Le droit de tous les citoyens adultes de participer aux affaires de leur gouvernement constitue l’une des pierres angulaires de la démocratie. Voter lors d’élections libres, équitables et périodiques est peut-être la forme de participation la plus fondamentale. Pour que les citoyens puissent exercer leur droit de vote, les autorités compétentes devraient établir une liste électorale exhaustive et inclusive, appelée aussi registre électoral; Cette liste devrait être soigneusement conservée pour s’assurer que chaque citoyen éligible à voter y est inscrit une seule fois lors d'une élection. La liste électorale permet de séparer deux des plus importantes fonctions de l’organisme de gestion électorale : vérifier l’admissibilité des électeurs et contrôler la légitimité du processus de vote. La liste peut également servir à des fins diverses, comme dans l’éducation des électeurs, et aider les partis politiques et les candidats dans leurs campagnes. Bien qu’elle ne soit pas obligatoire pour la tenue d’une élection, la liste électorale présente des avantages qui justifient amplement son utilisation.

                                               

En confirmant que les électeurs respectent toutes les exigences d’admissibilité, la liste électorale aide à assurer la légitimité du processus électoral. Inversement, la légitimité du processus sera immédiatement remise en question si des problèmes se posent concernant l’inscription des électeurs et, plus particulièrement, l’intégrité de la liste électorale. L’inscription des électeurs est donc l’une des tâches les plus importantes de l’administration électorale.

 

Coût élevé de l’enregistrement des électeurs

 

L’enregistrement des électeurs est l’un des éléments essentiels de l’administration électorale, et l’un des plus coûteux. La tâche d’inscrire les électeurs et de produire les listes électorales représente souvent plus de 50 % du coût total de l’administration des élections. Divers facteurs influent sur ces coûts, notamment le genre de système utilisé pour inscrire les électeurs, la capacité administrative de l’organisme de gestion électorale ainsi que les caractéristiques sociales, économiques et démographiques du pays.

 

Égalité politique et inclusivité

 

Les listes électorales soutiennent la démocratie en favorisant l’égalité politique pour tous les citoyens et en favorisant activement l’inclusion des électeurs éligibles dans le processus électoral. Il existe différents points de vue quant à l’ampleur des efforts que les autorités électorales doivent déployer pour inscrire les électeurs appartenant à des groupes qui, historiquement, affichent des taux d’inscription et de vote inférieurs à la moyenne, comme les femmes, les membres des minorités visibles et ethniques, les électeurs qui votent pour la prémière fois, les pauvres, les sans abri, les personnes handicapées, les détenus, les électeurs hospitalisés, les personnes âgées et les jeunes. Certains pays tentent d’accroître la participation de ces groupes à l’aide de campagnes d’inscription ciblées. D’autres pays adoptent une approche plus passive : les responsables veillent à ce que tous les électeurs aient la même possibilité de s’inscrire et de voter, mais ne cherchent pas à accroître l’inscription d’un groupe en particulier.

 

Malgré ces différences, tous s’entendent pour dire qu’un système qui se veut démocratique et représentatif doit offrir une chance égale à tous les électeurs de participer à un processus d’enregistrement inclusif.

 

Exclusions légales et administratives

 

Des électeurs peuvent être exclus de la liste électorale par des moyens d’ordre légal ou administratif. Dans les démocraties représentatives qui ont vu le jour parmi les pays occidentaux au cours des 18^e et 19^e siècles, l’admissibilité à l’inscription et au vote dépendait de critères comme la propriété foncière, la richesse, le niveau d’alphabétisation, la race, le sexe et la moralité. Quiconque ne respectait pas les critères était exclu. Ces exclusions légales ont été graduellement supprimées et, aujourd’hui, la plupart ne sont plus considérées comme légitimes. Cependant, bien des pays excluent encore des personnes pour des raisons d’âge (Plusieurs pays dans le  monde ont fixé l'âge minimum pour voter à 18 ans, même si l'âge requis est parfois plus bas. Tels sont les cas en Autriche, en Brésil, à Cuba, en Équateur et en Indonésie, où les citoyens ayant moins de 17 ans ont le droit de vote à condition qu'ils soient mariés ou aient été mariés une fois. L'âge requis pour voter est plus élevé dans certains pays comme le Japon, le Cameroun et la Malaisie. L'Italie a fixé l'âge minimum pour l'élection des sénateurs à 25.), la citoyenneté (Ne sont pas exclues sur cette base les personnes qui résident en Australie et en Nouvelle-Zélande, où le droit de vote n'est pas seulement limité aux citoyens.), la résidence, une condamnation pour infraction criminelle ou une incapacité mentale. Les militaires sont également exclus de l'inscription aux listes électorales et du vote dans certains pays tels que l'Indonésie et l'Égypte, dans le but d'assurer la neutralité de ce groupe d'électeurs. Les exclusions sont habituellement prévues dans la Constitution ou dans les lois électorales du pays par les dirigeants politiques et sont ensuite adoptées par les autorités administratives.

 

Quant à l’exclusion administrative, elle consiste à ne pas inscrire sur la liste électorale des personnes qui sont manifestement admissibles à voter. Elles peuvent être exclues simplement par choix personnel ou par habitude; par exemple, des électeurs potentiels pourraient ne pas souhaiter s’inscrire parce qu’ils ont peu ou pas d’intérêt pour la politique ou pour l’élection. Un électeur peut être inscrit incorrectement, ou pas inscrit du tout, à cause d’un changement d’adresse ou d’un changement de nom. L’exclusion peut aussi résulter de lacunes du système d’inscription, telles qu’une publicité insuffisante concernant la date de clôture du processus d’inscription. Un bon système d’inscription vise à prévenir, ou à tout le moins réduire, l’exclusion des électeurs admissibles. La priorité doit être d’inscrire tous les électeurs admissibles. En pratique, cet objectif ne peut être pleinement atteint, mais il doit donner l’impulsion nécessaire pour établir des critères de rendement très clairs dans la marche vers l’enregistrement universel.

 

Complexité de l’inscription des électeurs

 

En gérant l’inscription des électeurs, les administrateurs électoraux doivent tenir compte des conditions qui règnent dans le pays, l’État ou la région et se demander notamment :

 

• Est-ce qu’une nouvelle liste électorale devrait être créée pour chaque élection ou vaudrait-il mieux tenir à jour une liste permanente?

 

• Dans le cas où un pays a un registre d'état civil fiable, devrait la liste électorale être générée de ce registre?

 

• Comment les électeurs éligibles prouvent-ils leur identité au bureau de vote? Utilisent-ils une carte d’identité de l’électeur ou d'autres moyens comme une carte d'identité nationale?

 

• Si une carte d’identité de l’électeur est utilisée, quelle information doit-elle contenir?

 

• L’inscription doit-elle être obligatoire ou volontaire?

 

• Si elle est volontaire, doit-elle se faire à l’initiative du citoyen ou de l’État?

 

• En quoi les conditions du pays (p. ex. taux d’alphabétisation, urbanisation, mobilité de la population, niveau de richesse, antécédents démocratiques) influent-elles sur le choix du système d’inscription des électeurs?

 

• Quel est le rôle de l'informatisation dans l’enregistrement des électeurs? Quels aspects du processus sont les mieux traités par ordinateur? Quels sont les avantages et les inconvénients de l'informatisation?

 

• Quel est le rôle d'autres technologies dans le processus d'enregistrement des électeurs? Comment peuvent-elles contribuer à l'amélioration du processus d'enregistrement des électeurs? Quels sont les avantages et les inconvénients de ces technologies?

 

Les réponses à des questions de ce genre aideront à déterminer le type de système d’inscription qui convient le mieux à un contexte politique particulier.

 

Trois possibilités d’inscription des électeurs

 

La démocratie en général et l’inscription des électeurs en particulier peuvent prendre bien des formes. Dans l’implantation de la démocratie électorale, il est important de choisir un système qui soit :

• le mieux adapté possible aux conditions locales;
• réaliste et abordable compte tenu de l’environnement financier et administratif dans lequel il doit être conçu et appliqué.

 

Dans le cas de l’inscription des électeurs, il y a trois options :

• la liste électorale périodique;
• la liste électorale permanente, ou registre des électeurs;
• le registre civil.

 

L’organisme de gestion électorale peut choisir une de ces options, ou une combinaison des trois, qui servira de base pour concevoir un système d’enregistrement des électeurs.

 

Liste périodique

 

La liste électorale périodique est établie pour un processus électoral spécifique et elle est produite de nouveau pour chaque élection. Les administrateurs électoraux n’ont ni l’intention de la conserver ni de la mettre à jour pour un usage ultérieur. Normalement, la liste est établie immédiatement avant l’élection, mais cela n’est pas obligatoire. Ce système est relativement coûteux et long puisqu’il nécessite un contact direct avec tous les électeurs admissibles avant l’élection. Une telle liste peut être particulièrement utile si l’on ne dispose pas des infrastructures nécessaires pour tenir une liste permanente, si la mobilité de la population est élevée ou si la tenue de listes de citoyens par le gouvernement suscite de l’opposition. La liste périodique peut aussi être le premier choix des entités quasi gouvernementales, telles que les commissions ou organismes de gestion électorale. Ce système est utilisé dans certains pays comme le Sénégal, l'Indonésie, la Russie, l'Yémen, la RDC, le Ghana, le Malawi et le Mozambique.

 

Liste permanente

 

La liste électorale permanente est conservée et régulièrement mise à jour par l’administration électorale et elle comprend tous les électeurs éligibles. Ce système exige une infrastructure appropriée. La tenue d’une telle liste consiste en général à ajouter les noms et d'autres données pertinentes des citoyens qui satisfont aux conditions d'éligibilité, à mettre à jour les données des électeurs éligibles qui sont déjà inscrits dans la liste électorale, et à supprimer les noms des citoyens qui ne satisfont plus aux conditions d'éligibilité (pour cause de décès, de déménagement, etc.). Puisque la liste permanente est mise à jour de façon régulière, il n’est pas nécessaire de mener une campagne finale d’inscription juste avant une élection, bien que l’on prévoie souvent une période officielle de révision durant la campagne électorale. La liste permanente peut être tenue à l’échelle locale ou nationale. Une liste permanente est tenue à jour, vu qu'elle est actualisée régulièrement. Le coût de l'enregistrement des électeurs est réparti sur toute la période entre deux élections, de sorte qu'il peut résulter moins coûteux que d'autres systèmes d'enregistrement des électeurs.

 

Pour faciliter l’actualisation des listes, de nombreux organismes de gestion électorale forment des partenariats de partage de données avec d’autres organismes gouvernementaux, comme en Argentine, en Australie, au Canada et en France. Par exemple, lorsqu’un citoyen déménage, il peut en informer le fisc, le bureau de poste, l’autorité du logement ou le système de santé. Dans bien des pays qui ont un registre permanent, les partenariats permettent à l’organisme de gestion électorale de recevoir des mises à jour régulières concernant les changements apportés aux dossiers de ces organismes. Ainsi, il est possible d’actualiser le registre électoral sans contact direct entre l’électeur et l’organisme de gestion électorale. L'organisme fédéral chargé de la tenue du registre national de la population et l'émission de cartes d'identité nationales en Argentine transmet aux organismes de gestion électorale au niveau local les noms des citoyens de 16 ans qui résident dans les circonscriptions électorales respectives. Ensuite, les organismes de gestion électorale au niveau local ajoutent les noms de ces citoyens dans le registre électoral national. Dans certains cas, quand l’organisme de gestion électorale est informé d’un changement d’adresse, il peut envoyer à l’électeur une nouvelle carte d’inscription en lui demandant de mettre à jour et de confirmer l’information qui y figure. Parfois, il incombe aux électeurs de s'assurer que les informations actualisées soient transmises aux autorités compétentes.

 

Registre civil

 

Le registre civil est la troisième possibilité d’inscription des électeurs. Ce registre peut contenir divers renseignements sur l’ensemble des citoyens comme le nom, l’adresse, la citoyenneté, l’âge et le numéro d’identité. Dans certains pays, particulièrement en Europe (Norvège, Allemagne, Suède, Belgique et Espagne) et en Amérique latine (Argentine et Pérou), la liste électorale est produite à partir de l’information contenue dans le registre civil national. Dans les pays dotés d’un registre civil, il est important de déterminer si l’organisme responsable du registre (qui est souvent le ministère de l’Intérieur) doit être responsable de la liste électorale. Certains pays, comme le Sénégal, confèrent ces deux responsabilités à la même institution; d’autres choisissent de les assigner à deux organismes distincts.

 

Si un registre civil est en place, la production d’une liste électorale se fait de manière relativement efficace et efficiente parce que les principaux coûts sont absorbés d’abord par l'organisme en charge du registre civil. Il est relativement coûteux de tenir un registre civil, mais l’information qu’il contient peut servir à diverses fins, ce qui réduit le coût global de gestion des données du gouvernement.

 

L’inconvénient principal de ce système est sa force principale. Même si le coût élevé d’un registre civil est justifié, le partage de données entre institutions gouvernementales peut susciter la controverse. Certains peuvent s’inquiéter des risques, réels ou potentiels, d’atteinte à la vie privée. Si ces inquiétudes sont répandues, le registre civil peut s’avérer simplement inacceptable malgré son utilité.