Un OGE peut être créé par une loi édictée par le pouvoir législatif. Des pays comme le Royaume-Uni, qui n’a pas de constitution écrite, l’Australie, le Burkina Faso et le Canada ont ainsi créé leurs OGE entièrement par voie législative. Il est généralement bon d’instaurer un cadre législatif transparent pour les processus électoraux et de définir clairement la manière dont leur fonctionnement détaillé sera établi (mesures législatives auxiliaires, règlements ou procédures administratives de l’OGE).
Il est conseillé qu’une telle législation définisse le statut de l’OGE national et de chaque OGE subsidiaire, y compris leurs obligations, pouvoirs, responsabilités et fonctions.
Il est également recommandé que cette législation fournisse un cadre clair et suffisamment détaillé pour garantir l’efficacité et l’intégrité dans tous les aspects de l’administration électorale, notamment :
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la nomination et la durée du mandat des membres de l’OGE et de ses employés;
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les questions de gestion opérationnelle concernant l’inscription des électeurs, l’enregistrement des partis politiques et des candidats, les campagnes politiques, l’éducation électorale, la transparence des OGE, le vote, le dépouillement des votes et l’annonce des résultats;
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la gestion des finances et des biens;
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les infractions électorales et les procédures de règlement des litiges électoraux.
La législation électorale peut également inclure des principes et des procédures pour le découpage électoral ainsi que des codes de conduite pour les membres et les employés des OGE, les partis politiques, les médias à propriété publique et les observateurs électoraux.
Certaines parties du cadre légal peuvent aussi être établies au moyen de mesures législatives auxiliaires. Exemples :
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des règlements édictés par l’OGE lui-même, s’il en a le pouvoir;
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un décret quelconque de l’exécutif;
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une mesure législative auxiliaire adoptée par l’assemblée législative d’un État ou d’une province;
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des ordonnances adoptées par des autorités municipales.
La conduite des élections provinciales et locales fait souvent l’objet d’une législation séparée. En régime fédéral, il peut s’avérer nécessaire de créer des cadres légaux distincts pour les élections nationales et les élections provinciales, selon la répartition constitutionnelle des pouvoirs entre les niveaux national et provincial. Les incohérences ou les chevauchements entre les législations électorales nationales et provinciales, par exemple pour l’inscription des électeurs ou pour les procédures de vote, peuvent semer la confusion chez les électeurs. Des consultations fédérales-provinciales régulières entre législateurs et administrateurs électoraux peuvent aider à réduire les cas de confusion et de double emploi.
De plus, là où des élections à un organisme supranational sont prévues, chaque pays concerné doit habituellement adopter des mesures législatives pour définir la structure de gestion électorale à l’intérieur de l’accord supranational. Dans le cas du Parlement européen, par exemple, les dispositions contenues dans les instruments légaux au niveau européen sont pour la plupart de nature très générale, et la définition de la structure de gestion électorale pour les élections au Parlement européen est laissée à chaque État membre.
Comme c’est le cas pour l’équilibrage entre les dispositions électorales contenues dans la constitution et dans la législation, il faut régler avec soin l’équilibre entre les dispositions électorales contenues dans la législation et dans les mesures législatives auxiliaires ou les procédures. La législation électorale doit être suffisamment détaillée pour garantir l’intégrité et l’efficacité, mais pas détaillée au point que tout changement mineur dans les opérations de l’OGE nécessiterait une modification législative. Si la législation est trop détaillée, un OGE peut s’avérer incapable, par exemple, de réaménager les effectifs de ses divisions, de modifier la conception d’un formulaire administratif ou d’introduire des systèmes informatisés sans modification de la loi.
En particulier, dans des environnements où des processus électoraux se déroulent après l’expiration des mandats du pouvoir législatif, la législation électorale doit donner aux OGE la flexibilité nécessaire pour réagir aux changements dans le contexte électoral.
Un schéma législatif moderne dans le domaine électoral peut comprendre une ou plusieurs lois. La rédaction traditionnelle de la législation électorale a souvent été précise, mais présentée dans une structure et une langue peu accessibles. Il peut devenir particulièrement difficile de comprendre la législation si elle est soumise au fil des ans à des modifications successives sans qu’une loi entièrement révisée et consolidée ne soit produite.
Une loi omnibus unique couvrant toute l’activité électorale peut être lourde, mais peut aussi faciliter la recherche et la révision. Des lois séparées sur des questions particulières (p. ex. OGE, partis politiques, registres électoraux, élections législatives, présidentielles ou locales) fournissent une référence claire et facile aux règles concernant des activités électorales spécifiques, mais il peut être trop long ou difficile de s’assurer qu’il n’existe aucune contradiction entre les contenus des diverses lois. Une autre solution possible consiste à mettre les normes essentielles (p. ex. droits de suffrage, admissibilité, nombre de tours, système majoritaire ou proportionnel) dans des lois séparées (pour les élections législatives, les élections locales ou les référendums) et de réglementer le processus électoral au moyen d’une loi commune comprenant une partie générale (contraignante pour tous les types de scrutins) ainsi que des normes spéciales pour chaque type de scrutin.
La publication d’IDEA International intitulée International Electoral Standards: IDEA’s Guidelines for Reviewing the Legal Framework of Elections traite d’un certain nombre de questions à prendre en considération lors de la conception ou de la révision d’un cadre légal pour la gestion électorale. Les considérations clés sont résumées dans le document suivant.
