Si bien los sistemas electorales son una institución extremadamente importante que influye en la forma en que funciona el sistema de gobierno de un país, tradicionalmente no se encuentran consagrados en los textos constitucionales, la principal fuente del orden jurídico. Sin embargo, en los años recientes esta tendencia ha empezado a cambiar.
Hoy en día, un buen número de países ha incorporado detalles sobre su sistema electoral en su Constitución o en alguno de sus anexos. Este cambio es significativo para los reformadores electorales porque las normas consagradas en la Constitución son usualmente mucho más difíciles de modificar que las leyes ordinarias, ya que con frecuencia requieren una mayoría calificada en la legislatura, un referéndum nacional o algún otro tipo de mecanismo de ratificación que impide que los sistemas electorales sean fáciles de alterar.
Por ejemplo, la Constitución de Sudáfrica establece que el sistema para las elecciones de la Asamblea Nacional debe traducirse en resultados proporcionales, por lo que las opciones de reforma están limitadas a sistemas de representación proporcional, a menos que se realice una reforma constitucional.
Sin embargo, lo más común es que los detalles sobre el sistema electoral se encuentren en la legislación ordinaria y, por consiguiente, que puedan ser modificados por una mayoría simple de la legislatura. Esto puede tener la ventaja de que el sistema sea más sensible a los cambios en la opinión pública y en las necesidades políticas, pero también plantea el riesgo de que las mayorías en la legislatura modifiquen unilateralmente el sistema para obtener ventajas políticas.
Las oportunidades de reforma guardan relación tanto con los mecanismos legales como con el contexto político dentro del cual se producen las iniciativas. No todos los intentos para modificar un sistema electoral son exitosos. Casi todos los ejemplos recientes de cambios importantes han ocurrido bajo dos escenarios.
El primero es en el curso de un proceso de transición a la democracia, cuando el marco político en su conjunto está abierto a cualquier posibilidad.
El segundo es cuando existe una crisis de gobernabilidad en una democracia establecida. Ejemplos de ello son las percepciones de falta de legitimidad de dos gobiernos elegidos sucesivamente en Nueva Zelandia en los que un partido obtuvo la mayoría habiendo obtenido un menor número de votos que sus oponentes, así como la percepción de que los altos niveles de corrupción en Italia y Japón eran intrínsecos al sistema político y no el resultado de las acciones de individuos en lo particular.
Aún cuando existe un alto nivel de desconfianza e insatisfacción popular con el sistema político, los cambios requieren ser acordados por las fuerzas en el poder. Es probable que las elites políticas actúen sólo si consideran que se pueden beneficiar del cambio o si temen las consecuencias electorales que pueden padecer si no introducen ninguna reforma. Incluso cuando están convencidos de la necesidad de cambio tratarán de buscar, de manera casi inevitable y poco sorpresiva, un sistema que maximice sus beneficios. Si no están seguros de cómo se puede lograr un cambio con estas características o si distintos intereses proponen diferentes soluciones, puede ser probable que surjan compromisos negociados, que quizás impliquen la adopción de sistemas mixtos.
Sin embargo, es posible que los acuerdos o cambios no produzcan los efectos deseados por sus promotores o que produzcan efectos imprevistos. Las reformas diseñadas por el partido gobernante en México en 1994 para hacer concesiones a la oposición produjeron los resultados más desproporcionados en años posteriores.
Los casos de Sudáfrica y Chile ilustran el hecho de que la realidad política y el deseo de los partidos gobernantes por mantener su poder e influencia pueden ser tan importantes para obstruir un proceso de reforma al sistema electoral como para el establecimiento de obstáculos legales. En Sudáfrica ha habido numerosos llamados para incluir algún elemento de rendición de cuentas a nivel local en el sistema de representación proporcional mediante listas cerradas que se utiliza en distritos electorales de gran magnitud y bajo el cual se estima que los representantes elegidos están muy alejados de sus electores.
Esta percepción fue reforzada por los principales resultados de una comisión presidencial que preparó un reporte en enero de 2003, pero el gobierno se rehusó a promover cambios que hubieran reducido su control en el proceso de selección de candidatos y en los procedimientos de votación de las asambleas partidistas y declinó hacer cualquier reforma. En Chile, el legado del General Pinochet fue arreglar el sistema electoral para favorecer a sus aliados y no fue sino varias décadas después de su exclusión del poder que ese sistema electoral fue finalmente modificado.
En Nueva Zelandia, el empleo de la figura del referéndum durante el proceso de reforma derivó inicialmente de una maniobra política –el intento del líder de uno de los principales partidos por tomar desprevenido al dirigente de otro de los principales partidos durante una campaña electoral-. En el primer referéndum, se le preguntó al electorado si quería hacer algún cambio y, en su caso, que indicara el sistema de su preferencia entre cuatro opciones. En el segundo, el nuevo sistema seleccionado fue puesto a competir contra la opción de preservar el anterior sistema. Como resultado, el nuevo sistema de representación proporcional personalizada fue adoptado con un alto grado de legitimidad pública.
De manera inevitable es necesario que los sistemas electorales se
ajusten con el tiempo para responder adecuadamente a las nuevas tendencias y exigencias políticas, demográficas y legislativas. Sin embargo, una vez que se ha establecido el sistema, es natural que quienes se benefician de él, se opongan a cualquier cambio. Sin una transición o una crisis política que opere como catalizador, parece que lo más probable son reformas marginales en lugar de algunas de carácter sustantivo. En las transiciones post-conflictos, se puede crear una tensión entre los límites prácticos que pueden influir en la instrumentación de elecciones guiadas, por ejemplo, por los imperativos políticos de un acuerdo de paz y el deseo de establecer un determinado sistema desde el primer momento.
Para tratar de introducir mejoras en los sistemas existentes, los reformadores pueden considerar la posibilidad de cambiar la magnitud de los distritos, los umbrales de votación o la fórmula para la distribución de escaños. Muchas de las reformas más significativas propuestas en los últimos años han implicado la incorporación de un componente de listas de representación proporcional a sistemas existentes de mayoría simple, para crear un sistema mixto más proporcional.
