égalité? Compte tenu de la nature du système, dans certaines circonscriptions serait-il préférable que le partisan d’un parti s’abstienne de voter pour son parti ou son candidat favori?