por Ben Goldsmith

                            (traducido por el Jurado Nacional de Elecciones de Perú)

Cada vez más, las elecciones son vistas como una herramienta crucial de consolidación de la paz en los estados después de los conflictos. Si bien la transición de tradiciones políticas no democráticas a democráticas rara vez es suave, es especialmente difícil cuando la transición sigue a una guerra. Sin embargo, las elecciones llevadas a cabo después de los conflictos pueden iniciar el proceso de democratización, al ofrecer a todos los ciudadanos la oportunidad de participar, y su participación es fundamental para dar a las instituciones elegidas la legitimidad que necesitan para gobernar en circunstancias a menudo difíciles. Por esta razón, las elecciones llevadas a cabo después de los conflictos son con frecuencia las elecciones celebradas antes de lo que algunos piensan que deberían ser, a veces incluso cuando la inseguridad generalizada significa que no pueden ser realmente libres y justas.

Una decisión clave que los funcionarios toman cuando organizan una elección después de un conflicto —como las celebradas recientemente en Irak y Afganistan¹- es la de como lidiar con las poblaciones externas de un país. Esas poblaciones pueden incluir a los refugiados que huyeron de un conflicto a los países vecinos y a miembros de las diásporas nacionales (que pueden haber abandonado el país por razones políticas o económicas, que se han asentado en otras partes, pero mantienen vínculos con sus países de origen). ¿Serán aptos para votar? En las elecciones posteriores a los conflictos, celebradas en Bosnia, Kosovo y Timor Oriental, a los refugiados se les permitió votar. Sin embargo, llevar a cabo el sufragio fuera del país (OCV) para poblaciones externas es mucho más complejo que la organización de las mesas electorales en el país, y teniendo en este caso cargas logísticas y financieras en el difícil entorno de una elección después de los conflictos rara vez no conlleva riesgos.  Al final, podría incluso poner en peligro la credibilidad de todo el proceso electoral.

Más allá de las preocupaciones logísticas y financieras, la decisión de organizar la votación externa también puede ser políticamente difícil, especialmente cuando la población externa es importante en número. Una gran población externa podría modificar el resultado de la elección, el cual puede no ser políticamente aceptable en el país. Aunque rara vez es posible permitir que toda la población externa vote, políticamente puede ser más fácil excluir a todos en vez de incluir sólo a algunos.

A pesar de estos retos, a menudo hay fuertes presiones para incluir las comunidades en el exterior en las elecciones posteriores a los conflictos. Teniendo en cuenta la inestabilidad existente en el período inmediatamente posterior al fin del conflicto, aquellos que desean regresar a sus hogares a menudo no pueden hacerlo a pesar de que pueden tener un gran deseo de participar en los acontecimientos posteriores a los conflictos. La diáspora y las comunidades de refugiados a menudo han sufrido mucho; además, ellos pueden mantener una influencia significativa en su país de origen.

Incluir a poblaciones externas en las elecciones posteriores a conflictos puede servir para reestablecer vínculos entre ellos y los ciudadanos dentro del país, los cuales pueden ser muy beneficiosos para el proceso de reconstrucción. Poblaciones de la Diáspora a menudo han desarrollado recursos financieros y de calificaciones profesionales en el exilio que puede ser útil durante la reconstrucción. Hacerlas participar  en el proceso político hace más probable su retorno y participación activa en la reconstrucción.

(La complejidad y la carga financiera de la votación externa también afectan la sostenibilidad de estos programas. Si bien muchas las elecciones posteriores a conflictos son en gran medida apoyadas por la comunidad internacional, una vez que las elecciones iniciales se han llevado a cabo, este apoyo disminuye. Esto puede dejar a los países tras un conflicto ante el reto financiero e institucional de continuar la entrega de programas de votación externa. Sin embargo, puede ser fácilmente sostenido que la votación externa es más importante en la elección inmediatamente posterior a conflictos y, que consecuentemente, cuando existe una verdadera oportunidad para el regreso, hay menos razón para tales opciones de votación externa. Esta realidad mitiga los argumentos en la sostenibilidad, a pesar de que  una vez que se haya tomado una decisión de conceder el derecho al voto a las poblaciones externas, puede ser políticamente difícil de retractarse más adelante.)

Las operaciones sobre OCV llevadas a cabo en las recientes elecciones afganas e iraquíes fueron, en muchos aspectos, muy diferentes, pero las experiencias de estos programas de votación sirvieron para  identificar muchas de las cuestiones que rodean a la realización de programas de OCV en las elecciones posteriores a conflictos.

Cronograma

Ambos órganos de la administración electoral, afgano e iraquí, tomaron la decisión tardía de conceder el derecho al voto a sus poblaciones externas. En cada caso, estos complejos programas debían ser establecidos en aproximadamente 80 días- un cronograma extremadamente apretado. Estando tanto la Junta Electoral Conjunta Afgana como la Comisión Electoral Independiente de Irak, desafiadas con la realización de las respectivas elecciones al interior de cada país —y no existiendo otras organizaciones nacionales con la capacidad de conducir un programa de OCV- se tomó la decisión de contratar una asociación estratégica entre la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) y la IFES para llevar a cabo los programas de OCV en ambas elecciones. Debido a las limitaciones de tiempo, ambos programas fueron dirigidos por un gran número de expertos electorales internacionales, los cuales por desgracia les dieron a los afganos y los iraquíes pocas oportunidades de desarrollar su capacidad para gestionar el proceso ellos mismos en futuras elecciones.

Los presupuestos para ambas operaciones de OCV fueron grandes (92 millones de dólares de los EE.UU. fueron presupuestados en el caso de Irak) y, en muchos aspectos, el dinero fue utilizado para mitigar las limitaciones de tiempo en las operaciones. La seguridad fue una preocupación en ambas elecciones y, asimismo, existía la amenaza de que la violencia pueda extenderse a las operaciones de OCV. Una parte considerable de los presupuestos de ambas operaciones fue a los esfuerzos para garantizar la seguridad en las urnas.

Alcance de Operaciones

El estrecho cronograma afectó también el alcance de las operaciones de OCV. Debido a la naturaleza dispersa de las poblaciones externas de afganos e iraquíes, no fue posible proporcionar los servicios de votación para todos. En lugar de ello, las operaciones de OCV se centraron en las más grandes concentraciones de expatriados o emigrantes. Esto significó que una parte significativa de la comunidad de la diáspora (en ambas elecciones) no estaba prevista, pero se determinó que conceder el derecho de votación a  algunos es mejor que a ninguno.

Si bien era muy difícil calcular el número exacto de los expatriados que viven fuera de Afganistán o de Irak, los dos países tienen poblaciones considerables de votantes externos aptos para ser votantes. Grandes comunidades de refugiados afganos existen, principalmente, en Pakistán e Irán. Las mejores estimaciones indican que habían 500,000 refugiados aptos como votantes en Irán y 1.2 millones en Pakistán (todos los ciudadanos afganos de más de 18 años son aptos), aunque las estimaciones del gobierno y el ACNUR varíen. Del mismo modo, muchos iraquíes han huido del régimen de Saddam Hussein y han buscado refugio en países de todo el mundo. La comisión electoral en Irak pidió a la OIM operar en 14 países con importantes poblaciones de la diáspora iraquí.² De nuevo, los datos poblacionales eran difíciles de encontrar debido a que la diáspora iraquí fue, en muchos casos, bien integrada en los países receptores; a menudo sus miembros han estado allí por muchos años y se les ha concedido la ciudadanía. Las mejores estimaciones indican que podría haber hasta 1,2 millones de iraquíes aptos viviendo en los 14 países escogidos. Sin embargo, desde una perspectiva operacional, era importante que las estimaciones superiores hayan sido usadas para propósitos de planificación a fin de ser preparados para hacer frente a todos los posibles votantes.

El apretado cronograma tuvo un impacto particular en el que los expatriados iraquíes pudieron votar. La diáspora iraquí fue particularmente extendida, y una serie de países afuera de los 14 designados reclamaba poblaciones más grandes de iraquíes que las que vivían en los mencionados 14 —incluyendo a Suiza, Noruega y el Líbano. Además, la distribución de los iraquíes expatriados dentro de los 14 países hizo que la ubicación de los centros de registro y votación ahí fuera un tema controvertido. Por ejemplo, en los Estados Unidos, una gran comunidad de kurdos iraquíes vive en Nashville, Tennessee —que también tuvieron un centro de votación- mientras que una gran comunidad de iraquíes ChaldoAssyrians (que son cristianos) vive en San Diego —los cuales no tuvieron un centro de votación (aunque hubo uno en Los Ángeles). Muchos grupos exigieron que se establezcan dichos centros en muchas ciudades adicionales en los 14 países, pero operativamente no fue posible satisfacer todas estas demandas.

Después de establecer el territorio en el que las operaciones de OCV se celebraría, el próximo obstáculo involucró la negociación con los gobiernos de los países receptores a fin de llevar a cabo programas de votación externa en sus territorios. En el caso afgano, memorandos de entendimiento (MoU) ya existían para los gobiernos de Irán y Pakistán que abarcaban las actividades del programa de OCV. A pesar de ello, una serie de cuestiones se plantean. El otorgamiento de visas en Irán fue problemático, y como consecuencia de ello, muchos funcionarios llegaron muy tarde en el proceso, lo que les dejó poco tiempo para implementar el programa. El gobierno paquistaní tuvo una serie de intereses en la operación de OCV. Entre otras cosas, quería acceder a los datos de inscripción de votantes, para que pueda identificar elementos subversivos que podrían tratar de perturbar el proceso electoral. Sin embargo, el programa de OCV no puede apoyar esta petición, ya que habría sido en violación de los principios de protección de datos y en contravención de las normas internacionales de la votación externa.

En el caso iraquí, no existían memorandos de entendimiento con ninguno de los 14 países. En algunos casos, el proceso de negociación de este acuerdo fue suave y, en los otros casos las negociaciones fueron difíciles, con considerables demandas que se están realizando sobre la operación de OCV. Algunos países se mostraban renuentes a permitir la inscripción y el voto en persona por motivos de seguridad, pero se convencieron cuando se hizo evidente que no había tiempo suficiente para otra alternativa: registro y votación postal. Irónicamente, fue más difícil llevar a cabo el programa de OCV en algunas de las democracias más establecidas, debido a que los acuerdos entre los gobiernos centrales no necesariamente se traducen en apoyo de las instituciones gubernamentales locales. En países más autoritarios, una vez que la aprobación central de la operación se obtuvo, todos los niveles de gobierno apoyaban activamente el  programa de OCV.

Durante la elección presidencial de 2004 en Afganistán, los servicios de votación para refugiados fueron proveídos a través de ocho oficinas locales en Pakistán y siete en Irán. En total, 180 funcionarios internacionales fueron reclutados y desplegados; 16 oficinas descentralizadas establecidas (15 oficinas sobre el terreno y un cuartel general); 260 núcleos afganos, personal pakistaní e iraní empleado por la duración del programa, y más de 20,000 empleados en las áreas de inscripción y de votación, los cuales fueron capacitados en un corto período antes del día de las elecciones. Para las elecciones parlamentarias de 2005 en Irak, más de 400 funcionarios internacionales de las elecciones y más de 7000 funcionarios locales fueron empleados durante los períodos de inscripción y de votación. Operaciones de registro y votación se llevaron a cabo en 74 centros en 36 ciudades a través de 14 países.

Determinación de legitimidad del votante

En ambas operaciones todos los involucrados aceptaron que la pre-inscripción de los votantes era esencial para la integridad del proceso. En cualquier elección, es muy importante que sólo votantes aptos o legitimados puedan participar a en la elección. En el contexto de la votación externa, la identificación de los votantes aptos es una preocupación especial —dado que uno está llevando a cabo las elecciones fuera del país sobre el cual se realiza la elección- como se puede suponer que la condición de residencia no implica aptitud como elector. En la pre-inscripción, los posibles votantes demuestran su condición de tales usando documentos aprobados. Sin embargo, combinar la determinación de la aptitud con el acto de votación haría que el tiempo de transacción en los locales de votación demasiado largo, demorando el procesamiento de votantes el día de la elección y limitando el número de personas que podrían votar como un resultado. Además, la lista de votantes registrados generada por el proceso de pre-inscripción puede ser objeto de revisión por los miembros de la comunidad y de votación y examinados para detectar posibles errores o de la inscripción de personas no aptas. La oportunidad para la comunidad de revisión es un elemento importante del proceso electoral y sólo es posible con la pre-inscripción de los votantes en un momento anterior al día de la  elección.

El corto tiempo de las dos elecciones, afganas e iraquíes, significa que la inscripción o registro tuvo que ser llevado a cabo rápidamente. No fue posible llevar a cabo este proceso de registro y la votación por correo, incluso en los países en los que existía un sistema postal seguro. En lugar de ello, un breve período de registro intensivo se llevó a cabo en los mismos lugares donde se llevaría a cabo la votación. Después, listas de votantes impresas eran armadas, puestas a disposición para su examen y cuestionamiento, y manteniéndose en el sitio para la votación el día de elecciones.

Este fue el procedimiento en todos los lugares de OCV para las elecciones afganas e iraquíes con la excepción de Irán en 2004. En Irán, muchos refugiados afganos ya se han registrado y emitido una tarjeta Amayesh (indicando su condición de refugiado), e inicialmente los funcionarios de OCV decidieron aceptar esta tarjeta como prueba de legitimidad para participar en las elecciones afganas. Sin embargo, la base de datos Amayesh ha demostrado estar fuera de fecha ya que muchos refugiados han regresado a sus hogares desde el registro y algunos todavía en Irán nunca ha recogido sus tarjetas después de la inscripción. Al final, resultó necesario para permitir a los afganos que viven en Irán a utilizar otras formas de documentación para probar su legitimidad como votantes. En Pakistán, como no existía ningún registro, los afganos aptos como votantes pasaron a través de la pre-inscripción.

Como no existía ningún registro de los iraquíes aptos en ninguno de los 14 países designados, un proceso de registro fue requerido, el cual se llevó a cabo en nueve días. Inicialmente, la comisión electoral de Irak requiere que los iraquíes aptos presentaran  dos documentos para probar su identidad, su nacionalidad (los ciudadanos aptos como votantes deben ser ciudadanos iraquíes, con derecho a reclamar la ciudadanía o a adquirirla), y su edad (los ciudadanos aptos como votantes deben haber nacido antes del 31 de diciembre de 1986). Como el período de inscripción se inició, se hizo evidente que muchos iraquíes les era difícil entregar los documentos requeridos y, al final, solo algunos documentos que probaban todos los aspectos de su legitimidad como votantes (por ejemplo, un pasaporte iraquí) fueron aceptados.

Evaluación de Operaciones de OCV en Afganistán e Irak

En general, los programas de la OCV en Afganistán y el Irak deben ser considerados un éxito. Dados los increíblemente difíciles plazos y grandes complejidades operativas, el hecho de que sólo hayan sucedido demuestra que tuvieron un éxito considerable. El hecho de que instituciones operativas —instituciones que fueron capaces de planificar y ejecutar complejos procesos electorales en situaciones difíciles- hayan sido creadas de la nada en aproximadamente 80 días representan increíbles logros.

Aproximadamente 850,000 refugiados afganos participaron en la elección de su presidente a través del programa de OCV en Irán y Pakistán, lo que representó aproximadamente el 10% de dichas votaciones en la elección y en torno al 50% la población apta estimada. Gran parte de este éxito se puede atribuir a una amplia campaña de educación de votantes realizada a través de las estructuras locales de la comunidad para informar a los refugiados afganos acerca de la elección.

Las tasas de participación en el programa de OCV en Irak fueron mucho más bajas, sólo 265,000 de los aproximadamente 1,2 millones de iraquíes aptos que viven en los 14 países designados votaron —alrededor del 22% de la población apta estimada. La asistencia fue especialmente baja en países como Jordania, Siria, los Emiratos Árabes Unidos y Turquía.

En el análisis de este resultado, un número de razones para la obtención de un resultado más bajo de lo esperado en lo referido a la tasa o nivel de participación fueron descubiertas. En los países enumerados, la diáspora iraquí está sujeta a los miedos de la repatriación y pueden sentir que la participación en la elección puede ser usada para regresarlos a Irak. Adicionalmente, muchos vieron la elección como un evento auspiciado por los Estados Unidos de Norteamérica y como resultado de eso no quisieron participar.

Otros se quejaron de que no conocían muchos de los más de 100 partidos políticos o candidatos en la boleta electoral y, por tanto, no puede esperarse que realicen  una elección entre ellos. El desinterés de los votantes fue también un factor importante, muchos iraquíes habían abandonado Irak hace décadas y estaban bien integrados en sus nuevos hogares. Este hecho limitaba su interés en regresar a Irak y, por tanto, en el proceso electoral en ese país. Dado este contexto, los resultados más bajos de lo esperado  de participación son más comprensibles.

Conclusión

Independientemente de las ventajas y desventajas de conceder el derecho al voto a poblaciones externas en las elecciones posteriores a un conflicto, la decisión de hacerlo no se debe postergar a una fecha tan tardía como el caso de estos dos últimos programas de OCV. Si bien en última instancia ambos programas de OCV se aplicaron con éxito, el ajustado calendario influyó mucho en la posibilidad de su fracaso, y esa falta pudo haber tenido consecuencias negativas en la percepción del éxito de los procesos electorales más amplios. Sin embargo, el valor simbólico de la inclusión de esas poblaciones no se puede subestimar. Las alegres celebraciones que se observaron entre iraquíes de la diáspora y los refugiados afganos cuando se les dio la oportunidad de ser parte del proceso electoral posterior a un conflicto no puede ser negada, y esta dimensión humana a la concesión del voto externo es una poderosa y duradera memoria para  muchos de estos acontecimientos electorales.

Ben Goldsmith es un experto electoral internacional que ha participado en las elecciones en el Reino Unido, Bosnia, Kosovo, Georgia, Irak y Afganistán. Actualmente es Oficial Electoral Adjunto de Afganistán.

Notas

¹ En octubre de 2004, los afganos eligieron su presidente y, en enero de 2005, los iraquíes eligieron una Asamblea Nacional, los Consejos de Gobernación y una Asamblea Nacional kurda.

² Los 14 países seleccionados fueron Australia, Canadá, Dinamarca, Francia, Alemania, Irán, Jordania, Países Bajos, Suecia, Siria, Turquía, los Emiratos Árabes Unidos, el Reino Unido y los Estados Unidos.